A COMISSO NACIONAL DA VERDADE

Marlon Alberto Weichert2

I INTRODUO A massiva violao de direitos humanos fenmeno tpico das ditaduras. Tambm caracterstico desses regimes autoritrios a tentativa de prevenir que seus atos sejam investigados ou punidos, com o retorno ao Estado de Direito. E, de fato, em quase todos os pases em processo de enfraquecimento do regime de exceo so aprovadas leis de impunidade. O que diferencia os Estados o reconhecimento ou no da validade dessas normas aps o retorno democracia e a vontade poltica de esclarecer e punir as violncias perpetradas pelos ditadores e suas polcias polticas. A ditadura militar brasileira seguiu o roteiro da prtica sistemtica da violao de direitos humanos como instrumento de garantia da autoridade do regime e, no momento em que comeou a admitir o declnio de sua capacidade de manter o poder, seguiu o modelo da aprovao de uma lei de anistia e negociao de um pacto poltico de impunidade e segredo, a pretexto de admitir a restituio do poder aos civis. Aps o fim da ditadura os poderes do Estado no lograram avaliar a legitimidade jurdica e poltica desses atos luz dos valores constitucionais materiais de um Estado democrtico de direito e republicano e dos compromissos internacionais assumidos soberanamente. Em consequncia, manteve-se a impunidade exigida pela ditadura, em contraposio ao caminho que os demais pases do cone-sul do continente americano trilharam. certo que passos importantes para a reparao dos atos de violao aos direitos humanos foram dados desde a promulgao da Constituio em 1988. O primeiro representado pela prpria Constituio que, alm de estar balizada na promoo dos direitos fundamentais, determinou no artigo 8 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias a concesso de anistia3 a todos que foram atingidos por atos de exceo em decorrncia de
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Artigo ainda no publicado. Integrante de obra coletiva coordenada pelo Prof. Jos Carlos Moreira da Silva Filho, no prelo. 2 Procurador Regional da Repblica. Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP. Perito em justia transicional indicado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos da OEA. Funcionou como testemunha no processo Gomes Lund, na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Autor de diversos artigos sobre justia transicional e coautor de iniciativas civis e criminais de responsabilizao de perpetradores de violaes aos direitos humanos durante a ditadura militar brasileira. 3 O termo anistia foi, todavia, impropriamente utilizado. Isso porque a anistia pressupe a prtica de um ilcito pelo autor, que ser perdoado pelo Estado. Porm, certo que em regra o que houve foram vtimas de atos arbitrrios e ilegais por parte do Estado, na perseguio aos que resistiam ou eram suspeitos de se insurgir ao autoritarismo. Assim, esses cidados no dependem de anistia para terem sua condio civil e penal

2 motivao exclusivamente poltica. Esse preceito foi regulamentado pela Lei n 10.559/02, que criou o regime jurdico do anistiado poltico e instituiu a Comisso de Anistia, cujo trabalho tem sido essencial para a reparao de danos morais e materiais s vtimas do regime ditatorial, inclusive familiares de desaparecidos polticos. Em 1995, com a edio da Lei n 9.140, foi erigido um outro relevante marco para a atuao estatal em prol dos perseguidos polticos. Essa lei reconheceu como mortas as pessoas que tenham participado, ou tenham sido acusadas de participao, em atividades polticas, no perodo de 2 de setembro de 1961 a 5 de outubro de 1988, e que, por este motivo, tenham sido detidas por agentes pblicos, achando-se, desde ento, desaparecidas. Foi instituda, ainda, a Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos, com atribuio para proceder ao reconhecimento de pessoas desaparecidas ou mortas em razo da militncia poltica, realizar esforos para a localizao dos corpos de pessoas desaparecidas e emitir parecer sobre requerimentos de indenizao pelos familiares das vtimas. Essa Lei e a Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos foram de elevada importncia para a garantia de direitos fundamentais dos familiares, pois consistiram no primeiro reconhecimento oficial de que as mortes e os desaparecimentos ocorreram por responsabilidade do Estado. Alm disso, permitiu a soluo jurdica para assuntos civis, especialmente a abertura das sucesses. Porm, apesar de a Comisso criada pela Lei n 9.140/95 ter sido exemplar na apreciao de requerimentos de reconhecimento oficial de mortes e desaparecimentos e na deliberao sobre pedidos de reparao pecuniria, o esforo estatal foi reduzido no que diz respeito tarefa de cumprir com a obrigao de localizao de restos mortais e de identificar as circunstncias de desaparecimentos forados de pessoas. Por carncia de estruturas humanas e materiais, fruto da ausncia de vontade poltica, o Estado descuidou desse dever humanitrio e jurdico. Por outro lado, at 2008 o Estado brasileiro no adotara medidas de promoo da responsabilizao de graves atos de violao aos direitos humanos e, tampouco, de revelao da verdade sobre esses acontecimentos. Apenas a partir desse ano algumas iniciativas comearam a ser adotadas pelo Ministrio Pblico Federal4 e, mesmo assim, com pouca aceitao no Poder Judicirio.5

regularizada. Ao contrrio, eles demandam reconhecimento formal do Estado pelos atos indevidos de perserguio que sofreram. O tratamento jurdico adequado de vtimas, credoras de reparao moral e material do Poder Pblico. Tanto essa a substncia da relao jurdica que a Comisso de Anistia aprecia pedidos de indenizao formulados pelos anistiandos e, alm disso, lhes pede perdo em nome do Estado, numa tpica reparao imaterial. 4 Os fundamentos jurdicos utilizados pelo Ministrio Pblico Federal esto contemplados em WEICHERT, Marlon Alberto e FVERO, Eugnia Augusta Gonzaga, "A Responsabilidade por Crimes contra a

3 Esses elementos levaram condenao do Estado brasileiro pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Gomes Lund, julgado em dezembro de 2010. O julgamento teve origem em iniciativa dos familiares de desaparecidos polticos da Guerrilha do Araguaia os quais, em 1982, requereram Justia Federal a condenao do Estado brasileiro a revelar as circunstncias de seus desaparecimentos e a entregar seus restos mortais. Diante de demora injustificada do Judicirio brasileiro a resolver o processo, em 1995 o Centro pela Justia e o Direito Internacional (CEJIL), o Grupo Tortura Nunca Mais do Rio de Janeiro (GTNM-RJ) e a Comisso de Familiares de Mortos e Desaparecidos Polticos de So Paulo (IEVE) apresentaram denncia Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Aps 13 anos de trmite na Comisso, o caso foi levado Corte Interamericana de Direitos Humanos em 20096. A Corte Interamericana de Direitos Humanos entendeu que o Brasil viola obrigaes internacionais assumidas com a ratificao da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) por diversas omisses, ou seja, por deixar de (i) promover a persecuo penal de graves violaes aos direitos humanos, (ii) revelar o paradeiro de desaparecidos polticos, (iii) apurar a verdade sobre esse fatos e (iv) reparar adequadamente todas as vtimas.7 Portanto, com a instituio da Comisso Nacional da Verdade e o cumprimento da mencionada condenao imposta pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Gomes Lund (Guerrilha do Araguaia), o Brasil vivencia dois grandes desafios melhor, duas grandes oportunidades que, se bem aproveitados pelos poderes da Repblica e pela sociedade brasileira, permitiro prsperos avanos na consolidao da democracia e na superao do estado de transio. Com efeito, a implementao integral da deciso da Corte Interamericana passo essencial na afirmao pelo Brasil da prioridade dos direitos humanos na pauta de valores da sua sociedade. Da mesma forma, o funcionamento de uma Comisso da Verdade

Humanidade cometidos durante a Ditadura Militar". In SOUZA NETO, Cludio Pereira, SARMENTO, Daniel e BINENBOJM, Gustavo, Vinte Anos da Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. 5 Um resumo das iniciativas do Ministrio Pblico Federal pode ser conferido em FVERO, Eugnia Augusta Gonzaga, "Crimes da Ditadura: iniciativas do Ministrio Pblico Federal", in SOARES, Ins Virgnia Prado e KISHI, Sandra Akemi Shimada (coord.), Memria e Verdade A Justia de Transio no Estado Democrtico de Direito. Belo Horizonte: Frum, 2009. As peas processuais esto disponveis em <www.prr3.mpf.gov.br>. 6 Para uma descrio detalhada do processo, vide KRSTICEVIC, Viviana e AFFONSO, Beatriz, "A importncia de se fazer justia reflexes sobre os desafios para o cumprimento da obrigao de investigar e punir os responsveis em observncia sentena da Corte Interamericana no caso da Guerrilha do Araguaia". In GOMES, Luiz Flvio e MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.), Crimes da Ditadura Militar. So Paulo: ed. Revista dos Tribunais, 2011. 7 Sobre os efeitos dessa deciso, recomendamos CARVALHO RAMOS, Andr. "Crimes da ditadura militar: a ADPF 153 e a Corte Interamericana de Direitos Humanos". In GOMES, Luiz Flvio e MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.), Crimes da Ditadura Militar. So Paulo: ed. Revista dos Tribunais, 2011.

4 independente, idnea e transparente oportunidade mpar para investigar as violncias e crimes contra a humanidade cometidos no pas, como tambm para aprofundar um exame sobre as causas e consequncias do regime autoritrio, tanto nas estruturas estatais, como no ambiente social. Essas duas iniciativas so medidas de justia transicional8, a qual compreende cinco grupos de providncias a serem adotadas por Estados emergentes de regimes autoritrios ou guerras civis, a saber: (a) o esclarecimento da verdade, com abertura de arquivos e investigaes sobre os fatos; (b) a realizao da justia, mediante a responsabilizao dos violadores de direitos humanos; (c) a reparao de danos morais e materiais das vtimas, individuais e coletivos; (d) a reforma institucional dos servios de segurana, para adequ-los pauta constitucional de respeito aos direitos fundamentais; e (e) a promoo da memria, para que as geraes futuras possam conhecer e compreender a gravidade dos fatos.9 Providncias dessa natureza so indispensveis para a consecuo do objetivo da no repetio, ou seja, a preveno contra novos regimes autoritrios partidrios da violao de direitos humanos, seja por demonstrar sociedade que esses atos em hiptese alguma podem ficar impunes, ignorados e omitidos, seja por ajudar a compreender as razes e consequncias de polticas de represso violenta, sistemtica e ampla contra setores da sociedade civil. Ou seja, o Estado brasileiro, no momento em que instala a Comisso Nacional da Verdade e recebe a condenao de uma Corte internacional de direitos humanos, determinando que promova justia, passa a ter marcos jurdicos e polticos para avanar na consolidao da sua democracia, bem como na proteo e promoo dos direitos fundamentais de seus cidados. Neste artigo trataremos de um desses dois marcos histricos, notadamente a instituio da Comisso Nacional da Verdade, pela Lei n 12.528/11.

II A COMISSO NACIONAL DA VERDADE

Vide Relatrio do Secretrio-Geral da ONU para o Conselho de Segurana n S/2004/616, datado de 23 de agosto de 2004: The rule of law and transicional justice in conflict and post-conflict societies. Disponvel em: <http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/395/29/PDF/N0439529.pdf?OpenElement>. 9 Vide BLICKFORD, Louis. Transicional Justice (verbete). In The Encyclopedia of Genocide and Crimes Against Humanity, Macmillan Reference USA, 2004. Reproduzido em <http://www.ictj.org/static/TJApproaches/WhatisTJ/macmillan.TJ.eng.pdf>.

5 A figura das Comisses da Verdade relativamente nova no planeta. O primeiro exemplo de 1974, quando foi instituda em Uganda a Comisso para Investigao de Desaparecimentos de Pessoas11. Entretanto, foi na dcada de oitenta, sobretudo na Amrica Latina, que o modelo se desenvolveu. At hoje, um dos casos mais representativos o da Argentina, que em 1983 criou a Comisso Nacional sobre o Desaparecimento de Pessoas (Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas - CONADEP) cujo relatrio foi denominado Nunca Ms e trata das vtimas da ditadura militar naquele pas. Este considerado o primeiro caso bem sucedido de Comisso12. No total, contam-se mais de 40 Comisses da Verdade pelo mundo afora.
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As Comisses da Verdade so mecanismos oficiais de apurao de graves violaes aos direitos humanos, normalmente aplicados em pases emergentes de perodos de exceo ou de guerras civis. O propsito saber o que ocorreu, para satisfazer o direito das vtimas e da sociedade ao conhecimento da verdade e, por outro lado, aperfeioar o funcionamento das instituies pblicas e contribuir com o objetivo da no repetio. O pressuposto que a exposio pblica dos acontecimentos, suas circunstncias, causas e consequncias, permitir compreender o ocorrido e adotar posturas de preveno. Fortalecese o princpio da transparncia com ganhos significativos para a democracia13. O produto final um relatrio que, alm de relatar os fatos apurados, deve apresentar recomendaes para o aprimoramento dos organismos pblicos e outras medidas pertinentes. H, outrossim, Comisses da Verdade em pases estveis democraticamente, mas que tiveram episdios relevantes de violaes aos direitos humanos. o caso, por exemplo, do Canad, que tem em curso uma Comisso da Verdade para apurar a violao de direitos culturais dos povos aborgenes, criada por deciso judicial. As Comisses da Verdade no so aceitas, atualmente, pelo direito internacional dos direitos humanos, como substitutivas dos rgos judicirios de investigao. E tampouco suprimem a necessidade de promoo da responsabilidade penal. O resultado do seu trabalho apontado como revelao da verdade histrica, em contraponto quela que surge de um processo judicial, identificada como verdade judicial.
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Este artigo utiliza, parcialmente, alguns argumentos que desenvolvemos no texto A sentena da Corte Interamericana de Direitos Humanos e a obrigao de instituir uma Comisso da Verdade, in GOMES, Luiz Flvio e MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.), Crimes da Ditadura Militar. So Paulo: ed. Revista dos Tribunais, 2011, publicado antes da edio da Lei n 12.578/11. 11 HAYNER, Priscilla B. Unspeakable truths. Facing the challenge of Truth Commissions. Second Ed. New York and London: Routledge, 2010, p. 256. 12 STEINER, Henry J. et al. International Human Rights in Context. Law, politics, morals. Second Ed. Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 1218. 13 Cfr. SIKKINK, Kathryn; WALLING, Carrie Booth. The impacts of human rights trials in Latin America. Journal of Peace Research, Los Angeles, London, New Delhi and Singapore, v. 44, n 4, p. 427-445. 2007. Segundo o estudo, Brazil experienced a greater decline in its human rights practices than any other transitional country in the region. (p. 437).

6 O caso da frica do Sul foi, provavelmente, o nico exemplo de atribuio de funes judicirias a uma Comisso da Verdade. Criada em 1995, a Comisso da Verdade e Reconciliao destinava-se a investigar violaes aos direitos humanos no regime do apartheid. Conforme a Lei de Promoo da Unidade Nacional e da Reconciliao n 34, de 199514, os autores das violaes praticadas com objetivo poltico, que revelassem integralmente todos os fatos relacionados com esses atos, poderiam postular perante o Comit de Anistia da Comisso no serem submetidos persecuo penal. Assim, cabia Comisso, num processo conhecido como anistia pela verdade, deferir ou no o pedido de aplicao do benefcio, que impediria a ao penal. Passados mais de quinze anos da experincia sulafricana, o consenso existente no direito internacional aponta para a autonomia entre justia e verdade histrica, sendo um direito das vtimas e da sociedade a responsabilizao judicial de perpetradores de graves violaes aos direitos humanos. Esse princpio , inclusive, um dos pilares da concepo do Tribunal Penal Internacional. Assim, a instituio e o funcionamento de uma Comisso da Verdade no substituem a obrigao do Estado de estabelecer a verdade e assegurar a determinao judicial de responsabilidades individuais, atravs dos processos judiciais penais, conforme decidido pela Corte Interamericana de Direitos Humanos.15 De fato, a Corte, em sua jurisprudncia, firme em reconhecer que a apurao da verdade mediante procedimentos extrajudiciais no substitui a obrigao de investigar e responsabilizar os autores desses atos no mbito judicial. As Comisses da Verdade so importantssimos instrumentos de satisfao do dever de revelar a verdade histrica e objetivam o esclarecimento dos fatos, a definio de responsabilidades institucionais e a apresentao de recomendaes para o aprimoramento do Estado na promoo de direitos humanos. Os processos penais, porm, tratam da produo da verdade judicial, definem as circunstncias dos ilcitos e apontam responsabilidades pessoais.16 A instituio de uma Comisso da Verdade no Brasil pretenso de movimentos da sociedade civil h vrios anos. Ao menos desde 2007 esse tema tornou-se recorrente, com cobranas ao governo para a adoo das medidas necessrias sua instituio. Em 2009 o governo decidiu enviar um projeto de lei ao Congresso Nacional para a instituio da Comisso Nacional da Verdade, embora fosse vivel tambm a

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The Promotion of National Unity and Reconciliation Act of 1995. Traduo livre. Corte IDH. Caso Gomes Lund versus Brasil. Sentena de 24/11/10. Pargrafo 297. 16 Vide os Casos Anzualdo Castro vs. Peru, sentena de 22/9/09, pargrafo 119, e Zambrano Vlez vs. Equador, sentena de 4 de julho de 2007, pargrafos 128 e 129.

7 criao de uma Comisso por decreto presidencial . indiscutvel que a deciso de levar a matria ao Congresso e propor a edio de uma lei trouxe maior autoridade Comisso e uma gama mais ampla de instrumentos de atuao. O preo pago foi a demora na votao do projeto. O uso do decreto criaria uma Comisso mais debilitada, embora com um processo muito mais clere.
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Assim, em 18 de novembro de 2011 foi promulgada a Lei n 12.528, de 18 de novembro de 2011, que cria a Comisso Nacional da Verdade, no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica, com a finalidade de examinar e esclarecer graves violaes aos direitos humanos praticadas no perodo de 18 de setembro de 1946 a 5 de outubro de 1988, a fim de efetivar o direito memria e verdade histrica e promover a reconciliao nacional (art. 1). A Comisso, portanto, tem trs finalidades principais: (a) promover o direito memria, (b) efetivar a verdade histrica e (c) promover a reconciliao nacional. De acordo com a essncia do papel de uma Comisso da Verdade e os contornos constitucionais, a lei no atribuiu Comisso brasileira a tarefa jurisdicional ou persecutria (art. 4, 4), atividade que somente pode ser realizada judicialmente, por iniciativa do Ministrio Pblico (Constituio Federal, art. 129, I). A promoo do direito memria e verdade so tpicas de uma Comisso da Verdade, e se integram no rol de medidas de justia transicional. Trataremos delas com mais vagar logo abaixo, quando abordarmos a classificao das atividades a serem desenvolvidas pela Comisso. Aspecto que merece reflexo o objetivo fixado em lei da reconciliao nacional (estabelecido no art. 1 e reafirmado no inciso VI, do art. 3). A reconciliao diz respeito a um processo de restabelecimento de vnculos de legitimidade entre vtimas, sociedade e Estado. Espera-se que um processo de depurao da verdade permita, ao final, que os cidados possam voltar a confiar no compromisso do Estado de promover o bem comum e, sobretudo, os direitos fundamentais. Para tanto, necessrio no s a revelao integral da verdade, como tambm a promoo da justia e a adoo de medidas de reforma do aparato estatal que se envolveu na perpetrao de violaes dos direitos humanos, estimulando-os autocrtica e alterao de eventual cultura incompatvel com a pauta de valores do Estado Democrtico de Direito instaurado em 1988. Reconciliao no se confunde com perdo. Este ocorre no espao subjetivo e privado de cada uma das vtimas. Perdoar uma deciso pessoal de quem sofreu. No cabe ao Estado ou lei pretender impor s vtimas que, ao final do processo da Comisso
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Foram criadas por ato do Poder Executivo as comisses da verdade da Argentina, Uruguai, Chile, Panam, Peru, El Salvador e Guatemala. Cf. Gonzalez, Eduardo. In Observaes sobre o mandato legal da Comisso Nacional da Verdade do Brasil. http://ictj.org/sites/default/files/ICTJ-ObservacionesCNV-Brazil-PORT.pdf.

8 Nacional da Verdade, devam considerar o Estado e seus agentes perdoados. Isso seria paradoxalmente por si s um ato de arrogncia autoritria. Com ou sem verdade, a deciso subjetiva de perdoar ato privado e subjetivo, fora do alcance do Estado (at porque lhe impossvel intervir nesse contexto volitivo e psicolgico). A Comisso criada por lei no decreta o perdo, mas apenas pode criar condies para que as vtimas tenham elementos efetivos para tomar essa deciso. De qualquer modo, a reconciliao no uma realidade que surgir exclusivamente do trabalho da Comisso. Cabe a esta garantir o reconhecimento oficial dos graves atos de violao aos direitos humanos que o Estado perpetrou e a depurao das causas e consequncias desses fatos. Porm, a reconciliao um resultado a ser alcanado quando a sociedade, e especialmente as vtimas, perceberem que o Estado e seus mandatrios so capazes de reconhecer seus erros pretritos, fazer a devida autocrtica e adotar as correes de rumos necessrias, dando os alicerces para o restabelecimento da confiana nos rgos pblicos. Outro aspecto que merece destaque os efeitos que a distncia temporal entre os funcionamento da Comisso e os fatos a serem investigados produzir no seu trabalho e relatrio. Com efeito, enquanto na maioria dos pases as Comisses tenham sido institudas logo aps o trmino dos regimes autoritrios, no Brasil j h um lapso temporal superior a 20 anos do fim da ditadura, e de cerca de 40 anos em relao data da perpetrao da maioria das graves violaes aos direitos humanos. Esse grande intervalo de tempo traz consequncias positivas e negativas para o trabalho da Comisso. Como principal aspecto negativo tem-se a dificuldade que o tempo produz na colheita de provas materiais e testemunhais sobre os acontecimentos e na obteno de evidncias para a localizao e identificao de restos mortais de desaparecidos. Ademais, o impacto restaurador e reconciliador que a Comisso poderia trazer para os familiares das vtimas resta, em boa parte, prejudicado, pois especialmente os pais e as mes esto muito idosos ou j faleceram. Como ponto positivo, logra-se a distncia das disputas polticas intrnsecas ao perodo autoritrio. Com mais de duas dcadas de restaurao do processo democrtico, a nao no possui mais razes para temer retrocessos ou posies institucionais contrrias revelao da verdade. Ademais, esse distanciamento dos fatos permite uma compreenso mais ampla das causas polticas, sociais, econmicas e jurdicas que levaram instaurao de um regime autoritrio e adoo da violao sistemtica de direitos humanos como um instrumento de atuao do Estado. Com isso, a Comisso poder ser muito mais efetiva na atividade prospectiva, ou seja, na ampla compreenso dos acontecimentos e, em decorrncia, na elaborao de recomendaes visando no repetio.

9 Nesse passo, de destacar que as Comisses da Verdade, embora vocacionadas objetivamente produo da verdade sobre as graves violaes aos direitos humanos, tambm cumprem papel relevante para a garantia da memria e da reparao s vtimas e, sobretudo, para a reforma das instituies do aparato estatal que se envolveram com a prtica dos atos investigados, no conjunto das medidas de justia transicional. Assim, no so meras apuradoras de fatos, mas tambm formuladoras de poltica de Estado para o desenvolvimento das instituies. Uma anlise da Lei n 12.528/11 permite verificar que o legislador brasileiro instituiu a Comisso Nacional da Verdade em sintonia com essa viso. A norma legal lhe atribuiu objetivos bem amplos, os quais permitiro que desenvolva atividades de variada natureza, notadamente: (a) atividades investigativas, (b) atividades humanitrias, (c) atividades de integrao e (d) atividades prospectivas. Abordaremos cada uma delas a seguir.

a) Atividades investigativas A Comisso deve produzir uma investigao ampla sobre as graves violaes aos direitos humanos. Na Lei n 12.528/11, os trs primeiros incisos do artigo 3 definem bem essa atividade, quando atribuem Comisso Nacional da Verdade os objetivos de: I esclarecer os fatos e as circunstncias dos casos de graves violaes aos direitos humanos (...); II promover o esclarecimento circunstanciado dos casos de torturas, mortes, desaparecimentos forados, ocultao de cadveres e sua autoria, ainda que ocorridos no exterior; III identificar e tornar pblicos as estruturas, os locais, as instituies e as circunstncias relacionadas prtica de violaes aos direitos humanos (...) e suas eventuais ramificaes nos diversos aparelhos estatais e na sociedade. Trata-se de um amplo mandato, que permite identificar o seguinte rol (no exaustivo) de vetores de atuao: i) quantificar e qualificar as violaes aos direitos humanos o pas at hoje no sabe ao certo o nmero de vtimas da represso durante a ditadura militar. H uma relao de mortos e desaparecidos polticos, elaborada por denncia de familiares e tornada oficial pela Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos (publicada no livro Direito Memria e Verdade, pela Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, em 2007). Mas no se tem levantamentos precisos do quantitativo de pessoas presas, torturadas, exiladas, deslocadas, demitidas, desligadas das universidades e escolas, vigiadas etc. Alis, nem mesmo a relao de mortos e desaparecidos pode ser considerada exaustiva, pois formulada a partir do conhecimento das famlias e dos membros das organizaes que militaram na resistncia ou insurgncia ao governo militar, e do convvio

10 nas prises urbanas. Carece de levantamento mais detalhado a existncia de outros grupos de vtimas, sobretudo camponeses, indgenas, quilombolas e outras populaes marginalizadas. A quantificao deve ser acompanhada da qualificao das violaes e da identificao das causas da perpetrao da violncia, incluindo a par da mera perseguio poltica e ideolgica questes de intolerncia racial, de gnero, sexual, econmica, social e cultural vinculadas ao autoritarismo. Indispensvel, ademais, dedicar espao especfico para as violncias praticadas contra crianas e adolescentes, no s por sevcias sofridas, como tambm por indevidas restries liberdade, nas adoes e substituies foradas de famlias, sequestros e declaraes de perda do poder familiar, dentre outras. Um aspecto relevante a apurar a tortura psicolgica de presos polticos praticada mediante a realizao (ou ameaa) da tortura fsica de seus filhos, na presena deles. Os algozes, nesses casos, praticavam dupla e hedionda violao de direitos humanos, pois atingiam de uma s vez pais e filhos; ii) identificar as estruturas e os locais de violao (oficiais e clandestinos) os principais centros de funcionamento do aparato repressivo so conhecidos. Entretanto, ainda existem diversos locais clandestinos de priso, tortura e execuo de perseguidos polticos que no foram oficialmente investigados e como tal reconhecidos. preciso revelar como funcionavam, quem (rgos e pessoas) os comandavam, quais equipes atuavam e suas fontes de financiamento; iii) apurar responsabilidades institucionais pelas violaes tarefa tpica das Comisses da Verdade a definio de responsabilidades institucionais, a qual se destina a identificar o papel desempenhado pelas instituies no regime de exceo e identificar as causas desse fato; iv) apurar as circunstncias das violaes e esclarecer autorias a essncia do inciso II, do artigo 3. Note-se que a Comisso no definir culpados, pois essa providncia demandaria a instaurao de processos, com o exerccio da ampla defesa e do contraditrio. A natureza da atividade da Comisso inquisitorial e, em decorrncia, poder to somente apontar nomes de pessoas envolvidas na autoria dos fatos, esclarecendo o motivo da suspeita, semelhana do que ocorre nas Comisses Parlamentares de Inqurito e nos Inquritos Civis Pblicos conduzidos pelo Ministrio Pblico. O relatrio final no definir as autorias em carter condenatrio (matria reservada ao Poder Judicirio), mas lhe competir apontar por indcios as pessoas que identificou terem participado direta ou indiretamente dos atos de perpetrao de graves violaes aos direitos humanos; v) desvendar as estruturas de sustentao econmica e operacional dos mecanismos de violao aos direitos humanos a previso desse foco de investigao est na parte final do inciso III, do artigo 3, da Lei, que inclui como responsabilidade da Comisso a apurao

11 das estruturas e instituies, inclusive da sociedade, que se envolveram com as violaes. O objetivo identificar a cumplicidade de segmentos ou entidades da sociedade civil. Conforme j afirmado pela Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas18, a promoo dos direitos humanos no responsabilidade exclusiva dos Estados e governos. Muito embora seja do Poder Pblico o dever primrio de promov-los e garanti-los, tambm os particulares tm obrigaes de no violar e proteger esses direitos. Empresas no devem se envolver, nem se beneficiar, de crimes de guerra, crimes contra a humanidade, genocdios, torturas, desaparecimentos forados, trabalho forado ou compulsrio, execues sumrias, extrajudiciais ou arbitrrias, e outras violaes igualmente graves, tampouco devem desenvolver atividades que impliquem em suporte ou encorajamento violao de direitos humanos. Ao contrrio, elas devem adotar medidas preventivas para que seus servios e produtos no sejam empregados nesse fim.19 Diante das denncias existentes de que, no Brasil, alguns rgos clandestinos e oficiais de represso receberam apoio material de setores do empresariado, bem como de que entidades da sociedade civil se envolveram na perseguio poltica, caber Comisso tambm se debruar sobre esse tema. Na mesma linha, carece de uma apurao mais detalhada a sustentao tcnica dada aos agentes da ditadura, especialmente em reas especializadas que dependem de conhecimento cientfico. At que ponto as universidades e outras entidades civis colaboraram para o modelo repressor do Estado? uma das perguntas que podem ser respondidas pela Comisso Nacional da Verdade; vi) encontrar arquivos ou investigar sua destruio a localizao e o acesso a arquivos essencial para o trabalho da Comisso e para a garantia do direito informao da sociedade. Imagina-se que com a entrada em vigor da Lei n 12.527/11 (Lei do Direito de Acesso Informao, sancionada e publicada no mesmo dia em que editada a Lei da Comisso Nacional da Verdade) uma nova leva de arquivos ser disponibilizada para consulta, trazendo parcela substancial da informao necessria. Outrossim, isso no eliminar a necessidade da Comisso envidar esforos para localizar acervos que tenham passado inclumes reviso de classificao determinada na Lei n 12.527/11 ou, ainda, que estejam sob guarda privada. Por outro lado, considerando que a Unio Federal em diversas oportunidades alegou que parcela substancial dos documentos foi destruda20, esse fato

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United Nations. Comission on Human Rights. Norms on the responsabilities of transnational corporations and other business enterprises with regard to human rights. E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2 19 Sobre o tema, j publicamos o artigo O financiamento de atos de violao de direitos humanos por empresas durante a ditadura brasileira. In Acervo: revista do Arquivo Nacional. v. 21 n.2 (jul/dez. 2008). Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 2008, p. 183-192. 20 Essa espcie de alegao foi utilizada pela Advocacia-Geral da Unio na ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal em So Paulo na qual se requer a divulgao de informaes sobre o

12 dever ser investigado, pois no s constitui por si mesmo uma violao a direitos fundamentais, como tambm foi praticado com o propsito de ocultar evidncias das violncias perpetradas; vii) apurar se houve atos de terrorismo pelas organizaes que combatiam o governo militar h reiteradas alegaes, por parte de alguns segmentos da sociedade civil, de existncia de atos de terrorismo praticados pelos dissidentes polticos. Essa matria tambm deve receber ateno da Comisso, que dever analisar essas assertivas luz do conceito de terrorismo adotado no direito internacional dos direitos humanos e no direito internacional humanitrio, no se podendo adotar aquele que foi utilizado pela legislao autoritria editada pelo prprio regime antidemocrtico. No parece necessrio que os fatos sejam apurados, pois os processos por crimes militares durante a represso estabeleceram os pontos relevantes da atuao (embora seja necessria cautela no exame dessas provas, na medida em que boa parte foi obtida de modo ilcito, isto , com o emprego de tortura). O importante que oficialmente se faa a distino entre atos de resistncia e eventuais atos de terrorismo, para afastar generalizaes e se dar tratamento jurdico e moral adequado aos acontecimentos e seus autores. Essas atividades investigativas sero a nfase principal do trabalho da Comisso e daro, ademais, os elementos essenciais para o desdobramento das atividades prospectivas, s quais nos referiremos adiante. O fiel desempenho dessa parte do mandato significar o cumprimento de parcela substancial dos objetivos clssicos de uma Comisso da Verdade, consistente na promoo do direito verdade.

b) Atividade humanitria O inciso IV, do artigo 3, da Lei n 12.528/11, prev ser objetivo da Comisso Nacional da Verdade encaminhar aos rgos pblicos competentes toda e qualquer informao obtida que possa auxiliar na localizao e identificao de corpos e restos mortais de desaparecidas polticos. De fato, uma das grandes expectativas que a Comisso possa alm de revelar as circunstncias dos desaparecimentos forados identificar os paradeiros dos corpos daqueles que foram executados e sepultados clandestinamente, permitindo a recuperao e a identificao das ossadas. Trata-se de tarefa que exige a assessoria de equipes especializadas em antropologia e arqueologia forense, as quais, inclusive, podero atuar junto Comisso (artigo 4, incisos VII e VIII).

funcionamento do DOI/CODI nesse Estado e, tambm, pelo Estado brasileiro na demanda Gomes Lund perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos.

13 Importante frisar que a tarefa da Comisso Nacional da Verdade no ser simplesmente acessria no que diz respeito colheita de informao sobre o paradeiro das vtimas. Ao contrrio, ela pode ser protagonista na matria, como decorrncia da sua atribuio para apurar as circunstncias dos desaparecimentos forados (art. 3, II), sem prejuzo do papel tambm atribudo na Lei n 9.140/95 Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos. H, pois, uma atribuio comum aos dois rgos, o que leva a esperar um trabalho sinrgico entre ambos colegiados, com o apoio dos demais rgos e instituies pblicas que trabalham no tema da antropologia e arqueologia forenses. A localizao e identificao de restos mortais de desaparecidos polticos tambm promoo do direito verdade. Alis, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no julgamento do mencionado caso Gomes Lund (Guerrilha do Araguaia), afirmou que a privao do acesso verdade dos fatos sobre o destino de um desaparecido poltico constitui uma forma de tratamento cruel e desumano para os familiares prximos, ou seja, por si s uma grave violao aos direitos humanos.21 E declarou que o Brasil impinge aos familiares sofrimento e angstia, alm de ter provocado neles um sentimento de insegurana, frustrao e impotncia diante da absteno das autoridades pblicas de investigar os fatos22. A Comisso Nacional da Verdade, como rgo do Estado, instrumento fundamental para a superao desse quadro de violao de direitos fundamentais pelo Brasil.

c) Atividade de integrao A promoo da verdade se imbrica com as demais atividades da Justia Transicional. A revelao de informaes substrato, por exemplo, para a promoo da memria, o exerccio das reparaes, a reforma do aparato estatal e a realizao da justia. Nesse contexto, a Lei n 12.528/11 definiu que a Comisso Nacional da Verdade deve colaborar com todas as instncias do poder pblico para apurao de violao de direitos humanos e colaborar para que seja prestada assistncia s vtimas de tais violaes (incisos V e VII, final, do artigo 3). Desse modo, os elementos que forem apurados pela Comisso Nacional da Verdade, quando relevantes para a realizao de outras tarefas do Poder Pblico, devem ser de ofcio enviadas para os rgos competentes. Se determinada informao obtida puder ter efeito em processos de reparao moral ou material, ou ainda, em processos de apurao de responsabilidades, devero ser compartilhadas com as comisses de reparao
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Corte IDH. Caso Gomes Lund versus Brasil. Sentena de 24/11/10. Pargrafo 240. Corte IDH. Caso Gomes Lund versus Brasil. Sentena de 24/11/10. Pargrafo 242.

14 especficas (Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos ou Comisso da Anistia, no plano federal) e com o Ministrio Pblico ou Poder Judicirio. Note-se que, apesar da Comisso no ter funo jurisdicional ou persecutria (art. 4, 4), isso no significa que esteja impedida de compartilhar suas iniciativas com o Ministrio Pblico, titular da ao penal e da ao civil pblica. Ao contrrio, a Comisso no s dever responder a todas as requisies de informaes que vier a receber, como tambm exercer ativamente a colaborao prevista no inciso V. O Ministrio Pblico Federal, em especial, atua nesta matria tanto na seara criminal (para a promoo da persecuo penal) como na cvel, onde busca a promoo do direito verdade, informao e memria, bem como o aperfeioamento do aparato estatal de segurana pblica. Em ambos os campos recomendvel a sinergia, sem prejuzo da maior afinidade entre os objetivos da Comisso Nacional da Verdade e as funes constitucionais do Ministrio Pblico na promoo dos direitos fundamentais dos cidados. Essa integrao no deve aguardar a concluso dos trabalhos da Comisso Nacional da Verdade e a produo do seu relatrio final. Ao contrrio, caber o compartilhamento de informaes sempre que um determinado fato estiver suficientemente apurado pela Comisso ou pelo Ministrio Pblico, seja ou no produzido um relatrio parcial. Finalmente, de enfatizar que a Comisso tambm dever receber, de todos os rgos pblicos que possuem informaes sobre os fatos a serem apurados, relatrios e documentos que auxiliem o desempenho de seu mandato, sobretudo para evitar retrabalho e para conciliar iniciativas adotadas em ambientes autnomos. Indiretamente, portanto, a Comisso Nacional da Verdade desempenhar papel relevante tambm para a promoo dos direitos justia e reparao.

d) Atividade prospectiva Como referido acima, o longo tempo transcorrido desde a prtica dos atos de violao aos direitos humanos permitir Comisso ser bastante assertiva no encaminhamento de proposies de aprimoramento das instituies pblicas no tocante preveno de violaes aos direitos humanos. O legislador foi sensvel a essa virtude e fez constar no inciso VI, do artigo 3, o seguinte objetivo para a Comisso Nacional da Verdade: recomendar a adoo de medidas e polticas pblicas para prevenir violao de direitos humanos, assegurar sua no repetio e promover a efetiva reconciliao nacional.

15 Na mesma linha, tarefa da Comisso inserir no seu relatrio a reconstruo da histria dos casos de graves violaes de direitos humanos (art. 3, inciso VII), o que permitir o resgate da verdade em relao aos graves acontecimentos a que o Pas foi submetido. O exerccio dessas duas atribuies pode ser o elemento nevrlgico para que a Comisso atue no sentido da superao da aceitao de graves violaes aos direitos fundamentais como um custo necessrio segurana pblica e ao desenvolvimento econmico, conforme ainda defendido por alguns segmentos sociais. A reconstruo da histria e a recomendao de providncias devem servir para a reflexo sobre o papel da sociedade e dos rgos estatais na manuteno da democracia e no respeito aos direitos humanos. imprescindvel que, em conjunto com a Comisso Nacional da Verdade, todos os organismos pblicos que, de alguma forma, se envolveram no processo de represso e violao a direitos fundamentais procurem analisar seu passado e construir ferramentas para prevenir que se repita a participao ativa ou passiva num regime autoritrio. Nesse campo, vislumbram-se diversas questes que podem ser aprofundadas pela Comisso. Citamos algumas, sem prejuzo de outras: i) Colaborao do Estado brasileiro com os golpes militares no continente e participao na represso dos pases do cone-sul. A ditadura brasileira antecedeu os golpes de Estado vivenciados nos pases vizinhos, com realce para o ocorrido na Argentina e no Chile. H indcios da influncia do Brasil nesses fatos, bem como de colaborao mtua dos rgos de represso desses pases, mesmo antes da Operao Condor, que foi coordenado pela Diretoria de Inteligncia Nacional DINA chileno. de suma importncia que essas relaes (pr e ps golpes militares e Operao Condor) sejam esclarecidas. ii) Aceitao da ruptura da ordem jurdica, em 1964. O pas possua uma Constituio e um governo democrtico. As instituies pblicas deveriam estar aptas a defender essa ordem constitucional diante de um movimento golpista, ou pelo menos a ele resistir. No foi assim que ocorreu, porm. Para aprimorar o funcionamento desses rgos e a capacidade deles de no repetirem essa postura relevante que a Comisso Nacional da Verdade diagnostique as causas desse fato, apontando medidas corretivas, se ainda for o caso. iii) Aceitao da implantao do terrorismo de Estado. As instituies brasileiras falharam por terem tomado parte ou aceitado um golpe de Estado. Mais grave, porm, foi a participao ou conivncia com a perpetrao sistemtica de direitos humanos por agentes estatais, sobretudo aps 1968. Pode-se reconhecer a existncia de dois momentos relevantes na histria e, em face deles, investigar a postura dos rgos pblicos. O primeiro foi o golpe em 1964, o segundo quando foi editado o Ato Institucional n 5 e houve o incio da fase mais violenta da represso, com o envolvimento da estrutura do Estado brasileiro na ampla perseguio aos suspeitos de dissidncia poltica. A aceitao do golpe no pode ser tida,

16 por si s, como causa suficiente para justificar a tolerncia do terrorismo de Estado. Houve instituies que aplaudiram o golpe, mas posteriormente rechaaram a violncia estatal generalizada, como setores da Igreja. Afigura-se importante que a Comisso Nacional da Verdade analise essas circunstncias, at mesmo porque as consequncias das posturas nesses dois momentos so distintas, tanto jurdica como politicamente. iv) Postura do sistema de justia (Poder Judicirio e Ministrio Pblico). Dentre as instituies pblicas uma posio de relevncia atribuda ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico na defesa da ordem jurdica e espera-se deles, sobretudo, que cuidem da garantia da Constituio. fato que ambos no foram capazes de proteger a Constituio e, tampouco, de garantir direitos fundamentais em face da legislao de segurana nacional e da prtica do terrorismo de Estado. Pelo contrrio, a represso funcionou com a colaborao e conivncia de juzes, promotores e procuradores. O que fizeram essas instituies e seus rgos de cpula em face do golpe de Estado e da violao sistemtica de direitos humanos? Teriam esses rgos condies de resistir? Caso positivo, por que no o fizeram? Caso negativo, estariam hoje mais preparados para defender a ordem jurdica constitucional e os direitos fundamentais dos cidados? O novo estatuto trazido pela Constituio de 1988 (o qual, especialmente para o Ministrio Pblico, refundou as bases jurdicas e polticas da instituio) suficiente para a garantia da no repetio? v) Sequelas do Estado autoritrio na prestao de servios pblicos relevantes, tais como educao, sade, previdncia. As consequncias de uma ditadura so sentidas em vrios campos da vida social. A falta de democracia se reflete na qualidade e na lgica dos servios pblicos. No sistema de ensino, por exemplo, preciso avaliar os prejuzos decorrentes da cassao de professores, do desrespeito autonomia universitria, da interdio discusso filosfica, da censura a currculos, da imposio de disciplinas de ndole fascista. Que custo a sociedade brasileira suportou e ainda suporta pelos 21 anos de autoritarismo na educao? E na cultura? O que a censura abortou na vida cultural do povo brasileiro? Em suma, a Comisso Nacional da Verdade tem condies de indicar e dimensionar que direitos fundamentais de diversos espectros sofrem graves prejuzos com uma ditadura. Um regime antidemocrtico e autoritrio no vitima apenas os perseguidos pela dissidncia poltica e seus familiares, mas tambm a garantia de direitos civis, polticos, sociais, culturais e econmicos a toda a sociedade. Revelar alguns aspectos concretos desse cenrio , sem dvida, uma enorme contribuio que a Comisso Nacional da Verdade pode trazer para a mobilizao social contra iniciativas autoritrias. vi) Identificao de resduos do autoritarismo no funcionamento de instituies estatais e na legislao. Esta provavelmente a misso mais difcil e, por outro lado, importante do trabalho da Comisso. H instituies brasileiras que ainda resistem pauta axiolgica da Constituio de 1988 e dos compromissos internacionais pertinentes aos direitos humanos?

17 H rgos que defendem a adoo da violao de direitos humanos como um mal necessrio s polticas pblicas? O que devem os poderes da Repblica realizar para dirimir esses eventuais enclaves autoritrios? Em que partes a legislao brasileira ainda adota fundamentos da ordem constitucional outorgada militarmente? So perguntas que a Comisso por mais embaraoso que possa ser respond-las precisa enfrentar, se deseja efetivamente contribuir para a consolidao da democracia no Brasil. Seu estatuto legal garante mandato para buscar essas respostas. Sua autonomia e autoridade moral devem encoraj-la a tanto. Essas anlises devero permitir que a Comisso Nacional da Verdade deixe um enorme legado, realizando um diagnstico sobre se os rgos pblicos romperam as causas do autoritarismo, a cultura da razo de Estado e se continuam a adotar o lema da aceitao da violao aos direitos humanos como um custo necessrio diante de outros interesses do governo ou da sociedade (ou seja, que um meio justificado pelo fim a que se destina). Todas essas questes devem remeter para um dos eixos da justia transicional, consistente na reforma do aparato estatal responsvel pela segurana pblica. Esses rgos se envolveram diretamente com a prtica da violao aos direitos humanos e caber Comisso propor medidas para que sejam aprimorados, com nfase naquelas que so aptas a reforar a garantia da no repetio. Ademais, o desenvolvimento das atividades prospectivas trar elementos consistentes para o objetivo de garantia da memria, pois no s permitir o registro dos fatos, como tambm de suas respectivas causas e consequncias, municiando as geraes futuras de elementos para perseverar na democracia e no Estado de Direito, sem sucumbir s promessas fceis e irresponsveis do autoritarismo.

III CONCLUSO O Brasil ainda no concluiu sua transio democracia aps a ditadura militar instaurada com o golpe de Estado de 1964. Em especial, carece o Estado brasileiro de apurar as graves violaes aos direitos humanos perpetradas por agentes do poder pblico, muitas vezes com a cumplicidade de entidades da sociedade civil. Esse dficit produz consequncias na vida atual, sobretudo por estimular a cultura da falta de informao e da impunidade, debilitando o esprito crtico da sociedade e, por outro lado, estimulando rgos pblicos a se manterem como enclaves contrrios a alguns dos valores democrticos adotados com a Constituio de 1988. O advento da Comisso Nacional da Verdade traz esperana de que o Estado capaz de superar esse quadro. Evidentemente que no a edio da Lei n 12.528/11 que reverter o panorama, mas o desenvolvimento dos trabalhos da Comisso que revelar a

18 presena de efetiva vontade poltica no alcance dos objetivos que foram fixados. Espera-se, sobretudo, que os rgos pblicos, civis e militares, garantam a autonomia dos comissionados e respeitem a autoridade de seus atos. Existem, pois, condies e possibilidades para que a Comisso Nacional da Verdade possa contribuir eficazmente com os objetivos fixados no art. 1 da Lei n 12.528/11, de promoo da verdade, da memria e da reconciliao nacional. Ressaltamos, porm, que a reconciliao s poder ser efetivamente alcanada se o processo de apurao da verdade for acompanhado da quebra da impunidade e de medidas concretas pelo Estado brasileiro de superao dos resqucios de autoritarismo. Esse objetivo de reconstruo da legitimidade na relao entre Estado e cidados passa pelo restabelecimento da confiana no Poder Judicirio e demais instituies do sistema de justia. Envolve, pois, a capacidade do Estado de tratar de forma isonmica agentes pblicos e sociedade civil, sem a manuteno de castas protegidas pelo poder a que, abusiva e ilicitamente, defenderam. Outrossim, depende da convico de que o relatrio final da Comisso no ser mera figura retrica ou formal, mas sim uma estrutura de apoio para as reformas eventualmente necessrias nos servios pblicos de segurana interna e externa, assim como nas instituies encarregadas da defesa da democracia e do regime jurdico constitucional. Se levar a srio ambos os desafios de promover a verdade e a justia, teremos nos prximos anos um Estado mais maduro e capaz de dar destacados passos no processo de reconhecimento e respeito aos direitos fundamentais de seus cidados. Oxal a promessa no se transforme em frustrao.