La Gratuidad de la Educación es un derecho

Defensor del Pueblo Dr. Vólmar Pérez Ortiz

Marco General de la investigación

El Defensor del Pueblo tiene dentro de sus funciones constitucionales la de

orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el
exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos (C. P., artículo 282 numeral 1).
De igual forma, entre sus responsabilidades legales está contemplada la
obligación de difundir el contenido de la Constitución Política de Colombia,
especialmente en lo concerniente a los derechos fundamentales, sociales,
económicos, culturales, colectivos y del ambiente (Ley 24 de 1992, artículo 9
numeral 6).

En el marco de la gestión defensorial, la investigación es uno de sus fundamentos

ya que genera permanentemente conocimiento experto de la situación del país en
materia de derechos humanos, que amplían y cualifican la capacidad de
intervención de la Defensoría del Pueblo.

En cumplimiento de esto, el Programa de Seguimiento y Evaluación de Políticas

Públicas en Derechos Humanos (ProSeDHer), a través de la serie de estudios
especiales de derechos económicos, sociales y culturales (DESC), viene
realizando investigaciones en temas críticos que afectan la realización de los
mismos. En esta oportunidad se presenta la investigación sobre el cobro de
derechos académicos en los establecimientos públicos educativos, tema que está
ligado con la obligación del Estado de asegurar que la enseñanza básica sea
asequible a todas los niños y niñas de manera gratuita, consagrado en el artículo
13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -
PIDESC.

El propósito de esta investigación es servir como instrumento para la exigibilidad

política y judicial del derecho a la educación, constituyéndose en un ineludible
referente para la construcción de políticas públicas que tengan en cuenta la
obligación de adoptar la gratuidad inmediata en la educación básica primaria y
progresiva en la educación básica secundaria y media, garantizando la no
discriminación de los educandos y de los jóvenes colombianos.

Para el logro de este propósito, se debe hacer especial énfasis en la afirmación

inmediata y explícita de la obligación internacional del Estado colombiano de
garantizar educación gratuita para toda la niñez en edad de escolarización
obligatoria. En este sentido, para implementar la gratuidad en la educación se
necesita una identificación detallada de los costos pagados por los alumnos y
alumnas con el propósito de su eliminación. Adicionalmente, se busca influir en el
diseño e implementación de la política pública para tratar de asegurar, lo antes
posible, el derecho a la educación obligatoria gratuita en un país agobiado por la
pobreza y los altos índices de desempleo que no permite a las familias costear el
pago de un derecho que debería ser gratuito.
1
Lo anterior cobra importancia dado que en la visita realizada por la anterior
Relatora Especial de las Naciones Unidas para el derecho a la educación a
nuestro país, señora Katarina Tomaševski (misión llevada a cabo en el mes de
octubre del 2003), destacó que (…) las políticas educativas del Gobierno debilitan
el derecho a la educación por la falta de la garantía de la educación pública
gratuita para la niñez en edad de escolarización obligatoria, por lo menos. (…) La
ampliación de la compra-venta de la educación puede mejorar las estadísticas
educativas, pero si el acceso depende del pago, no existe como un derecho
humano (…). También, recalcó que el Ministerio de Educación presupuesta el
costo de 1 millón de pesos anuales por alumno. Los costos de la educación
pública obligatoria en Bogotá incluyen el pago de la matrícula entre 15 y 30
dólares, los gastos de uniformes y útiles entre 19 y 52 dólares, y se agregan los
gastos de transporte (unos 15 dólares mensuales), los libros escolares, y comidas.
El costo promedio para cada alumno es, según la Comisión Colombiana de
Juristas, $1.080.000 por año, lo que corresponde a tres salarios mínimos
mensuales, un costo que los estratos pobres no pueden sufragar. Finalmente,
sostuvo que (…) En Bogotá, los niños y niñas desplazados están exentos del
pago el primer año; el año siguiente pagan $85,000 para matricularse. El poder
que tienen las autoridades educativas en la evaluación de la capacidad financiera
de la familia lleva a esta opción cruel: o comer o estudiar.

Esta investigación buscaba establecer cómo el Estado a través de los diferentes

entes territoriales del país, viene realizando el cobro de derechos académicos en
los distintos establecimientos educativos públicos del país, además, determinar si
la existencia de cualquier cobro genera barreras en el acceso a la educación y la
permanencia en el sistema educativo.

En materia de educación, el Estado colombiano se ha comprometido

internacionalmente a respetar los diversos tratados de derechos humanos
ratificados, que le imponen obligaciones de efecto inmediato y otras de
cumplimiento progresivo. Dentro de las primeras, se encuentra la de asegurar la
provisión de una educación no discriminatoria, de manera universal y gratuita.

Es así, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales (PIDESC) vigente en Colombia desde 1976 y aprobado mediante ley 74
de 1968, establece en su artículo 13 que "la enseñanza primaria debe ser
obligatoria y asequible a todos gratuitamente". Y en su artículo 14 compromete a
todo Estado Parte del referido pacto a “que, en el momento de hacerse parte en
él, aún no haya podido instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios
sometidos a su jurisdicción la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza
primaria, a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado
de acción para la aplicación progresiva, dentro de un número razonable de años
fijado en el plan, del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos".

Postulados estos recogidos en la Constitución Política de 1991 al contemplar en

su artículo 67 que "la educación es un derecho de toda persona y un servicio
2
público que tiene una función social(...)" confiriéndole el carácter de gratuita en las
instituciones del Estado. , todo esto pierde sentido al establecer, la misma norma,
la siguiente prescripción constitucional "(...) sin perjuicio del cobro de derechos
académicos a quienes puedan sufragarlos". De acuerdo con Rodrigo Uprimny,
este artículo tiene tres posibles interpretaciones dos de las cuales están en
consonancia con la doctrina internacional de Derechos Humanos y el bloque de
constitucional en lo que tiene que ver con la gratuidad de la educación, sin
embargo, la última interpretación es contraria a dicha doctrina.

Lamentablemente la Corte Constitucional no ha resuelto la contradicción existente

entre el artículo 67 de la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad en
este tema, la jurisprudencia reafirma el concepto de gratuidad solo para los
estratos más bajos, es decir que la condiciona a la capacidad de pago.

Como complemento de la prescripción citada en el párrafo anterior, la Ley General

de Educación (Ley 115 de 1994) en su artículo 183 establece que: “El Gobierno
Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos
académicos en los establecimientos educativos estatales. Para tales efectos
definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos,
las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios
complementarios de la institución educativa”.

El Gobierno nacional en el Decreto 135 de 1996 regula los cobros por concepto de
derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. También
establece que la autoridad competente, mediante reglamento territorial, determine
cuáles de las escalas se aplicarán en la jurisdicción que le corresponda, teniendo
en cuenta las características socioeconómicas y culturales existentes en la entidad
territorial y la existencia obligatoria de la escala de gratuidad.

Como se puede observar, en Colombia a partir de la misma Constitución Política

no se garantiza la gratuidad de la educación básica, pues se establece el cobro de
derechos académicos a quienes puedan pagarlos. Sin embargo, esto no exime al
Estado de procurar por todos los medios posibles la adopción inmediata de esta
obligación; en tanto se consigue esto, se debe realizar un seguimiento
permanente al cobro de derechos académicos a fin de que sea lo más equitativo
posible y garantice, no solo el acceso, sino también la permanencia en el sistema
educativo de aquellos niños y niñas que pertenecen a grupos poblacionales
vulnerables y que por su condición económica constituyen un sector de especial
protección por parte del Estado.

En este punto, muchos escépticos de la gratuidad de la educación sostienen que

ésta no es posible ya que existe una tensión entre los principios de universalidad y
de solidaridad, sin embargo, al estudiar detenidamente el artículo 13 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se puede concluir
que no existe tal tensión ya que este Pacto establece un mínimo vital o contenido
mínimo en relación con la gratuidad y es que la educación básica primaria sea
gratuita de manera inmediata y universal.
3
En este punto se puede decir que el principio de solidaridad que consiste en que
todos los habitantes del territorio contribuyan de manera solidaria en el
cumplimiento del derecho, no se encuentra en tensión con el de universalidad que
consiste en que la totalidad de las personas realicen sus derechos, ya que el
mismo artículo del referido Pacto establece que para los niveles de educación
básica secundaria, media y superior la gratuidad deberá implementarse de manera
progresiva, con lo anterior se puede decir que los estudiantes que se encuentran
básica secundaria, educación media y educación superior contribuyen de manera
solidaria a que la educación básica primaria sea universalmente gratuita.

Finalmente, en consonancia con el párrafo 7 de la Observación general Nº 11

sobre el artículo 14 del Pacto se puede decir que el carácter del requisito de la
gratuidad de la educación es inequívoco. El derecho se formula de manera
expresa para asegurar la disponibilidad de enseñanza primaria gratuita para el
niño, los padres o los tutores. Los derechos de matrícula impuestos por el
Gobierno, las autoridades locales o la escuela, así como otros costos directos, son
desincentivos del disfrute del derecho que pueden poner en peligro su realización.
Con frecuencia pueden tener también efectos altamente regresivos. Su
eliminación es una cuestión que debe ser tratada en el necesario plan de acción
expuesto en el artículo 14 del PIDESC.

Los gastos indirectos, tales como los derechos obligatorios cargados a los padres
(que en ocasiones se presentan como voluntarios cuando de hecho no lo son) o la
obligación de llevar un uniforme relativamente caro, también pueden entrar en la
misma categoría. Otros gastos indirectos pueden ser permisibles, a reserva de
que el Comité los examine caso por caso. Esta disposición no está en modo
alguno en conflicto con el derecho reconocido en el párrafo 3 del artículo 13 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales para los
padres y los tutores "de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las
creadas por las autoridades públicas"; la Defensoría del Pueblo define a la
gratuidad de la educación como la ausencia total de cobros a los niños, padres o
tutores por concepto de costos directos o indirectos que se generen por la
prestación del servicio educativo.

Marco específico de la investigación

La investigación buscaba determinar si las instituciones de educación pública de

los distintos municipios del país estaban aplicando las escalas de cobros de
derechos académicos establecidas por el Gobierno en los niveles de preescolar y
básica primaria, de acuerdo con el artículo sexto del Decreto 135 de 1996 que
regula los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos
educativos estatales, o si, por el contrario, aplican un valor único a todos los
educandos.

Para ello la investigación contiene dos momentos: primero, un estudio de los actos
administrativos expedidos durante los años 2005 y 2006 por las secretarías de
4
educación departamentales, distritales y de los municipios certificados que
establecían los cobros de derechos académicos y otros cobros en las instituciones
o centros educativos públicos del país; y segundo, estudios de caso realizados en
los distritos de Bogotá y Barranquilla en donde se calculó una muestra
representativa de 125 establecimientos educativos por distrito, para establecer, a
través de la aplicación de una encuesta, si para el año 2005 se aplicaban las
escalas de cobro de derechos académicos establecidas por el artículo 6º del
Decreto 135 de 1996 que regula los cobros por concepto de derechos académicos
en los establecimientos educativos estatales y si se daba cumplimiento a lo
establecido en los actos administrativos expedidos en el año 2005 que establecían
los cobros de derechos académicos y otros cobros en los establecimientos
públicos de su jurisdicción, o si por el contrario, se presentaba una ruptura entre el
diseño y la ejecución de la política pública educativa en esta materia.

Hallazgos de la investigación

A nivel nacional

Del análisis de los actos administrativos, se puede decir que algunos entes
territoriales simplificaban la labor de identificación del nivel socioeconómico de los
educandos a la identificación del estrato que aparece en un recibo de servicio
público, sin detenerse a identificar si las familias de estos niños estaban en
condiciones de pagar los costos educativos, cuando lo que debe identificarse es si
las familias perciben un ingreso de manera regular, o si por el contrario tienen
inestabilidad en sus ingresos, motivo este que dificulta el acceso y la permanencia
de los educandos en el sistema educativo.

Año Año Año Año

2005 2006 2007 2008
Total municipios que cobran por derechos 877 803 904 810
académicos.
Porcentaje del total de municipios del país 79.87% 73.13% 82.33% 73.77%
Total municipios que no cobran por derechos 221 295 194 288
académicos pero sí por servicios
complementarios
Porcentaje del total de municipios del país 20.13% 26.87% 17.67% 26.23%
Fuente: Defensoría del Pueblo.

Se puede afirmar que en el año 2005, de los 1098 municipios del país, 877
(79.87%) cobraban por concepto de derechos académicos y servicios
complementarios, los 221 (20.13%) municipios restantes no realizaban cobro
alguno por concepto de derechos académicos en educación preescolar y básica
primaria. Sin embargo, sí realizaban cobros por servicios complementarios tales
como sistematización de calificaciones y boletines, carnés, agendas que incluyen
el manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier índole, entre
otros.

5
En el año 2006, de los 1098 municipios del país, 803 (73.13%) cobraban por
concepto de derechos académicos y servicios complementarios, los 295 (26.87%)
municipios restantes no realizaban cobro alguno por concepto de derechos
académicos en educación preescolar y básica primaria. Sin embargo, sí realizaban
cobros por servicios complementarios tales como sistematización de calificaciones
y boletines, carnés, agendas que incluyen el manual de convivencia, certificados y
constancias de cualquier índole, entre otros.

De igual manera, se determinó que en el año 2006, los departamentos que

cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron
Antioquia, Huila y Tolima con valores superiores a $150.000 anuales.

En el año 2007, los departamentos que cobraban las tarifas más elevadas por
concepto de derechos académicos fueron Antioquia, Tolima, Caquetá y Cauca con
valores superiores a $120.000 anuales.

En el 2007, los municipios certificados que cobraban las tarifas más elevadas por
concepto de derechos académicos fueron Cartago y Cali con montos superiores a
los $60.300 anuales.

En el año 2008, los departamentos que cobraban las tarifas más elevadas por
concepto de derechos académicos fueron Antioquia, Huila, Cauca y San Andrés y
Providencia con valores superiores a $116.800 anuales.

En el 2008, los municipios certificados que cobraban las tarifas más elevadas por
concepto de derechos académicos fueron Cartago, Neiva y Duitama con montos
superiores a los $110.000 anuales.

Asimismo, se pudo observar que en el 2006, los municipios certificados que

cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron
Itagüí, Envigado, Ibagué, Cartago, Duitama, Neiva, Florencia, Popayán y Lorica
con montos superiores a los $100.000 anuales.

Aunado a lo anterior, en la normativa de los departamentos y los municipios

certificados se contemplaba el cobro de servicios complementarios tales como
sistematización de informes escritos de evaluación, elementos de papelería,
manual de convivencia, carné estudiantil, aporte de material didáctico, certificados,
constancias, entre otros.

Se puede decir que aun asegurando que se aplique la gratuidad a aquellos

componentes de la canasta educativa en donde el Estado tiene ingerencia total
como son derechos académicos, servicios complementarios y servicios periódicos
(transporte y alimentación), no se estaría garantizando la obligación de educación
gratuita ya que quedarían por fuera los demás componentes como son útiles
escolares, material pedagógico y uniformes.
6
Para el departamento del Chocó en el año lectivo 2005, de acuerdo con la
Resolución No. 0333 de 9 de marzo de 2005 y en el año lectivo 2006, de acuerdo
con la Resolución No. 0126 de 3 de febrero de 2006, se puede afirmar que en los
niveles educativos de preescolar y básica primaria no se permitía el cobro por
concepto de derechos académicos; sin embargo, se contemplaba el cobro por
concepto de servicios complementarios que oscilaban entre $10.600 y $36.900
anuales. De igual manera, se permitían otros cobros como sistematización de
boletines de rendimiento escolar, carné estudiantil, agenda, manual de
convivencia, certificados y constancias de cualquier especie, razón por la cual se
puede afirmar que no se garantizaba la educación preescolar y básica primaria
gratuita en este departamento.

Del análisis de los diferentes actos administrativos, se concluye que el ente

territorial que por normativa permitía los costos educativos más altos es el
departamento de Huila, de acuerdo con la Resolución No. 1409 de 2004, ya que,
aunque contemplaba la gratuidad por concepto de derechos académicos para los
menores pertenecientes a los niveles de Sisbén 1 y 2, los menores pertenecientes
a estratos socioeconómicos 1 y 2 y los menores que demostraran estar
registrados como desplazados, no ocurre lo mismo para los menores
pertenecientes a niveles de Sisbén 3 y superiores. Para los menores
pertenecientes a Sisbén 3, la resolución en mención establecía que el cobro por
concepto de derechos académicos no podía sobrepasar los $80.000 anuales, para
los menores pertenecientes a Sisbén 4 no podía sobrepasar los $100.000 anuales,
para los menores pertenecientes a Sisbén 5 no podía sobrepasar los $120.000
anuales y para los menores pertenecientes a nivel 6 no podía sobrepasar los
$165.000 anuales, adicional a los anteriores cobros, todos los menores, excepto
los que demostraran ser desplazados, debían cancelar cuotas adicionales por
concepto de registro escolar, certificados de estudio, constancias, informes de
evaluación y carné.

El segundo ente territorial que por normativa permitía costos educativos altos es el
departamento del Tolima, de acuerdo con la Resolución No. 0022 de 16 de enero
de 2006 que amplió la vigencia de la Resolución No. 1189 de 10 de diciembre de
2004, ya que, aunque los menores en situación de desplazamiento, los menores
desvinculados del conflicto armado, los menores de edad hijos de personas
desmovilizadas de grupos al margen de la ley y los menores pertenecientes a
Sisbén 1 y 2 estaban exentos del pago por concepto de derechos académicos, la
resolución citada permitía a los establecimientos cobrar a los menores
pertenecientes a Sisbén 3 y ubicados en preescolar hasta $110.300 anuales y a
los menores pertenecientes a Sisbén 3 y ubicados en básica primaria hasta
$132.300 anuales por concepto de derechos académicos. Asimismo, para los
menores pertenecientes a Sisbén 4, 5 y 6, los establecimientos educativos
estaban autorizados a cobrar por concepto de derechos académicos en el nivel de
preescolar entre $110.301 y $132.300 anuales y en el nivel de básica primaria
entre $132.300 y $155.000 anuales. Además de lo anterior, todos los menores
debían cancelar cuotas adicionales por concepto de sistematización de informes
7
escritos de evaluación, elementos de papelería, manual de convivencia, carné
estudiantil, aporte para material didáctico, certificados y constancias.

Es así como la Defensoría del Pueblo concluye que para los años 2005 y 2006 no
existe gratuidad en la educación básica primaria de acuerdo con el análisis
realizado a los diferentes actos administrativos que expiden las entidades
territoriales del nivel departamental, distrital y municipal.

Del análisis de la información reportada por 118 instituciones educativas públicas

encuestadas del distrito de Bogotá y por 98 instituciones educativas públicas
encuestadas del distrito de Barranquilla se concluye lo siguiente:

De acuerdo con este estudio, en el año 2005 algunos actos administrativos

permitían cobros indebidos, es así que el municipio de Ibagué contemplaba por
uso de pupitre el cobro de $3.000 anual, por suministros $12.000 anual, por
bibliobanco $5.000 anual y por club deportivo $10.000 anual. Asimismo, los
municipios de Itagüí y Envigado contemplaban cobro por concepto de Comisión
bancaria por $1.100 anual; en el municipio de Sincelejo por validación de área se
contemplaba el cobro de $10.000 y por validación de grado $40.000. Los
municipios de Floridablanca y Neiva contemplaban el cobro por inscripción de
alumnos nuevos, adicional al cobro que realizaban por derechos académicos.

En los 4 municipios del departamento de Vichada por servicio de internado se

contemplaba el cobro de $40.000 anual y en los 7 municipios del departamento de
Arauca por el suministro de agua tratada se contemplaba el cobro de $5.000
anual.

Para el año 2006, el municipio de Sahagún por el uso de pupitre contemplaba el

cobro de $2.200 anual, los municipios de Floridablanca y Montería además del
cobro de derechos académicos contemplaban el cobro por inscripción de alumnos
nuevos, el municipio de Sincelejo por validación contemplaba el cobro de $10.000.

En los 4 municipios del departamento de Vichada por servicio de internado se

contemplaba el cobro de $20.000 anual, en los 7 municipios del departamento de
Arauca por suministro de agua tratada contemplaba el cobro de $10.000 anuales y
por fomento y desarrollo institucional $2.000 anual, finalmente en los 120
municipios del departamento de Antioquia además de contemplarse el cobro por
sostenimiento de mobiliario por $7.035 anual, se contemplaba el cobro por
mantenimiento de equipos de cómputo por valor de $6.930 anual.

En el 2007, Cali contemplaba el cobro de $14.000 por uso de piscina. En los 4

municipios no certificados del departamento de Vichada se contemplaba el cobro
de $20.000 anuales por servicio de internado y en los 120 municipios del
departamento de Antioquia se contemplaba el cobro de $1.210 anuales por el
comisión bancaria.

8
Finalmente, en el 2008, los municipios de Tumaco y Montería aparte del cobro de
derechos académicos contemplaban el cobro de inscripción de alumnos nuevos.
Los municipios de Envigado y Santa Marta contemplaban el cobro por comisión
bancaria.

En los 120 municipios no certificados del departamento de Antioquia se

contemplaba el cobro de $1300 anuales por comisión bancaria. En los 7
municipios del departamento de Arauca se contemplaba el cobro de $10.000
anuales por suministro de agua tratada y $2.000 anuales por fomento y desarrollo
institucional. En los 4 municipios del departamento de Vichada se contemplaba el
cobro de $20.000 anuales por servicio de internado.

En el Distrito de Bogotá

En el año 2005, de conformidad con la Resolución número 4670 del 20 de octubre

de 2004, se puede decir que aunque en los niveles educativos de preescolar y
básica primaria no se permitía el cobro por concepto de derechos académicos, sí
se contemplaba realizar cobros por servicios complementarios que oscilaban entre
$10.600 y $34.800 anuales. De igual manera, se permitía realizar cobros por
concepto de sistematización de boletines de rendimiento académico, carné
estudiantil, agenda, manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier
índole, con lo cual se puede concluir que para el año 2005 no se garantizaba la
educación preescolar y básica primaria gratuita.

En el año lectivo 2006, de conformidad con el artículo 4° de la Resolución número

4465 de octubre 27 de 2005 se observaba que en los niveles educativos de
preescolar y básica primaria no se permitía el cobro por concepto de derechos
académicos; sin embargo, sí se contemplaba realizar cobros por concepto de
servicios complementarios que oscilaban entre $19.000 y $36.000 anuales.
Asimismo, se realizaba otros cobros por concepto de sistematización de boletines
de rendimiento académico, carné estudiantil, agenda, manual de convivencia,
certificados y constancias de cualquier especie, razón por la cual se puede afirmar
que en el año 2006 no se garantizaba la educación preescolar y básica primaria
gratuita.

Después de la aplicación y análisis de la encuesta, se puede inferir que en el año

2005, las instituciones educativas públicas no tenían un conocimiento claro del
Decreto 135 de 1996, y más específicamente de su artículo sexto, que establece
que para la determinación y autorización del cobro de derechos académicos los
establecimientos educativos estatales del país deben tener en cuenta cinco
escalas. La encuesta arrojó que en el distrito capital se tenía en cuenta tan solo
una de estas escalas, el nivel socioeconómico de la familia, es decir, que tuviera
capacidad de pago.

Igualmente, se constató que de 98 instituciones educativas públicas encuestadas,

5 aplicaban gratuidad en derechos académicos a la totalidad de la población
estudiantil, 22 aplicaban gratuidad en derechos académicos a entre 100 y 500
9
estudiantes, 19 aplicaban gratuidad en derechos académicos a entre 1 y 100
estudiantes, 18 aplicaban gratuidad en derechos académicos a más de 1.000
estudiantes y 11 aplicaban gratuidad en derechos académicos a entre 500 y 1.000
estudiantes.

Las 118 instituciones educativas públicas encuestadas en el año 2005 reportaron

que 51.738 estudiantes aproximadamente no pagaban por concepto de derechos
académicos, lo que significaba que en promedio por institución educativa se
aplicaba la escala de gratuidad en derechos académicos a 438 estudiantes. La
información anterior no incluía el número de niños de los cinco establecimientos
educativos encuestados que contestaron que aplicaban gratuidad a la totalidad de
la población. Sin embargo, se presentó una institución educativa encuestada que
cobraba derechos académicos a la totalidad de estudiantes sin tener en cuenta la
escala de gratuidad definida en el artículo 6 del Decreto 135 de 1996.

Asimismo, se trataba de focalizar la gratuidad de derechos académicos en dos

grupos poblacionales desfavorecidos como: la población desplazada y la
población residente en estrato 1; sin embargo, se puede inferir que tan solo el
14.41% de los establecimientos educativos públicos de Bogotá tenía en cuenta a
los estudiantes hijos de madres cabeza de hogar y el 11.86% de los
establecimientos educativos públicos de Bogotá tenía en cuenta a los estudiantes
provenientes de familias afectadas por fenómenos naturales. Aunque en Bogotá
es muy raro observar a población afectada por fenómenos naturales, se debe
recordar lo ocurrido con el desbordamiento del río Tunjuelito al sur oriente de la
ciudad hace algunos años cuando las viviendas de centenares de familias fueron
afectadas por este fenómeno natural. Se debe mencionar que en tal ocasión el
Colegio San Antonio debió cambiar su sitio de funcionamiento ya que muy cerca
existían canteras en donde se depositó gran cantidad del agua desbordada,
contaminada y maloliente, perjudicial para la salud de la comunidad educativa.

Se corroboró que los establecimientos educativos oficiales encuestados en el año

2005 identificaban a los estudiantes cuyas familias se veían afectadas por el
desplazamiento forzado, asimismo, identificaban a los estudiantes residentes en
estratos 1 y 2 a través de la presentación de un recibo de servicio público en el
momento de realizar la inscripción y matrícula de los educandos. Sin embargo, es
importante decir que existía un requisito que podía dificultar que la población en
situación de desplazamiento se beneficiara de la gratuidad en derechos
académicos y costos complementarios y era la certificación que los acreditaba
como desplazados por el conflicto armado.

Se evidenció que los establecimientos educativos encuestados en el año 2005 no

tienen en cuenta, al momento de realizar el cobro de derechos académicos y
servicios complementarios, si los estudiantes son hijos de madres cabeza de
hogar. La Defensoría del Pueblo considera importante que se tenga en cuenta, al
momento de realizar el cobro de derechos académicos y servicios
complementarios si los estudiantes reúnen esta característica debido al aumento
significativo de este tipo de familias en el país.
10
Asimismo, los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, al
momento de establecer el cobro de derechos académicos y servicios
complementarios, no tenían en cuenta a la población afectada por fenómenos
naturales. Se deben tomar las medidas pertinentes que permitan tener en cuenta a
esta población.

Es importante destacar que una de las escalas para la determinación y

autorización del cobro de derechos académicos establecidas en el artículo 6 del
Decreto 135 de 1996, por el cual se regulan los cobros por concepto de derechos
académicos en los establecimientos educativos establece que: (…) según la
composición del núcleo familiar, que tiene en cuenta el número de educandos por
familia en el momento de definir la gratuidad o el cobro de derechos académicos
y, adicionalmente, la mayoría de edad de los mismos o cualquiera otra clase de
emancipación (…), lo que significa que los establecimientos educativos deben
identificar la existencia o no de hermanos, para así poder establecer el monto que
se ha de cobrar por concepto de derechos académicos para cada uno de los
estudiantes que forman parte de un mismo núcleo familiar; sin embargo, al mirar
los resultados arrojados por la encuesta se puede inferir que tan solo en 48.31%
de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005 se identificaban a
los estudiantes que formaban parte de un mismo núcleo familiar, lo cual evidencia
que no se estaba aplicando adecuadamente lo establecido tanto en el decreto en
mención como en el acto administrativo expedido por el distrito para regular los
costos educativos.

De los 118 establecimientos educativos encuestados en el año 2005, 16 afirmaron

que contaban con servicio de transporte escolar de los cuales 1 cobraba por este
servicio.

Finalmente, de los 118 establecimientos educativos encuestados en el año 2005,

108 prestaban el servicio de alimentación escolar y lo hacían de manera gratuita, a
través del refrigerio escolar que ofrecía la Secretaría de Educación con la
cooperación de entidades privadas competentes en materia alimenticia.

En el Distrito de Barranquilla

En el año lectivo 2005, de acuerdo con la Decreto No. 216 de 12 de diciembre de

2003, se contemplaba la gratuidad de costos educativos para los estudiantes
pertenecientes a familias desplazadas, los estudiantes hijos de madres cabeza de
hogar, los estudiantes hijos de celadores(as), los estudiantes pertenecientes a
estratos 1 y 2, los estudiantes hijos de familias que resulten afectadas por
fenómenos naturales, siempre y cuando cumplan con algunas condiciones
específicas que tienen que ver con una puntuación que se les otorga en el
SISBEN y desde luego tener carné de SISBEN. A aquellos estudiantes que no
pertenecieran a los grupos anteriormente mencionados se les cobraban derechos
académicos y servicios complementarios. Por lo anterior, se puede afirmar que no

11
se garantizaba la gratuidad total en los niveles educativos de preescolar y básica
primaria.

En el año 2005 este distrito, en cuanto al cobro de derechos académicos, a

diferencia de Bogotá, tenía en cuenta la escala de composición del núcleo familiar
a través de la determinación del número de educandos hermanos que asistían al
mismo establecimiento educativo.

De 12 instituciones educativas encuestadas en el año 2005, tres aplicaban la

escala de gratuidad en derechos académicos a más del 50% de la población
educativa y las nueve restantes lo hacían a menos del 50% de la población
educativa.

En 74 instituciones educativas encuestadas en el año 2005, 13.095 estudiantes

aproximadamente no pagaban por concepto de derechos académicos, lo que
significaba que en promedio por institución educativa se aplicaba la escala de
gratuidad en derechos académicos a 177 estudiantes. La información anterior, no
incluía el número de niños de los establecimientos que contestaron que aplicaban
gratuidad en derechos académicos a la totalidad de la población. Sin embargo, se
encontró una institución educativa dentro de las encuestadas que cobraba
derechos académicos a la totalidad de los estudiantes, sin tener en cuenta la
escala de gratuidad definida en el artículo 6 del Decreto 135 de 1996.

En lo relacionado con los criterios que se tenían en cuenta para determinar la

gratuidad en el cobro de derechos académicos, la respuesta estuvo más
distribuida que en la ciudad de Bogotá, es así como el 12.04% tenía en cuenta que
los estudiantes pertenecieran a población socioeconómica de estrato 1 y 2, el
7.41% que los estudiantes pertenecieran a población desplazada, el 0.93% que
los estudiantes fueran hijos de madres cabeza de hogar y el 1.85% que los
estudiantes fueran hijos de celadores y celadoras de los establecimientos
educativos estatales. Dentro de los criterios adicionales a los mencionados
anteriormente, el 3.70% tenían en cuenta el buen rendimiento académico y el
2.78% la capacidad de pago de las familias asociado con la extrema pobreza.

En los 98 establecimientos educativos encuestados en el año 2005, se evidenció

que el 50.93% identificaba a la población desplazada; razón por la cual se puede
concluir que no se aplicaba de manera adecuada la gratuidad para esta población.
La alcaldía del distrito debe tomar las medidas correctivas del caso, toda vez que
en el Decreto 216 de 2003, por el cual se expide el reglamento territorial de costos
educativos y derechos académicos en la educación formal y no formal en el
Distrito de Barranquilla para el año 2004-2005, se establecía que para los niños y
las niñas pertenecientes a familias víctimas del desplazamiento forzado se debía
garantizar la gratuidad y el cupo en los establecimientos educativos con recursos
provenientes del Fondo de Inversión para la Paz y recursos propios del distrito. La
identificación de este grupo poblacional se realizaba a través de la presentación
del Registro Único de Población Desplazada que, tal como se dijo anteriormente,

12
puede ser un requisito que dificulte que este grupo poblacional vulnerable sea
totalmente beneficiado por lo establecido en la normativa.

De igual manera, se evidenció que el 58,33% de los establecimientos educativos

encuestados en el año 2005, identificaban a la población según su nivel
socioeconómico y tan solo el 25% de los establecimientos educativos públicos
encuestados identificaban a los educandos hijos de madres cabeza de hogar,
razón por la cual se puede concluir que no se aplicaba de manera adecuada la
escala de gratuidad para cada uno de estos grupos poblacionales.

También se evidenció que tan solo el 12.04% de los establecimientos educativos

encuestados en el año 2005, identificaban a los estudiantes hijos de familias
afectadas por fenómenos naturales, por lo cual se concluye que no se aplicaba de
manera eficiente la gratuidad para esta población. Igual porcentaje de
establecimientos educativos encuestados, identificaban a los estudiantes hijos de
familias indigentes.

Los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, ante la pregunta de

si llevan un censo de los estudiantes hijos de familias indigentes, contestaron que
sí lo hacen el 12,04%, no llevan censo el 83.33% y no contesta el 4.63%. La
Defensoría del Pueblo considera pertinente preguntar por esta población, aunque
no esté beneficiada por el acto administrativo que regula cobros educativos.

En el estudio del nivel socioeconómico para la determinación del cobro de

derechos académicos, los establecimientos educativos encuestados en el año
2005 tenían en cuenta lo siguiente: el 25.93% el estrato de los padres de familia,
el 19.44% el nivel de ingreso de los padres y el 2.78% la profesión de los padres.

Se evidenció que el 61.11% de los establecimientos educativos encuestados en el

año 2005, identificaban a los estudiantes con hermanos en el mismo recinto
educativo, lo cual no permite concluir que no se estuviera aplicando de manera
eficiente lo establecido frente al ingreso de dos (2) o más estudiantes que
pertenecieran a un mismo grupo familiar (hermanos), el descuento del 50% del
valor les correspondía, de acuerdo al nivel educativo.

Ante la pregunta de si contaban con servicio de transporte escolar, el 95.37% de

los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, contestó que no
contaba con el servicio y el 3.70% contestó que sí, de los cuales ninguno lo hacía
en forma gratuita. Se evidencia una ausencia de medidas encaminadas a asegurar
el servicio de transporte escolar en los establecimientos educativos del distrito.

Ante la pregunta de si contaban con servicio de alimentación escolar, el 37.96% de

los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, contestó que no
contaba con el servicio y el 60.19% contestó que sí. De los 65 establecimientos
educativos encuestados que contestaron que sí prestaban el servicio de
alimentación escolar, 23 lo hacía de manera gratuita, a través del desayuno y los

13
comedores escolares a cargo del ICBF; los 42 establecimientos restantes
cobraban una cuota de $300 por desayuno.

Como conclusión general de los resultados obtenidos en la encuesta se puede

afirmar que, para el año 2005, a pesar de que el diseño de las medidas tanto
políticas como legislativas se concebían procurando tener en cuenta a aquellos
grupos que por ser vulnerables merecían la mayor protección del Estado, no se
puede decir lo mismo con la implementación de aquellas medidas ya que, como
se pudo observar, ante la pregunta de si las instituciones educativas encuestadas
llevaban un censo de los grupos vulnerables a los cuales, según la normativa, se
les aplicaba gratuidad, la respuesta no fue alentadora, pues en muchos de los
establecimientos educativos encuestados no se identificaban ni se llevaban unas
estadísticas depuradas de esos grupos de personas. Por otro lado, en los casos
en que contestaron que sí llevaban tales estadísticas, no aplicaban la gratuidad de
manera adecuada, ya que al indagar por el número de niños pertenecientes a
determinado grupo vulnerable, la gran mayoría de los establecimientos educativos
encuestados contestó que no contaban con estudiantes pertenecientes a tales
grupos.

Recomendaciones

Finalmente y partiendo de reconocer que el país requiere de la construcción y

ejecución de una Política Pública educativa que se fundamente en el respeto de
los derechos humanos, con base en los hallazgos de este estudio y conforme a su
misión de impulsar la efectividad de los derechos humanos en el marco de un
Estado social de derecho, la Defensoría del Pueblo determina:

Instar al Estado colombiano para que reforme el artículo 67 de la Constitución

Política colombiana, de manera que garantice de manera inmediata la gratuidad
de la educación preescolar y básica primaria y de manera progresiva la educación
básica secundaria, educación media e inclusive la educación superior, esto con el
objeto de eliminar la contradicción existente entre la normativa interna y lo
establecido en diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos que
forman parte del bloque de constitucional al estar ratificados por Colombia.

Solicitar al Estado colombiano que integre en los planes de desarrollo,

lineamientos, estrategias, programas y proyectos que tengan en cuenta lo
establecido en instrumentos internacionales de derechos humanos acerca de la
obligación de garantizar educación básica primaria gratuita.

Exhortar al Estado colombiano para que implemente lo antes posible un plan de

acción eminentemente participativo, como el contemplado en el artículo 14 del
PIDESC, que permita adoptar en un tiempo razonable (no más de 2 años) la
gratuidad en los costos educativos en que tiene ingerencia directa, tales como los
derechos académicos, servicios complementarios y servicios periódicos
(transporte y alimentación). En lo referente a los demás costos que forman parte
de la canasta educativa, se debe implementar un sistema óptimo de subsidios que
14
focalice efectivamente los escasos recursos en los grupos poblacionales de mayor
vulnerabilidad.

Este Plan de Acción debe considerar en lo esencial lo siguiente:

1. Guardar coherencia con el Plan de Educación para Todos, la Observación

General número 11 y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, que velan por el derecho a la gratuidad
de la enseñanza.

2. Asegurar la asignación de los recursos necesarios para que el Estado

implemente el referido plan, tomando en cuenta fuentes de financiamiento
nacional e internacional. Para ello, se deberá diseñar y calcular una
estructura de costos del proceso educativo, que considere tanto los costos
directos como los indirectos que demanda el acceso y la permanencia de
los estudiantes en las instituciones educativas, así como los referidos, a la
incorporación y permanencia de los menores que en la actualidad se
encuentran por fuera del sistema educativo.

3. Establecer como uno de sus principales objetivos, el asumir de manera

paulatina los gastos de funcionamiento de las instituciones educativas
financiados con los recursos recaudados del cobro de derechos
académicos y servicios complementarios que pagan los padres de familia,
referidos a: mantenimiento y reparación de la infraestructura física; ii)
conservación y refacción del mobiliario escolar, iii) útiles básicos para la
enseñanza – aprendizaje (tizas, papel, plumones, entre otros) y, iv) pago de
los servicios básicos (agua, electricidad), estableciendo, de manera
progresiva, un “piso mínimo” de condiciones básicas para el aprendizaje
con las que deben contar equitativamente todas las escuelas públicas del
país, independientemente de su ubicación geográfica y del ingreso de los
padres de familia.

4. Priorizar, inicialmente, su atención en aquellas instituciones educativas

públicas que no cuentan con las condiciones básicas aceptables para su
funcionamiento, y a las que en su gran mayoría asisten estudiantes
provenientes de los sectores más pobres y vulnerables de la población.
Posteriormente, el Plan debe ampliarse de manera progresiva, buscando
alcanzar la universalización de la educación primaria.

5. Definir objetivos y metas con plazos razonables, así como indicadores de

cumplimiento de las metas presupuestarias y físicas, que permitan verificar
la progresión interanual de la asignación de recursos en educación.

6. El plan deberá enmarcarse en un horizonte mayor, donde se busque

extender la gratuidad efectiva de la enseñanza al nivel secundaria,
especialmente en las zonas más pobres del país.

15
Recomendar al Estado colombiano que le otorgue al tema social un papel
preponderante, de manera que se vea reflejado en un aumento en el gasto público
social, es decir, la asignación y utilización de mayores recursos en temas como
educación, salud, vivienda, generación de empleo, entre otros. En lo que se refiere
a la educación gratuita el tema de mayor asignación de recursos adquiere mayor
importancia si se tiene en cuenta que la Observación general Nº 11 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales dice que "El Estado Parte no puede
eludir la obligación inequívoca de adoptar un plan de acción alegando que no
dispone de los recursos necesarios. (...)" (párr. 9). Una mayor asignación de
recursos en educación, permitiría emprender programas y proyectos con el fin de
avanzar en la garantía plena de la gratuidad de la educación.

Solicitar al Estado colombiano que garantice la universalización en el acceso a la

educación y la permanencia en el sistema educativo. No se puede negar que el
esfuerzo del Estado colombiano en materia educativa desde hace 16 años se ha
concentrado en la eficiencia, la cobertura y la calidad; sin embargo, la deserción
escolar por motivos económicos es un problema que merece igual o mayor
consideración. Tanto es así que para el DANE, la inasistencia a la escuela de la
población entre 5 y 17 años en el 2003 fue de un 40% por falta de dinero. De igual
manera, el DANE afirma que de 1.2 millones de niños trabajadores, el 38% de
ellos en edad escolar, no asiste a ningún centro educativo y que más del 5%
enfrenta el mercado laboral en condiciones de analfabetismo. Así, el trabajo en
edad escolar está estrechamente ligado al bajo nivel de ingresos de los hogares,
de tal forma que los niños y adolescentes tienen que destinar gran parte de su
tiempo a realizar actividades por fuera de la escuela, lo que se traduce en su bajo
rendimiento y en su deserción escolar. Dadas esas condiciones de pobreza, los
padres de esos hogares no tienen entre sus prioridades la formación educativa de
sus hijos, razón por la cual temas como los de gratuidad de la educación y
subsidios económicos deben ser incluidos, lo antes posible, en la agenda nacional
para que sólo así se desarrolle una verdadera política pública educativa que
garantice la reducción y, en un tiempo razonable, la eliminación de la deserción
escolar por motivos económicos.

Exhortar al Estado colombiano para que realice propuestas que incluyan o hagan
participes, en el debate sobre políticas educativas, a todos los actores
relacionados con la educación (estudiantes, docentes, directivos, padres de
familia, determinadores de las políticas, entre otros), lo que implica ensayar
nuevas relaciones y tipos de colaboración entre lo estatal y lo privado, y entre los
padres, las directivas y los docentes. Sólo así se podrá construir el camino que
asegure el derecho a la educación y que sus beneficios alcancen a todos los
miembros de la sociedad sin importar su condición social.

Solicitar al Estado colombiano que priorice la implementación de la educación

básica gratuita, lo que contribuiría a contrarrestar el principal motivo de deserción
escolar, es decir, la falta de recursos económicos de las familias; de esta manera,
se contribuiría a garantizar que la enseñanza primaria sea universal, de acuerdo
con lo establecido en el segundo objetivo del milenio.
16
Instar al Estado colombiano para que garantice la coherencia entre el diseño, la
implementación, la ejecución y el seguimiento de la política en materia de cobros
de costos educativos (derechos académicos y servicios complementarios) en
todas las instituciones educativas del territorio nacional, asegurando que los
grupos vulnerables se beneficien plenamente de lo que está contemplado tanto en
la normativa nacional como en la local, regulando y ejerciendo la suprema
inspección y vigilancia de la educación, de acuerdo con lo establecido por la
Constitución Política en su artículo 67.

Instar al Ministerio de Educación Nacional para que, a través de las diferentes

secretarías de educación, realice jornadas de capacitación a la totalidad de la
comunidad educativa en el tema de derechos humanos, de manera que los
directivos, docentes, educandos y padres de familia entiendan la educación como
un derecho con un doble carácter: como derecho prestacional (servicio público) y
como derecho fundamental con la posibilidad de exigir su respeto y protección
mediante el ejercicio de la acción de tutela.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de

los diferentes entes territoriales para que realicen el control y monitoreo
permanente, contemplados en la Constitución Política, a los diferentes
establecimientos educativos públicos, para que se implementen y ejecuten
oportuna y adecuadamente las medidas establecidas en la normativa tanto
nacional (Decreto 135 de 1994) como local (actos administrativos que regulan el
cobro por concepto de costos educativos), y se reflejen en aquellos grupos
poblacionales que por su condición de vulnerabilidad merecen la total protección
por parte del Estado.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de

los diferentes entes territoriales para que implemente un sistema de supervisión
que permita detectar cobros que afecten el derecho a la gratuidad tanto en el
proceso de matrícula en las instituciones educativas públicas como durante el año
escolar. Los resultados de estas supervisiones deberán ser de conocimiento
público.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de

los diferentes entes territoriales para que vigile y controle que en el listado básico
de útiles escolares que las instituciones educativas piden por niño al momento del
ingreso, no se traslade a las familias implementos que son responsabilidad
exclusiva de las instituciones educativas como productos de aseo personal,
además de papel higiénico.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de

los diferentes entes territoriales para que vigile y controle que en el listado básico
de útiles escolares las instituciones educativas no exijan útiles y textos escolares
de determinada marca.

17
Exhortar al Ministerio de Salud, para que fortalezca y amplíe la cobertura de los
programas sociales de apoyo a la educación, especialmente los referidos a
nutrición. De modo que se mejoren las condiciones de salud –y por ende del
aprendizaje- de los estudiantes, complementando la educación inicial y primaria
con programas de alimentación y salud.

Exigir a los directores de las instituciones educativas públicas a no condicionar la

matrícula al pago de derechos académicos o a cualquier otro pago que restrinja el
acceso y/o permanencia de los estudiantes en el sistema educativo.

Recomendar a la administración distrital de Bogotá, y en particular a la Secretaría

de Educación, que al momento de establecer los costos educativos, en lugar de
tener en cuenta el estrato que aparece en los recibos de servicios públicos, se
establezca de acuerdo con el nivel de ingreso de los padres de familia, ya que lo
que permite determinar si las familias están en capacidad de pagar el cobro por
concepto de derechos académicos y servicios complementarios no es la
estratificación del sitio donde residen, sino la capacidad real de pago.

Requerir a la alcaldía distrital de Barranquilla para que tome las medidas

correctivas del caso con el objeto de que en los establecimientos educativos
públicos de su jurisdicción se identifique a la población que debe desplazarse por
algún medio de transporte, teniendo en cuenta la distancia que deben recorrer los
estudiantes desde su residencia hasta la sede donde reciben clases, y se
implementen las rutas necesarias y gratuitas que aseguren la prestación oportuna
de este servicio.

Exhortar a las administraciones distritales de Bogotá y Barranquilla, a que

procuren por todos los medios posibles asegurar la prestación del servicio de
alimentación escolar de manera gratuita a la totalidad de la población que se
encuentra en los niveles de preescolar y básica primaria.

Requerir a la alcaldía del distrito de Barranquilla tomar las medidas correctivas del
caso, para que en los establecimientos educativos públicos de su jurisdicción se
identifique a los estudiantes hijos de familias afectadas por fenómenos naturales,
toda vez que el Decreto 216 de 2003, por el cual se expedía el reglamento
territorial de costos educativos y derechos académicos en la educación formal y no
formal para el año 2004-2005, establecía que para los hijos de familias que
resultaran afectados por fenómenos naturales se les garantizara la gratuidad,
siempre y cuando demostraran ser víctimas de la calamidad y/o del desastre pues
de acuerdo con el estudio esto no se venía cumpliendo.

Requerir a la alcaldía del distrito de Barranquilla para que tome las medidas
correctivas del caso con el objeto de que a los niños y niñas pertenecientes a los
estratos 1 y 2, así como a los hijos de madres cabeza de hogar, se les garantice la
escala de gratuidad en derechos académicos toda vez que el Decreto 216 de
2003, por el cual se expedía el reglamento territorial de costos educativos y
derechos académicos en la educación formal y no formal en el Distrito de
18
Barranquilla para el año 2004-2005, establecía que para los hijos de madres
cabeza de hogar se les debía garantizar la gratuidad en derechos académicos,
teniendo en cuenta que el estudio evidenció lo contrario.

Seguimiento realizado a las recomendaciones de la investigación en los

años 2007, 2008 y 2009

La Defensoría del Pueblo en el año 2008 a través de la Circular 010 de 2008

solicitó a todos los Defensores Regionales y Seccionales de la entidad, realizar el
seguimiento a las recomendaciones de la investigación La Gratuidad de la
Educación es un Derecho a través de visitas, aplicación de encuestas o
entrevistas a rectores y docentes de algunos establecimientos educativos públicos
y privados de las respectivas jurisdicciones.

Como resultado de este seguimiento se observó que el departamento de Cesar, a

través de la Circular No. 005 de 11 de enero de 2008, se establecía para los
niveles de preescolar, básica primaria, básica secundaria y educación media la
gratuidad en derechos académicos, sin embargo, al realizar las visitas a 45
instituciones educativas públicas de zona urbana y 40 de zona rural, se verificó
que en realidad no se venía aplicando lo establecido por dicha circular.

También se evidenció que uno de los colegios oficiales visitados (Colegio Nacional
Loperena) exigía a los alumnos textos escolares de una determinada editorial.
Asimismo, aunque en 8 colegios públicos de zona rural visitados, se comprobó
que no realizaban cobro alguno, los padres de familia debían asumir los costos de
uniforme, textos y kits escolares. En el municipio de Valledupar se visitaron 12
colegios privados y se comprobó que todos exigían a sus alumnos textos
escolares de una determinada editorial.

En el departamento del Chocó se comprobó que tanto los Consejos Directivos

como los rectores de las diferentes instituciones educativas públicas de la
jurisdicción tenían la voluntad de implementar la gratuidad educativa, sin embargo,
les resultaba dificultoso ya que para hacerlo dependían de la transferencia
oportuna de recursos que realizaran las administraciones locales por concepto de
calidad y matrículas. En ese sentido, las instituciones educativas Pedro Grau y
Arola, Femenina de Enseñanza Media y Profesional, Manuel Agustín Santacoloma
Villa, Miguel Vicente Garrido, Armando Luna Roa, Antonio María Claret, el
Gimnasio de Educación Media, Luis López de Mesa, manifestaron su
inconformidad ya que a principios de junio del año 2008, fecha en que se
realizaron las visitas a dichos colegios, las administraciones locales no habían
transferido recurso alguno.

Por lo anterior los Consejos Directivos de estas instituciones educativas se vieron

abocados a autorizar el cobro por derechos académicos y servicios
complementarios, estos recursos permitieron la sostenibilidad y el funcionamiento
de las mismas. Adicionalmente, se constató en todas las instituciones educativas

19
visitadas que los padres de familia asumían los costos de útiles escolares y
uniformes.

En el departamento de Casanare se advirtió que en el año 2008, el colegio oficial

Braulio González de Yopal realizaba los siguientes cobros adicionales no
devolutivos: $4.000 por periódico (3 ediciones), $5.200 por mantenimiento de la
institución, $21.000 por eventos, $7.500 por agenda escolar, $3.000 por fomento
deportivo, $3.000 por calendario matemático y $5.000 por sostenimiento del
servicio de transporte escolar.

En dos establecimientos educativos públicos del departamento de Cundinamarca

(Colegio departamental Colombia e institución pública educativa departamental
diosa Chía), se observó que dentro de las listas de útiles escolares se solicitaban
implementos de aseo como toallas personales para manos, ceras para pisos,
jabón en polvo y papel higiénico. También solicitaban implementos que son
propios del funcionamiento de la institución como marcadores borrasecos para
tablero de marcas específicas. De acuerdo con los artículos 11 y 15 de la Ley 715
de 2001 los recursos para el funcionamiento de las instituciones educativas
provienen por una parte del Fondo de Servicios Educativos y por otra parte de los
recursos del Sistema General de Participaciones que se apropia para el sector
educativo, no se justifica que estos costos los asuman los padres de familia, los
acudientes de los estudiantes o los estudiantes.

En el Meta se evidenció que la institución pública educativa colegio Juan Pablo II

cobraba a todos los estudiantes un seguro de accidentes escolares milenium, a
pesar de que la Gobernación tenía contrato con la compañía de seguros la
Previsora S. A. para cubrir accidentes de la totalidad de los estudiantes de los
colegios del departamento y del municipio. Asimismo, la institución pública
educativa Antonio Nariño realizaba cobros por mantenimiento de pupitres,
afiliación a revista, danzas, fotocopias, arreglo de salones, salidas pedagógicas,
apoyo a computador y servicio de baño. Finalmente, en el colegio Francisco
Arango, a los padres de los alumnos que no tenían seguridad social les hacían
firmar un contrato de compromiso de protección y salubridad para el estudiante,
con fin de que los padres o acudientes adquirieran un seguro obligatorio de
accidentes durante el período académico.

Por lo anterior se puede decir que en algunas instituciones educativas públicas del
país en el año 2008 se realizaban cobros a las familias por concepto de
implementos de aseo e higiene personal; implementos propios del funcionamiento
de los establecimientos educativos; el suministro de servicios públicos; el uso de
equipos, espacios o pupitres ubicados al interior de las instituciones educativas; el
transporte escolar; la alimentación escolar; los uniformes; el uso de baños o
baterías sanitarias; entre otros; imponiendo barreras de orden económico que
dificultan el acceso y la permanencia en el sistema educativo e incumpliendo con
la obligación de garantizar la educación básica primaria.

20
Finalmente, aunque no es competencia de la Defensoría del Pueblo intervenir en
temas de asignación y distribución de recursos por parte de la Nación a las
entidades territoriales, es preocupante observar que en departamentos, municipios
e instituciones educativas en donde se requiere de la acción inmediata,
permanente y eficiente del Estado, los recursos de transferencia lleguen de
manera inoportuna, configurándose, en este caso, una ineficiencia en la gestión de
los recursos y en los procesos administrativos adelantados por las entidades
estatales que es necesario que sean corregidas para próximas vigencias fiscales.
De no hacerlo se configuraría una barrera que impide el cumplimiento de algunas
obligaciones en materia de educación como son la implementación de la
educación básica primaria gratuita y la contratación oportuna de docentes,
afectándose así la continuidad en la prestación del servicio educativo, la
accesibilidad económica y la permanencia en el sistema educativo.

El 16 de enero de 2009, el Defensor del Pueblo en comunicado de prensa No.

0301, como directriz solicitó a todos los Defensores Regionales y Seccionales del
país que se realizaran un seguimiento permanente y eficaz a la aplicación de la ley
1269 de 2008, también llamada “Ley de útiles escolares”, por parte de las
correspondientes Secretarías de Educación de las diferentes entidades
territoriales, con el objeto de detectar los abusos que puedan cometerse en los
establecimientos públicos y privados.

El 31 de diciembre de 2008 fue expedida la Ley 1269 de 2008, por la cual se

reforma el artículo 203 de la Ley 115 de 1994, en lo relativo a cuotas adicionales y
se dictan otras disposiciones, razón por la cual el Defensor del Pueblo solicitó a
sus funcionarios en todo el territorio nacional, hacer el respectivo seguimiento a la
aplicación de esta nueva normativa y a la Directiva 01 del 13 de enero de 2009,
expedida por el Ministerio de Educación Nacional y que contiene las orientaciones
necesarias para dar aplicación a la Ley 1269.

Acciones realizadas por el Estado colombiano para garantizar la gratuidad

de la educación

La Defensoría del Pueblo celebra la manera en que se formuló y estructuró el Plan

Decenal de Educación con la participación activa de docentes y población civil,
visualizando las verdaderas necesidades de quienes son los titulares del derecho.

En el capítulo de Equidad: Acceso, permanencia y calidad de este Plan, dentro de

las acciones que se fijaron se encuentran: Ampliar la cobertura y subsidios para
estratos 1, 2 y 3 condicionados a la asistencia y desempeño educativo que
garantice el acceso y permanencia de todos los niños, niñas y jóvenes al sistema
educativo. Ampliar la cobertura, gratuidad y obligatoriedad hasta la educación
media para los niveles del Sisben 1, 2, 3 condicionados a la asistencia y el
desempeño educativo. Ampliar los subsidios, becas, incentivos y convenios con el
sector productivo, que estén condicionados al desempeño escolar; dirigidos a
estratos 1, 2, y 3 en zonas rurales y urbanas, a minorías étnicas, desplazados y
personas con necesidades educativas especiales para su acceso y permanencia
21
en la educación superior; garantizando su divulgación e información oportuna.
Buscar cooperación internacional para mejorar las condiciones de accesibilidad y
permanencia en las instituciones educativas. Como se puede observar todas estas
acciones tienden a eliminar al máximo las barreras económicas en el acceso y la
permanencia en el sistema educativo, abordando por primera vez el concepto de
ampliación de la gratuidad.

Igualmente, la Defensoría del Pueblo celebra la formulación, en el año 2008, del

Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos coordinado por el Programa
Presidencial de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República y con la
participación de diferentes estamentos del Estado y la propia sociedad civil, ya que
en su capítulo 5: Eje temático Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
cuando se mencionan los contenidos y componentes del derecho a la educación y
las obligaciones del Estado, se incluye la obligación de asegurar la accesibilidad
económica a la enseñanza básica mediante la aplicación inmediata de su
gratuidad.

Sin embargo, al referir a renglón seguido que la gratuidad es entendida como

acciones positivas del Estado cuando el dinero es impedimento para el acceso o la
permanencia en el sistema educativo, se desconoce que la gratuidad, de acuerdo
con el artículo 13 del PIDESC, tiene un contenido mínimo y es que la educación
básica primaria gratuita se garantice de manera inmediata. Aquí la Defensoría del
Pueblo, en el año 2009, sugirió que en lo que tiene que ver con la gratuidad de la
educación se tenga en cuenta lo que la doctrina internacional de derechos
humanos establece y no lo que entienden unos pocos por ser completamente
subjetivo.

También se destaca en este Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos que

dentro de las estrategias y líneas de acción se incluye la de garantizar la
educación primaria gratuita en todas las escuelas públicas. La Defensoría del
Pueblo recomendó, en el año 2009, que para que esta propuesta se convierta en
un verdadero Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos, debe definir los
programas y proyectos necesarios, asignar los recursos materiales y económicos
necesarios, identificar los responsables y establecer unos tiempos razonables para
la realización de cada una de las actividades inmersas en los programas y
proyectos de manera que se pueda llevar a cabo lo que se enuncia en el mismo.

Finalmente, la Defensoría del Pueblo celebra el Proyecto de Acto Legislativo

número 13 de 2009 por el cual se reforma el artículo 67 de la Constitución Política
de Colombia presentado al Presidente de la Comisión primera del Senado de la
República el 25 de marzo de 2009 para su primer debate. En cuanto a lo
manifestado allí, es importante decir que la gratuidad aparte de ser una necesidad
expresada por los distintos estamentos de la sociedad, es una obligación que el
Estado colombiano se comprometió a cumplir en el momento en que ratificó el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es decir hace
más de cuarenta años, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 93 de la
Constitución Política colombiana.
22
Ante la propuesta inicial de reforma al inciso 4, omitiendo la frase “sin perjuicio del
cobro de los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” y
remplazándola por “éste (el Estado) dará satisfacción a las necesidades básicas
de los estudiantes en nutrición, transporte, salud y útiles escolares”. La Defensoría
del Pueblo propone que el texto se modifique de manera que se armonice con lo
establecido en el artículo 13 del PIDESC, así: “éste (el Estado) dará satisfacción
inmediata a las necesidades básicas de los estudiantes de educación preescolar y
básica primaria en nutrición, transporte, salud, útiles escolares y servicios
complementarios de las instituciones educativas y se establecerá de manera
gradual para los estudiantes de educación básica secundaria, educación media e
inclusive la educación superior.”

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo no comparte la reforma realizada para el

primer debate a la propuesta original del inciso 4. El texto reformado queda así: y
se establecerá gradualmente en todo el territorio nacional a partir del año 2010.
Para garantizar el acceso y la permanencia de los educandos en el sistema
educativo el Estado realizará los programas correspondientes, los cuales tendrán
carácter permanente. Esta modificación al texto original lo que hace es prolongar
el incumplimiento del Estado en un año más, con la excusa que se viene dando
desde hace algunos años relacionada con las implicaciones que tal reforma
ocasionaría a la parte presupuestal. Algo que es más preocupante aún es que esta
entidad ha conocido anteriormente varios proyectos de actos legislativos con el
mismo objeto de modificar el artículo 67 y ninguno ha sido aprobado por el
honorable Senado. La entidad anhela que este proyecto de acto legislativo que
cursa en el Senado de la República sea aprobado para que comience a aplicarse
en lo que queda del año 2009 o en su defecto para que rija a partir del año 2010 y
no que quede solo como una de tantas propuestas realizadas anteriormente, en
buenas intenciones únicamente.

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