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Le Conseil constitutionnel : un contre-pouvoir ?

La cration du Conseil constitutionnel manifeste la volont de subordonner la loi, c'est--dire la dcision du Parlement, la rgle suprieure dicte par la Constitution. La Constitution cre ainsi une arme contre la dviation du rgime parlementaire , dit Michel Debr en 1958. Cette citation illustre trs bien la vision des constituants de cette nouvelle institution dont le but premier tait de surveiller le Parlement . Nanmoins, si le Conseil constitutionnel a t sa naissance conu majoritairement comme une arme pointe contre le Parlement , depuis une quarantaine d'annes, il a su progressivement s'imposer, dans la logique de l'volution de la thorie de l'tat de droit, comme un garant de la Constitution et dfenseur des droits de l'homme auxquels il se rfre depuis le 16 juillet 1971. De plus, avec l'largissement de la saisine du Conseil constitutionnel par la rvision constitutionnelle de 1974 et plus encore par celle de 2008, cette institution ne pourrait certainement plus tre qualifie de chien de garde de l'excutif , elle est en effet devenue un contre-pouvoir, ou plutt contre-abus de pouvoir, dont la neutralit, comme le remarque Marie Anne Cohendet, devrait tre gage de lgitimit , mais qui n'est pas forcment toujours respecte. Le Conseil constitutionnel est donc une institution cre par la Constitution de 1958, spcialise dans le contrle de constitutionnalit des lois et des traits internationaux, elle statue galement sur la rgularit des lections nationales et des rfrendums et donne un avis lorsqu'elle est consulte par le Chef de l'tat sur la mise en oeuvre de l'article 16 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel exerce un contrle a priori sur les lois et les conventions internationales. La rvision constitutionnelle de 2008 a instaur par ailleurs la procdure de la Question prioritaire de constitutionnalit , autrement dit, la possibilit d'un contrle a posteriori rserv au Conseil constitutionnel sur renvoi des juridictions suprmes. Le Conseil constitutionnel est form de neuf personnalits nommes pour neuf ans (trois par le Prsident de la Rpublique, trois par le Prsident du Snat et trois par le Prsident de l'Assemble nationale). Leur mandat n'est pas renouvelable. De plus, les anciens Prsidents de la Rpublique en sont membres de droit vie. Le prsident du Conseil constitutionnel est dsign par le Prsident de la Rpublique parmi ces membres. Cependant, cette dfinition ne nous clarifie pas grand-chose quant la nature ambigu du rle du Conseil constitutionnel. En effet, si on tudie les dbats doctrinaux relatifs cette problmatique, on remarque que celle-ci est assez lie la question de savoir si le Conseil constitutionnel est un vritable contre-pouvoir. Dans le silence des textes, certains considrent que le Conseil constitutionnel est une juridiction, tandis que d'autres lui attribuent une nature politique. Les adeptes de la premire dfinition qui alors prvoit un Conseil neutre, impartial et de ce fait pouvoir modrateur lgitime, basent leur point de vue sur plusieurs lments. Par exemple, ils prcisent que le rle premier du Conseil est celui de statuer en droit, ainsi, lors d'un contrle de constitutionnalit d'une norme, le Conseil n'a qu' lire la Constitution afin d'en dduire sa dcision, il n'a pas donc crer un raisonnement lui permettant de rsoudre le problme donn. Un autre lment permettant de qualifier le Conseil comme une juridiction est celui que l'on retrouve l'article 62 de la Constitution : Les dcisions du Conseil constitutionnel ne sont

susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelle . Ainsi, travers plusieurs dcisions du Conseil et des juridictions suprmes, on estime que les dcisions du Conseil constitutionnel ont l'autorit de la chose juge. Nanmoins, grce au silence des textes, plusieurs auteurs se sont exprims pour soutenir la thorie de la nature politique, et de ce fait nettement moins impartiale, du Conseil. Ainsi, par exemple Bernard Chenot, ancien Vice Prsident du Conseil d'tat, ancien ministre de De Gaulle et ancien membre du Conseil constitutionnel a nonc que le Conseil constitutionnel tait un corps politique par son recrutement et par les fonctions qu'il remplit . Paul Coste-Floret, galement membre du Conseil constitutionnel, dfinit celui-ci comme un organe politico-juridique ayant comptence pour statuer du point de vue juridique et du point de vue de l'opportunit politique . Ces deux hommes supposent que la nature politique du Conseil dcoule de sa composition (membres nomms par les hauts responsables de l'tat) et de ses fonctions qui amnent le Conseil colgifrer et possiblement parfois devenir une sorte d'arme d'opposition contre la majorit. Ces deux aspects du Conseil a priori opposs peuvent nanmoins tre conus comme un tout logique et lgitime, le Conseil pouvant tre considr comme un contre pouvoir tout en gardant des lments politiques. Dominique Rousseau alors parle d'une assemble de lgistes . Du point de vue historique, il faut noter qu'avant la Ve Rpublique, la France n'a connu aucun vritable contrle de constitutionnalit des lois. En effet, l'ide d'un contrle de constitutionnalit des lois a possiblement t prsente dans la pense des rdacteurs de la DDHC de 1789 qui ralisaient bien que la loi n'tait pas toute puissante. D'ailleurs, certains contrles de lois ont en effet t adopts avec par exemple l'attribution au Roi du droit de vto au XVIIIe sicle ou en 1799 et en 1852 l'instauration du contrle par le Snat, nanmoins compltement dpendant de l'Empereur. En effet, ce que la France a particulirement craint suite l'exprience des Parlements de l'Ancien Rgime, ce n'tait pas l'ide d'un contrle de lois, c'tait surtout l'ide d'un contrle juridictionnel de lois et donc d'un possible gouvernement des juges . On ne retrouve une vritable dmarche pour crer une sorte de Conseil constitutionnel que pendant la IVme Rpublique, suite l'exprience des rgimes autocratiques de la IIe Guerre mondiale permise par le pouvoir lgislatif. Un Comit constitutionnel devait effectuer un contrle de constitutionnalit relatif l'organisation des pouvoirs publics. Ce comit n'a t saisi qu'une seule fois8, mais a ensuite inspir la cration du Conseil actuel. En matire de droit compar, prcisons qu'il y a deux types majeurs de contrle de constitutionnalit, le type anglo-saxon et le type autrichien. Le type anglo-saxon a t le premier avoir t mis en place suite l'affaire Marbury-Madison (1803). Il s'agit d'un contrle diffus, c'est--dire que le contrle est exerc directement par tous les juges de droit commun. La majorit des pays europens ont adopt pendant le XXe sicle le contrle de type autrichien, prconis par Hans Kelsen. Il s'agit d'un contrle concentr, c'est--dire effectu par une juridiction spcialise : une Cour constitutionnelle. Ce systme de contrle est adopt par exemple par l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, la majorit des pays d'Europe centrale et orientale ainsi que dans certains pays d'Afrique. Ce systme

europen est galement bas sur un contrle a priori des lois. Nanmoins, en France, on peut dsormais effectuer mme un contrle des lois par voie d'exception (QPC). Ainsi, comme on a vu, le rle du Conseil constitutionnel s'est considrablement tendu depuis sa cration. Organe subissant de nombreuses critiques lors de sa cration, il est maintenant un acteur indniable de la sphre politique. Nanmoins, cette institution rcente a-t-elle tout de mme des pouvoirs suffisants pour exercer la fonction de pouvoir modrateur? Les aspects politique et juridique du Conseil peuvent-ils vraiment coexister? Peut-on aujourd'hui qualifier le Conseil constitutionnel de contre-pouvoir? Afin de rpondre cette question, on verra d'abord que le Conseil constitutionnel est aujourd'hui bien considr comme un contre-pouvoir essentiel l'tat de droit dmocratique (I), nanmoins, on peut noter que certaines limites relatives au rle du Conseil constitutionnel subsistent (II).

I.

Le Conseil constitutionnel, un contre-pouvoir essentiel a l'tat de droit dmocratique

Suite l'exprience des rgimes autoritaires du XXe sicle, on a compris que la loi ne permettait par forcment le respect des droits de l'homme. Il a alors fallu crer une institution qui pourrait contraindre les gouvernants ainsi que la majorit au respect des droits de l'Homme. Le Conseil constitutionnel est ainsi devenu un pouvoir modrateur essentiel l'tat de droit dmocratique. Pour exercer effectivement ce rle, le Conseil, en veillant au respect de la Constitution, garantit la sparation des pouvoirs (A) et dfend les Droits de l'Homme (B).

A) Le Conseil constitutionnel, un garant de la sparation des pouvoirs


Afin d'viter un rgime despotique, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrte le pouvoir , disait Montesquieu. Cette thorie reste actuelle et doit tre applique dans tout rgime qui se veut dmocratique. On peut faire la distinction entre la sparation entre les pouvoirs internes a l'tat (la sparation horizontale et verticale) et les pouvoirs externes l'tat (sparation entre les pouvoirs tatiques et extra tatiques). En matire des pouvoirs internes, tudions d'abord la sparation des pouvoirs horizontale. Le Conseil constitutionnel veille la rpartition des comptences entre le gouvernement et le Parlement. Tout d'abord, le Conseil veille ce que les parlementaires n'abusent pas de leurs pouvoirs lors de l'organisation de leur travail dans le rglement (Article 61, al. 1 de la Constitution). Le contrle du rglement des assembles est obligatoire du fait des expriences de la IIIe et de la IVe Rpublique ou les parlementaires avaient tendance, dans leur rglement, s'approprier des pouvoirs qui ne leur taient pas confrs par la Constitution. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel vrifie que les parlementaires n'excdent pas leur domaine de comptence qui leur est attribu par la Constitution (Articles 34 et 37). Ainsi, au motif de l'article 41, le Conseil tranche la question de savoir si une proposition ou un amendement relve ou non du domaine lgislatif. L'article 38 lui permet de dcider, lors d'un conflit entre le Parlement

et le Gouvernement, si une proposition ou un amendement est conforme ou non une habilitation accorde par le Parlement au Gouvernement afin qu'il intervienne dans le domaine lgislatif par la voie des ordonnances. Aussi, au titre de l'article 37-2, le Conseil constitutionnel peut tre saisi lorsque des textes lgislatifs ont t adopts dans le domaine rglementaire aprs la Constitution de 1958. Ceux ci peuvent alors tre modifis par dcret si le Conseil constitutionnel admet leur nature rglementaire. Enfin, l'article 39 prvoit que les projets de loi ne peuvent tre inscrits l'ordre du jour si la Confrence des prsidents de la premire assemble saisie constate que les rgles fixes par la loi organique sont mconnues. En cas de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, le prsident de l'assemble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un dlai de huit jours. En ce qui concerne le pouvoir normatif du Prsident, le Conseil constitutionnel donne un avis (publi) lorsque le Prsident veut mettre en oeuvre les dispositions de l'article 16 et il se prononce aussi sur les mesures prises en application de cet article, (de manire discrte). En matire du contrle de l'excutif, on peut noter que lorsque le Conseil censure les dispositions adoptes par la majorit soumise au Prsident ou au Premier ministre, il dclare ainsi anticonstitutionnelles les dispositions voulues par l'excutif. Egalement, le Conseil constitutionnel peut contrler un dcret de convocation un rfrendum ou l'lection prsidentielle. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel s'est galement prononc sur la sparation du pouvoir juridictionnel et des autres pouvoirs. En effet, par une dcision du 22 juillet 1980, il a reconnu l'indpendance des juridictions administratives, puis, par la dcision du 23 janvier 1987, il a constitutionnalis leur existence. En effet, le Conseil constitutionnel est devenu lui mme un pouvoir juridictionnel considrable, renforc par l'article 62-2 de la Constitution qui prvoit, comme on l'avait dj voqu, que les dcisions du Conseil s'imposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles . En matire de la sparation verticale des pouvoirs, le Conseil constitutionnel a veill au respect de la souverainet interne et externe de l'tat. Le Conseil contrle les lois de dcentralisation afin d'assurer l'quilibre entre les pouvoirs tatiques et les pouvoirs des collectivits locales. Le Conseil se prononce par ailleurs sur la compatibilit des traits internationaux (Articles 54 et 61-2) et certains actes manant des organes de l'UE avec la Constitution (Articles 54, 61-2 pour le droit communautaire primaire, le droit driv chappe, en gnral a part les directives au contrle de constitutionnalit ). Il veille ce que les mesures d'adoption de ces engagements par les hauts responsables de l'tat ne nuisent pas la rpartition des pouvoirs entre la France et l'UE tablie par le Peuple souverain. Ainsi, l'adoption d'un trait bouleversant les dispositions relatives l'exercice de la souverainet doit tre conditionne par une rvision de la Constitution. Enfin, le Conseil constitutionnel statue sur la sparation des pouvoirs tatiques et des pouvoirs extra-tatiques. Il s'est ainsi prononc par exemple sur la sparation entre le pouvoir tatique, mdiatique et financier ou sur la sparation ente le pouvoir d'opposition et le pouvoir majoritaire, notamment avec l'extension de la saisine du Conseil constitutionnel par la loi constitutionnelle du 30 octobre 1974, faisant de celui-ci une arme d'opposition .

Le Conseil constitutionnel, en tant aujourd'hui un acteur essentiel dans le processus lgislatif mais aussi une arme contre la majorit et assurant, en gnral, la rpartition quitable entre tous les pouvoirs publics, exerce ainsi un vritable pouvoir rgulateur. C'est aussi une institution garantissant le respect de la souverainet du Peuple et plus encore, depuis la dcision Libert d'association de 1971 et la rforme de 2008, le respect des droits de l'Homme.

B) Le Conseil constitutionnel, un dfenseur des droits de l'Homme En exerant le contrle de constitutionnalit des lois l'ensemble de la Constitution,
le Conseil a su s'imposer comme un dfenseur des Droits de l'Homme (contrle obligatoire pour les lois organiques et les propositions de lois rfrendaires de l'article 11 ainsi que les rglements des assembles). La protection des Droits de l'Homme a t tablie, et le contrle de constitutionnalit donc renforc, par la dcision Libert d'association datant du 16 juillet 1971. C'est a cette date que l'on a ajout au bloc de constitutionnalit le Prambule de la Constitution de 1946, les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique et surtout la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. En 2005, on a rajout au bloc de constitutionnalit la Charte de l'environnement. Le bloc de constitutionnalit ainsi comprend aujourd'hui des droits de premire gnration (civils et politiques) grce la DDHC mais aussi des droits politiques, conomiques et sociaux (droits de deuxime gnration encadrs particulirement par le Prambule de la Constitution de 1946). Au travers des dcisions du Conseil constitutionnel, celui-ci fait vivre la Constitution et protge de plus en plus de droits et de liberts des citoyens. Dominique Rousseau a d'ailleurs qualifi la Constitution de charte jurisprudentielle des droits et liberts qui depuis les annes 1970 constitutionnalise de plus en plus de droits classiques (politiques et civiques), droits conomiques et sociaux, mais aussi le principe d'galit. Par ailleurs, la protection des Droits de l'Homme a t nouveau renforce par la rforme constitutionnelle de 2008 qui a instaur un contrle a posteriori des lois. En effet, depuis le 01 mars 2010, tout citoyen peut dsormais contester la constitutionnalit dune loi portant atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit. Si le Conseil constitutionnel s'est transform au fil des annes d'un chien de garde de l'excutif en un pouvoir rgulateur indissociable d'un tat de droit dmocratique, il faut noter qu'il fait tout de mme face a plusieurs limites.

II. Les limites relatives au rle du Conseil constitutionnel


Le Conseil constitutionnel a subi des critiques depuis sa naissance. Nanmoins, les critiques visaient l'poque surtout son rle ambigu. Aujourd'hui, la mission du Conseil est assez concrte : il s'agit de garantir l'tat de droit en veillant au respect de la Constitution et de protger les Droits de l'Homme. Cependant, on note que le Conseil se trouve aujourd'hui face deux limites majeures qui l'empchent d'accomplir avec efficacit ses objectifs, son rle de pouvoir modrateur, autrement dit, son contre-abus

de pouvoir . Il s'agit d'abord des limites lies ses pouvoirs (A) mais aussi des limites relatives sa lgitimit (B).

A) Les pouvoirs du Conseil constitutionnel limits


Afin que la fonction du Conseil soit plus efficace, il faudrait que ses pouvoirs soient largis dans plusieurs domaines. Tout d'abord, en ce qui concerne la sparation horizontale des pouvoirs, le Conseil ne dispose pas assez de prrogatives pour effectuer son rle de pouvoir modrateur de manire quilibre. S'il dispose de nombreux moyens pour contrler l'action du Parlement, il n'a quasiment aucune possibilit de contrler l'excutif. Il n'effectue pas de contrle de constitutionnalit des actes du Gouvernement. De plus, le Prsident peut facilement violer la Constitution, le Conseil ne disposant que du pouvoir de donner des avis relatifs l'usage de l'article 16 de la Constitution. Il serait donc bienvenu que l'on attribue au Conseil une comptence gnrale de consultation qui permettrait de limiter les conflits entre les diffrents pouvoirs publics et d'instaurer ainsi un meilleur quilibre entre ces pouvoirs. Ensuite, en ce qui concerne la protection des droits de l'homme, il serait souhaitable que le Conseil acquire une comptence permettant de mettre en oeuvre les dispositions de l'article 4 de la Constitution qui dispose que Les partis et groupements politiques concourent l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activit librement. Ils doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la dmocratie. En effet, la pratique franaise a montr que l'tat ne respectait pas forcment cette rgle, finanant des partis inconstitutionnels dont le programme comprenait par exemple des discriminations raciales. Ce type de comptence est d'ailleurs prsent par exemple en Allemagne, il est donc totalement envisageable en France. Par ailleurs, certains auteurs considrent que le Conseil devrait effectuer l e contrle de conventionnalit des lois. Si la Constitution lui attribue ce rle, lui mme a refus de l'exercer. L'actuel Prsident du Conseil constitutionnel Jean-Louis Debr est partisan de cette extension du rle du Conseil. Nanmoins, certains auteurs considrent que la suprmatie du droit communautaire et international est bien impose par les juridictions de droit commun. Aussi, pour assurer la protection des droits de l'homme et de la dmocratie, de manire gnrale, il serait souhaitable que le Conseil effectue un contrle de constitutionnalit des lois constitutionnelles pour ainsi viter les rvisions qui sont interdites par la Constitution. Enfin, le Conseil constitutionnel n'est saisi obligatoirement que pour trois sortes de normes, comme on l'a dj voqu. Les lois anticonstitutionnelles sont donc susceptibles de passer sans tre contrles. La Question prioritaire de constitutionnalit introduite par la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a largi la saisine du Conseil et a ainsi a priori renforc son rle, nanmoins on constate que cette extension reste assez rduite. En effet, les justiciables ne peuvent invoquer lors d'un procs que des lments relatifs aux droits et liberts . De plus, la procdure tant longue et lourde, le Conseil statuant que sur renvoi des juridictions suprmes, on peut supposer que les justiciables, afin de protger leurs droits, prfreront d'invoquer une convention internationale puisque tout juge de droit commun peut tout de suite se prononcer sur l'inconventionnalit d'une loi.

Cependant, on constate que pour rendre plus effectif le rle du Conseil constitutionnel, il ne suffirait pas d'accroitre seulement ses pouvoirs, mais aussi sa lgitimit, souvent remise en cause.

B) La lgitimit du Conseil constitutionnel limite On dit que le Conseil a pu acqurir sa lgitimit surtout grce l'extension de sa
saisine, l'amlioration de la technique du contrle et surtout grce l'insertion de la DDHC dans le bloc de constitutionnalit . Nanmoins, cette lgitimit est aujourd'hui remise en cause par plusieurs lments. D'abord, on peut constater que la jurisprudence du Conseil manque parfois d'impartialit. Cette absence d'impartialit est due majoritairement au caractre politique de la composition du Conseil. Si dans la majorit des tats europens, la Cour constitutionnelle est compose de juristes, la France ne demande aucune formation juridique. Les membres tant nomms par les hauts responsables de l'tat, et ceci sans contreseing, il est lgitime de s'interroger sur la partialit des dcisions du Conseil. Notons galement que la composition du Conseil est souvent marque par le camp politique proche de l'autorit de nomination. Le pluralisme de l'institution n'est donc pas assur. Ce phnomne est spcifique pour la France. Le Conseil tend ainsi par exemple favoriser les droits conomiques au dtriment des droits fondamentaux. Par exemple, en 2008, le Conseil n'a pas censur la reconnaissance de la libert de produire avec OGM alors que celle ci est contraire la Charte de l'environnement. galement, le Conseil a considr lgitime la restriction de la libert d'expression au profit de la vido-surveillance. Ces dcisions nous amnent vers la problmatique de la scurit juridique. En effet, le Conseil constitutionnel dtermine, lui seul, quelles normes vont devoir tre respectes. Il n'y a aucune rglementation qui limiterait ce pouvoir du juge, d'autant plus important, qu'il s'impose aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles. Par ailleurs, la procdure du Conseil constitutionnel est galement problmatique du fait de sa nature secrte. Il serait donc bienvenu que le Conseil adopte une audience publique. Enfin, les dcisions du Conseil ayant une influence majeure et pourtant tant peu encadres et manquant d'objectivit, on pourrait aussi invoquer la crainte d'un possible gouvernement de juges . A travers l'volution de la notion de l'tat de droit dmocratique et des rformes constitutionnelles au cours de la Vme Rpublique, le Conseil constitutionnel, cre en 1958 pour viter la dviation parlementaire , a su s'imposer comme un vritable garant de la Constitution, assurant la sparation des pouvoirs et la protection des droits et liberts des citoyens. Cependant, on a pu constater que l'exercice du pouvoir modrateur du Conseil est aujourd'hui limit par l'absence de certains pouvoirs ncessaires l'instauration d'un quilibre institutionnel. De plus, sa lgitimit est remise en cause majoritairement par le manque de neutralit de sa jurisprudence dcoulant de sa composition politique et par une scurit juridique pas forcment assure.

Afin de remdier ces problmes, le Conseil constitutionnel pourrait par exemple rendre publique la procdure et devrait surtout rformer sa composition, en la rendant plus juridique que politique.