A

NATUREZA JUR'IDICA DA FUNO

PBLICA NO BRASIL E NA ITLIA

..~
,',

Contributos tericos para a compreenso

da aproximao entre os regimes

estatutrio e contratual

Mestre em Direito Administrativo pela UFMG. Especialista em Administrao Pblica - nfase em Gesto Pblica Municipal pela Faculdade de Cincias Contbeis e Administrativas Machado Sobrinho de Juiz de Fora. Professor Assistente de Di. reito Administrativo da UEPG.

REA DO DIREITO: Administrativo RESUMO: Este artigo fruto de pesquisa re. alizada com o. mtodo dialtico, em que se analisou aap!oximao entre os regimes} estatutrio: tipico da funo pblica, e o. contratual, caracteristico das relaes privadas. Apontam-se, aqui. algumas contribuies tericas aptas a explica r o referido fenmeno, apresentando-se meios para se compreenderem as mudanas jurisprudenciais e legislativas ocorridas. atualmente, no Brasil. Este desiderato foi alcanado por meio de vm estudo de direito comparado entre o ordenamento jvrldico nacional e o italiano,

ABSTRACT: This article is based on research ConduCled with lhe dialectical method, which analyzed the approach between the regimes statutory. typical'of the Ci",il Service. and lhe contractval, which is characteristic of private relations. II raises. some suitable theoretical contribulions Ihat explain such phenomenon, presenting means for understanding the jurisprudential and legislative changes occurring currentlv. in Brazil. This desideraturT' has been achieved through a comparative law study among national and Italian legal systems, enabling the review of some of the

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possibilitandoa revisode algumas das bases conceituais que sustentam a dogmtica do direito administrativonesta seara.
PALAVRAS-CHAVE: Direitoda funo publica Direito do trabalho - Comparao entre os ordenamentos juridicos brasileiro e italiano - Aproximao entre regime estatutrio e contratual.

conceptual foundations that support the dogma of AdministratveLaw in lhis endeavor. KevwoADS: Civilservice law - labour law Comparison between Brazilian and Italian legal systc:ms - Approach between statuary and contractual rules.

Introduo - 2. A prevalncia do regime estatutrio na funo pblica braSllel(a - 3. A sistemtica do pubblico impir:go e a aproximao entre os regimes laborais - 4. Elementos para uma 3nlise critica do regime estatutrio: contributos tericos aproximao entre os regimes estatutrio e contratual - 5. Concluso - 6. Referncias.
SUM~RI~:1.

solutista, como as da posse, da propriedade e suas correlatas, que partiam da identificao do Estado com o soberano, que, por ser proprietrio do apara lO estatal, poderia vender ou alugar os postos funcionais. o que, obviamente, no se adequa conformao do Estado Democrtico de Direito.' As teorias de direito pessoa11 afirmam, por sua vez, a existncia de uma relao jurdica de mandato ou de locao de servios entre o Estado e o servidor, sem, todavia, cuidar das especificidades do vnculo jurdico em comento, pois, enquanto o mandato revogvel, podendo ser gratuito, as relaes de funo pblica so estveis, prolraindo-se no tempo e, em regra, remuneradas, possuindo, ainda, os servidores uma margem decisria e de execuo de atividades que ultrapassa muito as possibilidades da locao de servios, Tais teorias, como se percebe, zao do direito administrativo, quanto aos instrumentos aptos rias da Coao Legal, da Situao so marcas de uma fase anterior autonomisuplantadas por concepes publicistas que, formao do vnculo, subdividem-se em TeoLegal e do Contrato de Direito Pblico.

1.

INTRODUO

Um tema sempre ocupou os doutrinadores do direito administrativo, o regime jurdico aplicvel aos prestadores de servio ao Estado - isto , aos , s~rvi~orc~ p~~li~.9-s~"":, ~Lcia~do-se tais consideraes pela discusso da natuD reza Jurdica ao .ll~J!l~.ql.\I;::,vancula esses indivduos ao ente pblico. Buscava-se, em outras palavras, explicar a formao da relao jurdica de funo pblica, compreendida como o conjllnto de direitos, obrigaes e atribuies dos servidores estatais no desempenho de seu mutlus pblico. Para isso, vrias teorias foram cunhadas e muitas so as formas de classific-las. Alguns as dividem em unilaterais e bilaterais,l enquanto outros, de (arma mais abrangente - razo pela qual ser esta a orientao adotada neste ensaio - decompem-nas em teorias de direito privado - em que a formao do vinculo decorreria de um acordo de vontades - e teorias de direito pblico - portanto exorbitante do direito comum. As primeiras, embora tenham por interseo a natureza contratual, distinguem-se no tocante relao jurdica instaurada, que poderia ser de direito real ou pessoal. Naquele grupo, renem-se as teorias tpicas do perodo abA

A Teoria da Coao Legal parte da ideia de que o chamado estatal inescusvel, sendo impossvel aos sditos furtarem-se ao seu atendimento, o que demonstra que, embora tal orientao fundamente o vnculo na potestade estatal- exorbitando-o das doutrinas privatistas - hoje guarda apenas funo

1. As expresses "servidor pbllco" e "servidores como sinnimas.

estatais" so, aqui, tomadas

2. ANASTAS1A. Antnio Augusto Junho. Do regimc Jurtdlco nico do scrv/d.or pliblico dvil. Belo Horizonte: Del Rey, 1990. p. 15-26. .

Tereza Cristina. A natureza conlratual da relao de Jundo pblica. 2004. Disscrlao de Mestrado, Belo Horizonte, UFMG, 2004. p. 13.20. 4. Hector Jorge Escola aponta vrias teorias de direito pessoal que tentam justificar a natureza contratual do vnculo de funo pblica e a todas tece crticas semelhantes s do mandato C s da locao de servios, para ele, a Mteoria do mandato civil fue atacada, poniendo de resalto que en rclacln entre la administracin y los agentes pblicos se contravienem o desconocem algunos de los elementos camcter2:antes de este contrato de derecho privado, como e1 hecho de que mientras que el mandato es csencialmente revocable, las relaciones de funcin o empleo pblicos estn, por lo general. cubiertas por una nota acen~ tuada de estabilidad y permanencia en Cavar de tales func:lonrlos yempleados: el mandato, por otro lado. cs casi slcmpre gratuito, mientras que la relacin de func!n y empleo pblicos es, por lo comn, remunerada". "(. ..) pero pronto se advirti que los funcionrios y empleados pllblicos. por las particularidades de su prprio desempeno, no son meros empleados de la administracin publica, oblgados a atender las determinaciones dei locador, sino adquiren una amplitud de decisin y ejecucin, que non 'son admitidas en aquel contrato, Ias que encuetran su limite en el ejerdcio de la competencia que las ha sido legalmente fijada" (EsCOLA, Hector Jorge. Compendio de derecho administrativo. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1990. vai. 1, p. 381 e 382).
SOU?}"

3.

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histrica, pois o labor desempenhado pelo servidor ao Estado deve ser livre; o que no contemplado por esta corrente doutrinria.' A Teoria da Silua Legal ou Estatutria, em outro semido, compreende que o vnculo entre os polos da relao det~rminado por lei, qual o servidor se submete quand ingress~ '110 servio ,pblico, resumindo-se sua emanao volitiva a aceit;]! a submisso a tal dIploma e s suas alteraes.6 Para a ltima corrente, as vontades emanadas pelas partes se apresentam livres e regidas por preceitos' publicsticos, conferindo relao jurdic:a a natureza de contrato de direito pblico, o que no ~eria afastado pelo fato de o contedo do contrato estar to~ talmente ou, em grande parte, fixado num estatuto, porquanto sua principal caracterstica - a coincidncia de vontades - estaria presente, assemelhando-se aos contratos de trabalho sem com eles se confundir, j que espcie aplicar-se~ia o regime jurdico administrativo.7 Ainda que em linhas gerais, as concepes apresentadas demonstram que, na dogmtica do direito administrativo, os servidores ocupam um dos papis centrais, pois, enquanto pessoa moral, o Estado necessita deles para concreti. zar, no plano ftico, o interesse pblico. Isto explica porque, no Brasil, a tese estatutria prosperou, afinal, ela concebe a constituio do vnculo de funo pblica como fruto de um ato unilateral do Estado, que poderia modificar O regime jurdico dos servidores a todo tempo, para adequ-lo s mudanas
S. A Teoria da Coao Legalno se aplica sequer ao servio militar obrigatrioou

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aosjurados e mesrios, pois, nestas hipteses, tem-se somente a c:olaboraodo particular c:omo Estado, o que se d de forma transitria, admitindo-se, ainda, que os indivduos se afastem da obrigao que lhes imposta, como se observa no caso da escusa de conscincia decorrente de convices religiosas e filosfi- " cas, c:onformeprescreve o /j 1.0 do art, 143 da CF/1988, regulamentado peta Lei
8.239, de 04.10.1991: "Art. 143. O servio militar obrigatrionos termos da lei. /j 1.0 As Foras Armadas compete, na forma da lei, atribuir servio alternativo aos que, em tempo de paz:, aps alistados, alegarem imperativo de consciencia,

entendendo-se c:omotal O decorrente de crena religiosa e de convico filosfic:aou poltica, para se eximirem de atividades de carter essencialmente militar," . 6. "Tal norma. o Estatuto, expressa um feixe de direitos e obrigaes dos servidores, regulando sua conduta funcional. Importa, ainda, relevar que o servidor se submete a alteraes unilaterais desta legislao, postas pela Administrao, respeitados, natural. aqueles seus direitos j aperfeioados sob o plio da norma anteriormente vigente" (ANASTASlt\, AntOnioAugustoJunho. Op. cit.p. 17).
7. Idem, p. 24~26,

do sobredito escopo estataL Visto desse modo, a relao jurdica laborativa. entre o Poder Pblico e os seus prestadores de servio diferenciar-se-ia da- ' quela entre os particulares, porquanto esta se caracterizaria pelo principio da autonomia da vontade - que exigiria que as partes contratantes pactuassem ~ ,clusulas da avena - enquanto naquela, a aceitao da nomeao pelo fu~J.1ro servidor ocuparia um papel secundrio - j que significaria somente sua.submisso ao regime jurdico pblico. Contudo, se a mencionada compreenso foi marcante no processo de autonomizao do direito administrativo, deve-se notar que, com o tempo. sofreu influncias das relaes entre os particulares, podendo-se perceber uma aproximao entre os citados regimes jurdicos, o que poderia levar, em ltima anlise, quebra da racionalidade que deve balizar o sistema normativo. r ~artindo deste,fato e do exame de algumas das bases da tese estatutria, faz-se necessrio desenvolver algumas concepes tericas aptas a esclarecer o ~lu~i4o fenOmeno, ? que se constitui no objetivo principal deste ensaio. '.. 'Pelo que se observa, ento, o raciocnio, aqui empregado, o dialtico, fJ.1ndadona lgica do conflito entre a doutrina majoritria e a tendncia assiI'\alada, tendo por subsdio investigao a anlise do ordenamento jurdico italiano, um dos que mais "avanou na aproximao entre os regimes pblico ~ privado de trabalho" ,8 Nesse sentido, utilizando-se de fontes normativas e !?~~liogrficas,definiu-se como critrio de comparao a natureza do vnculo ~.as ,cpnsequncias decorrentes da concepo contratual na estrutura do reg\me da funo pblica daquele Estado, buscando-se, assim. apontar alguns !ios meios de racionalizao do aludido acostamento. e dos elementos tericos que o sustentam. Assim, este ensaio foi dividido em quatro sees, alm desta introduo. , que apresenta os aspectos tericos e metodolgicos empregados na investiga.: ~~o. As sees 2 e 3 trazem as principais caractersticas e bases tericas do regF~mento da funo pblica nacional e da sistemtica do pubblico impiego italiano, atentando-se, em ambos os casos, evoluo da matria e exposio de sua organizao e aplicao. Na seo seguinte, apresentam-se os pontos tericos que fundamentam a tese da convergncia entre a disciplina jurdica do trabalho subordinado prestado ao tomador particular e ao Estado. Enfim, so retornados os principais ponts levantados no ensaio, sistematizando-o~

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.-

.. 8. ARAUJO. Florivaldo Dutra de. Conflitos coletivose negociaO na Juno pblica: contribuil2o ao tema da participae'Jo em direito adminisrrativo. Tesede Doutorado, Belo Horizonte, UFMG, 1998. p. 144.

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de forma a possibilitar a anlise de algumas das tendncias jurisprudenciais e normativas brasileiras. Toma-se claro, portanto, que no se objetiva o esgtamento de tema abordado com maior propriedade por outros autores. Em realidade, pretende-se fomentar novos debates, por meio de ponderaes fundadas em outros pressupostos, assinalando o contato desta temtica com outras disciplinas jurdicas, O que, com certeza, subsidiar estudos mais aprofundados sobre as consequncias de tal aproximao. Advertido o leitor, ao exame.

2. A

PREVALNCIA DO REGIME ESTATUTRIO NA FUNO PBLICA BRASILEIRA

Para se compreender o atual delineamento da funo pblica brasileira, . faz-se necessrio remontar Era Vargas, caracterizada, neste tema, por dois aspectos; o incio da transio de uma administrao pblica de moldes patrimonialistas para uma administrao burocrtica, fundada na meritocracla e na racionalizao da gesto pblica,9 e a tutela e organizao de todo O segmento laboral, englobando o selar privado - pela criao da Consolidao das Leis do Trabalho - e o funcionalismo pblico - pela edio do Dec.-lei 1.713, de 28.10.1939, primeiro regramento especfico da funo pblica ptria. Este diploma normativo distinguia a natureza jurdica dos regimes laborais, pois, enquanto na iniciativa privada vigeria um vnculo de natureza contratual, no servio pbico se aplicaria o regime estatutrio, cuja vantagem era a alterabilidade da situao funcional, de acordo com as necessidades estatais. 10 Embora prevista a distino, no se pode dizer que o regime publicstico tenha sido o nico, pois havia, antes de 1988, uma diversidade de vnculos sob os mais variados fundamentos, coexistindo, conforme a Constituio de 1967, tres espcies de servidores: os estatutrios, identificados, em linhas gerais, pela natureza unilateral do vnculo existente entre eles e o Estado: 9. No se est utilizando o vocbulo uburocracia" da forma corriqueiramente a.presentada, Identificado com as suas patologias. mas da maneira desenhada pelos tericos da Cit!ncia da AdministraO, ilustrando-se esta afirmao pela busca, no "Estado Novo", da profissionalizao da gesto pblica, por meio da criao do Dasp - Departamento Administrativo do Servio Pblico - pelo Dec,.lei 579, de 30,07.1938. 10, ANASTASIA, AntOnioAugusto Junho. Op. cit., p. 33.44.

aqueles sob regime contratual, aplicados aos trabalhadores em geral; e aqueles sob regime especial, que possufam, conforme o art. 104, do mencionado texto constitucional, vnculo de natureza hbrida, aplicado somente aos casos de "servidores admitidos temporariamente para obras, ou contratados para funes de natureza tcnica ou especializada". Em verdade, com base nos pronunciamentos doutrinrios e jurisprudenciais colacionados por Amnio Augusto Junho Anastasia,ll havia somen~e os dois primeiros regimes, pois o terceiro necessitava de lei que o institusse, a qual nunca foi criada e. alm disso, o vnculo se estabeleceria mediante a contralao de mo de obra. assemelhando-se, assim, ao regime contratual. Este, alis, era o mais difundido, pois embora houvesse a duplicidade, a conformao do vnculo era. em regra, trabalhista, pois a Lei 6.185, de 11.12.1974, autorizava a contratao de trabalhadores, relegando o regime estatutrio somente s carreiras tpicas de Estado. 12 Com a promulgao da Constituio de 1988, procurou-se instituir um regime jurdico nico, cujo fim era findar esta multiplicidade de regimes, dividindo-se a doutrina e a jurisprudncia quanto a sua natureza, tendo este debate sido transladado para a prpria Lei 8.112, de 11.12.1990, em que se observa, no caput do art. 13, a configurao de uma norma estatutria, em parte inaltervel unilateralmente por qualquer um dos sujeitos da relao. tal qual se daria em um regime contratual.13
11. Idem, p. 44 e 4l. 12. Prescreviam os arts. 2, e 3., da Lei 6.185, de 11,12.1974, com a redao do art, 2, alterada pela Lei 6.856, de 18,11.1980: "Art. 2, Para as atividades ine-

rentes ao Estado como Poder Pblico sem correspondencia no setor privado, compreendidas nas reas de Segurana Pblica, Diplomacia. Tributao, Arrecadao e Fiscalizao de Tributos Federais e Contribuies Previdencirias, Procurador da Fazenda Nacional, Controle Interno, e no Minlst.rloPblico. s se nomearo servidores cujos deveres, direitos e obrigaes sejam os definidos em Estatuto prprio, na forma do art. 109 da Constituio Federal. Art. 3." Para as atividades no compreendidas no artigo precedente s se admitiro servidores regidos pela legislaOtrabalhista, sem os direitos de greve e sindicalizao, apllcando-se-lhes as normas que disciplinam o Fundo de Garantia do Tempode Servio. Pargrafo nico. Os servidores a que se refere este artigo sero admitidos para cargos integrantes do Plano de Classificao, com a correspondente remunerao". 13. Prescreve o art. 13 da Lei 8.112, de 11.12,1990: "An. 13. A posse dar-se. pela assinatura do respectivo termo, no qual devero constar as atribuies, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que no

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Esta obrigatoriedade,

c0ntudo,

foi abalada quando,

em 1998, entrou

em

No Brasil, prosperou

a tese estatutria,

cuja primeira

particularidade

vigor a EC 19, de 04 de junho,l4 que alterou a redao original do art. 39 da CF/1988, que passou a no mais exigir a unicidade de regimes.15 Tal norma, porm, teve sua vigncia suspensa. em razo da concesso de liminar na ADIn 2.135/DF, aplicando-se a redao original do dispositivo e a orientao majoritria ria.16 sobre a exigncia do regime jurdico nico de natureza estatut-

a previso de toda a vida funcional do servidor, corno o ingresso, a dispensa, seus direitos e obrigaes, num estatuto com natureza jurdica de lei, elaborado objetivamente, desconsiderando, assim, situaes individuais, afastando-se qualquer possibilidade de regramento por outras espcies normativas - como um contrato - embora algumas regras de carter meramente organizacional do servio possam estar prescritas em atos administrativos decorrentes, diretamente, da sobredita lei. Dessa forma, o regime estatutrio, quando conjugado ao regime federativo, constitucionalmente prescrito, configura uma pluralidade normativa, pois nsita noo de autonomia administrativa a instituiO, por cada um dos entes federados, de suas prprias leis estatutrias para reger seus servidores. Outra marca deste regime a mutabilidade das condies previstas no es~ tatu to, no se configurando direito dos servidores a inalterabilidade da situao funcional, o'que deve ser interpretado em conjunto com a norma contida no inc. XXXVI do art. 5. da CF/1988, que prescreve a proteo ao direito

podero ser alterados unilateralmente, atos de ofcio previstos em lei".

por qualquer das partes, ressalvados os

14. Nesse propsito, deve-se observar que a EC 19, de 04.06.1998, marca impor. ~ante ponto na digresso histrica das formas de gesto pblica, uma vez que maugura o Estado Gerencial no Brasil, preocupado com a anlise da efici!ncia administrativa e racionalizao de suas aOes. Segundo os defensores deste modelo, o ~gerencialismo" se apresentaria como fenOmeno global motivado pelo d.ficit pblico decorrente da gesto do Estado de bem-estar de Inoldes keyneS13nos. Para seus criticos, ele se identifica com prticas "neoliberais" para a instaurao de um Estado Mnimo. 15. O texto ~riginal do art. 39 da Constituio da Repblica prescrevia que: "Art. 3? A Umo, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurfdico nico e planos de carreira para os servidores da administraao pblica direta, das autarquias e das fundaes pllblicas". Com. a edio da EC 19, de 04.06.1998, o referido dispositivo vigorou com a segumte redao: "Art. 39. A Unio, os Estados. o Distrito Federal e os Municpios instituirao conselho de poltica de administraO e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes". 16. "Poder constituinte reformador. Processo legislativo. Emenda Constitucional 19, de 0~.06 ..199~. Ar~. 39, caput, da Constituio Federal. Servidores pbli. coso RegIme JurdICO unico. Proposta de implementao. durante a atividade constituinte derivada, da figura do contrato de emprego pblico. Inovao que no obteve a aprovao da maioria de trs quintos dos membros da cmara dos deputados quando da apreciaO, em primeiro turno, do destaque para votao em separado (DVS) n. 9. substituio, na elaborao da proposta levada a segundo turno, da redao Original do caput do art, 39 pelo texto inicialmente previsto para o 2. do mesmo dispositivo, nos termos do substitutivo aprovado. ~upr~s~, ~o texto con~titucional, da .expressa meno ao sistema de regime JUr!~IC? umco dos serYldores da admtnistrao pblica. Reconhecimento,' pela malOna do plenrio do STF, da plausibilidade da alegao de vicio formal por ofensa. ao art. 60,. 2.~, da CF/1988. Relevancia jurfdica das demais ale. gaes de ~nconstitucl0nahdade formal e material rejeitada por unanimidade. 1. A matna vOlada em destaque na Cmara dos Deputados no DVS n. 9 no

foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos e no os 308 necessrios. Manteve-se, assim, o ento vigente capu( do art. 39, que tratava do regime jurldico nico. incompatvel com a figura do emprego pblico. 2. O deslocamento do texto do 9 2.0 do art. 39, nos termos do substitutivo aprovado, para o capl1.t desse mesmo dispositivo representou, assim, uma tentativa de superar a no aprovao do DVS n. 9 e evitar a permanncia do regime jurdico nico previsto na redao original suprimida, circunstncia que permitiu . a implementao do contrato de emprego pblico ainda que revelia da regra constitucional que exige o quorum de trs quintos para aprovao de qualquer mudana constitucional. 3. Pedido de medida cautelar deferido, dessa forma, quanto ao capue do art. 39 da CF/1988, ressalvando-se, em decorrncia dos efeitos ex IIImc da deciso. a subsisl~ncia, llt o julgamento definitivo da ao, da validade dos atos anteriormente praticados com base em legislaes eventualmente ditadas durante a vigncia do dispositivo ora suspenso. 4. Ao direta julgada prejudicada quanto ao art. 26 da EC 19/1998, pelo exaurimento do prazo estipulado para sua vigncia. 5. Vcios formais e materiais dos de-o mais dispositivos constitucionais impugnados. todos oriundos da EC 19/1998, aparentemente inexistentes ante a constatao de que as mudanas de redaO promovidas no curso do processo legislativo no alteraram substancialmentl' '" sentido das proposies ao nnal aprovadas e de que no h direito adquirido i\ manuteno de regime jurfdico anterior. 6. Pedido de medida cautelar pare'-}. mente deferido" (STF, MC na ADIn 2.13SIDF, Pleno. j. 02.08.2007, v.u., reI. Min. Nrl da Silveira, DJe 07.03.2008. Disponivel em: [www.stf.jus.brJ. Acesso em: 14.02.2011).

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adquirido. Por isso, ~e-se afirmar que, se na constncia de dada nonna s JjUltrja, o servidor cumpre os regui$itos necessrio,$. incoreorao de dado pireito ao seu patrimnio.juddi~Q, pQsten9t"@&' alteraces,normativas no macularo o q~~ foi incorporado, mas impediro futuras incorporaes. Imagine-se, por exemplo. que um servidor pblico, aps cinco anos de efetivo cumprimento de suas funes. adquira um adicional por tempo de servio em conformidade com uma norma que. depois, foi suprimida do estatuto dos servidores, In casu, no h que se falar em mutabilidade do regime, j que este direito ingressou no patrimnio jurdico do indivduo, quando ainda vigente a norma, constituindo, portanto, direito adquirido. Entretanto, a partir da extino do dispositivo que concedia tal adicional, inexiste direito a novis acrscimos. Situao diversa, porm, ocorreria se. faltando um dia para que o servidor completasse o perodo para aquisio do sobredito quinqunio. a legislaO fosse alterada. pois. nesta hiptese. no se poderia falar em direito adquirido, j que, devido mutabilidade de seu regime, at aquele momento ele possua somente expectativa de direito. Em sntese, haveria direito ao anunio adquirido na constncia da norma. inexistindo, porm, direito percepo de novos adicionais quando a mesma fosse retirada do ordenamento.17 A mutabili da ter natureza' li 0_ em ue a vo a ,papel secuQgrio,~, conforme Celso Antonio B~r--de Mello, relacionar~-j3, "ojamente, consIi1Ulo do liame. IH O vnculo no .se formaria consensualmeme, visto que a nomeao seria um ato unilateral do Estado. proporcionando a insero do servidor num regime jurdico infenso sua vontade individual nos moldes explicados por Len Duguit, quan~o estabeleceu, partindo da liberdade individual em seu ltimo grau, a sua classificao dos atos jurdicos - a qual ilustra os alicerces tericos da tese estatutria. 19 Fundado nestes pressupostos ta xon micos , Celso AntniQ..Bandeira de ..M.ella..10W sua classificao dos atos administrativos, d,hjde-os, quanto na-

turela das situaes jurdicas que criam, em;t;tQs.regrJ, cujo exemplo seria "~o", que so os "que criam,si!.uaes P.e~is abstraras e impes~ais", tlm.odificveis" a qoalq"er tempo. no cabend a~ indiv(du~r d~rejtOQ'luiridg sua inalterabilidade;"ttOs-suhjet!vo). como os "contr~~-criados pela vontade das parteu que instituem "situaes particulares, Qncre[as e pessoais", cuja modificao somente se pode dar--pe1a yontW conj.u.nta dos sujeitos.; e(.a.tos-ondici@, como a "aceitao de cargo pbli~,em que O indivduo, sozinho ou em "acordo com O!lIrem", suJeita-se s "situaes criadas pelos atos-regra ti 21, e, por isso, s alteraces promovidas..,. quem os criou,21 Conforme as emanaes volitivas necessrias criaO dos efeitos jundicos, ainda com espeque em Duguit, os atos poderiam ser esquadrinhados em unilaterais oUJ2lurilaterais,13 inserindo-se, neste ltimo gnero, trs p~~cies, quais sejam: @:;mum@em Que se produz urna ni..s;avonta& formada por diversas vontades individuais dirigidas a um @jetivo comum. nascendo, do encontro de vontades individuais, uma situao jurdic 'etiva, como o enquadramento em determinado estatuto jurdiCO,H o ato coletiv ,em gue as vontades convergiriam, [aI qual se d na

..pm

.fuIai,

diteurs E. Boccard, Sucecesseur, 1927. vol. 1, p. 325-329. 21. Na concepo estatutria, a {ormallo do vnculo decorre de um ato unilateral, /. . . .. de de aceitao da nomea o elo indivduo nomeado nao ai ilatera a rovimento ei e e a se a re mo ~ljsria al?enaspara o en-t~I-M~. Oesde que emitido na forma. legal, oato de nomeaco , em si mesmo, perfeito e vlido" (ARAJO, Florvaldo Dutra a.taOp. cito, p. 73). 22. "Quanto diferente importncia conferida inteligencia do indivduo no processo de formaO do ato jurdico, distingue Duguit o ato-condiO, de um lado, em contraposio ao ato-regra e ao ato-subjetivo ..Em relao ao primeiro, observa o autor que a 'atividade intelectual' do indivduo ser bem restrita, pois no se pode detenninar a dimenso da situao jurdica que ser criada, a qual se encontra integralmente equacionada pelo direito objetivo. Assim, aquele que pratica um ato jurdico que se enquadre na modalidade 'ato-condio', j sabe, de antemo, que a situaO jurdica ser produzida tal qual prevista em lei, sem que lhe caiba acrescentar ou retirar nada" (SOUZA, Tereza Cristina. Op. cit., p, 152-153). 23. Sendo esta bipartio decorrente no da dade direito pblico e privado, mas do direito objetivo, possibilitando encontrar-se, em cada ramo da ci~ncia Jurdica, atos com uma ou outra caracteristica. 24. Segundo Tereza Cristina de Souza, a caracterizao da nomeao do se~idor publico como ato-unio no era tranquila para O prprio Duguit, pois, conferiu-lhe tal natureza, nas duas primeiras edies de seu ~Tratado", alterando

17. BANDEIRA DEMELLO, Celso AntOnio. Curso de direito administrati .. o. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 257. 18. BANDEIRA DE MELLO, Celso AntOnio. Regime dos servidores da admillistraao direta e indireta: direitos e deveres. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1995. p. 20. 19. SOUZA, Tereza Cristina. Op. cit., p. 141-160. 20, Curso de direito administrativo cit" p. 428-429. Nesse sentido: DUGUIT, Len. Tralt de droit cOllstitutionne!. 3. ed. Paris: Anciennc Librarie Fontemoing &: ele.

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"'--_"'-"-'-~-;::-------=:-:---:--= uuguit afirmava que, no Direito Romano,

criao das espcies societrias;. s contratos ~rcado pela cQDtraposic.o de relao de no e crdito tes , emanaes yolitiv:as, numa , .pactuariam as clusulas da avena.J) exigiam-se frmulas para o estabelecimento da avena, o que nem sempre era necessrio no Direito contemporneo, que exigia, sim, duas vontades individuais em contato, "de las cuales una est dispuesta a ser beneficiaria de la prestacin prometida; y el contrato non nace sino cuaudo esas dos voluntades, despus de negociar, despus de estar en.contacto se han puesto de acuerdo sobre el objeto dei acto". Faltando um desses e.1ementos, no haveria um contrato, pois isso significaria dar a mesma denominao a atos distintos, no bastando', para diferenci-los, adjetiv-'los como "contratos de adeso". No que negasse que atos de adeso criassem situaes jurdicas, mas se recusava a identific-los aos contratos:

reconocido

como legal. Acuerdo unilateral

de voluntades,
"26

no lo veo; no lo veo ms que

una declaracin

de voluntad,

Quanto . natureza das situaes jurdicas criadas, o_~t~~e_n_~m~~o do futuro servido;p~ bficouserijtumai-o.:C'OI'llSO~- pisill~~oerii-aRlLn~f ~~ tr'5"e-~;bm~er s normas estatutrias. Entretanto, este ato seria visto como

~";fr~se

~iY'ffin8ix6tromtt:o-eftlpregadofosse o das emanaes vo-

litivas necessrias criao da relao jurdica, pois a nomeao somente produziria efeitbs quando o pretenso servidor a aceitasse. Observa-se, pois, que o regime es'tatutrio se marcaria por atos unilaterais emanados pelo Estado, ao passo que o regime trabalhista seria aquele em que se estabeleceria um vinculo contratual entre o Estado e o servidor, aplicando-se as normas do

"No tenemos aqu dos voluntades en presencia una de outra, que entram en contacto y se ponem de acuerdo, las dos voluntades no se conocen y no pactan por un acuero las condiciones deI pretendido contrato. Tenemos una volunlad que, en efecto, ha establecido un estado de hecho y no una situacin jurdica individual, un estado de hecho de orden general y permanente, y outra voluntad que quiere aprovecharse de ese estado de hecho. En realidad, la situacin de derecho subjetivo nace de la voluntad unilateral de aquel que, usando del aparato distribuidor, quiere crear una situacinjurdica, y lo quiere legal y eficazmente, porque lo quiere de conformidad con un estado

o posicionamento na terceira, caracterizando-o como ato coletivo. Contudo, como salienta a autora, foi a primeil1l compreenso que influenciou a doutrina ptria, o que explica, aqui, a mantena da primeira identificao (idem, p, 159160). 25. No original: "Qu'i\ y ait un concours de volont, c'cst incontestable. Qu'iJ y ait une pluralit de dclarations de volont concordantes, ce n'cst pas doutcux. Mais qu'iJ y ail l 10m contrat, je le nie. D'abord, il 'y a pas eu prise de contact entre les diverses volonts qui onl vote les statuts. L:une d'elles n'a point fait une ofre une autre qui l'autrait accepte. Les diverses personnes qui som venues au rendezvous sans se connattre ne som pOiOl enres en relation pour fairc na1tre un lien de droit obligent l'une d'ellcs envers l'aulre groupe. Toutes som dans la mme siluation. Leurs dclarations de volont som dtermines par le m~me but et ont le mme objeto En votam les status, elles n'changent point leurs consemements pour faire nanre entre elles un rapport de crancier Cl de dbiteur" (DUGUIT, Len. TraiU de droit conslitulionnel cit., p. 401.402).

26. Numa miduo livre: --.semprenecessrtque dU<lsvontades indivi(:\~!iS_Cll~, trem em comatQdas ~uaisum e.s.tdisposta a receber o servio prometido, e 'contra to no nasce s~no quando d uasvontdes,--epois _l1egociar,dej5ois~ de estar em cOIUato, acordam S9brta finlidedoato,C,rNos casos dos atos de adeso "no temos_du_s vontades napn:scpc;a U..tlliLg"...o.lllra.-que~~ .Dotl-::'sLR~e.S Ae~~ a5_\'.Cl.nta9_e_s_ !l~o~e~o_nhecet!!-..~~m, "em um acordo, as condies do. pretenso-comratq. ]:em(Jsu.t!13 vontade que, verdadeiramente, estabeleceu Ull! estado_ cle.falo__ t:_~_Q.llmiJiua.'1J!mL~ tndiv.idual,JJffi estado efa~ _dj:_ord~m~<:nrn.l cpermane.u,t.e-,-e,o\McTav,ontacle G-u_e _'lU-ednsetir.:s_e-nesta_sjq.la_-do~de~fa-t<h Na realidade, a situao de direito subjetivo nasce davontade unilateral de algum que. usando o aparato distri. buidor. quer criar uma situao jurdica. e o quer legal e eficazmente, porque o quer de conformidade com um estado reconhecido como legal. Acordo de vontades, no O vejo; no o vejo mais que uma declarao unilateral de vonlade" (DUGUIT, Le6n. Las transfon)laciones deI derecllo (pblico y privado). Buenos Aires: Heliasta S. R. L., [19 - ]. p. 223.225). 27. No original: "u nomination de fonctionnaire n'cst cenaincment pas un aCle unilatral, puisqu'elle implique videmment le concours de deux volonls au moins, celle de celui qui nomme et celle de celui qui est nomm. On rccherchcrtl plus tard quell mamem il y a vritablement nominalion de fonctiannairc; on pcut discuter le paim savoir quel eSI exactement cc momem; mais on ne PCUl pas nc reconnattre que ce momem ne peut arriver qu'aprs l'acceptation lacite' ou expresse du fonctionnairc nomm. Qu'on ne dise pas qu'il ya contraI. 1\ nc na1t pas entre l'administration el le fonctionnaire un rapport de crancier c' dbiteuT. Une situation de droit objeclif eSI faHe au fonctionnaire. Le concours de volonts que interviem est la condition de la naissance de cette situation lgalc. La nomination de fonctionnaire est um aCLe-condition parfaitmt..1! caractcris. Elle est, je le veux bicn, un acte conventionnel; elle n'est pas un contrato ElIe est une union, une Vereinbl1rung" (DUGU1T, Len. TraiU de droit constiCUlionneicit., p. 423-424).

as

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elenca

;1ireito do trabalho devidamente derrogadas por normas de direito administrativo, que, porm, no teriam o condo de desnaturar~lhe. Admitida a dualidade de regimes, mister fixar parmetros definidores de uma ou outra situao, o que exige a distins:io entre cargOs e empreiQs p, . b~ Conforme Celso AntOnio Bandeira de Mello, os primeiros "so as mais simples e indivisveis unidades de competncia a ser~ expressadas PQt.Unl. ~genle, p'revistas em nmero certo, com denominaco prpria. retribudas. por pessoas jurdicas de direito pblico e criadas por lei" - o que no se apresenta, porm, absoluto. porquanto, nas Casas Legislativas federais, isso se d por meio de resoluo, enquanto...,g,s empregos pblicos "so ncleos de engrgos de trnbalho Bermanentes a serem preenchidQ~or agentes contt.atados _par~_~mpenh.~~los~ sob a relao trabalhista".211 Logo, os cargos esto para 2.. regime estatutrio, como os.mp.r.ego_ sto.par.a.n ontratuaJ, regido por normas trabalhistas. ~gundo o sobredito autor,29 seria tipico dos entes cr!adc:.~J2elo~tado s,0mE.e!sonalid.alejunlicade direito privado, t;nquanto , adl.l1inistrao_c!!~~ta ~~"~9.~"ge~~,e_ntes. ~e? dir~it,q 21;blico ap~caNe-ia. a, estruturao em cargos, cabendo, a utilizao de contratos em auviaaes <te Antes, porm, de encerrar esta seo, indispensvel volver s consideraes sobre o Regime Jurdico nico para determinar a razo da "normalidade do regime estatutrio". Nesta senda, Lusa Cristina Pinto e Netto,.lO

ao analisar

os principais

autores)l

que se ocuparam

dessa discusso,

os argumentos favorveis a aludido regf.!!le. O j,lrimeiro se E.f!r~ modifi,cabilfcIa'do regime estatutrio, como meio de atender- ID.!.UAbl!.~~9~c<1~ ~se-p.blicOr-O que afastaria o regime trabalhista, em gu.e se ,g~J~J1v9J~~ .jogo de foras tpico do capitalismo,!~ .r.~lacionado aos interesses das par"t,gs

_menorcomple-ii:d<}a:e:- ..------

28. O autor ainda trata das fun~es pblicas e ca!j0s de confiana, distinguindo-os quanto necessidade d!9,uetas serem preenchidas~or' serv~ores ~plicos ..efeth(os en.9E.a~ os demais podem ser ocup"isnr Pesss esiri'S Ad. ministrac~ ressa(vando-M um numero mnimo a ser ocupado por servidores efetivos (BANDEIRA DE MELLO, Celso AntOnio. Curso de dtreito administrativo cit., p. 254-256). 29. Idem, p. 264. Para Celso AntOnio Bandeira de Mello, admitir que atividades de menor complexidade sejam desempenhadas por pessoas no portadoras de cargos, mas cuja relao seja contratual, no fere a figura do regime jurdico nico de natureza estatutria, pois este significa, apenas, unidade de regimes entre organismos, impedindo disciplinas e solues distintas entre si (BANDEIRA DEMELLO, Celso AntOnio. Regime dos servidores ... dc, p. 94). 30.
NETTO, Lufsa Cristina Pinto e. A contratualizac2o da/unO pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 22-28. De forma assemelhada, Florivaldo Dutra de Arajo e1enca 0$ traos caracterSticos do regime estatutrio segundo a doutrina majoritria:

~a) automtica ligao entre funcionrio e cargo pblico, na sua concepo tradicional de parte determinada (inclusive numericamenre) e indvis(vel dos rgdos publicas; b) concepo do funcionrio como exclusivo meio da ao administrativa, ao qual cabe o starus unilateralmente determinado pelo Estado; c) recusa reconhecer a legitimidade do conflito entre interesses dos servidores pblicos, principalmente os de natureza coletiva, e os do Estado e, consequentemente, inadmissibilidade de meios Jurdicos capazes de compor tais conflitos; d) pronta justificao da proibio de sindicalizao e de greve na funo pblica e. quando previstos legalmente, como no regime da vigente Constituio brasileira, notria omisso em se dedicar a estes temas, mostrando que a tra. dio unilateralista e organicista ainda pesa mais que a dicO renovadora da norma jurdica" (griCos no original) (ARAJO, Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 85). 31. Os doutrinadores citados pela autora sO: AntOnio Augusto Junho Anastsia, Carmem Lcia Antunes Rocha. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Celso Antnio Bandeira de Mello e Roger Bonnard. 32. Esta distino foi apontada pelo Ministro Eros Roberto Grau no julgamento do MI 7l1-8IPA, quando se . cutia o direito de reve dos servO . , 6-4 aplu:a~o fun~ . :';'~89. Segundo ele, nas re1aOes lbrs'1liciativa privada, h "tenso entietrl:>alho e capital, tal como se realiza no campo da explorao da atividade econOmica pelos particulares. Neste, o exerccio do poder de fato, a greve, coloca em risco os interesses egosticos do sujeito detentor de capital- indivduo ou empresa - que, em face dela, suporta, em tese, potencial ou efetivamente reduO de sua capacidade de acumulaO de capital {...)". Contudo, isto no ocorre na relao jurdica de funo pblica, "( ... ) no mbito da qual, em tese aos interesses dos trabalhadores no correspondem. antagonicamente, interesses individuais, seno o interesse social. Vale dizer: a greve no servio pblico no compromete, diretamente. interesses egoisticos, mas sim os interesses dos cidados que necessitam da preStao do servio pblico. Por isso relativamente tenue, por exemplo, enquanto poder de fato dotado de capacidade de reivindicaO social, a greve exercida no setor do ensino pblico. Como a falta da utilidade social somente ser sentida em tempo mais longo, as paralisaes a praticadas permanecem durante largos perodos de tempo, att que as reivindicaes s quais estejam voltadas sejam atendidas, quando e se Isso ocorre" (STF, Ml 712-8/PA, Pleno, j.

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~an~~s, Ademais, h~rtaonstituio uma seo prpria para tratar ela disCiplina dos servidores pbcos, distinta da .dos demais-trabalhadores, o que obrigaria, por imperativo de hermenutica constitucional, a impossibilidade de se estabelecer uma interpretao que afastasse a tese estatutria, pois, se a Constituio no contI1:lpalavras)n!teis,jnexi~tiria ~azo paraqu~~e eliu~merass-em.-os dreYtos.trab-ilhls t~J()s . s.,e.r.vido.u.s-se..e$.secce.quipar,assem ~trabTh~~()!~s.Ness;~sma esteira, 0~~,a.C.EL!~.!3~~ prescr~ve~C[ues ernl'resas e~~a~is_exEl~t:~()!~d.e..miyJd"d~~~.ll~_mi.lU~ ~ o~imeceitlsta.:inexistindo ~razo para esta norma se houvesse a possibilidade desse regime ser tambm o da administrao direta, autrquica e fundacional. Essas distines quanto aos regimes trabalhista e estatutrio impactaro nos regimes previdencirios, j que a iniciativa privada e os servidores sob regime contratual esto filiados ao Regime Geral de Previdncia Social, ao passo que os servidores estatutrios esto vinculados a um regime prprio. Enfim, o "arranjo federativo" constitucionalmente prescrito, outorga a cada um dos entes federados o dever de instituir um regime de funo pblica especfico, notadamente quando se est diante de carreiras tpicas de Estado, o que impossibilitaria a util~z.ao das normas. trabalhisla.s",que"so , <onforTf.le"9 ~rL 22,1,q.3 F(l ~88,~dttaciaspela_UniO,.

~~~~~mais

3. A

SISTEMTICA DO PUB8L1CO /MP/EGO E A APROXIMAO

ENTRE

OS REGIMES LABORAIS A ltlia, tal como se deu com o Brasil, tambm foi palco de uma evoluo na disciplina jurdica da funo pblica. Porm, o processo italiano, diversamente do caso ptrio, aproximou as disciplinas referentes ao trabalho subordinado nos mbitos privado e pblico. Pietro Virga,~) ao analisar o tema, historiciza as normas atinentes funo pblica italiana, divisando seis marcos importantes nesta digresso. O primeiro deles, datado do perodo fascista, foi o Ordenamento Hierrquico de 1923, que delineou a matria de forma organicista, classificando os servidores conforme o grau de escolaridade exigido para o acesso carreira, tendo por verdadeiro objetivo, conforme Agatino Cariola, a cooptao dos indivduos por 25.10.2007, m.v" reI. Min. Eros Grau, DJe 31.10.2008, p. 395-396). Disponvel em: [www.stj.jus.br]. Acesso em: 18.02.2011. 33. VIROA, Pietro. Dlrltto amminislrativo: i principio 3. ed. Milano: Giuffrl:,1993. vol. 1, p. 126-129.

meio de uma lgica protetiva que visava garantir a simpatia e a lealdade por meio da atribUIo de inmeros deveres aos servidores pblicos.)i Em 1957, editou-se o Estatuto dos Funcionrios Civis do Estado, que, substituindo o modelo anterior, fixou o acesso aos postos laborais mediante aprovao em concurso pblico, com ascenso por meio de promoes, sendo as carreiras e, os cargos organizados segundo as respectivas atribuies, excluindo-se desta disciplina algumas categorias de servidores, como os rnililares, o pessoal da magistratura e os servidores da educao pblica. A partir da dcada de 1970, iniciou-se um processo de racionalizao da disciplina, reordenando as carreiras de forma a possibilitar uma ascenso aos postos superiores de forma mais clere, por meio da reduo de alguns cargos dos nveis mais altos, o que culminou, em ,1972, com o Decreto Presidencial 748, de 30 dejunho, que reorganizou o acesso aos cargos de direo - direo geral, direo superior, primeiro diretor - atribuindo-lhes especiais poderes e responsabilidades. Contudo, a sindicalizao e a aproximao da funo pblica ao regime vigente na seara privada fizeram com que se iniciasse, na dcada de 1980, um processo de retribuio, que introduzia o sistema de qualificao profissional em substituio organizao em carreiras, atribuindo-se a cada uma delas um nvel de remunerao. Assim, a progresso se dava mediante um acrscimo econmico dependentemente da qualificao tcnica, extinguindo-se o sistema de promoes, visto que o ingresso nos cargos dependia de aprovao em concursos pblicos. Este estreitamento das disciplinas entre servidores pblicos e trabalhadores privados foi catalisado. em 1983, com a criao da Lei Quadro, que possibilitou a contratualizao e a negociao coletiva na funo pblica.JS Este ltimo diploma normativo vem, constantemente, sendo aperfeioada por vrios decretos legislativos, podendo-se apresentar, como verdadeiro marco nessa evoluo, o Decreto Legislativo 29, de 03.02.1993, que, modificando a sobredita lei, instaurou uma nova estrutura na disciplina jurfdica da funo pblica. Dessa forma, a partir da dcada de 1980, na Itlia, iniciou-s~ um processo. de reordenao. racionalizao e reorganizao de toda a disciplina referente tutela do trabalho humano, que, atualmente, caracteriza-se pela aproxima,
34.
35.

CARtOLA,

Agatino. La nozione costituzlonale

'

di pubblico impiego, Milano; GiufCt ..

1991. p. 105.

P:1raque estes acordos coletivos possuam eficcia erga omnes, sua aprovao se dava por meio de decretos presidenciais de natureza regulamentar.

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das normas atinentes ao labor desenvolvido relaes entre os particulares.

O

na seara pblica

quelas

das

SeJl1elhamemente ao Brasll, constatou-se que o modelo de gesto buroc-r-~ ,tica passou a se caracterizar por suas disfunes, sendo incapaz de atender . s demandas populares de maneira adequada,-=seHd'O'ilecess,r:i, substitu-lo por um modelo prximo,ao denominado "Estado Gerencial". Pa~a supnr essas necessidades, realizou-se uma reforma administrativa que racionalizaria a Administrao e viabillzaria a integrao entre os Estados europeus, permitindo, posteriormente, a instituio de uma Unio Supranacional. Tal reforma se pautou, assim, pelos princpios da eficincia, eficcia, economicidade,36 re.s:'ponsabilizao e transparncia, aproximando os ordenamentos jurdicos dos Estados que visava iTItegrar,.!'ec_up_e!andoa_prestar;t ad~ada.Jios..s.en%:.Q.s., . que, na matria, dar-se-ia mediante a maior maleaoi idade das normas aplic'. veis. Assim, a aproximao visou findar a diferena de natur-e'i~sJuTirli~~ tre servidores pblicos e trabalhadores da iniciativa privada, instaurando-se um sistema que apresenta como principal caracterstica a bipartiO da disciplina da funo pblica em um momento organizacional e outro de gest. Ng ,primeiro momento, estabeleceram-se as diretrizes gerais, ao passo_ que, no segundo, houve a contratualizas;o e_a_aplicao do direito:Qmum,_ cujo impacto foi a distino quanlO s fontes das i1onnas' aplicveis a cada , caso. Prevalecem tcnicas de colaborao entre o servidor e o Estado no momento de gesto,37 enquanto os atos unilaterais marcam a organizao, pois representam a imperatividade e a autoridade estatal,J8 cujo ~m delinear

os sobreditos princpios, tidos como escopos normativos orientadores dos expedientes hermenuticas aplicveis s aes.39 Assim, estabeleceu-se uma exegese do art.97, com ma 1, da Conslitulo,10 que conferiu maior autono. mia ao Estado no momento de gesto, j que os princpios da legalidade e da reserva legal passaram a ser vistos separadamente. A lei foi aplicada somente aos casos de reduo ou ampliao de dados direitos presentes na relao

36. Compreenda-se, aqui,~.fic;i~t)i em. sentdo.ampl.o, para abarcar a eficcia produo de efeitos -na ordeminlerna,- _e.fici~nda->.tr:i't.Q_$errSU :':a:rd~o Ctm'O/L benefciO, que abrangeria a ideia de economicldade.- e efetividade - a relaO .ge'-attsalefeito, em que_a_aoestataI geradora-da mudana social (CSTA, Igor' Sporch da. Igualdade na diferena e tolerdncia. Viosa: UFV, 2007. p. 181-186). 37. Prova da negociabilidade nsita ao momento de gesto a elevao do cOntralto collcttivo a uma das principais fontes normativas, cujo objetivo , de forma gil e fiexvel, acomodar os interesses em conflito, por meio da paridade dos polos da relao: associao dos sindicatos e a Administrao Pblica, representada pela Aran - Agenzia per la rapresentanza negociale ddla pubblica amministrazio-

-,

nc.
38. Os atos do momento de organizao, devido ao seu carter unilateral e especificidade normativa, so apreciados pelo Consiglio de Stato. ao passo que os atos do segundo momento no, aplicando-se normas especficas de direito do traba. lho. as quais se encontram, na ltlia, esparsas em vrios diplomas normativos, havendo resqucios ainda no Codice Civile.

Rocco; GAlU, Domitilla. Corso di diritto administrativo. Padova: Cedam, 2000. vol. 1, p. 446. 40. Prescreve o art. 97, comma 1, da Constituio italiana. que a funo pblica ser organizada segundo disposies de lei, de modo que se assegure o bom andamento e a imparcialidade da Administrao. Assim, um dos maiores entraves para a implementao da Reforma Administrativa era ti. interpretao conferida ao texto normativo, segundo a qual a organizaO dos servios pblicos, at mesmo no que concerne aos servidores, era reservada exclusivamente lei. Tal exegese foi ultrapassada, de forma a interpretar-se a norma em sentido restrito, referindo-se somente ao momento da organizao - fixao de princpios gerais - dos servios pblicos, possibilitando-se a flexibilizao admi.nistrativa, por meio da edio dos atos necessrios a uma gradual integrao das disciplinas. cabendo Administrao implementar os princpios nsitos Reforma no momento de gesto - prestao dos servios - nos termos do art. 2, comma 1, do Decreto Legislativo de 30.03.2001, n. 165: "L Le amministrazioni pubbliche denniscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e. suBa base dei medesimi, mediante aui organizzativi secondo i rispettlvi ordinamenti, le linee ondamentali di organizzazione degll uffici; individuano gli ufficl di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarit dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive. Esse ispirano la loro organlzzazlone ai seguenti criteri: a) funzionalit rispetto ai complti e ai programmi di attivit, net perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicit. A tal fine, periodicamente e comunque aU'ano della definizione dei programmi operativi e dell'assegnazione deite risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revlsione; b) ampia nessibilit, garantendo adeguati margini alie determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensl dell'articolo S, comma 2; c) coUcgamento delle attivit degli ufficl, adeguandosi ai dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statlstici pubblici; d) garanzia dell'imparzialit e deUa trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'nformazone ai cittadini e auribuzione 3d un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilit complessiva dello stesso; e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con te esigenze deU'utenza e con gli orari delle amministraiioni pubbliche dei Paesi dell'Unionc europea."
GAlLl,

39.

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laboral publica, pois eram relativos organizao do servio e s garantidas constitucionais, como; a responsabilidade jurdica, a fixao de rgos, suas atribuies e formas de sua titularizao, os princpios fundamentais da organizao das atividades, a acessibilidade aos cargos, as dotaes oramentrias, a garantia constitucional da liberdade de ensino e autonomia profissional das atividades didticas e cientficas, e a disciplina da incompatibilidade de cumulao entre impiego pubblico e outras atividades.H Se verdade que, desde a dcada de 80, esta separao das fontes se mostrava presente no ordenamento italiano, somente a partir do Decreto Legislativo 29, de 03.02.1993. revogado pelo Decreto Legislativo 165, de 30.03.2001, houve a sistematizao em consonncia dfade estabelecida quanto aos momentos de organizao e de gesto, compatibilizando os institutos de direito comum e o interesse pblico - notadamente no que toca mobilidade funcional e conteno de gastos co~ pessoal. Criou-se, assim, um regime hbrido, que, sem descaracterizar a natureza contratual do momento de gesto, adequa o trabalho prestado s normas reguladoras da disciplina, diferindo-se tanto do regime da iniciativa privada quanto do estatutrio apliCvel s categorias privilegiadas,~l razo pela qual Luigi Fiorillo se ope ao vocbulo integrao, preferindo expresses como "aproximao" ou "estreitamento da disciplina", demonstrando que a contratualiza;to do vnculo de funo pblica fez com que o Estado no mais se apresentasse como um tomador de servios com poderes especiais, mas como sujeito em paridade com o servidor!) Como elo entre os dois momentos est a di rigenzza, a quem compete participar da elaborao das diretrizes gerais e da realizao efetiva das atividades administrativas: "lnfatti, e riservato loro un imortante compito di supporto informativo e propositivo nei coneronti degli organi di vertice poltico, allorch questi ultimi sono chiamati ad elaborare le linee direttive e gli indirizzi con cu i, attraverso l'adozione di regolamenti. piani e programi, vengono definiti gli obielivi funzione da realizzare e le risoTse economiche da distribuire. Ad essi

poi, nella fase discendente, demandata la concreta attuazione di quanto programmato d~gli organi di vertice poltico in quanto depositari della piu ampia organizzativa, tecnica. finanziaria e di gestione degli uffici, dei mezzi e delle risorse economiche ed umane (rispetto alIe quaH operano con gli stessi poteri di un datore di lavora priva to) . Ma sempre ad essi e riservato il compito disegnalare, in fase ascendente, agli organi di governo poltico. disfunzioni, storture ed ognl altro aspetto negativo attinente all'organizzazione e alia gestione per sollecitarne interventi corretivi e modificativi in modo da garantire aI sistema quella continua capacit di adattamento e quella flessibil t che sono in grado di ass1curare la tenuta."~" daquela prescrita pelo Decreto deI Presidente della Repubblica 30 gugllO 1972, n. 748, j que esta classe passou a se caracterizar por sua estruturao reduzida a duas, dotados de maior preparao,~~ j que a seleo e a~esso se do exclusivamente por Logo, o dirigem e se apresenta de forma diversa

e,

41. Rol extrado do ano 2, comma 1, c, da Legge de 23.10.1992, n. 421. 42. GA\.\.I, Rocco; GAL\.l, Domitilla. Op. cil., p. 453. 43. F10R1\.LO, Luigi. La dimensione deI "pubbUco" nei rapporti di lavoro conmutualizali con le Amministraz.ioni. In: ; Russo, Cannine. LAvara pubblico; malllwle di diritla dei lavara e relazione sidacali. Roma: Edizioni Lavoro, 1995. p. XXIV. XXv.

44. Numa traduo livre: "De fato, reservado a eles [dirlgentesluma importante tarefa de suporte infonnativo e propositivo nos confrontos dos rgos do vrtice polftico. quando estes ltimos s110chamados para elaborar as linhas diretivas e os encaminhamentos com os'quais, por meio da adoo de regulamentos, planos e programas, v~m definidos os objetivos funcionais a serem realizados e os recursos econOmicos a serem distribudos. Para esses , pois, na fase descendente. demandada a concreta atuao daquilo que foi programado pelos rgos do vrtice polftico enquanto depositrios da mais ampla autonomia organiza~iva. tcnica financeira e de gesto dos trabalhos, dos meios e dos recursos cconOmicos e humanos (operando em relao a estes com os mesmos poderes de um tomador de trabalho privado). Porm, sempre a esses reservado a tarefa de assinalar, em fase ascendente, aOs rgos de governo, disfunes, e desregramentos e qualquer outro aspecto negativo atinente organizao e gesto para solicitar intervenes corretivas e modificativas para que se garanta ao sistema a contnua capacidade de adaptao e flexibilizao capazes de lhe propiciar a consistencia" (GAl\.l, Rocco; GALL1, Domitilla. Op. cit., p. 431-433). 45. De forma simplificada, pode-se dizer que a escolha do dirigente de segunda classe se d por meio de um certame, em que os candidatos aprovados participam de um curso de fonnao terico-prtico de aproximadamente um ano de durao, enquanto o acesso inicial dos dirigentes de primeira classe automtico, desde que no tenham incorrido em responsabilidade funcional. Tem-se" assim, um cadastro dos curr!cula de cada um dos dirigentes, capaz de orientar li vrtice polti~o a, de fonna racional e ponderada, alocar o melhor profissional para cada situao. Para viabi1i:1;aresta escolha meritocrtica, estabelecem-s" normas voltadas temporaneidadelrotatividade entre os cargos de direo, possibilitando o dinamismo interno da estrutura administrativa, alem de viabilizar a averiguao da capaCidade gerencial dos dirigentes, pennitindo a sua respon-

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meio meritocrtico, dotando-os de maior gama de responsabilidades, mediante mecanismos de controle por resultados negativos de gestO.46 Outro mecanismo para findar a pulverizao de competncias decorrente da demasiada repartio dos poderes de gerncia a rotatividade dos dirigentes, que possibilita ao vrtice poltico escolher os mais idneos para cada atividade, identificando-se, assim, o centro Unitrio de responsabilidade - em funo da maior autonomia que lhes foi conferida - acelerando-se, ainda, a soluo de eventuais problemas surgidos na execuo das atividades, possibilitando-se a averiguao dos resultados, que, em ltima anlise, gera a reestruturao dos meios de controle interno e externoY Toda a sistemtica at aqui descrita no representa uma ciso total entre a ordem vigente e a anterior, mas, na verdade, ilustra um processo gradual de aproximao, que culminou na compreenso da natureza jurdica con, tratual do vnculo pela maioria dos servidores pblicos, restando excludas da maior parte das alteraes as categorias tpicas de Estado,"8 tidas por incompatveis aos pressupostos da privatizzazione por exte?OriZarem a potes/as sabilizao quanto produtividade, obstaculizando o nepotismo prprio destes cargos. 46. Implementa-se, assim, uma responsabilizao funcional, caracterizada no somente pela violao de normas juridicas, mas pela anlise, com base em critrios tcnicos, da capacidade de cada um concretizar os princpios norteadores da Reforma e a compatibilidade da ao administrativa s diretrizes polticas estabelecidas.' . 47. O controle interno se rund~ na perquirio da adequa~o do funcionamento das atividades com o planejamento e as diretrizes polticas estabelecidas no momento de organizao, o que viabiliza uma interveno corretiva e modificativa imediata quando se apresentam quaisquer disfunes, ao passo que o controle externo se constitui na verificao final e sucessiva dos resultados obtidos e a sua congruncia com os objetivos programados que permitem realizar reformas propositivas, com a adoo de meios mais adequados melhoria da gesto, substituindo o controle meramente repressivo, pela colaborao entre todo o sistema. 48. Na Itlia, consideram-se carreiras tpicas de Estado os magistrados da Justia Ordinria, e das Cortes Administrativas e de Contas; os procuradores e advogados do Estado; os servidores militares; os policiais; os membros da carrei. ra diplomtica; os funcionrios das prefeituras - a partir das qualificaes de secretrio de legao e de vice-conselheiro de prefeitura: os subordinados do Comitato bltenninisteria!e para o crdito e a economia; os servidores da Banca d'Jtalia, do Consob, da Isvap e das autoridades que garantem a concorr~ncia, a comunicao e a regulao dos servios.

estatal, aplicando-se-lhes o regime estatutrio, regulado por atos unilaterais, inexistindo a diviso entre os momentos de organizao e de gesto. Assim, emhoraas carreiras em ambas as categorias sejam organizadas de forma hierrquicae piramidaT,com ingress9medi~mte--collcurso pblico,19 abT'artio entre os regimes apresenta refle~os no tocanle ao desenvolvimento de toda a <relaO.50 Nas categorias excludas, a progresso obedece antiguidade, que, em algumas situaes, pode ser conjugada com critrios meritocrticos, enquanto, no regime contratual, a seleo se d de forma simplificada, com reduo dos prazos para nomeao dos aprovados, agilizando o processo sem descaracteriz-lo, e a aceitao do cargo ocorre mediante a assinatura de um contrato individual de trabalho, reconhecendo-se a natureza contratual da relao, equiparada a existente no direito privado. A excluso de algumas categorias e a demarcao de distines entre elas no se mostra, porm, pacfica na doutrina. Rocco e Domitilla Galli discordam dessas ressalvas, afirmando que elas se justificam somente em funo da discricionariedade administrativa e legislativa, o que explica, tambm, a desequiparao no caso dos magistrados, dos advogados do Estado, e das carreiras do mais alto vrtice das administraes locais.'l Contudo, os aludidos autores, antes de apresentarem as razes para sua construo, apenas restringem o mbito da distino sem elimin-la, no se distinguindo, assim, dos doutrinados por eles criticados. Na verdade, verifica-se uma insero de aspectos contratuais no trato das disciplinas jurdicas das "categorias exclu~ idas", afinal a elas tambm se conferem direitos de natureza diversa da estatutria, como ilustra o direito de greve extensvel a todos os servidores enquanto trabalhadores, inadmitindo-se a sua proibio queles que laboram,52 o que demonstra que a excluso das mencionadas categorias se apresenta como reflexo do processo descrito. Ademais, independentemente da natureza do vnculo, no se pode dizer que a extino da relao; tanto nas "categorias 49. pennitida a participao dos cidados da Unio Europeia no processo seletivo, desdl; que as vagas no se refiram ao exerccio de funes tpicas de Estado. 50, Estes reflexos podem ser notados tambm no que ~e refere ao julgamento das lides provenientes de cada uma destas relaes, ou seja, a jurisdio administrativa competente para o julgamento das lides envolvendo as "categorias excludas" e as decorrentes do momento de organizao do regime contratual, ao passo que compete Justia do Trabalho o julgamento das lides advindas do momento de gesto da reJa.ocontratuaL 51. GALLl, Rocco; G"'LLI, Domitilla. Op. cit., p. 435. 52. Fl0R1LLO, Luigi; Russo,Cannine, Op. cit.; p. 274.

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excludas" quanto nas reformadas, ocorrer ao alvedrio do gestor, pois. em todos os casos, asseguram-se ao servidor as garantias do devido processo legal e da ampla defesa. No obstante estas divergncias, a disciplina jurdica italiana finda algumas discusses doutrinrias, como o dever da Administrao indenizar o trabalho prestado pelo servidor de fato, pois no remuner-lo significaria enriquecimento sem causa do Estado, o que vedado pelo Direito. como demonstrado pela Teoria do Contrato Realidade - devendo-se, no caso, apurar a responsabilidade do dirigente, que, dolosa ou culposamente. permitiu a ocorrncia da situao, o que pode gerar, para ele, o dever de ressarcir o errio. Outra controvrsia que perde o sentido a atinente ao provimento dos cargos das categorias reformadas, cuja fase constiLUtiva da relao obedece s normas de direito comum, equiparando-se os editais de concurso s ofertas ou promessas ao pblico, razo pela qual, em consonncia ao princpio do planejamento da gesto pblica, somente so abertas selees para cargos vagos ou que tenham sido criados. devendo-se, aps a divulgao do resultado do certame, proceder nomeao dos aprovados. 53

Neste cenrio, ao Estado ca'b~ria Eossibilitar o desenvolvimento da liberdade, individual, idenifficndo-se direitos fundamentais ao abstencionismo estatal - status neg~tiyus - criando-se uma rea protegida contra a atuao do .ente pblico na vida dos indivduos, considerados os melhores defensores de seus interesses, razo pela qual, quando contratavam, demonstravam cincia ~ascc~llsequ(!nciasde seu!iatos. Esta frmula . contudo, datada, pois situaes metajuridcas influenciam a formao dos vnculos contratuais, afinal ojndivduo, para no padecer mngua, suporta a exploraO daquele que, minimamente. supre~lhe as necessidades, demonstrando que a vontade no se apresenta to livre.'i Assim, p.araJmpossibilitara explorao dos obreiros, !;> Estado passou a limitar a autonomia privada de forma a viabilz-la,5~ denominando-se, doutrinariamente, este fenmeno de dirigismo contratual, isto .. oEstado, editando normas, substitui a vontade das partes, com() escopo de tutelar a equanimidade entre elas. 56

os

.c c,

4.

ELEMENTOS PARA UMA ANLISE CRTICA DO REGIME ESTATUTRIO: CONTRIBUTOS TERICOS APROXIMAO ENTRE OS REGIMES ESTATUTRIO E CONTRATUAL

As apreciaes precedentes das teorias sobre a natureza jurdica do vnculo servidor~Estado e a sua disciplina nos ordenamentos jurdicos brasileiro e italiano subsidiam a demonstrao de algumas das bases tericas para a aproximao, legislativa e jurisprudencial, entre os regimes estatutrio e contratual. Para isso. podem-se sistematizar os aludidos fundamentos em dois grupos: o hodierno papel da vontade na formao dos atos juridcos e a posio jurdica das partes na relao de funo pblica, cujas consequncias so, de um lado, a perquirio da mutabilidade unilateral das normas apliCveis relao e, lado outro, a discusso sobre a "normalidade" do dito regime. Como afirmado na seo 2, Duguit alicerou sua taxonomia dos atos jurdicos nas concepes liberais que consideravam os homens iguais perante _a lei e livres para dispor de sua vida da forma que melhor lhes aprouvesse.
5.3,

Nesses termos, tambm o regime contratual trabalhista da iniciativa privada decorrncia da lei. Assim, quando da feitura de um contrato de trabaIhQ. h duas situaes concomitanies:o.oTdenamlltoj~rdico,cle um lado, Pfesc~e.~~cJ!..rma~LCOgent~,Jsto'm~~~~~.!v_eis.p~lo_s c_ontratant~. asct\.laj~ -. ievem cOl.lstardos menciopados contratos ainda ctl1enoes~rita.s neles->._~!lq.uan.to . Ja1o outro ..o e.mpr~agr::w:lyado .paItehiperssufic!.enle da relao, .g~_tip~!ll~l.zinho_ asdusulas Ontratuais~ que, geralmente, so padro, cabendo ao trabalhador submeter-se a elas. No obstante, praticamente pacfico na doutrina que a relao de trabalho entre particulares tem natureza jurdica contratuaL'7 COGO, Sandra Negri. Gestclo de pessoas e a integridade psicolgica do trabalhador: a dignidade hl.!mana como limite aos poderes da empresa em face do contrato de trabalho. So Paulo: Ed. LTr,2006. p. 133-137. 55, TELES GALVAo apud SER!'A LOPES, Miguel Maria de. Curso de direito clvil:jontes das obrigaes; contratos. 7. ed. Rio dejaneiro: Frehas Bastos, 2001. vaI 3, p. 43. 56. Segundo Paulo Emlio Ribeiro Vilhena, a vontade somente pode ser considerada em seu sentido jurdico. capaz de criar, modificar ou extinguir obrigaes. porquanto se tutelada pelo direito, apresenta-se como bem juridicamente relevante (VIUlENA, Paulo Em!lio Ribeiro de. Contrato de trabalho com O Estado. 2. ed, So Paulo: Ed. LTr,2002, p. 22.23). 57. "Com isto, taf!:lbmn~catn.E.Q..p_Ii,,-a_do,.~s.n.onn~_qllereg.em ~.s_relaes jurldicas tornam-s'e cads_",ez maiS.padronizadllS.eretiradas.-<)-Uvre--dtsposio das pan~,_9ue consentem em se colocar sob a situao ju.t:l4.ica_cstabelecidas-IlOs .estatutos. Esta circunstaiillil'poaeriaser interprtidi como.o fim do carter contratual da relaao de trabalho. Noen~~nto, t~l_!:elao somente su~e com" .
54.

Esta obrigatoriedade de contratar pode ser afastada caso ocorra algum fato impeditivo, o que deve ser motivado. apresentando-se. portanto, essa hiptese como eventual.

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Esta concepo demonstra a relativizao do conceito de autonomia pri. vada, no mais vista como pacta sunt servanda e lex inter pars, mas como , possibilidade de submisso a dada situao jurdica, o que aproxima as construes do ato condio - nomeao do servidor pelo Estado - e do ato unio - conjugao entre o ato condio e a aceitao do servidor - alhures de. monstradas, contratao realizada no mbito das relaOes particulares. E por isso que Salvatore Piraino afirmou que o ato de aceitao da nomeao pe~o futuro servidor no somente dota de eficia O Rroesso de seu ingresso ~zrtl1ITlr"Hcionais da AdministracM2, mas, tambm, r~ sua ... ; pelfido, um real acordo contratual,5a - . -~

se este no toma posse, no h que se falar em constituio da relao, p()is.~ fotoadministrativo de nomeac~ufd!!X~..sem ef:.ito, ao .l?~\Te~ ~~a ti, aceitao-p'or meio da .E0sse.t..!:.~Qn~rar-se-~..~,rvidor que no,entrou em exerccio no EZO legal, estando?se diante ?Jo ~drnJi1iSirntiV,'1~fe!:; ~_ fi?~':!.~~.elaoj ini~i~ 150 Cabe, ento, analisar os aspectos atinentes posio das partes nas ~a~tre p'articulares e na func,-p...hllca, marcada esta, como se afirmou na seo 2, pela sU};lerioridade do Poder Pblico.~

qe.

Esta exegese corroborada pelo ~ 6. do art. 13, e 9 2.0 do art 15, da. Lei 8.112, de 11.12.1990, supramencionada.59 Ora, uQ1!..vez nomeado o se;vidor,

'

O COntrato de trabalho , claramente, espcie padronizada; ocorrendo certas situaes fticas, impe-se a aplicao de determinadas regras jurdicas, defini. das no ordenamento. Pode-se, assim, pensar em um contrato assemelhado ao de adeso, que, nem por isso deixa de ser contrato, uma vez que exige voluntariedade, pois o trabalho colocado dentro do princpio, da liberdade, Isto se identifica com a penetrao gradativa do Direito na seara da vontade, inclusive no que diz respeito constituio dos contratos" (NETTO,iL1;1sa Cristina Pinto c. Op. cie, p. 153-154). 58. "( ...) le uniehc manifestazione di volont giuridieamente rilevanli, per la formazione del raporto di pubblico impiego, sono i1 provedimento di nomina deU' Amministrazione e l'aceuazione deI nominato. C..) Penanto, daU'incontro del1e due equivalenti dichiarazione di volont si ritiencne che, senza alcun dubbio, debba dcsumersi quel'elemento di unificazionc dei consensi, chc caratterizza decisamente la contratuatit dd rapporto" (PlIlA1NO, Salvatore. 11contralto de pubblico impiego. 3. ed. Mitano: Giuffr~, 1975. p. 24 e 38). 59. Prescrevem o ~ 6,0 do an. 13, e o ~ 2.0 do art. 15 da Lei 8.112, de 11.1:1..1990: "Art. 13. ABoSe dar-se- pela a,$SinatuFa do respectivo termo, no qual devero constar a~ alri uies, os deveres, as~s.ab..illdades_e Q.direitos .i!.'~ren$~s ao cargo ocupado, que no p-odero ser.altetades.unilaleIJ~, por qualquer das partes, ressalvados os atos de ofcio previstos em lei (..'.) ~ 6. Ser tornado sem efeito o ato de provimento se a posse no ocorrer no prazo previsto no ~ 1.0 deste artigo". "Art. 15. Exerccio o efetivo desempenho das atribuiOes do cargo pblico ou da funo de confiana C..) ~ 2.0 O servidor ser exonerado do cargo ou ser tomado

rr=-----

m-ti~oo.co;g,set1timentQdas..P.!!'l~, ainda s,ue a; condie,s.direitas e obr~ ligados restao estejam prVia e legar mente estabelecidos e no os ~ afastados pelas par . . . ... ..

Diante desta orientao, Paulo Emilio Ribeiro de Vilhena, adotando a estruturao de Hans Nawiaski,62 v o Estado em duas acepes distintas: enquanto ordem jurdica - do qual emana o direito, inclusive as .normas reguladoras das relaes com seus servidores - e, como sujeito de direito - no caso como parte da relao de funo pblica. Nesse cenrio, a primeira acepo apresenta-se anterior segunda, porquanto .2 ordenamento jurdico q!:le define os sujeitos de direito, que devem pautar suas condutas pelas normas aij$e ora~ra~lO.A!fslm;"s ~oEsid-W~tW1~pl~no fti~o, tutela as rs..~es laBorais, criando.normas que impedem aexplm::~~j.o .rsnt::'"*. " possuficiente;P~i;'h1~~~Ci~EE~~~~~~~~}~~if~.i-=g~i;:~~i:iii,S:i~ afastar-se dessas o"rtentaes.
_,J._- ....... ,.,.~2'='~._-.:
.. "'.-.:-'".,.-; .-.:-,.;'-

1~~~(I"Ei!i!.L~~ g.~,~.:!~2.s;.~~ ~po~!~<?"j!~ to~w940.r.,,~~t,,io,.~p,-$.,~,~

. ~.,-,-, .. ,...

sem efeito o ato de sua designao para funo de confiana, se no entrar em exerccio nos prazos previstos neste artigo, observado o disposto no artigo 18". 60. A vontade do servidor que demonstra papel central na formao do vinculo laboral com o Estado, portanto. ainda qu.e tenha papel reduzido no decorrer da relao, impe-lhe marcas que afastariam teses que compreendam que a relao se fundaria na figura do contrato de direito pblico, tidos por alguns como inexistentc, em razo do reduzido papel da vontade do contratante privado, notadamente diante das ditas "clusulas ex.orbitantes". Estas, para Maria JOo Estorninho, se constituem em um "mito", j que tambm nos contratos entre I?articulares existem as denominadas "clusulas exorbitantes" decorrentes dos @frcs ~zao e direo do credor, que tambm poderia alterar unila. tera mente as Mrm s c ra'mais, SCli! que manh'aa e uao econ8ml'lS'. nanccira dAl'.dll,lllL(EsTORNINIiO,ana dao. Rl!qllicm pelo contrato admillis. trativo. Coimbra: Almcdina. 1990. p. 69). 61. A 5.\!RCrioridade cstatal, segundo Dugut, impossibilitaria ao Estado utilizar & atos contraufi5;15is, ou os desnatuff1a enquanto tais, ou, colocana sua ~9.nta._.. ?-~l?c@l~. Ie putr: o:Qji;.-$c mosifl'iryml:tomrassenso, eWl\!~D~"ll~!1.?bcmn",~oderia subordinar-,sc a ningum (DUGU1T, Le n. l.as /ransjonnaciones ... clt., p. 99). 62. NAW1ASKI, Hans apud VlL.HENA, Paulo Emlio R~beiro de. Op. cit., p. 10-14.

pf;.'

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A bidimensionalidade do Estado no se mostra, portanto, estranha aos sistemas jurdicos ana,lisados, pois os atos do momento organizatvo nad mais so que a fixao de normas pelo Estado - ordem jurdica - as quais sero cumpridas pelo ente pblico - sujeito de direitos -na relao com seus servidores. Assim, pode-se dizer que to,,os ~~_tEl1:la<:i_c:>~e? cl.~labor alheio .sujeit~m-se s normas que regulam esta prestao, inexistindo distiniio entre as situaes, prquarito, observadas as reies pe'Io pr1s.m. dos que desempenham as atividades em benefcio de outrem mediante dada remunerao, ,percebe-se que tambm o servidor pblico pretende o recebimento dedivi,cendos para sua subsistncia. 6~ Portanto, a anlise da realizao de trabalho subordinado a favor de outrem demonstra que o tomador de servios ocupa posio jurdica semelhante, independente de estar motivado por um intuito lucrativo - prprio da seara privada - ou se persegue o interesse pblico - finalidade do Estado mesmo porque, hodiemamente, v-se a coexistncia, por vezes harmnica e, em outras, conflituosa, desses escopos: "(. ..) no h dvidas de que estas finalidades do Estado e dos entes privados so, em princpio, distintas. Para que estas finalidades se realizem necessrio, em qualquer caso, o trabalho humano. Este , ento, elemento comum s organizaes pblicas e privadas, merecendo em ambos os casos a tutela jurdica que garanta a dignidad~ na sua utilizao. Ademais, chegou. -se, no Estado Social de Direito, concluso de que as organizaes privadas ~no_p_c:>.~em te!.p~! opjetivo .!1ic.oIu.~~o_ (com O que se identifica a 'finalidade econOmica' atribuda empresa privada). De~mesmaim1'2"I:_t.ll.cia ~~lll.n:.. o social d(l propriedade, o que vem afazer daatvidade econmica tambm

s~d()re~ zando-se.
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_1Wblic()~buscam ora crindo

SU?5d~s_!10 dire~~_c!o 1ri:l~lho. para ~onseguir~ de negociao

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alcl}caraql.l.eles desideratos..L_or~_~.'.(~.ce.lldg. qir~.de gr:eye, ora,s..ndi.c:ilimeios informais

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com o Poder Pblico.

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na funo pblica e no setor privado, devem ser tomados em seus reais limites, porquanto em momento algum o Ministro considerou os agentes como meros meios de conCretizao dos objetivos estatais, o que reputaria ao servidor pblico. pelo simples Cato de laborar para o Estado. uma dignidade inferior dos outros indivduos. como, alis, recorda Lusa Cristina Pinto e Netto: "Neste ponto. cabe destacar que foi graas a estas ide ias que se proibiu, como regra geral, a sindicalizao dos agentes pblicos. o exerccio do direito de greve e a sua participao na fixao das condies de prestao de trabalho, at meados do. sculo XX. Afinal, como (;!odi..ar!LQ~agentes. gue deverim.ser ascticos e illll'..~rc:i:\!;~()!gam~ac!.,~e_~l1!~i!ldiqtos"pr;tcl.e.fender interesses cor..~ pora Uvos? -Comopodenam fazer greve.,apresentando reivi-ndicaesc..cQlltra,_o_ "Es1]Q.Jie~.ue.1azem..p-a.l!e,.com quem se confundem? - _.- --,
(.::) , .. _~_-~,,~._.~ .. _. __ c ,-" -_

Esta diluio da subjetividade do agente no interior do aparelho administrativo do Eslado, com /!nfase para sua condio de membro deste. serviu para justificar a disciplina da relaO de funo pblica pelo Estado com a desconsiderao da prestao subordinada de trabalho e da profissionalidade'do agente. Tudo Isso contribuiu para a considerao do agente no como verdadeiro sujeito de direito diante do Estado, mas como objeto ,cuja atividade rcgradacom vistas a perseguir fins estatais.
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~tlY-tdiai$Pftar:.~eJnte~~~ 9re~i~()~~i (grifs -rio-orTgicnl)."'~.

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Contudo, afirmar que as finalidades estatal e da iniciativa privada so diversas no significa que o conflito inexista no setor pblico, pois, o embate se torna claro quando se compreende que h um vfnculo obrigacional pelo qual os servidores prestam servios ao Estado mediante remunerao - que aqueles esperam "seja a melhor ou a mais justa possvel" - reivindicando, ainda, "as melhores condies" para o exerccio de suas atividades.6' Nessa feita, os

63. Souz...Tereza Cristina. Op. cit., p. 188.189. 64. ARAJO. Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 110. 65. Idem. p. 271. Dessa forma. os argumentos do Min. Eros Roberto Grau sobre a diferenciao entre os interesses dos tomadores e prestadores de servio nos casos de greves

Com base nestas noes, entende-se. de modo diverso do que fazem os defensores da teoria estatutria, que no .pode haver disciplina da prestao de trabalho subordinado ao Estado, sem levar em considerao condio, os interesses e os direitos dos prestadores. O regime da funo pblica no pode prescindir da considerao dos 'interesses 'dos agentes 'pblicos. O interesse' pblico deve figurar como principal objetivo da disciplina da funo pl.1blica; no entanto, isto no significa objetivo exclusivo, no significa que se possa, a pretexto de resguardar o interesse pblico. desconhecer a condio de trabalhador subordinado do agente p\iblico" (grifo no original) (NeTTO.Lu[sa Cristina Pinto e. Op. cit., p. 110-111 e 146.141). Esta harmonizao exegtica dos interesses dos tomadores e ~os prestadores de servios nllo desconhece, conforme recorda Sandra Negri Cago, o choque de interesses entre as partes da relao, mas tem' contribu1do para o reconhecimento dos direitos daqueles que laboram, estejam no setor pblico ou no privado, substituindo-se a "conduta do ganha-perde", que somente contrihu. para a considerao dos prestadores de servio como um meio de concretizao dos objetivos organizacionais estatais ou particulares (COGO,Sandra Negri. Op. cit., p. 110).

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Logo, a subordinao est presente em qualquer uma das relaes analisadas, no somente porque se referem tomada de servios de outrem medianLe remunerao, mas porque se protraem no tempo, admitindo uma variao quanto s prestaes devidas. A-!,ubordinao, nesse sentido, longe de ser . ~uma exclusivid~de da funo pblica, tambmencontraa emoufra.srera~~-es que apresentam tais caractersticas, pois inegvel que, tambm-nas re-' l~~;_,~rabalhistas privadas, o hipersuficiente se apresenta como dirigente.66 Assim, se as relaes jurdicas perduram no tempo, no podem ser c~I11,preendidas comoJnalterveis, pois as vicissitudes prticas exigellJ. o r~~irec_i~1}a!!lento, da atividade para que se alcancem os objetivos alme: J~:rJos.c E por isso que as alteraes unilaterais .se espraiam s relaes laborais entr_eparticulares, dotando o empregador, em funo do poder afretivo. da prerrogativa de fazer "unilateralmente, ou em certos caSOs esE,~c~ais, pequenas modificaes no contrato de trabalho que no venham ,a alterarsignificatiyamente o pacto laboral, nem importe~ em prejuzo ao perrio"57 Como atribuio legalmente prescrita,U o jus variandi somen'="---'..:"0::..-~ _ '

te pode ser exercido n_os exatos termos prescritos legalmente,atingindo uniCamnte as normas dispositivas do contrato de trabalho, prquanto s'normas cogentes, isto , imperativas, proveem do Estado, enquanto ordem jurdica, sendo alterveis em conformidade com o sistema de vigncia das leis no tempO:- Isto ~-havendo uma alterao legislativa atinente a estas ltimas normas. sua aplicaO ser imediata aos contratos vigentes,6Q demonstrando a aproximao entre os regimes laborais analisados no tocante s alteraes unilaterais. Pode-se, assim, volver a duas questes apresentadas na seo 2. A primeira se refere clssica ilustrao doutrinria acerca dos anunios nos regimes contratual e estatutrio - neste haveria a supresso em razo da mutabilidade do regime jurdico, enquanto naquele inexistiria alterao, pois o acrscimo salarial se constituiria em direito adquirido. Na verdade, esta distino decorre da previSo legal do referido direito e no da especialidade do regime. Na primeira situao, no h, na legislao trabalhista, previSo de adicional por tempo de servio, sendo sua fonte a norma contratual. Sua excluso somenle possvel nas futuras relaes jurdicas firmadas. No regime estatutrio, h prescrio legal da gratificao, que constituindo norma cogente, e esta, sendo alterada, imediatamente aplica-se s situaes jurdicas regidas pelo disposi ti vo. 70

Paulo Emlio Ribeiro de. Op. cit., p. 96. MARTINS, Srgio Pinto. Direito do trabalho. 26. ed. So Paulo: 'Atlas, 2010. p. 329. este poder diretivo da relaO que autoriza o empregador particular a regula~ mentar - editando os regulamentos internos de empresa '7. a, fiscalizar:- acompanhar as atividades dos prestadores de servios -, ,e a. ~iscip-lil)--L - aplicar, queles que lhe est;'lo subordinados, punies proporcionais s.faltas que cometerem. nesse sentido que dvem ser compreendidos os argumentos de EmIHo Gonalves, quando afirma que o tomador de servios dotado de poderes semelhantes, guardadas as devidas propores. aos do gestor pblicolEstado no acompanhamento das atividades daqueles que lhe prestam servios (GONALVES, Emlio apud COGO, Sandra Ncgri. Op. cit., p. 119-138 e 149). 68. O ius variandi est positivado na CQnsolidao das Leis do Trabalho (arts. 450, 456, pargrafo nico, 468. pargrafo nico e 469) e matria sumulada pelo 1ST (item I. do Enunciado 51): "Art. 450 ..Ao empregado chamado a ocupar, em comisso, interinamente, ou em substituio eventual ou temporria, cargo diverso do que exerccr na empresa, sero garantidas a contagem do tempo naquele servio. bem como volta ao cargo anterior." "Art. 456 (...) Pargrafo nico. A falta de prova ou inexistindo clusula expressa e tal respeito, entender-se. que o empregado se obrigou a todo e qualquer servio compatrvel com a sua condio pessoal." "Art. 468 ( ...) Pargrafo nico. No se considera alterao unilateral a determinao do empregador para que o respectivo empregado reverta ao cargo efetivo. anteriormente ocupado. deixando o exerc(cio de funo de confiana."
VllH~NA,

66. 67.

"An. 469. Ao empregador vedado transferir o empregado. sem a sua anu~nda, para localidade diversa da que resultar do contrato, no se considerando transferncia a que no acarretar necessariamente a mudana do seu domicrlio. ~ 1.0 No esto compreendidos na proibio deste artigo: os empregados que exeram cargo de confiana e aqueles cujos contratos tenham como condio. implcila ou explcita, a transferencia, quando esta decon:a de real nccessidade de servio. 9 2. licita a transferncia quando ocorrer extino do estabeleci. mento em que trabalhar o empregado. 9 3. Em caso de necessidade de servio o empregador poder transferir o empregado para localidade diversa da que resullar do contrato, no obstante as restries do artigo anterior, mas. nesse caso, ficar obrigado a um pagamento suplementar, nunca inferior a 25% (vinte e cinco por cento) dos salrios que o empregado percebia naquela localidade, enquanto durar essa situao." Smula 51: "Norma regulamentar. Vantagens e opo pelo novo regulamento. Art. 468 da CLT. 1- As clusulas regulamentares, que revoguem ou alterem vantagens deferidas anteriormente, s atingiro os trabalhadores admitidos aps a revogao ou alteraO do regulamento." 69. SOUZA, Tereza Cristina. Op. cito, p. 136. 70. Idem, p. 138-139.

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A segunda questo a ser interpretada, agora com fulcro nas bases te6ri~ Cas expostas nesta seo, refere-se ao sentido a ser dado parte final do art. 13 da Lei 8.112, de 11.12.1990. Quando se l, no texto normativo, que os regramentos que compem o regime estatutrio "no podero ser alterados unilateralmente, por qualquer das partes, ressalvados os atos de ofcio previstos em lei", tem-se que so admitidas alteraes unilaterais decorrentes' de ~~dili~s~ eI?~nGrmas~oge!1t~s. SoEossv,eis!,~m~~, aheE~.e~niJa. ~zE~~._9u~~~_~o~ta~.o. '":.~~!~~,~~!r~J~o., .-. ~n.:..?~=-orr~n~a ,:~ori<fad~ qE!.!.e~ga~~.~nte lhe foi cnf~.!1!:l_::,.t:..n.9~!!?r!.ti.~ente a rlao Tborr':':Tii p.equenas, ~aequa'es de ..atribuies,. deveres, respi'is15ittdmi-e~'e,".tHreitoS' dos servidores': dSde ~ m:p'tfveis 'de C11'Pttefiif-S ,!svfo e 7un7o: .

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72

Como consequncia desse delineamento. li clSSIca dlsnnao baseada nos regimes jurdicqs aplicveis perde a razo. Esquadrinhando-se os pressupostos anteriores, tem-se a aproximao entre o regime estatutrio e o contratual, o que se torna mais perceptvel quando se recorda que o vocbulo "estatuto" provm do latim statutum, statuere, significando estabe~e7e;1norm,a~ ~om o fito de ordenar juridicamente determinadas relaes SOCIaIS, posslblhtan~o a adequaO tanto da Lei 8.112, de 11.12.1990"quanto das normas trabalhIStas neste conceito.

-mS~cargsp'ds."Sobpe~
U> ~ ".. .,.... , ...-

Assim, as aludidas especificidades do regime estatutrio que lhe confeririam a adjetivao de "regime normal da funo pblica", em verdade. encon. tram equiparaes nos contratos travados entre particulares, demonstrando a aproximao entre ambos os regimes e rechaando a bipartio domodel6': itlico entre "carreiras excludas" e reformadas. Ora, como se afirmou na' seo anterior, o sistema bipartite somente se justifica por razOes de poltica' legislativa, visto contrariar a percepo' de que todos os servidores pblicos exercem potestas estatal e, na realizao de suas aes, so vistos pelos particulares no somente como prestadores de trabalhos ao Estado, mas como encarnao do prprio ente pblico. , Valendo-se, ainda, dos pressupostos esboados, a distino entre cargo, emprego pblico e emprego na relao entre particulares deve' ser vista por outro ngulo. Afinal, atualmente, expediente corriqueiro nas empresas a Sua diviso em unidades mnimas de atribuies a serem ocupadas por indivduos - selecionados por meio de certames - com a finalidade de racionali~ zarem a atividade laboral, viabilizando a escolha dos mais aptos ao exerccio de dada atribuio. A diferena entre as sobreditas figuras, assim, somente se re~ere forma: 0.!.lligQ.S....ef.wvos e empregos pblicos somente Sen)> .E~~1!; chldos pelos a rovados em concursos blicos, en uanto tal certame uma facul~ E~~. clon~l pa~.2-~~.21:~~ iniiativ~ eriva a; ~:oE~J.?.,s...!!ra a o 'b es1l pr~s~ritos )egatment~,71 o.,.gue IemGiiStraa "!igidez organfz':.. da Admmls.tm.r;lQ. ~ que no ocorre nos empresos.~rivados. apesar

aoS Tribunais Superiores, ao Procurador.Geral da Repblica e aos cidados. na forma e nos casos previstos nesta Constituio. ~ 1.0 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
(...)

...

71. Prescreve a alnea a do inc. II do ~ 1.D do ano 61 da CFJ1988: "Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Republica, ao Supremo Tribunal Federal,

II- disponham sobre: Cl) clj!Q car os, funes ou empregos liblicos na administra o dlr ta e autrquica ou aumento e sua remunerao." 72. ~i~~;res5nilte registr;-'; e uipara~ efewada or A !.Dio..h!aro.s-aa..,sHv;!" entre cargo e emprego. no senti o e que a~~_~~ ..~n.~~cam~ U!E,.:~&~' .1'B~mconselhando. pois. que se fale em 'cargo' como elemento presente apenas na relao de funo pblica. No vislumbra o au~or, portanto. diferena substancial entre os conceitos de car o e em re o, conSl er e S'Sellliri'nconsiste r: u ar criado na iniciativa rivada com desi nao r6pri7 atribuies especificas, el<ercido em carter profissional ar um titu ar que rece e sa no.... o se estrutma nen uma org~nizado se~l1estabelecer a unidade mnima a que se atribuiro funes,necessnas ao funCionamento da cngrenagel~'" (SILVA. AntOnio lvares da apud SOUZA, Tereza Cristina. Op. cit.. p.l09.110). 73. "A imporlncia social e econOmica assumida pelo trabalho subordinado mano tm-se e continua levando intensificao da produO de normas que o regulamentem. Tais normas foram se tornando padroniz.adas de acordo co~ ~s. diversos grupos que se inserem em relaes de trabalho, o que remete ldela de estatuto jurdico - entendido como conjunto de regras sistematizndas c justapostas - que rege certa parcela, especializada juridicamente das relar".;,:; sociais. A padronizao jurdica aparece tanto no setor pblico como no pri. vado. fazendo com que se possa falar em cSlalUc'o, no sentido de conjuntc k normas impositivas especificas, no apenas para os trabalhadores que prestam servios ao Estado" (grifos no original) (NeTTO, Luisa Cristina Pinto c, Op. cit . p. 150-151).

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5.

CONCLUSO

o ttulo deste ensaio deixou claro que nele se discutiria a natureza jurdica da funo publica, tema que, conforme Florivaldo Dutra de Araujo, foi relegado a segundo plano, ocupando-se a doutrina de analisar qual seria "o liame mais adequado natureza e s funes do Poder Pblico".H Embora, no Brasil. tenha prosperado a tese estatutria, inegvel que, hodiernam.ente . 6~serva-se a aproximao entre este regime e o aplicvel iniciativa privad~, apontando-se. no introito do texto que se objetivava expor, alguns argumen~()S que explicassem o aludido estreitamento.
O regime da funo pblica no se avizinha ao modelo contratual liberal, em que a autonomia privada a liberdade suprema de negociar todas as clusulas da avena. Neste ponto. total razo assiste tese estatutria. Porm, aproximao significa que o aludido regime acosta~se aos contratos de adeso - como o o contrato de trabalho - marcado pela determinao e aiterao unilateral das regras da avena por quem dirige uma relao que, no caso, p~otrai-se no~emp~. A est um dos elementos que, a~d.Q..4adependncJa econ.mica, explica a hipersu.f1cincia.do tomador de servios, fazendo-se necessrio que o ordenamento jurdico, substituindo a vontade elas partes. prescreva uma srie de normas jurdicas cogenles: , "Um dos aspectos iniciais do movimento de confluncia dos dois regimes de trabalho caracterizou-se pela transformao do virculo entre patro e empregado em contrato de adeso, com regras pr-estabelecidas em lei, reduzindo-se o campo de atuao criadora da vontade. Multas destas normas so de ordem pblica, ou seja, imodificveis pelas partes contratantes. Por outras palavras, a_relao de trabalho privada ganhou feies estatuldrias, no sentido de seus contornos serem encontrados de antemo em regras gerais e abstratas, automaticamente aplicveis s relaes concretas d'e'trabalho."7) . . ..' . No obstante a aludida feio estatutria, a doutrina 'nacional, praticamente em unssono, aJirma aI'!a~ureza contr~t.ua.Ldovlnc:uro.e irbalho par-, ticular, desconsiderando as intersees, no tocanteao papel'da vontade~ entre ,~ ;egim~~e.o 1a:- funo pblica.-Ass[m~selor'adida umaioda liberal74. ARAJO, Florivaldo Dutra de. Op. cl., p. 89. 75. Conforme o Instituto de Pesquisa em Administrao Publica de Speycr. na

nos moldes de Duguit, a relao laboral privad;a ser estatutria,76 contudo, se o prisma utilizdo for o darelativizao da von~ade na formao do liame,. ser a natureza jurdica do vnculo de funo publica compreendida corno contratual, mesmo porque, recordando-se CretellaJnior, a noo de contra~ to categorial'..Eertenceme Teoria Ger,al do.Direito. cuja sistematizao fOl c"()l1feridap~e~()s autores'de di rato. privado, devido antiguidade dos es~udos elaborados neste ramo da ciencia jurdica.H A est a contradio, POiS, no Brasil, os elementos taxonmicos utilizados na classificao do vnculo servidorlEstado no so os mesmos empregados para a anlise do liame tomador! prestador de trabalho privado, o que contribui para que algumas tendncias judiciais e legislativas paream desprovidas de razo. Aqui que a anlise do sistema italiano se apresenta salutar, pois, naquela ocasio, observou-se que o regramento da matria laboral trazido pelo direito comum. derrogado em alguns aspectos por normas publicsticas, mostra-se aplicvel funo publica, sem que isto signifique mcula ao interesse pblico. Para se compreender, porm, o regime peninsular, deve-se afastar a sua aparente identificao com a bifurcao atos de imprio, que caracterizariam o momento organizativo, e atos de gesto, que marcariam o segundo momento da relao jurdica. porquanto no se objetiva, 'em momento algum, a excluso da responsabilidade estatal. que, alis, regulada pelo direito administrativo no momento de organizao. A diviso demonstra somente
76. neste sentido que Duguit afirmava ser diClcilanalisar, em abstrato, quando a

Administrao poderia utilizar um ato contratual ou unilateral, fazendo-se ne~ cessrio esquadrinhar os elementos do caso concreto. Contudo, segundo ~Ie."o que se puede deeir es que hoy, tanto cn el Derecho publico com en el pnvado, se manifesta una tendencia muy clara hacia la diminuici6n deI dominio de los aetos contractuales y hacia la eXlensi6n dd dominio de los actos unilaterales. tendencia que se relaciona eon lo que ya hemos llamado la socializaci6n dei Derecho y con cl papel preponderante que corresponde ai fin, dos movi~entos por lo dems essencialmente conexos" (DuGulT, Le6n. Las cransjonnaclOllcs ...
cit . p. 98). 77. CRETELLo\ JNIOR, Jos. Direilo adm!nislralivo comparado, 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1990. No mesmo sentido: 'lEI funcionrio y el empleado aparecen. como todo coeon-

Unio Europeia, h uma tendeneia. manifesta em graus distintos, aproximao cntre as regras concernentes ao labor pblico c privado (idem, p. 137 c
140).

tratante parCicularen la relacin contractual administrativa, en u.n~posicin ?e subordinaci6n frente a la administraci6n pblica, sin tcner la postbthdad de dtscutir ni eSlableccrlas condiciones y las clusulas dei contrato, dcbiendo aceptar las que la admninistracl6n haya detenninado de antemano, que le vienen de esc modo impuestas" (ESCOLA, Heetor Jorge. Op. cit., p. 387).

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que os primeiros se regero por normas publicsticas e unilaterais exaradas pelo Estado enquamo ordem jurdica, ao passo que os segundos se regero pelo direito comum, parcialmente derrogado, em que o Estado se apresentar como sujeito de direitos. No se pense, porm, que o sistema italiano seja perfeito, pois tudo o que criado pelo homem no o . A bipartio entre "carreiras excludas" e "reformadas", por exemplo, torna-se de difcil explicao quando se recorda que quelas se aplicam alguns dos direitos destas, sendo idntico, em ambos os casos, o papel da vontade na conformao do liame. Com base nessa interpretao, poder-se-ia compreender que a natureza jurdica do vnculo de funo pblica, no Direito italiano, contratual nas duas hipteses, diferindo-se as situaes somente no tocante maior ou menor incidncia de normas laborais da iniciativa privada, mesmo porque, se a justificativa da Reforma Administrativa foi racionalizar e modernizar a gesto pblica, no haveria razo para privar dados setores de acompanh-la. Porm, como afirmado na seo 3, tais contradies do regime do pubblico impiego devem ser vistas como reflexos do acostamemo, os quais, com os aportes tericos da seo 4. possibilitam explicar algumas tendncias jurisprudenciais, doutrinrias e legislativas nacionais. A primeira alude mudana

da aprovao em concurso pblico dentro do nmero de vagas previsto no edital. 80 Se aaprovao_geLava ~xpec~ativa dedir~itos nomeao, atualmente, confere .cfireito - nomeao, dentro do prazo de vigencia do certamao ~1't:,{,vad().~Obviamente esta exegese decorre da fora normativa dos princpis do planejamento. da razoabilidade e da confiana legitima, Ademais, a aproximao verificada na Itlia fornece outros subsdios a tal interpretao,'

227.480IRJ/8 e do STJ, conforme

de orientao do STF, como se v no RE o RMS 19.478/Sp'79 no tocante aos efeitos

78. "Direito constitucional e administrativo. Nomeao de aprovados em concurso pblico. Existencia de vagas para cargo pblico com lista de aprovados em concurso vigente: direito adquirido e expectativa de dircito, Direito subjctivo noemao. Recusa da administrao em prover cargos vagos: necessidade de motivao. Art. 37, 11e IV, da CF/1988. Recurso extraordinrio ao qual se nega provimento.!. Os candidatos aprovados em concurso pblico tm direito subjetivo nomeao para a posse que vicr a ser dada nos cargos vagos existentes ou nos que vierem a vagar no prazo de validade do concurso. 2. A recusa da Administrao Pblica em prover cargos vagos quando existentes candidatos aprovados em concurso pblico deve ser motivada e, esta motivao susce. tlvel de apreciao pelo Poder Judicirio. 3. Recurso extraordinrio ao qual se nega provimento" (STF, RE 227.480-7/R], L" T., j. 16.09.2008, m.v., reI. Min. Menezes Direito, reI. pl acrdo Min. Crmen Lcia, DJe 21.08.2009). Disponvel em: [www.stf.jus.br]. Acesso em: 27.03.2011. 79. "Servidor publico. Concurso para o cargo de oficial dejustia do Estado de So Paulo. Candidato aprovado dentro do nmero de vagas previstas em edital. Direito lquido e certo nomeao. 1. O concurso representa uma promess do Estado, mas promessa que o obriga - o Estado se obriga ao aproveitamento de

acordo com o nmero de vagas. 2. O candidato aprovado em edital como na hiptese possui no simples expectativa, e sim direito mesmo e completo, a saber, direlo nomeao. 3. Precedentes: RMS 15.034, RMS 15.420, RMS 15945 e RM5 20.718. 4. Recurso ordinrio provido" (ST] , RMS 19.478/SP, 6 . T., j. 06.05.2008, v.u., reI. Min. Nilson Naves. Braslia, DJe 25.08.2008). Disponvel em: [www.stj.jus.br]. Acesso em: 27.03.2~11. 80. Segundo' Ntaria Sylvia Zanella Di Pietro, durante "ml,lito tempo a jurisprudncia adotou predominantemente, o entcndimento de que 'no h direito adquirido nomeao de candidato aprovado em concurso pbico'. Esse entendimento vem sendo, emboa hora, relativizado pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justia. Se O Poder Pblico realiza concurso, que um procedimento oneroso, porque necessita de pessoal para preenchimento dos cargos vagos, no tem sentido e contraria o princpio da razoabilidade o Poder Pblico deixar de nomear os candidatos aprovados em consonncia com o edital. Menos justificvel, ainda a hiptese cogitada no inciso IV do artigo 37 da Constituio, em que a Administrao Pblica Inicia outro concurso pblico. quando existem candidatos habilitados em concurso anterior" (Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2.010. p, 529). 81. Estas orientaes. portanto, visam coibir a denominada "indstria do concurso. pblico", c'ujos exames se apresentam como um meio de gerar aumento de receitas aos proponentes e aos contralados para elaborarem as provas. No se pense, porm, que esta mudana henneneutica tenha alcanado o seu desiderato, pois. os concursos com previso de vagas esto sendo substitudos por "concursos para cadastros de reserva" ou por certames em que o nmero de vagas no consta dos editais. Logo, objetiva-se fugir da nova exegese, pois. segundo Maria Sylvia ZaneHa Di Pietro, o "entendimento tradicional" permanece para os candidatos aprovados nestas condies, que maculam os princpios da legalidade, da moralidade e da publicidade, pois contrria ideia de certame ao' realizao de provas para vagas inexistentes. Neste caso, longe da prtica atender a ideia de eficiencia. o que se ve o desrespeito a este principio, pois um" gesto pblica eficiente aquela que, analisa os cadastros funcionais, prt:v~ quando cada servidor se aposentar, antev! quando e em que quantidade seus cargos ficaro ociosos, bem como em que momento necessitar aumenta. ('\ nmero de seu efetivo e, assim, envida esforos para a realizao dos certames, o que abranger. conforme o caso. desde a criao de cargos, por meio de leis, at a realizao de provas para vagas realmente existentes (idem, ibidem).

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ao equiparar os editais de concurso pblico s ofertas ou promessas ao publico, criando para o Estado o dever de prover os cargos, afastada somente esta hiptese em casos excepcionais. Ainda nessa esteira, pode-se analisar a deciso do ST], de 22.05.2009, sumuladasob o numero 378, cujo enunciado : "Reconhecido o desvio de funo, o servidorfaz jus s diferenas salariais decorre~tes". Ora, neste caso, ao lado das teses da aniquilao do interesse privado do servidor pela supremacia estatal,91 da vedao ao enriquecimento sem causa do Estado, da mcula aos princpios da legalidade e da proporcionalidade e da Teoria do Funcionrio de Fato, agregam-se outros argumentos como aqueles da seo 3, em que o recebimento da remunerao deveria ser compatvel com a ati. vidade de fato desempenhada, adequando-se os pressupostos da Teoria do Contrato Realidade seara publicstica. Esta aproximao contribui, ainda, para desmistificar a ideia de estabilidade, vista pelo senso comum como a impossibilidade de se findar o vnculo entre o servidor e o Estado, exceto quando decorrer de pedido daquele ou nos casos de sua aposentao ou morte. Ora, no se pode esquecer que o art. 127, m, da Lei 8.112, de 11.12.1990, prescreve a pena de demissa como meio de cessao do liame,e] o qual tambm se extinguir'nos casos prescritos pelos arts. 41, ~ 1.0, e 169, ~~ 3." a 7.", ambos da ConsUtuio. Nos casos do primeiro dispositivo citado, h a possibilidade de peIrlimento do cargo se, obedecida a norma do inc. LV do ano 5. da CF/1988,61 o servidor for

condenado por "sentena judicial transitada em julgado", ou em "processo administrativo", seja disciplinar. seja em "avaliao peri6dica de desempenho". Nas normas referentes aos demais dispositivos citados, ao contrrio da primeira situao em que se imputa ao servidor a perda do cargo, prev-se o trmino da relao por queste~ rela!h'!~~_~X-~sp~d~..&astoo9m p,e$SQa1.. hiptese em que se,ro exonerados inicJalmente "pelo menos vinte por cento asdespe~s cOIllcargos e_m comisso e funesde confiana". Caso isso no ieja suficiente, exonerar.se.o "os servidores no estveis", isto , aprovados .em c~nc1.1.rso pblico, mas ainda em estgio probatrio. e, no se alcananlimite fixado,~~~erV!~t~Lpoger_perd~J o~caJgoncmedJant~._atp, t;0rrt'\ativo devi4tnente motivado, garantindo-se ao exonerado "indenizao orrespondente ~ um ms de remunerao por ano de servio", extinguindo.~_e~'~~~!~O_ ()~j~!() da reduC9", veEando~_~~ti~M~geaJ,g()o\-e~rnprego ou t,tflO_c,5)m atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos".ll'

do-o

... )

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em

82. No caso, valendo-se dos ensinamentos de Celso AntOnio Bandeira de Mello poder-se-ia dizer que o Fstado teria feito os~eTVrdr,sozinho,suportar p's~ do-interesse pblico, porter.lhecoloc.<:!.~p'ara desempenhar dada funo exot. ~!-c de suas atribuies legais. Assim, o aludido prestador de servio perceberia remunerao compatvel com o cargo que ocupa, embora exercesse ativi. dades referentes a OUtro,o que significaria a quebra da isonomia no tocante s atribuies desempenhadas pelo servidor (BANDElRA'DE MELLO, Celso AntOnio. Curso de direito administrativo cil., p. 69-87). 83. Prescrevem os arts. 127 e 132 da Lei 8112, de 11.12.1990: "Art.127. So penalidades disciplinares:
( )

...

tn - demisso." 84. Prescreve o inc. LV do art. 5. da CF/1988: "An. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabi. lidade do direit~ vida, liberdade, igualdade, segurana c propriedade. nos termos segumtes:

geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.". A necessidade de se garantir a ampla defesa servidor pblico abrange, at mesmo, aqueles que esto em estgio probatrio, conforme entendimento do STF,constante da Smula 21, cujo enunciado : "Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado nem demitido sem inqurito ou sem as fonnaIidades legais de apurao de sua capacidade". 85. o ajustamento de contas pblicas, motivada somente pelo raciocfnio fundado na cr:laocusto-beneficio..que explica a incorporao pelo Poder Pblico de alguns expedientes corriqueiros da iniciativa privada, como a terceirizao de atividade meio, nos termos contidos no art. 7l da Lei 8.666, de 21.06.1993, que prescreve: "Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscaise comerciais resultantes da execuo do contrato. ~ 1.0 A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis. ~ 2. A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei 8.212. de 24 de julho de 1991." Outra ilustrao desse fenOmenoest na figura do popularmente conhecido "b,mcode horas". que, unto no setor pblico como no privado, representa perda ao prestador de servios, que no ter seu trabalho extraordinrio remunerado

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da fonna prescrita constitucionalmente. Um terceiro recurso empregado para a reduo dos gastos com pessoal foi a instituio do servio voluntrio, nos moldes da Lei 9.608, de 18.02.1998, que no estabelece nem um vinculo de funo pblica, muito menos um liame contratual entre o individuo e o ente pblico, escamoteando-se, de um lado, a necessidade de novos servidores pblicos, uma vez que a atividade continuar sendo realizada, e, de outro, no gerando ao Poder Pblico o dever de custear o gasto com pessoal por meio do pagamento de remunerao. Enfim, tem-se o emprego dos chamados Planos de Desligamento ou Demisso Voluntria - PDV - instituido, em mbito federal pela lei 9.468, de 10.07.1997, a qu'al serviu do/base para normas correlatas nos demais Entes Federados. Este expediente, sintomtico do modelo gerencial brasileiro, trouxe consequncias mais gravosas'aos servidores pblicos que aquelas verificadas na iniciativa privada, pois, nesta, o servidor ainda faria jus ao recebimento dos valores depositados no FGTS, o que no ocorre com os servidores esuHutrios. Se no bastassem estes efeitos, deve-se recordar a fonua como se incutiram tais planos no imaginrio do funcionalismo pblico, bem como as decorrncias deles advindas: "Vrios fatores permeiam a tomada de deciso do trabalhador quanto adeso aos PDVs; presso psicolgica atravs de propagandas de 'beneficios' da adeso; presso de carter terrorista como a disseminao de boatos acerca de listagens de eventuais dispensveis que seriam demitidos independentemente da adeso ao programa, ou seja, com ou sem incentivos; e a desmotivaO para com o trabalho execmado. Todavia, devido ao prazo reduzido para a adeso, no se tem possibilitado ao empregado fazer uma avaliao pormenorizada dos aspectos desfavorveis do rompimento do contrato de trabalho, o que na maioria das vezes o leva a arrepender-se d deciso tomada. Esses planos acabaram por trazer consequencias terrveis a muitos dos servi. dores que fizeram a adeso, uma vez que grande parcela desses trabalhadores, com uma idade considerada avanada (pblico preferencial dos PDVs) para reintegrar.se ao mercado de trabalho, constantemente renovado e cxigente, optou por negcios prprios, muitas vezes frustrados. vendo, assim, dilapidar um patrimOnio adquirido em longos anos de trabalho~ (LIMA, Vandcrlei Schneider. Direito do trabalho: jlexibilizailo e dcsregulamentallo. Ponta Grossa: UEPG, 2003. p. 80, 81 e 83). 86. Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cil., p. 595.
(

vidor estvel a posio privilegiada de ser o ltimo exonerado, o que, porm, no o exclui desta possibilidade. esta relativizao da ideia de estabilidade que explica a hiptese gerada em 2000, pela Lei 9.962, de 22 de fevereiro ,57 que, em consonncia com a alterao trazida pe:la EC 19, d 4,.()6.199~s fim Uii.icidade de reg!~es, - prescreve o e meamento do re ramento de em r~lico do pessoaCJ A mims ao ederal di Wqw.~l. Conforme o art. 3,~ daquele diploma normativo, O "QQlUraJQ de trabalho por prazo indeterminado somente ser rescindido or ato unilateral d. dministra~g" nos caSse ,aeu , ,qual preser' o no i c. XII do a t~32 1 .12.1 , semelhantemente ao que ocorre no sistema italiano, bem como pela~ dentre as enumeradas no art. 482 T as u's enconlramco~ 'sos r .13::2.ac. m~do.88~r~a. QS.,.QQtratos nos ~os--de~'!p.-de-q~ pessoal, por excesso de despesas", nos termos ex os ~J2!g.e~

J:

dam:a;

ae

87. A concesso da medida liminar na ADIn 2. 135/DF, suspendendo a vigencia da redao dada pela EC 19, ao art. 39 da CFIl988, que punha fim unicidade de regimes e volta da redao original, lem por decorrencia a rctomada da tese estatutria, fazendo com que a lei em comento tenha sua constitucionalidade prejudicada, por no mais se admitir a hiptese nela prescrita, a qual poderia, atualmente, cdar situao de rnjcula isonomia, j que. por exemplo. os dC=....~ tistas fariam 'us ao sis a o FGTS- Fundo de Gf\.t!Ull.!a por TemEo de S~ - enquanto os ~U~ 88. Prescrevem10 art. 482 da CLT e o art. 132 da Lei 8.112, de 11.12.1990; ~~~onstiluem justa causa para resciso do contrato de trabalho pelo empregador( a) ato de improbidade; b) incontinncia de conduta ou mau procedimento; c) negociao habitual por coma prpria ou alheia sem permisso do empregador, c quando constituir ato de concorrncia empresa para a qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao servio; d) condenao criminal do empregado, passada em julgado, caso no tenha. havido suspenso da execuo da pena; e) desdia no desempenho das respectivas funes; j) embriaguez habitual ou em servio; g) violao de segredo da empresa; h) ato de indisciplina ou de insubordinao; i) abandono de emprego; j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no servio contra qualquer pessoa. ou ofensas frsicas, nas mesm~s condies, salvo em caso de legitima defesa, pr6priaou de outrem; .

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~~5t:~.A--Yl~r9.~i~ beneficirio stabilidade"

,.>

:Q~rescrilos

nJ an.

41 da CF/l988~'

h) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas fsicas praticadas contra o empregador e superiores hierrquicos, salvo em caso de legitima defesa, prpria ou de outrem; l) prtica constante de jogos de azar. Pargrafo nico. Constitui igualmente justa causa para dispensa de empregado a prtica, devidamente comprovada em inqurito administrativo, de atos atentatrios segurana nacional." "Are 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos: I - crime contra a administrao pblica; 11- abandono de cargo; III - in assiduidade habitual; IV - improbidade administrativa; V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio; V] - insubordinao grave em servio; VII - ofensa fsica. em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa prpria ou de outrem; VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos; IX,__revelao de segredo do qual se apropriou em .razo do cargo; X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patriml)nio nacional; XI - corrupo; XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas; XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117."

89. Dl PI~TRO. Maria Sylvia .lancHa. Op. cit., p. 596. No se pense que somente o direito administrativo influenciado pelo direito do trabalho, pois, na verdade, a relaO simbitica, podendo-se compreender a expresso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro no sentido fornecido por Florivaldo Dutra de Arajo: "Por exemplo, ao transpor-se o instituto da estabilidade para o setor privado, este sofreu as adaptaes necessrias para satisfazer interesses pr6ptios da economia privada, Hoje a estabilidade, tal como tradicionalmente concebida, sofre modificaes. No setor privado, j se evita mesmo a denominao, em favor de outm: garal1ciadc emprego, expresso que denota perfil mais flexvel para a proteo contra a despedida e cuja aplicao pleiteada por alguns tambm para a funo pblica" (griros no original) (ARAJO, Florivaldo Dutra de, Op. cit., p. 147). 90. Segundo a Smula 390 do TST: "~.de. AI.!",4;l da CF/1988,~a. ~t:ati'c-dm~utr'lJ:!ica ~.l.lm!~~ilidade. Empreg;ukl de empresa pblica e socie O servidor

a~~'"

'------.-

p ~i~celetisla-da_admjJ1lstr~JL.<lli~.t~,)~!.ltrquica ou fundacional benefiei no da estabilidade revista no art. 41 da CF7:981ex:Oj 265'da S'or:1. - Inserida em 27.09. e exf)"]':2'-='lnsen'l"a em 20.09.2000). II - Ao empregado de empresa pblica ou de sociedade de economia mista. ainda que admitido mediante aprovao em concurso pblico, no garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988 (ex-O] 229 da 501-1 - Inserida em 20.06.2001)" . A razo para a tendncia "garantia do emprego", principalmente para aquelas atividades que exigem "maior investimento em treinamento e capacitao", explicada por Sandra Negd Cogo, como um meio de aumentar a rentabilidade das atividades produzidas pelos prestadores de servios, visto que o estabeleci. mento de vnculos sociais entre os membros de dada equipe impactar positivamente os resultados produzidos. Ainda com base na aludida autora, pode-se demonstrar outras influencias do direito administrativo sobre o delineamento jurdicO das relaes laborais privadas. Na Itlia. por exemplo, tem-se uma srie de limitaes, fixadas em lei, ao poder diretivo do tomador de servios que objetivam proteger o trabalhador, cuja origem est no reconhecimento do direito de greve aos servidores pblicos. Outra ilustrao deste fenOmeno seria a tentativa de fixao de meios para garantir a ampla defesa e o contraditrio na utilizao de exames psic::otcnicos para ingresso do indivduo numa relao de trabalho privada ou para a sua ascenso nos postoS funcionais de dada organizaO panicular. A orientao de obedil!ncia ao devido processo legal, no passou inclume ao TST, quando editou o Smula 77, segundo a qual: "Nula a punio de empregado se no precedida de inqurito ou sindicncia internos a que se obrigou a empresa, por norma regulamentar". Enfim, continua a autora, tem-se a norma conlida na Conveno 158. da Organizao Internacional do Trabalho, que se constitui em garantia do trabalhador face dispensa imotivada. tendo em vista que o tomador de servios deveria expor as razOes fticas e jurldicas da demisso, numa aproximao com o dever de motivao imposto p..d.ministrao (CaGo, Sandra Negri. Op. c::it.,p. 77, 53, 54, 122 e 149). Outro exemplo desta simbiose, no caso brasileiro, so as Comisses de Conciliao Prvia, prescritas pelos arts. 625.A a 625-H da CLT, que, conforme a descrio de Vanderlei Schneider de Uma, instituem um sistema de apreciao de conflitos trabalhistas que, no muito, poderia ser considerado um arremedo do Contencioso Administrativo frances. porquanto diversamente deste, no so previstos, no delineamento brasileiro, meios que assegurem a lisura do procedimento, bem como a ampla defesa e o contraditrio (LIMA,Vanderlel Schneider. Op. cit., p. 99 e 100), 91. por esta razo que tanto o item 11da Smula 390 quanto o pargrafo nico do I1rt. 3. da Lei 9.962, de 22.02.2000 - que prescreve exclurem-se dos casos de estabilidade os servidores contratados em decorrncia da celebrao de con-

."

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A tese da aproximao auxilia, ainda, a compreender o acostamento de regimes previdencirios, uma das causas da "normalidade do regime estatutrio", pois: "As bases para a chamada reforma-p.re.'li~ram lanadas pela E 20/1998. O objetivo ltimo o de.r.~~~e cis SQciIs...- mais espe~nte proventos de aposentadoria e penso - do~s..p.bJicos ocupantes de cargos efetivos e seus dependentes, cando-os, paulati~ame~te, os mes . e~s~L ~ral revidncia ~.Gra -;qu.e~l,..O rabalh o do se lvado e os servIdores no DCU aI!~Q...efeti~ O que se ob"etiva, na re . -e um a revidncia social No poden o ser feita de imediato. tendo em vista as situa es cnsrl~ com base na legislao vigente. pretende-se alcanar esse objetivo de forma paulatina. Da j terem sido p,romulgadas duas emendas constitucionais instituidoras de 'reformas previdencirias' e j se falar em outras futuras reformas da mesma natureza. "Q2 Longe de justificar a srie de medidas estatais referentes paulatina integrao dos regimes previdencirios, a aproxim~o apontada neste ensaio lana luzes para que se percebam as omisses pblicas nessa seara e os efeitos impingidos aos servidores. Or EC 20, de 15.12.1998, ao"incluir Ll1..9 art. 40 d~gLl9.a8,9) prescreve a pOSSl ade de se aplicar aos servidores est~-

,tutrios O teto do Regime Geral de Previdncia Soei se vinculam crietp. um Regime . ncia Com lementar, objetivando-se ~ese9J:llP.ararservidores em atividade e os da inati.Yi.~, argumentan o quE;,. ~E.ose~s~..e;;~das ~ulavam O equilbrio financeiT;e, ~o sis,.!.E:ma-Erevide~c~ri2. p~lis9" Cntuac,'ilforme Maria ~. Zane a i Pietro,9i~fica que o Estado, no caso da apose~ilo dos. s 'dores estatais, no arrecada as parcelas entes sua contribuio com ..1QJadgr e)!etyio e como Poder Pblico, res onsv Jtg~~, <;p.$a~ p~gando "menos ao ' sem reverter t!..svalores co~o de fundo dirig{trchm-'l~ento dessas obrigaes, Assim, a ideia de que o Esta o distingue-se dos tomadores priva os e servio, tambm no locante seara previdenciria, gera, em ltima anlise, as aludidas omisses e a teratolgica solUo~a contrib~o dos iuati.vos, Q de p.er..s" (lpres~se il6&ico, j que o sistema nacional marcado ela "solidariedade" em que a gerao de contribuintes custeia os proventos da,p.resente gerao de bene elrIos, e n .0 ,.E.e1_a "capitalizao" em que cada 11m contribuiria para formar um fundo indi. ' d ' VI'd ua I a custear sua prpti.a..apQs.e.uta.GRe. . .

que,

tratos de gesto - mostram-se desprovidos de racionalidade, pois, em ambos os casos tem-se situao identica s acima apontada~- por exemplo, O ingresso em todos os casos se efetivou por meio de concurso pblico para atender necessidade permanente. Por estas razes, ambas 3;shipteses somente podem ser compreendidas, como aos casos de contratao temporria ou de atividades de livre nomeao. 92. DI P1ETRO, Mana SylviaZanella. Op. cit., p. 556. 93. Prescreve o ~ 14 do arI. 40 da CF/1988: "Art. 40. Aos se~i9.o.r.estitulares de -cal'gOS~d!ill.V05 da UniO, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municlpios, incluldas suas autarquias e fundaes, asseg\\r~gJ:!le de .ersY-dericia de ~~drio. mediant''contribuio do respectivo ente ~ bUco, dos servidores ativoS'?nativos e dos pensionistas, observados crilrios que preservem o equilibrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo (...) li 14. A ~nio, os Es~dos,. o Distrito Federal e os Municpios, cl&de que inst}m re lme de preVldenclacomplementar ara os seus res ectivosservidores t~. podero xar, Paia o vn or as i!.posentad~riase pen~ere.!!L.01'!cedid~J~;.!_reglmt que traIa estrtigo, o limite mximo e~~effcios do regime gera e ltncia soclaL"e-que

Enfim, o ltimo pomo a ser analisado se refere ao delineamento trazido pelo STF' no tocante ao direito de reve dos servidores blicos. J em 1998 o sor 'val a e.,ArWj.Q9) adx.og~a.JJ...,.QQ.i'iiblidi!de de ~licar~gia",-Lei 7. 78~_de.2:06.1989, aos servidores pblicos', ou ento utili:z;-;lacomo'parmetro p.i1raa elaborao da lei, a que se refcre oJEto VII d~...37-da.~96 fix-ndo-se limites fqndados no princpio da proporcjonaJjda~, ~a o exercido da aludida prerrogativa. adequando-a ~cessiddes.da continuidade do servio. Contudo, os..tribunais superior~l ao no se atentarem s aproximaes aqui verificadas ng gncebiarnJal_ plicao, ao mesmo tempQ em. QJJ~ oI;ientaQ..}:l.J;edgmjnantenos manda94. Dl PIEIRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 580. I 95. ARAJO, Flonvaldo Dutra de. Op. cito,p. 405 e 430. 96. Prescreve o inc. VII do art. 37 da CF/1988: "Art. 37. A administrao pblica direla e indireta de qualquer dos Poderes dl'

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic(pios obedecer aos princ(pios de legalidade, impessoalidade. moralidade, publicidade c eficincia c, tambm, ao'seguinte:
( )

...

~:.

VII - o.direito de ,gu:,.v.e.seJ;.~e.tGid.Q...t\Q~mQS""E:".~ ~ecrfi~'

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~ de injuno era declarar c!2..:.direito de grev:e:!t

a mora congressual.

inyiabilizandQ

g exerrfj'l-: .

Em 2007, porm, o Supremo modificou os posicionamentos anteriores, j~gando-p-ossi"el a aplicaa Qa.aludida norma (~.blica, com os d~~s te.!!!p'~ra1ll~Os. Se, conforme o Min, .Eros Grau ,98' algumas atividades rivadas so tidas or essenciais arantin _ do sobre ito iRloma n,grmiHiYQ, "durante a reve, a presl.ao dos s~rvi os indispensveis ao atendimento das necessi ades ina l. veis , no setor pb ico, estas.,.nQ~s devem seraDm iada,i, ROis no bi! Qye se (alr em superposio e. . tividades e "servi os blicos' e v' e-v rsa" assentan o-s j)l.t:~ ~ "4.3. Em razo dos imperativos da continuidade dos servios b1i~, co.ntudo no se ~afastar;ue de..!,corSi com as ~ecy!m de :a . caso concr~o_e mediaI:J.te.,s1Hta;~dade 011 .g,~;; cuItado ao tribun!L9m1P~tente imI2.Qr aobservancia,a u:gime g~ve majs severo em razo de tratar-se de 'servicos ou atividades es.senciais~ MS tetr:w;>s do regime fixado R-e~,o a... U da Lei .1.~'Z.S3i.l.9.8Sl_1ssoocorre porque no se pode deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de que a regulao dos servios pblicos que tenham caractersticas afins a esses 'servios ou atividades essenciais' seja menos sever,\ que a disciplina dispensada aos servios privados ditos essenciais. 4.4. Q sistema d~ judiilli:l;ill:Q dQ direito de.greMe..d.os send.clote5..pJ'lbli. c~vis es~ aber.!9.J>..2!!.sm.e_o~~J,;idaclgs sejam sup.me.tidas. a jdp'jc~ regime. Pela complexidade e variedade dos servios pblicos e atividades estratgicas [(picas do Estado, hii outros servios pblicos, cuja essencialidade no est contemplada pelo rol dos arts. 9. a 11 da Lei 7,78.3/1989. Para os fins desta deciso, a enunciao do regime fixado pelos arts. 9. a 11 da Lei 7.783/1989 apenas exemplificativa (numerus apertus)."99

Durante os debates na Corte. porm, aventou-se que a Lei de Greve no se aplicaria funo pblica, pois o seu art..l<ia[astar:ia tal possibilidade1oo e, ademais, conforme o MIn. Ricardo Lewandowski.10I no haveria "semelhana.... relevante entre a greve na esfera pblica e a greve no mbi to privado que autorizasse o recurso analogia", pois, embora "ambas as situaes refiram-=;e ao fenmeno socia[-'greve'7 consistente na paralisao das atividades em determinado setor laboral em face de reivindicaes no atendidas", ~veria distines incoJ1-filiveis para o regramento da matria ar meio do citado gIplma, "a comear ReJO regime Jur ico diferenciado ao qual esto su}metidos os seus pr<?tagonistas" .102 dificulwl~.e_distinguir servios p~licos essenciais dos que no o so. Entretanto; conforme se observa no trecho transcrito, esta dificuldade foi ultrapassada, porquanto, conforme afirmou o Min, Gilmar Mendes, os arts, 10 _e 11 j "consagram" esta [deia, sendo o rol compreendido como exemplificativo em funo de no poder O servi<? p~blico.IO) segundo o Min. Cezar Peluso, ser "i!!terro~m12ldo d~ forma a..50-

100. Prescreve o art. 16 da Lei 7.783, de 28.06.1989: "At.t. 16. Para os fins previstos? no art. 37, inciso VIl, da c.~~~~!'J.1Jlt.g,e6.J.1W, os termos e as limites em que o direito de greve poder ser e~erciM:'. 101. STF, MI 670.9/ES cit., p. 81-82. 102. Lulsa Cristina Pimo e Netto fornece alguns elementos que explicam a posio do ministro: " preciso reconhecer que a adol de vnculo de formao bilateral ao nvel individual no representa, por si 56, essencial modificao na criao das normas que o regem. E isto se explica, primeiramente, por uma inevitvel necessidade de padronizao mnima das condies de prestao de trabalho ao Estado, Imposta pelo princpio da legalidade, e, ainda, porque, individualmente, o agente pblico nO dispe de meios to eficazes para influir na disciplina de sua relao quanto os sujeitos coletivos (sindicatos). No obstante, a adoo de vnculo de formao bilateral cria campo conceitual propicio e imprescindvel para o efelivo exercfcio de direitos coletivos {como os direitos de greve, sindicalizao e negociao coletivaJ pelos agentes pblicos, por meio dos quais se lhes franqueie a via da participao a fixao de tais normas" (NETTO, Lulsa Cristina Pinto e. Op. cito, p. XV).

97.

t03.

98. 99.

"Em relao a isso,j deixei inicialmente posto, em meu VOtO, que adoto a lei e deixo claro, a meu ver, que as regras bsicas seriam as dos arts. 10 e 11 da Lei de Greve, as quais na verdade, consagram a ideia da essencialidade dos servios. Se ns olharmos a lista - inclusive o Min, Celso lembrava h pouco o to multicitado caso dos controladores, constante do inc:. X, do controle de trfego areo, da Lei 7.783 -. tambm esto todos os outros: tratamento de abastecimento de gua; assistt'!ncia mdica. hospitalar; distribuio e cOlne:cializac;o de medicamentos e alimentos: servios funerrios: transporte coletIVO; capta.

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luta", pois se dada atividade

pblica,

porque

essencial/IH

devendo

privada, retoma

parte dos seus argumentos

proferidos

na ADIn 492-11DF,llo

~ovimento g.!!vista assegurar Min. Eros Grau.lO$

a sua ont~nuidade

nos te.rIDos exp.~tos pejo

em ue

inco

nais as

d e e do art. 240, da

',..JJ.l....

No obstante a discordncia apresentada, o Min. Ricardo Lewandowski deferiu o pedido, em parte, para que os impetrantes dos Mandados de Injuno 670-9/ES, 708-01DF'06 e 712-8IPA exe{cessem tal prerrogativa, no que foi seguido pelo Min. Joaquim Barbosa, que tambm salientou a necessidilde do movimento paredista garantir a continuidade dos servios, ara ue o exerccjQ...do ire.iJ.9":,ur~ye ~p-Lesentasse eQIlS.P.Ilnte ConsU!}ab, argumentando, ainda. sobre a necessidade de se definir "a h:gitimidade da greve em funco da..JParggm dt; neggQ.~AS,;~l", tendo por norte, por exemplo, "as normas relativas execuo da despesa pblica e responsabilidade fiscal". Assim, tambm reconhecendo a distino entre as greves no setor pblico e privado, o citado ministro107 afirmou que a deciso antecipava, "em dada medida, o juZo sobre a constitucionalidade da legislao vindoura pertinente regulamentao do direito p.e greve".I08 Esses ltimos argumentos fornecem elementos para se analisarem dois pontos. O primeiro se refere' a algumas das ponderaes no voto do Min. Mar~ co Aurlio de MeUu,I09 naquela assentada, quando, embora afirmando no se poder "adotar, quanto ao servio pblico", as,regras relativas iniciativa

de 11.12.1990, que arantiam ao servidor blico "o ireito de ne odao a e e "aj"ulZamento, individual e coletivamente, freute U T.rnJ:>albo ...de causas envolvendo a funo pblica. PaTa ele. a retirada do sist~ma jurdico destas possibilidades esvaziou o direito de sindicalizao, p'oi~ nsito aos sindicatos negociarem cQm os empregdores, sendo a grevelll o maior instrumento de pressodos hi ossuficientes a ual oderia ser evitada " 'Ror meio o 1 o o entre as artes da re ao de funo p ica. questionava~se o ministro' "Pois'bem, que valia tero os a u LeIoSaireuos se, a um s6 tempo, conclui-se que todos podem negociar l1:lenos o majesttico Estado?". . Percebe-se, ento, que, naquela ocasio, o Min. Marco Aurlio j verificava ue, embora no fossem idnticas as disc" 'urdicas referentes ao labor presta o para o Estado e ara o tomado~ articular; elas se a roxima. va o ue oss ta .l.llil:Jicamente. a f\P~!Q_das_al~~JlQrma~ conforme demon~trou Florivaldo Dutra de Arajg. Valendo-se de estudos em direito comparadoj notadamente anlises do ordenamento germnico, esse jurista forneceu alguns dos elementos balizadores da negociao coletiva na seara pblica brasileira, que, tal como no direito do trabalho, no se restringiria s questes remuneratrias, abarcando, outrossim, discusses quanto melhoria das condies laborais. m O segundo ponto a :;er extrado dos argumentos do Min. Joaquim Barbol!a se refere constitucionalidade da legislao a ser editada para regular a . ~~t~a. Ora, analisando-se os apndices ao voto proferido pelo-MJ.n. Gilmar . Mendes,l13 em que constam comparativos entre a Lei de Greve.-e....o;;pr*tos I __

o e tratamento de esgoto e liKo; telecomunicaes; guarda, uso e controle de substncias radioativas; etC. todos esses, na verdade, so servios pblicos que. por definio, nao podem comportar interrupa.o e podem ser ameaados de descontinuidade" (STF, Ml 670-9/ES clt., p. 140). 104. STF, MI 670-9/ES cit., p. 159 e 163. 105. Idem, p. 166-167. 106. STF, MI 708-01DF, Pleno, j. 25.10.2007, m.v., rel. Min. Gilmar Mendes, Dle 31.10.2008. Disponvel em: [www.stf.jus.br]. Acesso em: 18.02.2011. 107. Segundo o Ministro, "ao admitir a aplicabilidade da referida lei s greves no servio pblico, o Tribunal indicar que se O Congresso Nacional assim o desejar, poder, por exemplo, editar lei muito simples, determinando a aplicao da Lei 7.783/1989" (STF, M1670-9/ES cit., p. 179, 181 e 175). 108. Contudo, como afirma Ronald Dworkin, toda a deciso judicial indica aos le. gisladores as tend!ncias jurisprudenciais em dada matria, fazendo com que aqueles se valham destas no exerccio da atividade legiferante, antecipando-se s vindouras decises (DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. So Pauto: Martins'Fontes, 2002. p. 346). 109, .STF, MI670-9/ES cit . p. 186-198,

STF, ADIn 492-11DF, Pleno, j. 12.11.1992, m.v., reI. Min. Carlos Velloso. DJ ,12.03.1993. Disponvel em: [www.stf.jus.br]. Acesso em: 18.02.2011. ~11.,.Esta afirmao, embora tecida em relao ao direito brasileiro, fornece subsldios que corroboram a no identificao da sistemtica italiana com (l Teoria 'dos Atos de Imprio e de Gesto. Afinal, conforme Dug~U,. os m.o.:dm!Jllq~ . Si~~t.' C~!.s-.l. a2 .~~s~~aj;_~. e .... r;.ve Ee.I,9~aJ.m..:,l~. .~Ia distlncin' en~r.e __ <1g~n~~.~~~~ri,!~Y~l1gem E;S~gestin_conduc:ja_a..swei::U~!1cias... , absolutamente inaceptables", especialmente quando a maioria dos servid're!.' filiou-se "Conleaeradn: general deI trabaj o" , sendo-lhes reconhecido o direito de greve em termos semelhantes aos da iniciativa privada (OUGU1T, Lel. Las transjormadones ... cit., p. 95-967. 112. ARAOJO, Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 270-436. 'U3. STF, M1670.9/ES cit., p. 52-67.

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'"

em tramitaeo no Congresso, percebe-se que eles oue ~ ~J! cl.a-p-ela ... Corte e isso signifique a mera aplica o i ses s ormulao e uma regra concreta, com fundamento mais lon in uo no exIle iente a apa ogia ,@Or meio a composio de "um mandamento concreto a partir da transladao de normas gue.r~.gylam relaes de dire.Q,.pligadQ.. ~ara o s!wpH<&d+rei~~", sem que isso implicasse o estabelecimento outras condies que no a adequaO da orientao da Corte s especificidades do caso.1H Nesta senda, STF, valendo-se do dretto processual do trabalho, especializado na resoluo de conflitos laborais, no sentido exposto pelo Min. Marco Aurlio Mello, decid~

"5. O~processamento e o julgamento de eventuais dissdios de reve ue envolvam servi ores ICOS civis evem obe ecer ao modelo de compe~ .. ul. es..aP. l<cye,_a.9.uT"-t a mJ..~ ce lst, nos .t.ermos da regyJ.a.l!ltmt,a~'Er~cl-a-l:ei-7~"8.9....b aplicao complementar a Lei 7.70111988 visa judicializao dos conflitos que envolvam os servidoreS pblicos civis no contexto do atendimento de atividades relacionadas a necessidades inadiveis da comunidade que, se no atendidas, coloquem "em perigo iminente a sobrevivncia, a sade ou a segurana da populao" (Lei 7.783/1989, pargrafo nico, art. 11).
( ...)

6.4 Considerados os parmetros acima delineados, a par da competncia para o dissdio de greve em si, no qual se discuta a abusividade, ou no da greve, os referidos tribunais, nos mbitos de sua jurisdio, sero competentes para decidir acerca do mrito do pagamento, ou no, dos dias de paralisa~o em consonncia com a excepcionalidade de esse juzo se reveste. Nesse c~ntexto, nos termos do art. 7. da Lei 7.783/1989, a. deflagrao da greve, princpio corresponde suspenso do contrato de trabalho. Como regra ,. geral, portanto, os salrios.dos",,4!as.J!u~ralis~O no devero ser E.a~o5' slvo no caso ~~reve tenha sido p!'~?ocada iustamente'"'~taso ao pagam.e.nto~ao~ ... ~.l;!.xiJ:11:)l:e.s_p.hllCD.<;Ui~,-~l!_R2r ou tras situac~~iQ:~ I)ais g~ustifi.qy.~m..o~faSlmtP_~~~.AuAPenso S!0 contrato ~~ ., ~balhojart. 7. da Lei 7.783/1989, infine). .
D

~m

6.3 At a devida disciplina legislativa, devem-se definir as situaes provisrias de com etncia constituCional ara a apreC1Odesses dissdiOS no fontexto nacional. regional. esta ua e municiRa~,-~sim, nas condies. aci. ma especificadas, se a paralisaO for de mbito naCional e abranger mais de uma regio da justia federal, ou ainda, compreender mais de uma unidade da federao, a competncia para o dissdio de greve ser do ST] (por aplicao analgica do art. 2. I, a, da Lei 7:701/1988). Ainda no mbito federal, se a controvrsia estiver adstrita a uma nica regio da justia federal, a competncia ser dos Tribunais Regionais Federais (aplicaO analgica do art. 6. da Lei 7.70111988). Para o caso da jurisdio no contexto estadual ou municipal, se a controvrsia estiver adstrita a uma unidade da federao, a competncia ser do respectivo TJ (tambm por aplicaO analgica do art. 6, da Lei 7.701/1988). As greves de mbito local ou municipal sero dirimidas pelo TJ ou TRF com jurisdiO sobre o local da paralisao, conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou federais. .
0 ,

6.5 Os tribunais mencioD-@s tambm sero com ete es ara apreciar e:julgar medidas cautelares eventualmente incidentes relacionadas ao x,.releio do direito de grev~ dos servidores pblicos ivis>-taiscomo: (a) aquelas hs quais se postule a preservao do objeto da querela judicial, qual seja, o percentual mnimo de servidores pblicos que deve continuar traba!hando durante o movimento paredista, ou mesmo a proibiO de qualquer tipo de paralisao; (b) os interditos possessrios para a desocupao de dependncias de rgos pblicos eventualmente tomados por grevistas; e (c) as demais .medidas cautelares que apresentem conexo direta com o dissfdio coletivo de greve."Il~ Se os apontamentos anteriores ilustram como se vem delineando, no Brasil, a aproximao entre os regimes estatutrio e contratual, no afastam as teses sobre a.normalidade do primeiro no tocante relao Estado/servidor. Na realidade, esses apontamentos demonstra.m a necessidade de que tais orientaes sejam tomadas em seus verdadeiros limites. tal qual se demonstrou no tocante diversidade de regimes previdencirios. .' .O(a dizer que as normas ~al.i!!ar;o das Leis do Trabalho se restringiriam s empresas estatais exploradoras de atividade econmica, ou que a competncia para legislar sobre direito do trabalho privativa da Unio e que sua utiliza o elos demais entes federados si nificaria perda de sua autoG'omiaadministrativa. ou, ainda, gue~am.t'.ntQ constituciona acerca dos servidores blicos se d em dis .. onstitucional diverso dos detirando-s ueles somente aI uns dos direiros estes, significa que as normas celetistas no..;;.,e ap icam, embora muitas encontrem
115. Idem, p. 4-7.

114. Idem, p. 150-152.

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Rf.VISTA DOS TRIBUNAIS. RTS11 SETEMBRO DE 2011

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<;.orrelatas nos estatutos ge uma incompatibilidade aproximao demonstrada, tese, sem que isto
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,dos servidores

pblicos,

15~O, contudo,

no abran-

com O regime contratual que torne impossvel a 116 mesmo. ~ue o regime ilaliano corrobora ~:..ta ue mcula mut~ck.do os limites acima mencionados, inte.resse=p~bl.i? muito menos se afir-

No se desconhecem

ma que a aproximao apontada signifique a implementao de um sistema de desregulamentao da funo pblica, tal qual se vem operando no direito do trabalho,117 mesmo porque na Administrao Pblica no vige a acepo

nga~va do 'rl.n:fj>io .da 'legalidade', qye permitiria uma..!E!!gem-e-ne-g~ciao s parteS 'n'a ausncia' de' leis. N verdade, a utilizao das normas da ConsolidaO se justifica 'por encartarem um modelo contratual, cujo objeto a presta'o laboral. A' cmparao com o regramento estatutrio denota somente um paralelo entre' as relaes no mbito pblico e privado, e no a transladao daquelas a essa situao. Este expediente de comparao {Oi, portanto, proposital, pois, recorrer, por exemplo, teoria do's conu111os administrativos somente trnsferiria a discusso para outro instituto, sem,' contudo~' demarcar a aproximao entre os regimes. logo, os.po'sicionamentos .doutrinrios e jurisprudenciais, bem ,omo os textos normativos aqui colacionados tinham por escopo.somente lanar luzes sobre todo o processo e, tambt1;l, indicar a necessidade d,e se aprofundarem os 'estudos sobre os efeitos desta tendencia, porm em' bases mais amplas que a da mera atuao unilateral do Estado. -

116. Exemplo desta possibilidade encontrada em Lusa Cristina Pinto e Netto, quando advogando pela contratuali~ao da funo pblica, afi,nna que ela no ferida o Pacto Federativo; wPoder-se.ia argumentar que, para Estados e Municpios, haveria um preju~o na adoo do regime trabalhista, encartado na competl!ncia legislativa da Unio, o que conferiria ao regime estatutrio vantagem, No entanto, Estados e Municpios podem adotar regimes contratuais por eles mesmos institudos, o que preserva sua autonomia federativa. Neste caso, vale o que se disse em relao Unio, passando a comparao a ser feita entre este regime e o contratual especifico ,e o regime estatutrio. Tambm aqui o Poder Pblico estadual ou munidpal que disciplina unilatalmente ambas as relaes como legislador e no como parte" (NETTO,Lulsa Cristina Pinto e, Op. cit., p: 170). 117. Segundo Vanderlej Schneider de Lima, "lato sensu, desregulamentar direitos " do empregado . i i I" a im os a ela lei s reIa .es tn I ua s e s r IaOes coletivas do trabalho rechaando o lntervencionismo estata o ~etlVando a revogaO do trabalho sendo lZa3ll sel'i'ltO mo o e o !:!! 1SS0 se ImE ementaria e cgnsolidaria no mundo do trabalho" L1MA, Vanderlei Schneider. Op. clt" p. 74), Obviamente,.que a aproximao apontada neste ensaio no se coaduna com o fenOmeno estudado por Vanderlei 5chneider de Lima. Afirmar que as causas para a dispensa tanto de servidores pblicos eslatulrios quanto dos trabalhadores da iniciativa privada, conforme demonstrado pela transcrio acima feita do art. 482 da CLT e art. 132 da Lei 8.112, de 11.12.1990, so as mesmas bem como que a ideia de estabilidade foi relativizada no autoriza pensar-se na des. regulamentao da matria. Ora, a dispensa de servidores pblicos. sejam eles estatutrios ou celetistas, conforme estudo de Ney Jos de Freitas a partir de decises do STF e da Justia do Trabalho, devem atender procedimentos similares que impossibilitam o trmino da relao de forma imotivada, o que alcana; at mesmo, os empregados pblicos das empresas pblicas e das sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica: "Os empregados dto , emPJ.~s blicas e socie de economia mista (prestadoras de servios ou ' de in r erl!ncia no ominio econOmico desde ue a ml s or concurso, somente podem ser despedidos em fac co concretam

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pblico

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