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Synthse

COUR DES COMPTES

du Rapport public thmatique Juillet 2013

La politique de dveloppement des nergies renouvelables

ette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les rponses des administrations et des organismes figurent la suite du rapport.

g Avertissement

Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 Les nergies renouvelables progressent sans atteindre les objectifs fixs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 2 Une conjonction de difficults . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 3 Le besoin de choix de long terme soutenables . . . . .13 Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
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Introduction
a politique nergtique franaise est en pleine transition. Historiquement dote dune nergie moins carbone et dune lectricit moins chre que la plupart des autres grandes puissances industrielles, notamment en raison de son parc nuclaire, la France sest nanmoins fix des objectifs plus ambitieux que la majorit des pays europens en matire de production dnergies renouvelables.

Cette politique est mise en uvre par un grand nombre dacteurs publics et privs. La direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC), charg du pilotage gnral, lAgence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME), le Commissariat gnral au dveloppement durable (CGDD) et la Commission de rgulation de lnergie (CRE), autorit de rgulation du march, en constituent le noyau dur . Le paysage des acteurs privs est beaucoup plus fragment, particulirement diversifi et pas toujours structur. Les grands industriels et producteurs, au premier rang desquels EDF et GDF-Suez, ctoient une multitude de PME/TPE, voire, souvent, de simples particuliers.

Aux termes de la directive europenne de 2009, les nergies renouvelables sont produites partir de sources non fossiles renouvelables. Elles peuvent servir la production dlectricit et/ou de chaleur (biomasse, biogaz, pompes chaleur arothermiques et gothermiques, nergies solaire et gothermique) ou seulement la production dlectricit (nergies olienne, hydraulique, marmotrice/houlomotrice, solaire photovoltaque, etc.). La Cour ayant dj publi un rapport public thmatique sur les biocarburants, ces derniers ont t exclus du champ de ltude. Seules les nergies renouvelables servant la production de chaleur et dlectricit sont donc concernes ici. g

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Cette mise en oeuvre intervient dans une priode de profonds bouleversements et dincertitudes sur les marchs de lnergie, la suite de la catastrophe de Fukushima et des ractions quelle a suscites, et du dveloppement, notamment en Amrique du Nord, des hydrocarbures non conventionnels.

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Les nergies renouvelables progressent sans atteindre les objectifs fixs
port ses voisins (Espagne, Italie, Allemagne, Belgique).

La production lectrique franaise est faiblement mettrice de CO2 en raison des productions nuclaire et hydraulique (86,8 % de la production lectrique nationale en 2011). Ainsi, la France ne reprsente que 1,1 % des missions de gaz effet de serre (GES), alors quelle contribue pour 5,5 % au PIB mondial. La France se situe galement au 9me rang des 28 tats-membres de lUnion europenne pour le prix de llectricit, et au premier rang par rap-

Les avantages du mix nergtique franais

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Depuis trente ans, lUnion europenne sest engage en faveur du dveloppement des nergies renouvelables afin de rduire les impacts de sa consommation nergtique sur lenvironnement, daccrotre son indpendance nergtique mais aussi douvrir de nouvelles perspectives de croissance conomique et demploi. Avec ladoption du paquet nergie - climat en 2009, les tats se sont fix des objectifs plus levs et plus contraignants encore. La France sest galement engage sur cette voie mais avec de fortes particularits par rapport ses voisins.

En 2011, les nergies renouvelables produisent en France de la chaleur pour 59,4 %, et de llectricit pour 40,6 %. Longtemps moins encourage au niveau europen et franais, la production de chaleur progresse depuis 2005 et constitue le premier usage des ressources renouvelables, devant llectricit. Elle est essentiellement le rsultat de lexploitation de la biomasse, premire source de chaleur renouvelable (87,4 %). La production lectrique renouvelable augmente galement depuis 2005 mais reste caractrise par la place prpondrante de lhydrolectricit, mme si lnergie olienne progresse rgulirement et si la production photovoltaque a connu une forte progression partir de 2009 sans toutefois atteindre un niveau qui la rende significative dans le mix nergtique renouvelable franais.

Les nergies renouvelables sont plus utilises pour la production de chaleur que dlectricit

Les nergies renouvelables progressent sans atteindre les objectifs fixs

La France sest engage auprs de la Commission europenne atteindre 23 % de sa consommation finale brute dnergie partir de sources renouvelables lhorizon 2020. Elle se situe ainsi, derrire lIrlande, le Danemark et le Royaume-Uni, parmi les quatre Etats

Les objectifs sont encore loigns malgr de vritables progrs

des 28 qui auront les efforts les plus importants accomplir. Ses objectifs ont dores et dj connu un dbut de ralisation, davantage marqu pour llectricit que pour la chaleur. En 2011, la France se situait ainsi dans la moyenne des tats europens pour la part des nergies renouvelables dans la consommation finale brute dnergie et respecte globalement sa trajectoire, dans chacun des segments.

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Graphique n 1 : proportion dnergies renouvelables par secteur en France et objectifs 2020

Source : Cour des comptes

Les nergies renouvelables progressent sans atteindre les objectifs fixs

Tableau n 1 : proportion des nergies renouvelables en 2011

Part dnergies renouvelables par secteur Chaleur et refroidissement Electricit Transport Total
Source : CGDD / SoeS

Cibles 2011 18 % 16 % 6,9 % 13,5 %

Ralisations 2011 16,5 % 16,3 % 6,7 % 13,1 % Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Pour autant, les efforts restant accomplir dans les secteurs de llectricit et de la chaleur renouvelables entre 2011 et 2020 reprsentent respectivement six et sept fois ce qui a t ralis entre 2005 et 2011. Dans ce contexte,

les premiers retards enregistrs ds 2011 dans la production dnergies de sources renouvelables loignent la perspective datteindre les objectifs fixs pour 2020.

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Une conjonction de difficults

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Les cots de production des nergies renouvelables restent aujourdhui encore levs par rapport au prix des autres sources dnergie. Ils sont, en outre, trs variables entre les filires mais aussi au sein mme dune filire, en raison de la grande diversit des paramtres entrant en jeu (niveau de risque, caractristiques techniques des installations, implantation gographique, etc.). Certaines filires sont encore loin des cots de production actuels de llectricit nuclaire (49,5 /MWh en

Des cots de production levs

2011), notamment le solaire photovoltaque et thermique, malgr une baisse constante des prix des composants. Pour la production dlectricit, et selon les chiffres de lADEME, lnergie hydraulique est la moins chre (43 /MWh - 188 /MWh) tandis que la filire olienne terrestre apparat dans une position intermdiaire, avec des cots compris entre 62 /MWh et 102 /MWh. Pour la production de chaleur, les filires biomasse et gothermie prsentent, dans certaines conditions, des cots de production peu levs (respectivement 56 /MWh - 223 /MWh et 50 /MWh -127 /MWh).

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Une conjonction de difficults

Tableau n 2 : cots actualiss de production par filire (fourchettes)

Filires

Solaire thermique

Cots de production en /MWh (actualisation 8 %) 195-689 114-547 94-194 87-116 62-102 61-241 56-223 50-127 43-188

Solaire photovoltaque Eolien en mer Mthanisation Biomasse Gothermie Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des com ptes

Solaire thermodynamique Eolien terrestre

Source : Cour des comptes - donnes ADEME

Hydrolectricit

Des dispositifs de soutien complexes, instables et lefficacit variable

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Ltat met en uvre des moyens de soutien aux multiples formes, souvent complexes et notamment : - achat par EDF et les entreprises locales de distribution (ELD) de la production un prix garanti suprieur au prix de march. Lexcdent de cot est pris en charge par la contribution au service public de llectricit (CSPE), autre-

ment dit par les consommateurs dlectricit ; - aide fiscale linvestissement, principalement par le crdit dimpt dveloppement durable et par la TVA taux rduit pour les travaux dans les logements de plus de deux ans ; - subventions aux installations de production thermique renouvelable biomasse et rseaux de chaleur, lexception des particuliers, par le biais du fonds chaleur gr par lADEME ; - co-financement de la recherche et du dveloppement.

Une conjonction de difficults

Des obstacles non financiers


Lorganisation des pouvoirs publics

Tous ont connu, selon des modalits diffrentes, des difficults dans leur application, dues notamment une trop grande instabilit et parfois un manque de cohrence du cadre juridique.

les rsultats escompts. cela sajoutent la multiplicit et la complexit des textes. titre dexemple, pour la filire olienne notamment et en dpit de simplifications rcentes, il faut deux fois plus de temps pour implanter un champ doliennes en France quen Allemagne. Ils sont de plusieurs natures : - ncessit terme dadapter le rseau lectrique, fond actuellement sur un petit nombre de centres de production, des sources de production beaucoup plus dcentralises ; - gestion de lintermittence des productions dlectricit olienne ou solaire, mme si aujourdhui ce point est surmont ; - absence de mthodes de stockage peu coteuses dlectricit. Enfin le dveloppement durable des nergies renouvelables se heurte des limites physiques (potentiel hydraulique, rgime des vents, par exemple) mais aussi des conflits dusage pour certaines sources : cration de nouvelles centrales hydrolectriques ou respect de la biodiversit par exemple, ou encore concurrence pour lemploi des ressources forestires.

Les problmes techniques

Ltat a insuffisamment adapt le cadre juridique qui permettrait de mieux associer les collectivits locales la ralisation de ses objectifs. Les instruments existants - les schmas rgionaux du climat, de lair et de lnergie (SRCAE) et les plans climats nergie territoriaux (PCET) - nont pas permis datteindre

Le cadre juridique

Des limites physiques et des conflits dusage

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Ltat sest insuffisamment organis pour assurer la mise en uvre de la politique. Son expertise des filires industrielles, des emplois et des cots de production est insuffisante. Il ne procde pas aux valuations de limpact socioconomique de ses dcisions si bien que les tarifs de rachat de llectricit renouvelable ne sont pas toujours bien ajusts. Ses capacits de contrle sont notablement insuffisantes, alors que des cas de fraudes sont dores et dj avrs.

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Le besoin de choix de long terme soutenables

Les dpenses supportes par la collectivit pour le dveloppement des filires dnergies renouvelables dans la production dlectricit et de chaleur se sont leves au total 14,3 Md entre 2005 et 2011. La contribution au service public de llectricit (CSPE), le crdit dimpt

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La ralisation des objectifs fixs pour 2020 et au-del devrait avoir un cot lev pour la collectivit. La soutenabilit de la politique sur le long terme suppose donc de rentabiliser la production dnergies renouvelables par le jeu du march afin de rduire le soutien public. Cela passe dabord par une valorisation du cot du carbone au juste prix. Il conviendrait galement de cibler les moyens sur les filires et sur les dispositifs de soutien les plus efficaces.

Le soutien aux nergies renouvelables a un cot lev

dveloppement durable (CIDD) et la TVA taux rduit pour les travaux damlioration des logements anciens sont les trois mesures les plus coteuses pour la collectivit. Elles connaissent une augmentation significative depuis 2005, essentiellement en raison de la hausse de la CSPE relative aux nergies renouvelables, mais cette progression apparait encore limite au regard de celle qui pourrait tre enregistre en 2013. Pour cette seule anne, en effet, la CSPE devrait, selon la Commission de rgulation de lnergie (CRE), slever 3 Md, dont 2,1 Md pour la filire solaire photovoltaque. Entre 2012 et 2020 (9 ans), sans bouleversement de la politique mene jusqu prsent, le volume global de la CSPE lie aux nergies renouvelables pourrait atteindre environ 40,5 Md, directement supports par les consommateurs dlectricit, particuliers ou professionnels, contre 3,3 Md au total entre 2005 et 2011 (7ans).

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Le besoin de choix de long terme soutenables

Tableau n 3 : cot total de la politique de soutien aux nergies renouvelables pour la priode 2005 2011

En Md CSPE TVA taux rduit pour les travaux damlioration des logements anciens* Recherche et dveloppement** Total Fonds chaleur CIDD

2005 89 339 257 43 728

2007 323 1092 257 80 1752

2011 1464 659 257 231 200 2811

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Les retombes socio-conomiques des mesures engages ne sont pas encore la hauteur du cot constat. Les filires industrielles franaises, insuffisamment structures, nont pas encore acquis de position significative sur le march mondial. Ainsi, la filire

Les retombes conomiques restent insuffisantes

Source : Cour des comptes *Estimation de la valeur moyenne annuelle sur un total de 1800 M. ** Hors recherches sur le stockage et programmes transversaux.

solaire photovoltaque, dj largement affaiblie par la concurrence chinoise, a t, en outre, dstabilise par les -coups de la politique de soutien. La filire olienne en mer est trs largement dpendante des perspectives du march en mer du Nord, pour linstant incertaines. En dpit destimations fragiles sur le plan mthodologique (les emplois induits ne sont pas inclus, par exemple), le nombre brut demplois directs est

Le besoin de choix de long terme soutenables

Les effets de la politique en faveur du dveloppement des nergies renouvelables ne sauraient tre mesurs la seule chance de 2020. En effet, ds 2005, la France, linstar de lUnion europenne, a considr son engagement plus long terme avec, notamment, la division par quatre de ses mis-

Des paramtres insuffisamment pris en compte jusqu prsent

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pass globalement de 58 460 en 2006 83 260 en 2012, aprs un pic en 2010 98 580. La filire solaire photovoltaque a connu la baisse la plus significative, consquence de la baisse du soutien de la politique partir de 2010. Ces estimations restent cependant trs en retrait des ambitions exprimes dans le plan daction national de la France en faveur des nergies renouvelables de 2009 qui voquait la cration de plusieurs centaines de milliers demplois . En outre, certains impacts de la politique nont pas t anticips, notamment la dsorganisation du march de lnergie. La monte en puissance des nergies renouvelables, bnficiant dune garantie dachat quel que soit lquilibre de loffre et de la demande sur le march, accentue la volatilit des prix et diminue la rentabilit des centrales thermiques gaz, pourtant ncessaires la gestion des pointes de consommation.

sions de gaz effet de serre lhorizon 2050. En outre, lambition de rduire la part du nuclaire dans le mix nergtique lhorizon 2025, annonce par le Prsident de la Rpublique lissue de la confrence environnementale de septembre 2012, engage ncessairement la France sur plusieurs dcennies. La politique nergtique doit donc rester soutenable dans cette perspective. cette fin, les mission de CO2 doivent pouvoir tre valorises leur juste valeur, soit par des mcanismes de march, soit par la fiscalit, ce qui nest pas le cas aujourdhui. En raison de labsence dun march efficace du carbone, la valorisation du CO2 nentre pas en compte dans les calculs des cots de production des diffrentes sources dnergie. Ainsi, le carbone est aujourdhui valu, dans le systme communautaire dchange de quotas dmission (SCEQE) de lUnion europenne, mis en place depuis 2005, aux alentours de 5 la tonne. Or ce prix ne permet pas de rentabiliser conomiquement la production dnergies renouvelables. Pour viter les effets dstabilisants de la production dlectricit renouvelable sur le march (prix dconnects des cots, bouleversement de lordre dappel des centrales, chute de la rentabilit des capacits de pointe, situation de prix ngatifs), la France doit chercher articuler ses dispositifs de soutien avec les fluctuations des prix de march de lnergie. Deux instruments, les certifi-

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Le besoin de choix de long terme soutenables

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cats verts et les primes additionnelles au prix du march, dj utiliss ailleurs en Europe, pourraient tre envisags condition de faire une valuation prcise de tous leurs impacts. Lessor des nergies renouvelables passe aussi par ladaptation des modes de consommation afin dinciter les consommateurs plus de sobrit nergtique. Un nouveau modle de consommation doit sesquisser. La voie de lautoconsommation pourrait tre envisage pour les installations individuelles mais, faute de dispositifs de stockage performants, elle devrait saccompagner de systmes deffacement volontaire de la consommation en priode de pointe et darrt ou de limitation de production en priode de faible consommation. Enfin, compte tenu du cot de leur adaptation, estim par ERDF et RTE 5,5 Md lhorizon 2020, la rflexion sur lvolution des rseaux doit tre mene en parallle au dveloppement des nergies renouvelables.

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En premier lieu, si elle veut pouvoir jouer un rle dans la matrise industrielle et commerciale des nergies renouvelables futures, la France ne doit pas sacrifier la recherche, notamment sur les dispositifs de stockage ou les rseaux, aux conomies budgtaires. En second lieu, afin de prserver les atouts nergtiques franais tout en sou-

Des arbitrages sont indispensables

tenant le dveloppement des nergies renouvelables, des arbitrages simposent tant entre les mesures de soutien quentre les filires. La France devrait galement adapter son soutien aux filires en tenant compte de leur contribution la production nergtique. Les dispositifs pourraient galement tre adapts pour assurer leur efficience. Ainsi, les tarifs dachat seraient rservs aux filires matures comme lolien terrestre, tandis que les appels doffres seraient utiliss pour les filires en retard dans la ralisation de leurs objectifs de capacit. La mise en place dune obligation dachat aurait pour contrepartie la rvision rgulire des tarifs pour tenir compte de lvolution des marchs propres chaque filire. Mme si son soutien aux filires gothermie, biogaz et solaire thermique doit tre rvalu, les capacits du fonds chaleur ne doivent pas tre limites par les arbitrages budgtaires. Les dispositifs fiscaux doivent tre accompagns dvaluations et de dispositifs de contrle. Dautres dispositifs de soutien, dont lefficience nest pas vrifie, pourraient tre carts. Le chevauchement des dispositifs de soutien (tarif dachat et appel doffres), pour une mme catgorie dinstallations, est proscrire. Les appels doffres lancs pour de grands projets de cognration chaleur/lectricit partir de la biomasse, dont un tiers seulement est finalement mis en service et qui dsquilibrent les ressources locales dj sous tension, doivent tre arrts.

Le besoin de choix de long terme soutenables

Graphique n 2 : part des nergies renouvelables dans la dpense publique et la production dnergie

Source : Cour des comptes

La question du recours au crdit dimpt dveloppement durable (CIDD) pour soutenir, auprs des particuliers, lachat de matriels qui relvent de leur confort ou de leur engagement pour les nergies renouvelables, doit tre pose.

La France doit enfin arbitrer entre le dveloppement des nergies renouvelables et la protection des paysages ou des cours deau.

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Recommandations

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centralis du suivi statistique permettant de donner toute la visibilit requise pour clairer les dcisions, notamment en matire de connaissance des cots de production par filire, des emplois et des marchs ; simplifier le rgime juridique applicable la production dnergies renouvelables (gothermie, olien terrestre) ; mettre en uvre une planification et une cartographie des nergies renouvelables en tenant compte des contraintes de raccordement aux rseaux lectriques ; rserver les appels doffres aux filires les plus en retard dans la ralisation de leurs objectifs de capacit et aux installations qui ne bnficient pas

mettre en place un dispositif

dun tarif dachat fix par arrt, afin dviter les effets daubaine ; organiser un dispositif de contrle efficace des installations bnficiant dun soutien public, notamment dans les filires solaires et biomasse. rserver les moyens de soutien aux installations les plus efficientes compte tenu de leur cot, de leur part dans la production nergtique et de leur contenu en emplois ; redployer les crdits au sein du fonds chaleur en faveur des filires les plus efficientes ; revoir le principe du financement par le seul consommateur dlectricit des charges de soutien aux nergies renouvelables lectriques, compenses par la CSPE (recommandation dj formule par la Cour en 2011).

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