Govern Oe Cida Dani A

Governo e cidadania
Governo e cidadania Balano e reflexes sobre o modo petista de governar Copyright 1999 by Editora Fundao Perseu Abramo ISBN 85-86469-22-X
T arso Genro Jos Dirceu Edmilson Rodrigues Raul Pont Cristovam Buarque Vicente T revas Pedro Pontual Carla Ceclia R. A. Silva Ubiratan de Souza Aldaza Sposati David Capistrano Selma Rocha Raquel Rolnik Ermnia Maricato Jorge Hereda Gilberto Carvalho Pepe Vargas Celso Daniel
Governo e cidadania
Balano e reflexes sobre o modo petista de governar
Ins Magalhes Luiz Barreto Vicente Trevas (organizadores)
1a reimpresso
EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO
Fundao Perseu Abramo

Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996. Diretoria
Luiz Dulci presidente Zilah Abramo vice-presidente Hamilton Pereira diretor Ricardo de Azevedo diretor
Editora Fundao Perseu Abramo Coordenao Editorial

Flamarion Maus Reviso Maurcio Baltazar Leal Foto da capa Rogrio Abbamonte Capa Augusto Gomes Editorao Eletrnica AUGIS - Editorao e Arte
1a edio: novembro de 1999 1a reimpresso: agosto de 2002 Todos os direitos reservados Editora Fundao Perseu Abramo Rua Francisco Cruz, 224 04117-091 So Paulo SP Brasil Telefone: (11) 5571-4299 Fax: (11) 5571-0910 Na Internet: http://www.fpabramo.org.br Correio eletrnico: editora@fpabramo.org.br
Sumrio
Apresentao ........................................................................................7
1. Significado e carter do modo petista de governar.................9

Um debate estratgico TARSO GENRO.....................................................................................11 Governos locais e regionais e a luta poltica nacional JOS DIRCEU.......................................................................................18 Modos petistas de governar EDMILSON RODRIGUES..........................................................................26 O papel dos governos petistas no projeto partidrio RAUL PONT........................................................................................35 A misso do PT e de seus governos CRISTOVAM BUARQUE............................................................................46 O Partido dos Trabalhadores e suas experincias de governo VICENTE TREVAS.................................................................................51
2. O modo petista de governar: uma trajetria de conquistas e ensinamentos.......................59

Participao popular nos governos petistas: trajetrias, mecanismos e carter PEDRO PONTUAL E CARLA CECLIA R. ALMEIDA SILVA............................61
Governo e cidadania
Oramento participativo, do municpio ao estado UBIRATAN DE SOUZA............................................................................71 Polticas sociais nos governos petistas ALDAZA SPOSATI................................................................................82 Federalismo e poder local no Brasil DAVID CAPISTRANO............................................................................108 A excluso e as desigualdades sociais no so inexorveis SELMA ROCHA...................................................................................115 possvel uma poltica urbana contra a excluso? RAQUEL ROLNIK................................................................................121 Cidades no Brasil: qual gesto urbana? ERMNIA MARICATO............................................................................129 Democratizar a gesto JORGE FONTES HEREDA.....................................................................148 Cultura e comunicao na prtica dos governos petistas GILBERTO CARVALHO..........................................................................161
3. O modo petista de governar: construindo uma nova agenda para os governos locais..........................171
A cidade que queremos PEPE VARGAS....................................................................................173 A gesto local no limiar do novo milnio CELSO DANIEL..................................................................................182
4. Anexos......................................................................................243
Conhea e divulgue o PTDOC.............................................................245 Histrico institucional de governos e mandatos do PT (1982-1998).............246
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Apresentao
Apresentao
Este livro fruto de um grande esforo do Partido dos Trabalhadores em analisar e avaliar suas experincias, que j somam quase 18 anos, frente de governos municipais e, mais recentemente, de gestes estaduais. Vale destacar a importncia que a Conferncia Nacional de Prefeitos, Vice-Prefeitos e Secretrios Municipais do PT (realizada em Braslia, em julho de 1999) teve na elaborao desta publicao. Vrios textos aqui reproduzidos surgiram a partir do debate e das intervenes ocorridas naquela conferncia. Esta reflexo coletiva sobre nossos governos realizada luz da nova conjuntura poltica, social e econmica do pas. Os governos Collor e FHC implementaram no Brasil a agenda neoliberal que mudou o perfil do pas e do Estado brasileiro, com dramticas conseqncias que aprofundaram as desigualdades sociais e regionais, aumentando o desemprego, a concentrao de renda e a violncia no pas. Este novo quadro socioeconmico afeta diretamente as nossas cidades e estados, aumentando sensivelmente o grau de dificuldades para as gestes democrticas e populares. Como continuar, ento, a governar invertendo prioridades, investindo no social, incorporando a participao popular e gerando empregos num pas em que os recursos so cada vez mais escassos e mais centralizados na Unio? Como enfrentar a crise econmica no pas, se o governo FHC abdicou de um projeto nacional de desenvolvimento? nesse contexto que os artigos da presente publicao procuram realizar um balano desta rica e complexa experincia institucional
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do PT que ficou conhecida como o modo petista de governar e que entendemos como uma grande contribuio do partido para a disputa de hegemonia na sociedade com as foras conservadoras do pas. Envolvidos diretamente nessa experincia institucional, os autores contribuem de forma bastante diversificada e substancial. No primeiro captulo, o conjunto de textos aborda o significado e o carter do modo petista de governar. No segundo, os textos procuram realizar um balano de nossas experincias nas reas de participao popular, poltica social, poltica urbana, comunicao e cultura. Por fim, no ltimo captulo, os autores discutem, a partir da avaliao de nossas gestes, uma nova agenda para nossos governos, enfocando temas como o desenvolvimento econmico e regional, a modernizao administrativa, a economia solidria terceiro setor, dentre outros. Destacamos que esta publicao reflete a pluralidade de idias que caracteriza o partido, a qual consideramos fundamental compartilhar com todos aqueles que acreditam que o modo petista de governar possa contribuir para mudanas em nosso pas. Ins Magalhes Luiz Barretto Vicente Trevas So Paulo, novembro de 1999
1. Significado e carter do modo petista de governar
T arso Genro
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Um debate estratgico
Tarso Genro
O debate sobre o significado do modo petista de governar um debate estratgico para ns. So duas as questes preliminares que, na minha opinio, devem ser abordadas para que possamos construir uma posio slida a respeito do significado do modo petista de governar. Primeira: qual a diferena entre um bom governo do Partido dos Trabalhadores e um bom governo de qualquer outro partido, compreendido este bom governo a partir de algumas premissas universais, a saber, gerir a mquina pblica com eficincia, ter uma boa prestao de servios, fazer investimentos que respondam a demandas da sociedade? Segunda questo: a construo do socialismo s pode avanar com a tomada do Palcio de Inverno? Quanto primeira questo: se no apontarmos diferenas essenciais entre o que um bom governo petista e outro qualquer, no iremos colocar esta perspectiva de bom governo em uma estratgia socialista e democrtica, que o que deve caracterizar a nossa ao poltica. Na minha opinio, estes dois bons governos so muito diferentes. Se formos analisar o que eram os bons governos da esquerda h 20 anos (ou mesmo antes do golpe militar), vamos ver que eram governos que deveriam gerir a funo do Estado, sob seu comando, inseTarso Genro Advogado e membro do Diretrio Nacional do PT. Foi prefeito de Porto Alegre (RS) no perodo 1993/1996, deputado federal (1989/1990) e viceprefeito de Porto Alegre (1989/1992). 11
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rindo esses governos na luta por reformas de base; deveriam investir com a finalidade de distribuir renda, a partir da natureza dos investimentos pblicos, ou seja, deslocavam os impostos municipais para investimentos de natureza social, inclusive para camadas que contribuam pouco ou no contribuam para os fundos pblicos. Isto , sem dvida, uma forma de distribuir renda, mas hoje podemos dizer que absolutamente insuficiente esta viso de bom governo para a esquerda, pois ela deve ser deduzida de uma concepo estratgica mais complexa. Esta estratgia dever partir de qual a tarefa de um partido socialista-democrtico num governo local neste perodo histrico, como tambm dever partir da definio das possibilidades que tem um governo local ou regional de contribuir com uma estratgia socialista-democrtica de longo curso. Se tomarmos como referncia apenas a boa gesto, poderemos simplesmente nos equiparar a governos de centro, que no fazem perseguies a servidores pblicos, que fazem investimentos em zonas necessitadas da cidade e que, em ltima instncia, prestam um bom servio sociedade. Se nos pautarmos simplesmente por essa viso seguramente no estaremos integrando o nosso governo na formao de uma base poltica slida para um projeto estratgico socialista, que deve ser a tarefa central do nosso partido. Com esta viso eu gostaria de demarcar duas tenses que existem no PT. Duas tenses que determinam duas polticas diferenciadas e que no so necessariamente caracterizadas, de forma fixa, pelos campos polticos tradicionais do partido (o chamado campo moderado ou o chamado campo da esquerda, ou campo radical, como diz a imprensa). As duas tenses refletem concepes de governo: trata-se de uma tenso que podemos chamar de neoconservadora, no partido, que trata as questes do socialismo e as questes da esquerda, em geral, como se estivssemos ainda na dcada de 1950 ou de 1960; ou seja, o paradigma analtico, por meio do qual se formula uma estratgia de governo, um paradigma de um mundo que est em franca dissoluo, seno em desaparecimento (e para pior). Essa posio busca formular uma poltica de um governo local como uma poltica exclusivamente demarcatria no campo puramen12
te ideolgico; ou seja, demarca no campo ideolgico e faz um governo de boas obras. Sustento que esta uma postura completamente limitada, porque ela no aponta para a alterao das bases ideolgicas, polticas e materiais, que travam a colocao do governo no interior de uma estratgia de disputa pela hegemonia. A pura demarcao no ganha ningum. A outra viso a viso neo-reformista, que aponto como polarizadora com esse primeiro campo. Essa viso neo-reformista entende um governo de esquerda como apenas um governo organizador (ou prestador), ou mero articulador de polticas sociais; ou seja, um governo que se transforma numa espcie de grande comunidade solidria, para fazer uma poltica de proteo aos setores excludos da populao. Sustento que essas duas posies no caracterizam, mecanicamente, a esquerda ou a direita do partido, como se diz comumente. So vises que se entrecruzam e se integram e, s vezes, conciliam-se inclusive para a formao dos prprios governos. Sustento que, no aceitando essas duas vises que expus de forma um pouco caricatural, defendo que um bom governo, que se integrou numa estratgia socialista, faz que a deduo da questo democrtica origine-se da idia do socialismo. Defendo que, se isso no feito, a questo democrtica fica solta, apenas como uma viso idlica de liberdade, sem nenhuma capacidade de enfrentar a dominao. Sustento, portanto, que a abordagem da questo democrtica, hoje, tanto pode ser feita de uma maneira neoconservadora como de uma maneira neo-reformista. De maneira neoconservadora por meio de uma posio que acha que a liberdade identifica-se exclusivamente com a poltica estatal, que est delegada pelo voto universal e segundo a qual portanto podemos impor, de baixo para cima, aquilo que o partido (que representa os trabalhadores) conseguiu cavar no imaginrio da populao; no outro extremo, a posio neo-reformista deduz a questo democrtica de uma viso puramente democrtico-formal da democracia; ela sustenta que se pode resolver, hoje, a questo das liberdades democrticas efetivas deduzindo a democracia da idia pura de democracia; ela recusa-se a deduzir a democracia da idia do socialismo, que a verdadeira e candente questo que se coloca para um partido como o nosso. Uma
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viso de democracia que no deduzida da possibilidade de igualdade real uma viso teoricamente limitada e instrumental da democracia, vinculando a sua efetividade ao regime capitalista. Quero apontar, agora, alguns elementos em mutao na sociedade de classes que obrigam a uma mudana de estratgia por parte da esquerda e que nos fazem identificar no governo local, e tambm nos governos regionais, espaos para a construo de uma estratgia socialista-democrtica. Passo, ento, segunda questo. O projeto neoliberal leva a uma grande descoeso social. Essa descoeso social no s muda a subjetividade dos indivduos, que tendem cada vez mais ao privado, como tambm leva a sucessivas guetizaes na sociedade; ele gera um processo de fragmentao social, fazendo emergir microorganizaes e microrredes de resistncias, que no se comunicam entre si e que, na verdade, so vtimas de uma disperso que ocorre na nossa base social. Este fato absolutamente visvel, inclusive na fragmentao e na disperso da prpria classe operria, que servia como base estruturadora de uma viso programtica estratgica. Ainda continua servindo, mas apenas parcialmente, j que o mundo do trabalho em geral, e no apenas os trabalhadores em particular, que compe uma gama enorme de prestadores, combina-se com os explorados e os excludos pelas mais diversas formas de mercantilizao. Outro aspecto importante, que serve de base ao meu raciocnio, que j h, em funo das reformas neoliberais em curso, um distanciamento cada vez maior do Estado em relao sociedade. Esse distanciamento bate de uma forma mais forte e mais dura naquilo que o espectro da nossa base social mais importante: as camadas mdias empobrecidas, o semiproletariado, os trabalhadores, os pequenos e microempreendedores, setores, em ltima anlise, que so absolutamente desconsiderados pelo grande capital privado. A disperso da nossa base social, o distanciamento maior da nossa base social do Estado e um controle cada vez maior da informao: estes so os trs elementos fundamentais por meio dos quais opera a dominao ps-moderna do projeto neoliberal e mediante os quais o projeto neoliberal reproduz a dominao por meios democrticos (formais). No
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gratuita a universalizao da democracia formal conjugar-se com a potencializao do projeto neoliberal. Este compe, utilizando os meios de comunicao, o pacto da democracia globalitria (ou profundamente manipulada) que tem servido inclusive para afirmar o projeto neoliberal em escala mundial. Penso que um governo local ou regional que se prope a integrar um projeto socialista estratgico deve bater fortemente nessas trs questes: na questo da informao e da comunicao, na questo do controle pblico do Estado e na questo do isolamento da velha e da nova base social, que pode ter interesse num projeto socialista. Portanto, nosso governo deve ser um governo que se integre numa estratgia de mdio e longo curso, cujo sentido a disputa pela hegemonia. necessrio que nessa disputa pela hegemonia faamos um governo que no s cumpra com as prestaes sociais necessrias e que so devidas sociedade (evidentemente dentro dos limites regionais ou municipais), mas que, sobretudo, cause profundas alteraes nessa realidade espiritual e material da cidade, para que essa realidade deixe de ser hostil a um projeto democrtico-socialista e permita recompor a relao Estado-sociedade numa nova base, com o controle pblico do Estado. Portanto, um governo orientado para abrir o Estado, a fim de que, por meio de mecanismos de controle pblico no-estatal (que vm da base da sociedade), faamos com que o Estado saia da lgica tradicional da democracia formal e fique cada vez mais determinado por essa nova dialtica, por essa nova tenso, que a tenso que vem da sociedade civil organizada: seja por meio dos conselhos populares, seja por meio do controle pblico do oramento, mediante o qual se estabelece uma nova relao entre a representao formal (a Cmara de Vereadores), a delegao que resultou na eleio do prefeito e, de outra parte, a ao da democracia direta e estruturada fora do Estado. Isso reforma e radicaliza a democracia e sustenta, de fato, os direitos constitucionais dos cidados. Este processo no simplesmente uma questo poltico-administrativa, mas uma questo estratgica, porque supe um novo tipo de coeso social, e supe tambm a formao de uma opinio pblica livre e independente, que no se subjugue aos grandes meios de comunicao, e que, assim, forme ncleos de sustentao capazes de, perma15
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nentemente, contrapor-se ao processo de dominao: um processo que verte por dentro da grande imprensa e dos grandes monoplios de informao. Na minha opinio, existem mais dois elementos fundamentais que devem acompanhar um governo desse tipo. necessrio que um governo nosso tambm tenha uma economia poltica municipal, tenha uma economia poltica regional. Por qu? Porque, na verdade, o processo de integrao econmica tutelado pelos grandes monoplios financeiros no s mudou as relaes entre os Estados (reduzindo os entraves jurdicos, estabelecendo conexes universais por meio do domnio do capital-dinheiro) como tambm abriu para as cidades e as regies outras funes, formando-as como novos sujeitos: desde a capacidade de desenvolver polticas econmicas municipais, polticas econmicas regionais at estabelecer relaes internacionais (por fora dessas relaes tradicionais impostas pelo neoliberalismo), transformando-se, portanto, num novo sujeito das relaes internacionais, e dando espao para um novo direito internacional pblico. A cidade foi obrigada a lanar-se no mundo e se constituir enquanto novo sujeito poltico e econmico, no s captando recursos, articulando-se com organizaes no-governamentais, como tambm dialogando e contratando com outros governos e ainda facilitando a personalizao de um novo tipo de liderana poltica (a cidade), credenciando-se para fazer grandes disputas estratgicas que s os governos podem fazer. Refiro-me no s s disputas de natureza poltica imediata, mas tambm quelas mais complexas, de natureza ideolgica, e vinculadas ao projeto nacional, ou ento a projetos de integrao regional. Outra questo a que diz respeito ao estabelecimento de um novo padro de socialidade nas cidades. Isso diz respeito construo de uma cultura poltica aberta para a idia do socialismo. At as pequenas cidades, hoje, so locais em que essas fragmentaes de classe tambm ocorrem. uma fragmentao que desestrutura a cidade por meio de uma geografia social de classe, que faz com que as classes sociais passem a viver de maneira completamente apartada. Neste espao elas no se comunicam, no estabelecem os conflitos na cena pblica e reproduzem, permanentemente, um auto-isolamento que s favorece o controle e a vi16
olncia, garantida pelo Estado, contra as classes dominadas. Um governo local que tem essa dimenso poltica na disputa pela hegemonia um governo que deve intervir fortemente nos padres de socialidade. Deve faz-lo no s mediante determinados investimentos para a criao de espaos pblicos em que as classes se apresentem e se identifiquem (em que elas estabeleam os seus conflitos e tambm as suas identidades), mas tambm realizando polticas culturais que busquem dissolver a separao da cidade fragmentada, que a cidade mais apta a ser controlada. Essa nova vida pblica, em ltima anlise, que traduz uma nova viso de desenvolvimento urbano e uma nova viso de relaes culturais (que repouse efetivamente sobre um novo tipo de controle da sociedade sobre o Estado), deve gerar novas relaes entre os diversos atores sociais. Para que o privatismo e a tendncia ao individualismo (que a base fundamental pela qual o neoliberalismo reproduz espontaneamente a sua mensagem e a sua dominao) encontrem um pesado foco de resistncia. As exigncias que emergem para ns, hoje, como prefeitos e governadores, como dirigentes polticos de gesto regional e de gesto local, so tarefas muito mais complexas do que aquelas que se davam h dez, h 20, h 30 anos. Isso ocorre no s porque o domnio do capital, no perodo atual, um domnio por meios muito mais sofisticados, mas tambm porque um domnio muito mais profundo, que se reproduz no prprio modo de vida das pessoas. um domnio que no se d somente pelo processo de explorao e pela fora, d-se tambm mediante processos de segregao e de excluso, de controle cultural e de rgido controle da informao e para a produo de uma socialidade alienada: uma socialidade voltada para o privatismo e para o individualismo, que o corredor atravs do qual opera o processo ideolgico neoliberal.
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Jos Dirceu
Governos locais e regionais e a luta poltica nacional

Jos Dirceu
Ao debater a questo do modo petista de governar, nos ltimos meses, tenho usado um conceito caricatural: o modo petista de governar est superado. A expresso no pode ser tomada ao p da letra. O que quero dizer com esta afirmao que vivemos uma outra situao, um outro momento poltico no pas. evidente que no esto esgotadas as tarefas assumidas em 1982 e 1988, nas primeiras administraes petistas, de democratizar o modo de governar mediante controle social do oramento, da participao popular, da inverso de prioridades, da transparncia. Trata-se de um conjunto de idias que foi tomando a forma de programas, de polticas pblicas e que foi ganhando uma marca na sociedade, a forma de governar com tica na gesto pblica. Evidentemente, nada disso est esgotado. O Brasil muito grande, as cidades so muito diferenciadas, as regies, as formaes socioeconmicas, culturais so muitas. Apesar de ser um pas urbano, com 60% da populao vivendo em 200 cidades, com problemas comuns, temos de trabalhar com as diferenas entre as vrias regies do pas. Mas estamos vivendo uma nova situao, de certa maneira um novo perodo histrico. A iniciativa, a hegemonia e a ofensiva que esJos Dirceu Advogado, deputado federal e presidente nacional do PT. Foi deputado estadual (1987/1991), deputado federal (1991/1995) e candidato ao governo do estado de So Paulo em 1994. 18
tavam nas mos da direita, do pensamento conservador, aos poucos passam para nossas mos. Teve incio um processo de mudanas que esperamos acelerar com a nossa ao. Mas ainda vivemos um momento de desconstituio do Estado, de privatizaes, quando recursos pblicos, o excedente social, esto concentrados nas mos do governo federal. Os municpios receberam uma srie de encargos decorrentes da descentralizao e da municipalizao. Os governos federal e estaduais abandonaram as polticas pblicas. O mercado interno comeou a se desagregar. Surgiram mercados independentes, um voltado para o Mercosul, outro para a Europa e outro para o Caribe e os Estados Unidos. E hoje assistimos desconstituio do pas que os militares construram com seu projeto nacional, com a dinmica que imprimiram economia, com seus ciclos de industrializao. Isso afeta os municpios. Portanto, quando falamos em usar os municpios ou os estados da Federao na disputa poltica pela hegemonia, entendida como poltica cultural da construo de uma nova forma de gerir os recursos pblicos, e, ao mesmo tempo, combater a misria, distribuir renda, temos de considerar os limites dessa poltica, a nova situao vivida pelo pas. E fazer isso de forma a no incorrer no erro de colocar objetivos inatingveis para ns. verdade que nossas administraes tm respostas concretas a dar. Em qualquer cidade que governamos, precisamos gerar recursos, cobrar impostos, lutar por recursos de convnios, pela partio no bolo federativo, e atender s demandas sociais nessas cidades, regies e estados. O problema que, hoje, a demanda no s por educao, sade, saneamento, habitao, transporte, alm da demanda cultural. Existe uma demanda por desenvolvimento, uma demanda poltica. O grande problema, quando analisamos o papel dos nossos prefeitos e governadores : como combinar o governo do municpio e do estado com a luta poltica nacional. como ligar a poltica que fazemos na sade e na educao com a luta pelo SUS (Sistema Unificado de Sade) e contra a poltica educacional do Ministrio da Educao, contra o modelo de privatizao da educao e quase anulao da pesquisa cientfica e tecnolgica e sua adequao globalizao o modelo do Banco Mundial implantado no Brasil.
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Jos Dirceu
Este o novo desafio que o modo petista de governar tem pela frente. Agora ainda mais difcil, porque temos de governar com a falta de recursos, com o pacto federativo agredido, com a concentrao de recursos via Lei Kandir, FEF, Fundef, com poltica de juros altos, com corte de gastos sociais, com desemprego crescente. Temos de governar, dar respostas e, ao mesmo tempo, articular tudo isso. Esta nossa grande questo. At que ponto nossos prefeitos e governadores sero capazes de constituir um movimento poltico no pas juntamente com outros prefeitos e governadores de partidos de esquerda ou que se opem ao neoliberalismo e ao governo Fernando Henrique Cardoso? A crise surgida logo aps a posse dos sete governadores de oposio, em 1999, foi em torno de uma questo poltica nacional, do rompimento do pacto federativo, da concentrao de recursos. Agora, ela desdobra-se na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Reforma Tributria. Logo, o desafio para nosso partido, prefeitos e vices, secretrios e vereadores, transformar essa luta numa luta poltica. At porque, se o fizermos, a eleio no ano 2000 poder travar-se num campo favorvel para ns em cada uma dessas cidades. Com o acmulo que temos em torno do modo petista de governar, em nvel nacional, interessa-nos travar uma batalha nacional na eleio do ano 2000. Se Fernando Henrique chegar l, teremos um debate pblico garantido em relao s polticas nacionais que ele implementou. necessrio convencer nossas cidades, a comunidade e a cidadania que nossos programas de governo, nossa concepo de democratizao da polis, de autogesto ou do controle pblico sobre o Estado, de uma poltica radical, democrtica de distribuio de riqueza, poder e renda, inclusive do ponto de vista cultural, tudo isto est relacionado com a questo nacional. evidente que no podemos fazer isso mecanicamente, sem respeitar os diferentes nveis de conscincia da sociedade. Temos de dar respostas como os programas de bolsa-escola e de renda mnima, e criar alternativas, at porque o cidado bate s portas do prefeito, do governo municipal. Mas temos tambm de criar essa dinmica de poltica nacional. Qual o desafio que para alm do modo petista de governar, que j consolidamos temos ainda a enfrentar? o desafio da hegemonia poltica.
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E no haver hegemonia poltica se nos limitarmos a governar e no construirmos o partido, ainda que com controle social. No haver hegemonia poltica se apenas construirmos o partido e governarmos com controle social, se no impulsionarmos a sociedade para que ela se auto-organize e eleve seu padro cultural, de informao e de renda. O modo petista de governar revolucionrio porque, de per si, ainda que no se baste, ele distribui renda e cultura. E, se levado s ltimas conseqncias, o oramento participativo distribui poder e informao na sociedade. Temos de combinar construo partidria com governo, com dinmica de auto-organizao da sociedade e com reforma do poder poltico-institucional. O oramento participativo apenas uma parte. Teremos de pr o dedo no problema das cmaras municipais e do Poder Legislativo. No s em razo da decomposio visvel do poder poltico, do predomnio do poder econmico, da manipulao da mdia, das pesquisas, da corrupo e do uso da mquina administrativa. De certa maneira, o processo poltico, em vez de democratizar, de diminuir a distncia entre o eleito e o eleitor, entre a vontade do eleitor e o voto, compromete cada vez mais o exerccio da soberania popular. Temos de comear a discutir o controle da mdia, o poder econmico, o clientelismo, a compra de votos. Temos de apresentar uma pauta de ampla reforma do Poder Legislativo municipal para os candidatos a vereador defenderem no Brasil todo. Seno, vamos nos desmoralizar. A reeleio, como est prevista, elemento de decomposio, de desmoralizao do sistema poltico brasileiro. Se no nos diferenciarmos claramente, tambm se refletir negativamente sobre ns. Os petistas que esto nas administraes municipais conhecem o municpio vizinho, conhecem a dinmica e a realidade de uma eleio municipal? J imaginaram o que representa a reeleio de prefeito nos mais de 5.000 municpios brasileiros? O que vai acontecer em mais da metade dos municpios? O show de violncia, de arbitrariedade, de corrupo? E como vo surgir acordos entre cmaras, secretrios e prefeitos para garantir reeleies? Sem falar dos esquemas de mfia, do crime organizado. verdade que isso no acaba se no existir reeleio. Mas a reeleio agrava essa decomposio.
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Jos Dirceu
Todos j perdemos e j ganhamos eleies. Sabemos que h muitos fatores que influenciam uma vitria e uma derrota, mas um merece ateno particular. O que um governo democrtico e popular? Precisamos definir esta questo muito bem. No mnimo, um governo em que os setores democrticos e populares organizados da sociedade comungam com nosso governo uma mesma concepo e um mesmo programa de ao. E, para construir a hegemonia na sociedade, so parceiros na diversidade e na contradio. Conhecemos vrios exemplos de sectarismo quando os movimentos sociais, suas lideranas e entidades no enxergam que nossos governos no so de direita, conservadores. Em outros casos, camos no autoritarismo quando parte de nossos governos e lideranas, antes to opositoras, no aceitam a autonomia e o direito de presso, o direito de disputa poltica que os movimentos detm com os nossos governos. Para superar essas contradies temos de ter um programa, uma coordenao poltica e um plano de ao comum, respeitada a autonomia de cada um. Isso vale para o nvel municipal ou estadual. Valeu para Braslia e valia para o Esprito Santo, nas experincias anteriores, e valer se viermos a constituir um governo de esquerda em mbito nacional. Se essa questo no estiver resolvida, ela ser determinante para inviabilizar esse governo. Ou temos uma plataforma comum, asseguradas a independncia e a autonomia dos movimentos, objetivos e coordenao poltica comum para enfrentar o adversrio e implementar nosso programa, ou seremos derrotados. Foras externas vo atuar sobre um governo nacional de esquerda ou centro-esquerda no Brasil. Foras poderosas que vo agir imediatamente. Vamos assistir, agora, a uma experincia em curso, a da Venezuela, e observar como elas trabalham. Foras que tm nome: governo dos Estados Unidos, Tesouro norte-americano e FMI (Fundo Monetrio Internacional). Irmos siameses, dirigem a banca internacional e os interesses hegemnicos da globalizao. Precisamos fazer um esforo para equacionar essas questes. Como ligar os esforos de um governo municipal luta poltica estadual e nacional? Em sete estados, trs governados pelo PT e quatro em coalizo, nossas prefeituras devem ter outro tipo de relao com os governadores. A relao entre as prefeituras do PT com o governo do
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Olvio Dutra, no Rio Grande do Sul, no pode ser idntica mantida anteriormente com o governo Antnio Britto. No temos o mesmo grau de hegemonia, participao e influncia nos governos do Anthony Garotinho (Rio de Janeiro) e do Itamar Franco (Minas Gerais). So realidades diferentes. Mas preciso uma nova relao que potencialize essa aliana em mbito nacional. preciso, inclusive, a interao de prefeitos e governadores na disputa do pacto federativo. Por outro lado, ainda no equacionamos adequadamente a questo do exerccio do governo e da construo do partido. H uma sangria natural de quadros polticos partidrios para a administrao pblica. Temos de procurar na sociedade, nos nossos aliados, como aproveitar contribuies de tcnicos, profissionais, lideranas polticas que possam participar no governo. Alm disso, tambm predominam os assuntos de governo sobre os assuntos partidrios, sobre a mobilizao, a construo partidria, a relao com os movimentos. O oramento participativo tem o dom de conciliar tudo isso. Ele pode conduzir todas as nossas energias em direo construo de um instrumento que democratiza a gesto de governo, fortalece entidades, organizaes e, inclusive, o partido, elevando o nvel de conscincia poltica da militncia. Mas isso no resolve o problema da luta poltica. preciso que o partido exista, porque h uma luta poltica maior, nacional. Deveramos decompor ainda mais o balano dos ltimos anos de nossa experincia de governo e procurar trabalhar melhor a relao entre os movimentos organizados e o governo, entre a hegemonia e a dissonncia estabelecida entre eles, porque so entes diferenciados, o partido, o governo e os movimentos sociais e todos eles diante das polticas nacionais. As alianas no se do apenas no campo poltico-partidrio ou poltico-eleitoral, das candidaturas, das chapas para disputar os legislativos e os executivos. Essa questo est esgotada no PT, sem prejuzo das divergncias e diferenas. Existem contradies e limitaes nas nossas alianas com o PSB, PCdoB, PDT, PCB, cada uma com suas caractersticas prprias, e mesmo com setores do PPS ou do PMDB. O problema que precisamos, cada vez mais, consolidar alianas na sociedade. At porque esses partidos no representam certos setores da sociedade, e ns tambm no os representamos: setores
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Jos Dirceu
mdios, profissionais tcnicos, setores organizados, setores do mercado informal, setores do pequeno e mdio empresariado. Nesse sentido, temos um desafio pela frente. E nesse campo as polticas de governo so fundamentais. Elas estabelecem prticas reais de aliana, conformam interesses e solues e estabelecem programas. Essas polticas podem explorar contradies para alm das existentes entre o povo, as classes trabalhadoras e as elites. H divergncias e contradies entre o setor informal e o formal, muitas vezes entre trabalhadores e pequenos proprietrios. H uma polarizao ainda no explicitada , que precisamos explorar. Ela est entre continuar no modelo, no rumo adotado, ou mudar de rumo. Acredito que o PT e os nossos governos precisam explorar polticas de aliana que lancem uma ncora para determinados setores da sociedade. Que se transformem num programa que eles possam abraar e que seja mais do que um programa de governo. O embate poltico no Brasil, nos prximos meses e anos, se dar em torno de propostas de governo. Em termos de um iderio, de valores, de uma concepo de sociedade, de um modo de vida. E aqui temos a questo do socialismo. Evidentemente, no vamos apresentar um programa socialista. Mas claro que a nossa diferena est na posio que os socialistas ocupam e ocuparam na humanidade, na discusso de determinados problemas fundamentais da humanidade: a guerra e a paz, o capitalismo e o socialismo, a questo do nacional e do internacional, a questo do capital e do trabalho e a questo dos valores ticos e morais e da radicalizao da concepo de democracia. Haver um embate que teremos de travar. E no estamos bem nesse campo. essa a crtica que fazem ao PT e que procede. Muitas vezes, ela aparece misturada ao sectarismo. Temos de separar o que no tem importncia e, por mais agressiva que seja, enxergar a crtica no que tem ela de correta. A aliana conservadora inaugurada com Collor e continuada por Fernando Henrique imps-se por idias-fora, mais do que por programas. Ela conseguiu hegemonia cultural com medidas concretas que tiveram reflexos durante algum tempo na sociedade. Ela se imps por meio de grandes idias-fora, a exemplo dos chamados privilgios contra os quais inventaram as reformas. Os resultados esto a e o impasse tambm est a, no final do sculo.
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Talvez na histria poltica da esquerda mundial e na esquerda latino-americana e brasileira, com exceo de algumas experincias na Europa, o partido que mais acumulou experincia de governo tenha sido o PT. Talvez eu possa at estar cometendo algum erro, sendo injusto com alguma experincia, algum partido, algum pas. Mas acredito que o PT o partido que mais desenvolveu experincias de governo. Gozou de um perodo histrico de quase 20 anos para isso. Nem sempre a histria d essa oportunidade a ns que vivemos na Amrica Latina. Nem sempre os socialistas tm esse espao democrtico institucional que ns temos. Devemos valorizar essa experincia. Ela tem, na verdade, uma dimenso histrica. Mas temos de ter uma viso crtica e entender os limites e os riscos do esgotamento dessa experincia, do modo petista de governar. E entender o novo momento histrico que estamos vivendo e as novas necessidades. Os nossos prefeitos, prefeitas, todos os que participam dos nossos governos, precisam fazer um esforo para compreender a situao poltica nacional e o papel que todos podemos ter nesse momento. Alm da mobilizao e da luta das oposies contra FHC, h questes polticas estratgicas, que vamos desenhar no nosso II Congresso Nacional.
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Edmilson Rodrigues
Modos petistas de governar

Edmilson Rodrigues
Pretendo abordar neste texto algumas questes que considero centrais no debate partidrio sobre concepo e prtica de gesto pblica. Em certos aspectos, as perspectivas de alguns militantes ou agrupamentos so bem diferentes daquelas que me orientam filosfica e praticamente, mas h tambm um leque importante de afinidades. Essas diferenas e confluncias, penso, so de grande importncia para que possamos no s refletir, mas apontar para uma articulao maior, mais sistemtica, do PT tendo em vista a realizao de uma prxis poltica que contribua para afirm-lo como instrumento de construo de um mundo livre, democrtico e feliz, para o que as experincias de governo podem assumir papel histrico fundamental. Como ponto de partida, h de se perguntar como concebemos nosso partido, ou seja, se o concebemos como um instrumento ao mesmo tempo construdo e em construo, ou como algo pronto, acabado, inabalvel em sua estrutura atual, o que o caracterizaria como um partido com um programa, uma forte e harmoniosa vida orgnica, imbricado aos movimentos sociais mais expressivos da luta do povo e s organizaes da sociedade civil, possuidor de uma estratgia claramente definida luz da qual seriam determinados posicionamentos tticos, fora ou dentro de perodos eleitorais, que enraizassem sua concepo de mundo e seu projeto de sociedade.
Edmilson Brito Rodrigues Professor e arquiteto, mestre em planejamento do desenvolvimento, prefeito de Belm (PA). Foi deputado estadual (1987/1995). 26
Essa no uma concepo que predomine no PT. Por mais que algumas prticas reforcem o entendimento de que o PT algo acabado e, nesse sentido, orientem uma certa postura presunosa e sectria de crtica ao direito dos militantes de estabelecerem juzos diferentes sobre determinados aspectos da vida partidria, inclusive acerca da ao de militantes do partido que ocupam cargos pblicos. O PT, como se pode observar em todos os momentos de sua construo e por meio das resolues de seus foros nacionais, uma espcie de relao poltica de foras contraditrias, com alto grau de unidade, mas importantes diferenas que, ao mesmo tempo que o enriquecem, expressam sua caracterstica de partido em processo de definio estratgica. Apesar dessas diferenas que se consubstanciam nos referenciais filosficos dos militantes, organizados ou no em tendncias polticas internas, serem significativas, no creio que se possa tratar como antagonismo essa relao de foras que caracteriza o PT, o que significa que o partido tem mais elementos de unidade que de diversidade. So concepes e prticas diferenciadas e em permanente conflito. Eu diria que em permanente processo de construo, por mediao dialtica. E mais: em eterno processo de construo, enquanto dure, enquanto permanea historicamente necessrio. Mas dizer que o PT uma instituio em processo de construo no significa abdicar da necessidade de que tenha definies mais claras sobre uma estratgia de construo do poder popular, de construo do novo, de algo que justifique sua existncia, que o diferencie dos demais partidos, que no o coloque na mesmice de apenas administrar a crise do capitalismo, mas que, ao contrrio, o negue enquanto modo social de produo e aponte sadas que representem uma viso de mudana estrutural da sociedade atual, na perspectiva da realizao do sonho socialista. Dessa forma, mesmo supondo que essa relao conflituosa de foras, de concepes, de prticas diferenciadas se d dentro de um campo muito grande de unidade, resolvidas por mediaes dialticas e no meramente formais, podemos afirmar que hoje no h um modo petista de governar, mas modos petistas de governar. Graas aos diversos governos dirigidos pelo PT temos acumulado foras, temos adquirido um rico aprendizado e temos sabido fazer a
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autocrtica necessria, negar o erros para super-los, mas aprendendo muito com as experincias, exitosas ou no. Nesse sentido, podemos afirmar que h uma espcie de fio condutor retroalimentando nossos governos e nossos modos de governar. Temos vrios elementos, vrias dimenses do ver, do pensar e do modo de agir nos governos que formam um leque de coisas que concorrem, digamos, para a constituio de um modo petista de governar. Quase todos que se manifestam sobre o tema falam sobre experincias que vo se repetindo em outros governos, sendo adaptadas, aperfeioadas, enriquecidas, o que, de certa forma, comprova essa afirmao. Nessa viso de que h modos petistas de governar que se orientam dentro de um campo de muita unidade de princpios e objetivos programticos, h de se levar em considerao algumas peculiaridades importantes de cada cidade. No se pode analisar o sucesso ou o insucesso global ou de prticas pontuais de um governo em Belm ou de Porto Alegre para falar de duas cidades do mesmo porte, com mais de 1 milho de habitantes sem salientar que so cidades com histria, estrutura econmica e formao econmica, social e cultural, diferentes; que tm maior ou menor produo de riqueza, maior ou menor trabalho social investido, transformado em bens pblicos, equipamentos pblicos, em infra-estrutura; como no se pode, certamente, comparar Belm com Loreto, no Maranho, sem considerar as diametrais diferenas entre elas. Se no se leva em considerao essas questes, esses elementos: a infra-estrutura existente; o maior ou menor grau de excluso social; o maior ou menor dinamismo econmico; a maior ou menor base industrial implantada; a maior ou menor capacidade de, em curto, mdio ou longo prazos, se trabalhar programas de gerao de renda e emprego; a maior ou menor capacidade de investimentos na prpria cidade, est-se fazendo um discurso ou uma reflexo abstrata, que pouco serviria para balizar nosso processo coletivo de construo. Ora, se temos 1 bilho de reais de oramento anual, ou 260 milhes, h de se considerar essa diferena, especialmente se populao, infra-estrutura e servios so de ordem e natureza diferentes. H, pois, que se qualificar a anlise. Outra questo fundamental diz respeito a termos uma postura administrativista frente da gesto de governos municipais ou esta28
duais. Podemos demonstrar, por meio de certificados e prmios nacionais e internacionais, grande capacidade de planejamento e gesto de cidades, unidades federativas e mesmo da Federao brasileira, numa sociedade capitalista, dependente econmica, poltica e culturalmente. Apesar da crise, e das perdas de recursos, podemos demonstrar que somos bons de governo. Podemos at ser capazes de eleger nossos sucessores. Isso um elemento a ser considerado, mas no pode ser o parmetro exclusivo para se definir um bom ou mau governo. H cidades ou estados em que os nveis de excluso so to brutais que um governo do PT tem de ter a conscincia de que est ali para administrar, para inverter prioridades, para diminuir ao mximo as mazelas sociais, para garantir, ao mximo, patamares de vida cidad para o povo, mas, muito dificilmente, dar um passo mais decisivo naquilo que julgo fundamental, que a mudana no nvel de valores culturais, uma mudana mais radical em termos da cultura poltica local. A construo do poder popular s se realiza no bojo da afirmao de uma concepo de mundo antagnica que se produz e reproduz luz da lgica capitalista. A desconstruo do arcabouo de valores burgueses e a constituio de uma nova e alternativa tessitura de valores culturais so aspectos que do significado para uma administrao popular. Muitas vezes, porm, as condies materiais de existncia tornam-se obstculos para a realizao de novas condies culturais de existncia. Mas a conscincia poltico-cultural tambm se transforma medida que h trabalho, no campo das idias, resultante do envolvimento do povo em processos de participao, mediante experincias de cogesto, no controle pela sociedade das aes do governo, na relao cada vez mais profunda de laos democrticos entre aqueles que ocupam espao no governo e a sociedade. H que se considerar, certamente, em qualquer cidade, a tradio do povo em termos de maior ou menor participao em processos histricos de luta revolucionria e, naturalmente, a prpria capacidade que as elites tiveram, ao longo dos sculos, de negar o potencial de luta do povo. Dou como exemplo o governo de Belm, onde estamos fazendo um esforo enorme para recuperar uma tradio importante da luta do nosso povo, a Cabanagem, uma das mais vigorosas lutas populares que levou o nosso povo a trs governos em 1835, derrotados pelas
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foras militares do imprio e outros mercenrios, num verdadeiro massacre. Mas quando as elites falam na Cabanagem o fazem para adocicar a imagem essencialmente rebelde e revolucionria desse movimento, e ns no poderia ser diferente, sendo um governo de esquerda buscamos recuperar exatamente a tradio de luta do nosso povo, a tradio da crtica, a tradio organizativa, a capacidade renovadora de sonhar, mas tambm de anunci-lo e constru-lo, como um povo que pensa a utopia de forma dinmica, que busca realiz-la, ainda que no tenha uma viso estratgica mais precisa, mas que persiga a construo de alguns objetivos, baseada nos princpios de democracia, de justia social, de solidariedade etc. H que se ver a tradio de vida poltica militante do povo. Em alguns locais nesse grande Brasil a tradio poltico-partidria sempre foi castrada pela hegemonia de oligarquias econmicas e polticas coronelistas. Essa uma questo fundamental para o PT maravilhosa inveno da classe trabalhadora no Brasil que completa agora 20 anos , ele que esse partido com corpo e alma nacionais, que d uma lio de democracia, que tem influenciado em tantas mudanas importantes, que tem forjado um novo padro de cultura poltica, alternativa que predominou por anos seguidos de violncia de ditaduras civis e militares ao longo de nossa histria, inclusive na fase da Repblica. H que se ver o prprio perfil do PT, de sua militncia em cada local. Um governo e um modo petista de governar vai ser sempre algo complexo, multifacetado, vai ter de ser visto, sempre, de forma contraditria, porque ele ser expresso direta da estratgia partidria. O partido precisa aprofundar o debate e as definies de seus objetivos estratgicos. Afinal de contas, quando se fala em socialismo, o que se pretende caracterizar? Que modelo de socialismo est sendo proposto? Creio que o debate sobre a concepo de socialismo existir mesmo quando pudermos realizar a experincia de sua construo no Brasil. Porm, o mais importante dilema do PT manter-se, aps quase duas dcadas de existncia, merc de um inadmissvel patamar de indefinio sobre o seu carter estratgico. Certamente, enquanto estivermos patinando nesse debate, iremos conviver com um grau de pluralidade poltica capaz de reforar o estigma da fragmentao, da prevalncia da diversidade sobre a unidade partidria, bem como teremos maiores di30
ficuldades em relao a uma definio mais cabal sobre o significado e o carter do modo petista de governar. Ento, imprescindvel considerar essa articulao entre modo de governo e estratgia. No meu modo de ver, vale pouco a pena governar apenas para provar ser um bom administrador de uma cidade submetida a uma economia capitalista, submetida a toda uma lgica das cidades modernas, das cidades burguesas. Nosso modo de governar deve ser uma luta coletiva na qual o prprio governo assume, necessariamente, o carter de instrumento poltico de construo do poder popular. Um governo petista, um modo petista de governar, no pode abrir mo de, por dentro da estrutura do governo, possibilitar os mais amplos espaos para a participao do povo, para o debate democrtico, para o controle popular do Estado, para a construo, pelo povo na luta, do poder popular. Alguns elementos estratgicos tm de estar sendo pensados com centralidade nesse processo. Hoje, a luta pela soberania nacional chave importante para se refletir sobre e se constituir um modo petista de governar. Um governo, mesmo um governo democrtico-popular, ao mesmo tempo submete e submetido dinmica da mquina administrativa. como se ela estivesse montada para funcionar a servio da lgica segundo a qual ela foi criada e para consolidar uma cultura administrativa cristalizadora da idia de que a mquina administrativa do Estado permanecer imutvel a despeito dos objetivos imediatos e estratgicos das classes sociais representadas pelas foras polticas componentes do governo. Essa ditadura da mquina administrativa impe-se a ponto de resistir s mudanas de governo. Mas se tentarmos mudar as coisas apenas para resolver problemas conjunturais, mesmo que fundamentais para a cidade, sem vincular essa mudana com um projeto estratgico de nao soberana, estaremos reforando um vcio administrativista empobrecedor do modo de governar dos militantes do PT e, certamente, contribuindo pouco para a construo de um novo pas democrtico e socialista. Em resumo, um governo do PT, mesmo que municipal, deve ser um instrumento da luta antineoliberal e de afirmao dos interesses da nacionalidade brasileira. tambm fundamental pautar a radicalizao democrtica como dimenso estratgica componente de um modo petista de governar.
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Certamente, para todos que se referenciam no materialismo histrico e dialtico, h uma autocrtica necessria. correto afirmar que a esquerda banalizou o debate democrtico. Se, por um lado, parte da esquerda festeja as formas democrticas existentes no modo de produo atual, como se a democracia pudesse ser resumida aos processos eleitorais realizados de quatro em quatro anos, reduzindo qualquer debate dentro ou fora do partido a acordos e/ou composies polticas necessrias a obteno de cargos no Parlamento ou nos executivos, se isto um vcio pernicioso e se baseia no pragmatismo, numa viso enviesada, pobre e empobrecedora do fazer poltico, h o outro lado que ainda resiste enquanto concepo e prtica mas que, a meu ver, vem sendo superada, qual seja, a tendncia a desconsiderar os avanos democrticos como necessidade e possibilidade de o povo experimentar o aprofundamento de formas de controle social do Estado no bojo do processo de luta de classes e de acmulo de foras necessrios ruptura com o capitalismo. Significa dizer que o debate sobre o significado estratgico da democracia deve ser qualificado, pensado, portanto, luz de nossa estratgia. Nossas experincias mostram que ao ocupar espaos no aparelho de Estado, temos de criar todos os mecanismos possveis para o aprofundamento, para a radicalizao democrtica como condio imprescindvel garantia de governabilidade de nossos governos. Nesse sentido, a participao popular deve ser marca de um modo petista de governar. O povo brasileiro enfrenta nos mais diversos municpios do pas problemas imanentes s cidades capitalistas, agravados pelo padro de acumulao entreguista e excludente. Se por um lado um modo petista de governar no pode cair no administrativismo, por outro precisa construir com o povo solues concretas aos seus problemas. Ele precisa entender o governo como espao de conquistas, reconhecer em sua participao autnoma a garantia de realizao de polticas pblicas e de usufruto de conquistas sociais significativas em termos de suas condies materiais e culturais de vida. Nesse sentido, a inverso de prioridades nos investimentos e servios pblicos bem como o acesso a bens culturais deve ser um princpio de um governo do PT. Um modo petista de governar deve se realizar dando centralidade, tambm, luta pelo socialismo numa perspectiva
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internacionalista. Hoje, como nunca, os mercados apresentam-se internacionalizados, o que submete os mundos nacionais lgica dos oligoplios financeiros. Para nos contrapor a isso devemos buscar a globalizao da organizao do povo. Nesse sentido, desde cada local onde governamos deveremos fazer um esforo para reunir as foras polticas representativas da vontade transformadora do povo, especialmente os partidos polticos anticapitalistas e os que se opem ao neoliberalismo. Muitas vezes as diferenas de concepo e prtica polticas dificultam essa tarefa. Mas h que se unificar a luta do povo, numa perspectiva internacionalista, no sentido de afirmar que mais do que nunca, como alternativa barbrie capitalista, a construo do socialismo uma tarefa dos trabalhadores do mundo todo. No modo de governar do PT, portanto, cada ao de governo, ao mesmo tempo que se afirma como realizao concreta no nvel da vida material e cultural do povo, sentida pelo povo, realizada pelo prprio povo, representa uma negao do capitalismo, medida que, ao fazer reformas sociais, as faz demonstrando que possvel governar melhor do que as elites que h sculos governam e dominam o nosso pas, mas afirmando as vrias fraes da classe trabalhadora como realizadoras de experincias que comprovam a possibilidade de construo de formas alternativas de governo, de formas alternativas socialistas de sociedade. Nosso modo de governar deve negar a alternativa social-democrata, que se expressa na ideologia da possibilidade de humanizao do capitalismo, um tipo de reformismo que nega a essncia desumanizante da sociedade atual, haja vista estar submetida lgica do lucro. Devemos, tambm, ser durssimos e esta a tradio do PT com as alternativas burocrticas ou burocratizantes da luta do povo, com as vises de socialismo que mais se aproximam de uma espcie de capitalismo de Estado. As experincias burocrticas de socialismo, se nos serviram como experincias histricas de tentativas de construo da utopia comunista, no nos servem como modelo. Um modo petista de governar deve ousar como forma de construo coletiva da possibilidade de um mundo novo e socialista modelado a partir das experincias de luta e conquistas do prprio povo. Ao mesmo tempo tm o papel fundamental de influenciar na construo de uma nova conscin33
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cia poltica e na cultura poltica do povo calcadas nos valores de solidariedade, de amor humanidade, de igualdade e justia social, de liberdade de pensamento e ao. O PT um partido jovem. Mas suficientemente maduro para compreender seu irreversvel papel histrico de imprescindvel instrumento dos explorados e oprimidos para a construo da alternativa barbrie capitalista, de construo de um tipo de democracia capaz de impulsionar permanentemente os trabalhadores a aes realizadoras de uma sociedade de homens e mulheres livremente associados.
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O papel dos governos petistas no projeto partidrio

Raul Pont
Tentarei neste texto desenvolver de forma esquemtica algumas idias e concepes do Partido dos Trabalhadores, em relao s administraes pblicas, que se expressam na experincia da Prefeitura de Porto Alegre, h trs gestes. O papel do poder local para o partido est ligado a algumas caractersticas prprias do pas, a comear pela oportunidade de governar um municpio de maneira distinta dos outros pases da Amrica Latina. O fato de estarmos organizados na forma de Repblica Federativa nos d uma certa autonomia se comparados com Argentina, Uruguai, Chile e outros pases, onde o poder local tem muito menos autonomia e muito mais dependente do poder central do que no Brasil, embora ns sempre reclamemos que ela muito pouca e limitada. Essa autonomia resultado do processo histrico e particular de formao socioeconmica do Brasil e uma experincia mais complexa e mais plena de governo. Dessa forma, medida que as prefeituras so obrigadas a trabalhar com tributos prprios, elas passam a ter um tipo de experincia singular. Esse elemento no pode ser desprezado, apesar de lutarmos pela ampliao, justa e necessria, da participao dos municpios no bolo tributrio e no conjunto do pas. Inclusive, esse
Raul Pont Cientista poltico, prefeito de Porto Alegre (RS) e membro do Diretrio Nacional do PT. Foi deputado federal (1991/1992), vice-prefeito de Porto Alegre (1993/1996) e deputado estadual (1987/ 1990). 35
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tema central para a nossa discusso porque temos trabalhado pouco sobre isso. De certa forma, herdamos uma viso e uma concepo de socialismo marcadas pela experincia europia e da Unio Sovitica, em que as idias de centralismo, de controle central, de planejamento todopoderoso eram inquestionveis. No entanto, do meu ponto de vista, no significavam sinnimo de socialismo ou de concepo do socialismo. As experincias locais tm uma riqueza e um papel, em uma concepo de experincia democrtica, que podem caminhar para o socialismo e esto pouco teorizados e sistematizados por ns. Por isso insisto nesse tema. Entendo que o poder local deve ser um instrumento forte e poderoso nosso, de acmulo de foras. A relao, o enraizamento, a consolidao das nossas lutas sociais tm de se refletir no campo eleitoral, no campo da disputa poltica. Se estamos enraizados numa sociedade, se temos movimentos comunitrios, sindicais, se estamos efetivamente ligados populao, isso necessariamente tem de ter um reflexo eleitoral. Por isso, a eleio no o nico, mas um termmetro desse processo. um elemento que no pode ser desprezado. Na eleio de 1992 para a prefeitura de Porto Alegre, tivemos 49% dos votos no primeiro turno e 60% no segundo turno. Em 1994, o Olvio Dutra teve na capital em torno de 50% dos votos, no primeiro turno, e no segundo turno chegou a 64%. Em 1996, elegemos a terceira gesto da Administrao Popular na prefeitura, no primeiro turno, com 55% dos votos. Em 1998, na disputa para o governo do estado, vencemos o adversrio no primeiro e no segundo turno com 60% dos votos em Porto Alegre. Isso reflete o acmulo e uma relao consolidada com o eleitor, que no aquele vnculo passageiro, imediato, em torno de uma figura ou candidato, mas o compromisso com um projeto mais amplo, que qualifica as pessoas para enfrentarem perodos de adversidade, problemas circunstanciais e para terem mecanismos de resistncia para um enfrentamento de longo prazo. Vale destacar que nos trs mandatos municipais de Porto Alegre quem escolheu o governo foi o partido, por intermdio do Diretrio Municipal. Se na primeira experincia nem todos os indicados foram aceitos pelo prefeito, em sua autonomia como prefeito, no segundo e
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no terceiro mandatos, todos os nomes apresentados pelo conjunto, pela comisso escolhida pelo partido para fazer uma proposta de governo, foram respaldados pelo prefeito e pelo vice-prefeito. Portanto, o partido quando chamado assume a responsabilidade, compe o governo e no tem o direito de estabelecer essa distino entre Executivo e partido, ou partido e governistas. Se isso ocorre revela uma concepo completamente primria, esquerdista, ou de um sindicalismo rasteiro, economicista, da luta poltica, ou ento porque o Diretrio ou o partido se sentem fora do governo. No h outras alternativas, ou as pessoas se sentem fora porque esto fora mesmo, ou ento porque esto deseducadas politicamente. Tm uma concepo errada da vida poltica, da luta poltica. Nos nossos governos a relao, seja com os funcionrios pblicos, seja com o movimento sindical, tem de ser uma relao de construo de projeto comum para governar. Aceitar uma viso meramente economicista da luta sindical continuar preso ao velho esquema burgus. No velho esquema de dominao ideolgica burguesa, os sindicatos servem apenas para reivindicar salrios, melhores condies de vida; num projeto nosso, do nosso partido, o sindicato tem de ser um instrumento fortssimo, poderoso, de auxlio na construo de um projeto alternativo de governo. E principalmente para o funcionrio pblico. Ou seja, ou eles assumem um projeto juntos, ou ento se estabelece uma idia de que o prefeito ou o governador so patres. evidente que com essa viso e concepo nada pode dar certo. Nem a luta sindical, nem o governo. Agora, se os governos do nosso partido forem discutidos democraticamente, pela instncia partidria, com a presena do prefeito, sem que este perca o direito do nosso estatuto de interferir, de ter a ltima palavra, isso significar uma construo positiva de mtodo de governo. O diretrio em Porto Alegre teve o compromisso, a obrigao de construir o governo, e isso no tirou o poder do Tarso Genro, nem do Olvio Dutra, nem o meu, de governar enquanto prefeito, mas estabeleceu uma relao muito mais profunda. Ns podemos cobrar do partido e ele tem o poder e o direito de fiscalizar e de cobrar do governo. Porque os dois esto no mesmo barco. Sei que no a nica questo, sei que outros problemas envolvem essa relao, mas essa j seria uma
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Raul Pont
medida mitigadora muito forte da maioria dos problemas que enfrentamos quando estamos no governo. O poder local tambm extremamente rico para construirmos a hegemonia poltica com as nossas foras sociais, com os nossos aliados, com os nossos parceiros, com aqueles setores da sociedade que, efetivamente, tm interesses concretos, materiais, de estarem conosco e se reconhecerem nas nossas polticas no momento em que governamos. A experincia local nos d condies de trabalhar com o nosso nome, com o Partido dos Trabalhadores, e jogar todo o nosso empenho, toda a nossa fora, fundamentalmente, nas classes populares, para organiz-las, arregiment-las e ampliar esse processo com setores com os quais temos um trabalho comum, contra a concentrao e a centralizao do capital, que so os micro e os pequenos empresrios. Na sua maioria, so trabalhadores e oprimidos, do ponto de vista do grande capital, com situaes semelhantes s que vivem os assalariados. A disputa da hegemonia, em mbito local, tambm poderosa para orientar as nossas alianas em um projeto mais amplo para nos permitir vitrias. oportuno salientar que a vitria do companheiro Olvio Dutra, para o governo do Rio Grande do Sul, ocorreu contra todos os partidos, do centro e da direita, todas as mdias (televises, rdios e jornais), contra os recursos da burguesia e a utilizao do dinheiro pblico que o governo Britto, do PMDB, realizou. S no primeiro semestre de 1998, o ex-governador torrou 70 milhes de reais em publicidade e tudo isso no impediu que vencssemos as eleies no segundo turno, com o apoio do PDT. A construo da hegemonia est intimamente ligada a essa relao construda em nvel local. O poder local nos permite essa riqussima experincia de democracia participativa, que tem no oramento participativo um dos seus elementos, no o nico. A democracia participativa tem de ser para ns no apenas a experincia local, que d certo no municpio, mas tem de ser traduzida, do ponto de vista terico e programtico, para o conjunto das outras esferas da sociedade. Apostando na questo democrtica, penso que estamos apostando num dos elos mais significativos e mais importantes para a luta pelo socialismo, de forma indissocivel. Se temos hoje um instrumento poderoso e forte para manter a luta pelo socialismo exatamente a questo da democracia. O contro38
le da populao sobre o oramento, mas no apenas isso. No conjunto das formas que a populao constri e que ns podemos estimular e incentivar para que continuem a realizar e construir esse processo. O papel do partido sistematizar essas questes para as outras esferas. De certa forma, temos uma deficincia enorme na nossa luta poltica. Temos experincias riqussimas de democracia participativa nos oramentos pblicos, mas nos sindicatos em que atuamos a nossa luta poltica no coloca como bandeira, tambm importante, da luta sindical o controle sobre a produo. No coloca, e os nossos sindicatos no lutam, por exemplo, pelo controle democrtico das redaes na imprensa, nos jornais. Portanto, h uma m compreenso do partido sobre o que significa a luta democrtica no processo de luta pelo socialismo. Esta uma grande deficincia que o partido tem. Apesar disso, ela est aflorando com toda a sua riqueza no municpio, o que nos mostra como estamos limitados em outras frentes de luta. A partir dessas constataes, temos de traduzir, tambm, terica e programaticamente o que estamos fazendo e praticando, para mostrar para a sociedade que no se trata de mero discurso e propaganda partidria. No. Ns estamos praticando isso. E no momento em que praticamos essa experincia automaticamente estamos revertendo prioridades. Estamos fazendo com que essa populao, que ns queremos tirar da pobreza, saia da pobreza e consiga destinar o dinheiro pblico para a sade, para a habitao, para o saneamento bsico que ela no possui, que ela no tem, para melhorar as suas condies de vida. Decidindo as prioridades do oramento pblico, alm dos recursos para a sade, para a educao, para a escola, ela pode decidir tambm que o dinheiro pblico pode servir como incubadora da economia popular, para enfrentar o desemprego, ou tambm pode servir para criar condies de financiamento para as microempresas, como o caso do Porto Sol, o Porto Solidariedade, uma instituio de crdito para garantir que as pessoas tenham acesso ao microcrdito fcil. No momento em que a populao decide, no decide por obras faranicas, por viadutos, mas decide concretamente por aquilo que sente, que vive e que est enfrentando. Portanto, o municpio um laboratrio de uma experincia riqussima para o nosso partido cons39
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truir polticas, consolidar projetos alternativos e, principalmente, construir um projeto para disputar a hegemonia poltica da sociedade, que o que precisamos fazer. Mais do que alianas que no nos levam a nada, que s nos atrapalham, que s nos subordinam s polticas burguesas. Quando apostamos na democracia participativa, estamos disputando, sim, uma hegemonia muito mais duradoura, muito mais consolidada, muito mais fiel e muito mais comprometida com as nossas lutas a longo prazo. O municpio, mesmo com todos os seus limites, em vrios casos, pode ser tambm um instrumento de disputa poltica antineoliberal. Orgulhamo-nos de defender e manter os servios pblicos de gua e de esgoto nas mos dos municpios e dos estados, e vamos resistir para garantir que assim continuem. Esse enfrentamento fazemos mostrando que alm da qualidade dos servios que prestamos, eles so tambm superavitrios, so um bem essencial vida, e no podem ser privatizados. Faz-los funcionar bem a servio da populao e garantir o controle dos usurios sobre o seu funcionamento os qualifica e os revela como uma alternativa concreta poltica de privatizao. Em 1999, a nossa empresa pblica de transporte coletivo, a Companhia Carris, ganhou o prmio de empresa de melhor qualidade de transporte coletivo do pas, disputando fundamentalmente com as empresas privadas. No tem subsdio, superavitria, disputa em igualdade de condies com o setor privado e tem um conselho de usurios que dirige a empresa em conjunto com a diretoria. Funciona com o envolvimento dos funcionrios na busca de excelncia de qualidade, de produtividade, com um padro salarial acima da mdia que as outras empresas praticam. Essas coisas criam uma relao que nos permite provar que o setor pblico pode funcionar bem e pode disputar com o setor privado em qualquer poltica que tenhamos para justificar que isso possvel. O tema que estou desenvolvendo tambm se liga a uma estratgia de poder, quer dizer, no h dvida de que a experincia local possui um efeito demonstrao muito poderoso. Na conquista de vrias prefeituras, em 1996, a experincia consolidada em Porto Alegre teve um papel importante. As vitrias em Viamo e Alvorada, por exemplo, cidades vizinhas a Porto Alegre, foram determinadas por fatores
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locais, mas tiveram a referncia concreta que as pessoas viviam, pela relao dentro da regio metropolitana, com a forma petista de governar. Foi assim em Gravata, tambm na regio metropolitana, foi assim em Caxias do Sul e num conjunto de outras cidades do interior do Estado. O efeito demonstrao se multiplica e tem a importante capacidade de estar ligado a uma estratgia maior. No foi por acaso que nesses municpios a votao no Olvio Dutra em 1998 foi decisiva para conquistarmos a vitria para o governo do estado, com 80 mil votos de diferena. S em Porto Alegre, garantimos, no segundo turno, mais de 250 mil votos de diferena para o companheiro Olvio Dutra. Essas questes tm, efetivamente, um peso, porque ns temos a possibilidade, a partir desse efeito demonstrao, de equilibrar um processo eleitoral, construir vitrias e ampliar nossa capacidade poltica. Desde que comeou o governo, em menos de seis meses implantamos o oramento participativo em todos os 467 municpios do estado. O oramento do estado do Rio Grande do Sul est sendo feito com participao popular; j tomaram posse em Porto Alegre os 204 conselheiros eleitos em todo o interior para comporem o novo Conselho Popular do Oramento Participativo, que vai fazer o oramento estadual. Essas modificaes tm um efeito multiplicador muito profundo, e o poder local tem essa capacidade, que eu j citei, da experincia de democracia, que no pode se esgotar no oramento. Ns temos nas nossas leis orgnicas a figura dos conselhos municipais, que so instrumentos poderosos de poltica pblica na rea da sade, dos direitos da criana e do adolescente, da educao, da circulao e dos transportes, entre outras. Esses mecanismos no so conflituosos nem contraditrios com o oramento participativo. Ao contrrio, eles se complementam e ampliam um espao e um leque de relaes com a comunidade que vem especializada dos sindicatos, das entidades ligadas sade, do trabalho com crianas e adolescentes etc. O frum das entidades do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente, por exemplo, envolve em Porto Alegre quase 300 entidades. So 300 entidades que trabalham com crianas e adolescentes que esto numa relao cotidiana conosco; com elas construmos uma relao de polticas comuns e, portanto, estamos construindo uma hege41
Raul Pont
monia poltica com essas pessoas. Elas passam a trabalhar conosco e a construir a poltica do municpio, ou seja, o duplo sentido da relao democrtica direta da populao, na qual ela constri as polticas e se identifica com o governo porque passa a ser governo, ela o governo no municpio. Essas identificaes me parecem ser os elementos centrais que devemos ter na construo dessa experincia. Essas polticas tambm permitem a disputa municipalista, diante do governo central e na relao com o governo estadual, quando eles so adversos a ns, e nos permite estabelecer uma disputa poltica ao lado dos demais municpios, para que se possa fazer com que muitos pequenos municpios se mobilizem contra as polticas centralistas e autoritrias do governo federal. Se analisarmos a maioria esmagadora dos pequenos municpios do pas, vamos ver que eles no so governados por burguesias, mas por pessoas ligadas pequena produo, ao pequeno comrcio, a atividades profissionais universitrias, que tm os mesmos conflitos que ns temos com o capitalismo. Porm, esto em partidos conservadores por vrias razes: por inexperincia e despolitizao, por tradio familiar, por questes as mais variadas e, tambm, por oportunismo, por imposies ideolgicas da classe dominante. Mas h um nmero enorme de prefeitos, secretrios, vice-prefeitos, vereadores, que so colonos, trabalhadores rurais, pequenos proprietrios, que tm, objetivamente, uma relao possvel de identidade com o nosso projeto e que temos de tornar nossos aliados e potenciais militantes filiados, comprometidos com o nosso projeto por meio da luta municipalista, da luta da organizao popular, do controle do dinheiro do municpio. No municpio pode-se fazer isso. No podemos abdicar da luta municipalista nos nossos estados. Cada prefeito nosso tem de ser um tribuno das nossas propostas, tem de ser um agitador das nossas lutas e do conjunto do povo nas reunies municipalistas. No temos nada a perder nessa disputa de hegemonia. Gostaria de me referir tambm questo da poltica de alianas. Somos um partido plural, temos diferenas sobre isso. No temos unanimidade nessa questo. Entendo que o nosso partido deve ter uma poltica de alianas marcada por um campo que no seja incoerente ou contraditrio com a nossa concepo estratgica. Parto do pressupos42
to que somos um partido que luta pelo socialismo, ainda que estejamos numa conjuntura difcil, complicada, de crise e de horizontes histricos muito confusos em nvel mundial, para toda a humanidade. Mas se no abandonamos isso, temos determinados princpios, critrios que balizam a nossa composio social, a nossa luta anticapitalista, que so suficientes para sabermos quem so os nossos inimigos, quem so os nossos adversrios. Discordo radicalmente dessa viso de alianas - que tem sido praticada por partidos aliados, do chamado campo democrtico e popular, inclusive aqui no Rio Grande do Sul - que prega uma poltica muito pragmtica e sem estratgia, orientando um tipo de poltica de alianas para as grandes cidades e as capitais com base nas questes programticas e ideolgicas, e outro tipo no interior, nos pequenos municpios, em que prevalece o puro pragmatismo visando o melhor resultado eleitoral. Para um partido como o nosso, isso um suicdio poltico. Porque no interior, no pequeno municpio, tnue a disputa poltica, pelo fato de que muitas vezes as pessoas no tm profundas diferenas ideolgicas do ponto de vista de sua condio objetiva na produo. So pequenos produtores no municpio rural que tm partidos diferenciados. Mas exatamente por essa relao tnue que mais se impe a necessidade de fazer a demarcao, para podermos esclarecer as pessoas. Porque se tnue para os outros, se ns no fizermos a demarcao ela passa a ser tnue para ns. E acabamos construindo as bases do partido numa profunda confuso ideolgica, marcada pelo pragmatismo eleitoral e pela crescente submisso institucionalidade. Neste sentido, a poltica de alianas no pode estar marcada pelo xito e pelo insucesso eleitoral. Podemos ter divergncias e isso no vai demarcar ou expulsar algum do partido, porque um processo que qualquer partido deve ter, e tem o direito de ter. Agora, temos divergncias e acho que a poltica de alianas continua tendo a necessidade de ser demarcada. No a entrada ou no nos governos que vai nos dizer se isso foi certo ou errado. Estou torcendo para que no d errado nossa experincia no Rio de Janeiro. Eu estou torcendo para que no d errado em Minas Gerais tambm, mas, se der errado, vamos levar outros 20 anos para reconstruir o nosso partido nesses estados.
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Raul Pont
Infelizmente, a histria tem nos mostrado que a possibilidade do erro e da derrota muito maior do que a da vitria. Ns no temos controle sobre esses governos. No temos e, no entanto, vamos pagar o nus completo daquilo que esses governos praticarem. Ento, ns temos divergncias sobre isto. No acho que o partido fraco quando no tem capacidade de candidatura prpria e est fadado a cruzar os braos e no fazer poltica. Ao contrrio, perfeitamente possvel ao nosso partido, em uma situao de fragilidade, num pequeno municpio, em que existe apenas uma comisso provisria, indicar o voto no menos ruim, em algum que passa a combater o coronelismo, a mfia, o narcotrfico. Fazer isso, que correto e necessrio, e estar dentro, assumindo o nus de ser governo, completamente diferente. No concordo muito com essa discusso se ou no institucional, eu acho que o problema outro. O nosso partido no pode ser confundido com os outros partidos do pas, que tm tradies profundas de serem balces de negcios, que tm muito mais acmulos de interesses pessoais, de negcios da mais baixa espcie. O partido tem de estar vocacionado para o poder, se ele no estiver vocacionado para o poder, ele pode desistir. Se no disputar a cada momento a hegemonia dos processos evidente que vamos ficar sempre contando os ganhos aqui e ali, o nmero de deputados eleitos, o nmero de prefeitos, e isso no adianta. No isso que vai nos fazer avanar no sentido de consolidar uma nova sociedade e um novo projeto. Precisamos ter um partido que dispute a hegemonia poltica e para isso ele tem de ter posies prprias, claras, definidas. No ser sectrio. No fechar as portas para coligaes, alianas, dentro do nosso campo, ou at apoiar o menos ruim ou o adversrio do nosso inimigo. Isso possvel. Existe uma possibilidade de voc construir uma poltica de alianas, de apoios, sem que isso nos comprometa a participar de governos que no so nossos. Para finalizar, quero ilustrar com as questes das polticas pblicas e suas articulaes com um projeto nacional. Podemos no municpio provar que possvel ter equilbrio fiscal e poltica salarial, que possvel trabalhar numa relao de respeito com os funcionrios e o movimento sindical. Estamos praticando a quase oito anos uma poltica salarial com bimestralidade plena pelo IGPM (ndice Geral de Preos-Mdio), do
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e isso nunca quebrou a prefeitura. Mas garantiu que o funcionrio da nossa prefeitura tenha a melhor poltica salarial do pas. Isso no incompatvel nem inviabiliza o governo, mas estabelece e garante uma relao de confiana, de manuteno do poder aquisitivo das pessoas, e prova que possvel ter uma poltica distinta, na prtica, daquelas que praticam o governo federal e o setor privado. Na rea da educao, estamos desenvolvendo no ensino fundamental o sistema dos Ciclos de Formao praticamente em toda a rede municipal, e no ano de 1998 atingimos 0,96% de evaso escolar, numa rede de 46 mil alunos. Essas questes esto ligadas a uma poltica que podemos levar para o conjunto do pas, at com muito mais facilidade, porque os estados e a Unio possuem muito mais recursos para implementar rapidamente polticas de gerao de emprego e renda, de promoo da sade por meio do SUS, de preservao ambiental, de transporte e tantas outras. A poltica de combate misria extrema, como ficou conhecida a partir da experincia do governo em Braslia, chamada bolsa-escola, ns praticamos com outro nome: os Ncleos de Apoio Scio-Familiar (NASF), mas com o mesmo objetivo, de a criana ir para a escola e a famlia ter acompanhamento e condies de ressocializao, de busca de emprego digno e condies dignas de moradia. As polticas habitacionais que a Unio e os estados abandonaram, ns podemos praticar nos nossos municpios. Todas essas polticas tm forte efeito demonstrao e podem ser reproduzidas.
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Cristovam Buarque
A misso do PT e de seus governos
Cristovam Buarque
Acredito que o papel de um prefeito, de um governador ou de um futuro espero que seja em breve presidente da Repblica do PT ser petista. A questo que, a meu ver, se apresenta como o maior desafio do nosso partido para os prximos anos : qual a misso do PT? Neste momento da histria da humanidade e neste momento especfico da histria brasileira. Se definimos qual a misso do PT, comeamos a definir qual o papel de cada um de ns, petistas. Estejamos na Cmara Federal, no Senado, na prefeitura ou simplesmente como militantes, sem nenhum cargo poltico. E quero aqui me arriscar a propor essa misso, debat-la e ver qual o papel, nessa questo, dos nossos prefeitos. Para mim, temos duas misses fundamentais hoje. A primeira misso no deixar morrer o sonho do socialismo ou, ainda mais explicitamente, no deixar morrer a convico de que o capitalismo no o coroamento, em nenhuma hiptese, do que sonhamos como utopia. Nem com primeira via, nem com terceira via, no o capitalismo que vai coroar um projeto civilizatrio. O PT deve ser no apenas o guardio do sonho do socialismo, mas deve ser o instrumento de sua construo; e creio que devemos ser honestos com o povo e afirmar com clareza que, neste momento da histria da humanidade,
Cristovam Buarque Professor universitrio e economista. Foi governador do Distrito Federal (1995/1998) e reitor da Universidade de Braslia (UnB). 46
diante de todas as mutaes ocorridas inesperadamente, ns no sabemos como esse socialismo. Individualmente, at que cada um de ns pode saber (eu confesso que o meu no sei, nem individualmente). Mas o partido como um todo, no. Acho que temos de ser honestos e dizer ao povo que nossa misso, neste momento, ser guardies de uma utopia e ser formuladores dessa utopia que no est claramente desenhada, diante de uma srie de dificuldades que vivemos. E se a nossa misso hoje formular e no somos acadmicos para ficar apenas formulando , temos uma segunda misso, que a de, to logo assumimos os nossos cargos, ou mesmo sem estar em cargo algum, mas como militantes, construirmos, seno a utopia, pelo menos os primeiros passos em sua direo. Os quatro anos de governo de cada mandato do PT tm de representar passos em direo a essa utopia. E quais so esses passos? Defendo quatro compromissos que o PT tem de assumir, seja na prefeitura, seja no governo estadual, seja na presidncia da Repblica, para iniciar essa marcha rumo utopia que um dia teremos. O primeiro passo completar a democracia brasileira. Comeamos a nossa marcha numa ditadura. Nosso primeiro objetivo foi derrubar a ditadura e lutar para tomar o poder e construir o socialismo de imediato, porque naquele tempo tnhamos certezas. J no temos as certezas e conquistamos uma democracia que se mostrou diferente do que espervamos. Porque, em vez de uma democracia, o que aconteceu que mergulhamos, na verdade, em um sistema novo, chamado neoliberalismo global, que no o mesmo da democracia que ns votamos para conquistar, outra coisa. E por isso ela no est completa. Precisamos ter vacinas contra a corrupo e temos de mostrar que somos capazes de construir um sistema em que, se no impossvel haver corrupo, pelo menos ela no seja to fcil como hoje. Temos de definir uma maneira de termos uma imprensa livre, sem manipulao, como hoje acontece. Temos de definir como que vai ser o governo participativo em nvel federal, pois j mostramos como possvel em nvel local. E quero aqui fazer uma homenagem a Porto Alegre. Todo mundo fala em muitas invenes do PT; eu acho que se o PT
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Cristovam Buarque
tivesse feito uma nica coisa, que o oramento participativo, teria justificado seu papel histrico no Brasil. E de todas as nossas invenes nenhuma mais transformadora do que o oramento participativo. Porque ele influencia todo o governo. O mesmo ocorrer em nvel nacional. Ento, o primeiro objetivo imediato completar a democracia. O segundo abolir a pobreza no Brasil, abolir a apartao em que vivemos, esse apartheid social que foi construdo. Eu no disse diminuir a desigualdade. Eu falo acabar com o quadro de pobreza. Diminuir a desigualdade um processo posterior. Hoje, fazer com que ningum seja pobre, que tenha educao, sade, comida, transporte urbano, moradia limpa, justia e segurana equivalentes. E isso no fcil de se conseguir na lgica que prevalece hoje, inclusive no nosso partido. A abolio da pobreza no um problema econmico, um problema tico e social. Os economistas no aprendem a acabar com a pobreza, eles aprendem a aumentar a riqueza, e essas duas coisas no so sinnimos. Talvez no haja maior erro hoje do que acreditar que aumentar a riqueza o mesmo que diminuir a pobreza. J foi. Foi no tempo em que a riqueza crescia para os lados, mas hoje ela cresce para cima. Ela no mais plana na sociedade, ela cnica. Ento, acabar com a pobreza exige uma postura diferente. Exige uma maneira diferente de ver os problemas. Chamo isso de uma feminizao da cincia econmica, no sentido de procurar respostas imediatas e no intermediadas por investimento, por produo, por emprego e por salrio. Resolver o problema da pobreza colocar as crianas na escola, melhorar o sistema de transporte urbano, implantar gua e esgoto. E isso no o mesmo que aumentar a renda, o salrio e a produo. A recesso gera pobreza. O crescimento no a diminui, necessariamente. O terceiro objetivo, depois de completar a democracia e abolir a pobreza, melhorar a qualidade de vida, inclusive dos que no so pobres. elevar a qualidade de vida, inclusive dos que nem so trabalhadores, mas so brasileiros. Porque essa qualidade de vida vem se degradando, e aqui tambm no um problema apenas de aumento da riqueza. No um problema de crescimento econmico, um problema de reorganizao social.
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Como quarto objetivo temos de ser o partido dos temas da contemporaneidade, temos de ser o partido da ecologia. Precisamos mostrar como administrar em uma democracia, respeitando as minorias, o que no o mesmo que a democracia da maioria e ponto. Temos de trazer para o debate o problema do emprego, no porque isso v reduzir a pobreza, mas porque o emprego ainda (talvez no futuro no seja) algo intrnseco como desejo de qualquer cidado. Se realizamos esses quatro objetivos, e continuamos com o sonho, creio que estaremos cumprindo a misso. E nessa tica, de que a luta contra a pobreza no o mesmo que a luta pela riqueza, que entra o papel especfico dos prefeitos: a eliminao da pobreza. claro que ela seria mais rpida, eficiente e completa se viesse do plano federal. Mas nem d para esperar e nem ser um presidente que vai fazer isso, se, no nvel local, no tivermos dirigentes comprometidos em enfrentar o problema especfico, local, direto, da pobreza. Colocando as crianas na escola, antes mesmo que esse pas seja rico e essa riqueza distribuda. Fazendo com que haja alternativas para a sade, antes mesmo que este pas seja o que se chama desenvolvido e este desenvolvimento distribudo. E como fazer isso? Creio que nenhum partido tem tanta experincia nisso quanto o PT. Hoje, temos um elenco de solues simples, capazes de fazer uma revoluo, por meio das pequenas coisas, nesse pas. Esse o nosso papel. Sem perder o sonho de que h uma utopia a construir em algum momento. Devemos ter a modstia de saber que bem capaz que essa utopia seja construda pelas crianas que colocarmos na escola agora e no por ns. Devemos ter a perspectiva de que essa revoluo e essa utopia, provavelmente, no sero mais um projeto nacional, e sim universal. Se houve algo em que o capitalismo mostrou ter razo que a revoluo era global e no local, no nacional. Esse o papel de cada prefeito, de cada governador e, um dia, de um presidente: ser o profeta dessa pequena revoluo e do sonho da utopia. De certa forma j cumprimos esse papel, e, se olharmos os governos do PT, podemos ver que cada um de ns fez uma revoluo na sua cidade. Umas maiores, outras menores, umas com mais poderes, outras com menos poderes, mas cada um fez uma revoluo. Todos consolidamos, implementamos ou avanamos na democracia.
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Todos. Inventamos solues para tentar abolir a pobreza. Todos. Procuramos elevar a qualidade de vida. Todos. Trabalhamos os temas da contemporaneidade. Alguns tm mais vocao para um desses itens, outros para outros. Mas estamos cumprindo a nossa misso. O que falta o contrrio, cada prefeito influir dentro do PT. Cada petista, prefeito, governador, neste momento do nosso II Congresso, deve tentar fazer repercutir dentro do partido, para que o partido avance, essas duas propostas: uma, no deixar morrer o sonho de que h uma utopia a ser feita e que essa utopia no feita no sistema capitalista; a segunda que j, de imediato, mesmo no capitalismo, temos um papel a cumprir, temos solues a dar, sabemos como fazer e temos competncia para isso no Brasil. Esse o recado que eu queria dar. Fiis aos princpios que defendemos, para os quais fomos criados, mas capazes de avanar, de mudar, de nos adaptar realidade do quadro histrico em que vivemos, para que no frustremos o povo, achando que basta trabalhar no capitalismo, mas no o frustremos tambm achando que enquanto houver o capitalismo ns no temos o compromisso de abolir a pobreza, de avanar na democracia, de melhorar a qualidade de vida e trazer os temas da contemporaneidade para as prticas do Estado.
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O Partido dos T rabalhadores e suas experincias de governo
O Partido dos Trabalhadores e suas experincias de governo

Vicente Trevas
A partir das eleies municipais de 1988, as experincias de governo passam a ser referncia para o PT, embora j tivssemos conquistado algumas prefeituras nas eleies de 1982 (Diadema, em So Paulo, e Santa Quitria, no Maranho), 1985 (Fortaleza ,Cear) e 1987 (Vila Velha, Esprito Santo). De l para c, os governos petistas passam a ser uma das faces pblicas, que juntamente com as lutas sindicais, sociais e a atuao parlamentar compem as principais frentes polticas do partido. Entretanto, a assimilao pelo conjunto do partido da experincia de seus governos tem sido, at hoje, insuficiente do ponto de vista de sua integrao ao projeto partidrio e de sua estratgia de poder. Depois de quase 18 anos de experincia em governar grandes, mdias e pequenas cidades, situadas nas diferentes regies do pas, pode-se afirmar que os governos petistas so espaos de aglutinao de parcela significativa de quadros e militantes, tanto quanto os movimentos sindical e social. As administraes petistas se constituram em importantes espaos de elaborao poltica, revelando ao partido e sociedade sua dimenso propositiva e sua capacidade de governo. O reconhecimenVicente Trevas Socilogo, secretrio nacional de Assuntos Institucionais, membro do Diretrio Nacional do PT; presidente do Conselho Curador da Fundao Perseu Abramo e coordenador de projetos do Instituto Florestan Fernandes. 51
Vicente T revas
to nacional e internacional de nossos programas e projetos, propiciado pela participao dos governos do PT na Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos Habitat II (Istambul, 1996), um exemplo de que, alm de exitosas e paradigmticas, essas experincias expressavam um modo alternativo de governar as cidades. A renovao de sucessivos mandatos em algumas cidades, como o caso de Porto Alegre, indicam o vigor dessas experincias. A experincia de governar tem sido para o PT uma circunstncia complexa, produzindo momentos de avanos polticos e momentos de graves crises partidrias, mas sobretudo tem se constitudo em oportunidades de enraizamento e amadurecimento na relao com a sociedade. Possibilitam ao partido ampliar sua base social para alm daquela a partir da qual se constituiu: os movimentos sociais organizados e os remanescentes de organizaes de esquerda. Possibilitam tambm um amadurecimento poltico, a partir dos enfrentamentos com os mltiplos e contraditrios interesses que estruturam a dinmica das classes e grupos sociais presentes em nossas cidades. A experincia de governo conduz o PT a entender de forma programtica e no apenas doutrinria os compromissos assumidos desde a sua fundao. A partir da condio de partido no governo, somos obrigados a dar sentido prtico aos objetivos que afirmamos em nossas resolues partidrias ou a contradit-las. Ao nos empenhar nesta direo, verificamos que o contedo dessas resolues muitas vezes formulado de forma simplificada, no dando conta das complexidades envolvidas. Nesse sentido, a experincia de governo para o Partido dos Trabalhadores tem sido um momento que lhe permite lidar com complexidades para as quais suas formulaes mostram-se insuficientes ou se revelam como simplificaes politicamente equivocadas. As discusses e embates partidrios ocorridos no final dos anos 80 sobre o carter da participao popular e das polticas pblicas so emblemticos a esse respeito. Conselhos populares: deliberativos ou consultivos? Poltica de transportes: estatizao ou servio pblico regulado? Os conflitos ocorridos entre governo, movimento popular, sindicato e partido testemunham as simplificaes presentes nas experincias iniciais de governo. A quem pertence o mandato do governante?
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Ao partido? Ao mandatrio? Ao partido e ao mandatrio? Como lidar com um mandato e um governo portadores dessa dupla vinculao? A poltica salarial a principal mediao entre governo e movimento sindical? Como uma primeira observao geral, pode-se afirmar que a experincia de governo para o PT o obriga a aprofundar o debate sobre suas formulaes polticas, seus objetivos e estratgia, sob pena de inviabilizar a consolidao dessa experincia como concretizao do projeto partidrio ou realiz-la de modo inconsistente. Estabelecer uma efetiva vinculao entre a dinmica dos governos que conduzimos e as transformaes estruturais da sociedade enunciadas no nosso projeto partidrio constitui, certamente, um dos grandes desafios dessa experincia. Ao longo desses anos, as experincias de governo tm determinado em certa medida o desenvolvimento do Partido dos Trabalhadores. Compreender essa determinao em toda a sua complexidade um desafio poltico e intelectual que deve ser assumido pelo conjunto do partido. O que acontece com o partido quando ele assume a direo e a conduo de um governo? Formado nas lutas sociais, participando e dirigindo sindicatos, associaes comunitrias, movimentos sociais e exercendo com combatividade mandatos parlamentares, nossos militantes e quadros polticos, de uma vivncia comum da militncia social, se diferenciam ao depararem com a nova situao de integrar governos conduzidos pelo partido. Uma parcela dessa militncia transformada em governantes adquire visibilidade e projeo pblicas que a destaca do conjunto dos seus companheiros. Isso no s desestabiliza os equilbrios partidrios anteriormente formatados mas vivenciado pela parcela do partido que no se inseriu na estrutura de governo como uma situao de desigualdade que se estabelece no seio do partido. Essa situao percebida ora como esvaziamento da estrutura partidria, ora como transferncia de energia e quadros para a dinmica institucional, ora como deslocamento para o governo do centro de deciso do partido. Vive-se a sensao de que o partido passa a ser apndice ou fora subalterna de sustentao poltica do governo. Tal percepo tem resultado em
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Vicente T revas
tenses internas ao partido que so operadas, em muitos casos, de modo inadequado e despolitizado, gerando disputas desagregadoras. Ao mesmo tempo e de forma contraditria, a base partidria projeta grandes expectativas sobre os governos petistas. Comporta-se como parceiro crtico contundente. No imaginrio petista, nossos governos so visualizados como governos de mobilizao social, governos de conquistas populares, governos de embates e transformaes sociais. Na primeira onda de governos petistas conduzida pela segunda gerao de prefeitos e prefeitas (1989-1992), a radicalidade desses governos era imaginada pela militncia como promessa de intensa e crescente participao popular, aliada inverso de prioridades e perspectiva de universalizao das polticas sociais sob controle popular (a era dos conselhos). Embora as questes urbanas fossem percebidas e operadas de forma fragmentada, ensejando muitas vezes equvocos nas decises governamentais, havia tambm uma forte expectativa de enfrentar com radicalidade as desigualdades sociais expressas na dicotomia centro - periferia. Esta postura dificultava, muitas vezes, o entendimento das funes urbanas e simblicas das reas centrais, questo essencial para formatar um projeto de cidade e viabilizar uma disputa de hegemonia. A manuteno da cidade, os padres de limpeza pblica e esttica urbana eram entendidos por muitos como maquiagem, como concesso s demandas e presses estranhas aos nossos compromissos e nossa base social. Em outros termos, nossas experincias de governo no s explicitavam insuficincias em nossas formulaes polticas mas revelavam os limites da cultura partidria. Nossa cultura poltica mostrava-se assim fragmentada, operando paradigmas dspares que refletiam a diversidade da nossa procedncia. Em relao aos nossos governos agamos como se fssemos ora movimento social, ora militantes de um projeto portador de outro significado e radicalidade, ora atores de demandas particularistas. A complexidade no parava a. As dificuldades e contradies iam alm dos limites da nossa cultura e de nossas formulaes polticas. Atingiam a esfera da subjetividade, do comportamento e das expectativas. Descobria-se o sentido e o carter da poltica em uma so54
ciedade como a nossa. Descobria-se a poltica como mecanismo de mobilidade e ascenso sociais, como espao de status adquirido, como possibilidade de efetivar demandas e projetos pessoais. A poltica como arena dos afrontamentos societrios, como espao de reivindicaes sociais, como mediao de projetos histricos e como promessa de uma nova sociedade passava a ser compartilhada com essas novas dimenses existenciais. Isso envolveu o partido em um movimento pendular, fazendo-o oscilar entre uma viso abstrata e doutrinria e uma vivncia pragmtica da experincia poltica de governar. Ao mesmo tempo, os governos petistas apareciam como indicadores de crescimento poltico do partido. Mostravam a todos que ramos uma fora poltica em expanso, uma fora portadora de significado prtico para a sociedade. O modo petista de governar ia alm de uma marca fantasia. Sinalizava a capacidade do partido de operar e dirigir parcelas do aparato estatal, agregar interesses, definir prioridades e sobretudo postular-se como alternativa de governo. Os governos petistas colocavam o partido no centro das disputas em curso na sociedade. As eleies presidenciais, a partir de 1989, passaram a reforar tal convico. O envolvimento das diferentes tendncias internas na experincia de governar deu ao conjunto do partido visibilidade poltica a respeito dos seus governos. Aqui nos deparamos com uma segunda observao geral: a experincia de governo passa a ser um dos componentes estruturais do desenvolvimento partidrio. Projeta-se sobre a estrutura de poder do partido; incide sobre a dinmica do grupo dirigente e das direes partidrias; e, sobretudo constitui-se em espao estratgico das disputas internas. Tudo isto resulta em novas complexidades. O crescimento do partido passa a ser determinado em muitos casos pela atuao de lideranas individuais que, pelo sucesso do desempenho eleitoral, passam a moldar, como personalidades pblicas, o destino do partido. Nesse contexto, urge compreender e avaliar as relaes entre o partido e os governos chefiados por militantes petistas, entre as direes partidrias e os governantes petistas. Ao longo desses anos, essas relaes tm sido diversas, desiguais e contraditrias tanto nos procedimentos como nos mritos. O acompanhamento dos governos pelo partido reflete essa situao. Geralmen55
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te, o partido convocado quando conflitos se instauram no seio do governo, entre o governo e a base e lideranas partidrias ou quando o governo alvo de investidas e manobras das foras que lhe fazem oposio. Essa convocao , na maioria das vezes, dirigida s instncias estadual ou nacional. O partido local, com excees, encontra-se diludo na prpria dinmica do governo ou expressa uma densidade poltica insuficiente para constituir-se em interlocutor vlido. A excepcionalidade, e no a sistematicidade, caracteriza, portanto, essas relaes. inaceitvel, portanto, tergiversar sobre o padro e a estratgia de acompanhamento partidrio aos nossos governos, principalmente numa conjuntura poltica que sinaliza a tendncia de crescimento do nmero de governos a serem administrados pelo partido. A definio e a operao de um padro e de uma estratgia de acompanhamento dos governos petistas impe ao partido o esforo e a determinao para superar uma srie de limitaes. A primeira refere-se aos recursos alocados para tal fim. A organizao partidria, em sua estrutura de direo, dispe, hoje, de uma secretaria destinada a supervisionar a frente institucional. As secretarias estaduais de assuntos institucionais existem de forma diversa, tm desempenhos desiguais e expressam densidade poltica variada. Em muitos Estados e na maioria dos municpios, no funcionam ou atuam de modo precrio. Em mbito nacional h um acmulo partidrio que vem sendo construdo e sistematizado pela Secretaria Nacional de Assuntos Institucionais (SNAI) ao longo do seu funcionamento. Atualmente a SNAI busca construir uma estratgia de acompanhamento nacional aos governos petistas. Seu trabalho obedece a um planejamento que tenta adequar esse acompanhamento aos recursos, necessidades e prioridades do partido, bem como agenda da conjuntura poltica do pas. Hoje a SNAI opera por meio de uma rede articulada pelo ncleo central localizado na sede nacional, associada ao escritrio em Braslia e assessoria regional Nordeste. H um esforo para conectar as secretarias estaduais, estabelecendo com elas agenda e calendrio comuns. Essas iniciativas so ainda insuficientes. preciso repensar a estrutura partidria responsvel pela frente institucional do partido, que se expande quantitativa e qualitativamente. Os governos estaduais que
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dirigimos e aqueles aos quais nos associamos esto a indicar novas agendas e novas complexidades. Essas questes so desafios de difcil enfrentamento. Os espaos partidrios para o seu tratamento so exguos, ocasionais e episdicos. Nos debates, reunies e resolues do partido aparecem lateralmente, envoltas nas disputas internas que diluem os contornos de suas especificidades. Entretanto, a busca de um novo padro nas relaes entre partido e governo nos conduz a recuperar e avaliar iniciativas e propostas partidrias j produzidas. o caso, por exemplo, do Conselho Poltico. O Conselho Poltico foi uma iniciativa partidria cujo objetivo era constituir um mecanismo capaz de operar com regularidade e legitimidade as relaes do partido com seus governos. A efetivao desses conselhos em nossos governos no um empreendimento exitoso. Os conselhos no se consolidaram, existindo de forma instvel e ocasional. Outra iniciativa partidria significativa foram as conferncias eleitorais e os grupos de trabalho para as eleies, os GTEs. Buscavase com essa iniciativa preparar o partido e suas candidaturas para os embates eleitorais; estruturar o discurso eleitoral a partir de um programa de governo que afirmasse os compromissos partidrios e expressasse o acmulo dos nossos governos. Essa iniciativa visava tambm definir o programa de governo como compromisso que nossos candidatos assumiriam com a sociedade e com o partido. Nos casos de vitria eleitoral, o programa passaria a ser uma mediao entre o partido e os novos governos. Aqui tambm o envolvimento do partido foi desigual, resultando em programas com densidade e consistncia diferenciadas. Ao longo desses anos, houve um esforo para qualificar as relaes do partido com seus governos. Foram ensaios parciais, com pouca potncia para produzir efeitos sobre o conjunto de nossa experincia de governar. Uma indagao geral se impe, portanto, ao partido: como construir uma relao poltica consistente e qualificada com seus governos? Como acompanh-los? Como ajud-los a enfrentar seus embates e dilemas? Como associar-se sua governabilidade?
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Vicente T revas
Essa uma discusso estratgica que no podemos adiar nem abordar lateralmente. O partido no pode ter dvida sobre o carter dos seus governos. O PT no pode tergiversar sobre a radicalidade e os vnculos dos seus governos com o projeto partidrio. O partido deve, ao mesmo tempo, reconhecer e assumir como desafios seus as debilidades, inconsistncias e algumas vezes os impasses presentes nas trajetrias de seus governos. O enfrentamento dessas questes requer uma postura bsica: o partido compartilha com seus governos responsabilidades, desafios, dificuldades e xitos. O partido no uma comisso julgadora ou uma exterioridade guardi de uma linha justa a ser imposta aos seus governos. O partido um parceiro estratgico que exerce funes dirigentes em relao aos seus militantes que atuam como governantes e agentes pblicos. O partido uma fora poltica sem a qual nossos governos no se consolidam politicamente e nem ganham sentido histrico. Uma dimenso crucial que deve ser objeto de urgente deciso partidria aquela que se refere formao de quadros para governar. Nosso crescimento poltico, a complexidade e as dificuldades para governar as cidades no quadro da crise nacional exigem a superao do espontanesmo com o qual tratamos essa questo. Vrias iniciativas, ao longo desses anos, foram ensaiadas; no entanto, os resultados obtidos foram efmeros ou de dimenso localizada. O partido tem de consolidar patamares de gesto e polticas pblicas sem os quais os nossos governos, principalmente aqueles de primeiro mandato, ficam prisioneiros de um eterno recomear. O modo petista de governar pressupe um processo de tomada de deciso, uma capacidade gerencial e uma capacidade de formulao de estratgias governamentais que est a demandar uma modalidade prpria de formao e aprendizagem. Um centro de desenvolvimento de gesto e polticas pblicas, concebido e operado pelo partido, est na ordem do dia. O cumprimento das tarefas decorrentes desses desafios ser facilitado pela crescente incorporao de quadros polticos oriundos dos nossos governos em funes de direo partidria, bem como por reflexes e avaliaes desenvolvidas pelos nossos governos, como atesta a presente publicao.
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2. O modo petista de governar: uma trajetria de conquistas e ensinamentos
Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva
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Participao popular nos governos petistas...
Participao popular nos governos petistas: trajetrias, mecanismos e carter

Pedro Pontual e Carla Ceclia R. Almeida Silva
O exerccio de lanar um olhar sobre as experincias de administraes pblicas realizadas pelo Partido dos Trabalhadores assume uma relevncia particular em relao questo da participao popular. Isso porque, se esse esforo de reconstituir a trajetria da participao popular nos governos do PT nos possibilita resgatar os aprendizados das experincias anteriores e iluminar alguns desafios que se apresentam atualmente, ele abre tambm um importante espao para a reflexo sobre um aspecto marcante na forma como a participao popular se desenvolveu nos nossos governos. Estamos querendo chamar a ateno para um certo descompasso que sempre ocorreu nos contextos dos governos petistas entre a prtica efetiva e o imaginrio, o discurso partidrio; enfim, a reflexo sobre as experincias de participao. Antes, porm, de entrarmos propriamente nessa discusso, importante esclarecer duas questes. Em primeiro lugar, vamos tomar como referncia a diviso de trs perodos que, segundo nossa leitura, so marcantes na trajetria da participao popular nos governos petistas. Este modo de conduzir a discusso, no entanto, no pretende
Pedro Pontual Educador, mestre em educao e coordenador do Ncleo de Participao Popular da Prefeitura de Santo Andr (SP), membro da REPPOLCEA.A.L. Carla Ceclia R. Almeida Silva Coordenadora do Ncleo de Participao Popular da Prefeitura de Santo Andr (SP). 61
passar uma idia de que estamos compreendendo esses perodos como fechados em si mesmos. Ou seja, os elementos presentes em determinado perodo permearam tambm os demais e essa diviso tem como objetivo apenas tornar esse esforo de reconstituio mais claro. Em segundo lugar, este texto traz alguns exemplos da forma como a participao popular est sendo pensada e desenvolvida em Santo Andr (SP), e isso se justifica em funo de, atualmente, estarmos participando dessa administrao; a partir dessa experincia que podemos colher com mais facilidade algumas referncias.
Primeiro momento: o choque com a realidade
Vamos tomar como referncia inicial o perodo 1989-1992, quando o Partido dos Trabalhadores assume um conjunto significativo de prefeituras de diferentes portes1 e no qual o distanciamento entre o acmulo de reflexo e a prtica j pode ser percebido. Naquele momento, havia no PT uma concepo de participao fortemente baseada nos conselhos populares. Estes eram os espaos, pensava-se, pelos quais os movimentos populares exerceriam seu papel estratgico em um governo petista. Nessa direo, a noo de participao popular estava bastante associada noo de inverso de prioridades entendida naquele momento como a priorizao de investimentos em infra-estrutura, servios bsicos e, sobretudo, investimentos nas periferias das cidades. Essa concepo fornecia uma referncia importante sobre os atores que deveriam se constituir como os sujeitos da participao popular, ou seja, os movimentos populares, que, por princpio, so protagonistas das lutas pela melhoria das condies de vida nas cidades. No entanto, a experincia concreta de ser governo descortinava um conjunto de questes que nos obrigava a construir um novo olhar a respeito da participao popular. Questes como Participao popular com quem? Participao popular apenas com os trabalhadores?
1. No devemos esquecer que, anteriormente a 1989, o PT j havia vivenciado importantes experincias de administraes municipais, como em Fortaleza (CE), Diadema (SP) e Vila Velha ( ES). Nesta ltima, inclusive, aconteceu a primeira experincia de Oramento Participativo sob uma gesto petista. 62
Participao popular com todos os cidados? comearam a mexer com princpios bastante arraigados no partido. Paralelamente a isso, a discusso de como deveria ser a relao de um governo do PT com os movimentos populares e com os movimentos sindicais nos despertou para a prpria questo da relao desse governo com os no-organizados, com os setores que, inseridos em contextos de carncias e excluses de vrias ordens, no estavam vinculados a nenhum movimento social. Ou seja, naquele momento a formulao partidria estava muito aqum da complexidade de questes que se apresentavam, pois era baseada num profundo formalismo. Foi exatamente nesse contexto que, em 1991, o Frum Nacional de Participao Popular foi criado e, a partir dele, o espao para que essas questes fossem discutidas e sistematizadas. O produto desta reflexo pode ser encontrado no livro O modo petista de gover nar (Organizao de Jorge Bittar. Cadernos de Teoria&Debate, So Paulo, Diretrio Regional do PT/SP, 1992). As experincias do perodo 1989-1992 foram, portanto, caracterizadas pelo choque de realidade. Em primeiro lugar porque houve o reconhecimento da pluralidade dos atores com os quais nos deparvamos no exerccio de governo. Essa pluralidade de identidades nos imps um debate a respeito da distino entre conselhos populares (que possuam um carter mais claramente classista, totalmente independentes e autnomos do Estado) e canais institucionais de participao popular (que deveriam ser canais de co-gesto entre o governo e os diversos segmentos da sociedade, representados no apenas pelo critrio classista, mas pela multiplicidade de outras identidades presentes nas cidades). Foi a partir da que a idia de partilha de poder surgiu como contraposio idia de delegao de poder absoluto comunidade. importante sublinhar essa diferena porque foi a partir da sua evidncia que surgiu o espao para a compreenso sobre a necessidade e a legitimidade de o governo estar presente nos processos participativos, travando a disputa em torno dos seus prprios projetos, possibilitando, assim, a construo de uma sntese entre seus interesses e os interesses dos setores que participavam dos canais abertos. O oramento participativo de Santo Andr, na atual gesto, acolhe os produtos dessa reflexo ao possuir uma representao paritria de conselheiros do governo e conselheiros da populao.
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Outra questo importante reconhecida a partir das experincias de 1989-1992 foi a de que os canais institucionais de participao, como espaos de discusso e de negociao de polticas pblicas, so espaos de explicitao de conflitos e interesses. Esse reconhecimento se defrontou com uma certa ingenuidade que permeava a idia de participao popular, qual seja, a de que ela se daria por um processo harmnico. A realidade concreta foi se encarregando de mostrar que os canais de participao so espaos em que se manifestam intensas demandas e presses sobre o governo e que os conflitos resultantes desse processo precisam ter regras democrticas para que de fato se constituam em possibilidades de democratizao da elaborao de polticas. O maior desafio, sem dvida, presente na construo de regras democrticas para os processos participativos est justamente em tornar os desiguais sujeitos igualmente representados, com poder de voz e deciso. Obviamente, no estamos tratando apenas de procedimentos burocrticos, mas da prpria construo de uma cultura democrtica. Esse desafio de construir uma cultura democrtica precisa estar associado a conquistas efetivas no plano da distribuio de riquezas. exatamente por isso que as experincias de participao popular devem articular os projetos de longo, mdio ou curto prazos. Por um lado, elas devem proporcionar a melhoria efetiva da qualidade de vida das pessoas, e esse um objetivo de curto prazo, que exige a formulao de respostas mais ou menos imediatas s demandas da comunidade. Por outro lado, h um objetivo de prazo mais longo, que exatamente a construo de uma cultura democrtica. E assim porque todos sabemos que a sociedade brasileira tem uma matriz autoritria, clientelista e paternalista, mediando tanto as relaes entre os cidados e o Estado como as relaes entre as pessoas, nos seus cotidianos. Se perdermos de vista essa tradio histrica contra a qual temos de lutar, correremos o risco de tambm perder do nosso horizonte o objetivo de construir uma sociedade radicalmente democrtica. Corre-se o risco de, diante de possveis dificuldades imediatas para implantar prticas participativas, cair na tentao de manter o padro tecnocrtico predominante na relao das administraes pblicas com a populao.
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Segundo momento: a diversidade de experincias e o reducionismo da reflexo
O segundo perodo da trajetria da participao popular nos governos petistas (que corresponde, grosso modo, ao ciclo de gestes 1993-1996), marcado pelo abandono de uma reflexo mais geral no PT a respeito da participao popular, conseqncia de um certo desencanto com as prticas participativas. As dificuldades de as pessoas entenderem essa combinao entre objetivos de curto, mdio e longo prazos foram responsveis, em larga medida, pelo desencanto vivido nesse perodo. Na prtica, as administraes petistas continuaram a desenvolver, naquele momento, uma diversidade muito grande de experincias. Porm, no mbito da reflexo petista, houve uma reduo da discusso de participao popular forma oramento participativo. importante fazer um registro aqui. No h dvidas a respeito do papel absolutamente inovador do oramento participativo e de que ele um elemento fundamental de democratizao das gestes que o PT realiza. Para alm das nossas gestes, o OP hoje prtica incorporada por governos de outras foras polticas e experincia com amplo reconhecimento nacional e internacional. Porm, esse reducionismo da reflexo da participao popular ao oramento participativo comea a colocar dificuldades a esse prprio mecanismo de participao. Isso porque pode gerar uma expectativa em relao ao oramento participativo que transcende a sua prpria ordem, ou seja, comeamos a pensar que a democratizao da discusso do conjunto das polticas pblicas se realiza exclusivamente a partir do oramento participativo. Ao contrrio disso, a democratizao da gesto pblica, que pressupe a interlocuo com os diferentes setores sociais, comporta grande diversidade de canais e espaos de participao. No caso do ABC paulista, onde temos vrias gestes petistas, h, de um lado, o oramento participativo com fora, com peso, com ampla participao , mas temos tambm outros espaos de discusso a respeito de projetos de desenvolvimento municipal e de projetos de desenvolvimento regional que procuram at se articular ao oramento participativo, mas no se confundem com ele. Por exemplo, no ABC h a Cmara Regional, que
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um espao de interlocuo com governo estadual, empresrios, sindicatos, entidades da sociedade civil, e que realiza uma discusso de mdio e longo prazos a respeito de projetos de desenvolvimento para regio. assim que, tambm, tanto o Projeto Cidade Futuro, desenvolvido atualmente em Santo Andr responsvel pela preparao da Conferncia da Cidade, com participao de amplos segmentos da comunidade local , como o Cidade Constituinte, de Porto Alegre, so exemplos da necessidade de agregar um conjunto de atores que no participam do processo do oramento participativo. no bojo dessa discusso que vale mencionar que estamos desafiados a revalorizar os conselhos temticos e setoriais, pois em muitos municpios os governos petistas tm enfraquecido a constituio desses conselhos. Havendo o oramento participativo, as pessoas se conformam, pensam que j realizam as possibilidades de participao e de democratizao da gesto pblica. preciso entender que a discusso de polticas pblicas setoriais se faz nesses fruns, nesses conselhos, ou em outros fruns que debatem projetos variados. Em Santo Andr, temos, por exemplo, o frum Centro com Vida, em que se discutem aspectos especficos relativos ao projeto de revitalizao do centro da cidade. No bojo das variadas formas de participao, importante tambm revalorizar as experincias que se relacionam com a mudana do cotidiano da relao do cidado com a cidade e com os prprios espaos pblicos da cidade. Projetos como, por exemplo, Pela vida, no violncia, em que nos esforamos, em Santo Andr, para enfrentar a problemtica da violncia nas escolas em toda a sua complexidade, e os mutires, nos quais em uma parceria entre governo e grupos comunitrios realizam-se aes de requalificao de espaos pblicos em sintonia com as aspiraes das comunidades. Ou seja, h uma srie de iniciativas que podem fornecer um potencial maior de capilaridade aos processos de participao popular. A primeira opo de participao do cidado pode no ser a plenria do oramento participativo, mas, por exemplo, a discusso da problemtica da escola, da unidade de sade, o mutiro etc.
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Terceiro momento: necessidade de retomar a complexidade e a energia em relao participao popular
Finalmente, o terceiro momento (que corresponde, grosso modo, ao atual ciclo de gestes 1997-2000) aquele em que se apresenta a possibilidade de retomarmos as energias e o vigor em relao participao popular e enfrentarmos a complexidade de questes que ela descortina. Em primeiro lugar, preciso retomar o valor estratgico da participao popular em um projeto de radicalizao da democracia e de ampliao do exerccio da cidadania. Portanto, preciso superar uma certa viso que a restringe simplesmente necessidade de legitimao dos governos petistas. Para ns, participao popular tem um significado muito mais estratgico, um papel central na disputa de hegemonia na sociedade. Em segundo lugar, importante afirmar a relao da complementaridade entre o exerccio da democracia direta e o exerccio da democracia representativa. Aqui vale mencionar que, concretamente, as experincias de participao popular conseguem tensionar a tradio clientelista presente na democracia representativa, possibilitando a construo de novas referncias. No entanto, preciso avanar na compreenso da necessidade do exerccio do controle social sobre o Legislativo e o Judicirio. Essa uma discusso que comea a ser feita nos movimentos sociais e nos partidos comprometidos com a democracia e, aos poucos, possvel que venha a ganhar a opinio de parcelas importantes da sociedade. Neste terceiro momento da trajetria da participao popular, preciso reconhecer que o nosso projeto de construo de uma democracia participativa est em disputa com outros projetos na sociedade brasileira que tambm se utilizam do discurso da participao com outros objetivos que no o da radicalizao da democracia. Nessa direo, possvel identificar, por exemplo, o discurso neoliberal de participao, que retira do Estado sua responsabilidade em relao s polticas pblicas, particularmente as sociais, e a transfere para a sociedade. H ainda o discurso populista, baseado na idia de uma
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relao direta entre governados e governantes, sem nenhuma mediao institucional. preciso reconhecer que o nosso projeto de participao conflitante com uma viso social-democrata que considera o voto o limite possvel das possibilidades de exerccio democrtico. Os governos do PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira) costumam valer-se do discurso da suficincia da legitimidade atribuda pela eleio para justificar a no-viabilizao de canais efetivos de participao da sociedade na definio de polticas pblicas. Por outro lado, importante ter presente que o projeto de governo petista no deve se contentar com a probidade e a competncia administrativa. O nosso horizonte a construo de uma nova sociedade, de uma nova cultura, da a nossa nfase na democracia participativa. importante comear a afirmar cada vez mais a idia de participao cidad como uma certa superao, no da terminologia, mas da nossa viso anterior de participao popular, que vinha muito baseada na idia da inverso de prioridades e ancorada apenas nos movimentos populares. claro que essa concepo cumpriu um papel muito importante, mas hoje a complexidade maior, ou seja, a idia de participao cidad consegue dar mais conta da pluralidade dos atores, da pluralidade de temticas. importante registrar que, ao afirmar a idia de participao cidad como certa superao de participao popular, no estamos negando a importncia do papel dos movimentos sociais nos processos de participao, apenas sublinhando que esse papel no deve obscurecer a necessria abertura de oportunidade a qualquer cidado ou cidad que queira por deciso voluntria participar. Pensando justamente no papel fundamental dos movimentos sociais nos processos participativos, importante, no exerccio de governo, estimularmos condies para a sua qualificao e organizao autnoma. Se o nosso projeto de democracia pressupe uma sociedade civil participativa, interlocutora da elaborao de polticas e capaz de exercer controle sobre as aes estatais, no podemos nos desobrigar de criar condies para o seu fortalecimento. Nesse sentido, o compromisso deve ir alm da abertura de canais e incluir tambm aes formativas que possibilitem uma ocupao efetiva desses espaos pelos sujeitos sociais.
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Outra questo que merece uma reflexo mais profunda no mbito dos nossos governos a dimenso territorial possibilitada com a diviso da cidade em regies, feita a partir das experincias de oramento participativo. Por meio dessas experincias podemos comear a discutir como, no exerccio do governo, possvel construir um conjunto de intervenes pblicas integradas e participativas que reconheam as desigualdades e diversidades que constituem os diferentes territrios em nossos municpios. Desafio conseqente do anterior est na necessidade de implementao de polticas pblicas efetivas voltadas a combater a excluso social e, portanto, a possibilitar a incluso social. preciso formar a conscincia de que o problema da excluso social um tema de interesse no s dos excludos, mas de toda a sociedade, resgatando a prtica da solidariedade como idia-fora a caracterizar nossos esforos por construir uma sociedade justa, sustentvel e radicalmente democrtica. Para tanto, preciso um debate pblico e amplo na sociedade a respeito das nossas utopias de incluso e dos padres bsicos a serem garantidos a todos os cidados. O Programa Integrado de Incluso Social da Prefeitura de Santo Andr pretende dar uma contribuio efetiva nessa direo. Tambm o desafio de articular polticas de gesto participativa a processos efetivos de descentralizao do poder, sobretudo na realidade das mdias e grandes cidades, apresenta-se como condio necessria para a possibilidade de avanarmos nas prticas de participao cidad. Por exemplo, parece muito difcil, por nossa prpria experincia anterior, pensar em realizar um processo efetivo de oramento participativo na cidade de So Paulo sem a concretizao da proposta de criao de subprefeituras e conselhos regionalizados de participao da comunidade. Por ltimo, um aspecto fundamental presente nesse contexto de aprofundamento da reflexo em torno da participao cidad a modernizao administrativa. muito difcil avanar nas prticas de controle social sobre o Estado se no mexermos com a mesma intensidade, com a mesma energia, no funcionamento da mquina administrativa, requalificando os funcionrios e democratizando procedimentos. Em Santo Andr, estamos criando a figura do ombudsman municipal, que, de forma independente da administrao, ter o papel de ser o olho
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crtico sobre os indicadores da qualidade de prestao dos servios pblicos. Vale registrar tambm que temos investido muito na questo da qualificao do atendimento ao pblico. Todos esses elementos, ligados ao que poderamos chamar de modernizao administrativa, so fundamentais para dar maior amplitude e eficcia s prticas de participao cidad. Para concluir, preciso reconhecer, enfim, que estamos apontando na direo da construo de uma nova cultura poltica e que essa tarefa de grande envergadura requer utopia, esperana, aes efetivas e muito diversificadas, novas linguagens e uma pedagogia para a sua construo.
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Oramento participativo, do municpio ao estado

Ubiratan de Souza
Minha reflexo est embasada na experincia desenvolvida em Porto Alegre e na experincia iniciada em 1999 com a implantao do oramento participativo do estado do Rio Grande do Sul. importante esclarecer que nossa experincia comeou em 1989, aps o companheiro Olvio Dutra nosso atual governador do estado , ser eleito prefeito de Porto Alegre no ano anterior. Comeamos ento a rica experincia do oramento participativo. claro que a experincia de participao popular j existia em vrios lugares do Brasil. No nosso caso, houve uma particularidade, pois, quando assumimos o governo, encontramos 98% das receitas correntes da prefeitura j comprometidos com a folha de pagamento; e, ao mesmo tempo, todo o movimento comunitrio, que se concentrava na periferia da cidade, esperava que o nosso governo fizesse todas as obras necessrias naquele momento. No entanto, no tnhamos dinheiro para isso e o movimento comunitrio chegou at a, literalmente, invadir a prefeitura cobrando obras do nosso governo. A partir dessa experincia que surgiu a idia de divulgar a composio da despesa e da receita da prefeitura naquele momento para dialogar com o movimento comunitrio e popular. Assim surgia o oramento participativo em Porto Alegre e tambm,
Ubiratan de Souza Economista e coordenador do Gabinete do Oramento e Finanas do governo do Rio Grande do Sul. Foi coordenador geral do Gabinete de Planejamento (GAPLAN) da Prefeitura de Porto Alegre (RS) no perodo 1993/1998. 71
Ubiratan de Souza
junto com ele, a questo no s da discusso dos gastos pblicos, mas tambm a discusso da receita pblica e da necessidade de uma reforma tributria que promovesse a justia fiscal. Comeamos imediatamente a trabalhar nessa proposta e nossa primeira ao foi reformular o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) que um tributo que permite trabalhar com justia fiscal , o que nos proporcionou uma pequena reforma tributria, criando alquotas maiores para as zonas mais ricas da cidade e alquotas menores para as zonas de menos recursos e com menos infra-estrutura. Dividimos a cidade em trs reas fiscais e, a partir da, se criou o lema quem tem mais paga mais imposto e quem tem menos paga menos imposto. Com esta iniciativa conseguimos iniciar nossa recuperao financeira e, ao mesmo tempo, tambm conformar o oramento participativo O primeiro governo foi de 1989 a 1992; o segundo, do companheiro Tarso Genro, de 1993 a 1996. Neste, aprofundamos ainda mais a questo do oramento participativo, criando, alm da diviso regional, os grupos temticos: desenvolvimento econmico e tributao; sade e assistncia social; educao, cultura, esporte e lazer; transporte e circulao; organizao da cidade e desenvolvimento urbano. Ou seja, cinco grupos temticos para discutir polticas gerais da cidade. Tambm realizamos um congresso constituinte, cuja amplitude foi alm do oramento participativo, ampliando para muitos outros setores o planejamento a mdio e longo prazos na cidade. Esse congresso constituinte teve, posteriormente, influncia sobre o prprio oramento participativo na criao dos grupos temticos. O nosso terceiro governo o atual, do companheiro Raul Pont, que se elegeu em 1996, j no primeiro turno, com 52% dos votos. Neste governo aprofundamos mais o processo, fazendo a discusso do plano plurianual por meio do oramento participativo. Em 1999, comeamos a implantao do oramento participativo no estado. importante, portanto, resgatar que esse processo de acmulo j possui 11 anos de prtica na prefeitura de Porto Alegre, construindo os aspectos universais dessa experincia. Primeiramente, importante resgatar que esse rico processo de democracia direta voluntrio e universal e combina a democracia direta com a democracia representativa. Nessa experincia resgatamos, inclusive, o papel da
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democracia representativa, pois ela foi fruto de uma conquista da humanidade. As eleies gerais so importantes, necessrias em qualquer sociedade, na sociedade capitalista como na socialista. No entanto, a democracia representativa insuficiente hoje para o aprofundamento da democracia humana, tanto no regime capitalista de disputa de hegemonia como no regime socialista. Aps a queda do muro de Berlim, ficou evidente que havia uma crise no s no lado oriental da sociedade burocratizada do Leste Europeu, mas tambm no lado da chamada democracia ocidental. por isso que o oramento participativo hoje est sendo muito estudado, no s nacional mas internacionalmente, porque ele responde de maneira contempornea crise do Estado atual, que se caracteriza pela crescente perda de legitimidade poltica agravada pela enorme crise fiscal. Ele responde tambm crise da construo do socialismo, nos casos em que a burocracia tomou conta do Estado, na Unio Sovitica e no Leste Europeu. A, alm das razes econmicas e polticas, a relao autocrtica do Estado com a sociedade foi um dos elementos de estagnao da experincia socialista, pois a sociedade civil estava morta durante aquele longo perodo em que a burocracia stalinista estatizou a participao popular, os sovietes, apropriou-se da mais-valia e decidia tudo em nome da sociedade. Na experincia acumulada em Porto Alegre, mostrou-se fundamental a questo de assegurar a participao universal de todo cidado no processo do oramento participativo. Esse elemento decisivo para que o cidado, no por intermdio de nenhum representante, mas ele, diretamente, possa participar do processo do oramento participativo. Isso significa dizer que esse processo no partidarizado, graas a esse princpio, nem pelo partido do governo nem por nenhum outro partido. No instrumentalizado por nenhuma associao comunitria, sindical ou popular; um processo que garante a expresso plural e universal da sociedade. O princpio da participao universal e direta possibilita que o cidado que nunca teve participao poltica passe a ingressar como elemento ativo na vida poltica, e, ao mesmo tempo, no prejudica os setores organizados da sociedade. Ele colabora, isso sim, para desmascarar aqueles setores que tm organizaes fantasmas, que tm diretoria mas no tm base social. Esse processo assegura uma maior organizao e tem como conseqncia a partici73
Ubiratan de Souza
pao do cidado sem nenhuma experincia poltica anterior de organizao, que acaba entrando e participando na organizao da associao de bairro, do sindicato e dos prprios partidos polticos. O outro princpio importante o da auto-regulamentao do processo do oramento participativo. Temos uma viso de que o processo do oramento participativo, como todo processo poltico e social, no perfeito, contendo contradies que precisam ser tratadas democraticamente e com transparncia. Portanto, temos uma viso de que esse um processo dialtico, em que as contradies que surgem devem ser analisadas e tratadas a cada ano, revisadas no processo de auto-regulamentao pela prpria sociedade e pelo conselho do oramento participativo. Esse um dos motivos de a experincia em Porto Alegre no se ter estagnado, mas, ao contrrio, ter se modernizado com o tempo. Por exemplo, no final do governo Olvio Dutra e isso depois foi aprofundado no governo Tarso Genro houve a criao de uma comisso tripartite que controla todo o ingresso de pessoal na prefeitura de Porto Alegre. Essa comisso composta pelo sindicato dos servidores municipais, pelo conselho do oramento e pelo governo, e qualquer criao de novos cargos pblicos na prefeitura passa por ela: antes de o projeto de lei ir para a Cmara de Vereadores ele tem de ser discutido e debatido na comisso tripartite. Ela analisar onde sero alocados os novos recursos humanos e se isso compatvel com o plano de investimento existente, com a escola que foi terminada, com o posto de sade que foi inaugurado e assim por diante. De maneira que, se analisamos o perfil do funcionalismo hoje, do crescimento do funcionalismo em Porto Alegre, graas a esse instrumento de controle externo e popular, a prefeitura cresceu nas reas da educao e de sade em termos de funcionalismo. Esse um exemplo concreto do processo de auto-regulamentao. Outra questo importante e que a direita da cidade sempre explora a presso para que o oramento participativo seja regulamentado. O que eles querem de fato, medida que viram o potencial do oramento participativo, engessar o processo por meio de regulamentos que aumentem os poderes da Cmara de Vereadores. A experincia histrica da humanidade tem mostrado que sempre que o movimento social e a organizao social so estatizados pelo
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Estado eles tendem burocratizao. Defendemos como princpio fundamental a auto-regulamentao, o que est de acordo com a Constituio brasileira, que em seu artigo primeiro, pargrafo nico, diz que todo poder emana do povo e ser exercido por meio de representantes e diretamente. Portanto, ao fazer o oramento participativo estamos materializando o que reza a Constituio Federal. Tambm assegurado o direito de reunio aos cidados brasileiros. Ou seja, estamos tambm exercendo esse direito constitucional. Um terceiro elemento da democracia representativa que o governante eleito que tem o direito de iniciativa de elaborao do oramento pblico. At o dia de sua entrega ao Parlamento, portanto, estamos rigorosamente legais, no precisamos de nenhuma lei para regulamentar o oramento participativo. A no ser a prpria auto-regulao do processo do oramento participativo. Outro princpio fundamental a discusso da totalidade do oramento pblico e no s a discusso dos investimentos. Na verdade, alm da discusso sobre os investimentos e a importncia que tm todas as outras verbas de custeio ou seja, as verbas que garantem tanto o nvel dos servios existentes como o dos novos servios medida que vamos fazendo novos investimentos isso cria uma conscincia no cidado da importncia de aumentar a receita pblica, de que s poderemos avanar no processo de justia fiscal e de aumentar os servios essenciais do Estado e do seu papel indutor do desenvolvimento se estivermos sempre perseguindo o aumento da receita pblica. Vai-se criando a conscincia de que o investimento na rea social, na educao e na sade vai ter repercusso no prximo oramento, pois a concluso de uma determinada obra passa a influenciar o custeio, na contratao de pessoal, no material de consumo, nos servios gerais e assim por diante. Portanto, essa conscincia que permite, por exemplo, comisso tripartite trabalhar com uma viso global do oramento. Ou seja, mesmo quando se trabalha para decidir novos investimentos preciso ter a viso do todo e no tratar a populao como se somente fosse capaz de decidir sobre aquela pequena parcela do oramento, sem perceber que aquilo tem conseqncia, depois, sobre a gesto do Estado. Por ltimo, o quarto princpio o da prestao de contas do governo sobre tudo que for decidido no oramento, e no s no oramento, em tudo que for poltica pblica.
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Temos de ter uma relao transparente, que assegure um efetivo instrumento de controle para a populao. Se decidimos questes no oramento, num plano de investimento de servios, necessrio documentar isso. Alm daquele calhamao enorme e complicadssimo que a pea oramentria enviada ao Parlamento, temos de criar formas que possibilitem ao cidado comum entender e controlar essas decises. Na experincia de elaborao do oramento do Rio Grande do Sul, j temos a bagagem de 11 anos na prefeitura de Porto Alegre, alm de termos tido experincias partidrias importantes em vrios municpios do pas e no Distrito Federal. Temos tambm a experincia de termos colaborado para a formulao de uma proposta de oramento participativo para a cidade de Buenos Aires, capital da Argentina. L, a pedido da Central de los Trabajadores Argentinos (CTA), ajudamos a conceber uma forma adequada s caractersticas da cidade. Atualmente, h em Buenos Aires um movimento para a implantao do oramento participativo. Consideramos muito importante essa troca de experincias em mbito nacional e internacional, inclusive na Europa, com vrias cidades que formaram uma rede na Frana de intercmbio de experincias sobre oramento participativo. Tudo isso est nos ajudando a enfrentar o desafio do Rio Grande do Sul. Para implementar o oramento participativo no estado partimos de uma diviso regional baseada nos conselhos regionais de desenvolvimento, que foram criados em 1994, ltimo ano do governo Alceu Collares (PDT). O governo Britto (1995-1998) criou em seu ltimo ms uma lei de consulta popular que destinava 1,3 % do oramento para ser discutido nessas regies. Ento, para no partir do zero, partimos daquilo que, bem ou mal, existia de configurao regional, ou seja, os conselhos regionais de desenvolvimento. O Rio Grande do Sul tem hoje 22 regies, e cada regio do estado composta por um conjunto de municpios. O oramento participativo foi dividido de acordo com duas bases fundamentais: a base geogrfica, em que esto as 22 regies, e a base temtica do desenvolvimento do estado. Aqui surge um elemento fundamental: o oramento participativo, ao contrrio do que muitas pessoas pensam inclusive alguns tericos tem um potencial ainda
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maior no mbito estadual, tanto do ponto de vista material, de obras, servios e de indutor do desenvolvimento, como do ponto de vista poltico, da modificao da cultura poltica. Portanto, partimos dessa base geogrfica de 22 regies. A partir do dia 15 de maro de 1999, comearam as assemblias pblicas municipais, em cada um dos 467 municpios do Rio Grande. Percorremos cada um desses municpios em reunies pr-agendadas, num processo que resultou na participao de cerca de 190 mil pessoas. Nessas assemblias pblicas municipais, a coordenao do governo feita pelo Gabinete de Oramento e Finanas, do qual sou o coordenador, que o rgo responsvel pela elaborao do oramento, e pelo Gabinete de Relaes Comunitrias, coordenado pela companheira Iria Charo, responsvel pela a relao com a comunidade, e pelos conselhos regionais de desenvolvimento, que incorporamos em funo da existncia mesma desses conselhos, que envolvem o governo do estado, o prefeito municipal e o presidente da Cmara. Um elemento importante e que j vislumbramos nesse percurso que o oramento participativo estadual apresenta uma novidade em relao experincia em Porto Alegre, que a qualificao das relaes institucionais entre o governo do estado e as prefeituras municipais governos legitimamente eleitos e que, portanto, independentemente do partido a que pertencem os prefeitos, so interlocutores qualificados e legitimados pelas eleies. As verbas que no so constitucionais, as verbas voluntrias do oramento, so decididas por meio do oramento participativo, no qual a prpria comunidade decide onde aplicar os recursos. Os prefeitos de todos os partidos, inclusive do PFL, do PMDB, mesmo com todo o rano que o governo Britto deixou contra ns na oposio que tem seu foco principal na Assemblia Legislativa , esto vindo conosco sentar mesa, dialogar, porque verificaram que esse processo universal, no discrimina e tambm qualifica a relao com as prefeituras. Esse processo de qualificao nas relaes institucionais entre o governo e as prefeituras um pouco o que defendemos no novo pacto federativo: uma relao respeitosa do governo federal com os estados. Nessas assemblias pblicas municipais, uma outra questo importante e diferente da experincia municipal do oramento participativo
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que na escala do municpio possvel um contato molecular entre os delegados do oramento, porque eles moram no mesmo bairro. Na escala do estado impossvel. Os municpios tm vrios quilmetros de distncia entre si; ento, desse momento em diante, pensamos que era necessrio que as assemblias pblicas municipais tivessem, alm das discusses gerais, do debate, a votao por meio de uma cdula das prioridades e a eleio dos delegados naquela mesma assemblia, de maneira que os delegados eleitos ali fossem depois para as plenrias regionais dos delegados levando o que a expresso daquela democracia direta exercida nas assemblias pblicas municipais. Por intermdio da companhia de processamento de dados do estado, fizemos um convnio e viabilizamos um computador porttil (laptop) para cada uma das reunies a serem realizadas. Chegamos a ter em determinados finais de semana reunies em 12 municpios simultaneamente. Em cada municpio havia um laptop, com um programa para fazer apurao, para cadastrar as demandas e os cidados. Fizemos tambm uma lista na base geogrfica que comeava com segurana pblica, agricultura, sade, educao, enfim, com 11 temas que tm a ver com os servios pblicos, com a gerao de trabalho e renda. Iniciamos explicando as competncias, para que no houvesse confuso com o oramento municipal. Percorremos 467 municpios levando toda a informao sobre aquela regio. Fazamos um diagnstico no incio dos trabalhos com toda a informao da herana que recebemos do governo Britto. Informvamos sobre o dficit pblico de 1,2 bilho de reais, por que isso aconteceu, por que durante quatro anos o PMDB e o governo Britto praticaram a renncia fiscal indiscriminada, por que nos ltimos quatro anos o ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) do Rio Grande do Sul baixou de 8,3% do bolo nacional para 6,9% e assim por diante. Ou seja, foi tambm uma oportunidade de trabalhar de maneira direta a opinio pblica, porque a grande mdia nossa adversria e no abre espao para darmos as explicaes necessrias que temos condies de fornecer, por meio desse contato direto. Portanto, tambm esse elemento fundamental, pois permitiu o debate amplo e aberto em que qualquer cidado podia se inscrever e falar, em reunies que duravam mais de trs horas, em que se inscrevia um conjunto enorme de pessoas que propunham questes,
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prioridades etc. Nesse processo cadastrvamos as demandas e, medida que eram cadastradas em um formulrio, registrvamos no computador com um nmero especfico, inscrevamos em cada tema (educao, sade, segurana etc.), de forma que toda proposta que era feita tinha um nmero. O processo de definio das prioridades, feito por meio da votao em cdula, bem simples, permitindo que a apurao do resultado se d na prpria assemblia, de forma que cada uma das assemblias pblicas municipais definisse trs prioridades temticas, apresentadas e votadas ali mesmo. A primeira prioridade tem a nota 3, a segunda a nota 2 e a terceira nota 1. Assim, chegamos s prioridades da regio inteira do ponto de vista temtico. No caso das plenrias temticas, formatamos um processo em que se criou uma plenria temtica bsica de desenvolvimento, que fundamentalmente uma plenria temtica de desenvolvimento econmico, de infra-estrutura e de gesto ambiental. Essa temtica combinada com o tema agricultura, e a que a potncia do estado aumenta. Temos elementos extra-oramentrios na temtica, como o crdito de financiamento do Banrisul (Banco do Estado do Rio Grande do Sul), que o governo anterior ia privatizar e que vamos manter pblico. O banco vai ser outro elemento importante como fomentador do financiamento da agricultura, do pequeno e mdio agricultor, da reforma agrria e tambm do pequeno e mdio empresrio e da cooperativa de trabalhadores. Ento, no tema agricultura formatamos programas como crdito rural, infra-estrutura social do campo, reforma agrria, apoio tecnolgico e assim por diante. Na cincia e tecnologia tambm formatamos programas de integrao econmica da pequena e mdia propriedade rural, recuperao da agropecuria e mais uma srie de outros programas, como o desenvolvimento do turismo e um rol de programas de gerao de trabalho e renda, fortalecimento da micro, pequena e mdia empresa, apoio a cooperativas de associaes produtivas, programa primeiro emprego que um programa indito no pas. Esse programa foi um dos mais votados na temtica de gerao de trabalho e renda. Os mais votados foram o fortalecimento da micro e pequena empresa e o apoio a cooperativas; o primeiro emprego veio em seguida, em terceiro lugar. Na agricultura, na temtica, os mais votados foram o crdito rural, o apoio agroindstria e a reforma agrria.
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E depois temos o tema de programa de meio ambiente e gerenciamento dos recursos hdricos, com uma srie de programas, o tema de aes de gesto de tratamento e destinao de resduos slidos, que importante em regies de grande concentrao populacional, com programas relevantes tambm de gerao de trabalho e renda, aes de qualificao e uso de ocupao do solo, programa de organizao, gesto e fiscalizao do transporte de sistema rodovirio, hidrovirio, aerovirio e ferrovirio. As plenrias temticas tambm ocorreram nas 22 regies existentes, com a participao de mais de 9.300 pessoas, que se somaram s 180 mil na base geogrfica. Nas temticas acontecem discusses mais qualitativas de projetos de desenvolvimento, ou seja, nelas no se discute a demanda por obras pblicas, mas projetos de desenvolvimento econmico. Nas temticas tambm se indicam diretrizes polticas, setoriais e programas de investimento e se elegem delegados. As assemblias municipais aconteceram em maro e abril, e no incio de junho as regionais. Nesse nterim, quando estvamos terminando o processo das assemblias municipais e iniciando as temticas e as plenrias regionais da base geogrfica, o ex-governador Alceu Collares, que atualmente deputado federal pelo PDT, entrou com uma ao na justia contra o oramento participativo, alegando que era necessrio haver lei para fazer o oramento participativo, e que os COREDS, que ele havia criado no ltimo ano do seu governo, que tinham de dirigir o processo do oramento participativo. Com essa ao, a oposio na Assemblia Legislativa tambm fez eco, e um juiz de primeira instncia concedeu uma liminar interrompendo o oramento participativo. Nesse momento o nosso governo no vacilou, e tomamos a deciso: o oramento participativo continua, no h nenhuma medida que impea o oramento participativo de continuar. Respeitaremos a deciso judicial de no colocar infra-estrutura nas reunies da sociedade, no entanto a sociedade livre para se auto-organizar, e nesse momento o oramento teve um acrscimo de participao e de qualidade. Os delegados eleitos nas assemblias municipais e na temtica passaram a organizar as reunies de maneira autogestionria e os COREDS, que tambm estavam no fogo cruzado, passaram a nos ajudar a organizar as reunies. Nos deslocamos a partir daquele momento com recursos
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prprios, tirando dinheiro do bolso; a CUT, as pastorais, as organizaes sindicais e comunitrias e da igreja e os partidos polticos da Frente Popular passaram a dar a infra-estrutura para a organizao, os materiais que tinham de ser reproduzidos, como cdulas de votao, lista de competncias de obra, servios de programa etc. E isso fez com que a prpria direita se assustasse; ela passou a trabalhar com a possibilidade de no contestar s na justia, mas, quando o oramento estiver na Assemblia Legislativa, analisar as propostas oramentrias e levlas tambm para as regies, para dar uma superdose de participao popular na populao. Mas o que significa isso? Na verdade, a idia dela de que esse negcio de participao pode servir para enganar o povo. Se a direita fizer realmente isso, a populao vai querer saber qual o oramento da Assemblia Legislativa. Quanto que gastam os deputados? Quanto que gasta de publicidade a Assemblia? Um breve resumo das definies do processo do oramento participativo at julho de 1999 mostrou que a prioridade geral do Estado foi a agricultura, que somou 854 pontos em todas as assemblias municipais; em segundo lugar vem a educao, com 667 pontos, e em terceiro a sade, com 579. Isso na base geogrfica; na temtica, em que trabalhamos com programas, chegamos tambm na agricultura, nos programas de desenvolvimento, na gerao de trabalho e renda e no transporte (sistema rodovirio) em terceiro lugar. Este um resumo da nossa experincia dos primeiros seis meses de implantao do oramento participativo no estado do Rio Grande do Sul. No resta dvida de que uma experincia que tem muito a avanar no seu potencial como instrumento de democratizao da poltica e da administrao no Brasil.
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Polticas sociais nos governos petistas
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de fundamental importncia reconstruir a relao entre as polticas sociais e o modo petista de governar. Primeiro, porque j exercitamos a gesto em contextos diversos pequenos, mdios e grandes municpios , portanto acumulamos uma prtica e no s uma inteno. Segundo, porque a nossa forma de organizao por reas setoriais nos levou a considerar as polticas sociais de forma fragmentada, isto , cada uma em seu universo particular (sade, educao, criana e adolescente, assistncia social etc.), e preciso superar essa leitura. Terceiro, porque o confronto com o neoliberalismo e as teses de defesa do Estado mnimo nos exigem colocar explicitamente nosso modo de entender a proviso social realizada pelo Estado e o modo poltico pelo qual construmos a parceria com as ONGs (organizaes no governamentais) e o terceiro setor sem reduzir a responsabilidade pblica e a conquista da cidadania. Um quarto fator, no menos importante, diz respeito forma de relao entre as instncias de governo por intermdio da poltica de acesso aos fundos estaduais e federais no financiamento das polticas sociais e do processo de municipalizao. E, por fim, como quinto ponto, preciso esclarecer nossa posio diante das polticas de enfrentamento pobreza e superar
Aldaza Sposati Professora titular e coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas de Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP; vereadora e lder da bancada do PT na cidade de So Paulo. Foi secretria de Administraes Regionais da Prefeitura de So Paulo (1989/1991). 82
o equvoco de reduzir as aes de assistncia social a aes compensatrias assistencialistas. As questes sugeridas pela Secretaria Nacional de Assuntos Institucionais do Diretrio Nacional do PT (SNAI) para esse debate o orientam com muita propriedade quando vinculam a compreenso poltica das polticas sociais com o projeto de sociedade que queremos construir, e estamos construindo, por meio do prprio modelo pelo qual implantamos tais aes sociais. Seria o desejo petista o de reeditar um welfare state ou um bemestar tardio? Seria o de consagrar uma poltica compensatria alternativa? Enfim, qual o modelo poltico que o PT tem por inteno implantar para as polticas sociais na relao Estado-mercado-sociedade? O projeto societrio que almejamos construir nos associa sociedade social-democrata? Ao socialismo? (Qual social-democracia? Qual socialismo?) No tenho a pretenso de responder a essas questes, mas a de indicar o vnculo entre as polticas sociais e a utopia socialista que defendemos no PT para a sociedade brasileira. As polticas sociais devem assumir um compromisso com essa utopia societria e ela deve ser o parmetro a servir de bssola para desenhar, estrategicamente, o padro de responsabilidade social pblica que devemos implementar hoje com vistas ao amanh em nossas prticas de gesto. bom ressaltar que essa perspectiva j coloca a discusso em outro patamar: as polticas sociais e o futuro, e no s as polticas sociais e o passado da dvida social. O desafio no pequeno. As experincias do socialismo real, distantes do nosso sonho socialista, no servem de parmetro para desenhar as polticas sociais que almejamos. As polticas extensivas do socialismo real asseguravam direitos, mas no faziam distino entre as diferentes necessidades, tinham um carter coletivo e massificador, ou seja, eram gerais e no associadas s especificidades e necessidades individuais. Isso porque o socialismo real tinha dificuldade de entender que as pessoas so diferentes e merecem tratamentos diferentes. S tinham validade as polticas sociais de carter geral. Hoje sabemos que igualdade inclui eqidade, isto , para ter igualdade preciso respeitar a diferena. H diferenas en83
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tre homem e mulher, entre criana, jovem, adulto, idoso, portadores de deficincias, entre outras, a ser consideradas. Quanto experincia social-democrata, conhecida como welfare state, outras consideraes se fazem necessrias. fato que, do ponto de vista do direito, esse sistema representou e representa um inegvel avano para os trabalhadores, ainda que sob o capitalismo e, incidentemente, na Europa, com destaque para os pases nrdicos. Com ele, as polticas sociais deixaram de ter carter de benemerncia e passaram a ser conotadas com a garantia de direitos sociais e de cidadania. Mas a concepo social-democrata tambm est afianada pela sociedade salarial que submete o social ao econmico, isto , o social fica subordinado ao mercado, o que se tornou bastante explcito com a crise fiscal do welfare state e a proposta neoliberal do Estado mnimo, que reduz as atenes estatais e remete ao mercado as respostas s necessidades sociais ou de reproduo social do cidado. Em outras palavras, o modelo no foi concebido para os excludos, mas sim para os includos pelo trabalho, pela relao salarial. Fao esse destaque uma vez que no Brasil nunca conseguimos chegar a uma relao formal de trabalho para a maior parte da populao. Carteira assinada ainda uma condio que no atinge a 50% da populao economicamente ativa. Assim, ainda so poucos os que tm acesso previdncia social e extenso de seus benefcios famlia. Portanto, ser excludo quase sempre uma tendncia para a maior parte da populao no caso brasileiro, e o tradicional modelo de welfare state, previsto para a sociedade europia, no d conta dessa diferenciao. Para ns, do PT, as polticas sociais no podem ser entendidas ou conceituadas como complementares proposta econmica. Ainda que tenha sido um avano, resultante da luta dos trabalhadores, incluir as condies de reproduo social no processo produtivo, o ser humano mais que produo e reproduo, sobretudo cultura, criao, autonomia, dignidade, liberdade etc. Assim, o conceito de necessidades sociais para o PT deve ser mais abrangente do que o do welfare state tradicional. Autonomia, cidadania e democracia devem ser partes inerentes ateno social. O modelo poltico a ser defendido pelo PT deve ser inclusivo de todos. preciso levar em conta a pluralidade da sociedade e sua heterogeneidade, que no s econmica, ela de gnero,
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de gerao, de capacidades diversas etc. preciso, portanto, a combinao de um elenco de propostas gerais, especficas, de discriminao positiva, indenizatrias e reparadoras. A concepo social-democrata apresenta para a perspectiva socialista dois problemas imediatos. O primeiro decorre de sua dependncia da manuteno da ordem capitalista para que ela possa ser operada. Alis, esse um velho dilema entre os movimentos trabalhistas mundiais e a social-democracia, cujo avano tambm produto dessa luta sindical. Esses movimentos, inexoravelmente, acabam reproduzindo, em suas solues e propostas, a relao capital-trabalho, ainda que de forma indireta. Ao manifestar a oposio, ao defender o trabalho, os salrios, a classe trabalhadora acaba reafirmando a prpria existncia do modelo capitalista, ainda que reformado, como fazem os socialdemocratas; assim, a luta contra a burguesia e contra o capital fica secundarizada. O segundo problema que o mundo do trabalho passa por uma crise estrutural sem precedentes. A acumulao capitalista depende cada vez menos da fora de trabalho direta. Hoje possvel produzir cada vez mais com menos trabalho direto, o que o velho Marx classificou de intensificao da composio orgnica do capital. De forma aparentemente contraditria, o capital precisa cada vez menos dos trabalhadores para se reproduzir. Nesse contexto, o welfare state como modelo dependente do capital perde espao e fora. Instala-se o conflito entre a demanda por polticas sociais, que cada vez maior com o desemprego, e a receita fiscal, que conseqentemente se torna reduzida pelo mesmo desemprego, pela reduo do crescimento econmico, e assim segue o dilema deste final de sculo. H ainda uma terceira questo que vale para os dois modelos de polticas sociais. Quer no socialismo real, quer na social-democracia, tratam-se como polticas compensatrias as respostas herana do lumpesinato, do exrcito de reserva, dos despossudos, dos deserdados, dos trabalhadores informais, dos excludos gerados estruturalmente pelo capitalismo. Isto , aqueles que nem sequer ficam visveis ao capital porque no so produtivos imediatamente para a acumulao recebem atenes pontuais mediante processos seletivos que nem medem seu grau de pobreza e/ou miserabilidade. Assim, incluir os exclu85
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dos outra questo fundamental para o nosso modelo poltico de poltica social para que v alm da perspectiva compensatria. A crise fiscal no chamado Estado de Bem-Estar e a vinda da nova regulao econmica dos neoliberais trouxeram a reduo dos compromissos sociais, da responsabilidade pblica. Essa conjuntura repercute no Brasil, e para ns, petistas, sob mltiplas facetas. O Estado neoliberal do ponto de vista social o Estado que seleciona os segmentos mais carentes, os mais excludos para atender. Ele no universal. Conseqentemente, a poltica do PT, quando voltada incluso do excludo, precisa marcar a diferena entre o que trabalhar com o excludo na perspectiva do PT e na perspectiva neoliberal. Nesta, a opo pela vertente da focalizao, enquanto para ns a vertente a da incluso. Como elas se diferenciam e como se identificam? Para o Estado social neoliberal, a perspectiva implantar progressivamente a desresponsabilizao do Estado, transferindo esse compromisso para o mercado por meio da reduo do alcance das aes, preferindo as atenes pontuais queles em situao de misria e ao subsidiria por intermdio de organizaes do terceiro setor e da famlia. Portanto, o neoliberalismo e sua tese do Estado social mnimo tem reduzido a responsabilidade social pblica por meio da subsidiariedade com a sociedade e da seleo dos mais carentes. Assim, aparentemente, parece dedicar-se aos excludos. Essa situao exige do PT marcar sua diferena poltica no que diz respeito concepo de incluso do excludo diante das propostas neoliberais. Lembremos que renda mnima tambm proposta de intelectuais liberais como Friedman, que prope extinguir servios pblicos. Nosso projeto societrio deve particularizar traos do Estado social que temos para o desejado e em construo. Seguramente o welfare state social-democrata o modelo mais igualitrio que foi construdo sob o capitalismo. Isto chega a tal ponto que alguns o consideram como transformao do capitalismo, como no-capitalismo, ou, ainda, como prenncio da superao do capitalismo. Os pases nrdicos com o welfare state consolidado e mais forte tm os menores valores financeiros de aposentadorias, pois o Estado afiana a ateno direta s vrias necessidades, o que dispensa o poder aquisitivo direto para ter acesso aos servios sociais.
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Quero assinalar que certamente a social-democracia da Noruega bastante diversa da precria realidade brasileira. Aqui, temos de operar a poltica petista de educao ou sade no municpio e, ao mesmo tempo, brigar com a poltica de educao federal e estadual. Fica ento a questo: como construir um referencial petista para as polticas sociais? Como incorporar os excludos, respeitar as diferenas e produzir polticas sociais de carter universalista? Devemos ousar pensar um social-socialismo incorporando qualidades e avanos dos modelos socialistas e social-democratas? Este um dos desafios que se apresenta para o Partido dos Trabalhadores e isso exige que se marque claramente a particularidade do PT, no campo social, e se esclarea a orientao poltica de suas polticas sociais. Esta orientao nos permitir responder, por exemplo, se um programa de renda mnima do PT igual a um do PSDB, ou se um programa de sade ou de educao do PT igual a um do PSDB, do PDT, do PSB. Temos diferenas ou no? Qual o alcance do arco de alianas que mantemos nas polticas sociais e no que nos diferenciamos? Diante dessa ampla perspectiva, quero dizer que a discusso a que me proponho no se restringe a uma ou outra poltica social, mas busca esclarecer os fundamentos pelos quais o PT produz, constri acessos e controla as polticas sociais e marca sua diferena poltica na direo da construo de uma cultura societria de base socialista. O que fazemos tem de durar para alm dos momentos em que estamos no governo. Tem de ser conquista. E nessa perspectiva eu afirmo que a nossa poltica social no deve ser somente realizada pelo governo, mas tem de ser disputada na populao, para que politicamente mesmo o segmento que no est sendo imediatamente includo, que no vai usar aquela escola ou aquele programa, entenda e incorpore a necessidade de ter aquela ateno. Portanto, isso no pode ser uma verdade isolada do Executivo ou do PT. Isso tem de ser conquistado na sociedade, seno no alteramos a cultura poltica dessa sociedade e a ao fica como coisa do PT e no, como deveria ser, de outra cultura solidria de civilidade. Precisamos entender que no cabe falar s entre ns e para ns mesmos. preciso que a sociedade altere valores, passando a abraar aqueles favorveis universalizao da cidadania.
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Entendo que h um esgotamento do nosso modelo inicial de propor e realizar polticas sociais em nossos governos com base principalmente na inverso de prioridades. Isso no significa anular o que temos conquistado, mas entender que o que j conquistamos permite dar um novo salto de qualidade para marcar a diferena e construir o futuro. Temos sido bem-sucedidos, at mesmo do ponto de vista internacional, e recebido prmios em nossas gestes. Todavia esses prmios, se do visibilidade e qualidade a nossa capacidade de produo de projetos sociais, referem-se a experincias localizadas que atendem a um grupo ou a uma necessidade especfica. Nesse caso, a universalidade da ao no incorporada. Portanto, se no atentarmos para a perspectiva mais ampla e universal, poderemos fortalecer o engodo neoliberal da focalizao, sem estender o carter exemplar queles que vivem em situaes similares dos includos nesses projetos bem-sucedidos.
A convico petista nas polticas sociais
As questes estimuladoras sugeridas pela SNAI para este debate das polticas sociais nos governos petistas polticas compensatrias de novo tipo? Ensaio de Estado de Bem-Estar tardio? Estratgia de combate excluso social? Elementos de um projeto societrio alternativo? ao mesmo tempo que sintetizam dvidas trazem como questo de fundo esclarecer o horizonte/utopia que orienta a ao do PT no campo social. preciso passar das dvidas para a construo da convico em nossas propostas. A base das polticas sociais no PT no s econmica, ou uma vertente do trabalho ou uma complementao do capital. Ela se assenta na concretizao de um outro padro de justia, de civilidade, de cidadania, de dignidade, e digo at mesmo de felicidade, afinal cunhamos com coragem a expresso sem medo de ser feliz. Nossas polticas sociais tm de marcar diferenas de gnero, diferenas de gerao, devem se orientar pela universalidade e alterar o conceito de compensatrio para indenizatrio e reparador. Temos de quebrar alguns raciocnios simplistas como o de inverter prioridades, prprio do que chamo da primeira gerao de nossas polticas sociais nos governos petistas.
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O reconhecimento da dvida social como responsabilidade social do Estado foi sempre a grande justificativa genrica para que a ao institucional do PT assumisse determinadas polticas sociais. A tradio de luta nos movimentos sociais tornou quase natural e automtico que o PT invertesse prioridades e investisse no social, principalmente em educao, sade e moradia. Os governos petistas so solicitados como provedores dessas polticas. Ressalto o carter natural e automtico com que o PT assumiu e assume a produo de protees sociais pelo Estado como verdade para seu conceito de sociedade justa, ou como justia social. Essa naturalidade assume o carter de verdade partidria e torna secundria a disputa desse conceito na sociedade e, at mesmo, junto a foras sociais que compem nossa base poltica, como o movimento sindical. Por exemplo, enquanto o PT no governo e no debate tem como bandeira a sade pblica mantida pelo Estado, diversos segmentos da luta sindical incluem em sua pauta de negociao como clusula social a manuteno e a extenso de um convnio privado de sade. A ao poltica da nossa base fragiliza o conceito universal de ateno a sade pelo Estado. Como ficamos, defendemos sade para todos ou para os pobres e desempregados? Em nossos primeiros governos anos 80 e mesmo ainda hoje permanece a representao, ou o imaginrio social, de que o PT no governo deve zerar a dvida social acumulada ao longo da histria brasileira de usurpao dos direitos. Por esse sentimento, por vezes, assumimos a responsabilidade social do Estado como forma quase natural e mecnica. prprio dos nossos governos rebater e se contrapor dvida social, e, por conseqncia, assumi-la sem disput-la na sociedade. Conseguimos implantar polticas sociais e boas polticas sociais em nossos governos; todavia, quando termina o governo do PT, e se ele no elege o sucessor, vai tudo por gua abaixo. O direito social, do ponto de vista de conquista do cidado, no pode durar s enquanto estamos no governo, mas tem de ser efetivamente inserido na legalidade, na cultura e na exigncia da sociedade. No basta produzir uma poltica social pelo Executivo, preciso afian-la no Legislativo para transform-la em direito do ponto de vista legal. Ainda que, no caso, essa legalidade seja s de papel. Do
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ponto de vista do texto da lei, nosso conceito de direito no pode ser s de palavra ou de ao sem se inscrever no campo institucional, na disputa da institucionalidade conservadora. Insinua-se aqui um campo de relaes entre o PT no Executivo e no Legislativo que precisa ser estrategicamente construdo. Precisamos fazer com que a sociedade exija e seja intransigente com determinadas conquistas de padres de vida para a populao de modo a que nossos avanos, quando estamos fora do governo, no sejam desmanchados. Essa perspectiva nos pe uma questo estratgica. No basta produzir a poltica social, preciso disput-la na sociedade para que mesmo os segmentos que no se servem dessas polticas as entendam como exigncia da sociedade. No s o dilogo com movimentos sociais reivindicadores da ao, mas uma ao mais ampla na sociedade precisa ser articulada. s vezes, privilegiamos a ateno aos grupos demandatrios organizados e no estendemos a ao para a sociedade. Quando comeamos, nossos primeiros governos foram marcados pelas tentativas de colocar em prtica a aplicao das propostas dos setoriais partidrios. Ento, o PT era aquele que aplicava a reforma sanitria ou fazia da sade um direito de todos. O PT era aquele que qualificava a educao, a escola pblica etc. Os projetos de renda mnima ou de bolsa-escola tambm se tornaram iniciativas marcadamente do PT. Hoje, ao final da dcada de 1990, constatamos que no basta a execuo de idias inovadoras ou de polticas setoriais, temos de acrescer a perspectiva da inter-relao das aes sob a direo da incluso e disputar na sociedade essa nova cultura de universalizao da cidadania. Por exemplo, tratar a questo da fome no significa que o PT v produzir pratos de sopa a roldo. A nossa disputa da concepo de polticas pblicas envolve a cultura poltica das nossas bases. Discutir no sindicato o uso do hospital pblico; mostrar que a ao partidria em trabalhar a demanda do sindicato se dirige ao convnio privado; no permitir que o PT faa campanha de agasalho, entre outras medidas tradicionalmente conservadoras, como manter trabalhos de primeira-dama, chamar criana de menor etc. So fortes alteraes da cultura poltica tambm necessrias na base petista. preciso ter claro que adotar como direo das polticas sociais o horizonte de um projeto societrio alternativo supe a disputa e a
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politizao na sociedade, pois significa inscrever uma responsabilidade social no interior do Estado. Esse passo legal, formal e institucional precisa ser exigncia incorporada pela sociedade e no s pelo Partido no poder. Caso isso no ocorra, assistiremos recorrente quebra de continuidade das atenes sociais pelos sucessores, quando o PT deixar o governo, sem ocorrer a necessria e esperada manifestao de indignidade e at de intransigncia da sociedade ao ser privada da ateno.
As mutaes do social no Brasil ps-1988
A questo do trabalho domina o paradigma capitalista e determinou historicamente o padro das polticas sociais medida que se moldaram condio do emprego formal. Enquanto o trabalho foi politizado pelas lutas sindicais salarial, pelo emprego, pela estabilidade/desemprego, pelas horas semanais de trabalho, pelos dias de frias e descanso, pelo impedimento do trabalho infantil, pela igualdade do trabalho da mulher , as polticas sociais seguiram outra matriz. Para alm da previdncia social, criao getulista da dcada de 1930, o reconhecimento dos direitos sociais dos brasileiros tem sido extremamente lento e sua ausncia caracteriza enorme dvida social. Fala-se hoje de um processo em curso de restrio de direitos sociais. A educao foi reconhecida como pblica em 1946, mas nem por isso universalizada a ponto de resolver quer o analfabetismo infanto-juvenil e adulto, quer o acesso s ento denominadas quatro sries primrias. S em 1988 que se espraia a educao na Constituio como direito ao ensino fundamental, com acesso a oito sries, e se inclui, ainda, o direito educao infantil (pr-escola). Dez anos depois, essa meta tambm no se universalizou. A sade, considerada universal, s em 1988 passou a construir um modelo combinado com o mercado, principalmente com os convnios mdicos. Assim, o sistema pblico organizou-se entre as trs instncias de poder federal, estadual e municipal de forma combinada com o financiamento do sistema filantrpico. A previdncia social, poltica social que afiana a cobertura e o acesso dos trabalhadores formais contributivos em sua trajetria ini91
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ciada nos anos 30, foi ampliada do benefcio da aposentadoria para a cobertura de situaes de fragilidade, desde o acidente de trabalho at as demais situaes de impedimento do trabalhador e cobertura de sua famlia. A unificao da previdncia durante o Estado militar brasileiro e, posteriormente, a destruio do sistema de sade, do assistencial e do previdencirio propriamente dito, ocorrido na Constituio de 1988, trouxeram novos impactos poltica social. Os trabalhadores formais, antes usurios do sistema de sade previdencirio e seus hospitais por categoria, passam a reivindicar convnios privados em contraponto ao sistema pblico, que permanece complementar. Os movimentos sociais, desde o final da dcada de 1970, passaram a denunciar a ausncia de infra-estrutura de servios de sade nos bairros, unidades bsicas e hospitais, e a requerer a construo da rede de equipamentos pblicos de sade. Construir unidades bsicas e hospitais passa a entrar na agenda no s de governos estaduais como dos municipais. Alm da construo, a manuteno enquanto proviso de pessoal e de condies de operao exigem grande fatia dos oramentos estaduais e municipais. O movimento pr-democratizao da gesto do sistema de sade vai instituir conselhos paritrios, controlando programas e oramentos. tornada pblica a gesto da sade. Hoje surgem novos modelos complementares de gesto como o Qualis, com a introduo do acompanhamento por unidade familiar, desterritorializando em aes a unidade bsica. Na sade, como em outras reas, a base petista, articulada com movimentos sociais, organiza-se para ocupar os espaos dos conselhos municipais, estaduais e nacional. Sofrem retaliaes em governos conservadores avessos democratizao da gesto. O governo federal comea a incentivar o padro consultivo desses conselhos e a restringir seu carter deliberativo. Esse um campo que exige forte reao poltica. A segurana alimentar desde o comeo da dcada foi incorporada como benefcio do trabalho em cestas bsicas includas no salrio ou em acesso merenda escolar. Programas pouco claros de distribuio de leite ou de cestas bsicas fluem e refluem, caracterizando-se como de precria cobertura e mbito de corrupo e/ou clientelismo polti92
co. Os movimentos contra a carestia, principalmente de mulheres, fazem do acesso alimentao a baixo custo uma exigncia. Multiplicam-se nas gestes petistas polticas municipais de sacoles, feires, acesso a gneros sem intermedirios, restaurantes populares, padarias comunitrias, cozinhas comunitrias, nutrio alternativa. Enfim, uma variedade de alternativas que enfrentam a fome e somem com a campanha que Betinho levantou pela vida, pela cidadania e contra a fome. Comits de moradores se constituem nessa direo, mas, aps o desmanche promovido por FHC do Conselho de Segurana Alimentar, substituindo-o pelo Conselho da Comunidade Solidria, essas aes se diluem e se transformam, em grande parte, em experincias de gerao de renda por meio de cooperativas e outras formas de economia solidria. A Pastoral da Criana mantm merenda nutricional para as crianas brasileiras. A questo habitacional, ausente de uma poltica fundiria, vai se multiplicar em programas federais, estaduais e municipais de produo de moradias em mltiplas formas: conjuntos habitacionais, mutires, lotes urbanizados e cestas de materiais; produo de legalizao de loteamentos; urbanizao de favelas, recuperao de cortios. So programas dispersos que no seguem um plano articulado entre os vrios investimentos e permanecem distantes, principalmente nas grandes capitais, da cobertura da demanda. A ateno criana e ao adolescente a partir do Estatuto da Criana e do Adolescente passa a exigir uma nova forma de gesto que construa a proteo integral e o direito geracional da criana e do adolescente. A demanda pela cobertura da situao de risco de crianas e adolescentes vai exigir a instalao dos Conselhos Tutelares pelas prefeituras, a ateno criana de 0-6 anos em creches e educao pr-escolar e toda uma nova lgica de proteo criana e ao adolescente em risco. Os municpios, com essa alterao, passaram na dcada de 1990 a adotar programas de liberdade assistida, orientao ao risco, combate droga e violncia infanto-juvenil etc., gerando nova fonte de gastos e operao do Fundo da Criana e do Adolescente. A construo do direito dessa faixa etria desde o desenvolvimento nutricional, psicopedaggico e afetivo ainda frgil. O mesmo se pode falar da criana e do adolescente em situao de risco. O pas
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continua sendo atravessado por polticas de seqestramento, de manuteno das precrias FEBEMs (fundaes estaduais de bem-estar do menor), apesar de a FUNABEM (Fundao Nacional do Bem Estar do Menor, erguida durante a ditadura militar) ter sido extinta pelo governo federal desde janeiro de 1994. O pas permanece carente de programas para a juventude e de ao cultural de trao popular, o que tambm reivindicado nas grandes cidades, em virtude do alastramento da violncia juvenil. Gangues, tribos, turmas e turbas se digladiam por um novo modo de aparecer. A insatisfao e a crtica da juventude passam a compor letras de rap que descrevem com preciso o abandono do futuro praticado pelos governantes brasileiros. Polticas de apoio a mulheres como mes e como trabalhadoras , famlia, terceira idade, aos portadores de vulnerabilidades so multiplicadas nos municpios e nos estados. A assistncia social alada ao patamar de poltica pblica vai exigir nova forma de gesto paritria, a criao de fundos de gesto, prtica que passa a marcar quase todas as reas: sade, educao, criana e adolescente, assistncia social e habitao. O municpio passa a ser acionado para defender programas que proporcionem condies de abrigo e acolhida aos sem-teto e sem-terra urbanos compostos por adultos, crianas e adolescentes de rua. Somase a tudo isso a demanda por intervenes voltadas a segmentos excludos e polticas de gnero, de terceira idade, para os portadores de necessidades especiais passam a ser cobradas. A Lei Orgnica da Assistncia Social ( LOAS ) introduz os benefcios de prestao continuada, renda mnima mensal de um salrio mnimo aos idosos acima de 67 anos e portadores de deficincia cujas famlias tenham renda per capita abaixo de 25% do salrio mnimo. As transferncias financeiras passam a ser adotadas como experincias municipais desde que o senador Eduardo Suplicy (PT-SP) lanou, em 1990, a idia do Programa de Renda Mnima. Multiplicam-se alternativas de subsdios bsicos a famlias na forma de bolsa-escola e outras transferncias marcadas por grande diversidade: perodo diverso de tempo de cobertura do benefcio; alcance em relao a renda familiar e valor do benefcio.
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Os programas sociais de amplitude limitada aos recursos oramentrios sofrem o estigma da cultura brasileira, que contra medidas protecionistas por entender que so desestimuladoras do trabalho. Ainda no conseguimos vencer o preconceito colonial que dizia ser o brasileiro vocacionado para a vadiagem. Assim, diferentemente dos programas internacionais, o valor da renda mnima no Brasil como transferncia mensal pouco significativo e seu impacto vem sendo estudado principalmente em Braslia e em Campinas. O que se percebe que preciso combinar a oferta de servios sociais com esses programas de transferncia de renda, dada a contnua precarizao das condies de vida da populao. As novas perspectivas para as polticas sociais retomam a questo da sobrevivncia e da autonomia mediante polticas de gerao de emprego e renda. A crise de emprego e renda e a precarizao do cotidiano exige do municpio novas funes como estimulador da economia e do consumo de massa, principalmente por meio das formas de economia social, solidria, popular entre outras. A nova realidade econmica, ao instalar o desemprego e a precarizao da renda, coloca num mesmo patamar as iniciativas para a produo e a reproduo, construindo um novo espao de ao municipal voltado segurana do cotidiano para o cidado. O recorte territorial passa a ser exigido. Isto , no se trata s de polticas universais que consideram o pas, o estado ou o municpio, mas de condies concretas de dignidade e cidadania a serem garantidas a partir do bairro, do local onde vive realmente o cidado. A qualidade de vida adquirida a partir do local se insinua como a garantia da eqidade efetiva perante a universalidade virtual nacional. Surge um novo recorte integrativo das vrias polticas sociais a partir da diviso intra-urbana do territrio do municpio. Surgem ainda nessa perspectiva uma combinao de agendas entre Unio, estados e prefeituras. De um lado, a tendncia neoliberal estimula a transferncia de responsabilidades sociais do Estado nacional para o Estado local, tornando-o responsvel por manter aes de enfrentamento pobreza e excluso social. Essa aparente democratizao tem sido operada sob a forma de municipalizao liberal, isto , como estratgia de diluio
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do compromisso nacional com a cidadania e estmulo focalizao dos investimentos nos mais frgeis. Essa ttica neoliberal exige que se torne explcito o perfil da municipalizao que defendemos, isto , o que alia democratizao com extenso de acessos em qualidade e quantidade. Os movimentos de produo de indicadores comparativos entre as condies de vida dos pases, como o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), criado pela ONU/PNUD (Organizao das Naes Unidas/Programa das Naes Unidas para a Populao), trouxe para o debate da dcada uma nova cultura que rechaa os modelos de desenvolvimento humanamente desfavorveis. O desenvolvimento econmico forado a incluir seus resultados nas vidas humanas; at o FMI comea a falar em incluso da pobreza e dos limites do Consenso de Washington. Padres universais vo sendo comparados e se tornam a referncia da dcada na utilizao da tcnica do ranking entre piores e melhores situaes de vida apresentadas entre os pases que passam a ser classificados a partir de seus compromissos sociais. A Unicef (Fundo das Naes Unidas para a Infncia) e a Abrinq (Associao Brasileira de Fabricantes de Brinquedos) desenvolvem premiao para os prefeitos amigos da criana, ou seja, aqueles que agendam aes para qualificar o futuro da sociedade. As agendas dos rgos internacionais passam a enfatizar os governos locais e a premiar as experincias bem-sucedidas para a reduo da precariedade das condies de vida. O Bird (Banco Interamericano de Desenvolvimento), o Banco Mundial e os organismos multilaterais de financiamento adotam limites de crdito direto aos municpios. Estes vo multiplicar iniciativas que confrontem a baixa aplicao de recursos do governo federal em sua interveno local. interessante notar que no Brasil se usa o plural: polticas sociais e no a discusso do modelo de Estado social a adotar. A trajetria de responsabilidade social do Estado foi construda de forma fragmentada. Primeiro, os trabalhadores formais; os homens, depois as mulheres; primeiro os trabalhadores urbanos, depois os rurais etc. Assim, at hoje, no Brasil o trabalhador domstico no tem direito a cobertura de acidente de trabalho.
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O grau de destituio, de discrepncia das condies de vida da populao exige um amplo leque de polticas sociais, polticas para a criana que dorme nas ruas, para os drogaditos, a prostituio infantil, o analfabetismo infantil, o trabalho infantil degradante nos lixes etc. Incluir os mais destitudos um ato revolucionrio no modelo excludente do nosso pas. Considero que a construo de um Estado social histrica e deve se relacionar de forma cultural, social, poltica e econmica com a realidade em que se enraza. O processo de democratizao da sociedade brasileira, entre seus efeitos, incorporou a transformao das assessorias clandestinas dos movimentos sociais do perodo da ditadura em organizaes sem fins lucrativos, voltadas para a cidadania e a democracia. As ONGs vo substituir o velho processo de um p dentro e um p fora do Estado, repudiando seu carter ditatorial fascista por uma nova forma de relao. As relaes com o Estado se modificam e se multiplicam. So mltiplas formas e interlocutores. O Estado se torna heterogneo, como diz Boaventura Souza Santos, e passa a reclamar reforma poltica, reforma do Estado, entre outras tantas a banir o carter discricionrio e incluir o democrtico. O novo Estado mltiplo como utopia de Estado democrtico vai construir relaes de parceria que no significam a alternativa de privatizao mas confrontam com a velha estatizao e seu padro administrado das relaes. A esfera pblica no-estatal, espao hbrido da sociedade e dirigentes estatais, define oramento, toma decises. Novas formas hbridas que passam a exigir um reposicionamento do que se entende por responsabilidade estatal, pblica, social. O direito social se disputa no s no interior do Estado como na sociedade, construindo e exigindo a nova cidadania social. Movimentase o territrio do Estado sem com isso ser neoliberal. Novos desafios surgem para o PT.
Enraizamento poltico das polticas sociais no PT
Construir a particularidade das polticas sociais no PT exige entender o mltiplo movimento poltico entre o petista no governo, no Legislativo, no partido, na militncia e no movimento social, na cons97
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truo e na legalizao da alternativa que construmos, tornando-a uma aquisio social efetiva. Essa mutao, como avano histrico pelo reconhecimento formal do direito social pela sociedade e pelo Estado, exige que tenhamos a clareza do carter reducionista das polticas sociais na histria poltica brasileira. Afirmamos, corretamente, Somos contra o neoliberalismo! Esto aplicando o neoliberalismo no Brasil!. Todavia, do ponto de vista social, a aplicao das teses neoliberais no Brasil muito mais sutil do que pode parecer primeira vista, pois o Estado brasileiro, tradicionalmente, nunca reconheceu a universalizao da cidadania. Essa cultura, que tambm prpria do neoliberalismo, que necessariamente precisa mudar. Para ns, do PT, o horizonte das polticas sociais no pode depender s de oramento e de soluo tcnica, mas tambm da difuso de uma cultura poltica de base societria. uma disputa que tem de envolver no s os companheiros na sociedade, mas tambm os nocompanheiros, os simpatizantes, os aproximados e os adversrios. O primeiro enraizamento das polticas sociais no PT deve partir da crtica ao histrico Estado social mnimo brasileiro marcado pela negao da justia social e da universalizao da cidadania. Estado este presente antes de qualquer desmanche neoliberal, pois h pouco a desmanchar do ponto de vista social na realidade brasileira. O Estado brasileiro sempre foi muito eficiente e decisivo no processo de desenvolvimento econmico, mas irresponsvel e descomprometido com padres de civilidade. esse fundamento que articulou movimentos de reconhecimento coletivo de necessidades sociais que deveriam ser atendidas pela responsabilidade social do Estado e no do consumo individual no mercado. Se inquestionvel que um governo do PT deva ter polticas sociais, a particularidade petista no se reduz presena destas polticas no governo. Considero que para o PT as polticas sociais devem avanar em qualidade, em incluso, em formas de deciso e controle, em perspectiva intersetorial e em garantias de continuidade. Tudo isso uma revoluo da cidadania, pois supe que sociedade e Estado invoquem uma cultura poltica de responsabilidade pblica, social, solidria a todos.
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A descentralizao e o controle social da sociedade so reivindicados como espao poltico necessrio para a democratizao do Estado e a incluso das necessidades dos segmentos sociais tradicionalmente excludos da gesto estatal. Todavia, essa nova forma de democratizao, que deve ser um passo significativo para o empowerment do cidado, no pode significar o esvaziamento da obrigao federal. Assim, a poltica de municipalizao precisa ser fortemente delineada e reivindicada com a proviso de recursos pelo governo federal e estadual em contraponto ao que aqui j denominei de municipalizao liberal. Esse quadro exige um oramento participativo interinstitucional das receitas das polticas sociais e de seus fundos, com conhecimento e controle das transferncias, alm dos incentivos, custeios e investimentos devidos conforme determinaes constitucionais e de outros dispositivos legais. Considero esse um passo necessrio alm da nossa metodologia de oramento participativo. preciso analisar a efetiva presena dos recursos federais e estaduais para as polticas sociais como determinam as legislaes dos fundos. Temos praticado tambm o acompanhamento do oramento por segmentos sociais, como o caso do Oramento da Criana e do Adolescente, que nos permitiu mostrar que a gesto conservadora Maluf-Pitta na cidade de So Paulo deixou de gastar 1 bilho de reais do previsto para essa faixa etria em quatro anos. Diferentemente dos investimentos de infra-estrutura, que so de exclusividade do municpio, considero que as experincias de oramento participativo devam ganhar este novo desenho no campo das polticas sociais, o que pe em xeque o caminho do compromisso com a universalidade dos direitos e no s a localizao da responsabilidade social municipal. O desenho de projetos articuladores por ndices territoriais intraurbanos que orientam os investimentos e programas sociais de enfrentamento excluso uma nova alternativa na garantia de intersetorialidade das polticas sociais e formas integradas de gesto e controle. Fao referncia explcita experincia da construo do Mapa de Incluso/Excluso Social da Cidade de So Paulo, que mostra como a presena das piores condies de vida, dada a desigualdade do pas,
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aparece em todas as cidades do territrio nacional. A precariedade de vida no reservada ao Norte, ao Nordeste, ao Centro-Oeste ou s reas rurais, ela aparece nas regies Sudeste e Sul e nas regies urbanas. A populao brasileira hoje majoritariamente urbana e 32% se concentram nas reas metropolitanas, o que combina precariedade com densidade habitacional. Essa questo traz o desafio de se operar com os nmeros absolutos e no s com os relativos de populao excluda. Isto , 1% em So Paulo muito mais gente, por exemplo, do que em Icapu. A concentrao populacional vai exigir a forte descentralizao territorial da gesto das grandes cidades com incidncia de projetos em regies, bairros e ncleos populacionais. H que se considerar a face territorial do desenvolvimento capaz de incorporar a heterogeneidade espacial e as iniciativas locais. O plano local permite tambm um novo contrato de enfrentamento da excluso social entre sociedade-Estado e mercado. Essa perspectiva fundamental na sociedade brasileira, de frgil universalidade da cidadania. O padro poltico patrimonial e elitista, de um lado, e o reduzido alcance da responsabilidade social do Estado, de outro, levam a um padro de civilidade excludente, que antes mesmo do neoliberalismo fez depender da capacidade de consumo no mercado a satisfao de necessidades sociais e a proteo social. Assim, a revoluo da cidadania ainda uma construo na cultura poltica-brasileira que exige compromisso entre a sociedade e o Estado. No se trata de filantropizao ou estatizao do social. preciso construir um modelo de investimento e gesto de mtuas responsabilidades amarradas pela conquista de um padro bsico de incluso para todos. Esse modelo de gesto e produo das polticas sociais territorialmente integradas e participativas desenha uma nova relao entre Estado e sociedade, em que a universalidade se d pela aquisio real e cotidiana de um padro de dignidade que ocorre no s nos servios mas no iderio de cidadania de todos. um modelo de solidariedade da cidadania que talvez se aproxime de um comunitarismo social, isto , ele se contrape ao
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comunitarismo autoritrio, dos novos grupos fundamentalistas, como os skinheads, e tambm no se satisfaz com o conceito da terceira via que no se assenta na democracia, ou na radicalizao da democracia e na reconstruo da emancipao. Trata-se da combinao da reforma poltica que permite a cogesto de servios e equipamentos, os planos diretores de bairro, enfim, a experincia nunca exercida no Brasil da efetiva gesto democrtica voltada para a justia social. evidente que toda essa gesto no substitui ou prescinde da necessidade de alterao fundamental do modelo econmico brasileiro concentrador por um modelo redistributivo, capaz de operar as reformas tributria, salarial, fundiria e o investimento social na perspectiva no s sustentvel economicamente como de assegurador da cidadania. preciso nessa reconstruo uma boa poltica de parceria com as ONGs. No universo do terceiro setor, se por um lado temos a presena das ONGs, o que um avano, temos tambm uma herana do puro patrimonialismo e da filantropia das entidades sociais, no pior sentido. Existem lobbies ultraconservadores da terceira idade, do portador de deficincia, que aparecem como entidades de dona fulana de tal, da fundao do poltico x, enfim, um campo conservador da poltica de clientela e do favor disfarado de benemerncia. Considero correto que as isenes, as subvenes no sejam atribudas mecanicamente s entidades sem vincular seu projeto de trabalho a uma poltica social pblica. A iseno uma passagem do recurso pelo fundo pblico, portanto trata-se de financiamento pblico cujo controle e cuja aplicao devem ser cobrados da organizao que est recebendo a iseno. Na votao da iseno da cota patronal o PT ficou acuado, j que no conseguimos ainda construir uma nova alternativa a essa relao de transferncia de recursos para o terceiro setor. A esse amadurecimento ns ainda no conseguimos chegar, porque ao falarmos em terceiro setor a impresso que temos a de que todo o terceiro setor do campo progressista, mas sabemos que nele existe tanto um segmento conservador como outro com o qual voc pode firmar uma aliana e ser parceiro. Temos de fazer a distino, politizar e criar as nossas categorias nessa relao.
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Concordo com a tese de que no temos politizado essas questes, o que separou o nosso modo de conduzir a questo na bancada em Braslia e a ao dos Executivos petistas. Precisamos desenvolver uma concepo mais unificada. Sobre a questo do clientelismo na assistncia social, acho que se no discutirmos isso acabaremos reproduzindo situaes inadequadas. Por exemplo, o governo federal criou finalmente a lei da gratuidade na emisso do primeiro registro de nascimento, todavia permanece precria a qualidade dessa certido. Nas prefeituras, temos de fazer uma exigncia do padro de qualidade dos cartrios. Eles tm usado para emitir a certido gratuita papel de terceira, papel jornal, que a um sopro, uma gota dgua se dissolve. Isto uma cidadania de quinta categoria. Precisamos nos colocar determinadas exigncias desde as situaes mais simples, pois nelas que esto tambm os elementos da nova cultura cidad. A perspectiva de universalizar a cidadania exige determinados padres de qualidade. As esquerdas de modo geral rejeitam a idia de uma poltica pblica de assistncia social, porque a identificam com o assistencialismo. Com isto, a nova e crtica construo da assistncia social como poltica de seguridade e cobertura de vulnerabilidades sociais acaba no sendo debatida. Ocorreu com a LOAS, sem dvida, a substituio da renda mensal vitalcia por um benefcio de prestao continuada, que piorou consideravelmente medida que retirou o direito de um salrio mnimo por cidado, que era a renda mensal vitalcia, e passou a sujeitar o benefcio renda per capita da famlia. Mas essa a regulamentao que FHC promoveu da Constituio e no a poltica de assistncia social que queremos. Perteno a um significativo grupo de petistas que luta por uma poltica pblica de assistncia social no-contributiva. Infelizmente, ainda h uma grande dificuldade para que dirigentes petistas entendam a diferena ente assistencialismo e assistncia social como poltica pblica indenizatria e no compensatria. Esse debate em Diadema (SP) e mesmo no Distrito Federal paradigmtico da ausncia da compreenso da assistncia social como direito de todos proteo social. Aqui deveramos abrir uma longa discusso para nos opor aos petistas que ignoram tais avanos e, pior ainda, retiram programas avanados do mbito da assistncia social e os batizam sob outras rubricas
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para mostrar que no so assistencialistas, como se a assistncia social fosse necessariamente uma poltica assistencialista. Como segundo enraizamento poltico das polticas sociais no PT, considero necessrio combater a tradio no Brasil de que o acesso poltica social um mrito aos mais pobres. Esta concepo redutora da leitura universal e tem provocado aes pblicas atravessadas pelo clientelismo, pelo populismo etc. As classes dirigentes, os proprietrios, tm baixa cultura de direito social, de proviso coletiva ou de cobertura de riscos sociais etc. No h no pas a difuso de uma cultura poltica de base societria. mais freqente encontrar o entendimento de que poltica social uma ajuda para o povo e no um direito de cidadania. Neste caso, a tendncia a de operar polticas compensatrias para a pobreza ou para os excludos selecionados sob o critrio de renda; os que no tm renda, os miserveis etc. Nessa perspectiva, comum encontrar entre petistas o uso dos conceitos de excluso e pobreza como sinnimos, isto , usa-se uma e outra palavra sem distino como forma de caracterizao da situao de mendicncia. Isso no correto, voc pode ser excludo sem ser pobre. Excluso um processo complexo, multifacetado, que ultrapassa o econmico do ponto de vista da renda e supe a discriminao, o preconceito, a intolerncia e a apartao social. Neste ltimo caso, importante ressaltar que estar apartado um modo perverso de ser includo no modelo socioeconmico neoliberal que segmenta os cidados e elimina as possibilidades de universalidade de cidadania. a concepo que no suporta a diferena. homogeneizadora, no suporta a eqidade, as minorias. seletiva, supe o darwinismo social (que naturalmente venam os mais fortes). Como diz Friedman, em Capitalismo e liberdade (1984, p. 147), o princpio tico que justificaria diretamente a distribuio da renda numa sociedade de mercado livre seria a cada um de acordo com o que ele e seus instrumentos de trabalho produzem. Este o conceito ao revs de um projeto societrio. Outro equvoco o de se adotar a pobreza como horizonte das polticas sociais. Primeiro, pobreza no se resolve com polticas sociais, pode-se ameniz-la, mas no resolv-la. Segundo, este horizonte pres103
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supe convalidar a sociedade de mercado em que o social, isto , a responsabilidade social pblica, deva se dirigir aos selecionados como carentes ou necessitados pelo Estado/prefeitura, isto , os que no tm dinheiro para pagar servios lucrativos do mercado. Terceiro, como tem sido reproduzido at mesmo pelos relatrios do Banco Mundial, pobreza um padro obsoleto de vida. O contraponto de pobreza o nopobre, como o contraponto da excluso a incluso. O horizonte a nos guiar deve ser a incluso e no a pobreza. Considero improcedente ao PT estabelecer linhas de pobreza. Temos de estabelecer padres bsicos de incluso ou linhas de incluso e apostar no que devam ser, para nossa proposta poltica, condies bsicas de cidadania, de dignidade, em busca de um enraizamento crtico das polticas sociais para o PT. Sabemos que a pobreza no Brasil resulta sobretudo do modelo econmico concentrador de riqueza e que sem a alterao desse modelo, o que inclui uma reforma tributria, fundiria e salarial, no conseguiremos nunca erradicar a pobreza. Seu crescimento est integrado no modelo econmico que o governo brasileiro tem adotado.
Em busca de um enraizamento crtico das polticas sociais para o PT
Problematizar as questes iniciais quanto ao modelo polticosocial para o PT com estas (ou mais) consideraes me permite ensaiar certas respostas: Primeiro, as polticas sociais nos governos petistas devem se enraizar em um projeto societrio alternativo. Assim, no satisfaz oper-las pela lgica setorial e interna de cada poltica social mas integr-las na concepo do que queremos como um Estado social e, nele, distinguir as caractersticas que marcam a particularidade do PT. A ausncia de um Estado social no Brasil, ou melhor, a presena de um Estado social mnimo, leva muitas vezes a no se distinguir qual a particularidade do PT para o social. A perspectiva de um projeto societrio alternativo supe a cultura da socializao dos riscos e da disputa na sociedade com condies de inscrever uma base solidria pautada na universalizao da dignidade.
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Segundo, as polticas sociais ou o Estado social petista, com horizonte societrio, deve se pautar pela incluso. Isso exige definir os padres bsicos de incluso a serem universalizados a todos. No basta dizer toda criana na escola, preciso estabelecer qual essa escola, como a famlia dessa criana e quais as condies necessrias para essa criana ter acesso escola. Assim, a soluo no est restrita educao e escola, ou sade, ao hospital, unidade bsica. As condies efetivas de desigualdade social da populao, as discrepncias de condies de vida exigem uma forte poltica de cobertura intersetorial de vulnerabilidades sociais. Insisto: no so polticas compensatrias, mas reparadoras e indenizatrias. Considero ainda que preciso desenvolver um cdigo de padres de qualidade dos servios sociais pblicos. Terceiro, as polticas sociais nos governos petistas devem enraizar o carter democrtico-popular, a construo da gesto participativa, a construo da esfera pblica no-estatal, o oramento participativo etc. Assim, mesmo que possamos nos aproximar eventualmente em algumas solues tcnicas dos social-democratas, o processo de gesto que preconizamos relaciona civilidade, democracia e cidadania. Aqui sem dvida a aliana entre cultura, autonomia e justia social so marcas nossas. Ns ensejamos o chamado empowerment da populao. No que seja ela autoprovedora como querem os neoliberais, mas sim parceira na construo das respostas s suas necessidades. Por exemplo, as propostas sociais do Movimento dos Sem Terra, seus exerccios de co-gesto, de articulao territorial das polticas sociais com a vida, a realidade concreta, o abandono do administrativismo, podem conter aes interessantes para delimitar nossa particularidade. Recentemente, discutindo com um grupo de companheiros semterra, eles diziam que esto desenvolvendo vrios projetos sociais nos seus assentamentos. Eu perguntei se eles gostariam que, por exemplo, se o PT ganhasse o governo, um tcnico do governo viesse a conduzir essas propostas. A resposta do movimento foi: absolutamente no; queremos o recurso em nossas mos e continuar gerindo-o diretamente, porque entendemos que ns temos a cultura para poder tocar isso. Esta viso nos apresenta uma outra questo: qual o nosso conceito da produo estatal e de responsabilidade estatal e qual o conceito de construo da esfera pblica no-estatal no mbito das polticas sociais?
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As formas de gesto co-gestionrias, participativas, supem estabelecer uma relao de parceria com o terceiro setor que no negue a responsabilidade pblica e que tambm no atue em sentido contrrio universalizao da cidadania. preciso cobrar, tambm, a responsabilidade social do capital e das empresas, sem com isso descaracterizar a responsabilidade estatal ou optar pela filantropizao da sociedade. Quarto, preciso ampliar o alcance do que entendemos por polticas sociais e romper alguns preconceitos. Aqui surge uma nova questo: o Estado social petista deve incluir to-somente a sade e a educao como polticas sociais universais, como faz a velha tradio de esquerda? Qual o alcance das polticas sociais para o PT? Quinto, preciso introduzir o mecanismo de gesto territorial e intersetorial das polticas sociais. Nossa perspectiva deve ser a de promover garantias sociais para um padro bsico de incluso social. Prope-se o referencial territorial como eixo para criar a intersetorialidade por meio de um projeto de incluso social. Trata-se, no caso, de sobrepor lgica setorial um projeto de convvio das vrias intervenes a partir do diagnstico da excluso/ incluso social de um bairro, de um distrito, de uma regio. Construir o horizonte societrio nas polticas sociais no Brasil no mnimo um dilogo de direitos que exige: 1. combinar polticas reparadoras e indenizatrias com polticas de desenvolvimento humano e social; 2. combinar polticas genricas com polticas de eqidade, que particularizem diferenas e garantam a heterogeneidade; 3. tensionar a ausncia ou a presena precria das polticas sociais em governos social-democratas e/ou conservadores; 4. construir novas formas de gesto social que sejam necessariamente participativas, isto , com controle social; 5. estabelecer a relao de parceria com o chamado terceiro setor, no como delegao de responsabilidade, mas como estratgia de difuso da cultura de universalizao da cidadania; 6. cobrar a responsabilidade social do capital e das empresas; 7. articular mecanismos de gesto entre as polticas sociais, dirigindoas, de forma articulada, para a incluso;
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8. estabelecer padres de qualidade dos servios criando cdigos de qualidade dos servios a serem fiscalizados pelos usurios; 9. introduzir no campo da institucionalidade as garantias legais para o acesso com qualidade e quantidade das atenes sociais; 10. construir algumas interdies no convvio de governos do PT, e isto significa: que incompatvel que um governo do PT conviva com o analfabetismo, principalmente o infantil ou infanto-juvenil; que incompatvel que um governo do PT conviva com a morte de mulher no parto. que incompatvel que um governo do PT conviva com o trabalho infantil. que incompatvel com o PT a prtica do primeiro-damismo. Enfim, podemos estabelecer uma pauta que contamine a sociedade de indignao. Assim, nossa ao ao mesmo tempo ateno e denncia, conquista de um patamar e anncio de um outro a alcanar. Este o nosso desafio histrico: ser governo em uma sociedade nosocialista construindo as alteraes culturais para o socialismo. Isso significa que as polticas sociais podem ser meios para a construo de novas perspectivas de vida, novas autonomias, isto , um fortalecimento da esperana e do futuro.
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David Capistrano
Federalismo e poder local no Brasil
David Capistrano
Vamos recuar no tempo e de certa forma mudar o foco do debate para refletir sobre a dificuldade da esquerda, no Brasil e no mundo, para pensar o federalismo, o municipalismo, o poder local. que a tradio da esquerda remonta, para no recuarmos muito mais de 200 anos no tempo, Revoluo Francesa. E todos sabem que a Revoluo Francesa gerou um dos mais centralizados Estados do mundo, e sobretudo da Europa. At hoje, a Frana no somente uma repblica unitria, mas uma repblica em que os chamados departamentos no gozam de grande autonomia e na qual o poder poltico e administrativo est solidamente centralizado no governo nacional. A tradio jacobina herdou uma certa hostilidade idia da descentralizao, do poder local. A vertente do marxismo e do leninismo tambm. conhecida a referncia de Marx ao que ele chamava, ao fazer o contraponto entre cidade e campo, de idiotia rural. Lenin sempre sublinhou que as foras da nova classe que deveria dirigir a revoluo, o proletariado industrial, estavam nas cidades, onde se concentrava a grande indstria. A aliana operrio-camponesa devia ser dirigida pela classe operria. Mesmo Mao Ts-tung, que no podia deixar de considerar a gigantesca massa camponesa chinesa a principal fora da revoluo, subordinava-a poltica e ideDavid Capistrano Mdico e coordenador do QUALIS (Programa Sade da Famlia, PSF/ Governo de SP). Foi prefeito de Santos (1993/1996) e secretrio municipal de Sade de Santos (1989/1992). 108
ologicamente ao proletariado. A prpria tradio da Revoluo Francesa jamais deixou de assinalar que a direita, os monarquistas e os restauradores apoiavam-se na provncia, na Vendia, contra a cabea monstruosa que era Paris. Em nosso pas essas idias tambm floresceram. Mesmo porque nosso federalismo republicano significou, na prtica, o reconhecimento do poder das oligarquias das velhas provncias. No foi por acaso que o florianismo olhou de soslaio para esse federalismo, que ademais surgiu basicamente com a independncia norte-americana, com a forma de constituio dos Estados Unidos da Amrica. Em nosso pas o pensamento de todos os matizes da esquerda pode ser simplificadamente resumido assim: a cidade progressista, a cidade avanada, na cidade est a classe operria, na cidade est a intelectualidade, est uma pequena burguesia mais independente; e o campo o domnio do latifundirio, do coronel, so as pequenas, atrasadas, conservadoras cidades do interior. muito importante lembrarmos disso, porque o peso dessa tradio existe entre ns. Grande parte das resistncias que apresentamos valorizao do poder local, do municipalismo e do federalismo tem a ver com essa tradio. Uma das formas de sobrevivncia desse pensamento essa idia de que poltica econmica um assunto que diz respeito Unio, diz respeito ao pas. Eu me lembro que na primeira safra de prefeituras, quando se falava em o municpio pensar a questo do desenvolvimento econmico, se dizia: mas o que voc est querendo fazer? Voc louco? uma poltica contra-hegemnica a partir do poder local? Isso no existe. O municpio no tem iniciativa no campo econmico. O estado tambm no tem. Quem tem a Unio. Ns temos de ganhar o poder federal e esperar que o Lula vena a eleio para depois ter outra poltica econmica. Essa idia se apia tambm na postura que s v os limites para a iniciativa local, regional ou microrregional em termos de desenvolvimento econmico. Limites que so reais e ningum desconhece. Porm, nunca h preocupao sobre suas possibilidades, s se v o limite. A ladainha repete que no d para fazer isso, no d para fazer aquilo, pois quem determina a poltica de juros? o governo federal, e com esses juros altos no se pode fazer nada. Quem abriu o pas, o escancarou para as importaes que esto destruindo a produo nacional? Foi o governo federal. O municpio,
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a microrregio, mesmo os governos de estado esto de mos amarradas, no podem fazer nada. Essa postura no , obviamente, apenas fruto da influncia de uma tradio. Tem a ver tambm com outra tendncia do pensamento e da ao do movimento socialista, com outras razes histricas, sociais e gnoseolgicas. Uma tendncia prpria de um sindicalismo, por exemplo, que se despolitiza e se dedica essencialmente luta econmica. uma viso de baia e raia: o cavalo, antes de comear a corrida, fica na sua baia, separado dos outros, e depois deve correr na sua raia. O sindicato para a luta econmica, o partido para luta a poltica, o governo administra. Essa viso considera que as questes da economia no dizem respeito ao plo dos trabalhadores, ao mundo do trabalho. A no ser quando ele se converter em classe dominante, depois de uma revoluo ou de ganhar o governo federal. Enquanto isso, quem l a Gazeta Mercantil o empresariado. O militante de esquerda, do PT, no se mete nesta coisa da economia porque isso coisa da burguesia, das classes dominantes. Essas so idias que existem entre ns, que devemos examinar, aprofundar a sua anlise, para melhor combatlas, evidentemente. errado o conceito de que a nossa funo trabalhar no chamado campo social, arbitrariamente separado do econmico. Ns cuidamos do social e eles do econmico. A viso de social que freqentemente embebe as nossas cabeas e nossas aes uma viso reducionista, seja do ponto de vista de ver o social como poltica social compensatria, seja fazendo o corte com as questes da economia, seja pensando num Estado de bem-estar social tardio ou numa poltica de combate excluso social, tambm pela simples razo de que preciso dinheiro para sustentar qualquer poltica social. Abro um parntese para dizer que a situao brasileira e de outros pases da Amrica Latina to grave, do ponto de vista das condies reais de vida da populao mais excluda, marginalizada e empobrecida, que ns temos de fazer a crtica poltica e terica do exame do social com esse vis reducionista, e como poltica social compensatria, sem deixar de pratic-la. No campo das nossas relaes com a massa do povo, qualquer migalha que conseguirmos (e devemos lutar bravamente para arrancar essas migalhas, se somos governo) deve
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ser usada para ajudar a sobrevivncia do povo pobre. esse povo de agora que precisa comer, no o povo do futuro, depois da transformao que est no horizonte. Porque o horizonte uma linha imaginria que se afasta de ns medida que nos aproximamos dela! Ento, interessa o aqui e o agora. As crianas que esto vivas hoje e no sero mais crianas amanh. Os velhos que esto vivos hoje e talvez no vivam o suficiente para alcanar esse futuro brilhante que vir no sei quando. E os jovens, os adolescentes, os adultos de hoje. claro que temos de fazer isto, mas compreendendo, criticando e lutando para superar essa porca misria. Retomando a questo do federalismo e da municipalizao sob outra tica, quero lembrar que quando falvamos em inverso de prioridades e participao popular tnhamos em mente o tema da democracia. Participao popular significa aprofundamento e radicalizao da democracia. No Brasil, pas de dimenses continentais, de regies muito desiguais (a desigualdade no Brasil no s social, regional, temos de levar isso em conta porque esse problema real, no inveno das oligarquias do Norte e do Nordeste, elas se apropriam e tiram todo proveito dessa realidade), impossvel pensar em radicalizao e aprofundamento da democracia sem um pensamento federalista e municipalista. No possvel construir participao popular e uma nova sociedade de cima para baixo, impostas como um carimbo para prevalecerem do mesmo modo em toda parte. O pas cheio de diferenas, no s desigual. No so diferenas s entre as grandes regies, Norte, Nordeste, Centro-oeste, Sudeste e Sul. Somos diferentes dentro dessas regies, dentro dos estados e, portanto, as polticas pblicas econmicas, sociais e culturais devem tambm ser distintas. Os arranjos e as relaes entre as classes sociais, fraes de classe, camadas da sociedade e suas expresses polticas e culturais so tambm diferentes. Por isso, quero logo, embora no seja o tema da discusso aqui, deixar registrado o seguinte: sempre fui, quando era do Diretrio Nacional, contrrio a uma concepo de poltica de alianas do tipo camisa-de-fora. Votei contra aquelas resolues que diziam assim: podemos nos aliar com o PSB, PCdoB, PDT (em pocas de boa vontade...) mas no podemos nos aliar com o PMDB, o PTB e quejandos. Mas em cada municpio o que essas siglas representam de fato? a mesma coisa
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no pas inteiro? Ento, temos verdadeiros partidos nacionais e no sabamos! Mas no e nunca foi assim. E tem mais: essa imposio de s ter partidos nacionais uma imposio autoritria, que impede a constituio de blocos polticos locais, microrregionais e municipais, os quais poderiam dar estabilidade ao desenvolvimento de administraes democrticas e populares. Passemos discusso dos novos contedos das polticas sociais. No s dos seus significados, mas dos contedos. Acredito que poltica social para o PT instrumento de construo de novas perspectivas de vida para a grande massa do povo, sobretudo para os excludos, meio de construo de novas autonomias para as massas, representa concretamente para as pessoas, os indivduos, novas liberdades, nova cidadania. Isso implica tambm as pessoas que executam essas polticas sociais, seja por intermdio do poder pblico, seja via organizaes no-governamentais com as quais o poder pblico se associa. O ponto essencial adotarmos plenamente aquela velha palavra de ordem dos bons cristos que aprender a pr-se sob a pele dos outros. Tenho viajado a muitos lugares de administraes petistas e visto que, s vezes, o nosso discurso belo, as nossas propostas so irretocveis, e se destina o dinheiro disponvel para elas, mas na hora de executar no h envolvimento pessoal nenhum. No h paixo. Somos capazes de fazer dois dias de reunio sobre assistncia criana de rua e na hora do almoo sair pela rua e ver um bando de crianas de rua pedindo esmola para comer... e os companheiros passarem indiferentes. Temos de ter envolvimento dos dirigentes, e isto tem de contaminar a massa dos funcionrios, ou no mudaremos a poltica social de fato. Voltemos ao debate dos contedos. Acredito que as nossas administraes precisam desenvolver polticas sociais como meios de realizao de novos direitos de cidadania. Isso significa dizer que valorizamos as concepes ditas de cidadania ampliada, de matriz socialdemocrata. Daquela boa matriz social-democrata que inspirou grandes avanos na Constituio de 1988. Uma matriz, diga-se para dissipar dvidas, que fruto da encarniada, feroz e sangrenta luta da classe operria sueca, finlandesa, dos anos 20 do sculo prestes a terminar. Acredito que temos de colocar como um dos pontos centrais do nosso programa democrtico e popular a construo de um Estado de bem112
estar social renovado e aprofundado. Ressalte-se, renovado e aprofundado. Sempre na base do aqui e agora. No proposta para daqui a 50 anos, porque j dizia John M. Keynes que a longo prazo todos estaremos mortos. No interessa, para um governo, fixar-se no longo prazo; ele precisa pensar e agir em funo do curto prazo. Administrar diz respeito ao aqui e ao agora. Temos de desenvolver nas administraes municipais polticas de governo. E governo coisa diferente de administrao. E ns devemos querer ser governo e no apenas administrao, visando o desenvolvimento econmico. No usemos subterfgios; quando falarmos de desenvolvimento econmico falemos de gerao de riqueza, produo de riqueza, porque no d para pensar em bem-estar, felicidade para todo mundo na base da misria, da pobreza, da baixa produtividade do trabalho, da ignorncia, da doena. impossvel. Temos de batalhar para tornar acessvel maioria da populao o domnio das mais avanadas tecnologias, que so tambm as mais produtivas, buscar aumentar a produtividade do trabalho, at porque isso que vai garantir a reduo do tempo de trabalho, posteriormente, para possibilitar mais tempo de lazer, de cultura, de esporte, de paquera, de tudo o que bom na vida. Creio que til conhecer, para enriquecer a reflexo (e no para copiar, fazer igual, porque as condies histricas, as realidades social e cultural so diferentes), a experincia que chamam de Modelo Emiliano, por se desenvolver na regio da Emilia Romagna, na Itlia. Temos de olhar aquilo. H dcadas h desenvolvimento, riqueza, baixssimas taxas de desemprego, a economia baseada na pequena propriedade, nas cooperativas, em associaes. Todo mundo trabalhador, todo mundo produtor. No Brasil, temos de pensar nisso tambm, temos de pensar o que ns fazemos, sobretudo nos municpios que tm grandes reas rurais, em termos de apoio agricultura familiar, por exemplo. Como lidamos com esses assentamentos que o MST conquista? Ns trabalhamos para que tenha uma alta produtividade agrcola? Uma alta tecnologia? Uma correta comercializao de seus produtos? Ns investigamos se para suprir merenda escolar, em numerosos municpios com rea rural, esto fazendo licitaes que resultam na compra de enlatados, produtos industriais, ou mesmo importando leite da Argentina para distribuir s nossas crianas? E no consumi113
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mos o produto in natura da agricultura familiar, da nossa pequena propriedade! Como se pode desenvolver pequenas iniciativas empresariais no comrcio, no turismo, no lazer, no esporte, na cultura, na indstria, na comunicao, na informtica? Essa uma questo extremamente importante, sobre a qual temos de pensar. Na poca em que fui prefeito, de 1993 a 1996, ns formulamos isso do ponto de vista de programa e foi uma dificuldade para fazer com que a administrao seguisse esse pensamento. A traduo concreta dessas idias passava, para citar um exemplo, pela luta pela criao de uma regio metropolitana, pois no dava para pensar no desenvolvimento da cidade de Santos isoladamente, havia que pensar na regio como um todo. uma cidade s, uma conurbao total, um territrio subdividido em vrios municpios Cubato, Santos, Guaruj, So Vicente, Praia Grande. Havia que estudar e debater a vocao econmica de toda a regio. Havia que reeducar e abrir os olhos de um empresariado atrasado, apesar de alguns companheiros me dizerem mas voc vai querer ensinar o empresrio capitalista a lucrar? Ele sabe mais do que voc. E eu precisava responder: no sabe. No conhece a potencialidade do mercado interno da regio, do mercado local da cidade. A grande empresa multinacional que fez pesquisa antes de se instalar descobriu isso. Mas o pequeno comrcio, o pequeno empresrio da cidade, no sabia de nada disso. Raciocinava com mirada curta, tinha aquela viso limitada. Tanto que foram os empresrios que se opuseram, numa cidade turstica, abertura do comrcio aos domingos. Muito mais do que o sindicato dos comercirios. Tanto que hoje aqueles empresrios, que na poca nos fizeram oposio, vivem suspirando de saudade quando comparam os oito anos de administraes do PT administrao da direita, medocre, seguidista, que vive de pires na mo nos ministrios no governo federal e nas secretarias do governo do estado atrs de tostes, sem projeto, sem imaginao, sem idias.
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A excluso e as desigualdades sociais...
A excluso e as desigualdades sociais no so inexorveis

Selma Rocha
E os pobres? At os ensandecidos querero saber E se ningum perguntar as pedras Gritaro: E os pobres? E os pobres? (Adlia Prado)
Este texto uma reflexo sobre outras reflexes. tambm uma reflexo sobre a minha experincia parte dela no mbito do governo de Santo Andr (SP) e na direo da Comisso Nacional de Assuntos Educacionais do PT (CAED). Este texto , portanto, s uma reflexo entre tantas reflexes e prticas coletivas produzidas pelo Partido dos Trabalhadores, inclusive no mbito da Conferncia Nacional de Prefeitos, Vice-Prefeitos e Secretrios Municipais do PT realizada em Braslia em junho de 99. Quando a primeira gerao de prefeitos do PT chegou ao poder (1989-1992) a lgica que moveu a maioria de nossos governos foi a da inverso de prioridades. Essa foi a nossa primeira tentativa de resposta ao legado histrico que tem sido produzido pelas elites no BraSelma Rocha Professora, historiadora, secretria municipal de Educao/Formao Profissional da Prefeitura de Santo Andr (SP) e presidente do Conselho Curador da Fundao Santo Andr. 115
Selma Rocha
sil, marcado por investimentos materiais e humanos nos espaos fsicos e reas que interessavam e interessam s classes dominantes. A prioridade dada s elites associada aos mecanismos de privatizao do Estado, em suas vrias esferas, resultou no abandono das populaes das periferias das cidades e na diminuio, ou simplesmente a no-garantia, de direitos sociais bsicos aos trabalhadores e excludos. importante observar que as aes e polticas sociais desenvolvidas no brasil foram conquistas de muitas lutas mas, tambm, poderoso instrumento de clientela, desde a Primeira Repblica, especialmente nas regies em que os setores explorados eram menos organizados. A clientela gerou pelo menos duas tradies importantes na vida social e poltica brasileira: de um lado, tornou-se importante instrumento de reproduo do sistema poltico, isto , permitiu por meio de poderosos mecanismos centralizados de funcionamento do Estado, o permanente controle de membros dos partidos mediante a distribuio de recursos comprometendo a representao poltica, a existncia de partidos movidos por projetos e programas e a prpria democracia (quando ela esteve instalada). De outro e como decorrncia desse mecanismo e das condies de extrema explorao da maioria do povo , contribuiu para que, no imaginrio da sociedade, o que direito fosse reconhecido to-somente como favor. Contra essa histria se insurgiu o PT e os seus primeiros governos. Tratava-se de buscar instituir a cidadania. Considero necessrio pensarmos, contudo, as insuficincias da perspectiva da inverso de prioridades, at mesmo para podermos tornar mais complexo e amplo o conceito de incluso social. Mas ao fazlo devemos ser benevolentes com nossa experincia, pois ela teve o extraordinrio mrito, insisto, de instituir polticas sociais e, por isso, contribuir para fazer migrar as aes do campo dos favores para o dos direitos e tornar compreensvel esse processo, ao menos para uma parte da sociedade. H, contudo, contradies mais profundas que se estabeleceram em vrios de nossos governos no perodo de 1993 a 1996 que tambm merecem reflexo. Ainda que no devamos fazer generalizaes apressadas necessrio reconhecer que muitas das experincias bem-suce116
didas em governos petistas anteriores se transformaram em marcas e foram apresentadas sociedade de forma fragmentada, como aes tpicas que empobrecem a necessidade de efetivao de polticas e de um projeto que as articule. As nossas marcas tornaram-se uma espcie de subproduto da inverso de prioridades, em grande medida por termos concentrado nossa ateno poltica nos momentos eleitorais. A sofisticao do marketing poltico que identifica a poltica com o espetculo e a velocidade dos meios de comunicao a servio do tardio neoliberalismo brasileiro em seu movimento de sacralizao do mercado, tem seduzido o PT a falar ao povo de suas experincias bem-sucedidas de maneira pontual. Ocorre que quando o PT assim fala, recria os mecanismos da ideologia e plasma o imaginrio petista luz e semelhana da mesma banalizao manipulatria que assistimos todos os dias, induzindo a prtica poltica limitada a aes sociais parciais e empobrecidas. A isso se associa um movimento simblico feito pelos partidos polticos hegemnicos de atribuir ao PT a especialidade em polticas sociais e a incapacidade de formular polticas em outros campos, particularmente o econmico. Assim, enquanto o governo federal por meio de seu projeto fabrica diariamente a excluso, ns graas a extraordinrios esforos nas prefeituras e governos estatuais somos vistos pela sociedade como aqueles que realizam uma espcie de poltica compensatria em escala nacional por sermos eficientes ao cuidar da sade, da educao ou ao instituirmos o projeto de renda mnima, bolsa-escola etc. Essa compreenso da sociedade torna-se tanto mais efetiva quando tambm abrimos mo de dar publicidade e socializar (isto , tambm de comunicar) as contradies da poltica hegemnica cada vez mais limitadora de nossas aes em nvel local e, ainda, quando reduzimos o efeito demonstrativo de nossas aes nas cidades s chamadas marcas sociais. Para buscar ento enriquecer o debate sobre incluso e tornar sua conceituao mais complexa necessrio que retomemos a idia de que a cidade onde as pessoas nascem e vivem deve ser um direito de todos. Em outras palavras, para que as histrias, os espaos, os tempos e os servios da cidade sejam apropriados por sua populao
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necessrio que pensemos suas potencialidades em termos econmicos, urbansticos, sociais e culturais de maneira integrada. Essa perspectiva requer um grande esforo em superar a fragmentao das aes e polticas ditada, em grande medida, pela estrutura e o desenho do Estado, o que tanto mais complexo pelo fato de que cada rea, organizada por uma secretaria ou qualquer outra estrutura orgnica, tem relaes verticais com as polticas e a legislao em nvel estadual e federal. Essa perspectiva implica tambm superar a viso de que o desenvolvimento econmico s pode ser pensado em nvel nacional e que nas cidades h pouco a ser feito, exceto a denncia do modelo vigente. Nossa experincia em Santo Andr, ainda que muito recente, tem mostrado a possibilidade de iniciativas econmicas articuladas a intervenes urbansticas que no tenham como objetivo pavimentar o terreno para o grande capital. Elas podem a um s tempo alimentar o desenvolvimento econmico com nfase na gerao de emprego e renda e disponibilizar para a populao trabalhadora e excluda espaos pblicos de qualidade como uma dimenso da superao das desigualdades e da excluso. O lugar das chamadas polticas sociais nesse contexto essencial, porque elas podem se constituir em instrumento de emancipao medida que garantem o acesso cultura (por meio fundamentalmente da educao), tecnologia, sade etc. sem o que no h cidadania e desenvolvimento econmico) e contribuam para a superao de qualquer forma de discriminao. Insistimos, nesse caso, em afirmar polticas e no somente aes pontuais ou espetaculares, voltadas para a incluso e para a superao das desigualdades. Quando falamos em poltica nos referimos a definio de princpios e mecanismos que possibilitem qualidade, quantidade entendida como extenso progressiva do atendimento , perenidade e condies de financiamento como possibilitadoras da elevao dos habitantes das cidades condio de cidados. Esse horizonte nos afasta da reduo das aes a uma dimenso compensatria ou clientelista e aponta a perspectiva do que provisoriamente temos chamado de desenvolvimento econmico e social inclusivo. Mas perseguir esse desafio demanda que tambm a idia de planejamento seja repensada, tanto em nvel de governo como no plano
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da cidade. A superao da viso tcnico-burocrtica de planejamento requer que ele seja estabelecido com a sociedade e no para ela, permitindo reconhecer necessidades tendo-se em conta dimenses espaciais e temporais determinadas. Trata-se de tomar como desafio buscar responder de forma articulada e matricial (entre vrias reas de governo) s necessidades das populaes circunscritas a uma territorialidade determinada, detentoras que so de identidades e experincias culturais concretas. O debate pblico sobre os destinos da cidade cria o espao da participao e do conflito, possibilitando que um grande contingente de pessoas possa exercer a cidadania ativa. medida que elas se apropriam de informaes, exercitam o planejamento (definindo prioridades, apontando sonhos e identificando limitaes e posies), qualificam e aprendem o sentido da participao e das relaes entre a cidade e o pas, so includas num espao de reflexo historicamente (e quando isso aconteceu) restrito ao Estado e aos poderes institucionalmente constitudos. Nesse sentido, chamamos a ateno tambm para o fato de que a construo de projetos de cidade pode ser instrumento de fortalecimento de um projeto nacional que persiga a soberania e a existncia do Estado-nao medida que o debate sobre os destinos da cidade e do pas, repetimos, se faa de maneira articulada. Nas cidades as pessoas podem aprender e exercitar o que seja um desenvolvimento econmico inclusivo que em escala nacional se traduza em distribuio de riqueza, terras e cultura e caminhe para a superao da discriminao tnica, de gnero ou de qualquer outra ordem. Nas cidades podemos ampliar o conceito de incluso social, repensar o pacto federativo, o funcionamento do Estado, a perspectiva de descentralizao, bem como suas condies de financiamento, e criar melhores e mais amplas condies para construir outra hegemonia no Brasil. Para isso imperioso, portanto, que tambm enfrentemos de forma criativa o desafio da comunicao como uma das dimenses da disputa por hegemonia, pois, como j afirmamos, a forma como divulgamos nossas experincias e seus fundamentos cria e recria o imagin119
Selma Rocha
rio petista, bem como permite que seja repensada (ou no) a cultura poltica do pas. Em sntese, quando comunicamos tambm (des)construmos polticas e valores. Por fim, destaco que absolutamente fundamental que aqueles que hoje dirigem o PT se apropriem de nossas experincias e participem desse debate. Nossas prefeituras e governos estaduais no podem continuar a se configurar apenas como vitrines de nossa poltica, precisam se estabelecer como referncia de elaborao poltica para alm dos momentos eleitorais. Isso requer que o debate sobre essas questes, associado a uma poltica interna de formao dos militantes, socialize informaes e supere uma diviso pouco saudvel entre ns, qual seja, a de que polticas gerais so pensadas por quem tem ao e responsabilidade institucional ou nas instncias de direo do PT, enquanto queles que atuam no movimento sindical e popular cabe agir em funo de experincias estabelecidas por quem est frente de governos e nos parlamentos. Creio que a construo de um projeto nacional alternativo para o Brasil requer que os participantes dos movimentos sociais atuem como sujeitos. Isso deve comear no interior do PT. As experincias e a reflexo sobre elas precisam ser socializadas de modo a qualificar nosso projeto estratgico e permitir que a oposio ao chamado neoliberalismo no se expresse apenas nos parlamentos e nas grande manifestaes de massa a partir de bandeiras gerais, ainda que tudo isso seja, evidentemente, de grande importncia. Talvez se dedicarmos mais tempo a construir snteses polticas do que chamada guerra interna possamos dar passos mais efetivos na construo da hegemonia, visando no apenas ganhar as eleies mas ter condies efetivas para governar o Brasil.
... Com incompreensvel alegria, como um fardo, carrego a conscincia de um dom que pe negrinhos e pessoas plidas ornados e cintilantes... (Adlia Prado)
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possvel uma poltica urbana contra a excluso?

Raquel Rolnik
A compreenso do funcionamento de nossas cidades de forma global, a despeito de sua complexidade, pressuposto para que uma poltica urbana possa dar respostas de real incidncia sobre nossas conhecidas injustias. Parte importante do funcionamento das cidades a prpria poltica urbana, que no Brasil como quase tudo foi intensamente utilizada como instrumento de excluso e perpetuao de privilgios e desigualdades. Apresento aqui, de forma resumida, a relao entre a estrutura profundamente excludente da cidade brasileira e a poltica urbana que se associa a essa cidade. Prosseguindo, posiciono-me quanto s diretrizes de uma poltica urbana a ser proposta pelo PT, que deve incidir sobre todo o sistema no sentido de intervir em sua lgica. Uma caracterstica comum a todas as cidades brasileiras, independentemente de regio, histria, economia ou tamanho, o fato de cada uma delas apresentar um contraste muito claro entre uma parte da cidade que possui alguma condio de urbanidade, uma poro pavimentada, ajardinada, arborizada, com infra-estrutura completa independentemente da qualidade desses elementos, que em geral pouca , e outra parte, normalmente de duas a trs vezes maior do que a primeira, cuja infra-estrutura incompleta, o urbanismo inexistente,
Raquel Rolnik Urbanista, professora titular e coordenadora do curso de mestrado em urbanismo da PUC/Campinas, membro do Instituto Plis e consultora do municpio de Santo Andr (SP). Foi coordenadora de Planejamento do municpio de So Paulo (1989/1992). 121
Raquel Rolnik
que se aproxima muito mais da idia de um acampamento do que propriamente de uma cidade. Essa estrutura apresenta-se no territrio sob vrias morfologias: nas imensas diferenas entre as reas centrais e as perifricas das regies metropolitanas de So Paulo ou Belo Horizonte; na ocupao precria do mangue em contraposio alta qualidade dos bairros da orla, em muitas cidades de beira-mar; na eterna linha divisria entre o morro e o asfalto no Rio de Janeiro, e em muitas outras variantes dessa ciso em nossas cidades, que se repete permanentemente em nossa histria e geografia urbanas. O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias relaciona-se a todas as formas de desigualdade, correspondendo a uma situao de excluso territorial. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que j vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena. Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, impossvel para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo acesso a toda a infraestrutura que j est instalada. Em geral, a populao de baixa renda s tem a possibilidade de ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em geral no tm qualquer infra-estrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, reas que teoricamente no poderiam ser urbanizadas. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando a cadeia do que chamo de um urbanismo de risco, que atinge as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias precrias e cada
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vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar gerando a necessidade de levar multides para esse lugar para trabalhar, e devolvlas a seus bairros no fim do dia, gerando assim uma necessidade de circulao imensa, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulao. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais dramticos, atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte com melhor infra-estrutura e mais qualificada da cidade acaba sendo um objeto de disputa, de cobias imobilirias, o que acaba tambm gerando uma deteriorao dessas partes da cidade. A escassez de reas de maior qualidade leva s alturas os preos de terra dessas reas, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois coloca-se em curso um motor de especulao imobiliria que no existiria com essa fora se a qualidade urbana fosse mais bem distribuda pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preo da terra, menor a capacidade de o poder pblico intervir como agente no mercado. Em uma pesquisa de cuja execuo participei1 , identificou-se claramente que, no estado de So Paulo, nos locais onde se instalou a grande indstria inicialmente a Regio Metropolitana, depois as regies de Campinas, So Jos dos Campos, Vale do Paraba , agravouse tambm a excluso territorial. Este um elemento muito importante para problematizarmos, pois relaciona duas discusses: a do desenvolvimento econmico e a da poltica urbana. Na discusso em torno do desenvolvimento econmico insere-se a questo da atrao de empregos, a questo das prticas dos poderes locais para a atrao de indstrias (doando terreno, financiando o empreendimento, dando infraestrutura, isenes fiscais...), o que, em vez de aumentar a qualidade de vida da populao, pode estar reproduzindo a precariedade urbanstica e social. Dessa pesquisa derivou tambm um trabalho que indica que h uma relao muito estreita entre a excluso territorial e a violncia
1. Impacto da aplicao de novos instrumentos urbansticos em cidades do Estado de So Paulo. Campinas, FAPESP/PUC-Campinas/Lincoln Institute of Land Policy, 1998. 123
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urbana2 . Os municpios que apresentam as piores condies de excluso territorial e no os mais pobres so aqueles onde h maior violncia. Ou seja, a violncia est muito mais associada excluso do que pobreza propriamente dita. Trazendo essa discusso para a esfera do PT, j possvel realizarmos uma abordagem histrica da forma como a poltica do partido trata da questo da excluso territorial. Se verdade que comeamos a nossa primeira construo do modo petista de governar insistindo na idia da inverso de prioridades, essa idia tinha e tem uma expresso territorial muito clara: se tratava, pela primeira vez na histria, de investir na periferia em contraposio a uma poltica urbana que sempre privilegiou o centro das cidades. Portanto, sem dvida nenhuma essa inverso de prioridades teve ressonncia do ponto de vista do prprio urbanismo: pensou-se em privilegiar as favelas, os assentamentos populares, as periferias, os locais onde vive a populao de baixa renda, isso tudo em contraposio a uma poltica que investe para manter privilgios nos espaos j estruturados, j qualificados das cidades. Em minha trajetria poltica e profissional, trabalhei em torno dessa idia, ajudei a constru-la, e fao hoje uma leitura da prtica das administraes comprometidas com a idia da inverso de prioridades. A partir da pauta inicial, a equao foi ficando mais difcil, pois as administraes foram percebendo as complexas articulaes entre o centro e a periferia. A precariedade dos assentamentos populares, em todos os sentidos, no uma questo que se encerra neles, mas tem a ver com o modo de funcionamento da cidade como um todo. Portanto, ao tratarmos essa questo preciso pensar a cidade globalmente, e no apenas aquilo que prioritrio os locais mais desestruturados e menos equipados da cidade. Dificilmente uma poltica que pensa s no investimento direto na periferia, no mangue, na favela vai conseguir incidir sobre essa mquina de produo de excluso territorial. Quando urbanizamos uma favela, atendemos uma populao em situao precria, estendemos infra-estrutura periferia, percebemos que dois anos depois a demanda j est mais adiante, e precisamos ento atender aquela outra de2. Excluso territorial e violncia. So Paulo em Perspectiva, vol. 13, n 2. So Paulo, SEADE, 1999. 124
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manda, depois est mais adiante ainda. O que precisamos fazer construir uma poltica urbana que consiga parar a mquina de produo da excluso territorial. evidente que os limites da poltica urbana nesse sentido so muito presentes, no se pode dizer que a mquina da excluso territorial pode ser parada por meio da implementao de uma poltica urbana adequada. Mas importante tambm percebermos de que maneiras a poltica urbana, ao longo da histria, acabou azeitando a mquina, fazendo-a andar com mais potncia e nesses pontos devemos agir, revertendo essa lgica. Na histria da cidade de So Paulo, por exemplo, o que provoca a produo da excluso territorial no a falta de um plano, no a falta de uma poltica urbana, mas, entre outros fatores, a presena de planos, polticas, estratgias de ocupao, normas de uso e controle do solo que excluem, que so feitas no para generalizar a qualidade de vida e o bem-estar, mas para manter os poucos espaos de boa qualidade que portanto valem mais nas mos de poucos, impedindo que sejam compartilhados. Ressalto que a idia do espao compartilhado tem mais de uma dimenso: a imediata, referente possibilidade de todos poderem morar em um lugar agradvel, com infraestrutura, com equipamentos, com servios; e a dimenso de as pessoas usarem esse lugar, se apropriarem dele, o que no necessariamente significa morar l. Essas duas dimenses so importantes e sobre elas seria fundamental ter uma poltica muito clara. Quando se estrutura uma poltica antiexcluso e esse tem de ser o perfil da poltica do PT , imprescindvel a compreenso global dos fatores que construram a excluso, alicerando a interveno nessa lgica. No caso da poltica urbana, a excluso territorial pode ser desconstruda em trs elementos: a estratgia da distribuio dos investimentos, a regulao urbanstica e a gesto urbana. E, se a excluso territorial pode ser construda com esses trs elementos, podemos tambm a partir deles produzir instrumentos para desmont-la. Uma estratgia de investimentos que privilegia de forma excludente determinada rea da cidade, ou determinada funcionalidade (como o transporte individual), influi radicalmente na lgica da distribuio das centralidades e, portanto, nas oportunidades de emprego, renda e educao no espao intra-urbano. Novamente evocando
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o caso de So Paulo, percebemos claramente que os investimentos se concentraram nas regies Centro e Sudoeste. Para reverter essa lgica, necessrio termos centralidades fortes fora dessa regio, onde vive a maior parte da populao. E centralidades fortes exigem grandes projetos urbanos, grandes operaes no se constroem a partir de milhares de microinvestimentos pulverizados. Isso significa que a luta antiexcluso territorial se d tambm no campo desses grandes investimentos urbanos. A excluso territorial montada por meio da definio de grandes investimentos, que podem ser neste bairro ou naquele, em benefcio de poucos ou de muitos, privilegiando os automveis ou o transporte pblico, instalando centralidades junto aos espaos das elites ou criando uma mais prxima aos bairros onde vive a maior parte da populao. Entretanto, uma impresso muito presente no PT a de que as grandes obras tm a ver com as grandes negociatas, com as grandes jogadas de acumulao de capital, com as grandes frentes de abertura para a especulao imobiliria, e que, portanto, a pauta do partido se situaria muito mais em outro plo, no plo das pequenas intervenes, daquelas que esto muito mais ligadas ao territrio de vida das classes populares na cidade. Assumo a posio de que devemos tambm disputar no campo das grandes obras, da construo de centralidades. Elas podem promover a redistribuio, se conseguirmos captar mais-valias imobilirias nas reas de grande investimento para poder financiar projetos de interesse das camadas mais pobres. Elas podem tambm abrir novas frentes de oportunidades econmicas e culturais para poucos ou para muitos o que depende basicamente das opes estratgicas dos projetos, que podem gerar espaos pblicos de apropriao o mais ampla possvel ou guetos fragmentados, ilhas protegidas e defendidas. O segundo elemento absolutamente central de uma poltica urbana a estratgia de regulao. Produzirmos um urbanismo antiexcluso significa, no campo da regulao, abrir a cidade para toda a populao em todos os sentidos, estabelecer uma regra de construo da cidade, regras de zoneamento, de parcelamento, que tenham rigorosamente a ver com a maneira pela qual o povo constri sua moradia e que, portanto, consigam incidir sobre ela. Contrape-se, assim, a uma regulao (infelizmente ainda hegemnica) que atinge o todo apenas
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virtualmente, que no traduz os processos que ocorrem em grande parte da cidade, condenando-a a uma eterna ilegalidade. Se nos assentamentos populares a base duas ou trs famlias por lote, por que a base no Zoneamento e na Lei de Uso e Ocupao do Solo unifamiliar? Por que no o lote multifamiliar? Portanto, fundamental a discusso do contedo da regulao urbanstica. De nada servem leis que cartografam apenas os mercados de classe mdia e alta. Se a regra majoritria da cidade a autoconstruo progressiva e o uso intenso horizontal do lote, sobre essa lgica e abrindo espao para ela, por exemplo, por meio de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) que se deve construir uma estratgia de regulao. So os mais pobres (e no os mais ricos) que necessitam de privilgios nos mercados imobilirios. O terceiro elemento a gesto urbana. No mbito da gesto, a cidade irregular tolerada, at disseminada. Do ponto de vista poltico at desejvel que isso ocorra: medida que toda a expanso da cidade de menor renda se d de uma forma ilegal, irregular, isso torna essa populao muito mais vulnervel a barganhas eleitorais, clientelistas e fisiolgicas, pois assim ocorre a troca da chegada de infra-estrutura aos bairros por votos para este ou aquele candidato. claro que, quanto mais se perpetuar a precariedade, maiores as oportunidades de realizao dessa barganha por parte dos polticos. Ou seja: a estratgia de excluso se d tambm no mbito da gesto e dos processos decisrios. O fato de as elites governarem historicamente para si mesmas, ao mesmo tempo abrindo espaos de extralegalidade negociada como resposta presso dos mais pobres, mostra que a democratizao da gesto urbana no s uma questo de bandeira poltica, mas a nica possibilidade de invertermos essa situao. Abrir o processo de tomada de decises sobre o investimento e o controle do territrio urbano um pressuposto para construirmos uma poltica urbana que inclua a totalidade dos atores sociais. Os conselhos de desenvolvimento e poltica urbana, as instncias de participao popular no conjunto dos processos, so instrumentos que agem nesse sentido, abrindo espaos reais de interlocuo, para que os setores populares possam efetivamente interferir na construo de um projeto de cidade. Nesse ponto fundamental e insubstituvel a participao popular organizada, produzindo uma interface real e no si127
Raquel Rolnik
mulada com o poder pblico. Os planos urbansticos, os projetos urbanos e a regulao precisam ser congruentes com a gesto da cidade, no se pode inventar um plano, um projeto de cidade cheia de qualidades, absolutamente descolado da capacidade de organizao e possibilidades reais de implementao e controle dessa poltica. Esses trs elementos a estratgia de investimentos, a regulao urbanstica e a gesto urbana evidentemente s se apresentam isoladamente em uma anlise. Na prtica, eles aparecem combinados e complexamente articulados entre si e com os outros setores da gesto pblica. Dessa forma, fundamental a existncia de uma poltica global que leve em conta a misso improrrogvel que se apresenta: a reconstruo local da noo de esfera pblica, aquilo que d identidade e sentido cidade e sociedade. Nesse contexto, o urbanismo tem seu papel especfico e profundamente estratgico. Sua capacidade de gerar smbolos e imagens futuros, atribuindo materialidade a alguns dos aspectos de um projeto de construo dessa esfera pblica, pode ser extremamente eficaz. Os processos de planejamento ou a definio de projetos e polticas urbanas, denominem-se planos diretores ou planos estratgicos, no so inocentes. Podem servir apenas e to-somente para legitimar prticas concentradoras e excludentes, podem ser capturados pela lgica da acumulao ou, modestamente, nos estreitos limites da poderosa atuao urbanstica, podem ousar o desejo de intervir sobre esta lgica e de abrir espaos de redistribuio de renda e poder.
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Cidades no Brasil: qual gesto urbana?
Ermnia Maricato
Neste texto vamos abordar aspectos do processo de urbanizao no Brasil, caracterizado pela modernizao da sociedade brasileira, modernizao que acompanhada da reproduo do atraso: manuteno de privilgios, cidadania restrita, poltica do favor, privatizao da esfera pblica caractersticas tpicas das razes coloniais. A excluso territorial, representada pela gigantesca ocupao ilegal do solo (nas metrpoles, nas quais mora, praticamente, um tero de toda a populao) e pela segregao ambiental ignorada na representao da cidade oficial. Ela no cabe nas categorias do planejamento modernista funcionalista, assim como no cabe, tambm, no contexto do mercado imobilirio legal. Num momento de mudana dos paradigmas do planejamento e da gesto urbana, dados pela reestruturao produtiva nesta passagem de sculo, o que pode fazer uma prefeitura da esquerda democrtica, tendo em vista a crise fiscal e o quadro de desigualdade, segregao e forte apropriao ideolgica dos smbolos representativos da proposta dominante de representao das cidades?
Erminia Maricato Professora titular da USP e atual coordenadora do curso de ps-graduao FAU-USP. Foi secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de So Paulo (1989/1992). 129
Ermnia Maricato
O urbanismo modernista acabou?
Aps um sculo e meio de vida, a matriz de planejamento urbano funcionalista/modernista, que dirigiu o crescimento das cidades dos pases centrais do mundo capitalista, comea a ser desmontada pelas propostas neoliberais, que acompanham a restruturao produtiva no final do sculo XX. Tratando-se de pases da semiperiferia, como o caso do Brasil, esse modelo, definidor de padres holsticos de uso e ocupao do solo, apoiado na centralizao e na racionalidade do aparelho de Estado, foi aplicado a apenas uma parte das nossas grandes cidades: na chamada cidade formal ou legal. A importao dos padres do primeiro mundo e sua aplicao a uma parte da cidade (ou da sociedade) contriburam para que a cidade brasileira fosse marcada pela modernizao incompleta ou excludente. A crise da matriz modernista/funcionalista que alimentou o planejamento urbano no sculo XX prepara espao para sua substituio. Cabe perguntar se a nova matriz que est sendo gerada parte de um processo endgeno calcado na prxis urbana ou segue o mesmo caminho de dominao econmica/poltica e ideolgica de inspirao externa seguido pela primeira. Em que medida esse processo de substituio no est reproduzindo modelos alienados em relao a nossa realidade, modelos que vincularo desde a formao profissional e acadmica at a produo reificada de conceitos e da representao da cidade? Escaparemos do nosso destino, aparententemente inexorvel, de produzir uma matriz postia ou fora do lugar, mais adequada, agora, aos princpios neoliberais? A questo est posta na sociedade brasileira. Envolve uma luta que tem nas gestes municipais seus principais agentes. Ela no explcita, bastante desconhecida at mesmo por setores da esquerda democrtica. No incomum que teses reacionrias, manipuladoras da simbologia urbanstica, sejam divulgadas e aceitas como progressistas. Mas tambm no incomum, na esquerda democrtica, a tese da opo pelos pobres, que atribui ao centro urbano histrico o locus da dominao opressiva. A construo do novo paradigma urbano no pode ser desvinculada da luta por uma nova sociedade, mas, enquanto uma instncia desse processo, interessa destacar aqui a sua especificidade.
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Estamos nos referindo a um processo poltico e econmico que construiu uma das sociedades mais desiguais do mundo, e que teve no planejamento urbano modernista/funcionalista importante instrumento de dominao ideolgica: ele contribuiu para ocultar a cidade real e para a formao de um mercado imobilirio restrito e especulativo. Abundante aparato regulatrio (leis de zoneamento, cdigo de obras, cdigo visual, leis de parcelamento do solo etc.) convive com a radical flexibilidade da cidade ilegal, fornecendo o carter da institucionalizao fraturada, mas dissimulada (Maricato, 1996). O aparato tcnico corporativo no passa de um subproduto, nesse processo, alimentando-se da defesa de seu micropoder. No por falta de planos urbansticos que as cidades brasileiras apresentam problemas graves, mas porque seu crescimento se faz ao largo dos planos aprovados nas cmaras municipais, seguindo interesses tradicionais que comandam a poltica local e grupos especficos ligados ao governo de planto. O plano-discurso cumpre um papel ideolgico (Villaa, 1995) e ajuda a encobrir o motor que comanda os investimentos urbanos. No caso das metrpoles, alm dos grupos locais, o capital imobilirio e as empreiteiras contam sempre na definio dos investimentos que no obedecem a nenhum plano explcito. Como convm a um pas em que as leis so aplicadas de acordo com as circunstncias, o chamado Plano Diretor est desvinculado da gesto urbana. Discurso pleno de boas intenes mas distante da prtica. Conceitos reificados, reafirmados em seminrios internacionais, ignoram a maioria da populao. A habitao social, o transporte pblico, o saneamento e a drenagem no tm o status de temas importantes (ou centrais, como deveria ser) para tal urbanismo. O resultado : planejamento urbano para alguns, mercado para alguns, lei para alguns, cidadania para alguns...1
1. Ver a respeito da dimenso da ilegalidade no mercado imobilirio paulista o trabalho de Helena Menna Barreto Silva e Maria Carolina Pozzi de Castro, A legislao, o mercado e o acesso habitao em So Paulo, citado na bibliografia. 131
Ermnia Maricato
Mercado x ilegalidade: excluso territorial
A dimenso da ilegalidade urbana que podemos tomar como sinnimo da excluso territorial de tal grandeza que se impe como assunto fundamental nas propostas urbansticas da esquerda democrtica. Ignorar a questo fundiria urbana, em especial sua face ligada chamada habitao social, ignorar os mais evidentes compromissos com a democratizao e a cidadania. A invaso de terras parte integrante do processo de urbanizao no pas. Gilberto Freyre se refere a ela como prtica de cem anos atrs. A novidade recente, que vem dos anos 80, que as invases comeam a se transformar: de ocupaes gradativas, resultado de aes individuais familiares, passam a ganhar um sentido massivo e organizado, a partir da crise econmica que se inicia em 1979. Vrias cidades brasileiras apresentam, a partir daquela data, a ocorrncia de ocupaes coletivas e organizadas de terra, mais raras nas dcadas anteriores. Isto no significa que as ocupaes gradativas e espontneas deixaram de existir. Ao contrrio, continuaram a se fazer e a constituir a maior causa da origem da formao de favelas, mas o fato que passaram, a partir dessa data, a conviver com a nova prtica citada. Vamos partir da condio jurdica totalmente ilegal de propriedade do lote para definir o que chamamos de favela. Outras denominaes so utilizadas nas diversas regies do Brasil: reas de posse em Goinia, vilas em Porto Alegre, para nos deter em apenas duas. Os movimentos sociais que lutam pela moradia rejeitam o termo invaso, que consideram ofensivo, e adotam ocupao. Para o que nos interessa aqui, a caracterizao jurdica de propriedade que conta na definio, j que somente ela assegura o direito de permanncia no local. Se considerarmos que toda a populao moradora de favelas invadiu terras para morar, estaremos nos referindo a mais de 20% da populao de Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre, 28% da populao de Fortaleza (LABHAB, 1999) e 33% da populao de Salvador (SOUZA, 1990). Nas cidades do Norte e Centro-Oeste (Belm, Manaus, Porto Velho, Rio Branco, Cuiab/Vrzea Grande), essa relao pode se revelar mais grave. Na cidade do Recife, segundo o IBGE
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(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), a populao moradora de favelas chega a 40%. Os dados mostram que a invaso de terras mais regra do que exceo nas grandes cidades. Se somarmos os moradores de favelas aos moradores de loteamentos ilegais teremos quase metade da populao dos municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo2 . Estudo recm-terminado sobre o mercado residencial na cidade de So Paulo mostrou que nos ltimos 15 anos a oferta de lotes ilegais suplantou a soma de todas as formas de unidades habitacionais oferecidas pelo mercado privado legal (CASTRO e SILVA, 1997). Embora a moradia popular esteja toda marcada pela ilegalidade, a meno recorrente s favelas por estas constiturem evidncia forte e suficiente do que queremos demonstrar. No h nmeros gerais, confiveis, sobre a ocorrncia de favelas em todo o Brasil. Por falhas metodolgicas ou ainda por uma dificuldade bvia de conhecer a titularidade da terra sobre a qual as favelas se instalam, o IBGE apresenta dados bastante subdimensionados. A busca de nmeros mais rigorosos nos conduz a alguns municpios, teses acadmicas ou organismos estaduais, que, entretanto, fornecem dados localizados. O municpio de So Paulo tinha perto de 1% de sua populao vivendo em favelas no incio dos anos 70 e tinha quase 20% no incio dos anos 90 (SEHAB/PMSP, 1973; FIPE/USP, 1993). Portanto, entre 1973 e 1993, a populao moradora de favelas cresceu 17,8% ao ano. Segundo dados do IBGE (subdimensionados, como j foi destacado), o Brasil tinha 1,89% da populao vivendo em favelas em 1980 e 3,28% em 1991. A tendncia de grande aumento foi captada, embora os nmeros absolutos no sejam corretos. A falta de dados, que mostra o desconhecimento sobre o tema, j , por si, reveladora. Essa gigantesca ilegalidade no fruto da ao de lideranas subversivas que querem afrontar a lei. Ela resultado de um processo de urbanizao que segrega e exclui. Apesar de o processo de urba2. Definimos como loteamento ilegal todo parcelamento do solo que no obedece s normas urbansticas que regem o parcelamento do solo urbano.
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Ermnia Maricato
nizao da populao brasileira ter se dado, praticamente, no sculo XX, ele conserva muitas das razes da sociedade patrimonialista e clientelista prprias do Brasil pr-republicano. As resistncias que, durante dcadas, buscaram contrariar a abolio do trabalho escravo marcaram o surgimento do trabalho livre. A cidade , em grande parte, reproduo da fora de trabalho. Desde sempre, essa reproduo, entre ns, no se deu totalmente pelas vias formais e sim pelos expedientes de subsistncia, que vigem at pleno final do sculo XX. Algumas das principais caractersticas desse processo de urbanizao so as seguintes: 1) Industrializao com baixos salrios o custo de reproduo da fora de trabalho no inclui o custo da mercadoria habitao, fixado pelo mercado privado. Em outras palavras, o operrio da indstria brasileira, mesmo muitos daqueles regularmente empregados pela indstria moderna fordista (indstria automobilstica), no ganha o suficiente para pagar o preo da moradia fixado pelo mercado formal. No Brasil, onde jamais o salrio foi regulado pelo preo da moradia, mesmo no perodo desenvolvimentista, a favela ou o lote ilegal, combinado autoconstruo, foram partes integrantes do crescimento urbano. O consumo da mercadoria habitao se deu, portanto, em grande parte, fora do mercado regido pelas relaes capitalistas de produo. A aplicao dos vultosos investimentos do sistema SFH/BNH (Sistema Financeiro da Habitao/Banco Nacional de Habitao), ao longo de 22 anos, a partir de 1964 at a extino do sistema, no s no permitiu quebrar a dinmica da ocupao ilegal de terras urbanas mas, ao contrrio, aprofundou a dualidade entre mercado e excluso (MARICATO, 1995). Nos anos 90, o financiamento habitacional oferecido pelo mercado privado legal, ou seja, pelos bancos, no atinge aqueles que ganham menos de dez salrios mnimos, de modo geral. Algumas cooperativas associativas, como o caso da Cooperativa do Sindicato dos Bancrios, em So Paulo, chegam com seus produtos faixa mnima de 8 salrios mnimos (1999). Essa, entretanto, no a regra. Para dar uma idia de grandeza, na regio metropolitana de So Paulo, apenas 40% das famlias, aproximadamente, tm renda igual ou superior a dez
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salrios mnimos. Ou seja, quase 60% da populao da metrpole paulistana est excluda do mercado legal privado de moradia. Para essa maioria da populao que se reproduzem as formas de proviso habitacional como os cortios de aluguis, as favelas e os loteamentos ilegais, j que a promoo pblica no chega a impactar o mercado devido baixa oferta de moradias resultante das polticas sociais (CASTRO e SILVA, 1997). 2) As gestes locais (prefeituras) tm uma tradio de investimento regressivo. As obras de infra-estrutura urbana alimentam a especulao fundiria e no a democratizao do acesso terra para moradia. Proprietrios de terra e capitalistas da rea de promoo imobiliria so um grupo real de poder e de definio das realizaes oramentrias municipais. A valorizao das propriedades fundirias ou imobilirias o motor que move e orienta a localizao dos investimentos pblicos, especialmente na rea dos transportes. H uma simbiose entre a abertura de grandes vias e a criao de oportunidades para o investimento imobilirio. Trata-se de obras que so mais imobilirias que virias, no dizer do urbanista Cndido Malta Campos Filho, j que a lgica do seu traado no est apenas, e s vezes nem principalmente, na necessidade de melhorar os transportes, mas na dinmica do mercado imobilirio de alta renda. Mesmo uma anlise superficial permitir identificar essa dinmica, presente na construo das novas centralidades em cidades como Rio de Janeiro (Barra da Tijuca) e So Paulo (Av. Berrini Av. guas Espraiadas). Maria Brando mostrou como a extenso do sistema virio de Salvador mudou o mercado fundirio e, com a ajuda do Sistema Financeiro da Habitao, nos anos 70, reorientou o crescimento da cidade e a apropriao do ambiente construdo. A nova centralidade de Fortaleza (CE) avana na direo do Beach Park, e at mesmo na cidade de So Lus (MA), que apresenta alguns dos piores indicadores sociais do pas, ganha destaque o investimento estadual virio/imobilirio, incentivando a explorao de glebas litorneas pelo mercado imobilirio hegemnico. A gesto de Paulo Maluf na prefeitura de So Paulo foi exemplar nesse sentido. A maior parte das megaobras destinadas a ampliar o espao de circulao de veculos concentrou-se especialmente na
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regio sudoeste do municpio de So Paulo. Essa regio forma uma mancha contnua de moradores de alta renda. Em 11 obras virias, a prefeitura gastou (ou deixou como dvida) a fantstica quantia de aproximadamente R$ 7 bilhes. No se trata apenas, simplesmente, de perseguir a melhoria dos bairros de melhor renda mas, principalmente, de investir segundo a lgica da gerao e captao das rendas fundiria e imobiliria, que tm como uma de suas conseqncias o aumento dos preos de terrenos e imveis. A escassez de moradias e a segregao territorial so produtos de um mercado que, entre outras coisas, vende o cenrio como signo de distino. Em vez de priorizar o carter pblico e social dos investimentos municipais em uma cidade com gigantescas carncias, o governo municipal o direciona de acordo com interesses privados, em especial de empreiteiras de construo pesada e agentes do mercado imobilirio. O espao privilegiado do mercado imobilirio, para as prximas duas dcadas, na cidade de So Paulo, o entorno do rio Pinheiros, onde se concentram pesados investimentos pblicos e privados. A se concentram tambm a sede das grandes multinacionais ou empresas nacionais, como o caso da mega-sede da Rede Globo de Televiso. A rea apresenta uma das maiores concentraes de heliportos do mundo, j que o deficiente trfego virio da cidade de So Paulo, aps todas as megaobras feitas, no condiz com a eficincia que se exige da nova centralidade, tpica da chamada globalizao. Muitos desses investimentos so justificados pela chamada teoria do bolo: essas localizaes teriam maior potencial para atrair, por efeito sinrgico, outros investimentos e novos empregos do que se esses investimentos fossem feitos na periferia, onde no teriam o mesmo efeito reprodutor. De fato, Paris logrou reconquistar o espao perdido de capital cultural e turstica da Europa, nos anos 80, por meio de um fantstico investimento que teve como ncleo estratgico nove megaobras culturais3 . Essa bem-sucedida reverso da curva declinante se deu antes
3. Em 1981, o governo de Franois Miterrand deu incio a um plano de nove grandes obras estrategicamente localizadas na capital da Frana. Foram elas: Grande Louvre, pera da Bastilha, Arco da Defesa, Ministrio das Finanas, Cidade da Msica, Museu DOrsay, Par136
do mundialmente divulgado caso de Barcelona, e muito antes do caso de Berlim, ainda em andamento. Mas que ningum se engane: nestes e noutros casos semelhantes somas gigantescas de recursos pblicos foram consumidas. Apesar de nenhum desses casos apresentar uma situao de segregao, pobreza e excluso territorial equivalente das nossas grandes cidades, as polticas sociais tambm receberam investimentos significativos, paralelamente aos megaprojetos. Nos Estados Unidos, as cidades que implementaram planos urbansticos renovadores com sucesso no apresentavam herana arquitetnica to significativa quanto as cidades europias: Boston, Washington, Miami, entre outras. Mas seus exemplos mostram sempre vultosa soma de recursos pblicos aplicados em consonncia com um mercado privado muito dinmico. No Brasil, os exemplos referidos, especialmente aqueles de construo de novas centralidades, mostram que investimentos pblicos transferem renda para o mercado imobilirio de alta renda, em reas pouco ocupadas, enquanto carncias bsicas de grande parte da populao j assentada no merecem ateno. 3) Legislao ambgua ou aplicao arbitrria da lei. A notvel desigualdade urbanstica no Brasil uma construo que tem na aplicao arbitrria da lei, alm da concentrao da infra-estrutura, sua argamassa fundamental. Como parte das regras do jogo, a ocupao de terras urbanas tem sido tolerada. O Estado no tem exercido, como manda a lei, o poder de polcia. A realidade urbana prova insofismvel disso. Impossvel admitir o contrrio, pois se essa gigantesca ocupao de terras no fosse tolerada e a populao pobre ficasse sem alternativa nenhuma teramos uma situao de guerra civil, considerando os nmeros envolvidos. Para dar uma ordem de grandeza, estamos nos referindo a aproximadamente 2 milhes de pessoas que moram em favelas, apenas no municpio de So Paulo. O direito invaso at admitido, mas no o direito cidade.
que La Villette, Cidade das Cincias e da Indstria e Instituto do Mundo rabe. Em toda a sua histria Paris foi manejada para ser uma cidade espetculo, como atesta o eixo que sai do Museu do Louvre e vai at o Arco da Defesa (a primeira obra do eixo do sculo XII e a ltima do final do sculo XX), ou como atestam ainda os edifcios remanescentes das exposies industriais do sculo XIX. 137
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Outro dos abundantes exemplos de aplicao arbitrria da lei ou sua ignorncia est na gesto dos impostos e taxas que poderiam contribuir para deprimir o preo da terra, a partir da captao pelo poder pblico da valorizao imobiliria decorrente de investimentos pblicos ou privados (de origem coletiva). Dificilmente esses impostos e taxas, cansativamente discutidos em encontros profissionais e acadmicos, previstos em numerosas leis urbansticas, so aplicados. O IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana) progressivo, previsto na Constituio Federal de 1988 (artigo 182), instrumento adequado realizao da justia urbana, tem sido alvo de derrotas jurdicas devido sua falta de regulamentao. Esse e outros instrumentos previstos na Constituio de 1988 permanecem sem regulamentao, aps dez anos de sua aprovao. A aplicao do IPTU poderia, dependendo de seu formato, significar um forte impacto no preo e na reteno de terras urbanas. Mas, como tradio no Brasil, imposto sobre a propriedade dificilmente aplicado. A relao entre terra e poder se mantm estreita4 . A lei se aplica conforme as circunstncias numa sociedade marcada pelas relaes de favor e privilgios. Nos pases capitalistas centrais, especialmente no perodo fordista, uma forte relao regulou salrio e preo da moradia. Uma reforma urbana submeteu a terra sua funo social e articulou-a ao sistema financeiro. Investimentos significativos foram feitos na expanso da infra-estrutura urbana criando uma situao de equalizao de oportunidades diante de alguns indicadores de qualidade de vida urbana (transporte, saneamento, equipamentos sociais de sade e educao etc.). A reestruturao produtiva, que teve incio nos anos 70, acarretou a diminuio dos subsdios, fortalecendo o papel do mercado, como todos sabemos, mas ela atinge uma base de pleno emprego e de observncia do direito moradia.
4. Robert Smith descreve as contendas entre liberais e conservadores na discusso sobre a lei de terras entre 1822 e 1851, no Brasil do primeiro imprio. Os latifundirios queriam ver regularizadas, pela nova lei, suas terras mas se opunham ao pagamento de impostos sobre elas. Lgia Osrio da Silva mostra toda a dificuldade na aplicao da Lei de Terras (1850), criada pela dificuldade de sua demarcao. Diversas comisses e organismos formados com essa finalidade, diversos decretos e medidas mostraram-se totalmente incuos, durante as dcadas que se seguiram promulgao da lei. Nesse perodo, o latifndio e o poder dos proprietrios de terra se afirmam definitivamente, contra a proposta da colonizao branca sonhada por Jos Bonifcio. Ver bibliografia. 138
Nos pases perifricos ou semiperifricos, para usar o conceito de Arrigui (1998), a reestruturao produtiva atinge uma base socioeconmica historicamente excludente. O mercado restrito e as polticas sociais nunca tiveram alcance extensivo, assim como a estrutura de emprego tambm nunca foi extensiva. interessante notar que o mercado habitacional brasileiro quando mais cresceu, impulsionado pelo sistema SFH/BNH, esteve longe de constituir um mercado capitalista concorrencial. Ele foi marcado por forte participao estatal. Inmeros estudos mostram como o mercado privado se apropriou da maior parcela do subsdio habitacional favorecendo as classes mdias urbanas e, at mesmo, participando de sua consolidao, a qual cumpriu papel fundamental como apoio poltico ao regime militar (MARICATO, 1987).
Conseqncias da excluso social
Entre as conseqncias do processo anteriormente descrito, interessa destacar duas delas, que esto entre as principais: a) a predao ambiental que promovida por essa dinmica de excluso habitacional e assentamentos espontneos; b) a escalada da violncia, que pode ser medida pelo nmero de homicdios, e que se mostra mais intensa nas reas marcadas pela pobreza homognea, nas grandes cidades. De fato, h uma correspondncia direta entre a rede hdrica e a localizao das favelas no ambiente urbano (L ABHAB , 1999). O confinamento dos crregos, devido ocupao de suas margens, promove uma seqncia de graves problemas: entupimentos constantes dos crregos com lixo, dificuldade de acesso de mquinas e caminhes para a necessria limpeza, enchentes decorrentes dos entupimentos e, finalmente, a disseminao da leptospirose e outras molstias, devido s enchentes, que transportam para o interior das favelas material contaminado por urina dos ratos e esgoto. As reas ambientalmente frgeis beira de crregos, rios e reservatrios, encostas ngremes, mangues, reas alagveis, fundos de vale , que, por essa condio, merecem legislao especfica e no interessam ao mercado legal, so as que sobram para a moradia de grande parte da populao. As conseqncias so muitas: poluio dos
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recursos hdricos e dos mananciais, banalizao de mortes por desmoramentos, enchentes, epidemias etc. Essa dinmica cada vez mais insustentvel devido ao nvel de comprometimento ambiental urbano, mas ela cada vez mais acentuada a partir dos anos 50, pelo processo de urbanizao intenso, acompanhado da falta de alternativas habitacionais. A violncia, que pode ser medida pelo nmero de homicdios que atinge principalmente os jovens do sexo masculino, tambm se acentua nas reas segregadas, de pobreza homognea, onde predomina a lei do mais forte (Maricato, 1996). Diante da dimenso que est assumindo a no-cidade, ou a cidade dos excludos ou favelados, uma pergunta se impe: por que a sociedade brasileira no tem conscincia dessa situao? Quais so os expedientes que permitem o ocultamento de ocorrncia to grande e palpvel? Como algo to visvel permanece quase invisvel? Ou, pelo menos, como que as dimenses desses fatos podem ser formalmente ignoradas pelo Judicirio, pelo Legislativo, pelo Executivo, pelos tcnicos urbanistas, por grande parte das universidades, que insistem numa representao que no corresponde cidade real? A representao da cidade uma ardilosa construo ideolgica que torna a condio de cidadania um privilgio e no um direito universal: parte da cidade toma o lugar do todo. A cidade da elite representa, e encobre, a cidade real. Essa representao, entretanto, no tem a funo apenas de encobrir privilgios mas tem, principalmente, um papel econmico ligado gerao e captao da renda imobiliria.
A representao da cidade: construo da fico
evidente que a publicidade insistente e a mdia, de um modo geral, tm um papel especial na construo da representao ideolgica da cidade, destacando os espaos de distino. evidente tambm que essa representao um instrumento de poder dar aparncia de natural e geral a um ponto de vista parcial, que nas cidades est associado aos expedientes de valorizao imobiliria. Uma intensa campanha publicitria leva uma fico populao: o que se faz em territrio restrito e limitado ganha foros de uni140
versal. Os investimentos na periferia no contam para a dinmica do poder poltico, como os prprios excludos nem sempre contam para o mercado. E, o que mais trgico, a priorizao das polticas sociais freqentemente no conta para os prprios excludos, cujas referncias so a centralidade hegemnica. Fazendo uma pesquisa na imprensa de So Paulo, Flavio Villaa constatou que 70% das notcias se referiam ao quadrante sudoeste da cidade de So Paulo. Quando a notcia se dava fora dessa mancha, era acompanhada de um qualificativo: a avenida da zona leste, acidente na zona norte. Ou seja, a regio que concentra a populao de alta renda tomada como a cidade. A moram os chamados formadores de opinio (VILLAA, 1999). A manipulao das informaes, na construo da fico, atribuda genialidade de alguns tcnicos de marketing, que conhecem os valores e anseios populares. Ela leva em conta aspectos que esto plantados no imaginrio da populao, ligados a seus paradigmas histricos, sua identidade ou ainda sua vontade de mudana de paradigmas existentes. As eleies municipais de 1998 constituram episdios que fornecem farto material para essa reflexo. Os acontecimentos que se sucederam em So Paulo e Rio de Janeiro guardam muita semelhana. Os prefeitos Csar Maia e Paulo Maluf lograram eleger dois sucessores quase desconhecidos. Durante as citadas campanhas eleitorais, o discurso do social encobriu a prtica administrativa anti-social. Uma anlise, ainda que sucinta, dos oramentos municipais durante o perodo 1992/1996 mostra que, nas duas cidades, os oramentos priorizaram a cidade oficial. Em So Paulo, caso bem mais radical, a prefeitura investiu em apenas trs tneis a quantia de US$ 1,2 bilho de dlares, o que equivale a soma de quatro anos do oramento total de um municpio como Belm, por exemplo. As 11 megaobras virias j citadas no lograram diminuir os congestionamentos da cidade, que chegaram a bater vrios recordes, ultrapassando a marca dos 144 km de paralisao. Os investimentos sociais, priorizados no discurso de campanha, repetiram trs marcas: Cingapura (habitao), PAS (sade) e Leve Leite (lata de
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leite distribuda na rede escolar), programas cuja dimenso foi diminuta diante dos investimentos nas obras virias, se considerarmos a realizao oramentria dos quatro anos. Apenas o investimento em sade, no ltimo ano de governo, ano da implantao de uma nova estrutura para a rea (PAS), foi significativo. Na rede escolar, houve evaso no nmero de alunos nos quatro anos da gesto. Tanto em So Paulo como no Rio, os investimentos em obras no obedeceram a um plano urbanstico previamente discutido. Mas, alm de seguirem a orientao dominante dos interesses j mencionados, h que se reconhecer que atuam em localizaes precisas, para formar um cenrio grvido de smbolos, que potencializado pela publicidade e pela mdia de um modo geral. A cidade oficial, a cidade mais visvel, apresentou mudanas na imagem de espaos estrategicamente localizados. So Paulo tem uma tradio urbanstica calcada no urbanismo rodoviarista. A extrema valorizao do automvel nos investimentos urbanos, construda durante dcadas, especialmente por setores da engenharia urbana, se ocupou at mesmo de desmoralizar o transporte sobre trilhos (LAGONEGRO, 1996). A cidade de Salvador (BA) passou por reformas estratgicas nos anos 90: as reformas da Lagoa do Abaet, do Teatro Castro Alves e do Largo do Pelourinho foram muito bem-sucedidas ao afirmar para o mundo os signos da baianidade, enquanto as mortes por desmoronamentos, a cada estao chuvosa, tornaram-se fato banal. O eleitor tomado como consumidor. A mercadoria vendida a imagem. O esforo de repetio se destina a fixar marcas vinculadas s imagens plasmadas no espao. Como lembra Harvey (1992), num mundo em que a velocidade e a volatilidade so as sensaes predominantes, o espao tem a virtude ou a aparncia de perenidade. O espao urbano no apenas mero cenrio para as relaes sociais, mas instncia ativa para a dominao econmica ou ideolgica. As polticas urbanas, ignoradas por praticamente todas as instituies brasileiras, cobram um papel importante na ampliao da democracia e da cidadania.
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Que fazer?
Reverter esse rumo buscando desenvolver uma gesto urbana que diminua a desigualdade, no Brasil, no tarefa simples nem pode ser empreendida, em sua totalidade, pelo poder municipal. Talvez fosse necessrio, para maior preciso, mencionar gesto urbanstica em vez de gesto urbana, pois estamos tratando mais exatamente da produo e da apropriao do ambiente construdo urbano. No o caso de fazermos aqui uma listagem das muitas medidas que podem configurar uma nova forma de gesto urbana, o que foi feito em outras ocasies (ver Caderno SNAI-PT, 1996). O quadro macroeconmico determina, no totalmente, mas em grande parte, o desenvolvimento urbano. De um lado, nesse mbito que se define a capacidade de investimento dos governos municipais, dada pelo nvel do crescimento econmico e pelas regras de distribuio da arrecadao pelos diversos setores de investimento ou pelas unidades da federao. De outro lado, a produo imobiliria est ligada s regras de rentabilidade do capital financeiro. A altssima taxa de juros praticada no Brasil esvazia a atratividade do investimento na produo imobiliria. Mercado restrito implica mais excluso. A recesso e o desemprego trazidos pela reestruturao produtiva e pela obedincia ao Consenso de Washington, seguido risca pelo governo brasileiro, complementam esse quadro (FIORI,1997). Em mbito municipal os maiores obstculos esto dados pela correlao de foras, que tem nos proprietrios imobilirios e na histrica relao entre poder e patrimonialismo os limites para a aplicao da funo social da propriedade, prevista na Constituio brasileira. Segundo a leitura de alguns juristas, as novas figuras constitucionais seriam auto-aplicativas, mas dificilmente um governo municipal consegue ampliar seu controle sobre o uso e a ocupao do solo, implementando, por exemplo, o IPTU progressivo. Para isso, os capitais e proprietrios interessados contam com a ajuda do Judicirio. O argumento de que essa figura constitucional no est regulamentada (apesar de a Constituio ter mais de dez anos de vida). Mas mesmo outros instrumentos de regulao fundiria, passveis de aplicao no mbito municipal, encontram muita resistncia.
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Apesar de todas essas limitaes, as prefeituras democrticas esto construindo um caminho definidor da gesto urbana includente. O oramento participativo, as propostas de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) e de HIS (Habitao de Interesse Social) so exemplos de meios que propiciam a ampliao do direito cidade. Esses meios causam impacto sobre o preo da terra, declinando-o em determinadas localizaes, e ampliam oportunidades de assentamento residencial e acesso infra-estrutura urbana. Apesar dos avanos, estamos longe da construo de uma nova proposta urbanstica. As polticas sociais ligadas bolsa-escola, renda mnima, atendimento sade etc. tm impacto sobre a cidade, evidentemente. Esse o contexto da gesto urbana. Mas a simbologia urbanstica dominante to forte que mesmo prefeituras comprometidas com projetos democrticos encontram dificuldade para super-la. Esta afirmao, entretanto, exige maior clareza. Para tanto, lancemos mo de um exemplo importante. No incio da gesto de Luiza Erundina na cidade de So Paulo, havia um conceito dual, esquemtico, que predominava na opinio de parlamentares e militantes do PT: o centro era da burguesia e a periferia do povo. Portanto, o governo petista deveria ignorar as reas centrais e investir tudo o que tinha nas reas perifricas. Felizmente, em dois anos o governo reverteu essa tendncia e reconheceu que no havia espao mais democrtico e acessvel na cidade de So Paulo do que seu centro tradicional e histrico. A construo de linhas radioconcntricas das redes de transportes tornaram o centro velho da cidade um lugar realmente popular. No ltimo ms do governo petista em So Paulo, em dezembro de 1992, a sede da prefeitura foi transferida para o Parque D. Pedro, uma das regies mais degradadas da cidade. O prefeito sucessor, Paulo Maluf, tentou deslocar a sede da prefeitura para o sudoeste da cidade de So Paulo, na Av. Berrini, exatamente onde se localizavam os mais altos aluguis da cidade, mas no foi bem-sucedido em sua empreitada. Estudando a evoluo do deslocamento das centralidades de diversas metrpoles brasileiras, Villaa demonstra que a popularizao desses espaos sucedida pela degradao e pelo abandono. Isso quer dizer que a distino e a valorizao da nova centralidade esto basea144
das justamente na segregao social e na decadncia daquela que se tornou popular, como convm a uma sociedade altamente desigual. O velho centro tomado pelo mercado de consumo popular, em que no faltam os camels. A nova centralidade est baseada em servios sofisticados, shopping centers, lanamentos de novas tipologias habitacionais e acesso quase restrito por automvel. Foi pouco o tempo que o governo petista de So Paulo teve para deslanchar um processo de reverso da degradao do centro histrico. A tarefa, que tem a ONG Viva o Centro como principal defensora, exige muito tempo, alm da presena forte e persistente do Estado, dos capitais e da sociedade civil. Entretanto, em So Paulo, como em outras cidades brasileiras, existe uma tenso entre os centros histricos e as novas centralidades5. Os recursos pblicos existentes no so suficientes para ambos os projetos e, mesmo onde o marketing mais agressivo caso do centro histrico de So Lus do Maranho, reconhecido recentemente como patrimnio da humanidade , a nova centralidade leva a melhor. A, onde o governo poderia agir como ator privilegiado na captao da valorizao imobiliria e entregar iniciativa privada o custo da produo das condies exigidas pelos novos empreendimentos, que se d a localizao dos investimentos de fundos pblicos, com raras excees. Os exemplos pretendem mostrar que a acessibilidade democrtica um critrio fundamental para reconhecer a importncia de uma dada localizao. Estes locais que merecem reformas funcionais, paisagistas e paradigmticas. Como lembra Francisco de Oliveira, A populao brasileira deseja a modernidade. A elite nacional que desistiu dela6. Nem sempre, entretanto, estes so os locais da visibilidade distinguidora.
5. Para maior preciso deve-se lembrar que a Avenida Paulista sucedeu, nos anos 80, o centro histrico de So Paulo, como paradigma da centralidade hegemnica, mas que, nos anos 90, comea a ceder lugar para a Av. Berrini/guas Espraiadas. A Avenida Paulista ganhou um ramal do metr paulistano nos anos 80, tornando-se mais acessvel. 6. Essa frase foi dita no contexto do exame para professora titular da USP, maio de 1999, no qual esta autora estava sendo examinada. A modernidade tomada aqui como a conquista de direitos isonmicos, universais. 145
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Para reverter a tendncia que empenha mais visibilidade s obras construdas na cidade do capital imobilirio preciso, antes de mais nada, destruir essa representaco ideolgica, hegemnica, sobre a cidade. preciso construir a conscincia da cidade real com as demandas populares. Como lembra Oded Grajew (1999), melhor seria eleger indicadores como o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) para garantir polticas justas e (acrescentamos ns) para constituir um antdoto aos cenrios da modernidade (ou ps-modernidade), que tero, na grande maioria da populao, apenas espectadores passivos. Guy Debord (1992) lembra que a sociedade do espetculo a sociedade do monlogo, verdadeira fbrica de alienao. A construo da nova matriz urbanstica passa pela eliminao da distncia entre planejamento urbano e gesto. Passa ainda por uma nova abordagem holstica, que no esgota o espao dos planos locais ou das decises participativas descentralizadas. Mas, talvez mais importante do que tudo, ela no pode ignorar a necessidade de desconstruo das representaes dominantes sobre a cidade e nem a necessidade de construo de uma nova simbologia engajada a uma prxis democrtica.
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Jorge Hereda
Democratizar a gesto
Jorge Fontes Hereda
Falar do carter injusto e excludente da sociedade brasileira , antes de tudo, chover no molhado. No novidade que somos conhecidos por nossas desigualdades e concentrao perversa de renda (os 10% mais ricos abocanham cerca de 48,7% da renda nacional, enquanto os 10% mais pobres apenas 0,8%). Nossos indicadores sociais chegam, em alguns casos, a ser equivalentes a pases da frica, o continente mais pobre do planeta. Convivemos com realidades das mais opostas. Sob alguns aspectos, j entramos nos terceiro milnio. Sob outros, amargamos sculos de atraso. As cidades produzidas por uma sociedade assim no podem refletir outra realidade que no essa. So espaos segregados, fruto da excluso social ali existente. No Brasil, segundo dados do Ministrio do Planejamento, cerca de 43,7% dos domiclios urbanos durveis necessitam de melhorias; outros 10 milhes carecem de infra-estrutura bsica, alm de acumularmos um dficit de 5,6 milhes de unidades habitacionais. certo que existem diferenas importantes entre metrpoles como So Paulo e cidades do interior do pas.
Jorge Fontes Hereda Arquiteto, professor e assessor-executivo da presidncia do Consrcio Intermunicipal do ABC (SP). Foi secretrio do Desenvolvimento Sustentado de Ribeiro Pires (SP) no perodo 1997/ 1998 e secretrio de Habitao e Desenvolvimento Urbano de Diadema (SP) entre 1993 e 1996. 148
Contudo, mais de 75% da populao brasileira j urbana (no Sudeste mais de 88%), o que deveria colocar a questo como um dos pontos importantes da agenda nacional. A cidade legal, reconhecida e cuidada, e a cidade real (a maior parte do territrio), que as elites s enxergam quando problemas como os de segurana batem sua porta, so faces da mesma moeda. Alis, a segurana tende a cumprir, hoje, o papel que os problemas de sade pblica cumpriram quando surgiu o urbanismo modernista. Afinal, a violncia, assim como a peste, democrtica. Atinge a todos indiscriminadamente. Essa lgica de reproduo do territrio da cidade, dirigida pela fora do mercado, sobretudo ilegal, tolerada porque funciona como uma espcie de vlvula de panela de presso: cumpre o papel preponderante de no a deixar explodir. Ermnia Maricato, em estudos recentes, concluiu que a ilegalidade tanta que se as autoridades fossem cumprir a lei jogariam o pas numa guerra civil de propores devastadoras. Teriam de demolir, em alguns casos, cerca de 70% das edificaes existentes. Esse processo compromete a qualidade de vida, na maioria dos aglomerados urbanos, seja pelos danos causados ao meio ambiente seja pelas deseconomias que produz, tornando cada vez mais cara a manuteno das cidades. Os servios e a infra-estrutura so bsicos para a sustentabilidade desse espao. Em So Paulo, por exemplo, cada morador produz algo em torno 0,5 kg de lixo por dia; 78% dos municpios brasileiros no conseguem dar um destino adequado aos seus resduos. Junte-se a isso os problemas de enchentes, gerados por ocupaes de reas imprprias e pela impermeabilizao exagerada do solo. Ambos conseqncia desse processo. Por outro lado, preciso lembrar que as cidades so, em ltima instncia, fruto de um embate permanente de foras (grupos sociais) com vises prprias e que, no limite, vale a mxima: quem pode mais chora menos. Sendo assim, a gesto da cidade assume uma dimenso muito importante. O poder pblico tem a obrigao de intervir nessa realidade de maneira a garantir, dentro dos seus limites, os interesses da maioria. Para isso, necessita de instrumentos de poltica urbana que garantam ferramentas adequadas de democratizao, entre outras coi149
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sas, do solo urbano, que o maior objeto de conflito no espao da cidade. O governo local no pode fugir do seu dever de articular as condies objetivas para que se atinja um equilbrio que permita pelo menos tornar este embate menos desigual. A legislao urbanstica e os instrumentos que porventura venham a ser previstos nela so, sem dvida, importantes mas por si s no resolvem o problema. As gavetas esto cheias de planos que ficaram no papel. Em muitos casos isso se d porque eles so considerados propriedade de determinado governo e, portanto, morrem com o seu fim. Deveriam, sim, ser frutos do consenso possvel na sociedade local, tornando-se, assim, um plano da cidade que deve sempre ser atualizado, mas que representa a vontade da maioria. Viabilizar planos que possam ser considerados da sociedade o grande desafio. A participao da sociedade fundamental. necessrio que, sem discriminao, todos os grupos sociais existentes tragam para a mesa, democraticamente, seu projeto de cidade. Por isso, preciso ir alm da participao popular e garantir a adeso de toda a sociedade. Mas um leitor atento diria que nessa equao h algo de errado. Tratar desiguais como iguais , no fundo, aprofundar a injustia posando de democrata. A administrao da cidade tem por isso dever de arbitrar essa disputa de maneira a providenciar que todos tenham o mesmo peso na discusso, e isso pode se dar principalmente pela garantia de que as informaes sejam transparentes. comum vermos, quando da discusso da legislao urbanstica nas Cmaras Municipais, apenas os iniciados participando. So tcnicos, uns poucos abnegados e, principalmente, os representantes dos que vem a cidade como um objeto de lucro. O cidado comum, mesmo os mais bem informados, os chamados formadores de opinio, no conseguem perceber o que est em jogo. Qual a importncia que isso tem para a sua vida e para a qualidade de vida na sua cidade. Interferir nessa cultura pode ser um passo importante para introduzir os habitantes da cidade real (os excludos) como interlocuto150
res qualificados no processo. Algumas administraes progressistas vm tentando fazer isso. Um exemplo recente foi o processo de discusso e elaborao do Plano Diretor de Diadema (na gesto 1993/1996), que foi aprovado pela Cmara Municipal graas presso dos movimentos de habitao da cidade que, reconhecendo (aps dezenas de reunies) a importncia da AEIS (reas Especiais de Interesse Social) como instrumento de democratizao do acesso a terras, lotou o plenrio e exigiu a aprovao imediata do Plano. Alm disso, na gesto atual, esses mesmos movimentos conseguiram manter o instrumento e at ampliar o nmero de reas indicadas. Infelizmente, o mesmo no se deu com os ndices de aproveitamento dos terrenos localizados no centro da cidade. Sendo parte do mesmo Plano e tendo seu ndice de aproveitamento limitado em funo da capacidade de suporte da infra-estrutura existente, voltou agora aos ndices originais, por presso, na Cmara, de outros segmentos interessados em explorar a rea como objeto de especulao. Isso se deu sem que os moradores desses bairros tivessem minimamente sabido o que estava acontecendo. No mesmo exemplo, vemos, ento, um segmento da sociedade que se apropriou do instrumento que lhe afetava diretamente, e no s garantiu, mas conseguiu ampliar a sua abrangncia, e o outro, mesmo sendo parte dos estratos mais privilegiados da sociedade local, no conseguiu interferir na discusso dos destinos do seu bairro, e sofrer no futuro com os problemas que a infraestrutura saturada ir lhe causar. Bem, neste final de sculo, tempos em que o neoliberalismo tornou-se hegemnico e de transformaes na economia mundial (liberdade para o capital), a busca de competitividade levada s ltimas conseqncias passa a ser uma questo de sobrevivncia no s para empresas, mas tambm para pases e, em ltima instncia, para cidades. Sob esse efeito perverso, quem no competir em mbito mundial tem de faz-lo internamente na rede das cidades dos pases que, como o nosso, tm adotado o iderio neoliberal imposto pelo FMI e, por isso, se omitem de fazer qualquer poltica de desenvolvimento, seja ela industrial, agrcola ou de qualquer outra ordem. A guerra fiscal entre estados e municpios que assola o pas ilustra bem esse estado de coisas.
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Nessa balada, claro, tambm sobrou para os municpios. A poltica econmica do governo federal, que promove a centralizao de recursos nas suas mos (um golpe na Constituio de 1988) tem causado srios danos capacidade de investimento dos municpios, chegando a comprometer, em vrios casos, sua possibilidade de minimamente realizar a manuteno da cidade. Centralizam-se cada vez mais recursos, mas permanecem com os municpios as mesmas atribuies de antes. Em outras palavras, o governo central gera com suas atitudes problemas srios para os municpios e se omite, deixando o nus para os que tm de administrar o dia-a-dia. Afinal, no municpio que as pessoas vivem. No bastasse a perda de recursos, provenientes de iniciativas como FEF, Fundef, Lei Kandir etc., amarga-se ainda a queda de arrecadao em virtude da diminuio da atividade provocada pela poltica econmica recessiva do governo federal, sem falar no desemprego, que, por exemplo, na regio do ABC, segundo levantamento do Dieese/Seade (Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Scios-Econmicos/Sistema Estadual de Anlise de Dados) em setembro estava em 23,1% da Populao Economicamente Ativa. O nus que recai sobre os que governam aumenta consideravelmente medida que at mesmo a parcela mais esclarecida da populao tem dificuldades de relacionar essa conjuntura com os problemas enfrentados no seu cotidiano. Por vezes, os efeitos da crise na cidade so atribudos incompetncia dos que tm a responsabilidade de administr-la. Mesmo que existam muitos exemplos que justifiquem tal julgamento, no verdade que isso seja uma regra. Segundo pesquisa do Instituto Datafolha de maio de 1997, cerca de 57% dos brasileiros jamais tinham ouvido falar em globalizao. Mesmo entre os de nvel universitrio, 14% ignoravam o termo. O cidado comum, ento, que muitas vezes nem entende a sua insero nessa conjuntura, tem mais dificuldade ainda de relacionar os problemas de infra-estrutura do seu bairro com o arrocho sofrido pelo municpio em funo da insero subalterna do pas no mundo globalizado. Quando vai ao posto de sade, por exemplo, e encontra uma fila maior do que a normal, no consegue relacionar essa realidade com o aumento do desemprego, fruto tambm da poltica econmi152
ca do governo central, que levou trabalhadores que antes tinham seguro-sade a passarem a ter de usar a rede pblica, aumentando assim a demanda. At mesmo nas questes ligadas iluminao pblica fica difcil compreender que a concessionria, agora privatizada, investe sob a lgica do lucro, que nem sempre combina com os interesses coletivos. Com tudo isso, a tendncia o aprofundamento das desigualdades nas cidades, tornando-as mais injustas. Por outro lado, at a ONU (Organizao das Naes Unidas) nas suas conferncias, como a Habitat II, reconheceu que a situao no est pior porque alguns governos locais tm desenvolvido polticas compensatrias que amenizam o problema. Por isso, tem incorporado o poder local como um de seus interlocutores. Num quadro de enfraquecimento dos Estados naes aposta-se na esfera local e em seus possveis parceiros para implementar o que se convencionou chamar de desenvolvimento sustentvel, outro termo muito difundido nesses tempos. A questo ambiental um vis importante desse tema, e um aspecto que est mais do que nunca em pauta na passagem deste sculo. fato que a sociedade industrial utilizou a natureza como uma fonte inesgotvel de bens. At as sociedades ditas socialistas tambm seguiram o mesmo caminho e, por isso, agora cada vez mais se toma conscincia da ameaa que isso causa ao planeta. O modelo de desenvolvimento que associava a industrializao com melhorias materiais era at pouco tempo indiscutvel, sendo o desenvolvimento um processo pelo qual todos pases deveriam passar para atingir os nveis de bem-estar dos mais ricos. Nessa lgica a degradao ambiental seria um resduo inevitvel desse processo, um preo que deveria ser pago para garanti-lo. Na verdade, apenas um quinto da humanidade vive em pases desenvolvidos e nada leva a crer que num ambiente neoliberal como o que temos hoje esse caminho garanta a elevao da qualidade de vida dos pobres. At os anos 70, os pases centrais simplesmente exportavam suas fbricas mais poluentes para os pases mais pobres. De uns anos para c, a situao comeou a preocupar tambm os mais ricos, que comearam a sofrer as conseqncias do seu prprio modelo de desenvolvimento.
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Em 1972, o Clube de Roma, um grupo de empresrios, num documento denominado de Limites do crescimento, pregava o crescimento zero. Neste mesmo ano, aconteceu a primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, quando pela primeira vez a questo do modelo de desenvolvimento em curso e seus efeitos no meio ambiente foram discutidos. No ano seguinte, em Genebra, foi proposto pelo Programa da Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) o ecodesenvolvimento, um modelo alternativo para o Terceiro Mundo, em que a questo social, a descentralizao, o planejamento participativo e a solidariedade com as geraes futuras eram princpios bsicos. Mais recentemente, em 1987, a comisso Brundtland, no relatrio Nosso futuro comum, introduziu o conceito de desenvolvimento sustentvel como aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer as geraes futuras. Foi criticado por ser considerado um documento reformista, paliativo, que no mudava a ordem vigente. Em 1991 foi elaborado outro documento, Estratgia mundial para conservao, e, em 1992, como resultado da Eco 92, a Agenda 21 conclama todas as naes a se reunirem em prol do desenvolvimento sustentvel. Na Habitat II (1996), a agenda Habitat tambm ratifica esse desenvolvimento como seu objetivo. Existe ainda os que consideram o conceito de sociedade sustentvel o mais apropriado. Um modelo em que cada sociedade estabeleceria padres de sustentabilidade prprios em consonncia com suas tradies, sua histria e as possibilidades do seu meio ambiente. Hoje, o termo desenvolvimento sustentvel est no discurso dos mais variados segmentos ideolgicos e entendido de acordo com a convenincia de cada um. o que se pode chamar de retrica do consenso. Funciona como uma palavra mgica, uma senha ou mesmo um libi. Contudo, o desenvolvimento sustentvel que buscamos deve garantir crescimento econmico, conservando o meio ambiente e, sobretudo, fazer justia social, gerar empregos, garantir acesso educao, sade, habitabilidade e incluir, entre outras coisas, saneamento bsico e servios urbanos para todos, especialmente para a parcela
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excluda da sociedade que habita o que se convencionou chamar de cidade real. Significa, em ltima instncia, ter tambm como resultado desse processo a incorporao da cidade real cidade legal, garantindo qualidade de vida e preservando o meio ambiente. bvio que uma tarefa como essa no ser realizada pelo mercado. Hoje, o neoliberalismo hegemnico e o desenvolvimento sustentvel so, portanto, incompatveis, principalmente no nvel dos governos centrais que vivem tutelados pelo FMI. Vem da a nfase dada s iniciativas locais. A fragmentao resultante do processo de globalizao coloca tambm mais essa tarefa nas mos do poder local. A busca de alternativas de desenvolvimento endgenas com a participao da sociedade o nico caminho. Se ser uma sada vivel uma questo que s o tempo dir. Pode at no ser suficiente, mas o que resta ser feito neste nvel, mesmo sabendo dos limites que esto dados a essa esfera, que no tem como interferir diretamente nos aspectos macroeconmicos. Tarso Genro, em 1997, num artigo para a Folha de S. Paulo, apresentou muito bem a questo: A postura dos partidos de esquerda perante os governos locais e provinciais [...] naquilo que se refere s novas exigncias abertas pela internacionalizao capitalista, deve ser reformada para sairmos de uma poltica de perplexidade negativa para uma ao de disputa estratgica. Sob esse prisma, no cabem aqui conceitos como fazer o bolo crescer para depois dividi-lo ou estabilizar a economia e depois promover o desenvolvimento, muito menos podemos prescindir da interveno do Estado (poder pblico) no processo, menos pelos investimentos diretos, mas pelo seu papel mobilizador e regulador na garantia da democracia no processo. Queiramos ou no, estamos no meio desse tiroteio e somos obrigados a sobreviver nesse ambiente, sem, contudo, cair nas armadilhas dos que, sob o manto de uma pseudomodernidade, tentam igualar a todos numa mesma gelia geral. Outra vez, Tarso Genro, desta vez no jornal O Estado de S. Paulo, de 30/10/96, no artigo Prefeituras: continuidades diferentes, chama a ateno para um aspecto importante daquele momento:
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No desdenho nenhum dos governos que fizeram seus sucessores [...] Mas o governo que o PT e seus aliados fizeram em Porto Alegre no tem nenhuma identidade com seus mtodos de governar e de relacionar-se com a cidadania em geral e com as classes populares em particular [...] jamais podero dizer que somos idnticos. Isso seria o mesmo que dizer que as diferenas entre esquerda e direita no fazem mais sentido, quem diz isso [...] quer, na verdade, se abrigar no fim das ideologias para traficar a sua prpria como a ideologia nica de uma sociedade uniforme.
Por tudo isso que a tarefa que se apresenta para as administraes progressistas responder na prtica como encontrar sadas para construir um desenvolvimento verdadeiramente sustentvel, e dar resposta (dentro dos seus limites) a questes que antes no faziam parte do seu universo, como desemprego, segurana ou desenvolvimento econmico. Isso significa perseguir um desenvolvimento de base endgena, fundado no manejo sustentado dos recursos disponveis no seu ambiente, alm de buscar novos investimentos e a mobilizao da sociedade. A cidade tem de se preparar para competir, procurando seu nicho ou vocao, no com o vis apenas do marketing (embora ele tenha o seu papel), que s refora as desigualdades existentes, mas sobretudo visando garantir a diminuio da excluso social que, como vimos, caracteriza nossa sociedade. Os governos do PT tm de alguma maneira tentado seguir esse caminho. Trata-se de levar para sociedade o problema e construir o consenso possvel para enfrent-lo. Definir a cidade desejada e estabelecer coletivamente uma agenda que a construa. Com caractersticas prprias, experincias como a Cidade Constituinte de Porto Alegre, os Fruns de Desenvolvimento de Santo Andr (1989-1992), Diadema (1993-1996), Ribeiro Pires, Mau e do Frum Cidade do Futuro de Santo Andr (1997-2000), alm da Agenda 21 de Betim, so iniciativas que, entre outras, pretendem mudar a cultura e comear a encaminhar democraticamente a questo. Analisando especificamente o caso de Ribeiro Pires, cidade de cerca de 100 mil habitantes no ABC paulista, possvel identificar um
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processo rico de construo de uma agenda que busca sadas para o desenvolvimento sustentvel de um municpio que passava por um processo de estagnao e que tenta reagir. Por fazer parte da regio mais industrializada do pas, o municpio sofre com os efeitos da poltica econmica (ou pela falta de poltica industrial) implantada pelo governo FHC. A cidade encontra-se totalmente dentro da rea de proteo ambiental (mananciais da represa Billings) segundo a lei estadual. Na verdade, 56% do territrio do ABC est na mesma situao. Essa caracterstica coloca o municpio em posio ainda mais desvantajosa em relao guerra fiscal que tem provocado evaso de indstrias do seu territrio. Alm dos problemas normais do processo, o municpio ainda sofre restries por ser rea protegida. Paradoxalmente, ele ainda vive de ICMS, fruto da produo industrial que acontece no seu territrio (47% da sua arrecadao) e que se encontra em franca queda. Era preciso, portanto, quebrar o clima negativo que existia e envolvia a cidade. At os seus cidados a viam como um espao fatalmente destinado decadncia. A soluo encontrada foi construir um Frum de Desenvolvimento Sustentvel e colocar na mesa de discusso o maior nmero possvel de representantes dos grupos sociais existentes. Para viabilizar essa empreitada foi preciso produzir informaes confiveis e divulglas amplamente. Alm de fazer uma verdadeira romaria para garantir a participao. O Frum foi lanado em abril e em outubro os grupos de trabalho, coordenados por representantes da sociedade e secretariados por membros da prefeitura, concluram a tarefa de fechar a Agenda de Desenvolvimento, que foi apresentada para toda cidade por meio de discusso pblica e de um jornal enviado a todas as casas do municpio. Essa agenda, entre outras coisas, apontava o desenvolvimento do turismo como uma vocao da cidade que, a mdio ou longo prazos, poderia ser uma alternativa compatvel com a condio do municpio, se feito com os cuidados necessrios. Hoje, dois anos depois, j comeam a aparecer os primeiros resultados, e Ribeiro Pires a mais nova estncia turstica do estado. No processo ficou claro que os destinos da cidade esto diretamente
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ligados aos destinos da regio. Ribeiro no uma ilha. parte de uma regio importante que passa por problemas comuns. No ABC, onde sempre existiu uma tradio de mobilizao, foi fundado em 1990 o Consrcio Intermunicipal, instituio com personalidade jurdica criada para encaminhar questes relativas a polticas pblicas comuns aos sete municpios que compem a regio. Grupos temticos constitudos por tcnicos das sete cidades preparam propostas que so apresentadas ao Conselho de prefeitos e, depois de aprovadas, encaminhadas sob a coordenao da presidncia, que ocupada por um dos prefeitos escolhido anualmente pelos seus pares. No incio da atual gesto, em 1997, uma articulao entre poderes pblicos e demais instituies existentes criou um espao de articulao poltica que agrega os outros segmentos da sociedade organizada do ABC, para juntos tentarem reverter, com aes articuladas no mbito regional, as conseqncias da crise que o pas vive e que se reflete no ABC. Sendo essa a regio mais industrializada do pas, sofre principalmente com a reestruturao produtiva e o conseqente desemprego gerado por ela. Participam dessa articulao as administraes municipais, o governo do estado, sindicatos de trabalhadores, entidades patronais, Frum da Cidadania do ABC (que congrega entidades da sociedade civil), parlamentares eleitos pela regio (presidentes de cmaras municipais e todos os deputados). A Cmara do ABC possui um regimento que estabelece as regras de convivncia e as esferas que a compem: Conselho Deliberativo, Coordenao Executiva e Grupos Temticos. Estes ltimos responsveis pela construo dos acordos que na seqncia devem ser aprovados e assinados pelo Conselho Deliberativo. Cabe coordenao executiva o gerenciamento cotidiano do processo. Nos ltimos dois anos, foram assinados 21 acordos, na sua maioria com o aval de todos representantes (parceiros). So acordos que variam de intervenes de melhorias na infra-estrutura regional, como macrodrenagem e obras virias, at o movimento de alfabetizao de adultos, que visa acabar, a mdio prazo, com o analfabetismo na regio. Um desses acordos criou a Agncia de Desenvolvimento Econmico do ABC, com 49% das cotas pertencendo ao Consrcio Inter158
municipal e o restante dividido entre o Sebrae e a sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, entidades patronais e empresas da regio). A sua principal funo ser um dos braos executivos da Cmara. Atualmente, depois de um balano realizado no final do ano passado, a Cmara tem se dedicado a elaborar o planejamento estratgico da regio, de acordo com uma metodologia acordada entre seus membros. Foi elaborado um documento diagnstico, que depois de discutido deu origem a outro que foi chamado de Cenrio futuro desejado do ABC, em que foram identificados eixos estruturantes que agregam aes estratgicas essenciais para atingir o cenrio desejado. Discute-se no momento os seguintes eixos: educao e tecnologia; sustentabilidade das reas de mananciais; acessibilidade e infraestrutura; diversificao e fortalecimento das cadeias produtivas; ambiente urbano de qualidade; identidade regional e estruturas institucionais e incluso social. O prximo passo, concluda a sistematizao dos trabalhos, ser realizado um seminrio regional para discuti-lo. preciso lembrar ainda que esses fruns no so instrumentos milagrosos que s pelo fato de existir garantem o resultado desejado. Ao contrrio, exigem um processo de construo contnuo para atingir seus objetivos. Ou seja, no podem ser um fim em si mesmo, mas uma ferramenta para construir o consenso possvel diante das condies existentes. Essa construo no uma tarefa fcil. A mobilizao da sociedade tem sido cada vez mais uma empreitada difcil. Por isso, utilizar bem a mdia ajuda; mesmo instrumentos novos como a Internet, por exemplo, devem ser tentados. Contudo, a velha e boa reunio olho no olho, tem as suas vantagens, embora, a depender da escala, possa ser insuficiente. A articulao com outros mecanismos de participao, como conselhos, principalmente o do oramento participativo, fundamental, afinal preciso discutir a cidade em toda a sua complexidade e no vrias vises setoriais desconectadas. Quem navega pelos organismos regionais tem, no fundo, receio de perder sua identidade ou, talvez, comprometer seus princpios. At porque a possibilidade de relacionar-se somente com companheiros do
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mesmo partido muito remota. Aprender a elaborar o consenso na busca de interesses gerais pode ser um bom caminho, mesmo que exija pacincia para suportar avanos mais cadenciados. Quanto ao receio de virar uma grande gelia geral, a prtica em cada municpio uma referncia importante para diferenciar os que esto na mesa e esclarecer seus compromissos. Nesse sentido, no bastam boas idias e projetos-pilotos, so necessrias aes de massas, mesmo que executadas progressivamente, de acordo com as parcerias possveis. Ajuda tambm estar sempre atento para perceber os interesses em jogo e qual o resultado do embate de foras que, como sabemos, se d cotidianamente na cidade. que, acima de tudo, preciso democratizar a gesto.
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Cultura e comunicao na prtica dos governos petistas

Gilberto Carvalho
O Partido dos Trabalhadores irrompe na cena poltica brasileira como um fato cultural. A criao do PT considerada um fato cultural medida que rompe com elementos clssicos da cultura poltica brasileira, inclusive com a cultura dos partidos tradicionais de esquerda, propondo formas novas de se viver e fazer poltica. Foi essa novidade, essa radicalidade que fizeram do PT um partido sedutor para aqueles que tm sensibilidade para a arte, a comunicao, a cultura de um modo geral. O PT retomou, de maneira mais ampla, a tradio de militncia poltica de artistas, produtores culturais, jornalistas anteriormente vivida pelo PCB. Como esquecer as belssimas participaes de artistas em memorveis campanhas como a de 1988, e sobretudo 1989. Contamos sempre com essas pessoas nas campanhas de mobilizao, como nas Diretas J, na Constituinte e depois no impeachment. Alm disso, no se pode esquecer que o PT operou verdadeira revoluo na comunicao poltica. De Carlito Maia e Henfil at a Rede Povo, entre tantos outros exemplos, conseguimos criar novas linguagens que obrigaram o marketing poltico tradicional a mudar e avanar.
Gilberto Carvalho Coordenador do Ncleo de Comunicao da Prefeitura de Santo Andr (SP). Foi membro do Diretrio Nacional do PT de 1984 a 1997, perodo em que exerceu os cargos de secretrio de Formao Poltica, secretrio-geral e secretrio de Comunicao. 161
Gilberto Carvalho
Apesar desses fatos incontestveis, teimamos, ao longo destes 20 primeiros anos, em no tratar adequadamente o tema da comunicao e cultura em nosso partido. como se tivssemos vergonha de ser diferentes. como se insistssemos em nos tornar cada vez mais semelhantes aos outros. Tornou-se proverbial, infelizmente, o fato de que o PT passou a ter, cada vez mais, uma relao utilitarista em relao aos artistas, chamados apenas a dar um tom de lazer e poesia aos nossos interminveis atos polticos, ou aos nossos programas de rdio e televiso. Da mesma forma, nossa relao com tudo o que diz respeito a meios de comunicao em geral mal resolvida. Nem organizamos um combate efetivo pela democratizao dos meios de comunicao, nem conseguimos adotar tticas corretas em nossa relao com os meios existentes. Ou a guerra aberta, de conseqncias gravssimas para nosso partido e nossos governos, ou a submisso, quando no uma relao ambgua, em que a conquista de certos espaos tem um preo muito alto. Nestes casos a moeda de troca a informao privilegiada, muitas vezes em detrimento dos reais interesses do partido. Apesar desse quadro sombrio, comea a existir um movimento importante que tenta romper essa tradio e que decide deixar de lado o tradicional lamento e busca construir novos caminhos. A presena importante de petistas nos movimentos de rdios comunitrias em todo o pas; a atuao de vrias secretarias de cultura e de comunicao em muitos governos petistas; a presena e a insistncia teimosa de alguns companheiros do meio cultural buscando construir espaos, conselhos e fruns dentro do PT comeam a desenhar um novo quadro de possibilidades. nessa perspectiva que se inscreve esta reflexo, que tem como pano de fundo a experincia de secretarias de comunicao de governos petistas, apresentadas no Seminrio Nacional de Prefeitos, em Braslia. O tema da comunicao ser, assim, a referncia principal destas notas, que pretendem, modestamente, estimular esse debate e uma nova prtica em nosso partido e nas instncias em que vivemos e trabalhamos. Sempre bom lembrar que cultura e comunicao se entrelaam, no existem separadamente e poderamos mesmo dizer que so aspectos diferenciados de um mesmo processo.
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Cultura e comunicao na construo de um projeto democrtico
Queremos, em primeiro lugar, recordar o bvio e essencial: sem um sistema efetivo de comunicao, no se constri a democracia, nem possvel construir um projeto hegemnico. Os setores de direita compreenderam esse fenmeno h muito tempo, e puseram em prtica, em todos os sistemas de dominao, aparatos eficientes que trataram de realizar o domnio cultural sobre as massas. Nos anos mais recentes uma simples anlise confirma essa tradio. Os dois homens mais fortes do sistema nos ltimos tempos, Antonio Carlos Magalhes, primeiro, e Sergio Motta, depois, ocuparam com muita aplicao o Ministrio das Comunicaes e procederam consolidao dos imprios de comunicao do pas. A poltica de concesso de canais de rdio e televiso e a poltica adotada nos processos de privatizao do setor de telecomunicaes s confirmam esse comportamento. Ns, que estamos construindo um projeto que necessariamente um processo de construir maiorias, de construir a hegemonia dos setores populares, s teremos algum xito medida que, na prtica, nos convencermos da necessidade de estabelecer meios e formas de superar essa verdadeira barreira que hoje enfrentamos com o oligoplio dos meios de comunicao totalmente nas mos daqueles que tm outro projeto para esta sociedade. Simples e dramtico. Alm desse objetivo fundamental, podemos acrescentar que a tarefa de comunicar cumpre alguns objetivos bsicos: proporcionar ao cidado o exerccio do direito bsico informao. O contribuinte deve ser informado sobre o destino de seus recursos. A comunidade tem o direito de saber como um governo realiza o projeto que recebeu a aprovao da maioria. possibilitar a participao popular: uma participao de fato s pode ocorrer se os sujeitos tm acesso informao, aos projetos e realizaes de um governo, para poder aceit-los, modific-los, critic-los. exercitar a transparncia: o principal antdoto contra a corrupo e a manipulao a informao, a clareza que a populao tem a respeito dos recursos e seu destino, dos espaos e sua ocupao.
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Uma histria de oposio que nos marca
Nossa histria de militncia e de oposio sempre esteve muito ligada denncia que fizemos dos aparelhos de comunicao, das imensas verbas e do processo de corrupo invariavelmente presentes nos mecanismos de comunicao dos governos. de domnio pblico que a rea de comunicao tem servido como importante base para a formao das famosas caixinhas... Tornamo-nos especialistas em calcular o desperdcio em comunicao e propaganda, mencionando o nmero de benefcios que as somas despendidas nesta rea poderiam realizar se utilizadas de outro modo. Nossa crtica em geral foi correta e contribumos para desmantelar muitas falcatruas. O que parece, por outro lado, muito evidente que por fora dessa crtica adquirimos uma espcie de cacoete e passamos a ter enorme dificuldade em lidar com essa questo quando nos cabe conduzi-la. Tratamos de forma amadora, lateral, a rea de comunicao, muitas vezes sob aquele prisma de que recursos para cultura e comunicao so suprfluos e s podem ser investidos quando o essencial estiver devidamente realizado. Para repetir uma expresso j consagrada, passamos a impresso de que somos capazes de produzir bons ovos, boas realizaes, excelentes programas sociais, mas somos fracos no cacarejo, no anncio de tais realizaes. O problema que nosso cacarejar fraco prejudica nossas realizaes. Uma ao poltica, uma interveno numa cidade, para ser completa, precisa receber um adequado planejamento de comunicao: uma campanha de vacina mal divulgada diminui seu alcance de cobertura; uma campanha educativa mal comunicada perde eficcia, e assim por diante... Os setores conservadores muitas vezes fazem o oposto: enormes campanhas publicitrias superdimensionando aes de resultado duvidoso, apostando na mxima de que a verso o que conta. Ora, ns no desejamos apenas governar bem, realizar intervenes competentes em nossas cidades e estados: queremos construir um projeto que, como j dissemos, requer a compreenso e a participao da maioria. Nossas aes devem se encadear numa lgica que vai dan164
do fora e consistncia a este projeto. O problema que as aes por si s no se explicam, na maioria das vezes. Nosso trabalho, alm de prestar servio e informao, deve ser capaz de desvelar, de revelar o projeto que pretendemos construir por meio de nossas intervenes. Nossa tarefa de comunicao tem o importante desafio de revelar a lgica que preside nossas aes. Nosso trabalho, portanto, composto de duas vertentes bsicas: de um lado, a tarefa de massificar a informao, divulgar os servios comunidade, permitir que todos tenham acesso aos bens pblicos. Por outro lado, temos de ser capazes de realizar a comunicao, vale dizer, construir uma via de mo dupla, ou muitas vias de mo dupla, em que governo e comunidade sejam capazes de interagir, propor, reagir, debater, construir propostas. Cabe tarefa de comunicar, por exemplo, permitir que as pessoas compreendam o que significam os projetos fundamentais de um governo petista, como por exemplo a inverso de prioridades, a participao popular, nossa maneira de repensar a cidade como um espao humano, a lgica de nossas polticas sociais e de nossas intervenes urbanas, entre outros.
Planejamento e comunicao: um vnculo indissolvel
Um governo pode planejar suas aes de vrias maneiras. Uma delas, a mais usual, , quando se decide realizar uma determinada ao, cumpre-se o estabelecido e depois de tudo pronto (ou quase pronto) se encomenda assessoria de comunicao uma campanha de divulgao; h, no entanto, outra possibilidade: uma administrao, tendo naturalmente por base seu plano de governo, detecta por diversos meios possveis os principais anseios de uma populao. Realiza seu planejamento, tendo a coragem de eleger marcas, prioridades. Juntamente com o planejamento das aes, que daro corpo a estas marcas, planeja sua comunicao, que comea a ocorrer antes, durante e depois da realizao de tais aes. Este planejamento envolve ainda, naturalmente, um efetivo acompanhamento de projetos, com um controle sobre o andamento das aes, e uma avaliao, capaz de retroalimentar todo o planejamento e, especialmente, o processo de comunicao.
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No h comunicao real, efetiva, sem tal planejamento. Sem ele, nossas aes restam incompletas, menos eficazes, mais custosas, menos reveladoras de nossos projetos. Imaginar que uma comunicao postia, improvisada d conta do recado criar uma iluso para ns mesmos, que mais tarde ou mais cedo revela sua inconsistncia. Este planejamento global difcil. Seu acompanhamento, mais complexo e desafiador ainda. Nossa cultura tradicional no caminha nesta direo. Na questo do planejamento, h um instrumento que ganha sempre maior importncia: a pesquisa de opinio. Aqui tambm no se pode endeusar nenhum instrumento e nem imaginar que as pesquisas se constituem na nica fonte de conhecimento e diagnstico. Mas no h dvida de que uma adequada combinao de pesquisas quantitativas em perodos regulares e pesquisas qualitativas, que permitem aprofundar determinados aspectos, se constituem numa base extremamente til para se elaborar um planejamento de comunicao.
Comunicao como ao conjunta sistmica x comunicao setorizada
H um hbito muito freqente em nossos governos que o de delegar a um departamento ou assessoria de comunicao a tarefa de realizar todo o processo. como se a comunicao pudesse ser confiada seja a um guru, seja a um grupo de especialistas. Na verdade, um governo comunica-se na sua totalidade. Por uma razo bvia: no so apenas as peas publicitrias que comunicam. Todos sabemos o peso comunicador da atitude de um governante, seja ele mais popular, com contatos diretos com a populao, ou mais reservado (o que se constitui de pronto num dado de comunicao...). Da mesma forma, as aes de cada membro de um governo, a maneira como so realizadas, carregam em si uma mensagem, passam um sinal, um determinado tipo de informao. Sendo assim, decisivo que haja a convico de que quando se planeja a comunicao deve-se ir muito alm de pensar apenas as pe166
as que comporo determinada campanha; questes como o tempo poltico de uma realizao, o ritual de seu anncio e entrega (o cerimonial de uma solenidade importante pea de comunicao), a realizao de determinada comemorao, uma vistoria que coloque o governante em contato com os funcionrios, com a populao, so fatores que se constituem em peas importantes de um processo de comunicao.
Comunicao e cultura local
Embora haja importantes avanos nas cincias que do base comunicao; embora existam conquistas importantes que os estudos de casos permitem socializar; embora as tcnicas do assim chamado marketing poltico tenham avanado muito nos ltimos tempos, fundamental que se levem em conta os elementos da cultura local para executar a tarefa de comunicao. diferente pensar a comunicao numa pequena cidade de base rural, onde a maioria das pessoas se conhece e possui uma identidade cultural, e pensar um processo de comunicao numa cidade mdia ou grande, com uma populao formada de pessoas das mais diversas procedncias e culturas. A linguagem, a escolha dos meios, a segmentao do pblicoalvo so fatores que necessariamente devem levar em conta as caractersticas regionais.
Comunicao e meios
A escolha dos meios adequados para um processo de comunicao pea decisiva no planejamento. muito comum que demos tiro de grosso calibre em insetos e deixemos passar eventos importantes sem uma repercusso adequada nos meios de comunicao mais amplos. importante que se combine uma ao correta de assessoria de imprensa, capaz de ocupar os espaos de reportagens e artigos, com a utilizao do marketing, das peas publicitrias e de matrias pagas. Abre-se aqui todo o captulo da relao com os meios de comunicao, que necessitaria um livro parte. Encontramos situaes
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muitas vezes viciadas, de dependncia, de privilgios e de uma relao verdadeiramente mercantilizada. preciso conhecer bem cada situao. De todo modo, um equilbrio entre a busca de construir espaos, com o inevitvel tensionamento, e uma poltica de distribuio da publicidade paga que no permita a construo de dependncias ou armadilhas parece ser o difcil e inevitvel caminho pelo qual temos de passar. Aqui tambm ganham um espao enorme a criatividade e as especificidades regionais, os caminhos pelos quais passam as informaes em uma comunidade.
Relao com profissionais e agncias de publicidade
Cada vez mais temos um corpo de profissionais que se especializam nas diversas reas de comunicao. Formam-se, numa progresso impressionante, empresas especializadas em comunicao, assessoria de imprensa, assessoria de marketing poltico, agncias de publicidade. H uma profissionalizao do setor que caminha a passos muito largos. Alm de todos os cuidados nos processos licitatrios e da confiana absoluta que precisamos ter nas pessoas ou empresas que venham a trabalhar conosco, vale a pena destacar um elemento dessa relao com os profissionais de publicidade: a relao de respeito pela tcnica e experincia acumulada em contraponto com a prevalncia do contedo da mensagem que queremos passar. Longe de se imaginar aqui a dicotomia entre forma e contedo, o que cabe ressaltar a importncia de se combinar o respeito pelo trabalho dos profissionais com a indelegvel responsabilidade de quem coordena o processo. muito comum nesses casos que ocorra ou a submisso cega a certo tipo de guru do marketing poltico/eleitoral, ou o desprezo pela tcnica, pelo acmulo profissional de pessoas que j percorreram muitos caminhos e, no mnimo, podem nos ajudar a evitar certos erros j cometidos.
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Intercmbio necessrio
Haveria muitos outros aspectos a se abordar. Trata-se de um campo em que estamos ainda iniciando um acmulo efetivo e no qual ningum tem bola de cristal ou a posse da verdade. O que nos parece fundamental estimular um intercmbio muito intenso entre nossas administraes e suas assessorias de comunicao. Acreditamos que esse intercmbio pode nos permitir realizar o salto de qualidade de que necessitamos. A realizao em maio de 1999, em Santo Andr, do Seminrio Na boca do povo, que reuniu os setores de comunicao dos principais governos de esquerda, deveria ter continuidade, com a implementao efetiva de uma pgina na Internet que sirva como espao efetivo de intercmbio. Cremos que a mudana do clima que apresentvamos no incio deste texto depende dessas iniciativas. Com ousadia e criatividade poderemos no s permitir um avano de nossos governos nessa rea como contribuir para que o Partido dos Trabalhadores possa enfrentar de maneira adequada a tarefa de conferir cultura e comunicao o papel que essas dimenses da vida podem ter na construo de nosso projeto. Afinal, continuamos a acreditar num projeto capaz de renovar, desde as razes, no apenas a sociedade mas o prprio ser humano.
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3. O modo petista de governar: construindo uma nova agenda para os governos locais
Pepe Vargas
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A cidade que queremos
Pepe Vargas
A hegemonia poltica do neoliberalismo, a introduo crescente de novas tecnologias e as novas formas de produo capitalista apresentam novas questes aos governos locais. Assim como agravam velhos problemas dos centros urbanos. Neste sentido, legtimo falar em uma nova agenda para as cidades. A construo de uma agenda que responda aos desafios urbanos neste final de sculo, para os socialistas, passa pela busca de um modelo de cidade alternativo ao pretendido pelos neoliberais. Para tanto, fundamental a compreenso das caractersticas histricas das cidades brasileiras e as modificaes que elas vivem na poca neoliberal. Assim, entenderemos no s o modelo de cidade pretendido pelo capital como as diretrizes para a construo da nossa utopia urbana. Referimo-nos a cidades localizadas num pas perifrico, marcado por uma profunda dependncia econmica e que produziu uma histrica excluso social de amplos contingentes populacionais. Estamos falando de cidades que passaram por um rpido processo de urbanizao nas ltimas dcadas e que abrigam a ampla maioria do povo brasileiro. A urbanizao acelerada e a excluso econmica produziram cidades com profunda degradao espacial, ambiental e social. Constituram uma sociedade urbana marcada pela desigualdade e pela fragPepe Vargas Mdico homeopata e prefeito de Caxias do Sul (RS). Foi vereador em Caxias do Sul (1989/1992) e deputado estadual (1995/1996). 173
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mentao social. Deram origem chamada crise urbana, cujo corolrio a violncia e a insegurana, expresses mximas da barbrie capitalista no cotidiano das cidades. sobre esse substrato urbano que agem as foras negativas da mundializao do capital sob direo do capital financeiro. O neoliberalismo no o responsvel pela degradao urbana e social das nossas cidades. Ele apenas aprofunda caractersticas histricas j existentes, medida que aumenta a excluso de amplos setores da populao. De fato, a dualidade que coloca a concentrao da riqueza e do poder nas mos de poucos, ao lado de uma maioria excluda da repartio da riqueza e dos centros de poder, atingiu nveis nunca antes vistos. Da mesma forma aumenta a fragmentao social, separando cada vez mais a sociedade formal da sociedade informal, como conseqncia da reduo numrica da classe operria tradicional, pela introduo de novas tecnologias ou pela crescente terceirizao dos processos produtivos. A cidade neoliberal, no entanto, no apenas esse mar de misrias. Ela consegue construir ilhas de prosperidade. Para poucos, mas consegue. Nesse sentido, possvel afirmar a existncia de um modelo de cidade neoliberal. Esse modelo, em conseqncia das suas concepes sobre os papis do Estado e do mercado, busca disputar vises sobre a organizao territorial e econmica da cidade, bem como a regulao dos servios ofertados a sua populao e o acesso aos bens culturais. Uma das caractersticas da globalizao capitalista a perda da capacidade de deciso dos governos nacionais, substitudos pelos centros decisrios de alguns poucos pases ricos, dirigidos pelos interesses de pouqussimas e grandes empresas transnacionais. Se verdade que os governos centrais vem diminuir sua margem de manobra, parecem contraditrias as teses que sustentam um maior papel das cidades, a partir da internacionalizao da economia. Confundem as modificaes polticas e econmicas do capitalismo globalizado sobre as cidades com um pretenso aumento do poder e da autonomia locais. Na verdade, sob o ponto de vista das decises que so capazes de promover alteraes significativas na realidade urbana, as cidades esto se fragilizando. De acordo com a lgica neoliberal transformam-se crescentemente em
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refns das estratgias das empresas globais oligopolizadas, para as quais fechar ou transferir uma linha de produo ou um ponto de servios to simples como movimentar um peo num tabuleiro de xadrez. Os governos locais de inspirao neoliberal, diante dessa nova situao, tm reagido com duas estratgias bsicas. A primeira delas a tentativa de constituir o que alguns chamam de cidade global. Em rpidas linhas, a busca de uma cidade que transita do setor secundrio para o setor tercirio da economia. Uma cidade que se prepara para receber o conjunto de servios indispensveis s poucas empresas que conseguem sucesso diante da globalizao. Mesmo entre ns comum ouvir discursos que reforam esta viso, com pouca capacidade crtica. Ele se manifesta nas propostas de transformar nossas municipalidades em centros de empresas que trabalham com software, seguros, consultorias diversas, corretoras de valores e empresas financeiras etc. Essa estratgia considera que a cidade que cresceu em torno das grandes plantas industriais est com os dias contados. Na melhor das hipteses ver reduzir significativamente seu peso poltico e econmico. Como acredita na inevitabilidade da globalizao sob direo do capital financeiro, trata de transformar-se numa cidade terciarizada. obvio que poucas cidades conseguiro se transformar em casos de sucesso a partir dessa estratgia. No capitalismo da poca neoliberal no h lugar para todas, tampouco para todos que habitam nessas poucas cidades vitoriosas. A segunda estratgia dos neoliberais buscar adequar cidades que cresceram em torno das grandes plantas industriais ao processo de reconverso industrial, incentivando a introduo de novas tecnologias. Ambas estratgias praticam a chamada guerra de lugares. Para ter sucesso, para vencer no processo de globalizao, preciso ser competitivo. No bojo dessa lgica, as cidades precisam competir entre si na capacidade de atrair novos capitais. Essas so as bases que fundamentam as polticas de renncias fiscais, de uso de recursos oramentrios e subsdios de toda ordem, que nada mais fazem do que aumentar o grau de transferncia da riqueza produzida socialmente para alguns poucos. O grande problema dessas duas estratgias e seus mecanismos de atrao de novos investimentos que eles no resolvem os proble175
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mas fundamentais das cidades. Pelo contrrio, aprofundaro a concentrao de renda, a fragmentao social e a crise urbana como um todo, principalmente se considerarmos que as renncias fiscais diminuiro a receita pblica. No esqueamos que elas tero cada vez mais necessidades de expandir servios e infra-estrutura, seja para atender exigncias dos investimentos que atraem, seja para dar conta dos inevitveis fluxos migratrios em busca dos empregos alardeados. Para os neoliberais no h contradio, uma vez que delegam ao mercado a soluo dessas questes, e o seu darwinismo social aplaca pudores de conscincia quanto sorte dos excludos. Sob o ponto de vista espacial, a cidade neoliberal tambm aprofunda a segregao territorial historicamente construda nos centros urbanos. A diferena que aos espaos bem estruturados para os poucos includos, e aos territrios deficitrios estruturalmente para os muitos excludos, soma-se a degradao dos espaos pblicos universais. Exceto quanto ao sistema virio, indispensvel circulao de mercadorias, h uma crescente privatizao dos espaos de convivncia social em favor dos que detm a riqueza. Este o significado da substituio do bairro aberto pelo condomnio fechado, da praa e dos espaos pblicos de lazer pelos clubes restritos, das antigas ruas de comrcio pelos shoping centers etc. Se esta a cidade projetada pela hegemonia neoliberal, qual a cidade que queremos? Qual a nossa utopia urbana? Sem pretenso de esgotar o assunto, ousaremos propor quatro diretrizes bsicas que apontam uma alternativa contrria descrita at agora. Em outras palavras, diretrizes que buscam respostas concretas aos dilemas colocados para nossos governos municipais, ligando-as com elementos indispensveis na construo de uma sociedade democrtica e socialista. Propomos a construo de uma cidade: 1) Economicamente sustentvel; 2) Fisicamente organizada; 3) Institucionalmente democrtica e participativa; 4) Socialmente justa.
Economicamente sustentvel
Poltica tributria e polticas de desenvolvimento econmico, mesmo com as limitaes do poder local, podem ser articuladas no sentido oposto s similares neoliberalizantes.
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Princpios de justia tributria quem tem mais paga mais, quem tem menos paga menos permitem no s a melhoria das receitas do municpio e o financiamento de aes de governo, mas a disputa contra o sistema tributrio regressivo e injusto defendido pelos nossos adversrios. A luta por um novo pacto federativo, que distribua melhor as competncias e os tributos entre a Unio, os estados e os municpios, faz parte dessa agenda. Um pacto federativo justo e equilibrado importante tanto para garantir os investimentos e o custeio das polticas pblicas quanto para combater a pretenso centralizadora do governo FHC na busca do ajuste fiscal imposto pelo FMI. Nossas polticas de desenvolvimento devem apresentar alternativas ao senso comum que reduz tudo concesso de subsdios para atrair novos capitais. Instrumentos fiscais podem ser utilizados, desde que no sentido das polticas de crdito, jamais como fundos perdidos. O uso de recursos oramentrios para financiar grandes investimentos privados significa perpetuar os mecanismos de transferncia e concentrao de renda. Tanto os mecanismos fiscais como os financiamentos lastreados pelo oramento pblico, em funo da pequena capacidade financeira dos municpios, devem ser direcionados aos micro e pequenos negcios, principalmente aos de carter associativo e autogestionados. Nossos governos tm diversos exemplos que caminham nesse sentido: instituies de microcrdito; berrios e condomnios empresariais; pontos de informaes para o comrcio exterior; incubadoras tecnolgicas; desenvolvimento de roteiros tursticos; feiras de abastecimento popular que eliminam os intermedirios entre consumidor e produtor; incentivo agroindstria familiar etc. O que existe de diferenciador nessas propostas, em relao s polticas neoliberais, que elas fortalecem o tecido econmico local historicamente construdo e posto em risco pela globalizao capitalista. Por outro lado, o incentivo s formas de produo associativas, cooperadas e autogestionadas, dentro do conceito de Economia Popular Solidria, tambm oferecem resistncia e alternativas organizao econmica neoliberal. Alm disso, permitem uma estratgia de formalizao aos setores jogados na informalidade.
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Polticas de desenvolvimento a partir de governos estaduais ou mesmo do federal, alm de fortalecer estas iniciativas do poder local, devero dar respostas mais amplas. No entanto importante assinalar que a busca de uma Economia Popular Solidria no obrigatoriamente uma estratgia voltada a uma economia de pequena escala ou defasada tecnologicamente. Ela pode envolver redes associativas que movimentam recursos econmicos considerveis e gerar milhares de empregos. Por ltimo, na defesa do tecido econmico desenvolvido historicamente pelas nossas comunidades, podemos desenvolver alianas, construir ou cobrar polticas de outros nveis de governo, dialogando com ramos econmicos de maior envergadura que tambm sofrem os efeitos da globalizao e entram em contradio com seus pressupostos.
Fisicamente organizada
Polticas de ocupao e uso do solo que visem democratizar oportunidades, resgatar a funcionalidade e a qualidade dos logradouros pblicos e melhorar a circulao das pessoas. Uma cidade fisicamente organizada tem como objetivo facilitar a reproduo da vida em sociedade e no a mera reproduo do capital. No atual contexto so importantes mecanismos que visem a descentralizao das cidades, fazendo a continuidade entre a cidade do passado e a cidade do futuro. Preservando e recuperando centros histricos que tendem a degradar-se, ao lado do desenvolvimento de novas centralidades, estaremos democratizando as oportunidades de negcios, o acesso a bens culturais e ao lazer. Ao definir ndices construtivos podemos incentivar o surgimento de novos centros de comrcio e servios, novos espaos de moradia, desconcentrando territrios que estavam apropriados por poucos. Ao abrir oportunidades em outros pontos da cidade, ao privilegiar a circulao do transporte coletivo no lugar do individual, ao criar reas habitacionais de interesse social, entre outros elementos de uma poltica urbana de incluso, estamos no s organizando fisicamente melhor o espao urbano, mas promovendo distribuio de renda e preservando o ambiente.
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O reconhecimento da cidade informal questo central para uma poltica urbana de incluso social. A cidade no-formal abrange enormes contingentes da populao. Ao inclu-la no mapa, via programas de regularizao fundiria e arquitetnica, reconhecemos no s os direitos dos seus habitantes, mas permitimos que legalizem seus pequenos negcios, obtenham cartas de crdito para reformas ou construo de moradias, entre outros benefcios. O resgate da cidade diante dos espaos multifuncionais privados que substituem os logradouros pblicos decisivo na disputa de valores anti-segregacionistas. Ao resgate e recuperao das praas e espaos de lazer podemos associar polticas culturais que disputem com as programaes dos shopping centers, como forma de valorizar o lazer dissociado do consumismo e do individualismo. Por ltimo, podemos ousar introduzindo o conceito de urbanismo econmico, impondo limites urbansticos instalao de megaempreendimentos com potencial predatrio sobre os pequenos e mdios negcios tradicionalmente instalados. Apesar das limitaes do poder local em legislar sobre direito econmico, o uso desses instrumentos uma forma concreta para resistirmos crescente monopolizao de certos setores da economia, construindo slidas alianas com pequenos empreendedores.
Institucionalmente democrtica e participativa
O Estado liberal burgus, inclusive na sua moderna verso neoliberal, exclui a maioria da populao dos centros de poder. Assim, nossa agenda deve incorporar a radicalizao da democracia como valor estratgico. O oramento participativo, os conselhos municipais temticos ou setoriais, alm de outras formas de participao popular, so instrumentos que superam a democracia representativa do Estado liberal, em direo a mecanismos de democracia mais amplos e diretos. Ao lanar mo desses instrumentos balizamos nossa inteno de construir uma democracia superior. Sinalizamos nosso desejo de ultrapassar os limites e vcios dos parlamentos e dos executivos que se baseiam no clssico distanciamento entre governantes e governados. Sintonizamos
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nossas tarefas atuais com nossa estratgia socialista, uma vez que a democracia socialista ser superior democracia liberal clssica, ou no ser socialista. O oramento participativo no pode ser visto como simples processo de diviso de recursos para investimentos entre regies geogrficas da cidade ou polticas pblicas temticas. Tambm no pode ser visto como mero processo de socializao das informaes sobre finanas municipais. Ele deve perseguir o objetivo de transformar-se no mais democrtico instrumento de planejamento das polticas urbanas, integrando o conjunto das polticas pblicas. Ao possibilitar o acesso dos cidados ao planejamento da sua cidade rompemos a separao entre governantes e governados, contribumos para o desenvolvimento de cidados sujeitos e no objetos das polticas pblicas, inaugurando novos homens e novas mulheres, cidados crticos, participativos, construtores de direitos e deveres solidrios e criativos.
Socialmente justa
As administraes petistas esto repletas de exemplos que demonstram a viabilidade da execuo de polticas sociais, sem cortes oramentrios, apesar da crise econmica. A construo de uma sociedade socialmente justa passa pela inverso de prioridades dos investimentos pblicos. Sua garantia a participao popular na definio das prioridades oramentrias. Cobrando tributos de quem pode pagar e destinando a aplicao de recursos para as reas e regies mais carentes, seja de infra-estrutura urbana ou de servios pblicos, estamos trilhando caminhos em direo a uma sociedade mais justa.
Consideraes finais
As experincias dos governos petistas encerram diferenas importantes. Entre o desastre da administrao Darci Acorsi em Goinia e a construo das administraes populares de Porto Alegre h uma enorme distncia. O naufrgio clientelista e personalista da primeira resultou num processo de degenerao cujas dificuldades para a cons180
truo do partido at hoje so sentidas em Gois. J o exemplo da construo coletiva, tica e afirmadora do programa democrtico e popular do PT em Porto Alegre permitiu no s a manuteno do nosso governo na cidade, mas irradiou-se para outros municpios e contagiou o estado, colocando Olvio Dutra no Palcio Piratini. Isto significa que o modo petista de governar no homogneo. Na verdade ele precisa se espraiar pelo partido. Da mesma forma, importante registrar alguns elementos indispensveis na definio de uma agenda para os governos locais, mesmo que apenas citando-os. Refiro-me ao compromisso dos governos petistas com as polticas pblicas de gnero, com a afirmao dos direitos das minorias, com a defesa dos direitos humanos e o combate ao racismo. Numa poca de recrudescimento da barbrie e do conservadorismo, esses compromissos so decisivos. Finalmente, cabe dizer que as idias aqui defendidas no so obra exclusivamente do subscritor deste texto. Elas so uma sntese de vrias contribuies. Tanto da ao coletiva que desenvolvemos na Administrao Popular de Caxias do Sul como do trabalho de companheiros e companheiras de vrios governos petistas espalhados pelo nosso pas. Juntos lutamos pela construo de um futuro socialista para o Brasil. Cada qual na sua cidade, estamos mostrando que possvel governar com democracia e transparncia, investindo nas polticas sociais sem desmantelar os servios e o patrimnio pblicos. Estamos dando nossa contribuio para construir uma cultura poltica solidria e emancipadora, para substituir o caos neoliberal.
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A gesto local no limiar do novo milnio

Celso Daniel
O propsito deste texto consiste em refletir sobre os desafios com que se defrontam, no Brasil, governos locais comprometidos com o exerccio da cidadania neste momento de passagem de sculo. Tal reflexo procura contemplar duas dimenses: por um lado, a existncia de uma tenso, ao longo dos anos 90, entre a ao concreta dos governos democrticos e populares e a forma pela qual essa ao vem sendo traduzida no mbito do imaginrio partidrio (mais especificamente, na experincia do Partido dos Trabalhadores); por outro lado, o modo como relevantes transformaes dos anos recentes nos nveis internacional, nacional e local do margem tanto ao surgimento de novos temas como redefinio de outros j existentes, na qualidade de desafios postos diante dos governos locais orientados pelo princpio da radicalizao da democracia. Nessa perspectiva, a parte I se ocupar do exame da tenso entre ao e governo e seu imaginrio partidrio, bem como do impacto das transformaes recentes sobre o papel da esfera local. A parte II estar voltada a explorar as decorrncias da anlise anterior sobre a agenda dos governos democrticos e populares, pontuando novos temas e a redefinio daqueles j existentes.
Celso Daniel Engenheiro, professor universitrio (FGV e PUC/ SP) e prefeito de Santo Andr (SP) pela segunda vez (primeiro mandato entre 1989/1992). Foi deputado federal (1995/1996). 182
I. Anos 90: uma dcada em ebulio
Nas dcadas recentes, a democratizao da gesto pblica se inicia no mbito dos governos locais, ainda na segunda metade dos anos 70 (mais precisamente, durante as gestes de 1977 a 1982). Destaca-se, pela influncia que teve na reflexo sobre as prticas democrticas locais, o governo de Lages, em Santa Catarina. Ao longo dos anos 80, houve uma ampliao dessas iniciativas, ainda que moderada (incluindo o primeiro governo municipal petista em Diadema, So Paulo, de 1983 a 1988). Contudo, na dcada de 1990 (mais propriamente, a partir de 1989) que a multiplicao de governos locais democrticos e populares sobretudo em cidades de mdio e grande porte consolida um modelo de gesto comprometido com o fortalecimento da cidadania. No mbito do PT partido que exerceu expressiva influncia sobre tal modelo de gesto ele foi denominado modo petista de governar. As experincias prticas referidas aos governos democrticos e populares se reproduzem ampliadamente aps 1989-1992, durante as gestes de 1993 a 1996 e as que seguiram, de 1997 ao ano 2000. A riqueza dessas prticas na dcada de 1990 sugere a convenincia de um exame crtico sobre esse perodo. Nesses termos, busca-se, de um lado, apontar relevantes tenses opondo a prtica de tais governos ao modo como ela tendeu a ser traduzida na reflexo, em especial, no imaginrio do PT sobre essa prtica (item 1). Em seguida, fundamental sumarizar a forma pela qual as transformaes recentes (nos planos internacional e nacional) impactam a agenda local (item 2), inclusive em termos do pacto federativo.
1. Prtica versus imaginrio do modo petista de governar (anos 90)
1.1. O modo petista de governar no final da dcada A despeito da existncia de anlises mais elaboradas, parece bastante adequado identificar a percepo dominante a propsito do modo petista de governar na primeira metade dos anos 90 ao binmio inverso de prioridades participao popular. Muito embora a expresso inver183
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so de prioridades envolva ambigidades, ela em geral remete prioridade no uso de recursos para as reas sociais em especial, educao, sade e moradia e implantao de infra-estrutura urbana nas periferias das cidades (saneamento, pavimentao etc.), em detrimento dos investimentos em grandes obras (sobretudo no sistema virio), ditas faranicas. Quanto participao popular, associada de incio idia de conselhos populares, evoluiu com certa rapidez para a instituio de espaos de participao da populao na gesto pblica, a exemplo dos conselhos municipais, de unidades prestadoras de servios e, especialmente, do oramento participativo. Nos ltimos anos da dcada de 1990, a explorao de programas bem-sucedidos junto opinio pblica, a exemplo do oramento participativo, do programa de renda mnima, da bolsa-escola, do Banco do Povo, do MOVA (Movimento de Alfabetizao de Jovens e Adultos), do programa de sade da famlia etc., tem levado os governos democrticos e populares a serem apresentados como gestes caracterizadas por uma espcie de somatria de programas sociais e participativos. Embora a divulgao de tais projetos enquanto marcas de governos seja inteiramente legtima, a tentativa de sintetizar o modo petista de governar como uma soma de programas exemplares sem conexo entre si constitui uma involuo na reflexo sobre esse modelo de gesto, pois, com isso, perde-se o sentido de totalidade presente no binmio inverso de prioridades participao popular. Involuo preocupante, na verdade, uma vez que produzida como resultado de uma rendio ao marketing poltico conservador, de inspirao americana. Isto posto, preciso ponderar at que ponto a prtica dos governos democrticos e populares corresponde ao imaginrio que procura dar conta dela. Desde logo, no resta dvida de que tal prtica incorporou de modo bastante slido o par inverso de prioridades participao popular. Todavia, as experincias concretas tm avanado para bem ou para mal muito alm desse binmio: o figurino elaborado no imaginrio petista muito apertado para conter linhas de aes bem mais diversificadas.
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1.2. As aes urbansticas, o desenvolvimento econmico e a inverso de prioridades Em primeiro lugar, a grande maioria dos governos democrticos e populares de municpios urbanos vem implementando aes urbansticas, em especial (mas no s) nos centros das cidades. Espaos pblicos urbanos, enquanto locais de encontro da populao, constituem fonte de identificao dos moradores com sua cidade, bem como pontos de socializao da vida urbana. Sua relevncia tem levado os governos, de modo generalizado, a atuar nesse campo. Porm, essas aes no se expressam no discurso poltico petista. Este, bastante influenciado pela oposio centro-periferia, tende a condenar investimentos para a revitalizao dos centros das cidades (ou em praas, por exemplo), considerando-os uma traio proposta de inverso de prioridades, pois os recursos assim despendidos deveriam ser direcionados s reas sociais e periferia. Observam-se, no mximo, afirmaes envergonhadas do tipo melhoramos o centro para neutralizar as elites locais; enquanto isso, podemos agir com mais liberdade na periferia. H aqui um problema de entendimento a respeito da dinmica das cidades. Por um lado, subestima-se o peso dos espaos pblicos urbanos na constituio da identidade local isto , na auto-estima da populao com respeito a sua cidade. Por outro, deixa-se de lado o fato de que os centros das cidade so locais tipicamente democrticos, uma vez que so passveis de apropriao pelo conjunto da populao e, sobretudo, daquela que habita a periferia. As elites, ao contrrio, tm acesso a espaos privados (em condomnios fechados, clubes esportivos, shopping centers etc.). Em termos urbanos, a verdadeira oposio entre os centros das cidades (espaos pblicos) e os grandes centros de compras e lazer fechados, como shoppings (espaos privados). O ocultamento, na fala petista, de algo to generalizado nos seus governos como so as aes urbansticas algo sem dvida grave, pois revela uma falta de sintonia entre discurso e prtica. Da decorre, por exemplo, a dificuldade de incorporar criticamente experincias marcantes como as de Curitiba. Em segundo lugar, os governos democrticos e populares vm atuando de modo progressivo, nos anos 90, nos temas de desenvolvimento econmico e gerao de trabalho e renda. Tal preocupao, mais
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tmida de incio, tendeu a se generalizar em seguida. Uma vez mais, essa modalidade de ao no cabe no figurino inverso de prioridades participao popular. Alm disso, convm recordar que, no incio dos anos 90, adquiriu bastante importncia, no mbito dos governos democrticos e populares, a busca da elevao da carga tributria prpria mediante a aplicao do IPTU progressivo. Na prtica, esse esforo, somado aos ganhos de receita para os municpios provenientes das mudanas da Constituio de 1988, viabilizou, em grande medida, a inverso de prioridades (embora no se confunda com ela). preocupante que, ao final da dcada de 1990, esse tema tenha perdido vigor, sobretudo em funo da reao conservadora de influncia neoliberal, pois isso ocorre justamente no momento em que se instala, agora no mbito municipal, a crise fiscal. Como produto dessa crise, muitos governos democrticos e populares vm tendo dificuldades para implantar a prpria inverso de prioridades. 1.3. Cidadania versus fisiologismo necessrio, por fim, examinar explicitamente a recorrncia de prticas clientelistas e personalistas, sempre ausentes do debate e da reflexo a propsito dos governos democrticos e populares (e, portanto, do modo petista de governar). Antes de mais nada, deve-se considerar que tais prticas deitam razes profundas na cultura poltica brasileira, marcada pela convivncia ambgua de formas de pensar e agir presididas, ora pela valorizao das relaes impessoais (leis econmicas ou jurdicas, direitos), ora pela prevalncia das relaes pessoais (famlia, amizade, fisiologismo). O discurso poltico, de direita ou esquerda, destaca em geral os valores de ordem impessoal (liberdade de mercado, Estado mnimo, ou, no plo oposto, contradies de classes, direitos sociais, excluso). No so casuais, portanto, tanto a freqncia com que se observam prticas fisiolgicas como seu ocultamento no nvel do imaginrio poltico. decisivo, neste ponto, qualificar as ocorrncias fisiolgicas nos governos locais, especificando ao menos dois casos distintos. Na maior parte das vezes, as aes clientelistas, embora existam, ocupam um espao marginal, uma vez que, em face de sua reduzida magnitude (in186
clusive em termos de recursos oramentrios), no comprometem, de modo algum, aquilo que fundamental na proposta de governo (a exemplo de inverso de prioridades ou do oramento participativo). Essa situao muito usual no que tange relao entre o Executivo (em busca de maioria parlamentar) e o Legislativo local, envolvendo a oferta de melhorias na cidade ou mesmo cargos em comisso de baixa graduao no governo. Essas prticas, mesmo desempenhando papel marginal no conjunto de um governo, devem ser combatidas. Mas no se pode nutrir a iluso de que caiba ao Executivo o papel decisivo para sua superao. Houve oportunidades nas quais o governo local se recusou a estabelecer com o Legislativo qualquer relao de troca, e nem por isso ocorreram mudanas de comportamento duradouras no parlamento local. imprescindvel, na verdade, um processo de reestruturao interna do prprio parlamento espao onde mais forte a tendncia ao predomnio da cultura clientelista. E, apesar de vereadores e bancadas terem acumulado valiosas experincias fundadas na valorizao da cidadania, foroso reconhecer que, em contraste com governos democrticos e populares, o poder Legislativo, como instituio, ainda no conseguiu avanar casos slidos de reformulao estrutural positiva. provvel que essa dificuldade resulte, sobretudo, da prpria lgica de funcionamento do Legislativo, caracterizada pelo pluralismo e pelas relaes horizontais, diferena do Executivo, cujo comando nico, calcado numa estrutura hierrquica. Com relao aos governos locais, pode ocorrer uma situao muito mais comprometedora do que a relatada acima: trata-se de quando as prticas clientelistas e, em especial, as personalistas incorporamse ao prprio ncleo do modelo de gesto. No momento em que acordos fisiolgicos com as elites locais, o poder econmico e os prprios setores populares avanam at influir nas decises centrais tomadas pelo governo, o prprio projeto democrtico e popular se v desfigurado. Mesmo mantendo programas especficos voltados cidadania, o governo j ter sido capturado pela fora da poltica tradicional: a simbiose entre os valores guiados pelas relaes pessoais (clientelismo) e aqueles orientados pelas relaes impessoais (cidadania) produz um ambiente no qual parcela relevante das decises estratgicas passa a
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ser regida pelas referncias clientelistas, que se sobrepem, assim, aos princpios do fortalecimento dos direitos. De modo anlogo, quando se consolida uma convivncia entre aes inspiradas na idia de cidadania e comportamentos pautados pelo personalismo convivncia decerto ambgua, mas nem de longe estranha tradio poltica brasileira, inclusive a de esquerda , uma vez mais, o prprio projeto democrtico e popular que est em jogo. Isso porque, de um lado, o personalismo remete figura do prefeito expresso-sntese do governo como tal; e, de outro lado, pelo fato de que ele representa uma modalidade de privatizao do pblico que nega, na prtica, a garantia dos direitos (mesmo que estes sejam reverenciados no discurso). claro que casos como esses correspondem a situaes-limite, raramente encontrveis na realidade dos governos democrticos e populares. Mas sempre importante manter o tema na agenda de debates, pois seu ocultamento poderia dar margem a um sorrateiro espraiamento de prticas contraditrias com um projeto transformador.
2. Global, nacional, local: a federao em questo
2.1 Globalizao: economia, poltica e cultura A crise estrutural dos modelos de desenvolvimento nos pases centrais (em paralelo ao esgotamento do modelo desenvolvimentista em pases perifricos como o Brasil), a partir da dcada de 1970, colocou em xeque os projetos nacionais que os sustentavam (e, portanto, os Estados de bem-estar e os Estados desenvolvimentistas), bem como a ordem internacional consolidada a partir do final da Segunda Guerra Mundial. Nesse contexto, as ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por relevantes transformaes nos planos mundial e nacional (mas com desdobramentos, tambm, no mbito local, conforme se ver), usualmente identificadas pela (ambgua) denominao de globalizao. Sem a pretenso de efetuar uma avaliao detalhada desse processo que no cabe nos limites deste texto , mas com a preocupao de escapar de anlises maniquestas e simplificadoras, convm apontar para o fato de que a globalizao tem sido um produto da combinao de fatores econmicos, polticos e socioculturais.
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Do ngulo econmico em geral, o mais enfatizado , destacamse os impactos da terceira revoluo tecnolgica (informtica, robtica, biotecnologia etc.) sobre a estrutura produtiva e financeira, bem como um acirramento geral da concorrncia capitalista. Porm, a direo dessas transformaes vem sendo ditada por decises polticas conduzidas, em primeira instncia, pelos pases dominantes e, sobretudo, pelos Estados Unidos, que perseguem a retomada de sua hegemonia mundial, colocada em crise entre o final dos anos 60 e o incio da dcada de 1970, quando a fuga de capitais americanos para o euromercado ps em questo o padro dlar-ouro ancorado no acordo de Bretton Woods. A partir da origem da financeirizao mundial, face mais relevante da globalizao organiza-se uma reao do governo americano, que, aps se desfazer de um padro monetrio ento contraditrio com seus interesses, procura, na dcada de 1970, fortalecer o dlar, impor novas regras internacionais e estimular a desregulao comercial e financeira, que se espalhou pelo mundo a partir do final dos anos 80. Do ponto de vista sociocultural, o mundo assiste, a partir do fim da dcada de 1960, um estilhaamento das identidades sociais. Em outras palavras, passam a conviver com as antigas identidades de classes (que permanecem) novas identidades baseadas nos cortes de gnero, raa, meio ambiente, alm de uma diversidade de manifestaes religiosas e culturais. Trata-se de um processo contraditrio, que ocorre simultaneamente a uma homogenizao de um conjunto de padres culturais, inspirados sobretudo por referncias provenientes dos Estados Unidos. Assim, operam ao mesmo tempo duas tendncias opostas: a globalizao de hbitos culturais e de consumo sob influncia americana e a multiplicao de novas identidades socioculturais, algumas produzindo vnculos internacionais e muitas outras ganhando sentido no espao nacional ou no espao local. De qualquer modo, um balano (provisrio) da globalizao, concretizada sob forte influncia conservadora inspirada em especial na ideologia neoliberal apresenta como resultados uma reduo generalizada da inflao, taxas de crescimento econmico bastante modestas, recorrente instabilidade financeira internacional, expressivo crescimento das taxas de desemprego e uma preocupante expanso
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da excluso social, que mostra sua cara em pases desenvolvidos e se aprofunda de maneira significativa nos no-desenvolvidos. Tais resultados, muito limitados principalmente sob o aspecto social, no permitem afirmar que venha se consolidando um processo de hegemonia seja dos Estados Unidos no plano mundial, seja do modelo neoliberal no campo das idias. Porque hegemonia em sentido forte supe um consentimento das maiorias, algo problemtico em face da ausncia das condies materiais mnimas para a garantia de coeso social estvel. Apesar de no se vislumbrar, at o final dos anos 90, um modelo alternativo mais claramente delineado, no parece restar dvida de que, dadas as limitaes do iderio neoliberal, o futuro est mais do que nunca aberto a diferentes possibilidades, nos mbitos internacional, nacional e local. 2.2. A esfera local ante a crise do Estado-nao A noo corrente de globalizao como expanso inexorvel da internacionalizao de fluxos financeiros, produtivos, comerciais e culturais, acompanhada de um declnio linear da relevncia do Estado-nao, no tem base slida na realidade. verdade que a globalizao financeira, potencializada pela desregulao econmica da maioria dos pases, produziu durante a dcada de 1990 uma reduo notvel dos graus de liberdade das polticas macroeconmicas nacionais. Porm, tal fragilizao da soberania nacional no homognea, seja porque pases como os Estados Unidos, nutrindo-se dos resultados desse processo, acabam fortalecidos, seja em virtude de que outros pases, que no seguiram por inteiro a cartilha liberal (em particular, na sia), mantm polticas econmicas internas dotadas de razovel grau de eficcia. De mais a mais, no se trata de uma tendncia inexorvel, pois ela deriva, em grande medida, de decises polticas passveis de modificao. Contudo, as transformaes ocorridas nas ltima dcadas apontadas de modo sinttico no item 2.1. acima demandam uma redefinio dos papis do Estado-nao. Em primeiro lugar, a emergncia de instituies supranacionais (mercados comuns, associaes internacionais de pases, como a Organizao Mundial de Comrcio etc.) significa que os Estados-nao passam a abrir mo de parcela de sua soberania indi190
vidual, recuperando-a no mbito supranacional por meio de aes concertadas coletivamente. A forma concreta assumida por esses processos, at os anos 90, apresenta tonalidades conservadoras. Mais isso se deve a que tm prevalecido opes polticas conservadoras na sua conduo, e no constituio de entes supranacionais como tais. Para os propsitos deste trabalho, importa muito mais ter em conta as transformaes no interior do Estado-nao, ou seja, as mudanas na relao entre o nacional e o local. Convm, a esse respeito, destacar duas dimenses a econmica e a sociocultural bem como seus desdobramentos polticos. Do ngulo econmico, as ltimas dcadas assistiram a uma alterao nos requisitos locacionais dos empreendimentos econmicos, cujo resultado confere esfera local um novo papel, mais relevante, medida que parte aprecivel desses novos requisitos se concretiza no espao local. Na opinio pblica tem prevalecido a idia de que o decisivo, para as escolhas locacionais das empresas, so os baixos custos da localidade, em termos de tributos, preos pblicos, salrios etc. A guerra fiscal, nesse contexto, a expresso mais viva da opo por reduzir custos para atrair empreendimentos privados. Trata-se, porm, de uma viso equivocada (porque simplificadora) e de uma escolha poltica, entre outras possveis. Na verdade, contam igualmente os benefcios locais postos disposio das empresas, que guardam relao com as novas tecnologias, formas de organizao do trabalho e configuraes da concorrncia, tais como: educao e formao profissional adequadas s vocaes econmicas, instituies voltadas a pesquisa e desenvolvimento tecnolgico (bem como a apoio e difuso tecnolgica), fatores logsticos (sistema de transportes, terminais de carga, aeroportos, portos), qualidade de vida urbana, ambiental, relaes capitaltrabalho (propcias a elevaes de produtividade), proximidade de fornecedores, ambiente favorvel a inovaes e cooperao etc. Em outras palavras, o balano entre benefcios e custos locais que vai determinar as condies de competitividade sistmica de uma regio. Tal balano, claro, depende de escolhas polticas em favor de um modelo mais baseado na competio predatria (guerra entre cidades) ou na cooperao entre os tomadores de deciso pblicos e privados (nfase nos benefcios, mais do que nos custos). De qualquer modo,
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a ausncia de aes voltadas a fomentar a economia local tende, nas condies dadas hoje, a condenar a regio estagnao, decadncia ou, no mnimo, ao subaproveitamento de seu potencial de gerao de investimento, trabalho e renda. Do ngulo sociocultural, apesar de as aes do Estado central se manterem fundamentais para a coeso social inclusive como contraponto globalizao de determinados hbitos culturais , preciso ponderar que o estilhaamento das identidades sociais das ltimas dcadas dificulta a implementao de aes centralizadas, cuja tendncia a padronizao. Esta no pode dar conta da diversidade inerente ao referido estilhaamento. O Estado central se torna, nesse sentido, grande demais. A pluralidade de formas de identificao social (de classe, gnero, raa, religio, cultura) confere esfera local mais adequada para absorver especificidades um papel crucial para a integrao e a legitimao sociais. Devem ser consideradas, nesses termos, tanto a existncia de ambientes mais ou menos favorveis s diversas manifestaes identitrias como as condies de auto-estima dos moradores em relao a sua cidade. Alm disso, como a excluso social (processo em expanso) um fenmeno multidimensional que envolve elementos econmicos, culturais, urbanos, sociais , aes voltadas garantia de incluso social sero mais bem-sucedidas se considerarem essas vrias dimenses. A integrao exigida para isso s pode ser alcanada localmente. Tambm neste caso, a cidade como espao de socializao ser produto de opes que podem torn-la mais ou menos apta coeso sociocultural: convivncia entre cidade formal e cidade real (em grande parte clandestina) versus cidade inclusiva, maior ou menor grau de incluso social, existncia de espaos pblicos urbanos apropriveis por todos versus espaos privatizados (apropriados pelos ricos), tolerncia maior ou menor pluralidade de manifestaes culturais ou religiosas etc. Em sntese, o Estado-nao no pode ser reduzido apenas a seu nvel central, pois ele se constitui, hoje mais do que nunca, a partir da interao entre o central e o local ao lado de sua articulao no plano supranacional. Fatores-chave relativos ao desenvolvimento econmico, gerao de trabalho ou integrao sociocultural remetem ao
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mbito local. Por isso, o fortalecimento da soberania nacional funo da dialtica centrallocal. 2.3. O lugar da esfera local num projeto nacional: a questo da federao O Estado-nao brasileiro se organiza, desde a Repblica, como uma Federao. De modo geral, o federalismo se caracteriza pela coexistncia de uma pluralidade de centros de poder: instncias subnacionais (a exemplo dos estados e municpios no Brasil) gozam de uma autonomia relativa em relao ao conjunto do Estado-nao. Tal circunstncia faz do pacto uma condio bsica do convvio na vida de uma nao. A origem das federaes varia bastante, em termos de motivaes e valores. O federalismo americano se inspira na instituio de mecanismo de pesos e contrapesos no exerccio do poder. Em vrios outros pases, a motivao principal a manuteno de minorias religiosas, tnicas e lingsticas. No Brasil, a razo de ser da estrutura federalista tem sido, desde o incio, uma busca de acomodar interesses conflitantes das elites regionais, alm de instrumento para reduzir o impacto das amplas desigualdades regionais. A Federao , pois, muito mais do que mero arranjo institucional ou tributrio, haja vista o peso, tambm, de questes como as transferncias (sobretudo previdencirias), relaes polticas (inclusive nomeaes em cargos de confiana) ou o prprio setor produtivo estatal. No cabe nos limites deste texto uma anlise mais ampla do federalismo no Brasil. Mas parece fundamental estabelecer o papel dos municpios na Federao, medida que, se de um lado o poder local no se sustenta de modo isolado, por outro um projeto nacional supe a soldagem de um pacto, com novas motivaes, envolvendo estados e municpios. Os municpios tm desempenhado funes mutveis ao longo da histria republicana brasileira. Durante a Repblica Velha, erigida a partir de acordos entre as oligarquias regionais, a sustentao no plano local foi lograda por meio do sistema coronelista, calcado em lealdades pessoais locais (como o voto de cabresto) e na troca de apoio poltico dos coronis s lideranas regionais por cargos, verbas ou melhorias. J durante a era Vargas em particular durante a ditadura do Estado Novo as foras centralizadoras pretenderam, na prtica, anular a Federao (enquanto pluralidade de centros de poder), por meio
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da nomeao de interventores estaduais e municipais no lugar de eleies dos governantes. A retomada da democracia formal erigiu, em seguida, o chamado pacto populista, com o resgate e a valorizao da autonomia municipal. Os processos de legitimao, caracterizados pela doao paternalista de direitos s classes populares urbanas emergentes pelas lideranas populistas, tiveram o auxlio direto do poder local, tambm exercido com base nessas mesmas regras. No foi toa que boa parte das mais expressivas figuras do populismo brasileiro foram, de incio, prefeitos eleitos em capitais. A ditadura militar, por sua vez, ao retirar da cena pblica o pacto populista, centralizou uma vez mais o poder poltico, produzindo um federalismo mitigado peculiar, mas no sua quase anulao, como no Estado Novo, j que manteve eleies para os parlamentos e at para a maioria das prefeituras (embora no as mais importantes, como nas capitais), num quadro poltico limitado aos partidos consentidos. A grande novidade dos anos 80, em termos da Federao, foi o estabelecimento de uma ligao entre a luta pela democracia e o fortalecimento dos entes federados, em especial os municpios, culminando com as conquistas federativas da constituio de 1988. verdade que esse processo ocorreu em meio s contradies prprias da recorrente cultura poltica brasileira, marcada pela ambigidade da coexistncia dos domnios ticos das relaes impessoais no caso, a democracia e das relaes pessoais a exemplo do acordo dos governadores em torno do Colgio Eleitoral, postergando as eleies diretas para presidente, ou do vigoroso renascimento do fisiologismo nas relaes polticas nos diferentes nveis. mister reconhecer, porm, que desse processo contraditrio emergiu no apenas uma nova acomodao das elites, mas tambm um revigoramento da Federao, fortalecida com um novo contedo em funo de seus elos de ligao com a luta pela conquista de cidadania. A dcada de 1990 representa, enfim, uma reao conservadora s conquistas federativas dos anos anteriores. Por um lado, o governo federal busca recentralizar receitas e descentralizar despesas, alterar regras previdencirias e das instituies bancrias estatais mediante
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procedimentos que, na prtica, significam pontos de ruptura com o pacto federativo existente (mesmo que este no seja to ntido), desconsiderando a necessidade de produzir uma nova pactuao. Por outro lado, o prprio governo federal assiste impassvel (at o caso da Ford) ao acirramento da guerra fiscal entre estados e municpios, enquanto expresso viva do questionamento do pacto federativo, pois a guerra entre entes federados corresponde ao justo oposto de um pacto. Em outras palavras, esto postas condies iniciais para uma crise da Federao brasileira. Adicione-se, afinal, o fato de que a expanso da urbanizao vem acarretando a criao e o crescimento de reas metropolitanas e aglomeraes urbanas, cujos problemas transcedem os municpios isolados, sem que tenha sido gestado e posto em prtica um novo modelo de gesto metropolitana, capaz de combinar a autonomia municipal ao equacionamento de questes supramunicipais. Nesse quadro complexo, um projeto nacional de cunho democrtico e popular tem a obrigao de propor um resgate da Federao enquanto pacto, que passa, no que se refere ao mbito local, por um conjunto de pontos entre os quais se destacam os trs seguintes: Em primeiro lugar, o fortalecimento dos municpios (sobretudo em termos de recursos), que ao final dos anos 90 apresentam sinais visveis e crescentes de crise fiscal, num momento em que a globalizao e a redefinio do Estado-nao deles exigem novas iniciativas ligadas economia local e integrao sociocultural. Em segundo lugar, mister a criao de uma nova institucionalidade supramunicipal, que d conta dos temas metropolitanos e da economia regional, sem cair no modelo de gesto metropolitana comandado de maneira unilateral pelos estados, produzido no bojo da ditadura militar. De um ponto de vista democrtico e popular, essa nova institucionalidade passa pela criao de instncias de cooperao que envolvam municipalidades, governo estadual e sociedade civil a exemplo da Cmara Regional do Grande ABC. Em terceiro lugar, fundamental coibir a guerra fiscal. Isso pode ser efetuado sem que se recorra centralizao, mas pelo resgate de uma instncia de pactuao entre estados como o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) sob novas regras. Ao mesmo tempo, deve-se implementar uma poltica regional e territorial voltada redu195
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o das desigualdades regionais e que contemple tambm a reconverso de regies em crise (como a Unio Europia j faz) e o estmulo s iniciativas locais baseadas na cooperao entre instncias estatais, sociedade civil e iniciativa privada.
II. A nova agenda dos governos locais
O quadro geral traado no item I ps em evidncia um conjunto de contrastes entre a prtica dos governos locais voltados ao fortalecimento da cidadania e sua percepo por parte das instncias partidrias, ao longo dos anos 90. Alm disso, buscou-se desenvolver a idia de que importantes transformaes recentes no plano internacional (a globalizao) e no mbito nacional colocam novos temas referentes ao papel da esfera local (incluindo seu lugar numa reformulao do pacto federativo, enquanto componente de um projeto nacional). Esses elementos conduzem necessidade de levar a efeito uma reflexo a propsito da nova agenda dos governos locais democrticos e populares, exigindo a reavaliao das referncias anteriores, notadamente o binmio inverso de prioridades participao popular. Na verdade, tal reflexo remete questo da disputa de idias com a poltica tradicional e com o iderio neoliberal no plano local. Trata-se, portanto, sempre, de ter em conta que as transformaes recentes, alterando as condies em que opera o poder local, abrem-se a diferentes alternativas, em termos da gesto pblica local. Nesses termos, o item 1 discorrer sobre os novos contedos da agenda local: desenvolvimento econmico local, desenvolvimento urbano e ambiental e incluso social (como desdobramento da inverso de prioridades). O item 2 pontuar questes relativas ao modelo de gesto local: a constituio de um Estado forte em mbito local capaz de dar respostas aos temas de contedo , envolvendo a relao pblico versus privado, o financiamento da cidade, a participao popular, a modernizao administrativa e os problemas de governabilidade. Em concluso, sero efetuados breves comentrios a respeito das relaes entre a ao dos governos democrticos e populares e o ideal socialista.
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1. O contedo da nova agenda local: para alm da inverso de prioridades
O exerccio concreto dos governos democrticos e populares, ao lado dos novos papis da esfera local, estabelecidos ou consolidados na dcada de 1990, definem espaos de atuao que no cabem no modelo restrito da inverso de prioridades (conforme a formulao do incio da dcada). preciso alargar os contedos da agenda, agregando os temas do desenvolvimento econmico, urbano e ambiental, alm de reavaliar o prprio sentido da inverso de prioridades luz da amplificao da excluso social. 1.1. Desenvolvimento econmico local: sustentabilidade e emprego As transformaes econmicas recentes apresentam para a esfera local a tarefa de contemplar os novos requisitos locacionais favorveis a decises de investimentos e gerao de trabalho e renda na localidade. Conforme se viu no tem I-2.2, isso vai muito alm de doar terrenos ou incentivos fiscais. Antes de mais nada, observe-se que assumir responsabilidades relativas ao desenvolvimento econmico local corresponde a uma ampliao da autonomia local: possvel incidir parcialmente no apenas na esfera da distribuio (como o que ocorre com a inverso de prioridades), mas tambm na esfera da produo. Convm, ainda, atentar para o fato de que a unidade econmica compatvel com uma dinmica integrada, em geral, extrapola as fronteiras de um municpio isolado: a regio econmica costuma, pois, demandar aes (de governos e comunidades) de carter supramunicipal. Atuar sobre a economia local uma tarefa posta para o espao local enquanto tal. Ela se abre, por conseguinte, a diferentes modelos de ao, alicerados em valores distintos. Ou seja, trata-se de um campo aberto disputa de hegemonia (enquanto disputa de idias). Nesse sentido, o iderio neoliberal se inspira na competio individualista e na busca da reduo de custos locais (em especial, tributrios e trabalhistas). Da resulta, quando o modelo bem-sucedido, um estilo de desenvolvimento excludente, pois a reduo de custos adversria dos direitos sociais e trabalhistas, e porque no h nfase na gerao de trabalho e renda. Ademais, a guerra fiscal decorrente contribui para
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esgarar o pacto federativo e constitui um jogo de soma zero (o que um ganha, outro perde) ou at negativa (pois se configura um crculo vicioso de queda de arrecadao que tende a inviabilizar gastos pblicos essenciais ao prprio desenvolvimento). Ante tal estilo de desenvolvimento local, a disputa de hegemonia do ponto de vista democrtico e popular exige ir muito alm das meras polticas compensatrias, setoriais, voltadas gerao de trabalho ou formao profissional. Ela supe a formulao e implementao de um modelo de desenvolvimento local capaz de envolver a dinmica da economia regional de maneira integrada, baseado em valores e referncias voltados ao fortalecimento da cidadania e empunhado por um bloco social e poltico comprometido com sua colocao em prtica. Nesse sentido, destaca-se, em primeiro lugar, o princpio da cooperao entre os tomadores de deciso pblicos e privados (por oposio ao individualismo). claro que os participantes desse processo (governo regional, governos de diferentes municpios, lideranas polticas de distintos partidos, empresrios e trabalhadores de diversos setores, entidades da sociedade civil) possuem interesses especficos, em regra conflitantes entre si. E no se trata de abrir mo desses interesses, cuja defesa, por parte dos trabalhadores, significa, sempre que oportuno, lanar mo dos instrumentos de luta consagrados na histria e renovados no dia-a-dia. A cooperao parte da explicitao dos conflitos, e no faria sentido postular uma harmonia inexistente. Mas tambm verdade que processos de cooperao s sero assumidos pelos vrios protagonistas se os frutos positivos esperados contemplarem a todos (num jogo de soma positiva). Um desdobramento relevante desses processos participativos costuma ser a constituio de novas esferas pblicas democrticas enquanto espaos de debate e decises partilhados pelos distintos atores, colocando na cena pblica os temas do desenvolvimento local. Nesses termos, essas novas esferas pblicas engendram um campo de disputa de idias que cria condies para uma mudana da correlao de foras em favor dos dominados, pois em sua ausncia continuariam a prevalecer as tradies da fora do poder econmico e do fisiologismo. Em outras palavras, o enraizamento do princpio da cooperao, e portanto da solidariedade, permite apontar para o amadurecimento de
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uma comunidade cvica irradiadora de um estilo de cultura democrtica muito sintonizada com as caractersticas de um pas em que so to fortes as relaes pessoais. Ressalte-se, ainda, que seus desdobramentos alcanam muito alm das polticas aplicadas apenas no mbito do governo local, medida que envolvam transformaes no nvel do Estado, da sociedade e da relao entre eles. Um segundo princpio fundamental a nfase na produo de vantagens locacionais que criem benefcios locais, em contraste com a reduo dos seus custos: so os casos de servios de educao e formao profissional adequados s novas relaes de trabalho e s vocaes locais, instituies de pesquisa e desenvolvimento e apoio e difuso tecnolgica, qualidade urbana, ambiental e de vida, requisitos logsticos variados (sistema virio e de transportes, terminais de carga, portos, aeroportos etc.), ambiente propcio s inovaes, cooperao entre empresas e seus fornecedores e interlocuo capitaltrabalho voltada garantia de direitos e a elevaes de produtividade etc. A nfase nos benefcios locais combinada perspectiva da cooperao favorece a sustentao do direito ao emprego, dos direitos trabalhistas e dos direitos sociais originados da qualidade de vida urbana. Assim, se o princpio da cooperao se ope ao individualismo, a prioridade aos benefcios regionais, e a conseqente defesa dos direitos, contrape-se sua negao, derivada da superestimao dos custos regionais baixos como instrumento para a competitividade econmica. O segredo dessa estratgia alternativa antineoliberal em sua essncia consiste em apostar na construo de localidades dotadas de efetiva competitividade sistmica ancorada na gerao de alta produtividade, compatveis, por conseguinte, com direitos sociais (que se traduzem em custos regionais por vezes mais elevados que em outros locais). O modelo de desenvolvimento tem uma configurao inclusiva, e a produo de um crculo virtuoso (alimentado pela sinergia das aes) induz um jogo de soma positiva uma vez mais contrastando com o modelo de inspirao neoliberal. Em terceiro lugar, necessrio concentrar esforos para forjar um modelo original, sintonizado s especificidades locais. Isso significa fugir dos modismos e frmulas prontas, como a implantao de equipamentos-padro (do tipo centros de conveno) ou o estmulo aos
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setores de ponta da terceira revoluo tecnolgica (informtica, por exemplo; mas isso diferente da necessidade de fazer uso dos resultados das inovaes para potencializar setores econmicos locais a serem priorizados). Seguir modismos como esses, alm de propiciar um deslocamento artificial com a vida local, tende a acirrar a guerra predatria com outras tantas localidades seduzidas pelas mesmas idias. Concretamente, trata-se de eleger com o devido cuidado os setores econmicos assumidos como relevantes, a partir da combinao entre o resgate das vocaes passadas, a opo por novos setores com potencial de expanso e, sobretudo, as escolhas polticas que confiram um sentido prprio ao processo (por isso, o termo vocao no pode ser identificado a algo naturalizado, mas sim como produto de decises coletivas, a partir da realidade herdada). Por outro lado, a seleo dos setores econmicos se desdobra na busca de fortalecimento dos segmentos e cadeias produtivas cujas empresas apresentem complementaridades (os chamados clusters ), fazendo prosperar sinergias e externalidades positivas. Nesse contexto, o decisivo no se os setores so tradicionais ou de ponta, mas sim a garantia de que sejam dinmicos, inovadores, capazes de produzir com custos e qualidade, permitindo-lhes alcanar os mercados exteriores regio (essa a pedra de toque do sucesso do setor de confeces na regio de Carpi, na terceira Itlia regies da Emlia Romagna e Vneto). Dessa circunstncia decorre a gerao de empregos de qualidade, e no apenas empregos em geral. Por outro lado, no que se refere s citadas escolhas polticas, faz todo sentido, do ponto de vista democrtico e popular, priorizar as micro, pequenas e mdias empresas e a chamada economia solidria em especial, cooperativas de trabalhadores e de microcrdito , com o intuito de construir alianas com o pequeno capital e moldar formas de produo alternativas empresa privada. No entanto, prioridade no pode ser confundida com exclusividade. preciso recordar que a implementao de um novo modelo de desenvolvimento, envolvendo opes de natureza poltica, tem como ponto de partida vocaes que se ancoram no passado e no presente, alm de demonstrarem potencial futuro. E, na prtica, nem todos os setores do grande capital sero adversrios da alternativa democrtica e popular. Assim, por exemplo,
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o modelo de desenvolvimento da terceira Itlia se baseia essencialmente no pequeno capital (de modo subsidirio, tambm em cooperativas): a partir de uma cultura cvica que valoriza a cooperao, foram criadas agncias de desenvolvimento com participao mista (estatal e sociedade civil) que colocam disposio dos pequenos empreendedores servios de apoio produo que, em outras circunstncias, estariam disponveis apenas ao grande capital (que possui escala para viabilizar tais servios). J o governo municipal de Sabadel (na regio metropolitana de Barcelona), posicionado esquerda do espectro poltico espanhol, fez evoluir seu prprio estilo de desenvolvimento local em aliana com o Banco de Sabadel (de abrangncia nacional), que exerce importante papel na produo de auto-estima positiva para a populao local. No caso do Grande ABC, a forte presena, na economia local, do grande capital sobretudo o ligado s montadores de veculos e aos setores qumico e petroqumico vem dando margem a escolhas que se desdobram em duas direes: a luta pela manuteno das grandes empresas, com a realizao de novos investimentos e, simultaneamente, a prioridade ao fortalecimento dos setores de micro, pequenas e mdias empresas (em alguns casos, tambm a economia solidria). Esta segunda direo crucial para a regio, no apenas em funo de preferncias ideolgicas, mas em especial porque seu sucesso reduziria positivamente a dependncia que o Grande ABC herdou do grande capital industrial. Nessas condies, de qualquer modo, fica claro que o estabelecimento de alianas econmicas com a grande empresa nem sempre excludente em relao nfase na economia solidria e no pequeno capital. Por fim, convm examinar o grau de eficcia de um projeto de desenvolvimento econmico local diante do peso de decises internacionais e das polticas do Estado central. Defende-se aqui a idia de que um modelo de desenvolvimento regional com as feies esmiuadas acima adquire autonomia relativa real em face dos nveis supra-regionais. Isso porque ele possui caractersticas endgenas, isto , uma dinmica prpria. verdade que o grau de internalizao das decises de desenvolvimento local funo do maior ou menor enraizamento dos tomadores de deciso privados na localidade (e, nesse sentido, um
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modelo de desenvolvimento vinculado aos pequenos empreendimentos locais mais endgeno do que outro no qual seja relevante a presena do grande capital estrangeiro). Em qualquer caso pois a diferena levantada de grau a dinmica endgena que confere maior sustentabilidade econmica esfera local, dotando-a de autonomia relativa. Assim, se as decises macroeconmicas estiverem em sintonia com o modelo local, tanto melhor. Todavia, mesmo em condies adversas, ou seja, diante de decises externas opostas s opes locais, seu impacto sobre a localidade ir depender crucialmente do modo de organizao da economia regional. Mais do que isso, o exemplo da terceira Itlia mostra que foi possvel garantir altas taxas de crescimento econmico e maior eqidade social a partir de um projeto ancorado nos pequenos empreendimentos num quadro macroeconmico adverso, pautado por polticas conservadoras em aliana com o grande capital em nvel central (durante as dcadas de 1970 e 1980). 1.2. Desenvolvimento urbano e ambiental A esfera local pode ser compreendida como o desdobramento local do Estado-nao, reproduzindo, por isso mesmo, de modo especfico, qualidades bsicas deste ltimo. Como se sabe, o Estado-nao moderno um produto histrico do encontro entre o Estado moderno e a nao moderna ao final do sculo XVIII. Uma de suas caractersticas, no mbito do sistema democrtico, a convivncia de dois tipos distintos de cidadania: a republicana que coesiona a sociedade a partir da noo de direitos e a nacionalista sustentada numa identidade comunitria oriunda de elementos como raa, lngua, religio, costumes, territrio, marcos construdos etc. Ocorre que a identidade nacional produzida historicamente por obra de lideranas, elites, romancistas, historiadores etc. Presta-se, por isso, a usos manipulatrios por parte de lderes polticos, em particular quando desejam desviar a ateno do povo das questes internas, coesionando a comunidade nacional contra um inimigo externo. A sorte da democracia depende da dialtica entre a cidadania republicana e a nacionalista: quando a mobilizao da identidade nacional subordina a cidadania abstrata, tende-se ao autoritarismo; quan202
do, ao contrrio, o coesionamento social vinculado aos direitos de cidadania subordina a identidade nacional, a democracia sai fortalecida. Assim, mesmo tendo em conta os perigos do nacionalismo, o aprofundamento da democracia exige uma articulao com a questo nacional. No por acaso, algo semelhante ocorre em mbito local, onde convivem de maneira ambgua dois modos distintos de sociabilidade e legitimao: a identidade local e o direito cidade. Quando, no processo de coeso social, a identidade local subordina o direito cidade, o que prevalece um projeto local autoritrio e excludente; mas, se a noo de direito cidade se impe sobre a identidade municipal (sem neg-la), sai fortalecido um projeto democrtico. Como sempre, a dinmica local se abre a diferentes alternativas ligadas disputa de hegemonia local. No que tange ao direito cidade, este se vincula ao modelo de desenvolvimento local inclusivo (consistente com os direitos sociais e trabalhistas), busca de incluso social (pela via da inverso de prioridades, a ser examinada no prximo item 1.3) e ao desenvolvimento urbano e ambiental. Se a cidade , em primeira instncia, local de encontros, so decisivos os espaos pblicos urbanos (sua qualidade, sua adequao em termos ambientais e seu potencial de apropriao pela populao, como oportunidade de socializao e de expresso cultural). Nesse caso, o direito cidade se articula identidade local, por meio de marcos urbanos, do patrimnio histrico e ambiental e de manifestaes culturais comunitrias, engendrando uma sntese entre direitos e identidade a servio de um projeto democrtico e popular. No casual, portanto, que os governos democrticos e populares tenham, em regra, intudo a relevncia de incorporar aes urbansticas, ambientais e culturais sua prtica, mesmo durante anos em que a reflexo partidria tenha ocultado tais aes, ou elas tenham sido expressas de maneira defensiva. Ou seja, o projeto democrtico e popular supe um compromisso (em termos de prioridade poltica e de recursos) entre o desenvolvimento econmico e urbano-cultural local e a inverso de prioridades, isto , entre a soluo de carncias imediatas no presente e a constituio de um projeto futuro de cidade, que s pode ser construdo tambm a partir do presente; entre os direitos so203
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ciais urbanos garantidos pela inverso de prioridades e o direito cidade vinculado ao ambiente urbano e cultural de qualidade, que produz, ademais, auto-estima positiva na comunidade local, mobilizando vontades coletivas. Abrir mo desse compromisso importante insistir corresponde a abrir mo da prpria disputa de hegemonia na esfera local. Considere-se, em primeiro lugar, o tema das aes urbansticas. Uma vez afirmada sua relevncia, a questo se desloca para a qualificao dessas aes, em termos de sua sintonia com relao opo pelo direito cidade: quer dizer, em que medida as aes urbansticas induzem maior igualdade na apropriao da cidade pelos seus moradores. O aspecto mais ressaltado pela reflexo poltica e que preciso reafirmar diz respeito eqidade na distribuio espacial dos equipamentos e da infra-estrutura urbana, ao lado do acesso terra para moradia, envolvendo, pois, recursos financeiros e legislao urbanstica voltados a superar a dicotomia entre cidade formal e cidade real. Mas fundamental, de igual modo, considerar que a superao da dialtica centro-periferia passa pela afirmao do papel central da produo de espaos pblicos urbanos apropriveis e de qualidade no quadro de uma concepo policntrica de cidade. O policentrismo se expressa tanto no nvel municipal como no metropolitano ou regional. No municpio, enquanto qualidade de espaos pblicos a mais uniforme possvel, agregando a noo de vrios centros, e no apenas um (mesmo que ele se mantenha mais relevante). Isso pode e deve ser combinado com a valorizao de marcos identitrios locais (patrimnio histrico e ambiental, arquitetura, paisagismo, mobilirio urbano, monumentos etc.). No mbito regional ou metropolitano, o mesmo recorrente tema da oposio centroperiferia se expressa em dimenso mais ampla. E a superao dessa oposio passa necessariamente mesmo que no s pela afirmao do policentrismo, a saber, pela criao de novos centros de porte regional ou metropolitano em territrios at ento identificados como perifricos. Pode-se ilustrar isso com a situao da regio metropolitana da Grande So Paulo, que possui um centro (parte da Capital) e uma ampla periferia (na Capital, e que abarca o tambm os outros municpios componentes da metrpole). Em vista da
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dimenso da regio, novas centralidades de porte metropolitano exigem grandes projetos urbansticos. Donde se conclui que no faria sentido tomar aes urbansticas de grande porte como negativas e outras, de porte mais modesto, como positivas: evidente que a opo pela segunda alternativa seria o mesmo que renunciar superao da relao centroperiferia e, por isso, abrir mo da disputa de hegemonia no nvel metropolitano. A construo de novas centralidades envolve no s a reestruturao de espaos urbanos existentes e a criao de espaos pblicos urbanos qualificados, mas tambm, bvio, a abertura de novas oportunidades de negcios articulados aos primeiros o que remete, de imediato, questo do desenvolvimento econmico local. Nessas condies a no ser para os que condenam qualquer presena nos governos locais, interpretada como capitulao lgica dominante , o argumento de que criar oportunidades de negcios representa uma opo poltica conservadora no resiste reflexo: nesse caso, e de acordo com essa linha de raciocnio, a observao seria extensiva priorizao de polticas sociais, pois esta cumpriria a tarefa de garantir condies mais adequadas reproduo da fora de trabalho, necessria prpria reproduo do capital. De qualquer modo, a temtica da qualificao das aes urbansticas permanece de p, posto que grandes ou pequenas elas podem e costumam ser efetivamente conservadoras e excludentes. s recordar o sentido das aes urbansticas do ltimo governo Maluf na cidade de So Paulo, marcado por obras virias, voltadas sobretudo ao automvel (em detrimento do transporte coletivo urbano em corredores exclusivos ou no metr) e pela abertura de novas reas de expanso para o setor tercirio avanado desprovidas de espaos pblicos urbanos apropriveis democraticamente. Na mesma linha, h experincias internacionais nas quais a aposta no futuro vem levando governos locais a efetivar grandes investimentos, sem garantia de adeso e de contrapartida pela iniciativa privada. Nesse contexto, em que os governos assumem quase totalmente o risco das aes urbansticas, existe o perigo dos desperdcios de recursos e, mais grave, a magnitude do gasto pblico envolvido pode significar abrir mo da inverso de prioridades. O compromisso entre desenvolvimento econmico e ur205
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bano e inverso de prioridades referido anteriormente no pode ser confundido com a anulao de um dos termos, sob pena de renncia ao prprio ncleo do projeto democrtico e popular. Como se sabe, qualquer ao de revitalizao urbana provoca uma valorizao imobiliria. O decisivo saber a quem cabe o comando do processo e, em decorrncia, quem se apropria de tal valorizao, e em que condies. Nesses termos, o comando pode caber ao prprio capital imobilirio que se apropria da totalidade da valorizao da terra, nas condies definidas pelo prprio capital ou, alternativamente, o comando pode estar com um governo comprometido com a participao da comunidade em novas esferas pblicas democrticas, engendrando uma regulao urbana pautada pelo interesse da maioria. Nessa situao, ocorre a apropriao pblica de uma parcela da valorizao imobiliria (mediante operaes urbanas), ao lado da orientao por uma organizao territorial que valorize a criao de espaos pblicos urbanos qualificados, a distribuio mais adequada entre diferentes atividades urbanas e a perspectiva de garantir continuidade com os espaos territoriais contguos, preexistentes na cidade. A dimenso ambiental, por seu turno, adquire papel fundamental, sobretudo por representar uma alternativa ao modelo produtivista (o desenvolvimento das foras produtivas a qualquer preo). preciso, portanto, no apenas apontar para um estilo de desenvolvimento econmico sustentvel do ponto de vista ambiental, mas tambm integrar a dimenso da qualidade do meio ambiente s aes no espao urbano. Isso significa alm do controle da poluio sonora, do ar e das guas e de solues para a coleta, tratamento e disposio final do lixo, agregando a coleta seletiva e a reciclagem priorizar a construo de espaos pblicos urbanos com qualificao ambiental (parque, praas, lagos, praias limpas etc.). H, de igual modo, situaes de reas que demandam proteo, a exemplo de regies com mata atlntica ou bacias de mananciais de guas. Em certas circunstncias, fundamental a preservao de tais reas ( o caso da mata atlntica nativa). Em outras como nas reas de proteo a mananciais vizinhas do tecido urbano parece muito mais adequado defender a proposta de um modelo de desenvolvimento sustentvel, calcado no princpio da conservao ambiental, que admite
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ocupao controlada do solo compatvel com parmetros bsicos de qualidade do manancial. As opes extremas preservar quase integralmente a bacia do manancial ou liberar sua ocupao desordenada mostraram-se, na prtica, duas faces da mesma moeda. A ocupao controlada apoiada numa fiscalizao efetiva seria, com toda probabilidade, mais acertada, tendo em vista as armadilhas da cultura poltica brasileira, que combina rigor formal com desobedincia das normas estabelecidas: nessa alternativa, a prpria ocupao pode cumprir o papel de exercer um controle cotidiano, de maneira a evitar formas de ocupao predatrias em relao ao meio ambiente. Deve-se ressaltar que a opo proposta significa, na verdade, uma guinada importante no que se refere ao debate pblico dominante durante os anos 90. H, por fim, que considerar a questo das expresses culturais no mbito da vida urbana. Desde logo, em funo do fato de que tais manifestaes moldam de forma especfica a apropriao da cidade por seus moradores. Manifestaes culturais coletivas aliceradas na comunidade local como festas pblicas envolvendo diferentes segmentos sociais , assim como a garantia de liberdade para a expresso pblica de identidades culturais e religiosas, necessariamente plurais haja vista o j referido estilhaamento das identidades sociais do perodo anterior , produzem formas de integrao sociocultural vinculadas idia de uma identidade local pautada no pela uniformidade que oprime, mas pelo pluralismo como componente da coeso comunitria. Por outro lado, a tradio local herdada do passado traduz-se em uma histria e num conjunto de smbolos que carregam a marca da viso e dos interesses das responsveis pela sua produo as elites locais. Essa histria e esses smbolos servem construo no imaginrio local de uma identidade, em regra, descolada da noo de direito cidade (e, portanto, das lutas concretas travadas na localidade por esse direito). Por isso mesmo, para influir no campo das idias, ganha destaque a produo da histria local e de smbolos identitrios alternativos, que efetuem o encontro entre identidade local e direito cidade: criam-se, assim, condies propcias gestao coletiva de uma utopia de cidade ancorada na idia de direitos. Deve ficar claro, ainda, que o desafio colocado perante o tema das manifestaes culturais no se limita adoo de polticas culturais locais por parte do governo (vol207
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tadas sobretudo ao estmulo para a concretizao de tais manifestaes culturais, e por isso tambm obrigatrias num projeto democrtico e popular). Ocorre que as expresses culturais em questo (festas, a pluralidade de manifestaes culturais identitrias, a produo da histria local etc.) so obra, em primeira instncia, da prpria comunidade, que pode responder ou no aos estmulos das polticas pblicas. 1.3. Inverso de prioridades e incluso social A inverso de prioridades (nfase nos gastos sociais e na infra-estrutura nas periferias, por oposio s grandes obras, em especial as virias) vem representando, desde o incio dos anos 90, um dos dois grandes pilares dos governos democrticos e populares (o outro a participao popular). Expressa, por isso mesmo, um avano fundamental na reflexo e na prtica poltica comprometidas com o aprofundamento da democracia. As transformaes recentes objeto de anlise do item I , longe de colocar em questo a inverso de prioridades, tendem, ao contrrio, a reafirmar seu papel central. Sugerem, por seu turno, a oportunidade de atualizar seu sentido. Com esse intuito, convm resgatar alguns desdobramentos dessas transformaes que impactam mais de perto o tema da inverso de prioridades. Em primeiro lugar, o processo de globalizao, direcionado por opes polticas neoliberais, vem acarretando uma expanso da excluso material (econmica e social). Num pas como o Brasil, caracterizado por uma profunda desigualdade de distribuio de renda e riqueza, inevitvel repor, com nfase, a necessidade de gastos sociais e nas periferias das cidades. A emergncia, ao final da dcada de 1990, de uma crise fiscal dos governos locais, num quadro de absoro de novas atribuies, evidencia uma contradio que pode ter conseqncias sociais graves. verdade que, em regra, o Estado gasta mal (acarretando desperdcio de recursos) e que necessrio, para evitar isso, levar a efeito uma radical modernizao da administrao pblica. Tambm correto afirmar a existncia de fontes de recursos alternativas, como parcerias com a iniciativa privada e o trabalho com o terceiro setor de utilidade social. Mas seria ilusrio apostar todas as fichas nessas iniciativas. A partir de certo ponto, no h como substituir o gasto pblico, para o qual so requeridos recursos correspondentes. Pases
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onde se consolidaram padres de vida civilizados, baseados em mnimos sociais (conjunto de bens e servios em patamares assegurados para todos), apresentam carga tributria elevada e, em correspondncia, nveis de pobreza baixos (mesmo nos marcos do capitalismo). Em contraste, pases com menor carga tributria possuem nveis bem mais altos de pobreza (inclusive os Estados Unidos). O Brasil, infelizmente, est neste ltimo caso. Em segundo lugar, o neoliberalismo tem operado, tambm, uma excluso no campo semntico, por meio da qual as classes dominantes buscam negar a contestao: direitos sociais e trabalhistas conquistas civilizatrias so transformados, no plano do discurso na cena pblica, em obstculos ao desenvolvimento, ao serem traduzidos como custo Brasil. So metamorfoseados, assim, em causas da pobreza e da excluso. Recorde-se, para se ter uma idia da importncia disso, que uma das virtudes centrais da emergncia da democracia moderna consiste em criar condies para que os interesses dos excludos ou discriminados ganhem eficcia simblica quando traduzidos na fala dos direitos. Foi dessa maneira que a combinao da fora do nmero (manifestaes coletivas) com a eficcia da idia de direitos viabilizou o alargamento da democracia. Por isso, quando os dominantes procuram golpear a prpria fala contestatria da defesa dos direitos, a prpria democracia que posta em questo: o aprofundamento do fosso que segrega os excludos em expanso tanto em termos materiais como em termos semnticos impede que se alcancem condies mnimas para a integrao social alicerada na cultura da cidadania. O neoliberalismo rejeita o conceito de excluso social, admitindo apenas a questo da pobreza. O valor maior de sua doutrina a liberdade econmica, garantia da concorrncia entre os indivduos no mercado livre. Da decorre uma contradio entre a liberdade econmica e a igualdade econmica. Tirar de uns para dar a outros com base na idia de justia social consiste numa violao do princpio fundante da liberdade econmica. Nesse quadro, admite-se o fenmeno da pobreza: para os menos afortunados (os que no se adaptam lgica do mercado) os neoliberais receitam polticas compensatrias de combate pobreza. O que significa tom-la como um dado natural, a ser amenizado por meio de aes compensatrias.
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Em terceiro lugar, preciso ter em conta que a excluso social um fenmeno multidimensional, de ordem econmica, cultural, urbana e social. Invariavelmente, essas diferentes dimenses se articulam entre si, alimentando-se de maneira mtua. Uma pessoa sem emprego tende a morar em ms condies, ter menor acesso a sade, a educao ou a bens culturais, e vice-versa. Em conseqncia, polticas setoriais de combate a dimenses isoladas da excluso possuem boa probabilidade de errar o alvo. Dadas essas consideraes, como recolocar o tema da inverso de prioridades? Antes de mais nada, vinculando-o luta pela incluso social. Conforme j se observou, uma das condies para isso consiste na obteno de recursos em nvel adequado (inexistentes ao final dos anos 90, em particular na esfera local): padres de vida civilizados exigem a definio de mnimos sociais na qualidade de direitos, cuja garantia prtica no tem como prescindir de financiamento pblico. Quem no aceita a tese de a pobreza ser uma ocorrncia natural fruto dos azares da vida, a ser neutralizada por polticas compensatrias no se conformar com a excluso, buscando reverter o quadro, de modo a garantir a plena incluso social para todos. Um dos caminhos para isso no mbito dos governos locais consiste em submeter o fundo pblico vinculado inverso de prioridades ao debate e a decises em novas esferas pblicas democrticas, no interior das quais se exercite a partilha do poder (a co-gesto pblica, a exemplo do oramento participativo). Nesse sentido, estimula-se a consolidao da luta por direitos, combatendo, por um lado, sua excluso semntica (e sua transformao em poltica compensatria) e, por outro, contrapondo-se s prticas clientelistas, as quais, configurando meios de compensao social, do sustentao ao hiato entre o enunciado formal de direitos e seu descumprimento na prtica. Alm disso, conceber a incluso social como fenmeno multidimensional implica, desde logo, ir alm da inverso de prioridades: afinal, a superao da excluso econmica exige combinar a gerao de trabalho e renda implementao de um modelo de desenvolvimento regional inclusivo; e a incluso urbana supe a superao da relao centroperiferia, apoiando a idia de cidade policntrica (inclusive no
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mbito metropolitano). Em outras palavras, a incluso social em sentido amplo requer a afirmao do conjunto dos contedos da nova agenda dos governos democrticos e populares: inverso de prioridades, desenvolvimento econmico e desenvolvimento urbano e ambiental. A natureza multidimensional da excluso social sugere, afinal, uma abordagem integrada, em virtude da qual seja possvel aos excludos transitar de sua situao a outra, na qual seja conquistada a incluso, simultaneamente, nas suas diferentes formas de manifestao. Objetiva-se, assim, evitar que polticas pblicas setoriais, financiadas pela inverso de prioridades, ataquem apenas uma das dimenses da excluso, mantendo as demais e, dessa maneira, aproximando-se, na prtica, de polticas meramente compensatrias. Convm, ento, em concluso, explicitar algumas das caractersticas componentes de uma poltica integrada de combate excluso. Em primeiro lugar, ela exige concentrao de iniciativas visando dar conta das vrias formas de excluso. Numa favela, por exemplo, tais iniciativas podem agregar no s a urbanizao, mas tambm programa de renda mnima, alfabetizao de adultos, formao profissional, estmulo criao de cooperativas, microcrdito, programa de sade da famlia, atividades culturais e de lazer etc. Como decorrncia, imprescindvel que a administrao pblica se reorganize por meio de uma gesto matricial, para garantir a efetiva integrao das polticas pblicas. Essa tarefa mais difcil do que pode parecer primeira vista, dada a prevalncia de uma cultura organizacional marcada pelas aes setoriais, compartimentadas, sem vinculao umas com as outras (trata-se de um tema afeto modernizao administrativa). Alm disso, o foco territorial em um pedao da cidade permite melhor apreender especificidades locais definindo dosagens e combinaes adequadas das polticas, descobrindo, na interao com os moradores, os melhores caminhos, consolidando de maneira mais efetiva a auto-organizao da comunidade etc. como tambm produz sinergias positivas, em funo das quais a implementao de dada poltica fortalece as outras e permite economia de recursos. mais uma evidncia concreta de que a valorizao da esfera local contribui para a integrao sociocultural de um modo impensvel a partir de uma ao centralizada.
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Uma poltica integrada de incluso no pode, igualmente, abrir mo do estabelecimento de indicadores de resultados e, a partir deles, de avaliaes peridicas do que esteja sendo implementado. Caso contrrio, no se teriam instrumentos para conhecer o grau de eficcia do programa e efetivar as correes de rota correspondentes. Embora faa sentido colocar em prtica experincias-piloto em reas localizadas da cidade seja em funo da convenincia de aprender com as inovaes a partir de escalas menores, seja sobretudo em face de limites de recursos , claro que a luta pela incluso deve ter como perspectiva abarcar o conjunto da cidade. Os mapas de excluso e incluso social compostos por indicadores quantitativos e qualitativos das condies de vida urbana constituem valioso instrumento para a priorizao e o planejamento de aes mais amplas. Ressalte-se que, somando-se aos indicadores quantitativas, de natureza mais objetiva, decisiva a agregao de indicadores qualitativos, que traduzem referncias subjetivas, dotadas de eficcia simblicas, colhidas por meio de uma metodologia participativa. necessrio, apesar de tudo, assumir uma postura realista: alm da tarefa de superar os desafios de programas inovadores, mister criar as condies de financiamento para garantir a universalizao da incluso social, ainda que nos limites de uma cidade concreta.
2. Um novo modelo de gesto: a reforma do estado no nvel local
Uma vez apresentados os novos contedos da agenda dos governos democrticos e populares, qual seria o perfil do Estado local compatvel com tal agenda? Do ponto de vista do modelo de gesto, a reflexo do incio dos anos 90 deixou como legado a participao popular um dos elos do binmio que, no nvel do contedo, desenvolveu a inverso de prioridades. No mximo, tematizava-se ainda a questo da receita pblica local, o IPTU (Imposto Territorial e Predial Urbano) em particular. Toda a reflexo efetuada at este ponto leva, de modo inequvoco, tanto redefinio dos temas anteriores como explicitao de novos. Mais propriamente, deve-se, antes de mais nada, repensar o papel
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do Estado local e, em conexo com isso, a relao pblicoprivado. Em termos de modelo de gesto, no mais possvel ignorar, ou subestimar, a reformulao interna do Estado (a modernizao administrativa). No nada surpreendente, por fim, a necessidade de recolocar fortalecendo o tema fundante da participao popular. 2.1. Estado local forte: uma nova relao pblico versus privado Os contedos da nova agenda local democrtica e popular s podem ser implementados se o Estado local estiver equipado para dar conta deles. As propostas elaboradas no item II.1 acima remetem sociedade civil e aos direitos, por oposio ao iderio neoliberal, que se volta ao mercado e liberdade econmica. Como conseqncia, tais propostas apontam em contraste com o Estado Mnimo para um Estado local forte. Este no deve ser confundido com um Estado mximo: a viso estatista, ao direcionar baterias contra o mercado livre, atinge tambm a sociedade, ao controlar mais e mais o detalhe da vida social, por meio da expanso do poder administrativo. Este se origina na circunstncia de que o Estado se percebe, e percebido, como o ente que detm o monoplio do conhecimento e do saber sobre a sociedade. O que se requer um outro Estado, forte para se contrapor ao mercado auto-regulador e, ao mesmo tempo, para garantir a autonomia da sociedade e favorecer os direitos de cidadania. Mais concretamente, trata-se de conceber um Estado local forte em dois sentidos complementares: por um lado, capaz de se impor sobre os grupos dominantes locais (poder econmico, elites locais) e combater as prticas fisiolgicas e patrimonialistas, sobretudo por meio da criao e do fortalecimento das esferas pblicas democrticas em nvel local (ou seja, implantando um modelo de gesto pblica em que se partilha o poder com a sociedade civil); por outro lado, forte do ponto de vista financeiro, de maneira a manter um fundo pblico de magnitude compatvel com a nova agenda democrtica e popular local, isto , voltado a propiciar o direito cidade. Est-se referindo aqui a um fundo pblico e no apenas estatal , tendo em conta que sua destinao seja decidida em co-gesto entre o Estado e a comunidade locais. Com relao ao fundo pblico, convm ressaltar trs pontos: primeiro, a conquista de recursos municipais em nvel suficiente para
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contemplar os gastos em inverso de prioridades e desenvolvimento econmico e urbano-ambiental depende, de maneira crucial, de uma reforma tributria que favorea a autonomia municipal; algo nada fcil e que, diante da crise fiscal local e tendncias dominantes centralizadoras, s pode ser alcanado por meio de um forte movimento municipalista, independente em relao ao governo central. Segundo, considerando cada municpio individualmente, o fundo pblico passa por um esforo de arrecadao prpria centrado nos princpios da progressividade (paga mais quem tem mais, e vice-versa) e do combate evaso fiscal (pelo fortalecimento da estrutura tributria e fiscalizadora prpria). Em terceiro lugar, no se pode mais descuidar do lado das despesas. Quanto a elas, a manuteno de um fundo pblico adequado supe um balano entre despesas de custeio (pessoal, material de consumo e servios de terceiros), pagamento da dvida (quando existe) e capacidade de investimento. Nunca demais enfatizar: a implementao da agenda democrtica e popular exige razovel espao para novos investimentos inclusive os voltados prestao de novos servios, que num segundo momento se transformam em gastos de custeio. Para tanto, ao lado dos esforos, j referidos, para a elevao das receitas, imprescindvel controlar de maneira rigorosa as despesas de custeio. No mbito destas, destacam-se os gastos com pessoal, pelo seu peso relativo. H aqui trs fatores a ponderar: a quantidade dos servidores, seu nvel de salrios e as aposentadorias. A expanso da prestao de servios pblicos (sobretudo inspirada na inverso de prioridades) implica, quase sempre, aumento do nmero de servidores. Dados os outros dois fatores, uma ampliao contnua de servios pblicos tende a levar ao esgotamento da capacidade de investimento futura, ou seja, ao colapso da agenda democrtica e popular. Da a necessidade de um cuidadoso planejamento. O crescimento do gasto com aposentados exige, tambm, uma soluo aceitvel do ngulo das finanas pblicas. De modo anlogo, e mais ainda com baixa inflao, decisivo estabelecer nveis de salrios compatveis com a manuteno da capacidade de investimento. Isto posto, no pode restar qualquer dvida: respeitado sempre o princpio de uma relao democrtica com os servidores e seus sindicatos, quando o gasto
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com pessoal caminha no sentido de inviabilizar a capacidade de investimento, no h como fugir da opo de garantir a manuteno desta ltima, pois o que est em jogo o prprio projeto democrtico e popular, voltado ampliao do direito cidade para todos em especial para as periferias do municpio. A poltica tradicional caracterizada pela disseminao das prticas fisiolgicas e pela captura do governo local por parte do poder econmico e das elites locais. Um governo comprometido com o princpio do direito cidade precisa no apenas de um fundo pblico para concretizar aes sintonizadas com tal princpio, mas tambm de vontade poltica para substituir o fisiologismo pelo respeito aos direitos (por definio, iguais para todos) e para se impor, com independncia, perante as elites e o poder econmico locais condies para imprimir a marca democrtica e popular na implementao de suas aes. O principal instrumento para isso consiste no fortalecimento das esferas pblicas democrticas locais. No existe, em funo do prprio sentido do sistema democrtico, uma definio objetiva e a priori do que seja o interesse pblico. Na verdade, a demarcao daquilo que da ordem do pblico e do que do mbito privado decidida e refeita, o tempo todo, pela luta travada no interior das esferas pblicas, combinada ao peso das relaes pessoais (fisiolgicas ou com o poder econmico). A decorrncia destas ltimas uma atrofia das prprias esferas pblicas pois as aes que se produzem por meio de relaes pessoais passam ao largo do debate, sempre impessoal, levado a efeito na cena pblica, De qualquer modo, a disputa por espao nas esferas pblicas crucial para as perspectivas da democracia. Tal disputa, envolvendo atores polticos, sociais e econmicos, resulta a cada momento na definio de temas na agenda pblica, bem como de posies sobre esses temas, cujos proponentes almejam convencer a maior parte possvel da populao de seus pontos de vista. Forma-se, assim, uma opinio pblica, que condiciona sempre, de maneira importante, as decises polticas. H, porm, modalidades distintas de expresso nas esferas pblicas. De um lado, tm lugar as manifestaes da chamada poltica simblica, vinculadas manipulao da opinio pblica mediante aparies espetaculares na mdia: desfiles de personalidades, divulgao
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de fatos da vida privada de pessoas importantes, uso do sentimento nacionalista para desviar a ateno de problemas internos etc. (o filme Mera coincidncia, estrelado por Dustin Hoffman e Robert de Niro e dirigido por Barry Levinson, apresenta expresses da poltica simblica levadas ultima conseqncia, ao tematizar a situao de um presidente americano que, s vsperas de sua tentativa de reeleio, sendo acusado de molestar uma adolescente na Casa Branca, lana mo de uma guerra fictcia contra a Albnia para emular o sentimento nacionalista em torno de sua liderana e fazer esquecer a denncia contra seu comportamento pessoal). De outro lado, em contraste com a poltica simblica, disputam espao na cena pblica manifestaes caracterizadas pela argumentao persuasiva vinculada noo de direitos. Um componente fundamental do sistema democrtico o processo pelo qual interesses coletivos buscam afirmar seus pontos de vista na esfera pblica por meio da fala dos direitos, dotada de uma eficcia simblica prpria. desse modo que tais interesses so desprivatizados, alcanando o status de interesse pblico. Ou seja, quando um determinado direito, seja ele civil, poltico, social, de gnero, raa, ambiental etc., torna-se tema da agenda pblica e conquista legitimidade perante parcela expressiva da opinio pblica, colocam-se condies positivas para sua efetiva transformao em direitos por meio das decises polticas. Conforme j se salientou, o iderio neoliberal, partindo da defesa da liberdade econmica, age no mbito das esferas pblicas com o objetivo oposto de desconstruir direitos conquistados no passado. Em suma, a demarcao entre pblico e privado que no pode ser confundida com a relao entre Estado e mercado a resultante, a cada momento, dessa luta complexa que passa por relaes pessoais, pela poltica simblica na mdia, por manifestaes por direitos mediante movimentos sociais e polticos, pela formao de opinio nos contextos cotidianos (a rdio-peo) etc. (da a expresso esferas pblicas, no plural, qualificando de democrticas aquelas associadas luta por direitos). Essa longa digresso a propsito da relao pblicoprivado tem a inteno de esclarecer, em primeiro lugar, que no mbito poltico da disputa de idias que se decidem os temas considerados de interesse pblico, por oposio aos que se mantm na esfera privada.
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E, nessa perspectiva, quo relevante o fortalecimento das esferas pblicas democrticas para a afirmao de direitos de cidadania. Se tal fortalecimento depende, em larga medida, da ao dos movimentos sociais, ele funo tambm da criao de novas esferas pblicas democrticas, envolvendo a participao conjunta de governo e comunidade no processo de tomada de decises polticas; tanto porque, nesse processo, novos personagens ligados aos setores dominados entram na cena pblica, alterando a correlao da disputa de idias, como pelo fato de que a instituio dessas novas esferas, problematizando o que de interesse pblico a partir da referncia aos direitos, configura uma busca concreta de aprofundamento da democracia por meio de iniciativas de governar comprometidas com ela. Se a demarcao entre pblico e privado produzida no nvel poltico, como avaliar, no mbito econmico, a relao Estado versus mercado? Definido o que de interesse pblico, decises polticas estabelecem o que de responsabilidade estatal. A implementao dessas responsabilidades pode ser levada a efeito por meio da propriedade e operaes estatais, ou por meio da operao a cargo da propriedade privada. A opo por uma ou outra, nas condies presentes, no algo trivial. Faz todo sentido, por exemplo, que servios de educao e sade sejam estatais. Em contrapartida, servios de transporte urbano ou lixo parecem compatveis com a operao privada preservando o interesse pblico. Nesses termos, defende-se aqui a idia de que o decisivo, para a preservao do interesse pblico, a existncia ou no de um controle pblico sobre a prestao do servio, seja ele operado pelo Estado ou pela iniciativa privada. Assim, por um lado, operao estatal no , em si, garantia de respeito ao interesse pblico: o auto-referenciamento do setor estatal, traduzido no exerccio do poder administrativo ou na apropriao patrimonialista por parte de lideranas polticas investidas em cargos de mando ou de grupos de servidores uma slida evidncia de que o estatal nem sempre coincide com o pblico. A soluo consiste em instituir instrumentos de controle pblico (envolvendo a sociedade civil) sobre a ao estatal. Tais instrumentos supem tanto um processo de modernizao administrativa que abra as caixas pretas baseadas no segredo burocrtico, mediante a explicitao
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pblica de compromissos alicerados em indicadores de resultados, como a abertura de espaos de participao e fiscalizao coletivas mas tambm aqueles voltados ao cidado individual, como, por exemplo, o ouvidor pblico independente passveis do exerccio, no dia-a-dia, do controle do Estado pela sociedade. No caso de operao privada, ainda mais evidente a relevncia do controle pblico. O que se requer, aqui, a definio institucional de regras que circunscrevam a ao das operadoras privadas, estabelecendo estmulos e punies para a obteno do objetivo da prestao de servio pblico com qualidade e eficincia, disposio dos cidados em geral. A regulao pblica dos mercados permite evitar a concorrncia predatria ou a apropriao privada de sobrelucros em casos de monoplio, definir normas compulsrias para garantir a eqidade e o nvel de qualidade dos servios, estmulos pesquisa e modernizao etc., em claro contraste com a alternativa de mercados desregulados (em que o objetivo do lucro sem peias conduz privatizao do que deveria ser pblico). O crucial, ento, o comando pblico sobre o poder econmico das operadoras privadas, concretizado em regras e instituies de regulao que imponham o interesse pblico sobre o privado. Nessas condies, por um lado necessrio definir, em cada caso, um modelo de regulao, baseado em informaes realistas e transparentes, eficaz para a obteno dos resultados desejados; por outro, criar e fortalecer instrumentos de regulao pblica que coloquem em prtica tal modelo, fazendo cumprir as regras estabelecidas e tornando concreto o controle social. Observe-se que o argumento segundo o qual a regulao pblica no conveniente, pois o pas no possui tradio de regulao (e, assim, a operao dos servios deveria ser estatal), alm de frgil, conservador. Pois, se h uma caracterstica reconhecida nos governos democrticos e populares, o seu arrojo em no ter receio de inventar o novo, o no experimentado, o que no se herda da tradio passada e, no mais das vezes, com sucesso. Convm, ainda, fazer referncia disseminao de instituies prestadoras de servios pblicos que no se enquadram na definio estrita de organizaes estatais ou empresas privadas. Tais so os casos das organizaes do terceiro setor de utilidade social que no
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possuem objetivo de lucro, integram trabalho voluntrio e, no mais das vezes, apresentam custos mais baixos que o setor estatal ou a iniciativa privada e as instituies pblicas no-estatais, como Bancos do Povo, ou a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC. Nestas, o Estado local participa em minoria, a maioria sendo composta por entidades empresariais, sindicatos de trabalhadores e representantes da sociedade civil. outra via para o controle pblico, contribuindo, tambm, para a continuidade administrativa em momentos de troca de governo. Em suma, a idia-fora consiste em tomar como centro o fortalecimento das esferas pblicas democrticas e, portanto, no plano da disputa de idias, a referncia ao direito cidade com base numa gesto pblica participativa, em articulao com a garantia de um fundo pblico que faa valer do ngulo material a perspectiva do direito cidade. Nesse contexto, a produo de bens e servios pblicos seja sua operao estatal, privada ou mista calcada no controle social completa um modelo de gesto pblica que contrasta tanto com o estatismo como, sobretudo, com o privatismo de inspirao neoliberal, fundando uma nova relao pblicoprivado. 2.2. Estado e comunidade local A relao entre os governos democrticos e populares e as instituies polticas e comunitrias locais tem sido, constantemente, foco de ateno no debate poltico, em especial pelos dilemas que encerra. Em geral, sob a denominao de governabilidade, as anlises se concentram na relao com a Cmara Municipal, o partido e o sindicato de servidores. O presente texto no tem, claro, a pretenso de dar conta da totalidade das questes pertinentes aos governos locais. Nem parece prioritrio, aqui, repetir consideraes j expressas em outras oportunidades. Mais relevante, por conseguinte, fomentar o debate de temas que, embora marginalizados ou subestimados na reflexo corrente, so talvez at mais cruciais para o sentido dos governos democrticos e populares, por incidirem de maneira decisiva no processo de disputa de hegemonia local. Nessa perspectiva, interessa considerar a relao de tais governos com os diferentes segmentos da comunidade local, bem como com
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as instituies da sociedade civil que procuram represent-los. Estas instituies so particularmente importantes medida que buscam vocalizar interesses de grupos especficos da comunidade, conferindolhes a forma de interesse geral (pblico). So, nesse sentido, instncias que tendem a ocupar as esferas pblicas com o intuito de traduzir as experincias cotidianas daqueles grupos no mundo da vida. Para os presentes propsitos, sero considerados trs grandes segmentos da comunidade local: trabalhadores assalariados de fbricas ou servios, em geral com certo grau de organizao em sindicatos ou locais de moradia (constituindo os movimentos sociais urbanos); setores excludos, envolvendo trabalhadores de mais baixa renda, do setor formal e sobretudo do informal, alm de desempregados, que em geral no possuem espaos de organizao e expresso razoavelmente consolidados; num outro registro, tambm os grupos cuja identidade em construo passa por formas de manifestao de carter cultural ou religioso (na interpretao multidimensional de excluso); e, por fim, os setores mdios da comunidade, incluindo profissionais liberais, pequenos e mdios empresrios e assalariados de nvel tcnico ou superior, os quais podem contar, em geral, com instituies locais de razovel tradio, ocupadas pelas chamadas elites locais, como meios de comunicao, associaes comerciais, clubes de lojistas, organizaes de empresrios industriais (como os CIESPs Centro das Indstrias em So Paulo), sindicatos patronais, instituies de profissionais liberais (a exemplo da OAB Ordem dos Advogados do Brasil), clubes de servios (Lions e Rotary), clubes esportivos e de lazer etc. O primeiro segmento assalariados organizados em sindicatos ou locais de moradia aquele com o qual os governos democrticos e populares tm maior facilidade de relacionamento e de articulao. Por intermdio dessas instituies (sindicatos e movimentos sociais urbanos) pde-se constituir, a partir dos anos 70, uma cultura poltica centrada na noo de direitos, razoavelmente enraizada nos segmentos sociais que elas buscam representar. Corresponde, assim, a uma potencial base de apoio de governos comprometidos com a cidadania. O segundo segmento excludos com baixo grau de organizao e expresso costuma ser contemplado com prioridade pelas po220
lticas pblicas desses governos, sobretudo por meio da inverso de prioridades. Diga-se, de passagem, que quando a crise fiscal local coloca tambm em crise a inverso de prioridades, a prpria relao dos governos com esse segmento (mas tambm com o primeiro, considerado acima) que passa a correr srios riscos. De qualquer modo, seus frgeis laos de organizao e expresso pblica tornam difcil uma interlocuo mais slida com os governos locais vinculada a uma cultura poltica democrtica. Polticas pblicas voltadas a tais setores costumam render saldos de legitimao positivos para os governos democrticos e populares; mas a fragilidade ou inexistncia de instituies prprias que procurem represent-las tende a fortalecer, nesse segmento, uma cultura poltica paternalista e fisiolgica. Da ser essencial que as referidas polticas pblicas estejam vinculadas a processos de participao na gesto local que estimulem a auto-organizao dos segmentos excludos, constituindo novos personagens na cena pblica que vocalizem a cultura poltica dos direitos. Parece bvia a relevncia da articulao entre polticas pblicas e gesto participativa no domnio da disputa de idias, pois, na sua ausncia, governos que exercitem a inverso de prioridades podem at ser avaliados de forma positiva por tais setores, mas tero perdido a oportunidade de estimular uma mudana de qualidade em seus valores, que tendero a permanecer presos cultura paternalista e clientelista tpica da sociedade brasileira. Quanto aos grupos cuja identidade social envolve manifestaes culturais diversificadas, cuja multiplicao tpica das ltimas dcadas (recorde-se da anlise do item I-2), importante que os governos democrticos e populares busquem formular polticas participativas que possam contemplar, de maneira pluralista, tais formas de manifestao identitria. A instncia local de governo parece, em geral, a mais adequada para faz-lo, em face de sua proximidade, mais propcia para dar conta da diversidade dessas novas manifestaes culturais. Contudo, governos locais tm tido mais facilidade de faz-lo quando se trata de temas como gnero, raa, portadores de deficincia nascidos da prpria noo de direitos do que de temas vinculados a manifestaes culturais de segmentos mdios e excludos como o hip-hop, o rock, skatistas etc.
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J o terceiro segmento social setores mdios cuja expresso pblica passa por instituies locais tradicionais, usualmente ocupadas pelas elites locais envolve, para os governos democrticos e populares, uma contradio que convm explicitar. De um lado, embora os setores mdios sejam menos sensveis inverso de prioridades, medida que o projeto democrtico e popular incorpore a nova agenda do final dos anos 90, fortalecendo a identidade local sob o prisma da cidadania, ele pode legitimamente aspirar disputa de hegemonia local, conquistando o apoio de parcelas amplas dos setores mdios. Todavia, por outro lado, as instituies que costumam vocalizar os interesses desses setores na cena pblica local, no mais das vezes, foram criadas e so ocupadas por lideranas identificadas a projetos locais conservadores com tradio elitista, autoritria, muitas vezes compatvel com o fisiologismo e, mais recentemente, influenciadas pelo iderio neoliberal. A postura dos governos democrticos e populares perante essas instituies tem variado, indo desde uma relao respeitosa, mas distante, passando pela indiferena, chegando at situaes de conflito ou confronto aberto. Nem sempre possvel escolher o tipo de relao que se estabelece, pois isso depende tambm do posicionamento das prprias instituies ocupadas pelas elites locais, bem como de conjunturas especficas. Porm, diante de condies favorveis aos governos democrticos e populares, faz todo sentido uma ao poltica voltada conquista de aliados no prprio interior dessas instituies, de modo a romper, paulatinamente, as previsveis reaes das elites locais contra o projeto democrtico e popular. Ao conquistar espao de interlocuo com tais instituies, d-se mais um passo na disputa de idias. No custa lembrar que, durante perodos de maior legitimidade dos governos democrticos e populares (que podem ser mais longos ou mais curtos), as elites conservadoras locais tendem a ficar na defensiva. Mas, ao sobrevirem momentos de crise dos governos, as elites locais buscam se amalgamar contra eles, apresentando comunidade um projeto alternativo. Nesses termos, no nem de longe indiferente se as elites o fazem de maneira monoltica, por meio do conjunto de instituies que buscam ocupar, ou numa situao em que necessitam disputar seu projeto nessas instituies com aliados dos governos de222
mocrticos e populares. No se trata de assumir uma posio ingnua, como se essas instituies que tm uma histria em geral conservadora fossem simplesmente neutras. Est-se pontuando, sim, a possibilidade em condies favorveis e a partir de uma postura ativa do governo de abrir espaos de interlocuo e alianas dentro das instituies, no sentido de quebrar o monoplio das elites conservadoras em sua conduo, com conseqncias relevantes para a disputa de hegemonia local. Questes referentes relao entre os governos democrticos e populares e outras instituies como partidos polticos ou a Cmara Municipal no sero aqui desenvolvidas. Quanto ao Legislativo, uma palavra j foi dada no item I-1.3. O temas das alianas polticas em nvel local parece muito sujeito especificidade e mudana de conjunturas. Cabe, apenas, uma palavra a propsito da relao com o partido (no caso de governos petistas). No h dvida de que, em face da existncia de uma autonomia relativa do partido diante do governo, e vice-versa, tal relao necessariamente conflituosa, o que no negativo: da tenso entre os dois sempre possvel brotarem frutos vantajosos dinmica do partido e do governo. Porm, a experincia dos anos 90 evidencia que, muito freqentemente, essa relao segue sendo muito mal resolvida. No foram poucos ou pouco importantes os casos em que o conflito deflagrou uma guerra interna, responsvel por derrotas eleitorais com certeza evitveis. Resta saber se a lio da histria ser socializada pelo conjunto do partido em especial em novas localidades que no sofreram de modo direto o impacto da referida guerra interna. Convm, afinal, discutir um ponto decisivo para a sorte da esfera local, ou seja, a cultura poltica predominante no mbito da comunidade local. Pois o que se passa na esfera local funo da dinmica que envolve Estado e comunidade locais, isto , no depende apenas do governo local (ou, no outro plo, da comunidade). Assim, embora o objetivo deste texto seja examinar o lado dos governos e, de maneira mais especfica, aqueles compromissados com o princpio da cidadania , interessa efetuar ao menos algumas ponderaes sobre a comunidade local que apresentem uma ligao mais direta com o tema da disputa de hegemonia.
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A disputa de idias travada na cena pblica, envolvendo projetos de cidade alternativos, baseados em valores especficos, que buscam representar interesses de classes e grupos sociais em conflito entre si. A cultura poltica predominante na comunidade constitui o solo onde essa disputa travada, sendo mais propcia a este ou quele projeto, em funo da maior ou menor sintonia entre os valores que sustentam a cultura poltica e os valores que embasam determinado projeto de cidade. Conforme j se apontou (no item I - 1.3), convivem no Brasil, de maneira ambgua, dois diferentes domnios ticos: o do predomnio das relaes pessoais e aquele em que se impem as relaes impessoais. Dependendo do momento ou da circunstncia, prevalece um ou outro, enquanto referncia de valores que orientam o que a sociedade pensa e faz concretamente. Para compreender o Brasil, preciso dar conta dessa dialtica, presente no cotidiano (o jeitinho brasileiro, a amizade, o papo descontrado no boteco), assim como nos momentos mais decisivos da vida nacional (a conciliao no Colgio Eleitoral, o pacto populista, as alianas fisiolgicas que se impem sobre as idias etc.). Criticam-se (com acerto) as prticas polticas, mas comum esquecer que se tais prticas se sustentam porque encontram legitimidade, aceitao, por parte considervel da populao, que as considera naturais. fundamental, ainda, ter claro que, tanto no domnio tico das relaes pessoais como no das relaes impessoais, as prticas sociais e polticas podem ser valoradas como boas ou ms: no primeiro domnio, por exemplo, esto presentes a amizade, a famlia, a cooperao, por um lado, e o fisiologismo, o paternalismo ou o patrimonialismo, por outro. De modo anlogo, no territrio tico das relaes impessoais se afirmam valores to opostos quanto a cidadania, de um lado, e a liberdade econmica, de outro. Isto , para alm da convivncia contraditria dos dois domnios ticos, h escolhas complexas no interior de cada um deles. No Brasil, tem prevalecido, em geral, uma combinao que impede a concretizao da cidadania: quando opera a tica das relaes pessoais, est-se diante do fisiologismo, dos direitos sem deveres, ou seja, dos privilgios de uma supercidadania que cumpre a funo de amortecer conflitos por processos que passam ao largo das
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esferas pblicas, levando sua atrofia; quando, por outro lado, impera a tica das relaes impessoais, predominam os deveres sem direitos da subcidadania negativa (aos amigos tudo, aos inimigos a lei), quer dizer, os processos de excluso. Em outras palavras, a dialtica social brasileira, ao afirmar, ora a supercidadania, ora a subcidadania, joga no sentido de negar as condies bsicas para a cidadania em sentido pleno. O desafio colocado perante uma proposta democrtica e popular bastante difcil, como se percebe consiste em inverter essa situao, transformando-a a partir dessa herana cultural, produzindo uma sntese positiva propcia ao aprofundamento da democracia. Em tempos de globalizao, os olhares brasileiros parecem, no mais das vezes, muito voltados sociedade americana. Sua apologia do individualismo muito mais consistente com a perspectiva da competio no mercado livre referncia do neoliberalismo. Se faz sentido aprender algo com os outros, melhor seria voltar os olhos para experincias positivas em sociedades que guardam alguma semelhana com a nossa (como a Itlia ou a Espanha, por exemplo). O caso da comunidade cvica, na Itlia, bastante ilustrativo. Nesse pas, em que ainda convivem diferentes domnios ticos, a ambigidade tende a ser resolvida de modo radicalmente diverso em distintas regies: no Sul (atrasado), prevalecem o clientelismo ou a mfia; ao Norte, na chamada Terceira Itlia (desenvolvida), de regies como a Emilia Romagna ou o Veneto, a presena de uma comunidade cvica que valoriza solidariedade e cooperao, no mbito das relaes pessoais, constituiu o solo de onde germinou um modelo de desenvolvimento regional assentado sobretudo em micro, pequenas e mdias empresas, com boa qualidade de vida e razovel eqidade territorial. Esse exemplo relevante porque sugere, em primeiro lugar, a possibilidade de uma sntese positiva entre relaes pessoais (cooperao) e impessoais (cidadania) e, em segundo lugar, por evidenciar a existncia de culturas polticas regionais diversas num mesmo pas (ou seja, a possibilidade de mudanas no mbito local). O Brasil, reconhecidamente, no possui a mesma tradio cvica, que remonta formao das cidades na Idade Mdia. Mas a emergncia de novos movimentos sociais, desde a dcada de 1970, asso225
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ciada a grandes mobilizaes, bem como a constituio de organizaes sociais e polticas de peso, nos anos 80 e 90, vem cumprindo papel importante para afirmao dos direitos de cidadania. Prevalece, certo, um regime formalmente democrtico, em condies de limitada cidadania. Nesses termos, porque no lanar mo da marcante presena da tica das relaes pessoais para inverter sua lgica atual, combatendo o fisiologismo e colocando em seu lugar os valores da solidariedade e da cooperao? De modo anlogo, est posta a oportunidade no nvel das relaes impessoais de recusar o iderio neoliberal, fortalecendo o princpio e a prtica da cidadania. Do ngulo dos governos democrticos e populares, uma cultura poltica oriunda da combinao positiva entre cooperao e cidadania se sintoniza com perfeio sua nova agenda, seja quanto ao seu contedo (desenvolvimento econmico e urbano assentados na cooperao e incluso social apoiada na solidariedade), seja com relao ao modelo de gesto (reforma do Estado local vinculada ampliao das esferas pblicas democrticas e ao controle social, no quadro da cogesto pblica, e garantia de um fundo pblico capaz de concretizar o direito cidade). Todavia, os governos, mediante sua ao, podem apenas criar condies favorveis a esse estilo de interao com a comunidade local. A transformao desta no sentido apontado condio para a afirmao de um projeto de cidade s pode ser operada por meio de verdadeiras revolues de comportamentos, construdas no dia-a-dia, enraizadas nas prticas cotidianas, que sirvam de base slida dinmica do espao publico e s decises de ordem poltica. 2.3. A reforma da administrao local (modernizao administrativa) A afirmao de que o Estado (em qualquer nvel) no funciona por sua prpria natureza por oposio ao mercado, controlado pela mo invisvel a partir da concorrncia entre os agentes leva proposio do Estado mnimo, visto como um mal necessrio. No se pode negar que o fato de o Estado herdado realmente funcionar de modo precrio parece dar razo a essa tese. Porm, nada mais longe da realidade. A postulao de um Estado local forte vem acompanhada da necessidade de transformar o Estado por dentro, de maneira a faz-lo prestar servios pblicos com democracia e eficincia, com qualidade e produtividade.
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Uma vez mais, trata-se da disputa de idias, em particular com o iderio neoliberal. No entanto, o tema da modernizao administrativa tem sido relegado a um plano bastante secundrio na agenda dos governos democrticos e populares. A resposta que se costuma dar consiste em considerar que a participao popular o meio pelo qual se introduz o controle pblico sobre a administrao do Estado local. Isso faz sentido, pois, para que a comunidade controle o Estado, necessrio que haja canais pelos quais a cidadania possa se manifestar e fiscalizar as aes estatais. Ao mesmo tempo, uma resposta perigosa, pois tende a ocultar o fato de que necessrio, tambm, um processo de transformao interna administrao estatal. Caso contrrio, prevalecer, em muitos espaos fundamentais da gesto estatal inclusive na relao desta com o cotidiano dos cidados o segredo burocrtico, fundado no poder administrativo. impossvel controlar a ao estatal mesmo na presena de canais de participao cidad enquanto no forem estilhaadas as caixas-pretas em que se transformou a administrao do Estado. Em primeira instncia, o que se requer a instituio de indicadores de desempenho na prestao dos servios pblicos em termos de qualidade e de produtividade. S assim, com controle pblico efetivo, tem-se uma aproximao entre o estatal e o pblico. Desse modo, dados os recursos disponveis (que so finitos), obter os melhores resultados em termos de qualidade do servio e de eficincia (bom uso dos recursos) tambm expresso do respeito ao princpio da cidadania. Todavia, colocar em prtica essa idia mais trabalhoso do que apenas enunci-la. indispensvel o saber-fazer (a tcnica, alis bem pouco conhecida e desenvolvida no Brasil). Muito alm dele, imprescindvel boa dose de vontade poltica para atuar em uma rea que envolve vrias dificuldades. Para comear, os resultados costumam demorar para aparecer, em geral, mais do que o tempo de uma gesto de quatro anos. De mais a mais, o trabalho de modernizao administrativa supe transformaes no modo de prestar os servios pblicos, o que exige, necessariamente, mudanas profundas na cultura organizacional da administrao estatal (e mudanas de valores so sempre mais difceis que meras mudanas de processos materiais). Por fim, os servidores pblicos so e devem ser aos olhos dos governos democr227
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ticos e populares trabalhadores assalariados que tenham direitos respeitados. E, no mais das vezes, os sindicatos de servidores tm dificuldade em lidar com o tema da modernizao, em funo da resistncia mudana que boa parte dos servidores naturalmente adquire a partir do seu trabalho do dia-a-dia. Entretanto reafirme-se , assumir a disputa de hegemonia em suas diferentes dimenses demanda a integrao, com nfase, da questo da modernizao administrativa ao novo modelo de gesto pblica compatvel com a agenda contempornea dos governos democrticos e populares. Nesse sentido, necessrio atuar em vrias frentes ao mesmo tempo: nas condies de trabalho, na tecnologia, na capacitao e nos processos. Cada uma delas requer, ao lado do saber-fazer e da vontade poltica, recursos que viabilizem resultados compatveis com o estado das artes. Convm, aqui, desenvolver alguns pontos relativos a essas quatro frentes. Em primeiro lugar, condies de trabalho envolvem a remunerao e o ambiente de trabalho. A possibilidade de prover salrios ideais esbarra na restrio oramentria (que deve reservar espao para a capacidade de investimento), cujo limite ainda mais estreito num quadro de crise fiscal local. Aqui, h, portanto, uma contradio a enfrentar. O argumento de que imprescindvel primeiro equacionar a questo salarial atendendo s demandas dos servidores para s depois buscar compromet-los com a modernizao administrativa , por um lado, paralisante pois apenas em casos cada vez mais raros isso ser possvel e, por outro lado, no encontra suporte na realidade. verdade que chamar os servidores a participar dos processos de modernizao quando eles se encontram insatisfeitos com seus salrios tarefa bem mais difcil do que numa situao salarial favorvel; mais difcil, mas no impossvel, medida que a motivao para o trabalho se d em funo tambm de outros elementos (como a satisfao com os resultados, a realizao como profissional, o reconhecimento pblico etc.). J se sabe, de outra parte, que apenas salrios esto longe de garantir motivao (embora novos governos democrticos e populares continuem, em seu incio, a ignorar este ponto, arrependendo-se em seguida). Em segundo lugar, a capacitao para o trabalho (formao profissional) ponto obrigatrio: se se pretende introduzir novas tecnologias e
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alterar com profundidade processos de trabalho, deve-se criar condies para os servidores adquirirem novas habilidades (ademais, essas mudanas envolvem transformaes de valores, difceis de serem implementadas). O papel das chefias, por exemplo, fundamental: passa-se de uma situao de controle de procedimentos formais (burocrticos) para o controle de resultados, que supe uma abordagem totalmente distinta. Com o objetivo de fazer da formao profissional algo permanente, incorporado ao dia-a-dia da administrao, interessante estimular a criao de escolas de administrao municipal. Em terceiro lugar, a cidadania merece o melhor, em termos de novas tecnologias. Sem dvida, neste ponto, destacam-se as tecnologias de informao, pelo seu potencial na melhoria da prestao dos servios pblicos: rapidez no atendimento, maiores possibilidades de descentralizao territorial de ao menos parte dos servios, acesso a informaes e servios pela Internet e por terminais eletrnicos so apenas ilustraes desse potencial (sem falar na modernizao do trabalho dos prprios servidores, em reas de fiscalizao, de projetos etc.; o sistema geogrfico de informaes, por exemplo, uma ferramenta obrigatria para um bom servio pblico). Mesmo tendo em conta as limitaes de acesso Internet pelos cidados, imagine-se o salto de qualidade nos servios e em seu controle pblico quando uma pessoa passa a ter condies de acompanhar, diretamente, o caminho interno de um processo de seu interesse (algo que, at ento, uma das caixaspretas da administrao estatal). Em quarto lugar, a modernizao administrativa envolve, com intensidade, alteraes nos processos de trabalho. Quanto a isso, h vrios tpicos a considerar. Antes de mais nada, o servio pblico deve ser avaliado pelos seus resultados para os cidados: espera em filas para atendimento mdico, queda de mortalidade infantil (em comparao com os recursos utilizados), tempo e nmero de vezes que necessrio ir prefeitura para pagar um tributo, obter uma licena para construir ou montar um negcio so, uma vez mais, ilustraes de uma postura que exige a construo, caso a caso, de indicadores de desempenho e de resultado. Na ausncia desses indicadores (e das mudanas de procedimentos que envolvem, de pronto, sua introduo nos servios
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pblicos), no h como o governo e os servidores saberem se seu trabalho est produzindo bons resultados para os cidados, em termos de qualidade e eficincia. No h, por outro lado, como os cidados exercerem efetivo controle pblico, pois no dispem sequer de informaes para cobrar a qualidade dos servios prestados, bem como os compromissos do governo com relao a eles. Transformaes radicais para melhorar o atendimento aos cidados so concretamente viveis, exigindo mais esforo do que recursos (embora estes sejam imprescindveis). Mencione-se, de passagem, que o fato de cidados se surpreenderem de modo positivo com tais transformaes, a ponto de imaginarem que o servio estatal foi terceirizado, , a um tempo, clara mostra dessa viabilidade e expresso de at que ponto o Estado est desacreditado ao final dos anos 90. Iniciativas incorporadas nova agenda dos governos democrticos e populares, como projetos de desenvolvimento urbano e ambiental ou programas integrados de incluso social, por contemplar diversas dimenses da realidade, adquirem carter multisetorial isto , supem a participao de equipes de diferentes secretarias e departamentos da prefeitura. Desde que uma das caractersticas da estrutura administrativa preexistente a verticalizao e a compartimentao do funcionamento dos rgos estatais, no ser pequeno o esforo requerido para a introduo de estruturas de trabalho matriciais, dotadas de horizontalidade, permitindo, assim, a interao cotidiana dos trabalhos dos vrios rgos, com a esperada sinergia e complementaridade na implementao das polticas pblicas. A adoo de prticas de gesto voltadas participao popular ou ao planejamento do governo demandam, de igual modo, alteraes relativas ao modelo de gesto. Em tais casos, convm implantar uma estrutura enxuta, vinculada de forma direta ao gabinete do prefeito ao invs de uma secretaria. Mas esses ncleos, por seu turno, precisam estar solidamente enraizados nas vrias secretarias, de modo a disseminar suas prticas para o conjunto da administrao. Para tanto, possvel criar, nas prprias secretarias, as figuras dos agentes de planejamento e dos agente de participao popular, na qualidade de braos operacionais dos respectivos ncleos. Isso corresponde, pois, a um outro formato de trabalhos matriciais.
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Interessa, ainda, apresentar rpidas pinceladas sobre o planejamento estratgico do governo. A arte de governar insubstituvel, sendo funo de habilidades prprias dos governantes e suas equipes. J a tcnica de governo como o mtodo de planejamento estratgico situacional pode ser mais facilmente apreendida e socializada. A boa tcnica de planejar, na ausncia da arte de governar, tende ao fracasso. Mas o oposto tambm pode ser verdadeiro. Por isso, o ideal uma combinao positiva entre arte e tcnica. O planejamento estratgico enquanto planejamento da ao do governo constitui-se em ferramenta poderosa para a previso, o acompanhamento e o controle do dia-adia do governo. A implantao de um sistema de prestao e petio de contas interessa tanto dinmica do prprio governo que, com freqncia, no possui informaes sobre o que, quando e como est sendo executado na administrao como possibilidade de controle pblico dos passos do governo. Busca-se, com o planejamento estratgico situacional, dar conta do chamado tringulo de governo, de modo a obter e manter seu equilbrio. Os trs vrtices desse tringulo so o programa de governo, a capacidade de governo (recursos com que se conta para implementar o programa) e a governabilidade (grau de controle que o goveno possui em face dos atores sociais, econmicos e polticos locais). Esse equilbrio sempre penoso, uma vez que se deseja fazer mais do que as condies de capacidade de governo e governabilidade permitem. Via de regra, o caminho reduzir o programa de governo, ao mesmo tempo elevando sua capacidade e governabilidade. O que permite fazer um acompanhamento e controle cotidiano a administrao por projetos (do programa de governo) e por operaes (de capacidade de governo e governabilidade). O planejamento estratgico tem sido incorporado a um razovel nmero de governos democrticos e populares, com resultados bastante desiguais requerendo, portanto, reflexo crtica e socializao ainda incipientes. Importa, para concluir, tecer um comentrio a propsito do controle pblico sobre a prestao de servios pelo Estado local. Uma das vias para concretizar esse controle por certo a mais relevante tendo em vista os resultados de conjunto do governo a participao cidad em espaos de co-gesto pblica. O oramento participativo, os conselhos municipais e de unidades de prestao de servios, os fruns
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especficos so alguns desses canais mais disseminados. Todavia, do ngulo do cidado individual, faz todo sentido a existncia de formas de controle pblico no coletivas, referidas prestao de servios pblicos, em especial aqueles relativos, no s grandes decises pblicas, mas ao cotidiano desse cidado (um atendimento de sade, uma poda de rvore ou conserto de um buraco, uma licena etc.). Por isso to importante o estabelecimento de indicadores e metas de desempenho e sua divulgao pblica. Tal forma de controle pode ser bastante aperfeioada com o instituto do ouvidor pblico (ombudsman) municipal, independente em relao ao governo, nos moldes de inmeras experincias internacionais. O controle pblico individual se soma, assim, aos instrumentos de controle coletivo sobre o Estado, ampliando sua extenso, pois um no se superpe nem esvazia o outro, j que eles so complementares. Cada um a seu modo, ambos podem contribuir de forma bastante positiva para a garantia do direito cidade. 2.4. A participao da comunidade: a co-gesto como partilha do poder A participao popular constituiu, com a inverso de prioridades, o binmio fundador dos governos democrticos e populares. Um balano de suas aes, ao final da dcada de 1990, revela, antes de mais nada, avanos decisivos consubstanciados em inovaes institucionais que concretizam a articulao entre democracia representativa que opera por meio de Executivo e Legislativo, eleitos periodicamente e democracia participativa, que envolve elementos de democracia direta. O oramento participativo , sem dvida, a expresso mais visvel dessa nova institucionalidade. A idia inicial, ainda carregada de ambigidades, dos conselhos populares, foi sendo precisada no calor das iniciativas prticas, originando, em especial, os conselhos temticos municipais e de unidades de gesto (sade, educao etc.) e o oramento participativo. Essa nova institucionalidade , sem favor, uma das mais marcantes expresses da inveno democrtica no perodo recente. A participao popular corresponde partilha do poder de deciso poltica local, que deixa de se concentrar nas mos do governo, passando a ser dividido com a comunidade. Na qualidade de componente da reforma do Estado local e da implementao de um novo modelo de gesto,
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envolve a criao de novas esferas pblicas democrticas, vocacionadas a exercer uma co-gesto pblica que integre governo e comunidade locais. Seu papel central para o aprofundamento da democracia por meio do fortalecimento das esferas pblicas democrticas j foi apontado no item II 2.1. No apenas novos temas, referidos aos direitos, passam a fazer parte da agenda pblica, como principalmente novos personagens tm a oportunidade de ingressar na cena pblica sobretudo os segmentos sociais excludos , alterando a correlao de foras que condiciona a formao da opinio pblica em favor da cidadania. Uma das caractersticas dessa nova institucionalidade diz respeito ao fato de seu prprio funcionamento ser debatido e deliberado em cogesto governocomunidade. Em vrios casos (como o oramento participativo), suas regras de funcionamento so refeitas com bastante freqncia, para seu aperfeioamento, revelando-se, pois, um mecanismo muito verstil de gesto pblica. Essa , diga-se de passagem, a razo por que se deve ter o mximo cuidado com sua possvel formalizao pelo Legislativo. No af alis infrutfero de tornar o oramento participativo um processo permanente, por meio de sua fixao em dispositivo legal, corre-se o risco de engessar esse processo, travando as energias inovadoras que dele brotam continuamente. A expresso participao popular bastante consolidada na reflexo sobre os governos democrticos e populares pode induzir idia de que a participao se abre apenas s classes populares. Na verdade, enquanto processo de criao de novas esferas pblicas democrticas, ela envolve, obrigatoriamente, o chamamento do conjunto da populao, isto , de cada indivduo na qualidade de cidado, sem discriminaes de classes, religies, origens culturais etc. Por outro lado, nunca demais enfatizar a importncia da democratizao de informaes como condio bsica para a participao de todos os cidados. O cuidado pedaggico com a forma de comunicao pblica de modo que as informaes se tornem acessveis a pessoas no acostumadas com as linguagens cifradas produzidas no interior do Estado (a exemplo das questes oramentrias) bem como a oferta de alternativas de formao sobre o funcionamento de uma prefeitura para os interessados (as finanas municipais, os processos licitatrios etc.) ilustram o
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tipo de iniciativas direcionadas a garantir a mais ampla socializao de informaes relevantes. O balano positivo dos avanos referentes participao popular ao final dos anos 90 no deve, porm, levar subestimao da importncia de uma reflexo crtica sobre o tema, seja porque o alargamento da agenda local, ocorrido no perodo dessa dcada, recomenda tambm uma ampliao e uma redefinio da participao, seja pela circunstncia de que as novidades criadas pelos processos participativos produzem novos desafios a ser enfrentados. Um primeiro ponto que convm considerar diz respeito questo de como garantir a permanncia da prtica da participao popular diante da possibilidade inerente democracia representativa de mudanas polticas na conduo do governo local, em funo de resultados eleitorais. evidente que, quanto maior a legitimidade adquirida pela participao, como aspecto de um modelo de gesto, no mbito da opinio pblica local, mais desgastante, para um novo governo contrrio a tais mtodos de administrao, ser a eliminao ou a desativao dos canais de participao popular. Todavia, fundamental ter claro que a garantia ltima da sua continuidade e consolidao a prpria vontade poltica do governo: tratando-se de espaos institucionais que articulam governo e comunidade, a deciso de partilhar o poder de deliberao depende, de maneira obrigatria, da vontade do governo em faz-lo, pois ele o ente investido do poder de governar pela regras da democracia representativa. Seria ilusrio imaginar que a mera formalizao em lei dos espaos e processos participativos ainda mais num pas cujo costume criar uma profuso de leis que depois no se incorporam prtica social, tornando-se letra morta e at mesmo a fora da populao organizada pudessem obrigar um governo contrrio ao princpio da participao popular a assumi-la como parte de seu mtodo de gesto. Um segundo conjunto de observaes crticas se refere ao oramento participativo: h, para comear, as tenses que ele produz com o Legislativo local. Como se sabe, a iniciativa de propor a lei oramentria cabe ao Executivo. Mas a Cmara Municipal o rgo responsvel por discutir e aprovar o oramento anual, com o poder de alterar a proposta do Executivo. Existe, pois, uma tenso entre governo e Legislativo, concernente ao processo oramentrio, que constitutiva
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das prprias regras constitucionais estabelecidas, com ou sem participao popular. O ingrediente novo trazido pelo oramento participativo a criao de uma esfera pblica democrtica cujos integrantes se articulam para pressionar a Cmara a aprovar a proposta do Executivo, sem alteraes que viessem a desfigurar as decises do oramento participativo. O tipo de tenso que da resulta deve ser encarado no como um problema, mas como algo positivo. Por um lado, porque o processo cria constrangimentos saudveis s prticas clientelistas to usuais no Legislativo local. Por outro, porque o resultado desse constrangimento depender, em grande medida, do grau de participao e de legitimidade pblica conquistados pelo oramento participativo. Um exame do que vem ocorrendo na experincia prtica da dcada de 1990 evidencia que tal tenso no tem comprometido os resultados da proposta de participao popular na pea oramentria. Um ponto ainda mais relevante se refere ao processo de tomada de decises no mbito do prprio oramento participativo. As vrias experincias concretas apresentam, de uma parte, procedimentos que so comuns a todas: plenrias regionais (abarcando o conjunto da cidade) e temticas, com a eleio de delegados e conselheiros representantes da populao, redundando na constituio de um conselho municipal do oramento, no interior do qual so tomadas as decises. Embora haja casos em que o processo participativo possua apenas carter consultivo cabendo as decises somente ao governo a radicalidade da co-gesto, enquanto efetiva partilha de poder, remete idia de um conselho de oramento com papel deliberativo. Neste nvel, as experincias se diversificam: o modelo dominante corresponde a um conselho composto apenas por representantes eleitos nas plenrias, a quem cabe tomar as decises relativas ao conjunto do oramento (isto , no apenas quantia ligada capacidade de investimento, mas tambm receita e s despesas de custeio, necessrias para fazer a prefeitura continuar a manter suas atividades). Nesse caso, o governo atua na interlocuo com os conselheiros da populao, exercendo assim influncia no processo; mas os tomadores de deciso so apenas estes ltimos. Tem sido objetado que, nesses termos, o governo local passa a abdicar inteiramente de seu poder decisrio, delegando-o comu235
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nidade, em vez de partilh-lo com ela. A concretizao do programa de governo, em funo do qual este foi eleito, fica na dependncia do nvel de convencimento dos integrantes do governo sobre os conselheiros da comunidade. Para escapar desse problema alis bastante pertinente alguns governos tm optado por deixar para a deliberao direta dos representantes da comunidade no conselho apenas uma parcela da capacidade de investimento, sendo o restante dos investimentos (e do conjunto do oramento) decidido unilateralmente pelo governo. O inconveniente desta frmula apesar do correto resgate da legitimidade do governo quanto ao poder decisrio, ausente no modelo dominante que ela produz uma ciso, uma separao entre governo e comunidade, em vez de procurar articulao e integrao entre eles, cujo resultado seja a gesto conjunta da totalidade do oramento anual. Tal ciso no favorece a implementao de um processo pelo qual o Conselho de Oramento d conta das questes atinentes ao conjunto da cidade, o que bem mais do que a somatria das carncias imediatas dos pedaos da cidade. Com o intuito de enfrentar esses dilemas, vem sendo posto em prtica um terceiro modelo alternativo, no qual se constitui um Conselho de Oramento partilhado por representantes da comunidade eleitos nas plenrias e por representantes do governo. Para evitar que um dos lados em particular o do governo, que tende a atuar de modo compacto venha a decidir unilateralmente, estabelecido um qurum qualificado bastante alto como condio de deliberao. Isso estimula a interlocuo voltada produo de uma consenso progressivo, no lugar de votaes. Busca-se, assim, propiciar uma sntese positiva da legitimidade do governo na qualidade de rgo eleito para concretizar seu programa e da legitimidade do processo de participao direta da comunidade, em torno da discusso da totalidade da pea oramentria. O compromisso resultante envolve a adoo, pela comunidade, de projetos de interesse do conjunto da cidade, e a absoro, pelo governo, do entendimento que a comunidade expressa sobre as carncias imediatas da cidade. Ainda quanto ao oramento participativo, essencial que se garanta o controle pblico da execuo oramentria, sem o qual, b236
vio, todo o processo participativo na deliberao da pea oramentria correria o risco de se tornar letra morta. A confiabilidade da proposta demanda que a ao do governo seja fiel ao que foi deliberado. Naturalmente, convm que alteraes conjunturais no cenrio previsto, em termos da receita real (que pode ser maior ou menor que a prevista) e em termos de despesa (variaes de custos, problemas emergenciais etc.), sejam incorporadas execuo do oramento. Por isso mesmo to importante que o momento de implementao das aes seja tambm partilhado com a comunidade, e no deciso isolada do governo. Um terceiro e ltimo comentrio crtico remete ao debate sobre se h um dos processos participativos que articule, subordinando, todos os demais. A participao popular envolve uma pluralidade de espaos de co-gesto pblica governo versus comunidade: alm do oramento, existem os conselhos temticos (de sade, educao, moradia, cultura, gnero, assistncia social, raa, portadores de deficincia, crianas e adolescentes etc.), conselhos de gesto de unidades (escolas, unidades de sade, centros comunitrios etc.), fruns especficos vinculados a projetos datados (com comeo, meio e fim) e territorialmente circunscritos (urbanizao de pedaos da cidade, revitalizao de centros etc.), ou processo de mutiro para a construo de espaos pblicos urbanos (como praas, muros de arrimo, pavimentao de ruas). Agregue-se, ainda, a construo de novos espaos participativos em processos referentes aos novos contedos da agenda local (desenvolvimento econmico, urbano e ambiental), com uma dinmica prpria. Ante tal pluralidade de expresses concretas da participao popular, tem ganho fora a tese de que o oramento participativo na qualidade de sntese do que h de mais relevante em termos de decises municipais (pois envolve as escolhas de gastos do conjunto do governo) deva ser encarado como a instncia que subordina todas as demais iniciativas de participao. No resta dvida de que a diversidade dessas iniciativas coloca um problema concreto, qual seja, o da possvel pulverizao dos processos decisrios, acarretando sua fragmentao (isto , a perda de unidade da gesto local), bem como conflitos de atribuies entre os variados espaos participativos. O peso
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poltico adquirido pelo oramento participativo tem levado a que seja concebido como o articulador de todos os demais, resgatando a unidade da gesto pblica da cidade sob o prisma da partilha de poder. Defende-se, aqui, uma idia distinta. O sucesso poltico do oramento participativo invejvel conquista da inveno democrtica no deve levar superestimao de seu papel. Por um lado, os canais de participao referidos a temticas mais especficas (a maioria dos citados anteriormente) cumprem a funo insubstituvel de viabilizar a co-gesto na elaborao e na implementao de polticas afetas a tais temticas; configuram-se, assim, atribuies especficas, que no se confundem com aquelas inseridas no oramento participativo (por exemplo, a elaborao das polticas municipais de educao ou sade, o controle pblico das unidades de servios, a formulao e a implementao de uma proposta de urbanizao ou de mutiro etc.). Por outro lado, os contedos do desenvolvimento econmico, urbano e ambiental local, possuindo um recorte mais amplo, no podem e no devem ser remetidos, de modo subordinado, ao oramento participativo. No porque este ltimo, por ser construdo a partir de demandas localizadas (sobretudo territoriais), no consiga dar conta da cidade em seu conjunto. Isto perfeitamente vivel, medida que o oramento participativo, ao propiciar o encontro e a interlocuo de representantes de diferentes pedaos da cidade, entre si e com membros do governo local, produz uma esfera pblica passvel de sintetizar de maneira positiva distintas leituras da cidade; de mais a mais, iniciativas de formao ou experincias como as caravanas da cidadania por meio dos quais moradores dos vrios pedaos da cidade tomam conhecimento das carncias das outras reas permitem qualificar o intercmbio construtivo de pontos de vista de incio segmentados sobre a cidade. Mas o oramento participativo, pelo fato de ser, no essencial, um plano de aes para o ano subseqente, enfatiza as carncias imediatas, e estimula a participao dos segmentos sociais mais diretamente atingidos por essas carncias de infra-estrutura ou de servios pblicos: os moradores das periferias e favelas tendem a se integrar com peso muito superior ao dos setores mdios, moradores de bairros de melhor qualidade. Por isso, ocorre uma subestimao das aes relativas ao
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futuro da cidade, ou seja, ao seu desenvolvimento econmico ou urbano-ambiental. Alm disso, como as razes que levam parcela dos cidados a se preocupar com o futuro da cidade so distintas daquelas referentes s carncias imediatas, boa parte dos que se disponham a participar do debate e das decises sobre o futuro tender a ser diferente dos envolvidos com o oramento participativo (incluindo, ao lado de moradores das periferias, segmentos mdios, profissionais especializados, o meio acadmico, empresrios, sindicatos de trabalhadores etc.). Isso sem falar no fato de que o desenvolvimento econmico e, muitas vezes, o urbano e o ambiental requer aes supramunicipais. Por isso, se se pretende abrir espao para a emergncia de novos protagonistas, sintonizados aos novos contedos da agenda local, necessrio criar outras esferas pblicas democrticas de co-gesto, dotadas de mtodos e contedos prprios, bastante distintas das geradas pelo oramento participativo, e que devem possuir autonomia para concretizar seu potencial de mobilizao e elaborao. No faz sentido, ento, pensar que as instncias de participao assim constitudas possuam status inferior ao do oramento participativo, ou sejam nele subsumidas. Deve ficar claro que isso no retira um milmetro do espao de deliberaes do oramento participativo. Na prtica, tanto os segmentos mobilizados em torno deste ltimo podem ser estimulados a se envolver no debate sobre o futuro, adquirindo novas referncias para o processo decisrio, como o governo, presente no Conselho Municipal de Oramento, imprimir em seus posicionamentos a marca da preocupao com o desenvolvimento da cidade, absorvida nas instncias prprias de discusso e deliberao dessa temtica.
Concluso: os governos locais democrticos e populares e o socialismo
J ao final do item I deste texto procurou-se estabelecer os vnculos entre o papel dos governos locais comprometidos com a cidadania e um projeto nacional, pela mediao da questo federativa. Em sentido anlogo, qual poderia ser a conexo entre experincias transformadoras, mas localizadas alm de inseridas no sistema capitalis239
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ta, em presena de uma democracia limitada , e a proposta socialista? Obviamente, no faria qualquer sentido pretender apresentar respostas acabadas, sobretudo pelo fato de que a prpria idia de socialismo no conta, hoje, com referncias slidas aceitas de maneira ampla por seus partidrios: ainda no se elaborou um paradigma que viesse a substituir o que submergiu com o socialismo realmente existente. Mas se for possvel identificar o iderio socialista proposta de uma sociedade fundada na radicalizao da democracia, contemplando de modo articulado as dimenses procedimentais e de contedo da democracia como sistema social, ento decorrem algumas conseqncias no que toca ao sentido dos governos democrticos e populares. Nessa perspectiva, a proposta democrtica e popular, apontando para o direito cidade, voltada busca da incluso social em sentido amplo isto , contemplando no s a inverso de prioridades, mas tambm o desenvolvimento econmico, urbano e ambiental, no quadro de um projeto de cidade , corresponde a caminhar no rumo do aprofundamento da dimenso substantiva da democracia. Por outro lado, a constituio e o fortalecimento de novas esferas pblicas democrticas, como espaos de co-gesto entre governo e comunidade locais no quadro de uma reforma do Estado local que viabilize um fundo pblico capaz de concretizar o direito cidade, redefina a relao pblico-privado e seja complementada pela construo de um Estado democrtico e eficiente , apontam para a radicalizao da democracia como procedimento, ao aprofundar a constituio de espaos que garantam o direito a ter direitos. Afinal de contas, esse conjunto de valores que confere sentido estratgico disputa de hegemonia local.
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Celso Daniel
LIPIETZ, A. Audcia: Uma alternativa para o sculo XXI. So Paulo, Nobel, p. 27-136. 1991. MATUS, C. Adeus, senhor presidente Planejamento, antiplanejamento e governo. Recife, Litteris, 1989. MINAMISAKO, M. C. A questo da hegemonia em Gramsci. Cabral Editora e Robe Editorial, 1995. ODONNELL, G. Poliarquias e a (in) efetividade da lei na Amrica Latina. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n 51, p.37-61. OLIVEIRA, F. Os direitos do antivalor: a economia poltica de hegemonia imperfeita. Petrpolis, Vozes, 1998. ORTIZ, R. Um outro territrio Ensaios sobre a mundializao. So Paulo, Olho Dgua. p. 67-89. s/d. POLANYI, K. La Gran Transformacion crtica del liberalismo econmico. Madrid, Ediciones de La Piqueta, s/d. PRZEWORSKI, A. O que os pases civilizados tem em comum. Folha de S. Paulo, p. 1-3, 2/ 4/95. PUTMAM, R. D. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro, Editora Fundao Getlio Vargas, 1996. SADER, E. Quando novos personagens entraram em cena: experincias, falas e lutas dos trabalhadores da Grande So Paulo - 1970-80. So Paulo, 1988. SILVA, C. E. L. S. Controle pblico dos servios de infra-estrutura. Cadernos Fundap, So Paulo, n 12, p. 26-43, 1997. SOUZA, C. Intermediao de interesses regionais no Brasil: O impacto do federalismo e da descentralizao. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 41, n 31, p. 569-592, 1998. TELLES, V. S. Espao pblico e espao privado na constituio do social: notas sobre o pensamento de Hannah Arendt. Revista Tempo Social, So Paulo, USP, 2 (1): 2348, 1 sem., 1990. __________. No fio da navalha: entre carncias e direitos: notas a propsito dos Programas de Renda Mnima no Brasil. In: Programa de Renda Mnima no Brasil: impactos e potencialidades. So Paulo, Plis, n 30, p.1-24, 1998. VICKERS, J. e YARROW, G. Un anlisis econmico de la privatizacin. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991. WEFFORT, F.O populismo na poltica brasileira. So Paulo, Paz e Terra, p. 61-78, 1980. ZEITLIN, J. Local Industrial Strategies: Introduction. Economy and Society, vol 18, n 4. p. 367-373, 1989.
242
4. Anexos
O modo petista de governar
244
Anexos
Conhea e divulgue o PTDOC
PTDOC
um banco de dados em que esto disponveis:
Os principais projetos de polticas pblicas implantados nas prefeituras e nos governos estaduais do PT; Acervo de projetos de lei apresentados por parlamentares do PT, nos nveis estadual e municipal; Programas de governo. O PTDOC foi criado no final de 1997 pela Secretaria Nacional de Assuntos Institucionais (SNAI), rgo do Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores responsvel por acompanhar e recolher informaes dos governos estaduais e municipais administrados pelo partido, prestar orientaes, mediar o dilogo entre partido e governo, alm de favorecer a articulao das aes das bancadas petistas em todos os nveis. Para a realizao de sua misso, a SNAI promove seminrios, debates, coordena publicaes; o PTDOC foi criado para ser mais um instrumento de seus trabalhos. Visite nossa pgina: www.pt.org.br/snai . Envie seus projetos ou sugestes para snai@pt.org.br Secretaria Nacional de Assuntos Institucionais R. Silveira Martins, 132, Centro, So Paulo-SP. CEP: 01019-000. Tel: (11) 233-1313 /1388; Fax: (11) 233-1300. E-mail:snai@pt.org.br
245
O modo petista de governar
Histrico institucional de governos e mandatos do Partido dos Trabalhadores (1982-1998)

1. Crescimento de prefeituras do Partido dos Trabalhadores por regio
Regio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total 1982 1 1 2 1985 1 1 2 1988 4 2 23 7 36 1992 8 8 3 26 9 54 1996 12 11 5 48 39 115
2. Governos estaduais eleitos pelo Partido dos Trabalhadores (1992-1998)

Regio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total 1982 1986 1990 1994* 1 (DF) 1 (ES) 2 1998** 1 (AC) 1 (MS) 1 (RS) 3
* 1994: Cristovam Buarque no DF e Vitor Buaiz no ES. ** 1998: Jorge Viana no AC, Zeca do PT no MS e Olvio Dutra no RS. Obs: o governador do Espirito Santo, Sr. Vitor Buaiz se desligou do PT em 1997.
3. Classificao de Adminstraes do PT por nmero de habitantes e perodo

Perodo 1982 a 1988 1982 a 1988 Total de prefeituras Habitantes at 50.000 acima de 200.000 nmero de prefeituras 1 3 4 porcentagem 25% 75% Obs:
Perodo 1989 a 1992 1989 a 1992 1989 a 1992 1989 a 1992 Total de prefeituras
Perodo 1993 a 1996 1993 a 1996 1993 a 1996 1993 a 1996
Habitantes at 50.000 acima de 50.000 acima de 100.000 acima de 200.000
nmero de prefeituras 21 4 2 9 36
porcentagem
Obs:
58% 11% 6% 25% 3 capitais (So Paulo, Vitria e Porto Alegre)

porcentagem Obs:
nmero de prefeituras 35 5 4 10
65% 9% 7% 19% 4 capitais (Belo Horizonte, Porto Alegre, Goinia e Rio Branco)
Total de prefeituras
54
Perodo 1997 a 2000 1997 a 2000 1997 a 2000 1997 a 2000 Total de prefeituras
nmero de prefeituras 87 12 7 9 115
porcentagem
Obs:
76% 10% 6% 8% 2 capitais (Porto Alegre e Belm)
246
Anexos
4. Nmero de cidades governadas pelo PT acima de 100.000 por ciclo

Ciclo 1 1989/1992 2 1993/1996 3 1997/2000 Habitantes acima de 100.000 acima de 100.000 acima de 100.000 quantidades 11 14 16 capitais Obs: 3 So Paulo, Vitria e Porto Alegre 4 B. Horizonte, P. Alegre, Goinia e Rio Branco 2 Porto Alegre e Belm
5. Vice-Governadores Estaduais eleitos pelo PT 1982-1998

P e r o d o 1982 1986 1990 1994* 1998** N m e r o d e v ic e governadores 0 0 0 2 3
6. Senadores eleitos pelo PT 1982-1998

P e r o d o 1982 1986 1990* 1994** 1998*** N m eros de Senadores 0 0 1 5 7
*1994: Arlete Sampaio no DF; Antnio Ildegardo Alencar no AP. **1998: Miguel Rosseto no RS, Maria Dalva Figueiredo no AP e Benedita da Silva no RJ.
7. Deputados Federais Eleitos pelo PT 1982-1998

Perodo 1982 1986 1990 1994 1998 Nmeros de Deputados Federais 8 16 35 50 59
* 1990: Eduardo Suplicy, SP. ** 1994: Marina Silva, AC; Benedita da Silva, RJ; Jos E. Dutra, SE; Lauro Campos, DF; mais Eduardo Suplicy, SP eleito em 1990. *** Tio Viana, AC; Helosa Helena, AL e Eduardo Suplicy, SP; mais os senadores eleitos em 1994.
8. Crescimento de vereadores do PT 1982-1996

P e r o d o 1982 1988 1992 1996 N m eros de V ereadores 118 900 1100 1985
Obs: Em 1988 foram eleitos 59 deputados mas Esther Grossi-PT/RS assumiu a vaga de Beto Albuquerque do PSB, nomeado secretrio de Transportes do governo Olvio Dutra, totalizando 60 deputados na bancada.
10. Governos Estaduais eleitos pelo PT 1982-1998.

P e r o d o 1982 1986 1990 1994* 1998** N m eros de G overnadores 0 0 0 2 3
9. Deputados Estaduais eleitos pelo PT 1982-1998.

Perodo 1982 1986 1990 1994 1998
Nmeros de Deputados Estaduais
12 40 81 92 90
* 1994 - Cristovam Buarque (DF) e Vitor Buaiz (ES). Obs.: O governador do ES, sr. Vitor Buaiz, se desligou do PT em 1997. ** 1998 - Jorge Viana-AC; Zeca do PT (MS) e Olvio Dutra (RS); eleitos em 1998.
247
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Rua Francisco Cruz, 224 04117-091 So Paulo SP Fone: (11) 5571-4299 Fax: (11) 5571-0910 E-mail: editora@fpabramo.org.br Loja virtual: www.efpa.com.br
Governo e cidadania - Balano e reflexes sobre o modo petista de governar foi impresso na cidade de So Paulo em agosto de 2002 pela Grfica Vida e Conscincia para a Editora Fundao Perseu Abramo. A tiragem foi de 1.000 exemplares. O texto foi composto em Garamond no corpo 12/15/100%. Os fotolitos da capa foram executados pela Graphbox os laserfilms do miolo foram produzidos pela prpria Editora. A capa foi impressa em papel Carto Supremo 250g; o miolo foi impresso em Offset 75 g.

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Governo e cidadania

Ins Magalhes Luiz Barreto Vicente Trevas (organizadores)

EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO

Fundao Perseu Abramo

Editora Fundao Perseu Abramo Coordenao Editorial

1. Significado e carter do modo petista de governar.................9

2. O modo petista de governar: uma trajetria de conquistas e ensinamentos.......................59

1. Significado e carter do modo petista de governar

Governos locais e regionais e a luta poltica nacional

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Modos petistas de governar

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2. O modo petista de governar: uma trajetria de conquistas e ensinamentos

Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva

Participao popular nos governos petistas...

Participao popular nos governos petistas: trajetrias, mecanismos e carter

Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva

Participao popular nos governos petistas...

Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva

Participao popular nos governos petistas...

Segundo momento: a diversidade de experincias e o reducionismo da reflexo

Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva

Participao popular nos governos petistas...

Terceiro momento: necessidade de retomar a complexidade e a energia em relao participao popular

Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva

Participao popular nos governos petistas...

Pedro Pontual & Carla Ceclia R. A. Silva

Oramento participativo, do municpio ao estado

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Polticas sociais nos governos petistas

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