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La politique

de dveloppement
des nergies
renouvelables




Rapport public thmatique


Cour des comptes
La politique de dveloppement des nergies renouvelables juillet 2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Sommaire

DLIBR ......................................................................................... 9
INTRODUCTION ...........................................................................11
CHAPITRE I - LES NERGIES RENOUVELABLES
PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXS
...........................................................................................................15
III - La place des nergies renouvelables dans le contexte nergtique
franais .................................................................................................... 16
A - Prsentation gnrale ......................................................................... 16
B - La chaleur renouvelable ...................................................................... 19
C - Llectricit renouvelable .................................................................... 22
IV - Des objectifs ambitieux ..................................................................... 26
A - Un engagement fort de lUnion europenne ..................................... 26
B - La France est un des pays europens les plus actifs ........................... 28
V - Des rsultats tangibles mais insuffisants terme ............................... 32
A - La France est encore bien place ........................................................ 32
B - Des objectifs encore loigns ............................................................. 35
CHAPITRE II - UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS .......39
I - Des cots de production levs ........................................................... 39
A - La mthodologie de calcul des cots .................................................. 40
B - Des cots de production trs disparates ............................................ 41
II - Un systme de soutien complexe et defficacit variable ................... 44
A - Les dispositifs de soutien communs llectricit et la chaleur ...... 44
B - Le dispositif de soutien la production dlectricit renouvelable .... 50
C - Les dispositifs de soutien la production de chaleur renouvelable ... 53
III - Un cadre juridique instable et contest ............................................. 55
A - Des rglementations parfois excessives ............................................. 56
B - Des rglementations instables ............................................................ 60
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4 COUR DES COMPTES

C - Un contentieux abondant ................................................................... 61
IV - Une organisation des pouvoirs publics inadapte ............................ 62
A - Des comptences prciser entre la DGEC et la CRE ......................... 63
B - Une expertise insuffisante .................................................................. 63
C - Des dfaillances dans la prise de dcision .......................................... 66
D - Un manque de contrle ...................................................................... 69
E - Un rle mal dfini pour les collectivits locales .................................. 71
V - De fortes contraintes physiques ......................................................... 73
A - Un rseau adapter ........................................................................... 73
B - Une intermittence grer .................................................................. 74
C - Un potentiel parfois limit ................................................................. 81
CHAPITRE III - LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME
SOUTENABLES ..............................................................................85
I - Les cots financiers pour la collectivit................................................ 86
A - Le cot des mesures de soutien.......................................................... 86
B - Le cot de lintgration aux rseaux lectriques ................................ 96
C - La France est cependant en meilleure position que ses partenaires
europens ................................................................................................ 98
II - Les impacts socio-conomiques .......................................................... 99
A - La dstabilisation du march lectrique ............................................. 99
B - Des filires industrielles encore fragiles ........................................... 100
C - Un impact encore modeste sur lemploi ........................................... 104
III - Les conditions de la cohrence ........................................................ 106
A - Tenir compte des impacts environnementaux ................................. 107
B - Renforcer le rle du march de llectricit ..................................... 110
C - Adapter les rseaux et la consommation .......................................... 111
IV - Des arbitrages ncessaires .............................................................. 114
A - Arbitrer entre les filires ................................................................... 114
B - Adapter les dispositifs de soutien ..................................................... 118
C - Arbitrer entre des impratifs dintrt gnral contradictoires ....... 119
D - Mieux intgrer les enjeux conomiques ........................................... 119
E - Investir dans la recherche ................................................................. 120

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SOMMAIRE 5
CONCLUSION GNRALE ........................................................ 125
RCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ................... 129
ANNEXES ..................................................................................... 131

Annexe n 1 : table des sigles ................................................................. 132
Annexe n 2 : liste des personnalits auditionnes................................ 135
Annexe n 3 : liste des experts composant le comit dappui ............... 139
Annexe n 4 : vocabulaire de lnergie - national et europen .............. 140
Annexe n 5 : glossaire nergies renouvelables ................................ 144
Annexe n 6 : les diffrentes filires....................................................... 148
Annexe n 7 : liste des dispositifs incitatifs pour le dveloppement des
nergies renouvelables dans la production dlectricit et de chaleur . 167
Annexe n 8 : les mthodes de calcul des cots de production ............. 171
Annexe n 9 : cots de production des nergies renouvelables ............ 174
Annexe n 10 : les dpenses de recherche et dveloppement par filires
................................................................................................................ 178
Annexe n 11 : cot public dabattement des productions dlectricit
renouvelable et valeur tutlaire du carbone ......................................... 180
Annexe n 13 : les certificats verts et les primes additionnelles aux tarifs,
les exemples anglais et espagnol ........................................................... 184
Annexe n 14 : les nergies renouvelables dans plusieurs pays de lUnion
europenne ............................................................................................ 186
RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES
ORGANISMES CONCERNS .................................................... 199



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Les rapports publics de la Cour des comptes
- laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est un rapport public thmatique.
Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont
organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par
lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et
donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration
des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes
les observations et recommandations formules ensuite, sont
systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs
prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables concerns.
La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des
procdures de contrle et de publication.
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8 COUR DES COMPTES

Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et
de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration
est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la
chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la
prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les
prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers
matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La
documentation Franaise.



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Dlibr

La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil runie en
formation ordinaire, a adopt le prsent rapport intitul La politique de
dveloppement des nergies renouvelables.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations et aux organismes concerns et des rponses
adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy,
Lefas, Briet, Mme Ratte, prsidents de chambre, MM. Babusiaux,
Descheemaeker, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit,
MM. Devaux, Ganser, Cazala, Braunstein, Mmes Saliou (Franoise),
Darragon, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Tnier, Mme Froment-Vdrine,
MM. Ravier, Spulchre, Mmes Malgorn, Vergnet, Latare, Pittet,
MM. Cahuzac, Dors, Ortiz, Cotis, conseillers matres.
Ont t entendus :
- en sa prsentation, M. Levy, prsident de la chambre charge des
travaux sur lesquels le rapport est fond et de la prparation du
projet de rapport ;
- en son rapport, M. Bertrand, rapporteur du projet devant la
chambre du conseil, assist de MM. Babeau et Tronco, conseillers
rfrendaires, rapporteurs devant la chambre charge de le
prparer, et de M. Paul, conseiller matre, contre-rapporteur devant
cette mme chambre ;
- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet,
Procureur gnral.

***
M. Grard Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 23 juillet 2013.
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10 COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar,
puis dlibr le 13 mars 2013, par la deuxime chambre, prside par
M. Levy, prsident de chambre, et compose de MM. Descheemaeker,
prsident de chambre, Devaux, de Gaulle, Vialla, Mousson, Monteils,
Colcombet, conseillers matres, et Gros, conseiller matre en service
extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteurs, MM. Babeau, Tronco,
conseillers rfrendaires, et Lafon, rapporteur extrieur, et, en tant que
contre-rapporteur, M. Paul, conseiller matre.
Ont contribu aux travaux en tant que rapporteurs des diffrentes
enqutes sur lesquelles la synthse sest appuye, Mme Pappalardo,
MM. Cossin, de Gaulle, Vialla, conseillers matres, Fourrier, Imbert,
conseillers rfrendaires, Picard, auditeur, Mme Baille, MM. Jannin,
Lafon, Pinon et Mme Puig, rapporteurs extrieurs
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 4 juin 2013, par
le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bayle, Bertrand, rapporteur
gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy,
Lefas, Briet et Mme Ratte, prsidents de chambre, et M. Johanet,
procureur gnral, entendu en ses avis.


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Introduction
I - Objet du rapport
Le march de lnergie connat depuis deux ans des volutions
profondes : lirruption des hydrocarbures non conventionnels,
laggravation de la crise conomique et laccident de Fukushima
bouleversent la donne. La politique nergtique franaise se situe donc en
pleine transition. Historiquement dote dune nergie moins carbone et
dune lectricit moins chre que la plupart des autres grandes puissances
industrielles, notamment en raison de son parc nuclaire, la France sest
fix ds la fin des annes 90 lobjectif de rduire ses missions de gaz
effet de serre et daugmenter la part dnergie renouvelable.
Elle a fait le choix dobjectifs plus ambitieux que la grande
majorit des pays europens et a engag une politique volontariste. Sa
mise en uvre a conduit augmenter la part des nergies renouvelables
dans le mix ou bouquet nergtique franais un niveau qui reste
encore, ce jour, limit par rapport lensemble des nergies
consommes en France. En 2011, sur une consommation totale dnergie
primaire de 266,4 Mtep
1
, la consommation dnergies renouvelables nen
reprsentait en effet que 7,4 %. Sagissant plus spcifiquement de
llectricit, sur une production totale de 543 TWh, les sources
renouvelables en ont reprsent 13 %, soit 70,4 TWh
2
.
Le contexte dans lequel cette politique intervient a cependant
chang. Les contraintes sur les finances publiques se sont alourdies, la
volont des grandes puissances de lutter contre le changement climatique
smousse. Enfin, la baisse annonce de la part du nuclaire dans la
production dlectricit de 78,5 % en 2011 50 % en 2025 implique
logiquement plus defficacit nergtique et un surcrot dnergies
renouvelables.
Lenqute mene par la Cour sur la politique de dveloppement
des nergies renouvelables sinscrit dans ce cadre. La Cour a entrepris
une srie de contrles qui ont notamment abouti, en 2012, la publication
de deux rapports thmatiques relatifs, dune part, la politique daide
aux biocarburants qui constituent une des formes dutilisation dune
nergie renouvelable, la biomasse et, dautre part, aux cots de la filire
lectronuclaire. Elle a galement, en 2012, contribu linformation de

1
Millions de tonnes quivalent ptrole (voir glossaire, annexe n 5).
2
Production nette dlectricit-Bilan lectrique 2012 de RTE.
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12 COUR DES COMPTES
la commission denqute du Snat sur le cot rel de llectricit en
actualisant les propres travaux de la Cour relatifs la contribution au
service public de llectricit (CSPE).
Le prsent rapport intervient au moment o vient de sachever le
dbat sur la transition nergtique quavait lanc le Gouvernement et o
va tre prpar un projet de loi sur ce sujet. La Cour a souhait, dans les
domaines de sa comptence, apporter sa contribution en mettant en
vidence que les objectifs de la France pour 2020 en matire dnergies
renouvelables seront difficiles atteindre (chapitre I) et en identifiant les
difficults rencontres (chapitre II). Elle en dduit des propositions
dajustements et darbitrage (chapitre III).
II - Prsentation des nergies renouvelables
A - Les filires
Aux termes de la directive europenne de 2009, les nergies
renouvelables sont produites partir de sources non fossiles
renouvelables. Elles peuvent servir la production dlectricit et/ou de
chaleur (biomasse, biogaz, pompes chaleur arothermique et
gothermique, nergies solaire et gothermique) ou seulement la
production dlectricit (nergies olienne, hydraulique,
marmotrice/houlomotrice
3
).
En 2011, la production de chaleur reprsentait 59,4 % de la
production totale dnergie renouvelable
4
en France devant la production
dlectricit (40,6 %). Ces proportions ne devraient pas voluer de faon
significative lhorizon 2020. En revanche, pour la totalit des nergies
renouvelables (lectricit + chaleur), la part de lolien passerait de 6,2 %
15,2 % entre 2011 et 2020 et celle de lhydrolectricit baisserait de
30,2 % 16,9 %.
B - Les acteurs
La politique publique en faveur des nergies renouvelables relve,
titre principal, du ministre charg de lnergie, mais aussi des ministres
chargs de lconomie, du redressement productif et de la recherche.
Ladministration principalement concerne est la direction gnrale de
lnergie et du climat (DGEC), place sous lautorit du ministre charg

3
Leurs principales caractristiques sont prcises en annexe n 6.
4
Hors biocarburants.
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INTRODUCTION 13
de lnergie. De nombreux volets de cette politique dpendent aussi
doprateurs publics particulirement impliqus. Ainsi, lAgence de
l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME) soutient
directement les investissements et la recherche dans des installations de
production de chaleur renouvelable. La Commission de rgulation de
lnergie intervient dans les procdures de soutien et le Commissariat
gnral au dveloppement durable ralise, avec son service de
lobservation et des statistiques (SOeS), la mesure des capacits et des
productions dnergies renouvelables.
Sagissant des acteurs industriels, hormis llectricit hydraulique,
pour laquelle EDF et GDF-Suez exploitent plus de 90 % de la puissance
installe, les producteurs dlectricit ou de chaleur base dnergies
renouvelables sont des socits de droit priv de toutes tailles mais aussi
de simples particuliers, propritaires dinstallations individuelles,
notamment photovoltaques. Il en rsulte un paysage fragment,
particulirement diversifi et pas toujours structur. Pour la seule rgion
Haute-Normandie, par exemple, pas moins de cinquante-neuf socits de
droit priv exploitent les parcs oliens existants.
Enfin, les programmes publics de recherche sont, pour lessentiel,
ports par des oprateurs publics, auxquels des acteurs privs peuvent
sassocier. Le premier groupe doprateurs est compos dOSEO et des
agences qui distribuent des subventions ou aides diverses, lAgence
nationale de la recherche (ANR), lAgence de l'environnement et de la
matrise de l'nergie (ADEME). Le second groupe est compos
dtablissements publics dont lactivit de recherche est entirement
consacre lnergie, Commissariat lnergie atomique et aux nergies
alternatives (CEA), Institut franais du ptrole nergies nouvelles
(IFPEN), Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs
(ANDRA), ou en partie (Centre national de la recherche scientifique
(CNRS), Institut national de recherche en sciences et technologies pour
l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), Institut franais de recherche
pour lexploitation de la mer (IFREMER), Institut national de la
recherche agronomique (INRA), Institut franais des sciences et
technologies des transports, de l'amnagement et des rseaux (IFSTTAR),
bureau de recherches gologiques et minires (BRGM) et Centre
scientifique et technique du btiment (CSTB).




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14 COUR DES COMPTES
Prcisions mthodologiques
Lenqute porte uniquement sur le soutien aux nergies renouvelables
et exclut les mesures en faveur de lefficacit nergtique et des conomies
dnergie ainsi que laide aux biocarburants qui a fait lobjet dun rapport
public thmatique de la Cour en 2012. Compte tenu de la diversit des sujets
traiter, le rapport constitue une synthse dune srie de contrles que la
Cour a mens en 2012 auprs des principaux acteurs publics concerns.
La rfrence officielle de mesure des objectifs franais dans le cadre
europen est la part des sources dnergies renouvelables dans la
consommation finale brute dnergie. Il serait toutefois plus juste de
parler de production en raison de la mthodologie retenue officiellement
5
.
Afin de faciliter la lecture du rapport, lexpression production sera
retenue en lieu et place de consommation finale brute dlectricit et/ou
de chaleur renouvelables et la part des nergies renouvelables dans la
consommation finale brute totale dnergie sera dsigne par lexpression
proportion des nergies renouvelables .
Un comit dappui, compos dexperts dont la liste figure en annexe
3, a t constitu afin dclairer, sur le plan technique, les travaux de la Cour.
Sur un certain nombre de points, en raison de leur complexit, des
prcisions mthodologiques ou techniques sont donnes en annexes. Elles
approfondissent notamment les dveloppements concernant les diffrentes
filires, la mthodologie de calcul des cots et les lments de comparaison
internationale.


5
La description dtaille des notions et conventions retenues est prsente en
annexe n 4. Et dailleurs, le plan daction nationale retient le terme production
brute dlectricit pour voquer la consommation finale brute dlectricit.
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Chapitre I
Les nergies renouvelables progressent
sans atteindre les objectifs fixs
Lintrt de la France pour le dveloppement des nergies
renouvelables nest pas nouveau. Certaines initiatives ont t prises dans
les annes 1960, comme par exemple, les ralisations de lusine
marmotrice de La Rance et du four solaire dOdeillo. Les chocs
ptroliers de 1973 et 1979 ont pouss la dfinition dune politique plus
globale, notamment dans les domaines de lnergie solaire et de la
gothermie, avec la cration du comit de gothermie en 1974, du
Commissariat lnergie solaire (COMES) en 1978
6
et de la mission
nationale pour la valorisation de la chaleur. Dans ce contexte, plusieurs
tudes de faisabilit, de programmes de recherche et de construction
dinstallations exprimentales ont t conduites.
Cest en 2005 quune vritable politique a t mise en place dans le
cadre dengagements internationaux et europens forts en matire de
rduction des gaz effet de serre. Cette politique a permis aux nergies
renouvelables de sintgrer dans le mix nergtique franais, un niveau
qui reste cependant limit aujourdhui. moyen terme, leur place

6
tablissement public industriel et commercial dot dun conseil scientifique, le
COMES tait charg de la conception, animation et coordination de lensemble des
initiatives concernant lnergie solaire, dans tous les domaines (recherche,
dveloppement, industrialisation en particulier). En 1982, le COMES a fusionn avec
lagence pour les conomies dnergie, le comit gothermie et la mission nationale
pour la valorisation de la chaleur, pour finalement devenir lADEME en 1992.
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16 COUR DES COMPTES
pourrait tre plus importante si les objectifs fixs par la France sont
atteints, mais ces derniers paraissent, aujourdhui, encore loigns.
III - La place des nergies renouvelables dans le
contexte nergtique franais
A - Prsentation gnrale
La consommation franaise dnergie est caractrise depuis les
annes 1970 par la prdominance de llectricit nuclaire et du ptrole
comme le montre le tableau suivant.
Tableau n 1 : consommation primaire dnergies en France en 2011
par filires
Filires Mtep %
nergies
fossiles et
nuclaires
Charbon 9,8 3,7 %
Ptrole 82,6 31,0 %
Gaz naturel 40 15,0 %
Electricit non renouvelable (essentiellement nuclaire) 111,7 41,9 %
Dchets non renouvelables 1,3 0,5 %
Sous total nergies fossiles et nuclaires 245,4 92,1 %
nergies
renouvelables
Energie hydraulique 3,92 1,5 %
Bois nergie 8,87 3,3 %
Pompes chaleur 1,30 0,5 %
Energie olienne 1,05 0,4 %
Energie solaire thermique et photovoltaque 0,23 0,1 %
Gothermie 0,09 0,03 %
Biogaz 0,35 0,1 %
Biocarburants 2,05 0,8 %
(Import-Export biocarburants) 0,37 0,1 %
Dchets urbains renouvelables 1,25 0,5 %
Rsidus agricoles 0,35 0,1 %
Corrections climatiques 1,18 0,4 %

Sous total nergies renouvelables 21,01 7,9%
Total 266,41
Source : Cour des comptes- Donnes Commissariat gnral au dveloppement durable / Service
de lobservation et des statistiques (CGDD/SOeS)- Chiffres cls de lnergie- Edition 2013
Les filires dnergies renouvelables arrivent loin derrire ces
sources dnergie puisquelles ne reprsentaient, en 2011, que 7,9 % de la
consommation dnergie primaire en France, alors que les seules nergies
fossiles en reprsentaient 49,7 % et llectricit nuclaire environ 42 %.
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LES ENERGIES RENOUVELABLES PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS
FIXES 17

Ainsi, malgr le bois consomm des fins nergtiques et llectricit
hydraulique, dont les parts ne sont pas ngligeables au sein des filires
renouvelables, ces dernires sont encore marginales.
Par ailleurs, la consommation franaise se caractrise aussi, pour
sa part lectrique, par un faible taux dmission de CO
2
.

En effet, les
productions nuclaire et hydraulique, peu mettrices, sont depuis
longtemps trs largement majoritaires en France
7
qui dispose ainsi
historiquement dune nergie lectrique peu carbone
8
.
Tableau n 2 : production nette dlectricit en France en 2011 et
2012 par filires

Source : RTE-Bilan lectrique 2012
Cette spcificit permet la France de se classer parmi les pays
industrialiss les moins metteurs en gaz effet de serre (GES), tant en
termes dmissions par habitant que dmissions par unit de PIB.
Au niveau mondial, la France reprsente 1,1 % des missions de
gaz effet de serre (GES), alors quelle contribue pour 5,5 % au PIB
mondial
9
.
En ce qui concerne les seules missions de CO
2
, principal gaz
effet de serre, la France se situe dans les pays les moins metteurs en
Europe, en-dessous de la moyenne.

7
Sur les dix dernires annes, les centrales recourant ces sources dnergie
produisent respectivement environ 78 % et 12 % de llectricit franaise.
8
En 2012, la part de la production dlectricit partir de sources fossiles nest que de
8,8 %. En 2010, cette proportion tait de 10 % pour la France et de 51,5 % pour
lUnion europenne des 27 (26 % pour le charbon et 22,9 % pour le gaz). titre
dillustration, une centrale charbon produit jusqu 500 fois plus de CO
2
quune
centrale nuclaire.
9
Source : Enerdata, 2011, cit dans le rapport nergies 2050 .

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18 COUR DES COMPTES
Graphique n 1 : missions de CO
2
par habitant en Europe
(kg CO
2
/habitant)

Source : EU Energy in figures, 2012
Dans ce cadre, les sources dnergies renouvelables confortent
lavantage du mix lectrique franais en termes dmissions de CO
2
, dont,
par ailleurs, lautre grand avantage est un prix de llectricit modr
pour les consommateurs.

Graphique n 2 : prix de llectricit pour les mnages
en TTC/MWH dans diffrents pays europens

Source : EU Energy in figures, 2012




0
5000
10000
15000
1995
2000
2005
2008
2009
0
50
100
150
200
250
300
350
2007
2008
2009
2010
2011
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LES ENERGIES RENOUVELABLES PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS
FIXES 19

Graphique n 3 : prix de llectricit pour les industriels
en TTC/MWH dans diffrents pays europens


Source : EU Energy in figures, 2012
Le dispositif franais actuel procure ainsi aux consommateurs et
aux industriels une lectricit dont le prix est infrieur la moyenne de
lEurope des vingt-huit, et qui place la France au premier rang par
rapport ses voisins immdiats.
B - La chaleur renouvelable
Longtemps moins encourage que llectricit au niveau europen
et franais, la production de chaleur constitue nanmoins le premier usage
des ressources renouvelables, devant llectricit. Elle est essentiellement
le rsultat de lexploitation de la biomasse, loin devant les autres sources.

0
50
100
150
200
250
2007
2008
2009
2010
2011
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20 COUR DES COMPTES
Graphique n 4 : volution de la production de chaleur renouvelable
de 2005 2011


Source : Cour des comptes- Donnes Commissariat gnral au dveloppement durable / Service
de lobservation et des statistiques (CGDD/SOeS)
Lvolution de la production de chaleur depuis 2005 nest pas
linaire. En effet, dune part, contrairement aux donnes relatives
lolien ou lhydraulique qui sont normalises
10
, la production base de
biomasse nest pas corrige du climat. Or, lors dhivers rigoureux comme
en 2010, la production de chaleur augmente naturellement, sans pour
autant marquer un dveloppement prenne de cette source dnergie
renouvelable. Dautre part, lestimation du volume de bois rellement
brl est approximative.
1 - La biomasse
La biomasse reste la ressource la plus utilise pour la production
de chaleur renouvelable (87,4 %
11
), trs loin devant lnergie solaire
thermique, la gothermie et les pompes chaleur, ou encore le biogaz
dont la production reste symbolique.






10
Selon le vocabulaire officiel retenu, normaliser signifie lisser dans le temps
selon des modalits prcises en annexe n 4.
11
Sur une production totale de chaleur de 10,6 Mtep en 2011.
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FIXES 21

Graphique n 5 : volution de la production de chaleur partir de la
biomasse depuis 2005 jusquen 2011


Source : Cour des comptes- Donnes Commissariat gnral au dveloppement durable / service
de lobservation et des statistiques (CGDD SOeS)

Le bois-nergie est la principale source de la biomasse pour la
production de chaleur (8,2 Mtep) et, dans cette catgorie, celui brl par
les particuliers arrive largement en tte avec 6,1 Mtep en 2011.
2 - Les pompes chaleur arothermiques
Les pompes chaleur arothermiques, installations essentiellement
domestiques, qui participent lamlioration de lefficacit nergtique
des btiments, arrivent au deuxime rang pour la production de chaleur,
avec 0,9 Mtep en 2011 et reprsentent 8,6 % de celle-ci.
3 - La gothermie
La production gothermique reprsentait, en 2011, 3 % de la
production de chaleur renouvelable, loin derrire les autres sources. En
effet, seulement 0,32 Mtep ont t produits en recourant essentiellement
des pompes chaleur pour lexploitation de la trs basse nergie
12
. Le

12
Les pompes chaleur gothermiques reprsentent avec 0,23 Mtep, 71,8 % de la
production de chaleur gothermique en 2011. On peut estimer 5 % le nombre de
rsidences individuelles neuves quipes de pompes chaleur gothermiques et
moins de 1 % celui des immeubles collectifs et tertiaires.
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 e
K
t
e
p
Bois-nergie
dont brl par les mnages
Dchets urbains incinrs
Rsidus agricoles et
agroalimentaires
Biogaz
Total biomasse
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22 COUR DES COMPTES
solde de la production a t ralis par des installations exploitant leau
chaude prsente en grande profondeur
13
.
4 - Lnergie solaire thermique.
Lnergie solaire thermique est marginale, linstar de la
gothermie. Elle ne reprsentait que 0,9 % de la production de chaleur
renouvelable en 2011, avec 96 Ktep. Cette filire, dont lavenir reste
considr par ltat comme prometteur, peine nanmoins se dvelopper.
Les ventes de panneaux solaires thermiques ont baiss de 2008 2011,
passant de 310 000 m
2
250 000 m
2
.
C - Llectricit renouvelable
La production lectrique renouvelable est la hausse depuis 2005
et atteint 84 TWh
14
en 2011. Elle reste caractrise par la place
prpondrante de lhydrolectricit, mme si lnergie olienne progresse
rgulirement. En revanche, la production base de biomasse volue
dans de moindres proportions, alors que la production photovoltaque a
fortement augment partir de 2009 sans toutefois atteindre un niveau
qui la rende significative dans le mix nergtique renouvelable franais.
La production lectrique gothermique reste pour sa part extrmement
faible
15
.







13
La production a t limite 94 Ktep en 2011. La principale activit rside
aujourdhui dans la rnovation des installations existantes (nouveaux forages,
extensions) avec seulement trois cinq oprations nouvelles par an. Par ailleurs, les
rseaux de chaleur associs la gothermie profonde reprsentent environ le 5
me
de
la puissance installe des pompes chaleur gothermique en 2011. Gnralement lie
la prsence de nappes souterraines, cette technologie a surtout t dveloppe en le-
de-France en raison de la prsence de la nappe Le Dogger, situe entre 1500 et 2000
mtres de profondeur, qui atteint des tempratures de 65 et 85 C.
14
Production normalise, cest--dire lisse sur les quinze dernires annes pour
llectricit hydraulique et les cinq dernires pour llectricit olienne.
15
56 GWh en 2011.
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FIXES 23

Graphique n 6 : volution de la production dlectricit
renouvelable de 2005 2011


Source : Cour des comptes- Donnes Commissariat gnral au dveloppement durable /Sservice
de lobservation et des statistiques (CGDD/SOeS)
1 - Lhydrolectricit
Lhydrolectricit, premire source dlectricit renouvelable en
France (75,6 % en 2011), reprsente environ 30 % de la production
dnergie renouvelable hors biocarburants
16
. La puissance installe a trs
faiblement progress depuis 1990 (2 %) et atteint 25,5 GW. Avec une
production quivalente celle de neuf racteurs nuclaires
17
, elle est la
deuxime source dlectricit (12 %) aprs lnergie nuclaire.
La production hydrolectrique dispose de prcieux atouts. Elle
peut tre plus flexible que les autres et peut tre module prcisment et
en temps rel pour rpondre aux pointes de consommation lorsquelle est
produite par un rservoir de barrage. Les centrales hydrolectriques
disposant, en outre, dune station dlvation de leau par pompage
(STEP), peuvent galement stocker lnergie et la restituer la demande.


16
En raison des conditions mtorologiques, la production hydrolectrique peut
fortement fluctuer. Sur prs de trente ans, les variations ont ainsi pu atteindre moins
30 % plus 10 % autour de la valeur moyenne de 66 TWh.
17
Production nuclaire nette en 2011 (423,5 TWh)/capacit nuclaire installe
(63 GW) = 6,7 TWh par GW nuclaire install. La production annuelle
dhydrolectricit normalise, cest--dire lisse sur les quinze dernire annes au
sens de la directive europenne de 2009, est de 63,2 TWh, soit la production
quivalente 9,4 GW nuclaire (63,2 TWh / 6,7 TWh).
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24 COUR DES COMPTES
2 - Lnergie olienne
Avec un essor important ds le dbut des annes 2000, la puissance
olienne installe sur terre et en mer atteignait 281 GW dans le monde
fin 2012.
Comparativement, les capacits franaises sont faibles mais leur
progression a t significative entre 2005 et 2012, passant de 0,87 GW
7,5 GW, pour 1 127 installations oliennes terrestres
18
. Avec un facteur
de charge
19
moyen de 23 %, ces installations permettent de produire
14,3 TWh
20.
La filire olienne occupe ainsi la deuxime place (15,3 %
en 2011) derrire lhydraulique pour la production dlectricit
renouvelable mais elle reprsente seulement 2,2 % de la production
lectrique nationale.
Cependant, lolien terrestre dispose encore dun important
potentiel de progression. En effet, dune part, 504 installations taient en
attente de raccordement au rseau fin 2012, soit, avec 7,7 GW, une
capacit similaire au parc install et, dautre part, le potentiel terrestre est
aujourdhui estim entre 32 34 GW
21
.
Sagissant de lnergie olienne en mer, si le potentiel
mtropolitain est estim 12 GW
22
, oliennes flottantes incluses, aucune
olienne nest aujourdhui raccorde au rseau lectrique franais.



18
La majorit des oliennes raccordes au rseau lectrique est constitue de parcs
doliennes dont la puissance unitaire est de 2 ou 3 MW. 26,6 % des installations
raccordes affichent une puissance unitaire infrieure 36 kW et sont dites de petit
olien pour des hauteurs dinstallations infrieures 50 mtres (voire 12 mtres
pour lolien de proximit).
19
Le facteur de charge est le rapport entre lnergie lectrique effectivement produite
sur une priode donne et lnergie produite par un fonctionnement la puissance
maximale durant la mme priode (source RTE).
20
Production normalise (lisse sur les cinq dernires annes) afin de limiter les effets
des alas climatiques. titre de comparaison, en 2011, lAllemagne produisait
47 TWh, lEspagne 42,1 TWh, le Danemark 9,7 TWh et le Royaume-Uni 15,7 TWh.
21
Source : ADEME, note sur le potentiel olien (14 septembre 2012). Il sagit du
potentiel olien rellement exploitable. Il dpend non seulement du vent, mais
galement des contraintes rglementaires et juridiques, dintgration au rseau et de
lacceptabilit sociale. Sans ces contraintes, le potentiel terrestre est estim entre 60 et
70 GW.
22
Sur 30 35 GW ancrs qui pourraient thoriquement tre installs selon lADEME-
Note sur le potentiel olien (14 septembre 2012). Outre-mer, lvaluation du potentiel
na pas fait lobjet dtudes publiques. Il pourrait tre estim 0,4 GW
(Source : Socit Vergnet (producteur doliennes)).
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FIXES 25

Ltat a lanc, en juillet 2011, un appel doffres pour la
construction et l'exploitation de cinq parcs dune puissance totale de
3 GW. Quatre projets ont t retenus pour une puissance prvue de
1,9 GW. olien Maritime France (EMF), qui regroupe EDF nergies
Nouvelles (60 %) et Dong Energy Power (40 %), nergticien danois,
remport trois zones et propose des oliennes de forte puissance (6 MW)
fournies par Alstom. Le quatrime site est revenu la socit Ailes
marines SAS (Iberdrola et ole-Res) avec des turbines de 5 MW
produites par AREVA. En janvier 2013, un deuxime appel doffres a t
engag pour deux parcs dune puissance totale de 1 GW, dont celui pour
lequel lappel doffres prcdent avait t dclar infructueux.
3 - Llectricit base de biomasse
Llectricit ne constitue pas lusage prioritaire de la biomasse qui
reste trs largement utilise pour la production de chaleur. En effet,
lorsque llectricit est la production principale des installations, leur
rendement est infrieur 40 %. En revanche, si elle est produite en
cognration avec de la chaleur, les rendements sont plus levs, de
lordre de 70 %.
Avec 5,2 TWh, dont 1,1 TWh partir de biogaz fin 2011, la
production lectrique base de biomasse a atteint le troisime rang de la
production dlectricit renouvelable (6,3 %) derrire lnergie olienne
et hydraulique.
4 - Llectricit solaire
Depuis 2000 et particulirement depuis 2009, les moyens de
soutien public ont aliment une progression importante de la puissance
photovoltaque installe, passant de 0,35 GW en 2009 4 GW fin 2012.
Dans le mme temps, la production est passe de 0,22 TWh 4,4 TWh
mais continue de ne reprsenter quune faible part dans la production
dlectricit renouvelable (2,7 % en 2011), loin derrire lhydraulique,
lolien et la biomasse.
La production photovoltaque est trs clate. En effet, 86 % des
installations raccordes fin 2012 (281 724) taient de petites installations,
dune puissance infrieure 3 kW
23
, alors quelles ne reprsentaient que
16 % de la puissance totale installe (645 MW en puissance cumule).

23
L'ordre de grandeur de la production d'une unit de 3kW est comparable celui de
la consommation strictement lectrique (hors chauffage et eau chaude sanitaire) d'un
foyer de quatre personnes.
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26 COUR DES COMPTES
IV - Des objectifs ambitieux
A - Un engagement fort de lUnion europenne
Les premires avances en faveur des nergies renouvelables
reposent sur une srie dengagements de niveau international. Ds 1986,
une rsolution du Conseil des communauts europennes
24
invitait les
tats membres au dveloppement des nergies nouvelles et
renouvelables, afin quelles puissent jouer un rle significatif dans le
bilan nergtique total, notamment en limitant le recours aux
combustibles traditionnels.
Peu de temps aprs, en cho aux interrogations croissantes sur le
rchauffement climatique, le sommet de la Terre de Rio de Janeiro (1992)
a adopt une convention-cadre visant limiter les missions de gaz effet
de serre. Les tats signataires se sont ensuite engags dans le Protocole
de Kyoto, adopt en 1997 et entr en vigueur en fvrier 2005, sur des
objectifs contraignants et un calendrier de rduction de leurs missions.
Dans la mme priode, une srie de rsolutions du Conseil de
lUnion europenne ont encourag le dveloppement des nergies
renouvelables, en lien avec lamlioration de lefficacit nergtique, la
rduction des nuisances sur lenvironnement, lindpendance nergtique,
mais aussi la croissance conomique et lemploi. Elles se sont traduites en
2001 dans une premire directive
25
relative la promotion de llectricit
de source renouvelable. Dans ce cadre, un objectif de 21 % dlectricit
renouvelable dans la consommation finale brute dlectricit avait t fix
de manire indicative la France lhorizon 2010
26
. Il correspondait
une proportion de 12 % dnergie renouvelable dans la consommation
finale brute dnergie, toutes sources comprises (chaleur, lectricit et
transport).



24
Rsolution du 16 septembre 1986 concernant de nouveaux objectifs de politique
nergtique communautaires pour 1995 et la convergence des politiques des tats
membres - 86/C 241/01 et recommandation n 88/349/CEE du Conseil du 9 juin 1988
concernant le dveloppement de l'exploitation des nergies renouvelables dans la
Communaut -Journal officiel n L 160 du 28/06/1988 p. 0046 0048.
25
Directive n 2001/77/CE du Parlement europen et du Conseil du
27 septembre 2001 relative la promotion de l'lectricit produite partir de sources
d'nergie renouvelables sur le march intrieur de l'lectricit.
26
La proportion dlectricit renouvelable slevait 15 % en 1997.
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FIXES 27

Ds 2004 cependant, la Commission europenne constatait un
retard dans latteinte de lobjectif. Lors de la prparation du paquet
nergie climat, finalement adopt par lensemble des institutions
europennes dbut 2009, la proportion d'nergie renouvelable a t porte
20 % en 2020, au lieu de 12 % en 2010.
Une directive europenne de 2009
27
a ensuite assign aux tats
membres des objectifs relatifs lensemble de la production dnergie de
source renouvelable, sans prciser la rpartition entre lectricit, chaleur
et biocarburants. Le Parlement et le Conseil de lUnion europenne
considraient en effet que les situations de dpart, les possibilits de
dvelopper lnergie provenant de sources renouvelables et les bouquets
nergtiques diffraient dun tat membre lautre . Le choix de rpartir
leffort a t laiss aux tats membres, pour plus de souplesse.
Nouveaut de la directive, ces objectifs sont contraignants et non
plus seulement indicatifs et un nouveau mode de calcul a t adopt. Sur
cette base, lobjectif de proportion dnergies renouvelables de la France
slve dsormais 23 % lhorizon 2020, soit un niveau au-dessus de
ses voisins europens immdiats.

Graphique n 7 : objectifs fixs par la directive 2009/28CE de la
proportion des nergies renouvelables en 2020

Source : Cour des comptes




27
Directive n 2009-28 CE du 23 avril 2009 du Parlement europen et du Conseil du
23 avril 2009 relative la promotion de lutilisation de lnergie produite partir de
sources renouvelables.

0
10
20
30
40
50
60
%
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28 COUR DES COMPTES
La Commission europenne a publi
28
son apprciation de ltat
davancement des nergies renouvelables en Europe en 2012 et de leurs
perspectives pour laprs 2020. Elle considre que ces nergies devraient
assurer la plus grande part de l'approvisionnement nergtique en 2050
mais quen raison de leurs cots levs et des obstacles quelles
rencontrent par rapport aux nergies fossiles, leur croissance pourrait
ralentir fortement aprs 2020 si un encadrement, aussi structurant que la
directive de 2009, nest pas mis en place.
Cest la raison pour laquelle, en avance par rapport au calendrier
initialement fix
29
, la Commission a dores et dj engag les travaux
devant aboutir dfinir les axes et les moyens de soutenir les nergies
renouvelables aprs 2020. Les options possibles, selon elle, sarticulent
autour dun dosage diffrent entre soutien aux nergies renouvelables et
rduction des missions de gaz effet de serre avec, selon les cas, des
objectifs contraignants ou non. Elle na cependant pas arrt son choix
mme si elle exclut de maintenir le statu quo actuel
30
.
B - La France est un des pays europens les plus actifs
1 - Un engagement inscrit dans la loi
La loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la
politique nergtique franaise, dite loi POPE, adopte aprs la directive
europenne de 2001, a arrt plusieurs objectifs afin de matriser la
demande d'nergie, diversifier le bouquet nergtique franais et
contribuer ainsi la scurit dapprovisionnement et la lutte contre
leffet de serre.
Dans cette loi, la France se fixait notamment lobjectif de
satisfaire, l'horizon 2010, 10 % de ses besoins nergtiques et 21 % de
sa consommation intrieure dlectricit partir de sources renouvelables,

28
Communication de la Commission au Parlement Europen, au Conseil, au Comit
conomique et social europen et au comit des rgions n 271 du 6 juin 2012
nergies renouvelables: un acteur de premier plan sur le march europen de
l'nergie et le rsum de lanalyse dimpact laccompagnant n 163 de la mme date
et rapport de la Commission aux mmes destinataires sur les progrs accomplis dans
le secteur des nergies renouvelables n 175 du 27 mars 2013.
29
La directive de 2009 prvoyait un examen technique de certaines mesures en 2014
et surtout une nouvelle feuille de route sur les nergies renouvelables en 2018.
30
La Commission europenne a lanc une grande consultation publique sur le cadre
pour les politiques en matire de climat et d'nergie l'horizon 2030 , appel Livre
vert - COM (2013) 169 du 27 mars 2013. Consultation ouverte du 28 mars au
2 juillet 2013.
http://ec.europa.eu/energy/consultations/20130702_green_paper_2030_en.htm
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FIXES 29

conformment ses engagements europens, tout en visant une hausse de
50 % de la production de chaleur dorigine renouvelable
31
.
Marquant vritablement le dbut de lengagement officiel de la
France dans une politique dclare de soutien aux nergies renouvelables,
la loi POPE a t suivie par la concertation nationale dite Grenelle de
lenvironnement de juillet novembre 2007. Elle a servi de base la
rdaction des programmations pluriannuelles des investissements de
production d'nergie (PPI) qui ont notamment fix les objectifs atteindre
suivants en matire de dveloppement des nergies renouvelables
32
:
Tableau n 3 : objectifs de croissance de la production dnergies
renouvelables (plan daction national 2009-2020)
2005 Potentiel 2020
Objectifs de croissance
en Mtep
Chaleur 9,4 19,7 + 10,3
Electricit 6,1 12,7 + 6,6
Biocarburants 0,5 4 + 3,4
Total + 20,4*
Source : Plan daction national en faveur des nergies renouvelables 2009-2020
*Lobjectif total attendu est de + 20 Mtep. En application de la directive 2009/28/CE, le gaz,
l'lectricit et l'hydrogne provenant de sources d'nergies renouvelables sont comptabiliss
dans plusieurs secteurs, mais ne sont pris en considration qu'une seule fois dans le total.
La loi de finances pour 2009 et surtout les lois du 3 aot 2009 et du
10 juillet 2010
33
ont servi de cadre la mise en uvre des orientations du
Grenelle de lenvironnement. Elles ont ainsi mis au premier rang des
priorits franaises la lutte contre le changement climatique avec
lengagement renouvel de diviser par quatre les missions de gaz effet
de serre entre 1990 et 2050.
En outre, conformment aux engagements europens, l'objectif
damliorer l'efficacit nergtique a t fix 20 %. Egalement fix
20 % initialement, lobjectif de la part des nergies renouvelables dans la
production d'nergie a t port, lors des dbats parlementaires, 23 % en

31
Sy ajoutait une priorit accorde aux biocarburants, qui devraient reprsenter, en
2010, 5,75 % des carburants mis en vente sur le march national pour le transport.
32
Ces objectifs sont conditionns par la ralisation dune diminution de 38 % de la
consommation dnergie dans les btiments rsidentiels et tertiaires lhorizon 2020.
Cette conomie ncessite 400 000 rnovations lourdes engager par an de 2013
2020 et 9 millions de rnovations intermdiaires.
33
Respectivement les lois n 2009-967 de programmation relative la mise en uvre
du Grenelle de l'environnement dite Grenelle I et n 2010-788 portant engagement
national pour l'environnement, dite Grenelle II.
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30 COUR DES COMPTES
2020
34
pour rpondre aux nouvelles modalits de calcul retenues par la
Commission europenne. Si la proportion des nergies renouvelables a
t augmente de trois points, les objectifs de production sont rests les
mmes
35
. Dans lavenir, si le volume de production reste effectivement
inchang, un effort supplmentaire en matire defficacit nergtique
sera ncessaire.
Enfin, la loi Grenelle I a prcis que ltat devait favoriser le
dveloppement de l'ensemble des filires d'nergies renouvelables dans
des conditions conomiquement et cologiquement soutenables, ce qui,
comme la Cour a pu le constater, nest pas toujours le cas.
Les objectifs du Grenelle de lenvironnement ont t confirms par
le Prsident de la Rpublique lissue de la confrence environnementale
de septembre 2012. Deux principes ont t retenus, l'efficacit et la
sobrit nergtiques, d'une part, et la priorit donne aux nergies
renouvelables, d'autre part. Le Prsident de la Rpublique a galement
annonc que la part du nuclaire dans la production dlectricit passerait
de 78,5 % de la production brute dlectricit en 2012 50 % en 2025.
Un processus de concertation a ensuite t engag par le gouvernement et
devrait aboutir un projet de loi de programmation sur la transition
nergtique en 2013.
2 - Des objectifs parmi les plus levs de lUnion europenne
En faisant le choix de porter 23 % sa proportion dnergies
renouvelables en 2020, la France sest situe parmi les quatre tats
europens ayant les efforts les plus importants accomplir.




34
Lobjectif de 23 % a t rparti entre chaleur et refroidissement (33 %), lectricit
(27 %), et transport (10,5 %) dans le plan national en faveur des nergies
renouvelables, pris en application de l'article 4 de la directive 2009/28/CE de l'Union
europenne. Des trajectoires pour la priode 2009 2020 ont t tablies pour
chacune des filires de production. Le plan recense galement les mesures de soutien
mettre en uvre pour dvelopper les nergies renouvelables Elles sont reprises de
faon dtaille en annexe n 7.
35
hauteur de 37 millions de tonnes quivalent ptrole (Mtep) en 2020.
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FIXES 31

Tableau n 4 : proportion des nergies renouvelables en 2005
et 2020 en Europe
Proportion en 2005 Objectifs 2020
Effort
accomplir
Sude 40,0 % 49,0 % 9,0
Finlande 28,5 % 38,0 % 9,5
Luxembourg 0,9% 11,0 % 10,1
Portugal 20,5 % 31,0 % 10,5
Autriche 23,3 % 34,0 % 10,7
Belgique 2,2 % 13,0 % 10,8
Grce 6,9 % 18,0 % 11,1
Espagne 8,7 % 20,0 % 11,3
Pays-Bas 2,4 % 14,0 % 11,6
Italie 5,2 % 17,0 % 11,8
Allemagne 5,8 % 18,0 % 12,2
France 10,3 % 23,0 % 12,7
Irlande 3,1 % 16,0 % 12,9
Danemark 17,0 % 30,0 % 13,0
Royaume-Uni 1,3 % 15,0 % 13,7
Union europenne 8,5 % 20,0 % 11,5
Source : Cour des comptes Donnes de la feuille de route pour les sources dnergies
renouvelables 2007 de la Commission europenne (Communication au Conseil et au Parlement
europen)
Ces objectifs sinscrivent dans une perspective de long terme plus
ambitieuse encore puisque lUnion europenne a fix en 2009
36
un
objectif densemble de rduction de ces missions de 80 95 % d'ici
2050
37
.
Ainsi, compte tenu de son contexte nergtique qui constitue un
vritable atout par rapport aux autres pays de lUnion europenne,
notamment en termes dmission de CO
2
et de prix de llectricit, les
objectifs retenus par la France pour 2020 peuvent tre considrs comme
trs ambitieux.

36
Conseil europen doctobre 2009.
37
Par rapport aux niveaux de 1990 et dans le cadre des rductions raliser
collectivement par les pays dvelopps.
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32 COUR DES COMPTES
V - Des rsultats tangibles mais insuffisants
terme
A - La France est encore bien place
1 - Par rapport ses objectifs globaux
Les objectifs de la France ont dores et dj connu un dbut de
ralisation, davantage marqu pour llectricit que pour la chaleur.
Globalement, la proportion des nergies renouvelables a progress en
France depuis 2005, passant de 9,6 % 13,1 %, comme le montre le
graphique suivant.
Graphique n 8 : proportions dnergies renouvelables par secteur
en France et objectifs 2020

Source : Cour des comptes daprs les donnes du CGDD et de la DGEC

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FIXES 33

En 2011 et tous secteurs confondus, la France tait cependant
lgrement en retrait par rapport sa trajectoire cible (13,1 % au lieu de
13,5 %) en raison, notamment, des retards dans les secteurs de la chaleur
et des transports. En revanche, en matire dlectricit, la cible a t
dpasse.
Tableau n 5 : proportion des nergies renouvelables en 2011
Part dnergies renouvelables par secteur Cibles
2011
Ralisations
2011
Chaleur et refroidissement 18 % 16,5 %
Electricit 16 % 16,3 %
Transport (essentiellement biocarburants) 6,9 % 6,7 %
Total 13,5 % 13,1 %
Source : Commissariat gnral au dveloppement durable / Service de lobservation et des
statistiques (CGDD / SOeS)
Les productions dlectricit et de chaleur de sources
renouvelables affichaient un niveau de 20,6 Mtep au lieu de 22 Mtep
38
par
rapport aux objectifs pour 2011.
Nanmoins, avec un niveau de 13,1 % en 2011, la France dispose
dune proportion dnergies renouvelables suprieure celle de ses
voisins frontaliers et de lensemble des pays de lUnion europenne,
lexception de lEspagne, en faisant lun des pays les plus producteurs
dnergies renouvelables en Europe au regard de sa consommation.


38
17,8 Mtep au lieu de 19,2 Mtep hors biocarburants.
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34 COUR DES COMPTES
Graphique n 9 : progression de la proportion dnergies
renouvelables en Europe de louest - 2011

Source : Cour des comptes - Commissariat gnral au dveloppement durable /
Service de lobservation et des statistiques (CGDD SoeS) pour la France /
Commission europenne Eurostat pour les autres pays (communiqu 26 avril 2013)
2 - Llectricit renouvelable
La proportion dlectricit renouvelable a lgrement dpass les
objectifs fixs pour 2011 : 16,3 % au lieu de 16 %.
En revanche, les objectifs de production en valeur absolue nont
pas t atteints : 7,2 Mtep au lieu de 7,5 Mtep
39
. Cette situation sexplique
par les rsultats insuffisants de lensemble des filires lexception de la
filire photovoltaque dont lobjectif a t plus que doubl
40
. En effet,
depuis 2000 et particulirement depuis 2009, les moyens de soutien
public l'nergie photovoltaque ont aliment une progression importante
de la puissance installe. Lobjectif franais de puissance photovoltaque
installe en 2020 se situe 5,4 GW. Or, en raison de cette progression
depuis 2009, la puissance installe devrait se situer entre 7,7 GW et
8,6 GW en 2020.
Sagissant de lnergie hydraulique, avec une production
normalise de 5,4 Mtep au lieu de 5,5 MtepP
41
, les objectifs nont pas t
atteints en 2011.

39
Source : Bilan de lnergie 2011 - Service de lobservation et des statistiques
(SOeS) (83,7 GWh au lieu de 87,2 GWh).
40
196 Ktep (2,2 GWh) au lieu de 81 Ktep (0,9 GWh).
41
63,2 GWh (source Service de lobservation et des statistiques) au lieu de 63,9 GWh
(conversion des objectifs du plan d'action national en faveur des nergies
renouvelables exprims en Mtep).
11%
15%
13%
17%
18%
23%
20%
20%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
2011
Objectifs 2020
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FIXES 35

De mme, si les objectifs fixs pour la filire olienne ont t
dpasss jusquen 2010, ils nont pas t atteints en 2011 et 2012
(1,1 Mtep au lieu de 1,2 Mtep
42
) en raison de la contraction importante du
nombre des installations raccordes au rseau lectrique (790 MW en
moyenne) c'est--dire un niveau trs en de de celui des trois annes
prcdentes (entre 1000 MW et 1 200 MW).
Enfin, la production dlectricit partir de la biomasse est
lgrement infrieure en 2011 aux objectifs affichs, 453 Ktep pour une
cible de 513 Ktep
43
.
3 - La chaleur renouvelable
Contrairement llectricit, la proportion des sources
renouvelables dans la production de chaleur na pas atteint lobjectif fix
pour 2011 (16,5 % au lieu de 18 %) en raison dune insuffisance de
production des diffrentes sources dnergies (10,6 Mtep au lieu de
11,6 Mtep).
lexception du biogaz, marginal, et des pompes chaleur,
arothermiques et gothermiques, aucune filire renouvelable produisant
de la chaleur na, en effet, atteint les objectifs de production attendus pour
2011. La production de chaleur produite en 2011 partir de biomasse
sest ainsi leve 9,3 Mtep
44
pour une cible fixe 10,2 Mtep avec un
retard significatif du bois-nergie individuel
45
(6,1 Mtep au lieu de
6,9 Mtep). En revanche, les pompes chaleur ont lgrement dpass les
objectifs attendus (1,1 Mtep au lieu de 1 Mtep). Aprs avoir plus que
doubl entre 2003 et 2008, le rythme des installations nouvelles a
toutefois fortement ralenti. Ainsi, sagissant des pompes chaleur
gothermique, le rythme a t presque divis par trois depuis 2008.
B - Des objectifs encore loigns
La France se situe ainsi un peu plus de la moiti de ses objectifs
globaux 2020, lgrement en dessous de lItalie, lEspagne et
lAllemagne et de la moyenne des tats de lUnion europenne.



42
12,8 GWh (Id.) au lieu de 14,3 GWh (Id.).
43
5,3 GWh (Id.) au lieu de 5,9 GWh (Id.).
44
Biomasse solide et biogaz.
45
Cest--dire hors usages collectifs, tertiaires et industriels.
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36 COUR DES COMPTES
Graphique n 10 : taux de ralisation en 2011 des objectifs 2020


Source : Cour des comptes - Commissariat gnral au dveloppement durable / Service de
lobservation et des statistiques (CGDD SoeS) pour la France/Commission europenne Eurostat
pour les autres pays (communiqu 26 avril 2013) le graphique reprsente le taux de
ralisation de la proportion dnergies renouvelables en 2011 par rapport aux objectifs 2020


25%
26%
32%
57%
68%
68%
76%
65%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Royaume-Uni
Luxembourg
Belgique
France
Italie
Allemagne
Espagne
Union Europenne 27
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LES ENERGIES RENOUVELABLES PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS
FIXES 37

Le tableau suivant met en vidence leffort fournir par filires
pour atteindre les objectifs de production que la France a retenus.
Tableau n 6 : supplment dnergies renouvelables produire entre
2011 et 2020 (en Ktep)

2011 2020
Supplment raliser
2011-2020
Hydraulique 5 400 5 541 141
Eolien 1 104 4 979 3 875
Biomasse 453 1 477 1 024
Solaire photovoltaque 196 592 396
Gothermie lectrique 48 409 361
Autres (marines) 41 99 58
Electricit renouvelable 7 242 13 097 5 855
Biomasse solide 9 188 15 900 6 712
Pompes chaleur 1 143 1 850 707
Solaire thermique 96 927 831
Biogaz 94 555 461
Gothermie profonde 94 500 406
Chaleur renouvelable 10 615 19 732 9 117
Total lectricit et chaleur renouvelables 17 857 32 829 14 972

Source : Cour des comptes- Donnes Commissariat gnral au dveloppement durable / Service
de lobservation et des statistiques (CGDD/SOeS) -Bilan de lnergie 2011
lexception de lhydrolectricit, les productions
supplmentaires raliser dans la plupart des filires sont trs
importantes. Or, des retards ont dj t enregistrs en 2011. Le
prolongement de cette tendance rend donc les objectifs globaux 2020
difficiles atteindre.









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38 COUR DES COMPTES
______________________
CONCLUSION
_____________________
Depuis la fin des annes 1980, lUnion europenne sest engage
sur la voie du dveloppement des nergies renouvelables afin de rduire
les impacts de sa consommation nergtique sur lenvironnement,
daccrotre son indpendance nergtique mais aussi douvrir de
nouvelles perspectives de croissance conomique et demploi.
Pour les tats membres, les directives europennes de 2001 et
2009 ont servi de cadres au dploiement de leur propre politique. Les
objectifs fixs par la premire nont pu tre tenus. la suite de ladoption
du paquet nergieclimat en 2009 les tats se sont donc fix des
objectifs non seulement plus levs mais aussi plus contraignants.
De son ct, la France a choisi de retenir, lhorizon 2020, une
amlioration de 20 % de son efficacit nergtique et une baisse de 20 %
de ses missions de gaz effet de serre. Elle a aussi fix un objectif
volontariste et particulirement ambitieux de 23 % dnergies
renouvelables dans la consommation finale brute dnergie alors quelle
disposait dj dune lectricit parmi les moins chres dEurope et
largement dcarbone.
La mise en uvre de sa politique a permis la France de figurer
aujourdhui en bonne position par rapport ses voisins europens. Pour
autant, les premiers retards enregistrs ds 2011 dans la production
dnergies de sources renouvelables et le niveau des efforts fournir
pour atteindre les objectifs fixs en 2020 loignent la perspective de les
atteindre. En effet, les supplments de productions raliser dans les
secteurs de llectricit et de la chaleur renouvelables entre 2011 et 2020
reprsentent six et sept fois ce qui a t respectivement ralis entre 2005
et 2011.





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Chapitre II
Une conjonction de difficults
Plusieurs raisons expliquent les difficults que rencontre le
dveloppement des nergies renouvelables.
Sils sont trs variables entre les filires et si certaines dentre elles
sont moins coteuses que dautres, les cots de production des nergies
renouvelables restent levs par rapport au prix de lnergie. Pour pallier
les difficults rentabiliser les projets, ltat met donc en uvre des
moyens de soutien aux multiples formes, quil sagisse daides
linvestissement, de garantie des prix dachat de la production, de
mesures fiscales favorables ou encore de financement de programmes de
recherche. Ils ont tous, selon des modalits diffrentes, connu des
difficults ou des drives dans leur application.
Enfin, plusieurs limites physiques et socitales compliquent encore
la mise en uvre des engagements de la France.
I - Des cots de production levs
Bien que trs variables dune filire lautre, les cots de
production des nergies renouvelables restent encore suprieurs au prix
de march de lnergie.

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40 COUR DES COMPTES
A - La mthodologie de calcul des cots
Dveloppe par lOCDE, lAgence Internationale de lnergie
(AIE) et lAgence de lnergie nuclaire, la mthode retenue au niveau
international pour valuer et comparer les cots de production des
installations est celle du cot de production moyen actualis,
communment identifie par lacronyme anglais LCOE pour levelized
cost of electricity
46
.
Elle correspond au cot de production moyen support par un
investisseur sur toute la dure de vie conomique de son installation et
repose sur le rapport entre la valeur prsente de la somme des cots
actualiss et la valeur prsente de la somme des productions actualises.
Le calcul repose sur certains paramtres dterminants :
les cots dinvestissement, hors raccordement, qui incluent le
cot des matriels, du gnie civil, de linstallation et des
diverses tudes, lvaluation des alas par les industriels et les
cots de dmantlement ;
les cots dexploitation et de maintenance, qui comprennent, le
cas chant, les cots dachat de combustible ;
le niveau de production, qui peut varier, pour une mme filire,
en fonction de la disponibilit du productible (vent, soleil, etc.)
mais aussi des technologies utilises ;
le taux dactualisation ; il correspond, en gnral, au cot
moyen pondr du capital qui rmunre lensemble des
financements apports initialement, que ce soit sous forme de
fonds propres (capital social et ventuellement prt des
actionnaires) ou de prts long terme. Les taux retenus dans les
analyses et calculs diffrent logiquement dun projet lautre,
entre deux filires diffrentes ou entre deux projets aux profils
spcifiques au sein dune mme filire ;
la dure de vie conomique de lexploitation qui est, en gnral,
celle du contrat dachat au tarif rglement. Les installations
peuvent avoir une dure de vie suprieure et permettre aux
producteurs, mme hors tarifs dachat, daugmenter la
rentabilit interne du projet.
Ces diffrents paramtres crent des disparits importantes des
cots de production entre les filires mais galement au sein de celles-ci,
dune installation lautre.

46
Cf. annexe n 8.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 41

En outre, les calculs sont raliss avec des hypothses de facteurs
de charge qui se situent systmatiquement la limite suprieure de ce qui
est techniquement possible pour les installations. En revanche, pour
faciliter les comparaisons internationales, ils ne tiennent pas compte des
cots fiscaux, des cots de recherche, ou encore des cots induits par
ladaptation des rseaux de transport et de distribution.
Une mthode de calcul alternative
47

La Cour a cherch valuer les cots de production au moyen dune
mthode alternative, construite et valide sur la base dun cas prcis, et
applique ensuite lensemble des projets rels pour lesquels des donnes
financires suffisantes taient disponibles auprs des acteurs publics
nationaux, en loccurrence la Commission de rgulation de lnergie (CRE)
et lADEME.
Son principe repose sur la modlisation dun cot courant conomique
couvrant, dune part, un loyer conomique constant pour les charges
dinvestissements et de dmantlement lisses sur la dure dexploitation, et,
dautre part, les charges dexploitation et de maintenance. Les rsultats
obtenus partir de projets rels ont pu ainsi tre compars aux fourchettes
thoriques obtenues par la mthode Levelized cost of electricity (LCOE) et
aboutissent des rsultats voisins.
B - Des cots de production trs disparates
1 - Les donnes rassembles par lADEME
LADEME a valu, selon la mthode LCOE
48
, les cots de
production des nergies renouvelables partir de donnes rassembles en
France mais aussi dans dautres pays. Les chiffres obtenus, prsents dans
le tableau figurant en annexe n 9, selon diffrentes hypothses, ne
sappliquent donc pas automatiquement aux diffrentes filires franaises.
Les donnes rsumes ci-dessous sont celles correspondant au taux
dactualisation intermdiaire de lADEME, soit 8 % afin de comparer au
mieux les filires dont les risques
49
et les dures de vie sont trs
diffrentes les unes des autres. Les fourchettes obtenues refltent
galement la grande sensibilit des calculs pour une mme filire, la
puissance et la productivit des installations.

47
Id. note n 46.
48
Donc comme indiqu ci-dessus, hors fiscalit, recherche et bien sr cots de
transports et distribution.
49
Compte tenu notamment de la maturit trs variable des technologies employes.
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42 COUR DES COMPTES
Tableau n 7 : fourchettes des cots moyens actualiss de
production par filire
Filires Cots de production en /MWh
(actualisation 8 %)
Solaire thermique 195-689
Solaire photovoltaque 114-547
Solaire thermodynamique 94-194
Eolien en mer 87-116
Eolien terrestre 62-102
Mthanisation 61-241
Biomasse 56-223
Gothermie 50-127
Hydrolectricit 43-188
Source : Cour des comptes- Donnes ADEME
Lnergie solaire est, globalement, trs largement plus coteuse
que les autres sources dnergie avec, en outre, un large ventail de cots
de production (94 689 /MWh). Cependant, le solaire photovoltaque
connait une baisse constante des prix des composants, lie notamment
lexistence dimportantes surcapacits de production de panneaux ces
dernires annes. La capacit de production mondiale a, en effet, atteint
50 GW par an la fin 2011, essentiellement en raison des investissements
chinois dans la production des cellules et modules, pour une demande
limite 26 GW
50
. Les prix des modules sont ainsi passs dun peu plus
de 2 en 2009 un peu moins de 1 en 2011 et cette baisse sinscrit
dans une tendance de long terme, confirme par toutes les tudes
internationales
51
.
La filire olienne terrestre apparait, selon les chiffres de
lADEME, dans une position intermdiaire, avec des cots compris entre
62 et 102 /MWh, ce qui en fait une nergie sur le point dtre
comptitive.
Enfin, tout en prsentant des exceptions lies la nature des
installations (biomasse individuelle, mthanisation, hydrolectricit de
petites et moyennes capacits par exemple), les cots de production

50
Journal du photovoltaque, HS N7 Avril 2012.
51
Selon lagence IRENA (International Renewable Energy Agency- Agence
internationale dont la France est membre Source : Renewable energy
technologies : cost analysis series . Volume 1 Solar photovoltacs. Juin 2012) le
cot de production de l'lectricit d'origine photovoltaque devrait encore baisser dici
2030 en passant de prs de 250 USD/MWh aux alentours de 50 USD/MWh dici
2030.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 43

dnergie partir de la biomasse, de la gothermie ou de la puissance
hydraulique sont globalement les moins levs.
titre de comparaison, le cot de production de llectricit
nuclaire a t estim par la Cour 49,5 le MWh en 2011 pour le parc
de centrales actuelles
52
. Dans le cas du futur EPR, la Cour soulignait quil
tait trop tt pour valider un cot de production. titre indicatif, elle
rappelait que la fourchette la plus souvent cite tait de 70 90 /MWh
tout en marquant quelle sappliquait lEPR de Flamanville, ce dernier
ntant pas un exemplaire de srie.
1 - Le cas particulier des parcs oliens en France
La Cour a pu examiner des calculs de rentabilit de parcs oliens
terrestres franais raliss par un exploitant dont les oliennes bnficient
dimplantations gographiques favorables. L'ordre de grandeur des cots
de production calculs par la Cour se situe entre 60 /MWh avec un taux
d'actualisation rel
53
de 5 % et 68 /MWh avec un taux rel de 7 %
54
. Ces
rsultats se situent donc dans la fourchette basse des cots prsents dans
le tableau prcdent et dmontrent que les estimations par ltat peuvent
tre lgrement survalues, au moins dans ce cas.
Sagissant du dveloppement indit de parcs oliens en mer sur les
ctes franaises, tous les acteurs s'accordent considrer que les
incertitudes techniques des projets sont leves. En effet, les technologies
sont moins matures et se caractrisent par un niveau de risque moins
matris, notamment en raison de la diversit des fonds marins et des
contraintes lies ce milieu. Le cot dinvestissement potentiel des parcs
construire schelonne ainsi entre 1,8 et 2,4 Mds deuros par parc, hors
le cot de raccordement qui avoisine le milliard deuro pour lensemble
des projets. La Cour a estim le cot de production des parcs oliens en
mer entre 105 et 164 /MWh
55
.

52
Le taux dactualisation retenu tait de 7,8 % pour la mthode du cot courant
conomique et de 8,4 % pour la mthode Champsaur.
53
Hors inflation.
54
En appliquant la mthode LCOE. De 61 /MWh 70 /MWh en appliquant la
mthode alternative.
55
des fins de comparaison, aucun impt na t pris en compte. La fourchette
stend de 123 190 /MWh en incluant limpt sur les socits.
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44 COUR DES COMPTES
II - Un systme de soutien complexe et defficacit
variable
Latteinte des objectifs europens, dclins au niveau national, a
suscit la mise en place dinstruments de soutien nombreux et varis,
certains communs ou spcifiques llectricit et la chaleur.
A - Les dispositifs de soutien communs llectricit et
la chaleur
1 - Les dispositifs fiscaux
a) Le taux rduit de TVA
Certains types de travaux damlioration de la performance
nergtique et dquipement de chauffage performants bnficient dune
TVA taux rduit de 5,5 % depuis 1999. Le dispositif sapplique
l'ensemble des travaux effectus dans les logements anciens (planchers,
huisseries, etc.) y compris ceux associs au dveloppement des nergies
renouvelables. Le dispositif concerne les personnes physiques ou morales
pour des locaux affects en totalit ou principalement lhabitation et
achevs depuis plus de deux ans. partir du 1
er
janvier 2012, le taux a t
port 7 % (contre 5,5 % auparavant), ce qui devrait rduire la dpense
fiscale.
Aucune statistique ne mesure spcifiquement le cot de ce
dispositif fiscal pour le dveloppement des nergies renouvelables. Pour
autant, sur la base des investissements correspondants aux quipements
de production dnergie renouvelable dans les logements anciens, la
direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC) a valu la dpense
fiscale brute qui peut tre rattache au dveloppement des nergies
renouvelables 1,8 Md sur lensemble de la priode 2005 2011.
Paralllement, de 2006 2011, les abonnements relatifs aux
livraisons d'lectricit d'une puissance maximale infrieure ou gale
36 kilovoltampres et d'nergie calorifique, distribus par rseaux, ainsi
que la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite au moins 50 %
partir de la biomasse, de la gothermie, des dchets et d'nergie de
rcupration, ont aussi bnfici dun taux rduit de TVA de 5,5 % pour
un cot denviron 120 M.

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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 45

b) Le crdit dimpt dveloppement durable
Un crdit dimpt dveloppement durable (CIDD) destin
favoriser lefficacit nergtique et la production dnergies
renouvelables a t mis en place en 2005. Le taux, fix entre 10 et 40 %
(avec majoration pour bouquets de travaux), sapplique au prix des
quipements ligibles
56
, installation comprise. Lassiette du crdit
dimpt a t rduite progressivement et ce dernier a t rorient,
compter de 2010, vers le soutien aux travaux de matrise de lnergie.
Avec un cot estim prs de 8 Md pour les seules nergies
renouvelables depuis 2005
57
, le CIDD est loutil fiscal de soutien au
dveloppement des nergies renouvelables le plus important.
Lvaluation conduite pour le comit dvaluation des dpenses
fiscales et des niches sociales en 2011
58
a nanmoins mis en vidence
dimportantes disparits du cot public du carbone vit
59
entre les
diffrents quipements ligibles, sans justification particulire. Mis jour
en 2012, ces cots diffrent beaucoup dune filire lautre comme le
montre le tableau suivant.

56
Les appareils de rgulation de chauffage et de programmation des quipements de
chauffage, les matriaux d'isolation thermique, les moyens de chauffage et de
production deau chaude sanitaire partir dnergies renouvelables, les quipements
de rcupration et traitement des eaux pluviales et les moyens de production
d'lectricit renouvelable, ds lors quils rpondent certains critres de performance
et que leur march nest pas arriv maturit.
57
Sur un cot total pour les finances publiques du CIDD de prs de 14 Md.
58
Rapport davril 2011.
59
Le cot public du carbone vit correspond au rapport entre la dpense publique
totale engage pour financer un quipement permettant de rduire les missions et la
somme des gains dmissions sur la dure de vie de cet quipement.
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46 COUR DES COMPTES
Tableau n 8 : cots publics de la tonne de CO
2
vite des diffrentes
technologies aides par le crdit dimpt dveloppement durable
pour 2012
Filires
Cot public en
/t CO
2
vite
Solaire thermique 448
Isolation des parois vitres 139
Photovoltaque 112
Pompes chaleur 53
Chaudires condensation* 33
Isolation des parois opaques (toits et murs) 21
Appareil indpendant de chauffage au bois* 20
Source : direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC)
* Permettent galement la rduction des missions de particules fines
La filire solaire thermique et photovoltaque reprsente ainsi trois
fois le soutien reu pour des travaux disolation des parois vitres, eux-
mmes dj plus aids que dautres dispositifs, comme le solaire
photovoltaque, les chaudires condensation ou les appareils de
chauffage bois.
En outre, le dispositif du CIDD nest pas suffisamment contrl en
raison de sa complexit technique et des moyens des services fiscaux.
Reposant sur un systme dclaratif, il fait essentiellement lobjet de
contrles sur pices
60
.
Enfin, si le CIDD a permis de soutenir lemploi dans les filires
concernes, il na pas russi favoriser la constitution de champions
industriels nationaux comptitifs lexport. Il sest, en outre, parfois
heurt une insuffisante qualification des installateurs. Il apparat donc
coteux et parfois affect au soutien dquipements matures. Une plus
grande slectivit des quipements ligibles pourrait rduire la dpense
publique correspondante, sans menacer le dveloppement des nergies
renouvelables.





60
Les moyens consacrs au contrle sur pices de lligibilit des quipements sont
dj estims une centaine demplois quivalents temps plein par an par
ladministration fiscale.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 47

c) Lco-prt taux zro
Lco-prt taux zro permet aux propritaires de logements de
financer des travaux de rnovation
61
laide dune avance remboursable
sans aucun intrt obtenu auprs de leur banque. En contrepartie, celle-ci
bnficie dun crdit dimpt
62
.
Le dispositif na pas atteint les objectifs quantitatifs initialement
fixs
63
. Si la monte en puissance a, en effet, t trs rapide en 2009, avec
plus de 70 100 co-prts mis (pour un objectif de 50 000), le rythme
sest ensuite nettement ralenti partir de 2010 et continue de baisser en
2011, avec 40 755 prts mis pour un objectif de 240 000 et en 2012 avec
34 000 prts mis pour un objectif de 320 000. De fait, la perspective de
400 000 co-prts par an compter de 2013 apparat fortement
compromise.
d) Dautres dispositifs fiscaux ne sont pas valus
En parallle du crdit d'impt dveloppement durable, il est
possible sous certaines conditions de bnficier d'exonrations fiscales et
d'abattements spcifiques. Ainsi, les propritaires d'installations
photovoltaques d'une puissance infrieure 3 kW sont exonrs dimpt
sur le revenu et de TVA pour la vente de l'lectricit produite. De mme,
les exploitants agricoles bnficient de rgimes fiscaux leur permettant de
ne pas payer en totalit l'impt sur le revenu associ la revente
d'lectricit produite par une centrale biomasse ou une installation
photovoltaque. La dpense fiscale correspondante est infrieure 0,5 M
par an.
Par ailleurs, certains quipements de production dnergies
renouvelables peuvent faire l'objet d'un amortissement dgressif et
exceptionnel sur douze mois
64
. La dpense fiscale correspondante,
constate jusquen 2011, est de 4 M par an, pour un nombre inconnu de
bnficiaires.

61
Bouquets de travaux pour lamlioration de lefficacit nergtique et linstallation
de dispositifs dnergies renouvelables.
62
Dune valeur gale la diffrence entre la somme actualise des mensualits dues
au titre de l'avance remboursable et la somme actualise des montants perus au titre
d'un prt de mme montant et dure de remboursement, consenti des conditions
normales de taux la date d'mission de l'offre.
63
Selon les informations figurant en annexe des lois de finances pour 2012 et 2013.
64
Pompes chaleur gothermiques ou air/eau, turbine condensation pour la
production d'lectricit partir de vapeur provenant principalement de l'incinration
de dchets industriels ou mnagers, matriel permettant la rcupration d'nergie
solaire, etc.
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48 COUR DES COMPTES
Ces dispositifs nont pas fait lobjet de vritable valuation et leur
efficacit en faveur des nergies renouvelables nest pas connue. Ils
devraient donc tre rexamins, dautant plus quils sont parfois
cumulables entre eux et avec les autres mesures publiques de soutien,
comme le bnfice des tarifs dachat par exemple.
2 - Le soutien la recherche et linnovation
a) Une diversit de programmes et dacteurs
Les programmes publics de recherche et innovation sont pour
lessentiel ports par des oprateurs publics, auxquels peuvent sassocier
des acteurs privs. Le premier groupe doprateurs est compos dOSEO
et des agences qui distribuent des subventions ou aides diverses :
lAgence nationale de la recherche (ANR), lAgence de l'environnement
et de la matrise de l'nergie (ADEME). Certains programmes sont
financs par lUnion europenne, travers le PCRDT (Programme cadre
de recherche et dveloppement technologique).
Le deuxime groupe doprateurs est compos dtablissements
publics dont lactivit de recherche est, en partie ou non, consacre
lnergie
65
.
Ces organismes publics sont financs par des dotations de ltat,
travers les programmes budgtaires qui financent la recherche dans le
domaine de lnergie. Les crdits publics peuvent aussi contribuer des
fonds destins des financements spcifiques, comme le Fonds unique
interministriel (FUI), destin au financement des projets ports par les
ples de comptitivit, le fonds de comptitivit des entreprises (FCE) qui
finance des aides directes aux entreprises, ou encore les Investissements
davenir .
Participent galement au soutien public de la recherche et
dveloppement dans le domaine des nergies renouvelables, les

65
Recherches entirement consacres lnergie : Commissariat lnergie atomique
(CEA), Institut franais du ptrolenergies nouvelles (IFPEN), Agence nationale
pour la gestion des dchets radioactifs, (ANDRA) /recherches consacres en partie
lnergie : Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Institut national de
recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA),
Institut franais de recherche pour lexploitation de la mer (IFREMER), Institut
national de la recherche agronomique (INRA), Institut franais des sciences et
technologies des transports, de l'amnagement et des rseaux (IFSTTAR), Bureau de
recherches gologiques et minires (BRGM) et Centre Scientifique et Technique du
Btiment (CSTB).
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 49

dispositifs fiscaux comme le crdit dimpt recherche (CIR) et le statut de
jeune entreprise innovante (JEI).
Compte tenu des enjeux lis la recherche dans les domaines de
lnergie, le gouvernement a cr en juillet 2009, lAlliance nationale de
coordination de la recherche pour l'nergie (ANCRE) afin de coordonner
la programmation des projets de recherche et de dvelopper les
partenariats entre les acteurs publics et privs (organismes de recherche,
universits et entreprises).
b) La ncessit de corrler la stratgie de recherche la politique de
soutien.
Les programmes de recherche se dveloppent fortement depuis
2008, notamment sous leffet de la mise en uvre du programme
Investissements davenir et ont pour ambition de lever lensemble des
verrous technologiques identifis par la communaut scientifique.
Cependant, labsence dune stratgie clairement identifie ce
jour
66
sur lorganisation du systme lectrique du futur, qui conditionne le
dveloppement dun grand nombre de technologies, ne facilite pas
aujourdhui lidentification des domaines de recherche stratgiques. En
effet, tant les contraintes dadaptation des rseaux lectriques que le cot
croissant des tarifs dachat pour la collectivit pourraient justifier
lmergence de nouvelles technologies ou de nouvelles pratiques de
consommation. Le systme lectrique et plus spcifiquement les rseaux
lectriques actuels ne devraient donc pas seulement tre optimiss sur la
base des recherches en cours mais, au contraire, les recherches ont
vocation sadapter une nouvelle vision de cette organisation
lectrique.
Il est donc important den tenir compte dans les dcisions de
financement des programmes, afin de ne pas soutenir des technologies qui
deviendraient inutiles avec un changement dorganisation du systme
lectrique, au dtriment dautres qui deviendraient indispensables.


66
Le ministre charg de la recherche entend profiter de ladoption dune nouvelle
stratgie nationale de recherche dans le domaine de l'nergie (SNRE) lissue du
dbat sur la transition nergtique, pour raliser le rapprochement, aujourdhui
insuffisant, entre la recherche franaise et les perspectives de lconomie et de
lindustrie.
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50 COUR DES COMPTES
B - Le dispositif de soutien la production dlectricit
renouvelable
Lobligation dachat est le principal outil de la politique de soutien
la production dlectricit renouvelable.
En application de larticle L.314-1 du code de lnergie, les
fournisseurs historiques dlectricit (EDF et les entreprises locales de
distribution) sont tenus dacheter aux producteurs llectricit produite
partir de sources dnergies renouvelables. Lachat est ralis au tarif
arrt par le ministre charg de lnergie aprs avis de la Commission de
rgulation de lnergie (CRE), ou au tarif fix dans le contrat dachat dans
le cas des appels doffre. La charge rsultant de cette obligation leur est
rembourse grce une partie de la contribution au service public de
l'lectricit (CSPE), paye par l'ensemble des consommateurs
d'lectricit.
L'obligation d'achat est contracte pour une dure de 15 20 ans
selon les technologies et leur degr de maturit. Selon la politique du
ministre charg de lnergie, les tarifs dachat rglementaires, qui
rpondent une logique de guichet puisque tout producteur peut en
bnficier, devraient plutt tre rservs aux filires matures (olien
terrestre), tandis que les appels doffres, qui assurent ladministration
une plus grande matrise sur le dveloppement des filires, devraient
plutt tre rservs aux technologies moins matures ou aux projets de
grande capacit (olien en mer par exemple).
1 - Des tarifs dachat fixs par arrt : un calcul en dcalage avec
le cadre lgal
La mthode de fixation des tarifs est lgalement encadre. Elle doit
tenir compte du cot vit pour lacheteur (prix de llectricit sur le
march), auquel peut sajouter une prime qui reflte la participation de la
source dnergie aux objectifs de la politique nergtique de la France :
indpendance, scurit des approvisionnements, comptitivit
conomique et lutte contre les gaz effet de serre, mais qui ne peut
conduire ce que la rmunration des capitaux immobiliss excde une
rmunration normale.
Lapplication de ces dispositions sest toutefois rvle impossible
pour les sources dnergies renouvelables, dans la mesure o la
contribution aux objectifs de la loi ne suffisait pas assurer la rentabilit
des projets. Aussi, le critre aujourdhui retenu pour fixer le bon niveau
de tarif est celui de la rentabilit des capitaux investis, dont lapprciation
par les services de ltat nest pas toujours suffisamment actualise. Des
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 51

dsquilibres peuvent alors se crer, comme celui constat avec les tarifs
dachat photovoltaque entre 2009 et 2011.
2 - Les appels doffres : une procdure parfois non justifie, pas
toujours efficace et aux effets dstabilisants
Les appels doffres ont pour finalit de soutenir les filires en
retard de capacit.
a) Une procdure pas toujours justifie
Larticle L. 311-10 du code de lnergie prvoit que le ministre
charg du secteur peut lancer des appels doffres afin datteindre les
objectifs dfinis dans la programmation pluriannuelle des
investissements. Ils sont instruits par la Commission de rgulation de
lnergie (CRE) sur la base de critres dfinis par le ministre. Ds lors,
EDF et les entreprises locales de distribution sont tenues de conclure un
contrat dachat de llectricit avec les producteurs laurats selon les
conditions dfinies dans leurs offres.
Cette procdure est cependant parfois utilise pour dvelopper des
filires qui sont dores et dj en avance sur leurs objectifs. Cest le cas
de la filire photovoltaque. Ainsi, des appels doffre ont t lancs en
2011 et 2013 pour dvelopper des installations photovoltaques
67
, alors
que la capacit dj installe et celle en file dattente de raccordement
dpassent dj les objectifs fixs pour 2020.
b) Une procdure pas toujours efficace pour atteindre les capacits
attendues
Certains appels doffres nont pas atteint les objectifs de puissance
attendus (cahier des charges insuffisamment respect par les projets, tarifs
proposs trop levs, nombre insuffisant de projets candidats, etc.). Ainsi,
celui de 2004 pour installer 500 MW dolien terrestre na retenu que
278 MW au total, soit 56 % de lobjectif. Celui de 2010, portant sur
95 MW, na retenu que 66 MW, soit 70 % de lobjectif. De mme, la
premire tranche de lappel doffres de 2011 portant sur des projets
photovoltaques de puissance comprise entre 100 et 250 kW na permis
de retenir que 37,5 % de la puissance attendue.
Dautres appels doffres retiennent des projets dont une faible part
sera finalement ralise. Cest le cas des projets de cognration base de

67
Un appel doffres pour dvelopper des capacits comprises entre 100 et 250 kW et
deux appels doffres pour des capacits suprieures 250 kW.
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biomasse, pour lesquels la CRE estime seulement 30 % le taux de
ralisation effective.
c) Une procdure pas toujours efficace pour obtenir le meilleur prix
De nombreux appels doffres nont pas permis de limiter les prix
proposs par les porteurs de projet, soit par manque de concurrence, soit
par mauvaise articulation avec les tarifs dachat.
Ainsi, lappel doffres lanc en 2011 pour dvelopper les parcs
oliens en mer na pas runi les meilleures conditions pour limiter les
prix. Le dlai de six mois laiss aux candidats pour dposer une offre a
donn un avantage comparatif au seul candidat bnficiant dtudes de
vents antrieures sur les zones concernes. En outre, le prix de
rfrence
68
, publi dans lappel doffres, na pas t respect pour trois
des quatre sites concerns. Les diffrences entre les tarifs dachat et les
cots de production correspondent la prime de risque exige par les
industriels.
De mme, la mauvaise articulation des appels doffre avec les
tarifs dachat, notamment en matire photovoltaque, ne favorise pas la
formation du prix au mieux des intrts de la collectivit. La politique de
ltat est de rserver la procdure des appels doffres pour les
installations suprieures 100 kWc et les tarifs dachat pour les
puissances infrieures. Or le tarif dachat T5
69
peut aussi bnficier
aux installations dpassant 100 kWc. Il a t diminu de 20 % au
1
er
octobre 2012 mais, si cette baisse rduit la rentabilit des projets, elle
ne met pas fin la situation de chevauchement des procdures.
Dans son avis du 20 dcembre 2012 sur le projet de nouvel arrt
tarifaire photovoltaque, la Commission de rgulation de lnergie
(CRE) rappelait que ce tarif avait t fix de manire le rendre non
rentable ds lors que les installations susceptibles den bnficier
relevaient de la procdure dappel doffres
70
. Toutefois, avec la baisse des
cots dinvestissements des grosses installations, le tarif T5 est
devenu rentable et les demandes de raccordement ce tarif ont fortement

68
Prix partir duquel les projets obtenaient une note nulle sur ce critre dans le calcul
des notes de slection des candidats. Le prix d'achat et le volet industriel avaient une
mme pondration de 40 %, l'influence sur les activits existantes et sur
l'environnement tait fixe 20 %.
69
Le tarif T5 est le tarif applicable toute installation dune puissance infrieure
12 MW qui respecte les critres de larrt du 4 mars 2011 et ne peut bnficier des
tarifs T1 T4. Il concerne en fait essentiellement des installations de plus de
100 kWc.
70
Conformment lexpos des motifs de larrt du 4 mars 2011.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 53

progress (+ 434 MW au 3
me
trimestre 2012), dont 98 % ont concern de
grosses installations de plus de 250 kWc.
Comme le constatait la CRE au sujet du tarif T5 , les porteurs
de projets peuvent donc utiliser les deux dispositifs et proposer lors des
appels doffres des prix parfois trs suprieurs audit tarif, qui devient ds
lors, un prix plancher et un recours en cas dviction de la procdure
dappel doffres. La CRE recommandait donc de rserver le dispositif
dobligation dachat aux installations infrieures 100 kWc.
d) Des consquences parfois mal mesures
Les appels doffres instruits par la CRE pour la construction
dinstallations produisant de llectricit base de biomasse prsentent,
outre leur faible taux de ralisation, linconvnient majeur de dstabiliser
les marchs locaux qui ne disposent pas dun potentiel de biomasse
suffisant, notamment en ressources forestires. Les gros projets
entrent ainsi en concurrence avec des projets plus petits qui pourraient
bnficier de cette ressource et qui sont mieux adapts son potentiel.
Dans sa rponse la Cour, le ministre a dailleurs prcis que le
gouvernement nenvisageait pas de lancer de nouveaux appels doffres
pour cette catgorie dinstallations.
C - Les dispositifs de soutien la production de chaleur
renouvelable
Les engagements de la France pour le dveloppement des nergies
renouvelables reposent sur une augmentation de la production de chaleur
de 10,3 Mtep entre 2005 et 2020, soit plus de la moiti de la progression
totale envisage pour les nergies renouvelables
Deux moyens principaux sont utiliss par ltat pour dvelopper ce
secteur. Le crdit dimpt dveloppement durable, examin
prcdemment, et le fonds chaleur devant lequel il arrive trs largement
en tte en termes dengagements financiers. Un autre dispositif reposant
sur deux fonds de garantie a une application trs limite aujourdhui
puisquil ne concerne que la seule gothermie.
1 - Le fonds chaleur
Le fonds de soutien au dveloppement de la production et de la
distribution de chaleur dorigine renouvelable ou fonds chaleur a t
conu comme un des moyens principaux datteindre les objectifs du
Grenelle de lenvironnement.
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54 COUR DES COMPTES
Gr par lADEME, il ne peut tre utilis que pour le soutien des
filires de production thermique renouvelable dans les secteurs de
lhabitat collectif, le tertiaire, lagriculture et lindustrie, lexception des
particuliers (contrairement au CIDD). Le fonds chaleur intervient par des
subventions linvestissement par lintermdiaire dappels projet de
niveau national et daides dlivres au niveau rgional
71
. Ils peuvent tre
cumuls avec dautres subventions publiques
72
.
Dun montant de 179 M en 2009, les dotations au fonds
chaleur auraient d augmenter pour progressivement atteindre 500 M
en 2012, puis 800 M en 2020 selon le plan arrt la cration du fonds.
Or, les dcisions budgtaires successives ont limit lenveloppe
1,2 Md sur la priode 2009-2013, soit 240 M seulement en moyenne
annuelle, un niveau trs infrieur aux intentions initiales.
Plus de la moiti (5,5 Mtep) de lobjectif de progression dnergie
renouvelable thermique entre 2006 et 2020 (10,3 Mtep) doit tre finance
par le fonds chaleur. LADEME considre que les rsultats atteints sont
en ligne avec les objectifs attendus pour 2012. Or, sur la base des cots
observs jusquici, les capacits financires actuelles du fonds ne
permettraient de ne financer que 3,1 Mtep. Sans modification de la
dotation, 1,4 Md supplmentaires seraient ncessaires jusquen 2020
pour atteindre lobjectif de 5,5 Mtep.
2 - Les systmes de garantie
L'investissement dans les installations de gothermie profonde
ncessite, dans la plupart des cas, une ou plusieurs oprations de forage,
qui reprsentent souvent plus de la moiti du total des cots, et plusieurs
millions d'euros dans les cas de forage profond.
Le risque financier encouru est important parce que la
connaissance partielle du sous-sol peut conduire des rsultats ngatifs.

71
Les appels projets nationaux concernent les installations produisant de la chaleur
partir de la biomasse pour un volume suprieur 1 000 tep/an dans les secteurs
industriel, agricole et tertiaire. Depuis 2009, les appels projets prennent le nom
Biomasse Chaleur Industrie Agriculture Tertiaire (BCIAT) et un appel projets
est lanc chaque anne. Pour les autres filires, quel que soit le secteur, et pour les
installations biomasse ne relevant pas des appels projets, le fonds chaleur est
gr par lADEME au niveau rgional. Les projets sont ports soit par les collectivits
et les gestionnaires dhabitat collectif, soit par des entreprises des secteurs de
lindustrie, de lagriculture et du tertiaire priv.
72
Aides des collectivits locales dans le cadre des contrats de projets tats-rgions
(CPER), du Fonds europen de dveloppement conomique rgional (FEDER), du
Plan de performance nergtique des exploitations agricoles, du Plan de soutien la
politique des dchets.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 55

Pour cette raison, ds le dbut des annes 1980, deux fonds, le fonds de
garantie et le fonds Aquapac, ont soutenu le dveloppement du secteur et
en particulier les grands rseaux de chaleur de la rgion parisienne.
Le premier
73
couvre les risques des professionnels de ne pas
obtenir, lors dun forage, la ressource gothermale recherche (dbit et/ou
temprature
74
), de perdre les bnfices de lexploitation aprs la
diminution ou larrt de la ressource ou encore de subir un sinistre sur les
installations. Le second, mis en place aprs le succs du premier, est vou
la couverture des risques de mme nature, supports par les projets avec
pompes chaleur sur aquifre de faible profondeur (moins de 100m)
75
.
III - Un cadre juridique instable et contest
Selon les dispositions de la directive de 2009, les mesures prises en
faveur du dveloppement des nergies renouvelables doivent tre
proportionnes et ncessaires et les procdures administratives []
simplifies et acclres au niveau administratif appropri .
Or, les nergies renouvelables sont soumises de multiples
rglementations et leur application pose parfois des difficults. Que ce
soit en matire durbanisme, denvironnement, ou de cadres
rglementaires propres certaines filires, lcheveau des
rglementations constitue un obstacle pour les porteurs de projets et
mme pour ladministration.
Par ailleurs, elles voluent parfois trs rapidement et ne facilitent
pas le dveloppement des capacits de production dnergies
renouvelables.

73
Sa gestion est confie une filiale de la Caisse des dpts et consignations, SAF-
Environnement, et est pilote par un comit technique prsid par l'ADEME et
associant le bureau de recherches gologiques et minires (BRGM) et des
reprsentants des matres d'ouvrage publics et privs, ainsi que des tablissements
financiers. Un versement initial par l'tat de 15 M a permis d'amorcer le fond, suivi
de plusieurs abondements ultrieurs par l'ADEME, le dernier en 2011 de 6,4 M. Les
bnficiaires versent des cotisations.
74
La couverture de ce risque peut aller jusqu' 65 % des cots assurs, voire 90 %
grce une couverture additionnelle de 25 % finance par les rgions (exemple en le-
de-France et Provence-Alpes-Cte dAzur (PACA).
75
Ayant mobilis des ressources de 5,6 M (dotations initiales, cotisations et produits
financiers), le fond disposait fin 2012 de prs de 3 M.
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A - Des rglementations parfois excessives
Lencadrement juridique des nergies renouvelables est multiple et
larticulation des diverses dispositions est complexe. En outre, les enjeux
politiques et conomiques qui saffrontent se traduisent par des volutions
juridiques parfois chaotiques.
1 - La filire olienne terrestre : un dveloppement frein par son
cadre juridique
Fruit dune volution marque par un volontarisme en faveur du
dveloppement des nergies dcarbones et par des oppositions trs
structures, le cadre juridique qui rglemente linstallation et
lexploitation des oliennes est particulirement complexe et
contraignant. Il a t assoupli par ladoption de la loi du 15 avril 2013
76
.
Laccumulation de rgles depuis plusieurs annes a
considrablement ralenti le dveloppement de lolien terrestre en France.
1 100 MW de projets ont t installs en France en 2010, 875 MW en
2011 et seulement 753 MW en 2012 et la capacit cumule des projets en
attente de raccordement quivaut celle dj raccorde.
Le temps qui scoule entre le dpt dun projet de construction
dolienne terrestre et sa mise en service est estim entre six et huit ans,
contre deux ans et demie en moyenne en Allemagne selon lassociation
de professionnels France nergie olienne. En effet, au-del des dlais
dinstruction par les services administratifs concerns, lempilement de
rglementations multiplie les motifs de recours, dposs par les opposants
limplantation doliennes dans prs dun projet sur trois.
a) Les instruments de planification
La planification des zones dimplantation des parcs oliens
sappuie depuis la loi de 2013 sur le volet olien des schmas rgionaux
climat air et nergie (SRCAE). Jusqu son adoption, le bnfice de
lobligation dachat pour un producteur dnergie olienne tait
conditionn par limplantation du parc en zone de dveloppement de
lolien (ZDE). Ces zones taient dfinies par le prfet en tenant compte
du potentiel olien, des possibilits de raccordement au rseau lectrique,
de limpact paysager, de limpact sur les sites remarquables et sur la

76
Loi n 2013-312 visant prparer la transition vers un systme nergtique sobre et
portant diverses dispositions sur la tarification de leau et sur les oliennes, dite loi
Brottes.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 57

biodiversit. La disparition des ZDE assouplit donc les rgles
dimplantation des oliennes.
b) Les rgles durbanisme
Les projets de parcs oliens terrestres sont soumis des rgles
durbanisme contraignantes qui apparaissent contradictoires. En effet, les
oliennes terrestres peuvent, en tant ququipement dintrt collectif,
tre construites
77
en dehors des zones constructibles
78
, que ce soit en zone
agricole ou en zone naturelle
79
.
Toutefois, le cadre juridique est plus strict sagissant des zones de
montagne et des zones littorales. Le code de lurbanisme
80
prvoit que les
extensions durbanisation doivent tre ralises en continuit avec les
agglomrations et villages existants. En montagne, une drogation est
prvue au profit des oliennes en tant ququipements publics
81
. Ce nest
pas le cas en zones littorales, o, de fait, les parcs doliennes doivent tre
construits en continuit des villes et villages existants. Or, les oliennes
dune hauteur suprieure 50 mtres ne peuvent tre construites moins
de 500 mtres des habitations
82
. Les autorits prfectorales ne peuvent
donc dlivrer des permis de construire pour des oliennes situes dans les
zones littorales, qui sont prcisment celles o soufflent des vents
favorables. La loi de 2013 permet une drogation au principe
d'urbanisation en continuit de la loi littoral en Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Runion et Mayotte.
La loi Grenelle II avait galement institu linterdiction de la
construction de parcs infrieurs cinq mts, afin de lutter contre le mitage
des paysages. Les services instructeurs considraient en gnral que cette
mesure tait efficace sur ce point, mais que, jointe d'autres rgles
environnementales ou de protection du patrimoine, cette rgle risqu[ait]
de compromettre bon nombre de projets en cours
83
, notamment dans les

77
En application de larticle R 421-2 du code de lurbanisme, les oliennes terrestres
dune hauteur infrieure douze mtres sont dispenses de permis de construire.
78
Article L. 111-1 et R. 124-3 du code de lurbanisme.
79
Sous rserve dun zonage spcifique et restreint et du respect du caractre naturel
de la zone.
80
Art. L.145-1 13 pour la montagne et art. L.146-1 9 pour le littoral. Une
commune littorale est une commune du rivage de la mer, de locan, ou dun lac
dune superficie suprieure 1000 ha.
81
Les parcs oliens terrestres ont t qualifis par le Conseil dtat (Arrt Leloustre
du 16 juin 2010) dquipements publics et dopration durbanisation.
82
Article L. 553-1 du code de lenvironnement.
83
Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, Instruction
administrative des projets oliens (rapport mai 2011).
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58 COUR DES COMPTES
rgions dhabitat dispers, comme la Bretagne. Cette rgle a t
supprime par la loi de 2013.
c) La procdure ICPE
La loi Grenelle de 2010 a impos le rgime des installations
classes pour la protection de lenvironnement (ICPE) aux oliennes
terrestres de plus de 50 mtres de hauteur ainsi qu celles comprenant
des arognrateurs dune hauteur comprise entre 12 et 50 mtres et
dune puissance suprieure ou gale 20 MW.
Le nouveau rgime, qui saccompagne de rglementations
nationales en matire de bruit, dimpact sur les radars et dloignement
vis--vis des tiers, fixe une doctrine homogne sur lensemble du
territoire national, l o les diffrentes autorits locales fixaient autant de
prescriptions diffrentes. Ainsi, l'tablissement par voie rglementaire de
rgles techniques et la possibilit d'en vrifier concrtement l'application
aprs la procdure d'autorisation ou de dclaration sont censs limiter les
contentieux.
Toutefois, mme si lenqute publique et ltude dimpact ont t
mutualises entre la procdure de dlivrance du permis de construire
et celle relative au rgime dautorisation des installations classes, les
procdures ont t alourdies. Les projets doivent dsormais, en effet, faire
lobjet dune tude de dangers, dun avis des conseils municipaux
concerns, dun avis de la commission dpartementale des sites, dun avis
de lINAO (dans les zones de production de vins dappellation dorigine),
se soumettre dventuelles prescriptions particulires et faire lobjet de
contrles de la part de linspection des installations classes.
Llaboration de cette nouvelle doctrine homogne sest donc faite
au prix dun empilement de dispositions rglementaires diverses qui,
mme avec ladoption de la loi de 2013, caractrise encore lencadrement
juridique de lolien terre et alourdit lensemble des dmarches
accomplir pour un porteur de projet. Quant leffet souhait sur la
limitation des contentieux et lharmonisation de la doctrine
administrative, il nexiste pas, lchelle nationale, de retour
dexprience permettant de le confirmer ou de linfirmer.
2 - La gothermie : des exigences rglementaires trop rigoureuses
et inadaptes
S'agissant de l'exploitation d'une ressource du sous-sol, la
gothermie relve du code minier. Toutefois, celui-ci est conu
prioritairement en fonction du modle des industries extractives et de
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 59

leurs contraintes propres qui ne sappliquent pas totalement la
gothermie, de dimension plus modeste et moins invasive.
Aujourdhui, les conditions physiques de la ressource
gothermique dimensionnent ltendue des obligations administratives :
(permis de recherche, enqute publique, concession pour lexploitation).
Sajoutent ces dispositions celles du code de l'environnement qui
rglementent galement les forages, ainsi que les prlvements et
rinjections et le code de la sant publique quand la consommation
humaine est concerne.
La rglementation est la fois excessivement complexe, peu
lisible, et inadapte aux volutions techniques. Les procdures peuvent
ncessiter en moyenne de dix-huit vingt-quatre mois de dlais
d'instruction et peuvent dissuader des porteurs de projets.
Cest pourquoi, partant du constat de la disproportion entre ces
rglementations et les enjeux de la gothermie, la loi du 22 mars 2012
relative la simplification du droit et l'allgement des procdures
administratives (dite loi Warsman II) permet de redfinir, par dcret, le
rgime juridique applicable la gothermie basse temprature et
simplifie largement les procdures concerne. Le dcret dapplication est
cependant toujours en prparation.
3 - Lhydrolectricit : un potentiel rduit par le volume des
contraintes rglementaires
Les contraintes environnementales rduisent fortement les
opportunits de dveloppement de la production hydrolectrique. Si
limpact de la rglementation sur les dbits rservs parat modeste
84
, il
nen est pas de mme pour les consquences de la directive cadre sur
leau de 2000 et de la loi sur leau et les milieux aquatiques (loi
LEMA ) du 30 dcembre 2006.
Aux termes de ces dispositions, les cours deau seront classs
partir de 2014 selon deux listes en fonction de leur qualit cologique. Le
classement sera de nature modifier le champ dapplication des
anciennes rgles, a priori dans un sens plus protecteur de
lenvironnement et plus restrictif pour la production hydrolectrique.
En effet, les cours deau classs en liste 1 seront protgs contre
tout ouvrage nouveau constituant un obstacle la continuit
cologique , cest--dire la circulation de la faune (poissons

84
Ils sont estims 1 TWh en 2014 et 2 TWh en 2020 sur une production totale de
72 TWh.
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principalement) et des sdiments. Enfin, le renouvellement de la
concession ou de l'autorisation des ouvrages existants est rendu plus
contraignant que dans le dispositif antrieur.
Daprs une tude doctobre 2012 de lUnion franaise de
llectricit (UFE)
85
, les projets actuels de classement en liste 1 rendent
impossible la ralisation de 76 % du potentiel hydrolectrique
supplmentaire identifi par lUFE dans son tude de novembre 2011,
soit 10,6 TWh par an
86
. Selon EDF, cette perte de production potentielle
pourrait tre rcupre si seulement 2 4 % des linaires de rivire
proposs en liste 1 en taient sortis.
B - Des rglementations instables
Si la rglementation concernant lolien terrestre a fortement
volu ces deux dernires annes, allant dun durcissement (dispositions
introduites par la loi du 12 juillet 2010) un assouplissement avec la loi
Brottes, un contentieux tarifaire actuellement pendant devant la Cour de
justice de lUnion europenne laisse planer une grande incertitude sur le
dispositif de soutien la filire olienne. Il a, dores et dj, pour effet de
bloquer le financement par les banques des nouveaux projets.
Le Conseil d'tat a en effet renvoy, le 15 mai 2012, la Cour de
justice de lUnion europenne (CJUE) une question prjudicielle
relative au mode de financement du surcot de l'lectricit olienne . La
Cour europenne devra juger si le tarif d'achat de l'lectricit d'origine
olienne est, ou non, une aide d'tat
87
. C'est seulement lorsquelle aura
rendu son arrt que le Conseil d'tat rendra une dcision dfinitive sur
une demande d'annulation des arrts tarifaires sur l'olien pris fin 2008.
En matire solaire photovoltaque, la succession des arrts
tarifaires publis depuis 2006, et notamment entre 2010 et 2011, ainsi que
le moratoire de dcembre 2010 ont introduit une grande instabilit
dnonce par les professionnels. Dabord trs favorable au
dveloppement des installations, le cadre juridique sest ensuite durci,
pour freiner le rythme de dveloppement des capacits. Dautres pays
europens, notamment lAllemagne, lEspagne et lItalie ont galement
suivi la mme tendance. Aprs une premire srie de mesures de soutien

85
tude Union franaise de de llectricit (UFE) du 26 octobre 2012, Quel potentiel
hydrolectrique pour les rgions franaises ? (2
e
partie).
86
tude de lUFE du 29 novembre 2011, Quel potentiel hydrolectrique pour les
rgions franaises.
87
Le motif de la saisine du Conseil dtat est que la France na pas notifi,
pralablement sa mise en uvre, larrt tarifaire olien de 2008 la Commission
europenne en tant quaide dtat.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 61

favorables aux producteurs, les autorits ont pris des mesures plus
restrictives, destines limiter le cot pour la collectivit. Cette politique
de lurgence, dveloppe en raction aux vnements, va lencontre de
la ncessaire stabilit long terme du cadre juridique pour engager des
projets sur quinze vingt ans.
C - Un contentieux abondant
Que ce soit en raison de labondance des rglementations ou des
problmes de voisinage, les nergies renouvelables suscitent un abondant
contentieux. La filire olienne est trs largement la plus concerne.
Ainsi, la plupart des schmas rgionaux climat air nergie sont attaqus
par recours gracieux ou contentieux sur leur volet olien, de mme
quune proportion importante des zones de dveloppement de lolien
(ZDE) et des dcisions de permis de construire. La question de
lacceptation sociale des nergies renouvelables est donc pose.
Les dcisions de ladministration font lobjet dun nombre de
recours significatif mais ne sont pas systmatiquement contestes. Les
recours des investisseurs contre les dcisions de refus de construire sont
plus frquents que ceux des opposants contre les autorisations, dont le
succs est en outre plus limit.
1 - Les contentieux sur les refus dautorisation de construire un
parc olien
Une estimation, ralise par le Conseil gnral de lenvironnement
et du dveloppement durable (CGEDD) en 2011 partir dune enqute
auprs dune soixantaine de dpartements, valuait le taux de refus par les
prfets 47 % des demandes de permis de construire des parcs oliens.
Les principaux motifs de refus sont latteinte aux sites et aux
paysages, la covisibilit avec les secteurs et monuments protgs et
latteinte lenvironnement. Compte tenu du caractre parfois subjectif
de ces motifs, 41 % des dcisions de refus font lobjet de recours en
premire instance de la part des porteurs de projets. La moiti aboutit,
signe de la fragilit des positions de ladministration. Enfin, seulement
56 % des dossiers jugs font lobjet dun recours en appel,
essentiellement dposs par des porteurs de projet.
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2 - Les contentieux sur les autorisations de construire un parc
olien
Les autorisations de construire font galement lobjet de nombreux
recours de la part dassociations nationales ou de riverains, en gnral sur
la base des mmes moyens que ceux invoqus par les prfets pour les
refus, principalement latteinte aux sites et aux paysages, ainsi que
latteinte la salubrit et la scurit publique.
Ltude du CGEDD a ainsi constat que 31 % des
696 autorisations de construire recenses avaient fait lobjet de recours de
tiers devant le juge administratif. Le taux de russite est relativement
faible : 78 % des autorisations accordes par les prfets et faisant lobjet
dun recours sont confirmes par le tribunal administratif. Dans certains
dpartements, le taux de confirmation atteint 95 % comme en Seine-
Maritime. 88 % des dcisions des tribunaux administratifs font elles-
mmes lobjet dun recours en appel, allongeant dautant plus les
procdures.
3 - La ncessaire harmonisation de la position de ltat
Les notions datteinte aux sites et aux paysages et de mitage, non
dfinies par les textes, laissent une large place linterprtation
subjective. Sans aller jusqu la dfinition rglementaire, qui pourrait
contrevenir la simplification recherche, une harmonisation des
positions des services dconcentrs de ltat simpose.
IV - Une organisation des pouvoirs publics
inadapte
Grce un volontarisme politique qui sest exprim dans la
fixation dobjectifs ambitieux, les nergies renouvelables ont connu un
rel essor ces dernires annes en sappuyant sur des dispositifs
nombreux et varis. Ce foisonnement a aussi dvelopp incohrences et
instabilit, alors que ltat sest insuffisamment organis pour piloter
cette politique complexe. Il sen est suivi un dcouplage entre le niveau
national et local, ainsi quun certain nombre de contradictions dans
laction de ltat.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 63

A - Des comptences prciser entre la DGEC et la
CRE
La mise en uvre de la politique de soutien aux nergies
renouvelables dpend au niveau central de la Direction gnrale de
lnergie et du climat (DGEC) qui relve du ministre de lcologie, du
dveloppement durable et de lnergie.
Or, en application du dcret du 4 dcembre 2002, les cahiers des
charges des appels doffres lancs dans les diffrentes filires sont tablis
par la commission de rgulation de lnergie (CRE), sur la base des
diffrents critres fixs par le ministre (caractristiques techniques des
installations, lieux dimplantation, conditions conomiques, etc.). Le
ministre arrte ensuite les cahiers des charges aprs les avoir modifis, le
cas chant. En pratique, elle est saisie directement dun projet dj
rdig. La marge de manuvre de la CRE en est rduite y compris dans
lexercice de ses comptences dvaluation des candidats.
Le Gouvernement nest pas li non plus par les avis de la CRE sur
les tarifs de lobligation dachat, ce dont il use rgulirement.
Ce partage des comptences et la faon dont il est mis en uvre
entre les services ministriels, gestionnaires des politiques, et la CRE,
entretiennent une confusion sur leurs rles respectifs.
B - Une expertise insuffisante
Ltat na pas dvelopp toute lexpertise ncessaire la mise en
uvre de la politique de soutien aux nergies renouvelables. Cette
faiblesse est particulirement visible en ce qui concerne la connaissance
des cots et limpact socio-conomique des mesures prises.
1 - Une mauvaise connaissance des cots
Alors quil engage la collectivit sur des sujets financirement trs
lourds, ltat sest insuffisamment organis pour disposer des donnes de
base indispensables la conduite de la politique en faveur des nergies
renouvelables.
En effet, ltat ne dispose que dinformations lacunaires et
disperses sur les cots de production. La DGEC a ralis la dernire
tude sur les cots de production en 2008 et sen remet dsormais la
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64 COUR DES COMPTES
CRE qui dispose dune multitude de sources
88
. LADEME fournit
galement des informations
89
et est le seul organisme public qui a pu
tablir des fourchettes des cots de production des nergies
renouvelables.
Ce dficit dexpertise place ltat dans une situation dasymtrie
dinformations vis--vis des industriels, qui peut tre source de drive des
dpenses et de situation de rente pour certains investisseurs. Ainsi, dans le
cas du photovoltaque, ces faiblesses organisationnelles ont entran un
manque de cohrence de la politique de soutien, conduite dans lurgence
et au coup par coup. Ltat sest aussi rvl dans lincapacit de dfinir
des tarifs la mesure des cots de production. Toutefois, ladministration
fait valoir que larrt du 4 mars 2011 a pour objectif dajuster
progressivement le tarif en fonction du cot de production sans ncessiter
de connaissance approfondie de celui-ci.
Il appartient aux services ministriels de se doter de lorganisation
ncessaire llaboration de bases de donnes fiables et partages qui
leur permettent de dimensionner au mieux les dispositifs de soutien.
dfaut, les pouvoirs publics courent le risque doffrir des rmunrations
excessives aux producteurs et de dsquilibrer les marchs par des tarifs
administrs dconnects des cots.
2 - Labsence dun suivi statistique densemble des emplois
Le suivi statistique des effets de la politique de soutien aux
nergies renouvelables souffre dun dficit de coordination. Le seul
recensement des emplois directs savre problmatique. Les acteurs
publics concerns, notamment lINSEE, le CGDD
90
, lADEME,
participent llaboration des statistiques mais sans mme partager une
dfinition unique des emplois dcompter. Par ailleurs, ces sources sont
souvent croises entre elles ou avec celles non valides des organisations
professionnelles, ce qui multiplie les incertitudes et les risques de
propagation des erreurs destimation.

88
Dossiers dappels doffres sils sont rcents, autres rgulateurs europens, ADEME,
associations de professionnels, internet, etc.
89
LADEME sappuie sur des informations internes, des tudes quelle pilote, des
tudes dorganisations internationales et nationales (AIE, IRENA, EEA, NREL), de
diffrents syndicats et associations et de cabinets de conseil.
90
Le service de lobservation et des statistiques (SOeS) assure, au sein du
Commissariat gnral au dveloppement durable, le recueil de donnes statistiques sur
les thmes du logement, de la construction, des transports, de l'nergie et du climat, de
lenvironnement et du dveloppement durable.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 65

Lapprciation des impacts conomiques rels par la seule prise en
compte des emplois directs et indirects est insuffisante et ncessite
galement celle des emplois induits.
3 - Un impact socio-conomique insuffisamment valu
La faiblesse dexpertise de ltat se retrouve galement dans sa
capacit connatre limpact socio-conomique des dcisions prises. Cela
peut le conduire lancer des projets trs coteux pour la collectivit ou
les consommateurs sans que les bnfices attendus ne se produisent.
La prise de risque est consubstantielle aux grands projets
industriels destins dvelopper des filires davenir non encore matures,
et est ncessaire. Cependant, le risque peut tre valu et mis en balance
avec dautres choix. Or, ces valuations conomiques ne sont aujourdhui
pas ralises et ne peuvent donc clairer la dcision politique.
Ainsi, par exemple, la dcision de dvelopper une filire olienne
en mer a t justifie par les perspectives en termes dexportations et de
crations demplois. Or, lexception dune tude demande un cabinet
de conseil, elle ne sest appuye sur aucune valuation conomique
approfondie portant sur lemploi induit, le dveloppement industriel
long terme, sur les marchs franais mais aussi britanniques, pourtant
prsents comme complmentaires. Le cot pour le consommateur des
projets attribus lissue du premier appel doffres, est pourtant estim
par la CRE 1,1 Md par an, pendant vingt ans partir de 2020.
De mme, le choix stratgique de dvelopper les panneaux
photovoltaques intgrs au bti a t pris sans mesurer la capacit de la
filire rpondre correctement la demande. Motiv par lide que
lindustrie franaise serait plus comptitive face ses concurrents,
notamment chinois, sur des produits plus forte valeur ajoute, ce choix
sest rvl dcevant. Outre son cot croissant pour la collectivit
91
, la
filire na pas pour linstant russi simposer linternational et reste
handicape par une mauvaise organisation de la profession
92
.
Par ailleurs, initialement conu pour des habitations neuves, le
concept a t tendu aux btiments existants, ce qui supposait de

91
La prime dintgration au bti slevait ainsi dans larrt tarifaire de 2006
250 /MWh, soit 83 % du tarif de base. En 2011, 99 % des contrats dachat relatifs
des installations photovoltaques concernaient des installations intgres au bti.
92
Le dveloppement de lintgr au bti doit, en effet, sappuyer sur des comptences
spcifiques et nouvelles dans les mtiers du btiment. Or la formation des
professionnels na pas t la hauteur des besoins. Ainsi, des lectriciens se sont
improviss couvreurs et inversement et des dfauts dtanchit ont pu tre constats,
outre le seul renchrissement des cots en raison de linstallation.
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66 COUR DES COMPTES
remplacer tout ou partie de la toiture par des panneaux. Ainsi, outre le
renchrissement des cots dinstallation, des dfauts dtanchit ont pu
tre constats.
C - Des dfaillances dans la prise de dcision
1 - Une mauvaise utilisation de la procdure dappel doffres
La procdure dappels doffres respecte un cadre rglementaire
garantissant la stricte galit de traitement des candidats. Ainsi, les offres
retenues sont celles qui sont les mieux notes partir de critres
transparents, objectifs et sappliquant chacune delles. Dans la pratique,
ces principes nont pas toujours t appliqus.
Ainsi, en 2004, loccasion dun premier appel doffres pour
dvelopper des projets oliens en mer, le choix envisag par le ministre
ne respectait pas le classement des offres tabli par la Commission de
rgulation de lnergie (CRE) en application des critres de notation.
Malgr lavis ngatif de cette dernire, qui prconisait notamment de
dclarer lappel doffres sans suite, le ministre a tout de mme retenu un
projet mais ce dernier na finalement jamais t ralis.
Plus rcemment, dans le cadre de lappel doffres de juillet 2011
relatif lolien en mer, le site de Saint-Brieuc a t attribu la socit
Ailes marines SAS recourant aux turbines dAREVA alors que la socit
EMF tait mieux classe par la CRE. La DGEC proposait pour sa part
une solution de remise en jeu du lot de Saint-Brieuc avec celui du
Trport, qui navait pas t attribu, mais elle na pas t suivie non plus
par le ministre. Loption retenue visait donner la possibilit AREVA
de maintenir un programme industriel autour du Havre, avec lespoir de
se repositionner sur un deuxime appel doffres tendu au Trport. Elle a
abouti privilgier un candidat en dpit dun prix plus lev que celui
propos par EMF.
Dans la filire biomasse, un appel doffres lanc en 2010 avait fix
un objectif de 200 MW de puissance mais le ministre est all au-del.
Tous les dossiers jugs recevables par la CRE ont t slectionns par
arbitrage ministriel, soit 420 MW au total, y compris des offres qui
avaient obtenu la plus mauvaise note et qui nauraient pas t retenues si
le seuil de 200 MW navait pas t dpass. Ainsi, sur les quinze projets,
six ont obtenu une note prix quasiment nulle et trois ne produiront
quasiment que de llectricit.


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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 67

Le cas spcifique du projet n 20 dE.ON Provence Biomasse
Une tranche de production dune ancienne centrale thermique utilisant
des combustibles fossiles doit tre reconvertie en une installation de
cognration biomasse. Cette unit produira principalement de llectricit,
ce qui la conduit afficher un taux defficacit nergtique modeste par
rapport aux projets de cognration. Elle importera 48 % de granuls de bois
du Canada, des tats-Unis et dAmrique du Sud.
Le projet tait class par la CRE, en dernire position lissue de
lappel doffres de 2010. Il a nanmoins t retenu par dcision ministrielle
et, avec dautres projets galement mal nots, a conduit au dpassement du
plafond de puissance initialement fix pour lensemble de lappel doffres.
2 - Des dcisions tardives
La situation qua connue la filire solaire photovoltaque durant la
priode 2010 2011 a t qualifie par certains de bulle
photovoltaque, provoque par une dconnexion entre les tarifs dachat et
la ralit des cots. Ce phnomne nest toutefois pas propre la France ;
il est observ galement dans la plupart des pays europens, notamment
en Espagne, en Rpublique Tchque, au Royaume-Uni et en Allemagne.
Or, en France, cette situation avait t anticipe ds 2006 par la CRE dans
ses avis sur les diffrents projets darrt tarifaire photovoltaque. Une
premire baisse des tarifs nest intervenue quen janvier 2010. Elles sest
rvle insuffisante. Une mission conjointe inspection gnrale des
finances conseil gnral de lconomie, de lindustrie, de lnergie et
des technologies (IGF-CGIET) diligente par le ministre le 26 mars 2010
a galement constat que la dconnexion entre les tarifs dachat et la
baisse du prix des panneaux expliquait lenvole des demandes de
contrats fin 2009. La DGEC, pour sa part, alertait le cabinet ministriel
par trois notes rdiges entre mai et juillet 2010.
Les premiers signes prcurseurs de la bulle venir taient donc
identifis mais les dcisions ont tard tre prises. Un deuxime arrt
tarifaire a d tre pris en aot 2010, mais na pas permis dendiguer la
hausse des demandes de raccordement qui ont atteint 6,4 GW fin 2010,
soit six fois la puissance photovoltaque dj installe. Aussi, une
suspension de lobligation dachat pour une dure de trois mois a d tre
dcide en dcembre 2010
93
et enfin un nouvel arrt a t adopt le
4 mars 2011. Ce nest qu partir de l que le phnomne de bulle a
pu tre circonscrit.

93
Dcret n 2010-1510 du 9 dcembre 2010 suspendant lobligation dachat de
llectricit produite par certaines installations utilisant lnergie radiative du soleil.
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68 COUR DES COMPTES
3 - Des retards dans la production dlectricit gothermique
Plus favorablement dote que la France, l'Italie dispose d'une
capacit de production lectrique dorigine gothermique de plus de
800 MW, sur un total en Europe de 1 600 MW. Il n'existe en France que
deux installations, dont une de recherche, avec une puissance totale
installe particulirement limite (17,2 MW). lhorizon 2020, les
ambitions affiches dans le plan d'action national en faveur des nergies
renouvelables sont daugmenter de 65 MW la puissance gothermique
des fins lectriques par rapport 2010 pour la porter 80 MW. titre de
comparaison, cette augmentation reprsente moins de 3 % des capacits
hydrolectriques supplmentaires devant tre installes dici 2020.
Le gouvernement a donc dvelopp une srie dactions,
notamment une augmentation des tarifs dachat et des mesures de soutien
la recherche et linnovation travers les Investissements dAvenir.
Les objectifs 2020 pour lOutre-mer taient nanmoins
ambitieux. Ils prvoyaient en effet 30 % d'nergies renouvelables dans la
consommation de Mayotte et 50 % dans les autres collectivits locales
d'outre-mer. La gothermie devait largement contribuer cet objectif, en
particulier dans les les volcaniques des Antilles et de La Runion.
La situation concrte en est toutefois trs loigne. En effet, les
moyens de ltat mobiliss pour la gothermie ont t essentiellement
concentrs sur la seule installation de production dlectricit d'origine
gothermique situe en Guadeloupe au lieu-dit Bouillante qui a connu de
multiples dboires. Cette usine est aujourdhui exploite par le bureau de
recherches gologiques et minires (BRGM), dont ce nest pas le mtier.
Le gouvernement souhaite en confier lexploitation un industriel, mais
les besoins en investissement de 138 M ont dissuad jusquici les
investisseurs, dont EDF.
Finalement, lusine de Bouillante produit aujourdhui de
llectricit mais les interruptions dactivit pour panne ou grve comme
les choix technologiques conduisent renchrir les cots de production.
Ces derniers nont pas t communiqus la Cour.

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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 69

Ainsi, aprs des annes dactivits gothermiques en Guadeloupe
et alors que la production d'lectricit gothermique se dveloppe dans le
monde, les industriels franais de la filire ne disposent d'aucune
rfrence sur leur propre march et aucun autre projet na pu tre
dvelopp
94
.
Soultz-Sous-Forts: lectricit gothermique, recherche et
fracturation hydraulique
L'unique unit de production d'lectricit gothermique en mtropole
est situe Soultz-Sous-Forts (Bas-Rhin en Alsace). La chaleur gothermale
est extraite dune eau pompe 5000 mtres de profondeur plus de 200 C
aprs fracturation hydraulique. Cette dernire est exploite en surface pour
produire de l'lectricit avant dtre rinjecte.
Linstallation est un centre de recherche sur les techniques
dexploitation de la gothermie profonde fonctionnant depuis 1986. Une
unit de production de 1,5 MW a t mise en service en 2008. L'tape,
dsormais envisage, consiste dvelopper un prototype dimension
industrielle dans le cadre des Investissements d'avenir. Ces travaux n'ont de
sens que s'ils peuvent dboucher sur un mode de production d'lectricit ou
de chaleur dont les cots de production seraient acceptables pour la
collectivit. Ces cots nont pu tre produits la Cour, malgr ses demandes.
En outre, des interrogations demeurent sur la soutenabilit de la
technique de fracturation hydraulique utilise au regard de ses impacts
possibles sur lenvironnement
95
.
D - Un manque de contrle
1 - Des drives observes dans le solaire photovoltaque
Le systme de lobligation dachat relve dune logique de
guichet ouvert dans lequel toute personne remplissant les conditions
(sur une base dclarative) peut signer un contrat dachat avec EDF ou une
entreprise locale de distribution.


94
La Martinique prsente pourtant un profil volcanique aussi favorable que la
Guadeloupe. La situation ny a pas dpass le stade des tudes et, au mieux, des
forages dexploration. Quant La Runion, le potentiel serait trs rduit en raison de
la localisation des sources gothermiques au cur du parc naturel class au
patrimoine mondial de lUNESCO.
95
Les techniques de fracturation hydraulique sont diffrentes de celles mises en
uvre pour lexploitation des hydrocarbures non conventionnels.
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70 COUR DES COMPTES
Lenjeu du contrle est donc essentiel compte tenu du poids du
solaire photovoltaque dans le montant de la contribution au service
public de llectricit (CSPE) (estim 35,8 % par la CRE
96
et 41 % des
charges au titre de 2013 soit 2,1 Md), dautant plus que plusieurs cas de
fraudes sont dores et dj constats par la CRE. Ainsi peuvent tre
constates de fausses dclarations pour bnficier abusivement de la
prime de lintgr au bti, des dcoupages en tranches dune installation
afin de bnficier dun tarif plus lev que si lon considrait linstallation
dans son ensemble et un gonflement de la production annuelle dclare.
Un quatrime cas, qui ne constitue pas une fraude proprement
parler mais plutt un abus du systme, consiste raliser une installation
tout fait conforme, mais sur le toit dun btiment agricole de
circonstance, plus ou moins surdimensionn par rapport aux besoins de
stockage de lexploitation.
Or, le dispositif rglementaire en vigueur ne prvoit aucun
dispositif de contrle des installations a priori, mais seulement une
possibilit de contrle qui est donne lacheteur, EDF essentiellement,
si la production annuelle dclare par le producteur dpasse 90 % dun
plafond thorique. De fait, cette possibilit nest quasiment pas utilise.
Les agents dEDF ny ont pas vritablement vocation, dautant plus que
les contrles doivent tre faits sur des proprits prives et, pour ce qui
concerne les installations sur toiture, dans des conditions particulires.
Sur place, au-del de linstruction classique du permis de construire, les
services dconcentrs de ltat nont pas non plus les moyens, ni
juridiques ni humains, de raliser des vrifications. Enfin, les critres
permettant de caractriser une installation (intgr au bti, intgr
simplifi ou simple surimposition sur un toit existant) ncessitent des
comptences techniques qui ne sont gure runies en lespce. Seule la
CRE effectue quelques contrles, trs sommairement, compte tenu de ses
moyens et de ses missions principales.
Dans sa rponse la Cour, le ministre indique que des contrles
systmatiques ont dores et dj t introduits dans le cahier des charges
du dernier appel doffres solaire.
2 - Les difficults contrler la provenance de la biomasse
En raison des tensions cres sur les ressources locales en
biomasse, les projets doivent prvoir des plans dapprovisionnement
viables sur lesquels les prfets de rgion donnent leur avis.

96
CRE, rapport dactivit 2011.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 71

Or, les services dconcentrs ne peuvent pratiquement pas
contrler la provenance de la ressource en raison de lorganisation de la
filire mais aussi des volumes concerns. Il peut sensuivre des difficults
locales dapprovisionnement constates en phase dexploitation.
E - Un rle mal dfini pour les collectivits locales
Ltat a dvelopp deux instruments principaux pour associer les
collectivits locales au dveloppement des nergies renouvelables : les
schmas rgionaux du climat, de lair et de lnergie (SRCAE) et les
plans climats nergie territoriaux. Si la dmarche va dans le bons sens,
elle est reste limite en raison de la porte insuffisante des premiers et de
la relative implication des acteurs locaux dans les seconds.
1 - Les schmas rgionaux du climat, de lair et de lnergie
(SRCAE)
Larticle L. 222-1 du code de lenvironnement, tel que modifi par
la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010, prvoit que le prfet de rgion et le
prsident du conseil rgional laborent conjointement un projet de
schma rgional du climat, de l'air et de l'nergie
97
. Il fixe, l'chelon du
territoire rgional et l'horizon 2020 et 2050, les orientations permettant
d'attnuer les effets du changement climatique et datteindre lobjectif
national de diviser par quatre les missions de gaz effet de serre entre
1990 et 2050. Ces schmas comprennent un volet olien dfinissant les
parties du territoire favorables au dveloppement de cette forme
dnergie.
Si ces schmas ont permis dtablir un tat des lieux et de
sensibiliser les acteurs locaux, ils restent en pratique dune porte limite
pour assurer le dveloppement des nergies renouvelables.
Dune part, en effet, le processus a pris plus de temps que prvu.
Initialement fixe au 11 juillet 2011, lchance pour lachvement des
schmas a t repousse la fin 2011 et le dcret dapplication na t
sign que le 16 juin 2011. Dbut 2013, seuls quatorze schmas sur vingt-
six ont donc t achevs. Dautre part, labsence de mthodologie
commune, malgr la diffusion dun guide par le ministre charg de
lenvironnement
98
, rendra difficile lagrgation nationale des schmas.

97
Le dcret n 2011-678 du 16 juin 2011 prcise le contenu et la dmarche
dlaboration des schmas.
98
Instruction du Gouvernement du 29 juillet 2011 relative aux schmas rgionaux du
climat, de lair et de lnergie.
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72 COUR DES COMPTES
Par ailleurs, lexercice na pas su trouver de point dquilibre entre
respect des objectifs nationaux et respect du principe de libre
administration des collectivits locales. Si larticle L. 222-1 du code de
lenvironnement dispose que les schmas rgionaux doivent tre tablis
conformment aux objectifs issus de la lgislation europenne relative
l'nergie et au climat , c'est--dire, conformment aux 23 % nationaux,
aucun objectif rgional ne pouvait tre fix par le niveau central en raison
de la mconnaissance des potentiels rgionaux et du souci de ne pas
court-circuiter la discussion locale
99
.
Enfin, alors que ces schmas doivent notamment servir de base aux
estimations des besoins dinvestissement sur les rseaux lectriques, dans
le cadre des schmas rgionaux de raccordement, ils ne se rvlent
souvent pas assez prcis pour cela.
2 - Les plans climats-nergie territoriaux (PCET)
Paralllement aux schmas rgionaux du climat, de l'air et de
l'nergie, les rgions, les dpartements, les communes et leurs
groupements de plus de 50 000 habitants devaient avoir adopt un plan
climat-nergie territorial pour le 31 dcembre 2012 qui dfinit, dans le
cadre des orientations du schma rgional du climat, de lair et de
lnergie (SRCAE), des mesures oprationnelles pour assurer la matrise
de lnergie et dvelopper les nergies renouvelables. Fin octobre 2012,
les plans navaient t adopts que par 6,6 % des collectivits concernes
(15 % si lon prend en compte les plans adopts sur la base de textes plus
anciens) en raison notamment du retard pris dans llaboration du dcret
dapplication
100
, intervenu plus dun an et demi aprs ladoption des
dispositions lgislatives
101
.

99
Les difficults des nergies renouvelables sont souvent lies, notamment pour les
oliennes, lacceptation des populations.
100
Dcret n 2011-829 du 11 juillet 2011 relatif au bilan des missions de gaz effet
de serre et au plan climat-nergie territorial.
101
Loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 - art. 17.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 73

La place des collectivits locales chez nos principaux partenaires
europens en matire dnergie renouvelable
Certains pays europens ont mis en place une organisation plus ou moins
dcentralise du systme lectrique. Plusieurs ont accord des comptences en matire
dnergie aux collectivits territoriales, en gnral les rgions.
Du fait de sa structure fdrale, lAllemagne dispose sans doute cet gard,
du systme lectrique le moins centralis, puisque les gouvernements des Lnder sont
chargs de mettre en uvre la politique de dveloppement des nergies renouvelables
sur le plan rgional.
En Espagne, les dix-sept communauts autonomes (rgions) ont, au sein de
leurs gouvernements respectifs (souvent dans le cadre dune Agence rgionale de
lnergie), un responsable de lnergie, notamment pour la mise en uvre des plans
nationaux et rgionaux en matire dconomies dnergie et de dveloppement des
nergies renouvelables.
En Italie galement, les autorits locales, rgions et provinces, ont un rle
important dans la mise en uvre de la politique nergtique italienne.
V - De fortes contraintes physiques
A - Un rseau adapter
Le systme lectrique est conu pour acheminer llectricit
produite par les centrales de production jusquau consommateur final.
Elle est transporte par des lignes haute tension qui constituent le rseau
de transport, jusquaux rseaux de distribution (rseaux moyenne et basse
tension) qui desservent les clients.
Llectricit ne pouvant se stocker facilement, les gestionnaires de
rseau doivent en permanence ajuster le niveau de production celui de
consommation. Afin dassurer lquilibre entre loffre et la demande, les
groupes de production sont appels dans lordre croissant de leur cot de
production (interclassement ou merit order ), jusqu satisfaction de la
demande. Ainsi, en cas de pic de consommation, si les moyens en base
102


102
La demande rgulire et constante dlectricit correspond la demande de base.
Les consommations au-del de la cette demande de base constitue la demande de
pointe. Les moyens de production en base sont ceux qui rpondent cette demande de
base. Dans un parc de production optimal, les moyens forts cots fixes et faibles
cots variables (nuclaire, hydraulique au cours de leau ) couvrent la base. Les
moyens de production faibles cots fixes mais fort cot variable (turbines
combustion) interviennent quelques centaines dheures par an lors des pics de
demande. Entre les deux, des moyens en semi-base (gaz, charbon, nuclaire)
couvrent les besoins de quelques milliers dheures par an.
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74 COUR DES COMPTES
ne suffisent pas, le gestionnaire, RTE, fait appel, dans lordre, la
production hydraulique des lacs de barrage, puis aux centrales de
cognration, puis aux centrales charbon, les moyens les plus chers
tant les groupes au fuel et au gaz.
Lmergence des installations de production dnergies
renouvelables dans le mix lectrique a des consquences sur cet quilibre.
Bnficiant dune garantie dachat et de raccordement au rseau, elles
coulent leur production quel que soit ltat de la demande. Les
gestionnaires de rseau doivent donc assurer la gestion de leur
intermittence. En cas dinsuffisance de production, ils doivent faire appel
des capacits de soutien (back up) ou des importations et, en cas
dexcdent, ils doivent arrter la production dautres groupes ou vacuer
llectricit sur des rseaux voisins. Par consquent, larrive des nergies
renouvelables sur le rseau bouleverse lordre traditionnel de
linterclassement.
B - Une intermittence grer
Plusieurs filires dnergies renouvelables (solaire, olienne,
marmotrice et hydraulique au fil de leau ) prsentent la
caractristique dtre intermittentes : les priodes de production
dpendent de la disponibilit des productibles (vent, soleil notamment) et
ne correspondent donc pas toujours aux priodes de consommation.
Cette dconnexion entre production et consommation peut se
traduire par des variations de tension et de frquence sur les rseaux de
transport et de distribution et en endommager les composantes. Dans le
cas de lolien, les variations peuvent dailleurs tre trs brutales en cas
darrt forc
103
et du fait des concentrations doliennes en parcs.
Faute de stockage, la gestion de lintermittence est donc
indispensable.
1 - Un systme lectrique historiquement centralis
Le systme lectrique franais, linstar de celui des pays
industrialiss, sest dvelopp selon une logique centralise. De grosses
units de production, nuclaires ou localises proximit de la ressource
primaire (bassins hydraulique, terminal mthanier, etc.), sont connectes
aux rseaux de transport des niveaux de tension levs pour dlivrer
leur production aux centres de consommation. Il offre aux

103
En cas de vent trop fort, les systmes de scurit stoppent les oliennes et la
production passe brutalement du maximum zro.
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consommateurs la garantie de fourniture dlectricit de qualit constante
sans considration de la disponibilit locale dune quelconque production.
Or, le dveloppement des installations base dnergies renouvelables
rpond une logique plus dcentralise et pose ainsi des difficults
dadaptation des rseaux.
a) Les raccordements au rseau de moyenne tension
Les units de production concernes, lolien et un tiers du
photovoltaque, sont de tailles modestes mais sont assembles en
fermes dpassant souvent plusieurs dizaines de mgawatt. Elles
ncessitent donc, en gnral, des ouvrages de raccordement au rseau
affects leur usage exclusif et leur production est en gnral consomme
ailleurs.
b) Les raccordements au rseau de basse tension
Les installations raccordes en basse tension sont aujourdhui
presque exclusivement de nature photovoltaque. La production des
installations domestiques de faible puissance (3 kW) qui reprsentent un
tiers de la production aujourdhui, peut, ds lors quaucun effet de grappe
nest constat, tre absorbe sur place sans ncessiter de renforcement de
rseau au-del du raccordement lui-mme.
Les units de plus forte puissance (un tiers de la production
galement) posent plus de difficults. Lorsque leur production est
consomme sur place (cas dune ombrire de parking dans une zone
commerciale pendant les jours ouvrables), ce qui est assez rare, elles ne
posent pas de difficults particulires. Elles constituent cependant en
gnral de simples centres de production dlectricit sans lien avec un
centre de consommation local (ex. hangar agricole isol). Elles ne
prsentent alors aucun avantage pour le systme lectrique. En effet, trop
peu importantes pour bnficier dconomies dchelle, elles ncessitent
quand mme des adaptations importantes et le plus souvent des crations
dlments de rseaux.
c) Des effets possibles sur le rseau de transport
Le dveloppement dune production en basse tension sur un
ensemble de sites de petite taille, mme disperss, peut ncessiter, partir
dun certain point, des besoins de renforcements sur le rseau de transport
lui-mme.

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Les changes lectriques franco-allemands mesurs en 2011 sont,
ce titre, particulirement illustratifs. Lorsque les productions oliennes et
photovoltaques allemandes doivent tre vacues, elles font appel aux
infrastructures du rseau de transport et aux interconnexions. Ainsi, les
importations franaises dlectricit correspondent exactement aux pics
de productions de ces deux nergies.
Graphique n 11 : volution du solde des changes dlectricit avec
lAllemagne et de sa production olienne et photovoltaque

d) La scurit de lexploitation
L'exploitant d'un rseau est lgalement responsable de la scurit
de son exploitation sur les personnes et les biens. Il doit s'assurer en
particulier qu'en cas de dfaut, le rseau soit automatiquement mis hors
tension. Pour cela, les distributeurs ont dploy depuis des annes des
automatismes de protection, qui, d'une faon plus complexe, remplissent
la fonction des disjoncteurs et interrupteurs automatiques de lamont
(haute tension) vers laval (basse tension). Avec le dveloppement de
capacits de production dcentralises et la circulation de llectricit de
laval vers lamont, ces automatismes ne suffisent plus. Les dispositifs de
scurit doivent donc galement tre rviss.



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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 77

2 - Une gestion de lintermittence mettre au point
Certains dispositifs existent aujourdhui pour faciliter lintgration
des nergies renouvelables sur le rseau lectrique, mais ils ne sont pas
toujours oprationnels et restent coteux.
a) Les installations de back-up
Quand la production des nergies intermittentes est insuffisante,
les gestionnaires de rseaux doivent pouvoir compter sur des units de
production, dites de back-up, pouvant dmarrer quasi-instantanment ou
avec un court pravis. Aujourdhui, seules les centrales hydrauliques avec
stockage ou les centrales au fioul sont en mesure de rpondre la
demande ( rserves chaud c'est--dire avec un court pravis). Les
centrales au charbon ou au gaz peuvent, quant elles, intervenir en
quelques heures ( rserves froid ). Ces moyens font appel, pour la
plupart, des nergies fossiles, mettrices de CO
2
.
Dans son bilan prvisionnel 2012, le rseau de transport
dlectricit (RTE) prvoit lhorizon 2030 dans son scnario de
rfrence, 16 GW de moyens de pointe (fioul, TAC et effacements de
consommation), contre 10,2 GW en 2012. Pour autant, selon
RTE, aucune tude srieuse sur les besoins de dveloppement des
rserves chaud ou froid na encore t mene permettant
destimer, pour France, le cot des units de back-up induites par le
dveloppement des nergies renouvelables.
b) Le stockage de l'nergie
En permettant d'absorber les excdents de production pour les
restituer dans les priodes de forte consommation, le stockage peut
apporter une contribution la gestion technique des problmes lis
l'intermittence. Il peut galement tre un outil d'optimisation conomique
en permettant des arbitrages entre des priodes prsentant des cots
diffrencis pour les oprateurs oprant sur le march.
Les techniques de stockage sont trs varies et peuvent se diviser
en cinq grandes familles
104
:
lnergie mcanique potentielle (barrage hydrolectrique,
Station de Transfert dEnergie par Pompage ou STEP, STEP en
faade maritime, stockage dnergie par air comprim ;
lnergie mcanique cintique (volants dinertie) ;

104
Source : rapport nergies 2050.
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78 COUR DES COMPTES
lnergie lectrochimique (piles, batteries, condensateurs,
vecteur hydrogne, supercapacits) ;
lnergie magntique (stockage dnergie magntique par
bobine supraconductrice) ;
lnergie thermique (chaleur latente ou sensible).
En considrant le cot dinvestissement des diffrentes
technologies, rapport leur capacit de stockage (/kWh) en 2011, les
stockages par eau (STEP) et air comprim en caverne apparaissent les
moins coteux (moins de 200 /KWh alors que les batteries classiques
ont un cot estim entre 500 et 1 500 /KWh et les batteries Nickel Mtal
Hybride (NiMH) par exemple, atteignent entre 400 et 1500 /KWh).
c) Les rseaux intelligents ou smart grids
La gestion des tensions entre offre et demande peut galement
passer par une modulation de la consommation, qui peut aller de sa
programmation des moments favorables, jusqu son effacement avec
ou sans substitution par dautres nergies (ex. chauffage bois, etc.).
Plusieurs mcanismes incitatifs ont depuis longtemps t mis en place
(options tarifaires heures creuses/heures pleines
105
, effacement jour de
pointe (EJP), TEMPO, contrats bilatraux entre consommateur et
fournisseur). Lajustement peut aussi se faire en intervenant sur la
production dlectricit renouvelable, dont les variations peuvent tre
brutales.
Or, les responsables de rseaux ne disposent pas aujourdhui de
dispositifs permettant de commander les installations dnergies
renouvelables. Les rseaux intelligents doivent donc permettre
damliorer la gestion des flux en agissant la fois sur la consommation
et sur la production. Ils reposent sur le principe de la mise en rseau
doutils relevant des nouvelles technologies de linformation et de la
communication (capteurs, calculateurs, etc.), capables de communiquer
entre eux en permanence.

105
Selon RTE, la rduction de consommation des consommateurs raccords aux
rseaux de distribution gnre par les options EJP et Tempo slve globalement
2 800 MW (effet complmentaire de rduction des pertes inclus). Les clauses
deffacement contractuel hors tarifs rglements, qui concernent aujourdhui surtout
des tablissements industriels trs gros consommateurs offrent un potentiel
deffacements supplmentaires estim 1 000 MW. Enfin, le dernier appel doffres
lanc par RTE sur le mcanisme dajustement, lanc fin 2010, a permis de
contractualiser des offres pour un volume total de 230 MW.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 79

Ces outils sont encore en phase exprimentale. Quatre appels
manifestation dintrt ont t lancs par lADEME, financs dans le
cadre des investissements davenir. ce jour, seize projets ont t retenus
pour un engagement financier public de 88 M.
d) Linterconnexion des rseaux
Linterconnexion des rseaux renforce la garantie
dapprovisionnement et permet dvacuer lexcdent de production. cet
gard, elle facilite lintgration des nergies renouvelables. Elle rend
aussi les tats plus solidaires les uns des autres.
Au niveau europen, le besoin en lignes supplmentaires trs haute
tension (THT) pour accueillir les nergies renouvelables est estim
20 000 km d'ici 2020. En ce qui concerne la France, plusieurs projets de
cration, renforcement ou mise niveau dinterconnexions
106
sont
ltude, mais elles ne sont toutefois pas lies uniquement
laugmentation de la part dnergies renouvelables dans le mix
nergtique.
Outre leur financement, qui repose in fine sur le consommateur,
ces besoins de lignes nouvelles se heurtent des difficults
dacceptabilit sociale. RTE estime ainsi entre 8 et 10 ans la dure
moyenne ncessaire pour construire une ligne haute tension, ds lors
que la dcision est prise. Lanticipation des besoins de dveloppement
dinfrastructures le plus tt possible est donc ncessaire.
3 - Des difficults maitrises jusqu prsent
Pour les gestionnaires de rseaux, responsables de lquilibre entre
la production et la consommation, la gestion de lintermittence ne pose
pas encore de difficults majeures
107
. En effet, les nergies concernes
108

ne reprsentent encore quenviron 8 % de la production lectrique
franaise et la ralisation des objectifs fixs pour 2020, portant la part de
la production des nergies intermittentes 10,3 %, ne devrait pas
modifier la situation. En revanche, la gestion des pointes de
consommation pourrait tre plus difficile.

106
France avec Espagne, Italie et Belgique.
107
Dans certains cas, un seuil de tolrance a quand mme t fix pour
lintgration dnergies renouvelables dans le rseau, par exemple 30 % dans les
zones dites interconnectes.
108
nergies oliennes, solaires et hydraulique au fil de leau , ce dernier dpendant
des variations des dbits des cours deau.
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80 COUR DES COMPTES
Par ailleurs, en France, la diversit du rgime des vents et
densoleillement permet souvent de compenser la faiblesse de la
ressource dans une zone par sa disponibilit dans une autre. Cette
complmentarit est galement saisonnire. Lhiver favorise plutt la
production olienne, le printemps et lt la production photovoltaque et
le printemps la production hydraulique.
En revanche sur les priodes de froid exceptionnellement intenses,
il subsiste des doutes sur la disponibilit relle de la puissance olienne.
RTE a toutefois constat que la production dnergie olienne nest pas
plus faible durant ces priodes, qui correspondent des pics de
consommation, avec un facteur de charge moyen national proche de 25 %
(contre 23 % en temps normal) avec cependant une attnuation nettement
plus marque dans la moiti Nord de la France. Le graphique ci-dessous
illustre les facteurs de charge enregistrs lors de la vague de froid de
fvrier 2012 et souligne lexistence de plusieurs zones de vents en France
ce qui peut favoriser linsertion olienne dans le systme lectrique
franais.
Graphique n 12 : le foisonnement des vents entre le Nord et le Sud
au mois de fvrier 2012

Source : rseau de transport dlectricit (RTE)

Enfin, Mto France dveloppe des outils de prvision une
journe qui laissent au gestionnaire du rseau RTE, responsable de
lquilibre entre la production et la consommation, un dlai suffisant,
selon le gestionnaire, pour mobiliser les moyens de production
ncessaires.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 81

C - Un potentiel parfois limit
Considres gnralement comme illimites, les sources dnergies
renouvelables, linstar de la biomasse, de lhydrolectricit ou lnergie
solaire, peuvent nanmoins avoir une disponibilit limite, tre difficiles
valuer ou du moins soumises la loi des rendements dcroissants, les
gisements les plus productibles tant en gnral exploits en premier.
Enfin, elles peuvent parfois tre mal adaptes au profil de consommation.
1 - La biomasse : une ressource difficile mobiliser et valuer
Lexploitation de la fort est la principale source de biomasse
utilise des fins nergtiques. Celle-ci couvre 16,1 millions dhectares
en France mtropolitaine dont 67 % exploitables
109
. Elle fait pourtant
lobjet dune sous-exploitation, constate depuis trente ans de faon
rcurrente
110
et conscutive aux difficults dorganiser une filire bois
efficace
111
.
Le potentiel rellement disponible pour un usage nergtique est
trs difficile valuer mme si, selon les statistiques officielles, il serait
suffisant pour atteindre les objectifs de production dnergies partir de
sources biomasse lhorizon 2020.
Enfin, le bois nergie ne reprsente quenviron 7 % de la valeur
produite par la filire bois en France
112
. La fort reste, en effet,
prioritairement exploite pour alimenter les filires du bois duvre
(78 %) et dindustrie (15 %) et peut donc faire lobjet de conflits dusage.

109
Selon lInventaire forestier national, cette proportion de la surface forestire est
considre comme facile ou moyennement facile exploiter. Seules la Corse,
Provence-Alpes-Ctes dAzur (PACA) et Rhne-Alpes ont plus de 10 % de leurs
forts non destins la production de bois (fort de protection en montagne ou zones
forestires trs difficiles daccs).
110
Le premier rapport sur le sujet date de 1978 (rapport Meo-Btolaud). Il a t suivi
par les rapports Duroure en 1982, Bianco en 1998, Juillot en 2003 puis Puech en
2009.
111
La fort franaise est extrmement morcele. Les parcelles prives en reprsentent
75 %, dont le quart dune surface infrieure quatre hectares; la fort domaniale 10 %
et les autres forts publiques 15 %. Les propritaires privs sont traditionnellement
peu enclins exploiter leurs parcelles, soit pour des raisons des conditions
conomiques, soit pour des raisons culturelles (utilisation pour la chasse notamment).
112
Sur la base de lactivit des entreprises de plus de vingt salaris (hors commerce),
soit 75 % des effectifs et 83 % du chiffre daffaires de la filire.
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82 COUR DES COMPTES
2 - Lhydrolectricit : un potentiel limit
Les dernires valuations publiques du potentiel hydrolectrique
inexploit datent de 2006
113
et le situaient entre 25 et 30 TWh. Une tude
de lUnion Franaise de llectricit lestimait pour sa part 10,6 TWh en
2011, dont prs de 90 % produits par de nouveaux ouvrages.
De nombreux paramtres nont cependant pas t pris en compte,
notamment la faisabilit conomique, lamlioration technique des
centrales existantes et surtout la loi sur leau et les milieux aquatiques
(LEMA) de 2006, dont les effets ne pourront tre rellement mesurs
avant janvier 2014
114
. Paralllement, laugmentation des dbits rservs
115

sur cours deau pourrait rduire la production actuelle de 2 TWh dici
2020.
Aprs rvision, le potentiel hydrolectrique thorique restant
exploiter atteindrait donc seulement 2,5 TWh par an
116
.
3 - Lnergie solaire : un meilleur rendement dans les rgions du
Sud
La production solaire photovoltaque, fortement dpendante des
conditions densoleillement, nest que partiellement adapte aux courbes
de consommations de llectricit en mtropole. En t, la production est
corrle la courbe de consommation lors des pics mridiens mais ne
lest plus lors du pic de dix-neuf heures. En hiver, avec un ensoleillement
six sept fois infrieur, la production est faible le matin et peut tre nulle
le soir, partiellement en dcalage, l encore, avec la consommation.
Par ailleurs, les technologies photovoltaques concentration, non
matures, et thermodynamiques
117
sont prometteuses mais ncessitent un
fort ensoleillement qui nest pas disponible partout.


113
Rapport sur les perspectives de dveloppement de la production hydrolectrique en
France de 2006 - DAMBRINE Fabrice - Ministre de l'conomie, des finances et de
l'industrie ; ADEME et agences de leau.
114
Date de mise en uvre des dispositions de la loi sur le classement des cours deau.
115
Article L. 214-18 du code de l'environnement - Tout ouvrage transversal dans un
cours deau, notamment les 2 000 ouvrages dvolus la production hydrolectrique,
doit laisser laval de ce cours deau un dbit minimal garantissant en permanence
la vie, la circulation et la reproduction des espces prsentes.
116
valuation de lUFE doctobre 2012.
117
Elles permettent de convertir le rayonnement solaire direct en chaleur utilise
directement ou dans une centrale thermique pour produire de llectricit.
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UNE CONJONCTION DE DIFFICULTS 83

__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La politique de dveloppement des nergies renouvelables peine
maintenir la trajectoire fixe dans le plan national daction 2009 2011
et destine atteindre les objectifs que la France sest fixs pour 2020.
Cette situation sexplique par les spcificits propres aux nergies
renouvelables, par des difficults de mise en uvre de la politique, ainsi
que par un certain nombre de limites physiques .
La production dnergie base de sources renouvelables se heurte
encore des cots de production levs, notamment en regard du prix de
lnergie. Mme si les variations peuvent tre importantes dune filire
lautre et au sein mme dune filire, les pouvoirs publics doivent
soutenir le dveloppement des nergies renouvelables par des dispositifs
financiers (fiscalit, garantie dachat, subventions linvestissement) afin
de rentabiliser leur production. Or, la mise en uvre de ces dispositifs de
soutien est complexe et, lorsquils sont valus, defficacit variable.
Sur le plan rglementaire, les objectifs parfois contradictoires des
politiques de lnergie, de la protection de lenvironnement et de
lurbanisme compliquent et fragilisent le droit encadrant le
dveloppement des nergies renouvelables, ce qui favorise les contentieux
et freine les projets.
Ltat na pas su adapter son organisation, ce qui nuit la
visibilit et au pilotage densemble. Ce manque dorganisation est
particulirement notable en ce qui concerne les dispositifs de contrle,
alors que des cas de fraude au systme de rachat ont dores et dj t
constats dans la filire solaire photovoltaque.
Enfin, le dveloppement des nergies renouvelables se heurte
plusieurs limites physiques, dont lorganisation actuelle du systme
lectrique, mal adapt pour accueillir une part importante de sources
intermittentes, mme si aucune difficult majeure na t constate
jusquici. De mme, la disponibilit des ressources reste limite pour
certaines filires.
Compte tenu de ces difficults, il convient dvaluer plus
prcisment les impacts de cette politique afin dapporter, le cas chant
les ajustements qui simposent.




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84 COUR DES COMPTES
En consquence, la Cour met les recommandations suivantes :
1. mettre en place un dispositif centralis de suivi statistique
permettant de donner toute la visibilit requise pour clairer
les dcisions, notamment en matire de connaissance des cots
de production par filire, des emplois et des marchs ;
2. simplifier le rgime juridique applicable la production
dnergies renouvelables (gothermie, olien terrestre) ;
3. mettre en uvre une planification et une cartographie des
nergies renouvelables en tenant compte des contraintes de
raccordement aux rseaux lectriques ;
4. rserver les appels doffres aux filires les plus en retard dans
la ralisation de leurs objectifs de capacit et aux installations
qui ne bnficient pas dun tarif dachat fix par arrt, afin
dviter les effets daubaine ;
5. organiser un dispositif de contrle efficace des installations
bnficiant dun soutien public, notamment dans les filires
solaires et biomasse.


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Chapitre III
Le besoin de choix de long terme
soutenables
lheure o le Gouvernement recueille les conclusions du dbat
sur la transition nergtique, la Cour souhaite appeler lattention sur le
cot pour lensemble de la collectivit du soutien au dveloppement des
nergies nouvelles. Ce cot doit tre dabord apprci au regard du
bnfice considrable que reprsentent une moindre mission de carbone
pour lenvironnement et une plus grande indpendance nergtique pour
notre pays. Par ailleurs, les cots doivent tre galement mesurs laune
de limpact de cette politique sur le march de llectricit, sur la
construction de filires industrielles et sur lemploi.
Une telle politique ne peut donc que sinscrire dans le long terme.
Afin den limiter la charge, et de faciliter les arbitrages ncessaires, dans
une priode o laccent doit tre mis avant tout sur les conomies
budgtaires, et sur la comptitivit de notre conomie, cette politique doit
faire une place au march, afin de limiter les risques de distorsion et les
effets de rente, et valoriser son juste prix lensemble des externalits
induites, qui doivent tre justement rparties entre les diffrentes parties
prenantes, producteurs et consommateurs.

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86 COUR DES COMPTES
I - Les cots financiers pour la collectivit
A - Le cot des mesures de soutien
La charge du soutien aux nergies renouvelables est supporte par
la collectivit. Les mesures fiscales, les subventions linvestissement,
les aides la recherche et au dveloppement le sont par les contribuables
alors que la compensation de la charge lie lobligation dachat de
llectricit et une partie des investissements sur les rseaux est paye
directement par les consommateurs sur leurs factures dlectricit.
1 - Le financement par limpt
Le crdit dimpt dveloppement durable (CIDD) et la TVA taux
rduit pour les logements anciens et les rseaux de chaleur urbains
118
,
constituent les outils de soutien au dveloppement des nergies
renouvelables les plus coteux, avec un cot cumul de 9,1 Md entre
2005 et 2011. Le tableau suivant met en vidence la part prpondrante
du crdit dimpt dveloppement durable dans ce cumul.



118
Rseaux utilisant plus de 50 % dnergies renouvelables. Cette disposition a t
abroge partir du 1
er
janvier 2012.
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 87

Tableau n 9 : cot des principaux dispositifs fiscaux en faveur des
nergies renouvelables de 2005 2011

Cumul
M
(1)

Cot moyen
annuel M
Crdit d'impt dveloppement
durable
7 200 1 029
TVA taux rduit pour les
travaux dans les logements de
plus de deux ans
1 800
(2)
257
TVA taux rduit pour les
rseaux de chaleur urbains
utilisant plus de 50 %
d'nergies renouvelables
120
(3)
20
Source : Rapport la commission de suivi du plan national daction 2009 2020 et Cour
des comptes- N/A : non apprci.
(1) Euros courants.
(2) Estimation de la direction gnrale de lnergie et du climat (DGEC) sur la base des
investissements correspondants aux quipements de production dnergie renouvelable
dans les logements anciens.
(3) De 2006 2011.

Dautres dispositifs ont t utiliss (co-prt taux zro,
amortissement dgressif et exceptionnel, exonration des revenus tirs de
la vente dlectricit dorigine solaire, etc.) mais pour des sommes plus
modestes
119
.
2 - Le financement du fonds chaleur par le budget de ltat
Entre 2009 et 2011, le fonds chaleur a engag prs de 628 M en
faveur du soutien aux nergies renouvelables
120
travers des subventions
dinvestissement alloues aux porteurs de projet. Le soutien aux
installations utilisant du bois, dune part et aux rseaux de chaleur,
dautre part, a reprsent lessentiel des crdits.



119
Respectivement 25 M, 4 M et 0,5 M par an en moyenne ; 200 M pour la
priode 2009 2012.
120
Dans des proportions trs infrieures, le fonds chaleur finance galement les
actions daccompagnement (promotion, communication) (9 M en 2011) et
labondement du fonds de garantie gothermie (6,4 M en 2011).
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88 COUR DES COMPTES
Graphique n 13 : les engagements du fonds chaleur entre 2009 et
2011- M

Source : Cour des comptes - Donnes ADEME Juin 2012
Sur la base des engagements constats entre 2009 et 2011, le cot
du soutien par le fonds chaleur, rapport la tonne quivalent ptrole
(tep) produite, est trs disparate entre les filires. Le cot du soutien au
solaire thermique atteint ainsi 10 941 /TEP, trs largement au-del des
cots du soutien la gothermie (1 100 /tep), la biomasse solide
(485 /tep) ou encore le biogaz (240 /tep).
3 - Le cot de la recherche
Sur la priode 2002 2011, les dpenses totales de recherche et
dveloppement peuvent tre estimes au moins 1,7 Md
121
. Elles
incluent des dpenses affrentes des programmes qui ne concernent pas
spcifiquement les nergies renouvelables mais ont un lien avec leur
dveloppement
122
. Sur la mme priode, les cots de recherche
strictement limits aux nergies renouvelables sont estims environ
840 M.


121
Cette estimation est une fourchette basse. En effet, dune part, de 2002 2008, en
raison de lindisponibilit des donnes, les dpenses de dveloppement industriel
dOSEO ntaient pas incluses ; dautre part, la varit des modes de financement des
dispositifs ne permet pas un suivi prcis des montants allous sans effectuer de
retraitements et donc impliquer des marges derreurs. Cf. tableau en annexe n 10.
122
Notamment les recherches sur des technologies de stockage.
315,9
2,1
51,3
46,9
211,6
Bois
Mthanisation
Gothermi e
Solaire
Rseaux de chaleur
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 89

Depuis 2009 et sous leffet de la mise en uvre du programme
Investissements davenir , les montants allous la recherche et au
dveloppement de la totalit des domaines atteignent annuellement
environ 300 M, en augmentation continue et, entre 125 M en 2010 et
200 M en 2012, pour les domaines strictement relatifs aux nergies
renouvelables.
Compar dautres pays, leffort de recherche franais occupe une
place mdiane mais la France reste distance en valeur absolue par
dautres grandes puissances conomiques (Allemagne, Japon, tats-
Unis).
Tableau n 10 : montant des dpenses de R&D de 2002 2010 de
plusieurs pays Euros constants (base /$ 2010)
En M (valeur et taux de
change /$ de 2010)
Royaume-
Uni
Core France Italie Allemagne Japon
tats-
Unis
Energies renouvelables 623,1 458,6 628 528,8 994,5 1 636,7 4 476,9
dont solaire 103 201,5 280,3 427 469,3 760,7 1 143
dont olien 174,5 107 16,8 14,4 176,7 80,3 400,3
Hydrogne et piles
combustible
73,5 226,8 399,7 98,6 181,8 1 213,9 1 677,4
Autres technologies nergie
et stockage
84,5 261 106,7 643,8 146,9 794,6 1 727,5
Autres recherches de
rupture technologique
81,4 74,1 147,6 201,1 727,1 598,4 6 728,8
Total gnral 1 140 1 329 1 579 1 913,6 2 696,4 5 084,7 16 154
Source : Agence internationale de lnergie (AIE)
4 - Le cot des appels doffre pour la construction dinstallations
produisant de llectricit base de biomasse
Selon le taux dactualisation retenu
123
, la fourchette des cots des
trois appels doffres de 2006, 2009 et 2010 est trs large et se situe entre
117 /tep et 199 /tep pour un cumul de charges de contribution au
service public de llectricit (CSPE) correspondantes qui peut tre
valu 4,2 Md sur la priode 2007 2020 selon le scnario le plus
favorable
124
.

123
5,1 %, 8 % et 11 % - Valorisation sur 20 ans.
124
Il ne sagit que dune estimation. En effet, les installations ralises dici 2020,
dune dure de 20 ans, continueront de bnficier des contrats dachat au-del de 2020
et, en revanche, dautres contrats dachat prendront fin dans cette priode. En outre,
avec un taux de ralisation de 30 % des projets, lestimation des charges de CSPE
globales associes aux installations mises en service entre 2009 et 2020 ne peut tre
prcisment value.
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5 - Les charges de service public de llectricit relatives aux
nergies renouvelables
La part des nergies renouvelables dans la contribution au service
public de llectricit (CSPE)
125
est leve et est estime en 2013 par la
Commission de rgulation de lnergie (CRE) 3 Md, soit prs de 60 %
de la CSPE totale. Elle a rapidement augment depuis 2009.
Tableau n 11 : charges pour contribution de service public
nergies renouvelables mtropole et zones non interconnectes
En M 2009 2010 2011 2012 (1) 2013 (1)
Total CSPE
2 686,5 2 654,5 3 569,2 4 260,8 5 123,5
Dont lectricit renouvelable 582,2 758,3 1 464 2 223 3 014,7
Photovoltaque 66,1 250 901,1 1 527 2 107
Eolien 323,9 350 404,5 500,9 567,2
Hydraulique 117,7 83 65,3 65,1 117
Biomasse 73 75 90,1 123,5 219,4
dont biomasse solide 20,9 30 47,6 82,7 118,8
dont biogaz 25,6 31 37 42,3 85,1
dont incinration dordures mnagres 26,5 14 5,5 - 1,5 15,5
Gothermie 1,6 0,3 3,1 6,4 4,1
Source : dlibrations de la Commission de rgulation de lnergie (CRE)
(1) Estimations CRE
Les filires solaire, olienne et biomasse sont les trois filires qui
bnficient le plus de la CSPE ; pour autant, elles nont pas le mme
poids dans la production.



125
La contribution au service public de llectricit (CSPE) vise compenser, depuis
2003, les charges de service public supportes par les fournisseurs historiques
dlectricit c'est--dire : les surcots de production dans les zones non
interconnectes (ZNI) dus la prquation tarifaire, les cots dus aux dispositifs
sociaux institus en faveur des personnes en situation de prcarit et les surcots dus
au soutien la cognration et aux nergies renouvelables. Pour une analyse dtaille
du mcanisme de la CSPE, lire, sur son site Internet, le rapport de la Cour des
comptes de juillet 2012 ralis la demande de la commission denqute du Snat sur
le cot rel de llectricit.
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Tableau n 12 : estimation de la part des filires solaire, olienne et
biomasse dans la CSPE et dans la production dlectricit
renouvelable en 2011

Solaire Eolien Biomasse
Montant CSPE nergies
renouvelables (M)
901,1 404,5 90,1
Production (GW/h) 1 803 11 762 4 522
CSPE nergies renouvelables 500 /MWh 34 /MWh 20 MW/h
Part dans la CSPE nergies
renouvelables
62 % 28 % 6,10 %
Part dans le mix lectrique base
dnergies renouvelables*
2,70 % 15,30 % 6,30 %
Source : Cour des comptes
* Pour la biomasse seule la production lectrique est prise en compte
Ainsi, comme le montre le tableau prcdent, la filire solaire a,
jusqu prsent et en dpit de sa contribution modeste la production
dlectricit, capt une part prpondrante de la CSPE, loin devant la
filire olienne. En revanche, la biomasse reprsente une part
relativement limite si on la compare aux deux autres filires.
Lengagement de ltat lgard dEDF
Malgr laugmentation de la charge relle supporte par les
fournisseurs historiques, le montant de la CSPE na pas t rvalu de 2004
2010. La dernire valeur arrte (4,5 /MWh en 2005) a, en effet, t
reconduite de faon automatique dune anne sur lautre. partir de 2009,
elle na pas permis de couvrir lintgralit des charges supportes par EDF
alors que les autres oprateurs ont t intgralement compenss.
partir de 2011, sur la base dune nouvelle disposition lgale
126
, le
montant unitaire de la CSPE acquitte par les consommateurs a pu tre
augment. Il a ainsi t port 7,5 /MWh en 2011, 10,5 /MWh en 2012 et
13,5 /MWh en 2013. Ces montants ont encore t insuffisants pour
rembourser la charge effectivement supporte par les fournisseurs.

126
Article L.121-13 du code de lnergie relatif la fixation de la contribution unitaire
de CSPE : Le ministre charg de lnergie fixe chaque anne ce montant par un
arrt pris sur proposition de la Commission de rgulation de lnergie.
Laugmentation du montant de la contribution peut tre chelonne sur un an.
dfaut darrt fixant le montant de la contribution due pour une anne donne avant
le 31 dcembre de lanne prcdente, le montant propos par la Commission de
rgulation de lnergie en application de lalina prcdent entre en vigueur le
1er janvier, dans la limite toutefois dune augmentation de 0,003 /kWh par rapport
au montant applicable avant cette date .
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92 COUR DES COMPTES
Un arrir de 4,9 Md sest ainsi constitu. Selon les termes dun
accord conclu dbut 2013 entre EDF et ltat, il sera compens avant le
31 dcembre 2018 par une augmentation de la CSPE.
Le montant de la CSPE est appel augmenter moyen terme
pour couvrir les arrirs de paiement lgard dEDF mais aussi les
charges nouvelles.
Le niveau de la CSPE constat ce jour est la consquence des
drives passes, notamment dans la filire photovoltaque. Les
consquences de la bulle de 2009-2010 cre dans cette filire, seront
lisses par la prise en compte des contrats dachat conclus sous les
nouvelles modalits tarifaires de 2011. La part du solaire photovoltaque
restera toutefois trs leve au regard de sa participation la production
dlectricit renouvelable.
Finalement, lhorizon 2020, le montant de la CSPE ncessaire
pour compenser le surcot de llectricit renouvelable devrait atteindre
entre 7 et 8,6 Md par an selon la CRE, EDF et la DGEC, soit, entre
45,1 et 55,4 par MW/h dlectricit renouvelable, sur la base des
objectifs de production dlectricit prvus en 2020 dans le plan daction
national (155 TW/h). Pour les consommateurs, cela reprsente une charge
comprise entre 18,42 /MWh et 22,63 /MWh en 2020
127
.
qui faire supporter la CSPE ?
Lintgralit de la CSPE est aujourdhui supporte par les
consommateurs dlectricit, au prorata de leur consommation. En 2013,
selon la CRE, la charge de CSPE globale reprsentait 16 % de la facture
annuelle moyenne TTC dun client rsidentiel
128
.
Les consommateurs dlectricit assurent donc le financement des
nergies renouvelables dont le dveloppement vise, entre autres, rduire les
missions de gaz effet de serre. Or, la production dlectricit en France
aujourdhui est peu carbone en raison de la part du nuclaire dans cette
dernire. Une rflexion concernant llargissement de lassiette de
financement intgrant la consommation des nergies polluantes pourrait tre
envisage.

127
Estimations DGEC sur la base dune charge de CSPE pour le soutien des nergies
renouvelables de 7 Md et dune assiette de contribution de 380 TW/h.
128
Source : dlibration de la CRE 9 octobre 2012 portant proposition relative aux
charges de service public de llectricit et la contribution unitaire pour 2013. Le
montant de CSPE pris en compte est global : nergies renouvelables, cognration,
prquation tarifaire et dispositions sociales, et inclut les rgularisations de charges
2011 (2,1 Md sur 7,2 Md).
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 93

Dans son rapport public annuel de 2011, la Cour formulait dj une
recommandation visant rexaminer le principe du financement des charges
de CSPE sur le consommateur dlectricit
129
. Elle na pas t applique ce
jour.
6 - Les cots complets du soutien aux nergies renouvelables
Selon les estimations effectues par la Cour, les dpenses
supportes par la collectivit pour le dveloppement des filires
dnergies renouvelables dans la production dlectricit et de chaleur,
slvent au total 19,5 Md depuis 2005, en incluant les prvisions de la
part 2013 de la CSPE relative aux nergies renouvelables,
particulirement leve.
Comme le prcise le tableau suivant, la contribution au service
public de llectricit (CSPE) le crdit dimpt dveloppement durable
(CIDD) et la TVA taux rduits pour les travaux damlioration des
logements anciens sont les trois sources de cots les plus leves pour la
collectivit
130
.


129
Cour des comptes, Rapport public annuel 2011. Tome I. La compensation des
charges du service public de llectricit, p. 279. La documentation franaise,
disponible sur www.ccomptes.fr
130
Lhydrolectricit prsente pour sa part une particularit. Labsence de mise en
concurrence des concessions a pour consquence la non application de la redevance
instaure par la loi de finances rectificative pour 2006, avec une perte nette pour les
finances publiques dautant plus grande que le retard saccroit. ce jour et en raison
des prvisions de renouvellement, la perte cumule pourrait atteindre 350 M voire
600 M lhorizon 2020.
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94 COUR DES COMPTES
Tableau n 13 : cot total de la politique de soutien aux nergies
renouvelables pour la priode 2005 2011
En M
Soutien aux
nergies
renouvelables
non rparti
Hydraulique Eolien Biomasse Gothermie Solaire Total
CSPE 116 391 1 318 265 5 1 226 3 321
CIDD 2 394

1 425 1 476 1 866 7 161
TVA taux rduit pour les
travaux damlioration des
logements anciens
1 800

1 800
Recherche et dveloppement 162

16 302 31 274 785
Fonds chaleur

530 51 47 628
CPER 25 1 2 146 13 140 327
TVA taux rduit pour la
construction de rseau
d'alimentation en nergie
renouvelable
120

120
FEDER

9 1 61

65 136
Programme ADEME Bois
nergie 2000-2006
29

29
Total 4 617 402 1 338 2 757 1 576 3 617 14 307

Source : Cour des comptes
-La CSPE toutes nergies correspond aux montants des annes 2005 et 2006 quil na pas t
possible de ventiler totalement.
-Sagissant des incitations fiscales, seuls le CIDD et la TVA ont t ici retenues en raison du
rapport direct qui a pu tre ralis entre leur cot et le soutien aux nergies renouvelables, ce qui
na pas t le cas pour les autres moyens fiscaux de soutien.
-Le CIDD soutenait galement les pompes chaleur arothermiques jusquen 2008 inclus. Le
montant estim correspondant a t inscrit dans la colonne toutes nergies .
-Seules des dpenses de recherche relatives aux nergies renouvelables et au stockage de
lnergie ont t ici retenues.


Une mauvaise connaissance du cot du soutien par les collectivits
locales
Les collectivits locales ont la possibilit dintervenir en faveur des
nergies renouvelables, soit directement, en devenant elles-mmes
producteurs de chaleur ou dlectricit, soit par des mesures de soutien
varies, telles que des subventions linvestissement, des prts et avances. Il
nexiste cependant aucun suivi centralis des actions menes au niveau local
en faveur des nergies renouvelables, ni de leur cot. Le recensement de
toutes les actions et dpenses publiques des collectivits locales dans ce
domaine nest pas possible sauf en faire linventaire exhaustif.
Aujourdhui, seule une estimation du soutien des collectivits locales
est disponible par le suivi des contrats de projet tat-rgions (prs de 200 M
sur la priode 2007 2011). Elle ninclut toutefois pas toutes les dpenses
affectes aux nergies renouvelables dont certaines ne sont pas
contractualises.
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 95

Sur la priode 2005 2011, le soutien aux filires renouvelables a
connu une augmentation progressive et significative, essentiellement en
raison de la hausse de la CSPE lie aux nergies renouvelables. Il dpasse
14 Md au total.
Tableau n 14 : volution du cot des principaux dispositifs de
soutien aux nergies renouvelables de 2005 2011

En M 2005 2007 2011
Contribution au service public de llectricit 89 323 1 464
Crdit dimpt Dveloppement durable 339 1 092 659
TVA taux rduit pour les travaux
damlioration des logements anciens*
257 257 257
Fonds chaleur - - 231
Recherche et dveloppement 43 80 200
Total 728 1 752 2 811
Source : Cour des comptes
*Estimation de la valeur moyenne annuelle sur un total de 1800 M.

Mais cette progression du soutien apparait encore limite au regard
de celle enregistre pour la seule CSPE en 2012 et en 2013 selon la
Commission de rgulation de lnergie (CRE). En effet, le montant de la
CSPE, pour chacune de ces deux annes, pourrait atteindre
respectivement 2,2 Md et 3 Md, dont 2,1 Md pour la filire solaire
photovoltaque.
A lhorizon 2020, partir des estimations recueillies par la Cour
131
,
sans bouleversement de la politique de soutien mene jusqu prsent, le
volume global de la CSPE lie aux nergies renouvelables peut tre
estim environ 40,5 Md pour la priode 2012-2020 (9 ans) contre
3,3 Md pour la seule priode 2005-2011 (7 ans).

131
Dlibration de la CRE du 9 octobre 2012 portant proposition relative aux charges
de service public, pour lanne 2012 - Rapport de la CRE sur le fonctionnement des
marchs de dtail franais de llectricit et du gaz naturel 2011-2012, pour la priode
2013 2017 - Estimations DGEC pour les annes 2018 2020.
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96 COUR DES COMPTES
cette somme sajouteront des dpenses fiscales et budgtaires
ainsi que celles relatives leffort public de recherche et dveloppement.
Paralllement, cet horizon, les parts que prendront les diffrentes
filires dans la production dnergie renouvelable volueront peu. Seule
lhydraulique devrait baisser significativement (de 30,2 % 16,9 %).
Lolien devrait progresser (de 6,2 % 15,2 %) ainsi que la biomasse
(2,5 % 4,5 %).
Les filires solaires et gothermiques resteront donc, si rien ne
change, de gros consommateurs de fonds publics pour une part trs faible
dans la production dnergie.

B - Le cot de lintgration aux rseaux lectriques
1 - Les cots globaux dintgration sont prciser
Lintgration des productions renouvelables, notamment oliennes
et photovoltaques, aux rseaux lectriques ncessite des investissements
(lignes nouvelles, postes de raccordements, etc.) qui sont estims
globalement 5,5 Md lhorizon 2020 par les deux gestionnaires
principaux, RTE et ERDF.
RTE value environ 1,2 Md, le montant des charges de
raccordement et de renforcement du rseau de transport ncessaires
lintgration des 19 GW dolien terrestre et 8 GW de solaire anticips.
Sur ce montant, lentreprise considre que la part qui devra tre finance
via le Tarif d'utilisation des rseaux publics d'lectricit (TURPE)
132

slve 480 M. Avec un facteur de charge de 25 %, le cot
dintgration au rseau de transport atteindrait 177,8 M/GW.
Pour sa part, ERDF value le cot dadaptation du rseau de
distribution 4,3 Md, soit 300 M/GW pour le photovoltaque et
100 M/GW pour lolien terrestre.
Dans la pratique, ces cots moyens dintgration peuvent tre trs
variables selon le type de projet, la puissance de la production, les
conditions locales de consommation, la configuration du rseau existant,
et la densit des productions dj raccordes dans la zone. Ainsi, ERDF a
calcul le cot moyen de linsertion du photovoltaque selon la

132
Le TURPE est un tarif administr destin rmunrer les gestionnaires de rseau
pour le transport et la distribution dlectricit. Il est factur aux consommateurs et
reprsente un peu plus de 40 % du prix de llectricit factur.
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 97

localisation des installations de production et les rsultats peuvent alors
varier dans des proportions allant de un six. La CRE confirme que les
paramtres retenus modifient trs fortement les valuations. Ses propres
calculs ont dailleurs abouti, en 2011
133
, une estimation deux trois fois
infrieure celle dERDF.
titre de comparaison, les cots dintgration des nergies
renouvelables dans les rseaux en Allemagne sont aujourdhui beaucoup
plus levs.
LAllemagne
134
doit, en effet, faire face des investissements
indispensables dici 2022 dans les rseaux pour un montant valu par les
gestionnaires entre 19 et 23 Md
135
, sans compter le cot du raccordement
des parcs olien en mer qui pourrait atteindre 12 Md
136
.
2 - Un mode de financement qui reste insatisfaisant
Jusqu lentre en vigueur de la loi Grenelle II de 2010, le cot
(moins une rfaction de 40 %) tait entirement support par le premier
demandeur de raccordement. Les producteurs qui se raccordaient
postrieurement bnficiaient de la prexistence de louvrage.
Depuis 2010, un dcret prvoit que les cots de raccordement sont
mutualiss 100 % sur lensemble des demandeurs. En pratique, RTE
labore des schmas rgionaux de raccordements aux rseaux qui tiennent
compte des moyens de production dnergies renouvelables prvus. Les
capacits daccueil sont alors rserves pour dix ans et les cots
prvisionnels dinvestissement sont ensuite diviss par la puissance
prvue dans les schmas rgionaux climat air nergie (SRCAE), pour
obtenir un forfait par mgawatt qui est factur chaque producteur
dsirant se raccorder.

133
Consultation publique de la CRE du 6 mars 2012 sur la structure des tarifs
dutilisation des rseaux publics de transport et de distribution dlectricit.
134
Pour mmoire, la production lectrique en 2010 sest leve en France 564 TWh
et en Allemagne 622 TWh. La diffrence dvaluation nest donc pas lie au niveau
de production.
135
Selon une tude de KfW-Research Akzente (Nr. 48, August 2011)
Energiewende in Deutschland Ein Einstieg in das postfossile Zeitalter ? , les
estimations construites en regroupant un ensemble dtudes antrieures la
catastrophe de Fukushima lvaluent entre 10 et 29 Md.
136
Le raccordement des parcs oliens en mer franais ne ncessite pas, contrairement
lAllemagne, de construction de nouvelles lignes haute tension terre ; seul
lacheminement jusquaux postes lectriques ctiers est ncessaire.
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98 COUR DES COMPTES
Cependant, toutes les rgions nont pas encore labor leur schma
rgional climat air nergie
137
, bloquant la ralisation des schmas de
raccordement.
Par ailleurs, dfaut dune dfinition prcise des lieux
dimplantation des installations, lvaluation des cots dadaptation du
rseau est plus large. En outre, les capacits de production envisages
peuvent finalement ne pas tre ralises. Les forfaits calculs sur la base
des SRCAE sont donc trs approximatifs et pourraient scarter
significativement des sommes rellement dpenses par les gestionnaires
de rseau, soit leur bnfice, soit celui des producteurs.
C - La France est cependant en meilleure position que
ses partenaires europens
La stratgie franaise, qui a parfois pu tre dcrite comme trop
mesure par rapport notamment lenthousiasme allemand et espagnol,
lui pargne encore pour linstant les difficults de financement auxquelles
ces pays se trouvent confronts.
En effet, lAllemagne, lEspagne, lItalie et le Danemark ont
principalement dvelopp les nergies olienne et hydraulique depuis les
annes 2000 et lnergie solaire photovoltaque depuis 2006. Leur
politique a entrain une forte augmentation de la proportion des nergies
renouvelables mais avec, en contrepartie, de trs importants cots de
soutien, notamment en raison du dveloppement de lnergie
photovoltaque depuis 2009. Les surcots rpercuts sur les
consommateurs ont ainsi atteint des niveaux trs levs en 2012 :
13,9 Md en Allemagne et 20,4 Md prvus en 2013 dont la moiti est
lie au solaire photovoltaque, 9 Md en Italie, 8 Md en Espagne
138
.
Dans ce contexte, ces pays ont rvis la baisse les tarifs garantis
depuis 2011 et essay diverses formules
139
, avec plus ou moins de succs.
LEspagne, comme la France, a d recourir un moratoire pour tenter de
mettre fin aux drives de son systme de soutien.

137
Dbut 2013, seulement quatorze sur vingt-six ont t achevs.
138
La dette cumule par lEspagne au titre du soutien aux nergies renouvelables a
atteint 30 Md en 2012, soit 3 % du PIB.
139
Cf. Annexe n 13.
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 99

II - Les impacts socio-conomiques
A - La dstabilisation du march lectrique
Du fait des interconnexions qui facilitent les changes entre les
rseaux, le march de llectricit est devenu europen. Lquilibre global
du march lectrique est ainsi mieux assur. Il na toutefois pas t
organis sur cette base europenne, qui reste construire.
Cest ainsi que la monte en puissance des nergies renouvelables
a des effets conomiques qui navaient pas t anticips par certains pays,
notamment lAllemagne.
En raison de linjection obligatoire de llectricit produite base
de sources renouvelables sur le rseau
140
, des situations de surproduction
peuvent en effet apparaitre et provoquer une baisse des prix de
llectricit sur le march de gros. Ce dernier na donc pas besoin de faire
appel des centrales cot marginal lev (charbon, gaz, fioul) qui
deviennent moins rentables et dont la production est, pour certaines
centrales gaz en Europe, suspendue voire arrte dfinitivement
141
, alors
quelles sont indispensables pour le back-up.
Le phnomne peut alors aboutir des rmunrations ngatives de
llectricit, les producteurs prfrant payer pour couler leur production
quarrter leurs installations pour les relancer ultrieurement, ce qui leur
coterait plus cher. Ainsi, les prix de llectricit sur le march spot ont
atteint plusieurs reprises des valeurs ngatives au cours du mois de
dcembre 2012. linverse, des prix extrmement levs peuvent
apparatre pendant les pointes de consommation en labsence de
productions oliennes ou photovoltaques par manque de vent ou de
soleil, en raison dinsuffisance de capacits thermiques classiques
dappoint.
Les raisons de ces anomalies rsident principalement dans le fait
que les producteurs dnergies renouvelables ne sont pas soumis aux
fluctuations des prix du march puisque le prix dachat de leur lectricit
est garanti.

140
En Allemagne, les gestionnaires de rseaux ont lobligation daccepter la
production dlectricit de source renouvelable.
141
Lexploitation du gaz de schiste aux tats-Unis entraine une exportation massive
de charbon par ce pays qui fait chuter les cours, notamment en Europe, rendant le gaz
moins comptitif.
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100 COUR DES COMPTES
B - Des filires industrielles encore fragiles
1 - La filire franaise photovoltaque : une filire en mauvais
tat
a) Les industriels franais sont peu prsents sur le march mondial
Le march mondial de la filire solaire photovoltaque a augment
environ de 60 % par an sur la dernire dcennie. la fin de lanne 2011,
la puissance cumule installe atteignait 70 GW, principalement en
Europe et notamment en Allemagne et Italie, ces deux pays totalisant
55 % de la puissance mondiale. Le potentiel de croissance du march
mondial du photovoltaque est considr par tous les analystes comme
trs important sur le long terme (17 % de croissance moyenne annuelle du
march jusquen 2020
142
).
Pour lEurope, les scnarios varient de 100 160 GW lhorizon
2016
143
.
Sur ce march en pleine croissance, lamont de la filire
photovoltaque chappe aux industriels franais. Fin 2010, la France
comptait en effet quinze fabricants de modules et/ou de cellules sur le
territoire, peu intgrs et de tailles modestes, reprsentant moins de 0,5 %
de la capacit mondiale de production. En revanche, la plupart des
entreprises franaises du secteur, petites ou moyennes entreprises locales,
se situent sur les crneaux de laval de la filire qui reprsente entre 50 et
70 % de la chane de valeur
144
.


142
Portant, cet horizon, la puissance installe cumule mondiale 200 GW selon
IRENA, Renewable energy technologies : cost analysis series. Volume 1 Solar
photovoltacs. Juin 2012.
143
European photovoltacs association (EPIA) : global market outlook for
photovoltacs until 2016 (Mai 2012).
144
Laval de la filire inclut les intgrateurs de systme, les dveloppeurs
dinstallations cls en main et les producteurs dlectricit photovoltaque eux-mmes,
les quipementiers, les fabricants de structures support, les fabricants de matriel
lectrique et/ou donduleurs, fabricants de solutions de stockage et fabricants de
solutions de recyclage.
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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 101

Consquence de ce positionnement des industries franaises sur
laval de la filire et de la concurrence essentiellement chinoise sur la
partie amont, la filire photovoltaque, fortement soutenue, contribue au
dsquilibre de la balance commerciale pour un montant valu prs de
2,1 Md en 2011
145
.
b) La bulle photovoltaque a frein la filire
En raison du moratoire sur lobligation dachat dcid en dcembre
2010, des projets dune puissance cumule de 3,3 GW
146
ont perdu le
bnfice de lobligation dachat aux anciennes conditions tarifaires mais
seuls 0,4 GW de projets ont t abandonns. Les nouvelles dispositions
sont donc apparues encore suffisamment attractives aux porteurs de
projets.

La puissance raccorde au cours de lanne 2012, 1,1 GW, a
nanmoins baiss de 37 % par rapport 2011, anne record avec plus de
1,75 GW raccords et le nombre des installations raccordes a diminu de
58 %. Le ralentissement a t particulirement net au quatrime trimestre
de lanne 2012, avec un niveau de puissance raccorde (75 MW) revenu
celui du quatrime trimestre 2008.
Le moratoire et les modifications tarifaires de mars 2011 nont
donc pas stopp les projets photovoltaques en France mais en ont rduit
le nombre.


145
912 M en 2009, 1660 en 2010 et 2077 M en 2011 selon les Douanes - Donnes
CAF/FAB brutes de collecte pour des dispositifs photosensibles semi-conducteur, y
compris les cellules photovoltaques.
146
Sur les 6,4 GW en file dattente fin 2010.
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102 COUR DES COMPTES
PV Alliance : lchec dun transfert technologique
Devant lrosion des positions de Photowatt, acteur historique du
photovoltaque install dans le dpartement de lIsre et du fait de la
dfaillance de son actionnaire, les pouvoirs publics ont souhait dvelopper
la filire industrielle franaise du photovoltaque partir de transferts
technologiques. La socit PV Alliance a donc t cre en 2007 entre
Photowatt, EDF Energies nouvelles rparties et le Commissariat lnergie
atomique et aux nergies alternatives (CEA), pour mettre en uvre ce
partenariat stratgique. Un soutien principalement public de 46,5 M tait
prvu, auquel sajoutaient 30 M apports par les collectivits territoriales.
Alors que les recherches du CEA avanaient conformment aux
prvisions, laccumulation de retards et les atermoiements des industriels,
dans un contexte trs concurrentiel, ont vou ce projet lchec. La faible
ractivit de ladministration franaise dans la procdure dinstruction de la
Commission europenne au titre des aides dtat a retard de vingt mois la
signature du contrat de financement dOSEO, alors mme que PV Alliance
tait dj sous-capitalise. De mme les industriels, souhaitant optimiser au
maximum le financement public, ont limit leur engagement en abandonnant
la technologie de rupture de lhtrojonction au profit damliorations
marginales sur une technologie moins innovante.
Confiant dans le rsultat de ses recherches mais aussi la demande de
ltat, le CEA a repris son compte le programme dhtrojonction et par
consquent lintgralit des dpenses , avec le soutien de lADEME
(Investissements davenir) sous la forme dune avance remboursable, dans
lattente dun nouveau partenariat industriel. Le dpt de bilan de Photowatt,
fin 2011, a entrain la cession, pour un euro symbolique, des quipements et
brevets affrents ce programme de R&D ainsi que sa participation de 20 %
dans PV Alliance, EDF nergies nouvelles rparties, repreneur des actifs de
Photowatt. Au total, afin de sauvegarder lemploi industriel, le groupe EDF
se trouve aujourdhui la tte dune usine qui produit bien au-dessus des prix
de march, avec de fortes incertitudes sur la valorisation future des
technologies dveloppes, compte tenu du retard pris sur le numro un
mondial du secteur.
Lchec de ce transfert technologique se traduit par une perte de
24,2 M pour le CEA, laquelle sajoutent 65,1 M de financements publics,
soit une intensit daide publique suprieure aux prvisions, pour laquelle le
retour sur investissements apparat lheure actuelle peu vraisemblable.
2 - Lolien en mer, un pari industriel risqu
Les plans industriels associs aux offres dposes dans le cadre du
premier appel doffres sur lolien en mer de 2011 prvoient, sagissant
dEMF (consortium rassemblant EDF nergies Nouvelles et Dong
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Energy Power), la construction dune plateforme logistique Brest et de
deux usines Alstom
147
et, sagissant dAiles marines SAS, la construction
de deux usines AREVA au Havre
148
.
Les capacits industrielles dAREVA et dAlstom devraient
osciller entre cinquante et cent turbines par an mais lactivit gnre par
le premier appel doffres, deux trois annes seulement, ne suffira pas
pour rentabiliser les usines construites. La ralisation de lobjectif de
6 GW lhorizon 2020, namnerait au mieux que quatre six annes
supplmentaires de plan de charge. Les investissements raliser ne
seront donc rentables que si des marchs en Manche et Mer du Nord sont
accessibles lexportation.
La Grande-Bretagne se propose de dvelopper fortement lolien
en mer en assurant un dveloppement industriel sur son territoire. Elle est
aujourdhui limite par les capacits de ses ports, dont le programme de
modernisation a, par ailleurs, t abandonn. La France pourrait donc
profiter des projets anglais en mettant disposition une partie de ses
moyens de production et dinstallation. La politique de soutien du
gouvernement anglais a toutefois rcemment t revue la baisse et
certains projets industriels ont t abandonns.
Si les perspectives sur le march britannique naboutissent pas, de
nouveaux appels doffres, financs par une augmentation de la
contribution au service public de llectricit (CSPE), risquent
dapparatre comme la seule solution pour maintenir le plan de charge des
usines franaises.
3 - Les grands projets de cognration dsquilibrent les marchs
locaux et se traduisent par des importations de biomasse
Afin daugmenter la proportion dnergie produite par la filire
biomasse, la construction dinstallations de fortes puissances utilisant le
bois nergie pour produire de la chaleur et de llectricit est soutenue par
des appels doffre publics nationaux, qui peuvent dsquilibrer le march
local en cas dinsuffisance de ressources.
Le cas du quatrime appel doffres lanc en 2010 est
caractristique. Au niveau national, les projets retenus reprsentent 11 %
de la ressource supplmentaire
149
disponible de biomasse, avec de grandes
disparits entre rgions, deux dentre elles (Nord-Pas-de-Calais et

147
Saint-Nazaire pour la construction des nacelles et des gnratrices, et
Cherbourg pour la construction des pales, des mts et des fondations.
148
Pour la fabrication des turbines et des pales.
149
Cf. Annexe n 5 Glossaire.
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Provence-Alpes-Cte dAzur) se retrouvant mme en situation de
pnurie.
En outre, si tous les projets retenus lissue du quatrime appel
doffres se ralisaient, les importations reprsenteraient 26 % de la totalit
des combustibles utiliss et 33 % des combustibles issus de la
sylviculture. Trois projets sur seize ont prvu de recourir aux importations
dans des proportions allant de 48 % 77 % de leurs approvision-
nements
150
.
C - Un impact encore modeste sur lemploi
Toutes filires renouvelables confondues
151
, le nombre demplois
directs est pass de 58 460 en 2006, selon les estimations de lADEME,
83 260 en 2012, aprs un pic de 98 580 en 2010
152
. Lemploi, entre 2006
et 2012, a donc progress de prs de 43 %.
Tableau n 15 : volution des emplois directs des filires
renouvelables de 2006 2012
Source : Cour des comptes- Donnes ADEME
Les filires qui produisent et vendent de la chaleur reprsentent un
peu plus de la moiti des emplois de lensemble des filires renouvelables
et la seule filire biomasse en reprsente prs du tiers. Elle couvre aussi
plus de la moiti des filires produisant de la chaleur en raison,
essentiellement, des activits qui exploitent et vendent le bois
153
.
Le secteur des pompes chaleur apparat galement trs
dynamique avec 14 200 emplois en 2012, chiffre comparable celui de
2006 mais en retrait par rapport 2008 (28 900 emplois). Cette volution
sexplique pour lessentiel par la diminution du taux du crdit dimpt
dveloppement durable (CIDD) sur ces quipements.

150
Ce qui rduit par ailleurs le bilan carbone de ces installations.
151
Hors biocarburants.
152
Cf. Annexe n 12.
153
La part de la filire bois est en effet prpondrante avec 22 980 emplois directs en
2012 (25,5 % du total) en quasi stabilit par rapport 2006 (22 210 emplois).
2006 2007 2008 2009 2010 2011( e) 2012 (p)
Solaire 4770 6020 9220 13930 35100 32470 21810
Eolien 6000 6320 8790 9790 11670 10420 10240
Biomasse 23330 20840 22460 22770 24710 24460 25020
Pompes chaleur 14430 17130 28900 23100 15260 14200 14200
Hydraulique 9150 9530 9850 10430 11030 10770 10790
Gothermie 780 720 730 760 810 1000 1200
Total nergies renouv. 58460 60560 79950 80780 98580 93320 83260
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Les filires hydraulique et olienne sont quivalentes avec chacune
une dizaine de milliers demplois chacune (10 800 pour la premire et
10 240 pour la seconde). En revanche, les progressions sont diffrentes
avec une grande stabilit pour la filire hydraulique
154
et une forte
progression pour l'olienne (+ 4 240 emplois de 2006 2012). La filire
olienne terrestre reprsente, en effet, un peu plus de 12 % des emplois
directs bruts de lensemble des filires dnergies renouvelables, dont
lessentiel concerne la production dquipements
155
. La filire a connu
une progression de 70 % depuis 2006.
moyen terme, les estimations demplois crs par lolien en
mer
156
ne peuvent tre valides ni par ltat ni par la Cour. Les plans de
charge industriels
157
apportent plus de prcisions mais aucune tude na
t mene permettant de valider ces chiffres et daffirmer quil sagira de
cration ou de redploiement demplois locaux.
Enfin, la filire photovoltaque a connu une progression fulgurante
entre 2006 (1 390 emplois) et 2010 (31 550 emplois) pour dcroitre
ensuite 17 980 en 2012. La filire solaire photovoltaque reprsente
environ le cinquime des emplois directs bruts de lensemble des filires
dnergies renouvelables. Les besoins se concentrent surtout laval de la
filire (installation, maintenance notamment). Or, la fabrication des
matriaux, des cellules et modules reprsente entre 30 % et 50 % de la
valeur. Mais, en raison de la baisse rapide du prix des modules et de la
relative stabilit du prix des activits aval, la part de la valeur ajoute
franaise a tendance augmenter.
Cette filire supporte lessentiel des pertes demplois constates
dans les nergies renouvelables, consquence de la baisse du soutien de la
politique partir de 2010. Il est cependant difficile de faire la part des
destructions nettes et des simples transferts sur un autre secteur (cas dun
installateur galement couvreur, par exemple). En revanche, et
comparativement, la filire solaire thermique est reste stable.

154
Les centrales sont dj installes et les plus importantes sont exploites de manire
mutualise par des groupes industriels bnficiant dconomies dchelle
(automatisation, conduite distance).
155
Y compris une estimation des exportations de composants mcaniques (couronnes
dorientation, en particulier) et lectriques (moteur, matriel de connexion,
notamment).
156
10 000 emplois directs nouveaux - SER, Communiqu du 6 avril 2012.
157
Plan de charge dAlstom: phase projet: 2500 emplois pour une dure de 3-4ans/500
emplois Cherbourg et 300 emplois Saint-Nazaire pour la construction des
quipements; un centre d'ingnieurs et cadres reprsentant 200 emplois; 4000 emplois
indirects pour linstallation/Maintenance: 400 emplois pour les 20 ans d'exploitation.
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Finalement, les estimations de lADEME constituent la fourchette
haute de celles effectues par les organismes publics. Elles sont
cependant trs en retrait des ambitions exprimes dans le plan daction
national de la France en faveur des nergies renouvelables qui voquait la
cration de plusieurs centaines de milliers demplois notamment dans
les secteurs de la rnovation des btiments et de linstallation des
dispositifs de production dnergies renouvelables . En outre, elles ne
rendent pas compte des emplois induits, de sorte quon peut difficilement
dvaluer si la politique a des effets ngatifs ou pas sur lemploi.
III - Les conditions de la cohrence
Bien que les objectifs du paquet nergie-climat aient t fixs pour
2020 dans un premier temps, les impacts de la politique en faveur du
dveloppement des nergies renouvelables ne sauraient tre mesurs
cette seule chance. En effet, ds 2005, la France a considr son
engagement plus long terme avec, notamment, la division par quatre de
ses missions de gaz effet de serre lhorizon 2050
158
. Cet objectif est
galement celui de lUnion europenne.
Ces engagements sont trs contraignants. En effet, une tude
159
a
montr que latteinte des objectifs 2020 permettrait de rduire les
missions de gaz effet de serre de 30 % en 2030. cette chance, il
faudrait toutefois les rduire de 40 % pour esprer atteindre lobjectif fix
pour 2050.
En outre, lambition de rduire la part du nuclaire dans le mix
nergtique lhorizon 2025, annonce par le Prsident de la Rpublique
lissue de la confrence environnementale de septembre 2012, engagera
ncessairement la France sur plusieurs dcennies.
La politique doit rester soutenable dans cette perspective, ce qui
implique de tenir compte des bnfices environnementaux, de renforcer le
rle du march de llectricit et dadapter les rseaux et la
consommation.

158
Dans la loi POPE de 2005 raffirm par la loi Grenelle I de 2009.
159
Overview of European Union climate and energy policies, cabinet EA Energy
analyses, 10 janvier 2012.
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A - Tenir compte des impacts environnementaux
La prise en compte des externalits environnementales est
essentielle pour apprcier limpact des nergies renouvelables
puisquelles doivent permettre dattnuer le cot pour la collectivit.
Il convient, dans un premier temps, de pouvoir mesurer les
conomies dmission de CO
2
ralises et, dans un deuxime temps, de
les valoriser. Faute dun march efficace du carbone, seule une valeur
tutlaire
160
du CO
2
est aujourdhui disponible. La fiscalit est une autre
voie de valorisation mais ses effets devraient tre alors trs prcisment
valus.
1 - Mesurer les conomies dmissions de CO
2

Les nergies renouvelables sont supposes avoir un effet bnfique
sur lenvironnement, en se substituant des sources dnergies
polluantes. Le cot public dabattement du carbone constitue lindicateur
de ce bnfice. Il correspond au rapport entre la dpense publique totale
consacre au financement dun quipement ou dun dispositif permettant
de rduire les missions de carbone et la somme des gains dmissions
sur la dure de vie de ces quipements ou dispositifs. Par exemple, si la
dpense publique consacre linstallation de panneaux photovoltaques
slve 1 M et permet dconomiser 100 000 tonnes de carbone, le
cot public du carbone vit sera de 10 la tonne
161
.
Sil est difficile de tirer des conclusions dfinitives des diffrents
calculs disponibles aujourdhui, certaines filires peuvent nanmoins tre
associes un cot dabattement lev. Le tableau suivant prsente les
limites basses et hautes approximatives des diffrentes fourchettes
calcules
162
que la Cour na pas t en mesure de valider.
Tableau n 16 : cot dabattement (/tCO
2
eq)
Solaire
photovoltaque
Biomasse Gothermie Biogaz Eolien
(terre)
Eolien
(mer)
Micro-
hydraulique
100 5000 0 1500 100 1000 0 500 40 1000 200 20 700
Source : Cour des comptes

160
Cf. Annexe n 11 lexplication du dispositif du cot dabattement et de la valeur
tutlaire de carbone.
161
1 M/100 000 tonnes.
162
Cf. Annexe n 11 le tableau dtaill.
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Le cot public dabattement permet ainsi de comparer les
bnfices collectifs entre les filires, mais il ne permet pas de porter un
jugement sur le niveau de ce cot. cette fin, il faut pouvoir valoriser le
carbone.
2 - Valoriser le CO
2

Une premire mthode consiste sen remettre aux mcanismes de
march.
a) Le systme communautaire dchange de quotas dmission
Lintgration du cot du CO
2
dans les prix de march de lnergie
pour tenir compte de ses effets ngatifs sur lenvironnement passe
ncessairement par lintervention de la puissance publique.
Ainsi, lUnion europenne a mis en place, depuis 2005, un systme
communautaire dchange de quotas dmission (SCEQE) qui consiste
attribuer des quotas dmission aux entreprises les plus mettrices
(producteurs dnergie, cimenteries notamment) pour les inciter rduire
leurs missions. Si lune delles dpasse son quota, elle a la possibilit
den acheter sur le march auprs des entreprises qui ont respect le leur.
Le SCEQE sapplique aujourdhui dans 11 000 installations de
production dlectricit ou dindustries manufacturires trs
consommatrices dnergie et reprsentant 45 % des missions de CO
2
en
Europe. En 2012, il a t tendu aux missions produites par les avions
qui desservent des aroports europens.
partir de 2013, plusieurs volutions sont mises en uvre,
notamment un lger largissement du champ dapplication du systme, le
remplacement de plafonds dmission nationaux par un plafond unique
pour toute lUnion europenne, une rduction linaire de 1,74 % par an
du plafond dmission lhorizon 2020 et au-del, ce qui signifie que le
nombre de quotas dmission en 2020, devrait tre infrieur de 21 % au
niveau de 2005.
Enfin, le passage progressif un systme de vente aux enchres
des quotas dmission se met en place. Il remplacera dfinitivement
lactuel systme consistant allouer gratuitement la majorit des quotas.
compter de 2013, au moins 50 % des quotas doivent tre vendus aux
enchres et la totalit en 2027. Des exceptions pourront tre accordes
certains secteurs nergivores, sil est estim que lachat aux enchres de
tous leurs quotas dmission pourrait dtriorer leur comptitivit
internationale.
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Trs prometteur sur le long terme, le systme sest toutefois rvl
peu efficace jusquici, notamment en raison de leffondrement du prix du
carbone sur ce march. Dune valeur moyenne de 20,6 la tonne en
2005, il est aujourdhui valu aux alentours de 5 la tonne en raison,
notamment, dun excs doffre de quotas par rapport la demande. Ce
prix ne permet pas de rentabiliser les investissements dans les
installations limitant les missions de CO
2
.
b) La valeur tutlaire du carbone
En raison de lchec du march valoriser le carbone, la seule
valorisation qui intgre les dommages environnementaux reste une
valorisation thorique publique, appele valeur tutlaire du carbone .
Elle correspond la valeur thorique qui permettrait datteindre les
objectifs fixs la France sans intervention publique par le simple jeu des
mcanismes de lconomie de march.
Elle a t fixe par le Conseil danalyse stratgique en 2009 aux
valeurs suivantes :
Tableau n 17 : valeurs tutlaires du carbone
/tCO
2
2010 2020 2030 2050
Valeur recommande 32 56 100 200
Source : rapport Quinet
Au-dessus de cette valeur, le cot dun dispositif public destin
rduire les missions peut tre considr comme trop coteux pour la
collectivit. Cette valeur reste cependant aujourdhui sans effet sur la
rentabilit des nergies renouvelables parce quelle nest pas intgre
leurs cots de production.
c) Une valorisation fiscale
La fiscalit est galement un moyen de valoriser le carbone un
cot permettant de rentabiliser tout ou partie des productions dnergies
renouvelables.
Elle prsente lavantage pour les finances publiques denregistrer
une recette et non des charges. De mme, elle permet, en thorie, de
rendre inutiles les dispositifs de soutien la production, comme
lobligation dachat, et donc dliminer les risques deffets de rente.
Enfin, en vendant leur production directement sur le march, les
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producteurs dnergies renouvelables deviennent solidaires et acteurs des
conditions dquilibre de loffre et de la demande.
Pour tre efficace, le niveau de taxation devrait se rapprocher de la
valeur tutlaire du carbone et donc atteindre des niveaux significatifs. Il
pourrait avoir ainsi des impacts ngatifs sur la comptitivit, notamment
si elle nest pas harmonise lchelle de lUnion europenne, voire
mondiale. En outre, une fiscalit carbone ne rendrait pas les nergies
renouvelables comptitives vis--vis de llectricit nuclaire.
B - Renforcer le rle du march de llectricit
Le dveloppement lchelle europenne des nergies
renouvelables, intermittentes pour la plus grande part, sur la base de tarifs
administrs sans lien avec les conditions dquilibre de loffre et de la
demande sur le march de gros de llectricit, entrane des effets
dstabilisants dj dcrits : prix dconnects des cots, bouleversement
de lordre dappel des centrales, chute de la rentabilit des capacits de
pointe, situation de prix ngatifs.
terme, larticulation des dispositifs de soutien base de tarifs
dachat administrs et des fluctuations des prix de march, devient, ds
lors, primordiale. Deux dispositifs, les certificats verts et les primes
additionnelles au prix du march, intgrent cette problmatique et sont
aujourdhui mis en uvre dans certains pays europens, le plus souvent
de manire complmentaire avec les tarifs dachat.
1 - Les certificats verts
Ltat, en soumettant les producteurs dnergie une obligation de
production dnergie renouvelable, leur accorde des certificats verts (ou
renewable obligations au Royaume-Uni), en change des MWh
produits laide de ces sources. Les certificats schangent ensuite sur un
march entre producteurs, ceux dentre eux nayant pas rempli leur quota
devant en acqurir auprs de ceux qui les ont dpasss. Si loffre est
faible (peu dnergie renouvelable a t produite), leur prix est lev, ce
qui incite donc les producteurs investir dans les nergies renouvelables.
Ltat garantit un prix minimum afin de rendre le systme efficace.
Le mcanisme a t mis en place dans plusieurs pays europens :
en Pologne, en Sude, en Bulgarie, aux Pays-Bas ainsi quau
Royaume-Uni et en Belgique. Dans ces deux derniers cas, le dispositif a
peu permis de dvelopper les nergies renouvelables.
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2 - Les primes additionnelles au prix du march
Un autre systme utilis en Europe permet de lier les tarifs de
rachat des productions dnergie renouvelable aux fluctuations des cours
de march en ajoutant ce dernier une prime. Cette dernire est fixe de
manire offrir aux producteurs une rentabilit suffisante.
Ce systme a t mis en place notamment en Espagne et au
Danemark (pour lolien terrestre). Son avantage principal est dattnuer
la dconnexion entre les tarifs et le march, mais, mal dimensionn, il
peut se rvler aussi coteux pour la collectivit que les tarifs dachat.
Toutefois, compte tenu des effets dstabilisants des tarifs dachat
sur le march de llectricit, ltude dune telle formule mriterait dtre
engage.
C - Adapter les rseaux et la consommation
1 - Une consommation dlectricit plus ractive et plus sobre
Laugmentation de la part dnergies renouvelables dans le mix
nergtique complique la gestion des rseaux. Pour faciliter leur
intgration, une des rponses possibles est ladaptation de la
consommation, couple une sobrit accrue conformment aux
engagements du paquet nergie climat.
Les appareils consommateurs dlectricit doivent donc tre non
seulement plus sobres mais aussi intelligents et en mesure de ragir
toute commande visant engager la consommation (appareils mnagers
dmarrage dcal) ou, au contraire, la rduire voire la stopper. La nature
des contrats de distribution dlectricit doit permettre des modulations de
consommation par des incitations tarifaires du consommateur.
Une autre voie possible est le dveloppement de
lautoconsommation, au moins pour les petites installations individuelles,
c'est--dire la consommation par un acteur de sa propre production
lectrique. Le concept est intressant puisquil permet a priori de rsoudre
les problmes dintgration aux rseaux, en responsabilisant les
producteurs/consommateurs et en rduisant le cot du soutien public.
Cependant, sagissant spcifiquement des sources renouvelables,
les profils de production ne correspondent pas ceux de consommation.
Le dveloppement de lautoconsommation est alors envisageable mais,
dfaut de dispositifs de stockage performants, il doit saccompagner de
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dispositifs deffacement
163
volontaire de la consommation en priode de
pointe, darrt ou de limitation de production en priode de faible
consommation.
En termes de cots, la notion de parit rseau voluerait.
Dfinie comme la comparaison entre cots de production dans un modle
centralis, elle serait dsormais le rsultat de la comparaison entre les
cots de production de linstallation dcentralise (des panneaux
photovoltaques par exemple) et le prix factur au consommateur de
llectricit dlivre par le rseau collectif, donc y compris les taxes, les
cots de transport et de distribution. Dans cette perspective, la parit
rseau pourrait tre atteinte plus rapidement que dans le systme actuel et
rendre llectricit de source renouvelable beaucoup plus comptitive.
Cependant, dans ce cas, les tarifs de rseau facturs aux
autoconsommateurs devraient aussi probablement voluer pour tenir
compte de la garantie dapprovisionnement en lectricit dont ils
bnficieraient en cas dinsuffisance de leur propre production. La
structure tarifaire devrait tre alors assise plus probablement sur la
puissance rserve ou mme simplement sur laccs au rseau que sur la
seule consommation dlectricit.
2 - Tenir compte des contraintes lies aux rseaux
Connatre et quilibrer les flux dans le systme lectrique global
repose en grande partie sur une adaptation des rseaux de transport et de
distribution, aujourdhui coordonns dans une architecture centralise et
descendante, vers plus de souplesse et de ractivit, au niveau national
mais aussi europen
164
. Dans ce nouveau modle, les nergies
renouvelables imposent aux gestionnaires de rseau un double dfi
dintgration dans le temps et dans lespace.


163
Voir glossaire.
164
En raison de linterconnexion croissante des rseaux ouest-europens, une
association europenne des entreprises gestionnaires de rseaux de transport
dlectricit (la European Network of Transmission System Operators ENTSO-E)
analyse les alas survenus sur les rseaux nationaux afin dy faire face de faon
coordonne et optimise.
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En Allemagne, la question du dveloppement des rseaux a t
souleve tardivement, sous la contrainte des difficults intgrer la
production lectrique renouvelable. En effet, les objectifs des Lnder,
ainsi que les moyens mis en uvre, ne sont pas ncessairement
coordonns
165
. tant donne la structure fdrale du pays, lAllemagne est
traditionnellement rticente la mise en place dinstruments de
planification centraliss, notamment dans le domaine des rseaux
lectriques.
Nanmoins, le dveloppement rapide des nergies renouvelables
intermittentes (qui bnficient dun accs prioritaire au rseau) et larrt
prcipit de plusieurs racteurs nuclaires dans le sud du pays ont montr
aux pouvoirs publics et oprateurs allemands quil tait indispensable de
renforcer la planification et le dveloppement des rseaux lectriques.
Dans le cadre de la transition nergtique (Energiewende) doctobre 2010
et de juin 2011, le gouvernement fdral a ainsi adopt pour la premire
fois un outil contraignant de planification pluriannuel des infrastructures
de transport de llectricit (380 kV et plus), dans lequel il dispose du
pouvoir de validation finale.
Par ailleurs, lintgration des nergies renouvelables dans les
rseaux ncessite un systme de gestion qui reste inventer. Par exemple,
en Espagne, Red Elctrica de Espaa (REE)
166
a cr en 2006 un centre de
contrle de la production dnergie renouvelable, le CECRE, pour raliser
la supervision et le contrle de cette production en temps rel
167
. Ce
systme permet lEspagne dintgrer des pointes de production
renouvelable atteignant 50 % de la production lectrique totale.
Enfin, compte tenu du cot dadaptation des rseaux, il est
ncessaire de rationaliser limplantation des installations de production
base dnergies renouvelables par rapport aux centres de consommation
de manire atteindre loptimum conomique.
La rflexion sur lvolution des rseaux doit donc tre mene en
mme temps que celles sur dventuelles rformes des dispositifs de
soutien aux productions nergies renouvelables voire darbitrages entre

165
Par exemple, la Bavire tire un bnfice important du solaire, contrairement la
Rhnanie-du-Nord-Westphalie, qui est pourtant le principal contributeur de la loi
EEG. Le Schleswig-Holstein planifie une production olienne largement exportatrice,
quitte dstabiliser les rseaux des autres Lnders, notamment la Thuringe et le
Brandebourg. Certaines personnalits politiques de Bavire parlent dsormais
dautarcie nergtique pour la rgion, sopposant aux plans dimportation dlectricit
offshore en provenance du nord du pays.
166
Lquivalent espagnol de RTE.
167
Il supervise 100 % de la production olienne et solaire thermolectrique et 70 % de
la gnration solaire photovoltaque.
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les filires et, dans tous les cas, avant mme denvisager une
augmentation massive du recours aux productions lectriques
renouvelables.
IV - Des arbitrages ncessaires
Afin de prserver les atouts nergtiques franais de faibles
missions de gaz effet de serre et de bas prix de llectricit, tout en
amliorant le soutien au dveloppement des nergies renouvelables, des
arbitrages simposent tant entre les politiques mener quentre les
moyens de soutien.
A - Arbitrer entre les filires
1 - Le critre darbitrage
Toute mesure prise en faveur dune filire renouvelable devrait
tre mesure laune de lintrt attendu pour la collectivit, rapport
son cot.
En effet, les proportions de lensemble de laide publique captes
par les filires renouvelables ne correspondent pas leurs parts dans la
production dnergie franaise comme lillustre le graphique suivant :

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LE BESOIN DE CHOIX DE LONG TERME SOUTENABLES 115

Graphique n 14 : parts des nergies renouvelables dans la dpense
publique et la production dnergies


Source : Cour des comptes

Largument entendu rgulirement au sein des services de ltat,
selon lequel toutes les filires doivent tre soutenues parce quelles
prsentent des potentiels, encore hypothtiques, de croissance ou de
dveloppement nergtique, ne rsiste donc plus cette situation
puisquil aboutit soutenir une filire quel quen soit le cot. Des
arbitrages entre filires mais aussi lintrieur mme des filires,
simposent.
30,2%
6,2%
54,5%
2,1%
1,6%
32,3%
2,8%
9,3%
19,3%
11,0%
25,3%
Part dans la production de chaleur et lectricit renouvelables (2011)
Part des fonds publics reus (2005-2011)
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2 - Deux filires rexaminer durgence : solaire et gothermie
La politique de soutien des filires solaires et gothermiques doit
aujourdhui tre redfinie.
Lclatement de la bulle et linstauration du moratoire sur le solaire
photovoltaque ont limit la drive des cots. Mais, en raison de la baisse
rapide des cots des composants, de la hausse des cots de llectricit et
de la faible part que le photovoltaque a, et conservera moyen terme,
dans la production dlectricit franaise, le niveau de soutien cette
filire doit tre rvis de faon aboutir moyen terme un
fonctionnement normal du march, sans aide publique. Paralllement, le
soutien au solaire photovoltaque intgr au bti doit tre abandonn en
raison de labsence de preuve de son efficacit.
Sagissant du solaire thermique
168
, ltat considre que le soutien
lui apporter devrait tre considr au regard de ses potentialits. Selon
lADEME, de nouvelles technologies prometteuses
169
pourraient, en
effet, amliorer la rentabilit du solaire thermique et, en outre, la mise en
place de la rglementation thermique 2012 pour lefficacit nergtique
des btiments neufs pourrait galement faciliter lessor de cette filire en
incitant les professionnels recourir ces installations.
Cependant, lADEME constate aujourdhui que le dveloppement
de la filire est moins important quattendu et relativise son potentiel. Or,
le cot de soutien de cette filire est particulirement lev :
le cot public de la tonne de CO
2
vite de soutien cette
filire est le plus lev des technologies renouvelables
soutenues par le crdit dimpt dveloppement durable
(CIDD)
170
(448/tCO
2
vite en 2012 ; la troisime tant le
solaire photovoltaque avec un cot valu 112/tCO
2
vite) ;
le cot la tonne quivalent ptrole produite et finance par le
fonds chaleur atteint presque 11 000 .
Le soutien cette filire apparait donc aujourdhui contrast et un
tat des lieux objectif des forces et faiblesses doit tre tabli.

168
Essentiellement soutenu par lintermdiaire du CIDD (602 M entre 2005 et 2011).
Le soutien par le fonds chaleur a t limit 47 M entre 2009 et 2011 et 41 M ont
galement t engags par lADEME dans le cadre des contrats de projets tat-rgion
entre 2007 et 2011.
169
Notamment le couplage de technologies solaire thermique et biomasse.
170
Source : DGEC. Estimations issues dune modlisation du comportement des
consommateurs dnergie.
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En raison du dossier Bouillante et de lexprimentation de
Soultz-sous-fort dont lefficience reste dmontrer, la gothermie
lectrique est aujourdhui dans une situation bloque qui soppose toute
initiative potentiellement porteuse de croissance, notamment outre-mer.
Des mesures doivent tre prises visant, dune part, permettre de confier
la gestion de lactivit de Bouillante un industriel et, dautre part,
tudier objectivement lopportunit de dvelopper cette technologie
ailleurs sur le territoire sans aboutir des cots de production trop levs.
Sagissant de la gothermie thermique, marque par un
ralentissement dactivit, des solutions permettant de limiter les effets du
cot des forages et les difficults de financement des oprateurs doivent
tre recherches.
3 - Une filire qui aurait pu tre mieux value : lolien en mer
Dans la mesure o la France dispose dun potentiel olien terrestre
lev et o ils reposent sur un pari industriel coteux, les projets
doliennes en mer auraient pu attendre la ralisation dtudes
conomiques et techniques abouties. Ils ont t lancs ; en consquence le
retour dexprience doit donc tre analys prcisment avant de mener un
nouvel appel doffres.
4 - Une filire porteuse mais victime de son mode de
financement : la biomasse
La filire biomasse reprsente une trs grande partie de la
production de chaleur de source renouvelable. Le fonds chaleur est le
principal outil de soutien la production, non domestique. Or, les
limitations budgtaires dont il est lobjet obrent sa capacit atteindre
les objectifs que la loi lui avait initialement attribus.
Par ailleurs, le soutien de la filire biomasse entrane des conflits
dusage sur la ressource rellement disponible. Linflation des projets, et
surtout de grands projets, ne peut quavoir des effets ngatifs et
dsquilibrer encore davantage les ressources au point daboutir des
importations.
Enfin, la production dlectricit doit rester accessoire de la
production de chaleur dans les installations soutenues financirement par
ltat ou la collectivit, compte tenu de leurs rendements et cots relatifs.
Dans ce cadre, le recours des appels doffres mis et grs par la
Commission de rgulation de lnergie (CRE) pour des installations
produisant de llectricit de source biomasse doit cesser et les conditions
des tarifs dachats de llectricit de source biomasse rexamines.
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B - Adapter les dispositifs de soutien
Tous les dispositifs de soutien aux nergies renouvelables ne sont
pas efficients. Des ajustements doivent tre entrepris pour rpondre au
mieux la ncessit de dpenser utilement largent public.
Ainsi, conformment la position du ministre charg de
lnergie, les tarifs dachat doivent tre rservs aux filires matures
comme lolien terrestre, tandis que les appels doffres doivent tre
utiliss pour des technologies en devenir ou des projets de grande
capacit.
Dpassant ce cadre, la procdure des appels doffres a pu, parfois,
tre utilise au-del de sa fonction premire. Ainsi, le besoin de recourir
cette procdure lorsque les objectifs dinstallation des capacits ne sont
pas menacs ou lorsque le cot pour la collectivit devient trop lev, doit
tre systmatiquement valu.
La procdure sinscrit galement parfois en concurrence avec les
tarifs dachat. Or, de faon gnrale, le chevauchement des procdures
applicables sur les mmes catgories dinstallations au sein dune filire
est proscrire parce quil peut annuler les effets dun dispositif par
rapport un autre en laissant le choix au bnficiaire, dtournant
finalement les objectifs recherchs par ltat et rendant illisible
lefficacit des mesures.
Dans le cas de la cognration chaleur/lectricit, un projet doit
avant tout tre analys au regard de sa rentabilit en tant quinstallation
de production de chaleur, celle dlectricit ntant quun effet positif de
lexploitation et non une fin en soi. Or, le cot du recours aux appels
doffre pour soutenir des installations de production lectrique partir de
biomasse, mme si la production est ralise en cognration, est trop
lev au regard de limpact sur les ressources locales. Ce mode de soutien
doit tre arrt.
Il serait galement plus efficace et moins coteux de privilgier le
soutien la chaleur via le fonds chaleur, en dpit du poids quil fait peser
sur le budget de ltat, la diffrence de la CSPE.
Nanmoins, si, le fonds chaleur a permis le dveloppement du
secteur de la chaleur renouvelable grce la biomasse solide et aux
rseaux de chaleur associs, il est galement utilis pour soutenir les
filires gothermie, biogaz et solaire thermique. Or, ces dernires restent
faibles en termes de production, demplois et de marchs par rapport aux
autres filires et captent un potentiel de financement non ngligeable. La
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question de poursuivre ou non les investissements dans ces trois filires
doit donc tre pose.
De mme, la question de la vocation de ltat soutenir des achats
qui relvent du confort des particuliers ou de leur engagement pour les
nergies renouvelables se pose galement. Le recours au crdit dimpt
dveloppement durable (CIDD) pour soutenir, auprs des particuliers,
lachat de matriels qui peuvent tre rattachs la catgorie des nergies
renouvelables peut ainsi tre remis en cause.
Dans un cadre plus large enfin, la mise en place dune obligation
dachat doit avoir pour contrepartie la rvision rgulire des tarifs pour
tenir compte de lvolution des marchs propres chaque filire.
C - Arbitrer entre des impratifs dintrt gnral
contradictoires
Les filires oliennes et hydrauliques sont aujourdhui
particulirement freines par des contraintes nes de lapplication de
politiques publiques dintrt gnral autres que celle visant soutenir les
nergies renouvelables.
Ainsi, en ce qui concerne la filire olienne terrestre, ltat doit
arbitrer entre des impratifs dintrt gnral, comme la protection des
paysages et le dveloppement dune nergie renouvelable mature.
Sagissant de la filire hydraulique, qui est mature et dispose
encore dun potentiel important, cependant limit par les mesures de
protection des cours deau portes notamment par la LEMA, ltat doit
arbitrer entre lexploitation des fins nergtiques dune nergie connue,
maitrise, non polluante et ncessaire la ralisation de ses objectifs de
politique nergtique et le maintien dun niveau lev de protection de la
faune et de la flore.
D - Mieux intgrer les enjeux conomiques
La cration de valeur par le dveloppement de filires industrielles
justifie, parmi dautres objectifs, le dveloppement des nergies
renouvelables. Or, les effets sur lindustrie de la politique de soutien ont
t trs diffrents selon les filires renouvelables.
La filire olienne dispose dindustriels performants, le secteur
hydrolectrique est connu et maitris et, mme sils sont concurrencs sur
certains quipements, les industriels franais ont de bonnes perspectives
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sur le march des matriels de chauffage individuel (notamment les
inserts et foyers).
En revanche, les filires solaires de production de composants et
modules ont connu un chec. Sagissant de laval de la filire, les
professionnels ont rapidement ragi laccroissement des besoins sans
toutefois tre toujours au niveau technique requis, notamment en ce qui
concerne lintgration au bti des panneaux photovoltaques. Dans ce
dernier cas, lchec de la politique est d linsuffisante structuration de
la filire industrielle pour rpondre la demande. Autre consquence de
ce positionnement des industries franaises, la filire photovoltaque,
fortement soutenue, contribue au dsquilibre de la balance commerciale.
De mme, la gothermie lectrique est encore aujourdhui dans
limpasse et la gothermie de grande profondeur pour la production de
chaleur fonctionne au ralenti.
Enfin, de faon gnrale, les consquences du dveloppement des
nergies renouvelables sur lemploi en France sont modestes et le suivi,
qui en est fait aujourdhui, ne permet pas de faire la part entre cration et
redistribution des emplois.
La politique de dveloppement des nergies renouvelables doit
donc mieux intgrer les enjeux conomiques en sappuyant sur des
filires structures, en valuant mieux les perspectives des marchs, les
consquences sur la balance commerciale mais aussi sur lemploi et en
identifiant clairement les besoins nationaux ou internationaux.
E - Investir dans la recherche
Compares aux technologies nuclaires ou fossiles, celles relatives
aux nergies renouvelables sont plus rcentes et lessor quelles
connaissent partout dans le monde marque probablement le dbut dun
dploiement plus important encore dans les annes venir.
Cependant, la recherche est encore indispensable pour permettre de
concurrencer les filires historiques. Cest la raison pour laquelle la
France, parmi de nombreux autres pays, a engag plusieurs programmes
de recherche qui visent lever les verrous relatifs aux nergies
renouvelables elles-mmes mais aussi relatifs aux dispositifs de stockage
ou encore aux rseaux.



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Les recherches sur le stockage de lnergie en Allemagne
LAllemagne soutient activement la recherche sur des technologies de
stockage et a affect, pour ce seul domaine, une enveloppe de 200 M de
fonds public sur la priode 2011-2014. Cette somme peut tre compare aux
395,6 M attribus par la France sur ce sujet de 2002 2011 et aux 300 M
consacrs annuellement lensemble de la recherche en lien avec les nergies
renouvelables, y compris le stockage et lhydrogne.
Nanmoins, sur la base des seules charges supportes par la CSPE
et le CIDD, le soutien la production est sept fois suprieur aux dpenses
totales de recherche et dveloppement sur la priode 2005-2011. Miser
plus encore sur la recherche pour rpondre ces enjeux stratgiques
parait donc indispensable pour placer ainsi la France en tte dans la
maitrise industrielle et donc commerciale des nergies renouvelables
futures.

__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le cot croissant du soutien au dveloppement des nergies
renouvelables conduit sinterroger sur sa soutenabilit long terme.
Lensemble des cots publics de la politique de soutien aux
nergies renouvelables (dispositifs fiscaux, fonds chaleur , recherche
et dveloppement, charge de service public de llectricit (CSPE))
ressort globalement estim 14,3 Md entre 2005 et 2011. Sur ce
volume, les filires photovoltaque, gothermique et olienne ont capt
5,7 Md, essentiellement par lintermdiaire du crdit dimpt
dveloppement durable et de la CSPE, alors quelles ne reprsentent
quune faible part de la production nergtique renouvelable. A elle
seule, la filire solaire a cot 3,6 Md, alors quelle constitue seulement
la quatrime source dnergies renouvelables avec 2,7 % de la
production dlectricit et 0,9 % de la production de chaleur
renouvelables. Au contraire, les filires hydrauliques et biomasse
contribuent fortement la production renouvelable mais pour une part de
soutien public plus limite.
Pour lavenir, lvolution globale des cots reste difficile
valuer, mme si on peut dores et dj estimer que la part de la CSPE
affecte au soutien des nergies renouvelables devrait atteindre environ
8 Md par an en 2020 si les objectifs sont atteints cette chance. Entre
2012 et 2020, toutes choses tant gales par ailleurs, le cot estim, au
titre des nergies renouvelable, pour la seule contribution aux charges de
service public de llectricit (CSPE) pourrait ainsi atteindre 40,5 Md
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au total. Les autres cots concernent les dpenses fiscales, les aides
linvestissement du fonds chaleur et la recherche.
Par ailleurs, sans aucune politique doptimisation, les
gestionnaires de rseaux estiment 5,5 Md les investissements quils
devront supporter pour ladaptation des rseaux
Pour autant, la France a russi viter, jusqu prsent, des
drives financires importantes comme celles qui ont pu tre constates
ailleurs en Europe
171
.
Le cot du soutien aux nergies renouvelables est donc trs lev
sans que celui-ci ait apport, jusquici, les retombes socio-conomiques
attendues. Ainsi, le march lectrique est perturb par une production
dnergies renouvelables dconnecte des prix. En outre, les filires
industrielles nont pas encore acquis de position significative sur le
march mondial. La situation de la filire solaire photovoltaque est,
cet gard, significative. Dj largement affaiblie en amont par la
concurrence chinoise, elle a t, en outre, dstabilise par les -coups de
la politique de soutien. Par ailleurs, aprs une phase de crations
demplois jusquen 2010, la tendance sest inverse, essentiellement dans
la filire solaire photovoltaque. Pour sa part, la filire olienne en mer
est trs largement dpendante des perspectives du march en mer du
Nord, pour linstant incertaines.
Pour autant, il ne sagit pas de relcher leffort, mais de le rendre
plus cohrent et plus soutenable dans le long terme, tout en prservant les
atouts que sont le prix de llectricit et le niveau des missions de CO
2.

Lobjectif est donc dassurer le plus vite possible la rentabilit de la
production dnergies renouvelables en limitant le soutien public au juste
ncessaire. cet gard, il faut prendre en compte le cot des missions
de CO
2
, soit par les mcanismes du march, soit par la fiscalit.
La Cour appelle donc des choix parmi les filires, afin de
rserver le soutien celles qui peuvent le mieux contribuer atteindre les
objectifs et des choix parmi les dispositifs daide, afin de rintgrer les
signaux donns par le march et de responsabiliser les producteurs. Une
meilleure cohrence devrait tre galement recherche dans
lorganisation et laction de ltat, qui doit plus clairement afficher ses
priorits et impliquer les diffrents acteurs, en particulier dans la
recherche.
Ltat doit aussi lever les verrous juridiques et administratifs qui
psent sur le dveloppement de certaines nergies approchant de la
rentabilit (olien terrestre, chaleur gothermique).

171
Cf. annexe n 14.
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Enfin, lessor des nergies renouvelables passe par ladaptation
des modes de consommation et la prise en compte de la contrainte des
rseaux. L encore, une action publique forte et dtermine est
ncessaire.

En consquence, la Cour met les recommandations suivantes :
6. rserver les moyens de soutien aux installations les plus
efficientes compte tenu de leur cot, de leur part dans la
production nergtique et de leur contenu en emplois ;
7. redployer les crdits au sein du fonds chaleur en faveur des
filires les plus efficientes ;
8. revoir le principe du financement par le seul consommateur
dlectricit des charges de soutien aux nergies renouvelables
lectriques, compenses par la CSPE (recommandation dj
formule par la Cour en 2011).


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Conclusion gnrale
La politique en faveur du dveloppement des nergies
renouvelables a t conue dans un contexte qui a fortement volu ces
dernires annes. Lobjectif gnral des 23 % en 2020, sur lequel la
France sest engage, apparat dautant plus ambitieux.
Le premier changement est lampleur de la crise conomique.
Alors que les scnarios du Grenelle de lenvironnement ont t tablis sur
la base dune hypothse de croissance annuelle du PIB de 2,1 %, celle-ci
na jamais atteint ce niveau depuis 2008 et a mme t ngative deux
reprises. Pour 2013, le programme de stabilit et de croissance retient une
croissance du PIB de 0,1 %. La Cour, dans son rapport sur la situation et
les perspectives des finances publiques de juin 2013, a considr quelle
pourrait mme tre lgrement ngative.
Ce contexte conomique pse sur les finances publiques. linstar
de la plupart des pays de la zone euro, la France est engage dans un
effort dassainissement, qui prvoit notamment un retour lquilibre
budgtaire lhorizon 2016-2017. Le dficit des comptes publics atteint
4,8 % du PIB en 2012 et lendettement reprsente 90,2 % du PIB la fin
2012.
La crise a pour effet, la fois, de ralentir les besoins nergtiques
et de rendre les entreprises et les consommateurs plus sensibles la
hausse du prix de lnergie.
Le deuxime changement a trait une moindre implication des
tats dans la rduction des missions de gaz effet de serre. Si lEurope
sest fortement engage dans la rduction de ses missions de gaz effet
de serre (GES), alors quelle contribuait en 2009 pour 13 % des missions
mondiales
172
, ses partenaires, notamment les grands pays industriels et les
grands pays mergents, semblent moins impliqus. Lors de la confrence
de Cancun, en 2010, les tats ont refus de sengager sur des objectifs
chiffrs et contraignants de rduction de leurs missions de gaz effet de
serre et dcid de sen remettre aux engagements volontaires de chacun.
Le troisime changement tient au dveloppement des nergies non
conventionnelles, notamment les gaz et ptrole de schiste, en particulier
en Amrique du Nord.
Il ne revient pas la Cour de se prononcer sur les mthodes
employes pour les extraire. Cest un fait que ces nouvelles nergies

172
Selon lAgence internationale de lnergie.
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126 COUR DES COMPTES
amliorent la comptitivit de leurs clients dans certains pays et, par
ricochet, renvoient sur les marchs internationaux des combustibles
fossiles tel que le charbon amricain, devenu ds lors plus comptitif.
Les tats les plus rticents ladoption dengagements
contraignants sont galement les plus metteurs de GES, principalement
la Chine et les tats-Unis (respectivement premier et deuxime pays les
plus metteurs de CO
2
). En outre, lmergence rcente des hydrocarbures
non conventionnels, notamment aux tats-Unis, ne contribue pas
modifier leur position qui reste dicte par la comptitivit conomique.
En Europe, les priorits des tats divergent, certains faisant passer
le redressement conomique devant les efforts de dveloppement des
nergies renouvelables.
Partant, grce llectricit nuclaire, dune situation plutt
favorable en termes dmission de gaz effet de serre
173
, la France sest
engage, au sein de lUnion Europenne, sur une trajectoire visant
instaurer une conomie largement dcarbone lhorizon 2050 tout en
rduisant la part de lnergie nuclaire dans la production dlectricit.
La politique mise en uvre dans ce but a permis dobtenir des
rsultats et de situer la France au mme niveau que ses partenaires
europens en termes de ralisation de ses objectifs. Pour autant, cette
politique se heurte de fortes contraintes.
La premire dentre elle rside dans le cot global des nergies
renouvelables, encore trop lev par rapport au prix de vente de lnergie.
Ltat a donc d mettre en uvre des dispositifs de soutien pour assurer
la rentabilit des productions, sans viter une complexit juridique qui
favorise les contentieux et freine les projets. Il na pas non plus dvelopp
une expertise suffisante, et le contrle de lusage de ses aides, notamment
fiscales, reste insuffisant. Il ne parvient pas, enfin, coordonner les
initiatives des collectivits locales.
En outre, du fait de dfaillances dans la prise de dcision, des
drives ont t constates dans plusieurs filires, notamment dans le
solaire photovoltaque.


173
Au niveau mondial, la France reprsente 1,1 % des missions de GES alors quelle
contribue pour 5,5 % au PIB mondial.
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CONCLUSION GENERALE 127

Dautres difficults tiennent des limites de nature physique. Les
potentiels de certaines filires, biomasse, hydraulique, voire olienne, et
les rseaux lectriques, organiss de manire centralise descendante,
sont mal adapts une production importante dnergies renouvelables.
Dans ces conditions, il nest pas surprenant que pour un objectif
daugmentation de production de chaleur et dlectricit de source
renouvelable de 17 Mtep entre 2005 et 2020, le rsultat en 2011 ne soit
que de 2,3 Mtep (hors biocarburants), pour un engagement financier
estim 14,3 Md.
Lobjectif de 17 Mtep en 2020 sera donc trs coteux atteindre.
De 1,4 Md en 2011, la part de la CSPE qui vise soutenir les nergies
renouvelables devrait passer 2,2 Md en 2012 et 3 Md en 2013.
Toutes choses gales par ailleurs, elle pourrait atteindre 8 Md environ en
2020, soit un cot global estim 40,5 Md pour la priode 2012-2020.
Sy ajouteront les cots des mesures fiscales en faveur des nergies
renouvelables, des autres aides budgtaires linvestissement ainsi que
les cots du financement de la recherche publique.
Les difficults rencontres dans la mise en uvre de cette politique
conduisent donc un cot croissant pour la collectivit, avec des
contreparties socio-conomiques en termes demplois et de commerce
extrieur qui ne sont pas toujours la hauteur des attentes.
Elles sinscrivent, par ailleurs, dans un contexte de fragilisation de
la comptitivit de lconomie comme en tmoigne la dgradation du
solde extrieur.
Or les prix de lnergie constituent, pour les entreprises, un
lment significatif, notamment dans lindustrie, de leur cot de
production.
Pour autant, les objectifs 2020 peuvent tre remplis la condition
den accepter les complications, simultanes ou non, dans plusieurs
domaines :
sur les finances publiques via la fiscalit et le fonds chaleur,
notamment ;
sur le pouvoir dachat ;
sur la comptitivit conomique ;
sur lenvironnement, notamment les paysages, lexploitation
des forts, la faune aquatique ou les missions de CO
2

imputables aux installations de back up des nergies
intermittentes.
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128 COUR DES COMPTES
long terme, compte tenu des contraintes auxquelles elle est
soumise en termes dquilibre des finances publiques, de comptition
conomique et dinterdpendance europenne, la France doit dfinir les
conditions de la soutenabilit de sa politique et partant faire des choix.
Pour que ces choix soient compris, un effort de transparence accru sur les
avantages comme sur les inconvnients des dcisions prendre est
essentiel.
Enfin, ltat doit devenir plus performant dans la conduite de la
politique, ce qui implique une plus grande slectivit dans lattribution de
ses aides et un effort de recherche suffisant sur les technologies davenir.
long terme, le dveloppement des nergies renouvelables pourra
tre assur sans soutien public si elles sont rentables dans les conditions
du march. Ce processus passe par une valorisation du cot du carbone
un niveau plus lev quaujourdhui. plus court terme, un lien plus fort
des dispositifs de soutien avec le march permettrait de mieux
responsabiliser les producteurs et dattnuer le cot pour la collectivit.
Enfin, sagissant des rseaux, un changement de modle
dorganisation et de gestion simpose pour assurer lquilibre de la
production et de la consommation nergtiques.
La rduction de la part des nergies nuclaires et fossiles dans la
production franaise suppose galement un changement profond des
comportements, des modes de transport, de lurbanisme et de la
consommation. cet effet, la politique en faveur des conomies
dnergie constitue un volet aussi important, sinon plus important, que le
dveloppement des nergies nouvelles. Sans cet effort collectif, et sans
cette prise de conscience pralable, il est vain desprer que les nergies
renouvelables occupent une place prminente dans le mix nergtique
franais.

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Rcapitulatif des recommandations

1. mettre en place un dispositif centralis du suivi statistique permettant
de donner toute la visibilit requise pour clairer les dcisions,
notamment en matire de connaissance des cots de production par
filire, des emplois et des marchs ;
2. simplifier le rgime juridique applicable la production dnergies
renouvelables (gothermie, olien terrestre) ;
3. mettre en uvre une planification et une cartographie des nergies
renouvelables en tenant compte des contraintes de raccordement aux
rseaux lectriques ;
4. rserver les appels doffres aux filires les plus en retard dans la
ralisation de leurs objectifs de capacit et aux installations qui ne
bnficient pas dun tarif dachat fix par arrt, afin dviter les
effets daubaine ;
5. organiser un dispositif de contrle efficace des installations
bnficiant dun soutien public, notamment dans les filires solaires
et biomasse.
6. rserver les moyens de soutien aux installations les plus
efficientes compte tenu de leur cot, de leur part dans la production
nergtique et de leur contenu en emplois ;
7. redployer les crdits au sein du fonds chaleur en faveur des filires
les plus efficientes ;
8. revoir le principe du financement par le seul consommateur
dlectricit des charges de soutien aux nergies renouvelables
lectriques, compenses par la contribution au service public de
llectricit (recommandation dj formule par la Cour en 2011).


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Annexes

Annexe n 1 : table des sigles
Annexe n 2 : liste des personnalits auditionnes
Annexe n 3 : liste des experts composant le comit dappui
Annexe n 4 : vocabulaire de lnergie - national et europen
Annexe n 5 : glossaire nergies renouvelables
Annexe n 6 : les diffrentes filires
Annexe n 7 : liste des dispositifs incitatifs pour le
dveloppement des nergies renouvelables dans
la production dlectricit et de chaleur
Annexe n 8 : les mthodes de calcul des cots de production
Annexe n 9 : cots de production des nergies renouvelables
Annexe n 10 : les dpenses de recherche et dveloppement par
filires
Annexe n 11 : cot public dabattement des productions
dlectricit renouvelable et valeur tutlaire de
carbone
Annexe n 12 : emplois directs dans les nergies renouvelables
Annexe n 13 : les certificats verts et les primes additionnelles
aux tarifs, les exemples allemand et espagnol
Annexe n 14 : les nergies renouvelables dans plusieurs pays
de lUnion europenne


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ANNEXES 132

Annexe n 1 : table des sigles

ADEME Agence de l'Environnement et de la Matrise de l'nergie
AIE Agence Internationale de lnergie
ANCRE Alliance nationale de coordination de la recherche pour
lnergie
ANDRA Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs
ANR Agence nationale de la recherche
BCIAT Biomasse chaleur industrie agriculture tertiaire
BRGM Bureau de recherches gologiques et minires
BT Basse tension
CEA Commissariat lnergie atomique et aux nergies
alternatives
CGDD Commissariat gnral au dveloppement durable
CGEDD Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement
durable
CGIET Conseil gnral de l'conomie, de l'industrie, de l'nergie
et des technologies
CIDD Crdit dImpt Dveloppement durable
CIR Crdit dimpt recherche
CJUE Cour de justice de lUnion europenne
COMES Commissariat lnergie solaire
COMOP Comit oprationnel
CNRS Centre national de la recherche scientifique
CPER Contrat de projets tats-Rgions
CRE Commission de rgulation de lnergie
CSPE Contribution au service public de llectricit
CSTB Centre Scientifique et Technique du Btiment
DGEC Direction gnrale de lnergie et du climat
ELD Entreprise locale de distribution
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ANNEXES 133

ENR nergies renouvelables
ERDF lectricit Rseau Distribution France
FCE Fonds de comptitivit des entreprises
FEDER Fonds europen de dveloppement rgional
FSE Fonds structurels europens
FUI Fonds unique interministriel
GES Gaz effet de serre
GW Giga Watt
ICPE Installation classe pour la protection de lenvironnement
IFPEN Institut franais du ptrole nergies nouvelles
IFREMER Institut franais de recherche pour lexploitation de la mer
IFSTTAR Institut franais des sciences et technologies des
transports, de l'amnagement et des rseaux
IGF Inspection gnrale des finances
INAO Institut national de l'origine et de la qualit
INRA Institut scientifique de recherche agronomique
INSEE Institut national de la statistique et des tudes
conomiques
IRSTEA Institut national de recherche en sciences et technologies
pour l'environnement et l'agriculture
Ktep Kilotonne quivalent ptrle
K/M/Md 1 000 / 1 000 000 / 1 000 000 000
LCOE Levelized cost of electricity
LEMA Loi sur leau et les milieux aquatiques
MEDDE Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie
MEDDTL Ministre de l'cologie, du dveloppement durable, des
transports et du logement
Mtep Mgatonne quivalent ptrle
OCDE Organisation de coopration et de dveloppement
conomiques
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134 COUR DES COMPTES
PCET Plan climat nergie territorial
PCI Programme cadre pour la comptitivit et linnovation
PCRDT Programme cadre de recherche et dveloppements
technologiques
PIB Produit intrieur brut
RTE Rseau de transport dlectricit
SCEQE Systme communautaire dchange de quotas dmission
SOeS Service de lobservation et des statistiques
SRCAE Schma rgional du climat, de lair et de lnergie
SRRR schma rgional de raccordements aux rseaux
SRE schma rgional olien
TURPE Tarif d'utilisation des rseaux publics d'lectricit
TWh Trawatt-heure
UE Union europenne
UFE Union franaise de llectricit. Association
professionnelle du secteur de llectricit
ZDE zones de dveloppement de lolien
ZNI Zone non interconnecte

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ANNEXES 135

Annexe n 2 : liste des personnalits auditionnes

Direction gnrale de lnergie et du climat
M. Laurent MICHEL, directeur gnral de lnergie et du climat.
M. Jean LE DALL, sous-directeur des affaires gnrales et de la synthse.
Direction de la lgislation fiscale
M. Antoine MAGNANT, sous-directeur de la fiscalit des transactions.
M. Guillaume APPERE, chef du bureau A.
Direction gnrale de la recherche et de linnovation
M. Roger GENET, directeur gnral de la recherche et de linnovation.
Mme Maria FAURY, directrice du dpartement nergie-dveloppement
durable-chimie et procds.
Direction gnral de de la comptitivit, de lindustrie et des services
M. Pascal FAURE, directeur gnral de la comptitivit et des services.
M. Nicolas LERMANT, sous-directeur des filires des matriels de
transports, de lnergie et des co-industries.
M. Bruno LEBOULLENGER, chef du bureau des technologies de
lnergie.
Commission de Rgulation de lnergie
M. Philippe DE LADOUCETTE, prsident de la CRE.
M. Jean-Yves OLLIER, directeur gnral.
Mme Esther PIVET, directrice des marchs.
M. Christophe LEININGER, directeur adjoint dveloppement des
marchs .
Mme Christine LAVARDE, chef du dpartement dispositifs de soutien
aux nergies renouvelables et aux consommateurs .
ADEME
Mme Virginie SCHWARZ, directrice gnrale dlgue de lADEME.
M. Damien SIESS, directeur adjoint Productions et nergies Durables.

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Commissariat gnral au dveloppement durable :
Mme Cline ROUQUETTE, sous-directrice des statistiques et de
lnergie.
M. Richard LAVERGNE, charg de mission stratgique nergie et
climat.
M. Jean-Jacques BECKER, sous-directeur de la mobilit et de
lamnagement.
RTE
M. Dominique MAILLARD, prsident du directoire de RTE.
M. Herv MIGNON, directeur de lconomie, de la prospective et de la
transparence.
EDF
M. Henri PROGLIO, prsident directeur gnral.
M. Antoine CAHUZAC, directeur gnral dEDF nergies nouvelles.
M. Jean-Paul BOUTTES, directeur de la stratgie et du dveloppement
du groupe.
M. Denis LEPEE, conseiller.
CGT-fdration mines-nergie
M. Jean BARRA, M. Dominique LORET.
FO- fdration nergie-mines
M. Jacky CHORIN, secrtaire fdral.
CFDT
M. Dominique OLIVIER (confdration CFDT), M. Dominique
BOUSQUENAUD (fdration chimie-nergie), M. Philippe SAINT-
AUBIN (fdration mines et mtallurgie).
Syndicat des nergies renouvelables
M. Damien MATHON, dlgu gnral.
France nergie olienne
M. Fabrice CASSIN, vice-prsident.
Mme Sonia LIORET, dlgue gnrale adjointe.
M. Patrick DECOSTRE, administrateur.
Mme Olivia ARANA de MALEVILLE, charge de mission.
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ANNEXES 137

Enerplan
M. Thierry MUETH, prsident.
M. Richard LOYEN, dlgu gnral.
UFE
M. Robert DURDILLY, prsident de lUnion franaise de llectricit.
Association sauvons le climat
M. Jacques MASUREL, prsident du collectif sauvons le climat .
M. Jean Pierre PERVES, collectif sauvons le climat .
Association CLER et association HESPUL
M. Raphal CLAUSTRE, directeur du CLER.
M. Marc JEDLICZKA, directeur gnral dHESPUL.
Greenpeace
M. Cyrille CORMIER, charg de campagne climat-nergie.
cologie sans frontire
M. Jean-Yves LEBER.
Fondation Nicolas Hulot
M. Matthieu ORPHELIN.
conomiste
M. Jacques PERCEBOIS, expert, professeur luniversit de
Montpellier I, directeur du CREDEN.
(France nature environnement a t entendue en cours dinstruction mais
na pas souhaite tre auditionne).

Liste des personnes rencontres par une dlgation qui sest
rendue au sige de la Commission Europenne
Direction gnrale Action pour le climat
Mme Mary Veronica TOVSAK PLETERSKI, directrice Marchs
europens et internationaux du carbone.
M. Damien MEADOWS, conseiller de la directrice.
Mme Laurence GRAFF, chef d'unit relations internationales et
interinstitutionnelles.
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138 COUR DES COMPTES
Direction gnrale de lnergie
Mme Mechthild WOERSDOERFER, chef d'unit Politique nergtique et
observatoire des marchs de l'lectricit, du gaz, du charbon et du ptrole.
M. Franck GOUERY administrateur.
Mme Agns THIBAULT, administratrice.
M. Hans Van STEEN, chef d'unit nergies renouvelables et capture et
stockage de carbone.
M. Paul HODSON, chef d'unit efficacit nergtique.
M. Laurent DELEERSNYDER, expert national dtach franais.
Mme Florence DINKESPILER, administratrice.
Direction gnrale de la concurrence
M. Manuel MARTINEZ-LOPEZ, Case Manager / B2 aides d'tat
nergie.
M. Luca Di MAURO, Case Handler / B2.
M. Flavien CHRIST, Case Handler COMP / B1 antitrust nergie
Reprsentation permanente de la France auprs de lUnion
Europenne
M. Alexis DUTERTRE, reprsentant permanent adjoint de la France
auprs de lUnion Europenne.
M. Antonin FERRI, conseiller pour la politique de l'nergie.
Mme Hlne CHAUVEAU, conseillre adjointe pour l'nergie.
Mme. Jeanne SIMON, conseillre climat.
M. Arnaud BOULANGER, conseiller concurrence et aides d'tat

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ANNEXES 139

Annexe n 3 : liste des experts composant le comit
dappui

Didier HOUSSIN Directeur des politiques et des technologies
nergtiques durables l'Agence internationale de l'nergie (AIE)
Claude MANDIL Co-auteur du "rapport Energie 2050" (2012),
ancien directeur de l'Agence internationale de l'nergie, ancien Prsident
de l'Institut franais du ptrole.
Matthieu ORPHELIN Fondation Nicolas Hulot
Serge ORRU Directeur Gnral du WWF France jusquen
septembre 2012
Jacques PERCEBOIS Professeur l'universit Montpellier I. Directeur
du Centre de recherche en conomie et droit de l'nergie (CREDEN), co-
auteur du rapport Energies 2050 (2012).
Olivier APPERT Prsident de l'IFP nergies nouvelles


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ANNEXES 140

Annexe n 4 : vocabulaire de lnergie - national et
europen

Les units de base
La puissance : correspond l'nergie lectrique quun appareil
transforme chaque seconde et sexprime en multiples de Watt (KW, MW,
GW et TW).
Le Watt crte (Wc) est lunit de la puissance maximale pouvant
tre fournie dans des conditions standard. Elle est utilise pour
caractriser les cellules photovoltaques.
La production : reprsente lnergie transforme par un appareil
sur une certaine dure et sexprime en multiples de Wh (KWh, MWh,
GWh et TWh). 1 KWh reprsente l'nergie consomme par une lampe de
100 watts en 10 heures. La consommation et le commerce dlectricit se
mesurent aussi en Wh.
Le facteur de conversion pour passer des Wc en kWh est en
moyenne de 0,85 (en fonction de la situation gographique). Pour
1000 Wc, la production est de 850 kWh. Dans le sud de la France,
1 000 Wc produisent environ 1 000 kWh d'lectricit par an.
La production peut aussi tre exprime en tep ou tonne quivalent
ptrole et multiples (Mtep, Ktep), unit plus facilement retenue pour la
production de chaleur. Elle correspond l'nergie produite par la
combustion d'une tonne de ptrole moyen.
Lnergie peut tre primaire ou secondaire; la production peut
tre brute ou nette et la consommation peut tre primaire ou finale.
Les dfinitions suivantes sont extraites du bilan nergtique pour
la France 2011 publi en 2012 par le commissariat gnral au
dveloppement durable.
nergie primaire : nergie brute, cest--dire non transforme aprs
extraction (houille, lignite, ptrole brut, gaz naturel, lectricit primaire).
lectricit primaire : lectricit dorigine nuclaire, hydraulique,
olienne, solaire photovoltaque et gothermique (haute temprature).
La chaleur primaire sobtient partir de sources naturelles
(nergies gothermique et solaire). La chaleur secondaire sobtient
partir de chaleur produite par les nergies nuclaire, de sources biomasse
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ANNEXES 141

ou encore fossiles. Elle est aussi produite en transformant de llectricit
dans des chaudires lectriques ou des pompes chaleur.
nergie secondaire ou drive : toute nergie obtenue par la
transformation dune nergie primaire (en particulier lectricit dorigine
thermique).
nergie finale ou disponible : nergie livre au consommateur pour
sa consommation finale (essence la pompe, lectricit au foyer, gaz
pour chauffer une serre, etc.).
Production brute dlectricit : production mesure aux bornes des
groupes des centrales ; comprend par consquent la consommation des
services auxiliaires et les pertes dans les transformateurs des centrales.
Production nette dlectricit : production mesure la sortie des
centrales, cest--dire dduction faite de la consommation des services
auxiliaires et des pertes dans les transformateurs des centrales.
On parle galement de production brute et de production nette de
chaleur.
Consommation dnergie finale : consommation dnergie nette
des pertes de distribution (exemple : pertes en lignes lectriques) de
toutes les branches de lconomie, lexception des quantits
consommes par les producteurs et transformateurs dnergie (exemple :
consommation propre dune raffinerie). La consommation finale
nergtique exclut les nergies utilises en tant que matire premire
(dans la ptrochimie ou la fabrication dengrais par exemple).
Consommation dnergie primaire : consommation finale + pertes
+ consommation des producteurs et des transformateurs dnergie
(branche nergie).
Vocabulaire europen
Les mesures officielles franaises diffrent des units retenues
pour le suivi des engagements europens en matire dnergies
renouvelables. Le terme consommation finale ne couvre pas tout
fait les mmes primtres. Cette quasi-homonymie complique la lecture
des statistiques et peut tre une source d'erreurs d'interprtation.
La rfrence officielle de mesure des objectifs franais dans le
cadre europen est la consommation finale brute dnergie. Elle est
dfinie par lart. 2 de la directive n2009-28 CE du 23 avril 2009 comme
la somme des produits nergtiques fournis des fins nergtiques
lindustrie, aux transports, aux mnages, aux services, y compris aux
services publics, lagriculture, la sylviculture et la pche, y compris
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142 COUR DES COMPTES
llectricit et la chaleur consommes par la branche nergie pour la
production dlectricit et de chaleur et les pertes sur les rseaux pour la
production et le transport dlectricit et de chaleur .
Mais il serait plus juste de parler de production puisque dans les
calculs officiels :
la consommation finale brute dlectricit renouvelable est gale
la production brute dlectricit (primaire et secondaire) de source
renouvelable, l'exclusion de l'lectricit produite dans les systmes
d'accumulation par pompage.
la consommation finale brute de chaleur est gale la production
de chaleur et de froid vendue (facture) par les rseaux de chaleur et
autres fournisseurs, laquelle sajoute la chaleur produite et
autoconsomme par les consommateurs (cela concerne essentiellement
les mnages et lutilisation du bois).
la consommation finale brute d'nergie pour les transports est
gale la consommation de biocarburants et d'lectricit renouvelable
dans les transports routiers et ferroviaires.
Pour le suivi des objectifs, ces valeurs sont rapportes la
consommation finale brute d'nergie. Elle est gale la production brute
(primaire et secondaire) de toutes les sortes dnergies de laquelle sont
soustraits les pertes de conversion, le solde des imports/exports, les
variations de stocks, et l'nergie consomme pour ses usages internes par
la branche nergie ( l'exception de l'lectricit et de la chaleur
consomme pour la production de l'lectricit et de la chaleur - Exemple :
les consommations pour le chauffage ou l'clairage des centrales
lectriques ne sont pas incluses).
La directive europenne de 2009 a introduit un mode de calcul de
la production dnergie partir de sources renouvelables, diffrent de
celui utilis pour ltablissement des bilans annuels de lnergie par le
Commissariat gnral au dveloppement durable. Par consquent, pour
suivre lavancement des objectifs retenus, le primtre est largi aux
collectivits ultramarines et des corrections sont apportes certaines
productions, dites normalises .
La production hydraulique normalise (hors pompage) de
lanne N est obtenue en multipliant les capacits du parc de lanne N
par la moyenne sur les quinze dernires annes du rapport productions
relles/capacits installes .
La production olienne normalise de lanne N est obtenue en
multipliant les capacits moyennes de lanne N (soit [capacit dbut
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ANNEXES 143

janvier + capacit fin dcembre]/2) par la moyenne sur les cinq dernires
annes du rapport productions relles/capacits moyennes installes .
Les combustibles utiliss pour la production de chaleur ou de froid
(notamment le bois-nergie) sont comptabiliss en donnes primaires
relles (sans correction climatique).
Ces corrections aboutissent un suivi des consommations finales
brutes dlectricit, de chaleur et de transport renouvelables par rapport
la consommation finale brute dnergie qui est lindicateur officiel de
suivi des progrs raliss.
La normalisation des productions oliennes et hydrauliques peut
dailleurs alors avoir un effet en cas de forte modulation de ces
productions. En effet, par convention, seul le numrateur du rapport est
normalis alors que le dnominateur ne lest pas. En cas de baisse de
la consommation, la part de llectricit renouvelable normalise peut
ainsi tre survalue et, en cas de forte hausse de la consommation une
anne, tre sous-value.
Le suivi dtaill des consommations finales brutes est ralis dans
les bilans nergtiques pour la France du CGDD sous le titre de
consommation finale dnergie renouvelable .
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ANNEXES 144

Annexe n 5 : glossaire nergies renouvelables

Biogaz : Il sagit dun gaz compos essentiellement de mthane et
de gaz carbonique produit par digestion anarobie de la biomasse. Cette
catgorie regroupe :
les gaz de dcharge provenant de la digestion des dchets
stocks dans les dcharges ;
les gaz de digestion des boues provenant de la fermentation
anarobie des boues des eaux uses ;
les autres biogaz, tels que les biogaz provenant de la
fermentation anarobie des boues et des dchets des abattoirs,
des brasseries et autres industries agroindustrielles
Biomasse solide : la biomasse comprend toute matire organique
non fossile dorigine biologique qui peut tre utilise comme combustible
pour la production de chaleur ou la gnration dlectricit. Elle
comprend :
charbon de bois : tout rsidu solide dune distillation
destructive ou dune pyrolyse du bois ou dune autre matire
vgtale ;
bois, dchets de bois, autres dchets solides : cette catgorie
regroupe des espces plantes vocation nergtique
(peupliers, saules, etc.), un nombre trs lev de matires
ligneuses produites lors dun processus industriel (notamment
dans lindustrie du bois ou de la pte papier) ou provenant
directement de lexploitation forestire ou agricole (bois de feu,
particules de bois, corce, sciure, clats, copeaux, liqueur noire,
etc.) ou encore des dchets tels que la paille, les enveloppes du
riz, les coques et coquilles de noix, les dchets de volailles, le
marc de raisin, etc. La combustion est la technologie la plus
usite pour ces dchets solides.
Dchets urbains et assimils (renouvelables) : dchets produits
par les mnages, lindustrie, les hpitaux et le secteur tertiaire qui
contiennent des matires biodgradables incinres dans des installations
spcifiques.



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ANNEXES 145

Disponibilit supplmentaire en biomasse : correspond la
biomasse conomiquement exploitable qui ne fait pas actuellement lobjet
dune mobilisation par les agents conomiques. Elle est la diffrence
entre la disponibilit technico-conomique nette et l exploitation
actuelle . La disponibilit technico-conomique nette tant elle-
mme dtermine partir de la disponibilit brute et dhypothses de
prix du bois nergie (en /MWh).
Effacement : leffacement de consommation correspond la
capacit dun consommateur adapter son niveau de consommation (en
renonant certaines consommations ou en les dcalant dans le temps) en
fonction des signaux extrieurs quil reoit. Ces signaux peuvent tre
automatiques (pilotage distance des appareils de consommation) ou
conomiques (modulation du prix incitant le consommateur modifier
son comportement). Source : CRE-rapport dactivit 2012.
nergie olienne : nergie cintique du vent exploite pour la
production dlectricit au moyen darognrateurs.
nergie gothermique : nergie thermique provenant de
lintrieur de lcorce terrestre, gnralement sous forme deau chaude ou
de vapeur. Elle est exploite dans les sites qui sy prtent :
pour la production dlectricit en mettant profit la vapeur
sche ou la saumure naturelle de haute enthalpie aprs
vaporisation instantane,
directement sous forme de chaleur pour le chauffage urbain,
lagriculture, etc.
La gothermie recouvre des techniques diffrentes, qui n'ont en
commun que d'utiliser la chaleur prsente naturellement dans le sous-sol,
que ce soit dans la terre elle-mme ou dans des nappes souterraines
(aquifres). On distingue ainsi, sans que ces distinctions soient d'ailleurs
tranches:
la gothermie basse temprature, qui concerne essentiellement
l'habitat individuel, le petit habitat collectif et le tertiaire, et
repose sur l'installation de pompes chaleur individuelles
(PAC). Les pompes chaleur arothermiques (80 % du
march) ne s'inscrivent plus dans les priorits de la politique
publique en faveur des nergies renouvelables en raison de leur
faible coefficient de performance et de leur destination
prioritaire la climatisation ;
la gothermie par usage direct de la chaleur, par forage ou
sonde pour l'alimentation de rseaux collectifs de chaleur ;
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146 COUR DES COMPTES
la gothermie trs haute temprature, oriente vers la
production d'lectricit en zones volcaniques ou de fracture
gologique.
Enfin, la gothermie intgre une part d'autoproduction qui ne
figure dans aucune statistique mais peut tre significative.
nergie marmotrice/houlomotrice : nergie mcanique
rsultant du mouvement des mares, de la houle ou des vagues exploite
pour la production dlectricit.
nergie solaire : rayonnement solaire exploit pour la production
deau chaude et dlectricit, au moyen de :
capteurs plans, qui fonctionnent essentiellement en
thermosiphon, pour la production deau chaude sanitaire ou
pour le chauffage saisonnier des piscines ;
cellules photovoltaques ;
centrales thermohliolectriques.
Note : lnergie solaire passive pour le chauffage, la climatisation
et lclairage direct des logements ou autres btiments nest pas prise en
compte dans les statistiques officielles.
Hydro-lectricit : nergie potentielle et cintique des eaux
transforme en lectricit dans les centrales hydro-lectriques.
March de gros de llectricit : llectricit, comme tout produit,
fait lobjet de transactions dachat et de vente dans tous les marchs
lectriques ouverts. Les producteurs, les fournisseurs et ventuellement
les gestionnaires de rseaux, les traders et intermdiaires financiers,
quelques gros industriels ou consommateurs finaux schangent de
llectricit pour optimiser lquilibre offre/demande et le mix de
production.
Des marchs de gros se sont donc crs pour couvrir trois
catgories de transactions. Certains changes, minoritaires (14,4% sur un
volume dchange de 695,5 TWh en 2012) sont raliss dans le cadre de
bourses organises (Epex Spot France pour les produits spot (France,
Allemagne, Suisse, Autriche) et EEX Power Derivatives France pour les
produits futurs); NORDPOOL (Finlande, Norvge, Sude, Danemark et
Royaume-Uni) et APX (Pays-Bas et Royaume-Uni). Le solde est ralis
de gr gr intermdi , cest--dire via un courtier, ou directement de
gr gr, en bilatral pur . (Source : CRE)
En France, EDF qui est la fois producteur et vendeur
dlectricit, coule un important volume de sa production directement
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ANNEXES 147

aux clients finals (73 % sur un volume total de vente de 508 TWh en
2011).
Pompe chaleur : dispositif permettant de transfrer de la chaleur
entre deux milieux, dans un sens inverse la diffusion naturelle de la
chaleur du plus chaud vers le plus froid jusqu' l'galit des tempratures.
Ce cycle physique ncessite un apport dnergie pour fonctionner.
La pompe chaleur arothermique comptabilise dans les
statistiques de production dnergie renouvelable est celle qui est utilise
dans le cadre du chauffage des btiments. Les pompes chaleur peuvent
aussi tre gothermiques.
Pour la problmatique du chauffage, lintrt des PAC rside dans
le fait quelles restituent, sous forme de chaleur, une quantit dnergie
suprieure celle quelle consomme pour fonctionner. On appelle
coefficient de performance le rapport de lnergie restitue sur lnergie
consomme. Un chauffage rsistance lectrique simple a un coefficient
de performance de 1. Le coefficient de performance des pompes chaleur
doit tre suprieur 2 pour rpondre aux exigences de la rglementation
thermique 2012 sur les constructions neuves. Le coefficient de
performance mesur selon les normes en vigueur est cependant toujours
suprieur au coefficient de performance constat dans les conditions
relles de fonctionnement.

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ANNEXES 148

Annexe n 6 : les diffrentes filires

La filire biomasse

Prsentation
Usage : essentiellement la production de chaleur- Peut aussi produire de
llectricit
Rang (2011) : - premire source de chaleur renouvelable (87,4 %) devant les
pompes chaleur (go et arothermiques) (10,7 %) et la gothermie profonde
(0,9 %) et le solaire thermique (0,9 %).
- troisime source dlectricit (cognration 6,3 %) derrire
lnergie olienne (15,3%) et lhydrolectricit en 2011 (75,6 %).
Ce que recouvre le terme biomasse :
Biomasse solide : elle recouvre toute matire organique non fossile dorigine
biologique (charbon de bois au sens rsidu solide dune distillation destructive ou
dune pyrolyse du bois ou dune autre matire vgtale
174
, bois, dchets de bois,
autres dchets solides, part organique des ordures mnagres brules dans des units
dincinration dordures mnagres (UIOM).
Le bois est la ressource principalement utilise. La plaquette bois est trs
majoritaire sur le segment des installations suprieures 1 MW, et le granul bois se
dveloppe sur le march du petit collectif et de la biolectricit en co-combustion
avec le charbon.
Biomasse gazeuse ou biogaz est compose essentiellement de mthane et de
gaz carbonique issus de procds anarobies de digestion de la biomasse (on parle de
mthanisation
175
des dchets mnagers
176
des dcharges, des boues des eaux uses,
des boues et dchets des abattoirs, des brasseries et autres industries
agroalimentaires
177
). Le biogaz sert la production de chaleur, dlectricit, de
biocarburant mais peut aussi tre inject directement dans le rseau de distribution ou
de transport de gaz naturel
178
.

174
Source : AIE- Manuel sur les statistiques de lnergie Charbon de bois
distinguer du charbon coke ou houille qui est une nergie fossile.
175
On peut galement parler de mthanisation destine la production dun
biomthane carburant.
176
Considrs 50 % comme biomasse, donc renouvelables
177
Source Agence Internationale de lnergie.
178
Certaines installations transforment les dchets en mthane pour le brler sans
autre valorisation dans des torchres et vacuer ainsi ce gaz potentiellement
dangereux
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ANNEXES 149

Catgories dinstallations :
La production de chaleur et dlectricit base de biomasse repose sur le
principe de la combustion des ressources.
Chez les particuliers, les installations utilises sont des chaudires,
cuisinires, inserts, poles, chemines et brlent du bois, des plaquettes ou des
granuls.
Dans le secteur de la chaleur usage collectif et industriel, lnergie est
produite dans des chaudires dont la puissance peut aller dune centaine de kW
plusieurs centaines de MW pour des chaudires alimentant les rseaux de chaleur
179

et les grosses industries.
Ces installations peuvent tre compltes de dispositifs permettant de
rcuprer de la chaleur pour alimenter un dispositif destin produire de llectricit.
Les capacits installes en bois nergie sont gnralement de lordre de 5
50 MW
lectriques
mais peuvent dpasser les 100 MW
lectriques
sur les plus grosses
installations.
En ce qui concerne le biogaz, il est produit dans des units de mthanisation
qui sont constitues dune cuve tanche et ferme (digesteur anarobie) dans laquelle
la fermentation se produit et dun dispositif de rcupration du gaz. Il peut galement
tre produit partir de la rcupration des gaz qui schappent naturellement de
cuves denfouissement des dchets qui ne sont pas des digesteurs.
Caractristiques du parc install en France fin 2011
Production de chaleur base de :
Biomasse solide : 9 188 Ktep, soit 106,8 TWh
180
(dont bois nergie
(8 242Ktep), dchets urbains incinrs (501 Ktep) et rsidus agricoles et
agroalimentaires (445 Ktep).
Biogaz : 94 Ktep soit 1 TWh
Production dlectricit base de
Biomasse solide : 4,1 TWh
Biogaz : 1,1 TWh
Principales caractristiques des technologies
Non intermittent
Lorsque llectricit est la production principale des installations thermiques,
le rendement
181
est infrieur 40 %. Si elle est produite en cognration avec de la
chaleur, les rendements sont plus levs, de lordre de 70 %.


179
Ils permettent de valoriser la chaleur grande chelle mais ne sont pas une activit
exclusive la biomasse nergie.
180
Sur la base du rapport : 1Ktep= 11,6279 GWh.
181
Rapport de llectricit produite et de l'nergie consomme.
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150 COUR DES COMPTES
En 2011, les productions de chaleur et dlectricit partir de la
biomasse sont lgrement infrieures aux objectifs affichs du plan
d'action national en faveur des nergies renouvelables. La production de
chaleur produite en 2011 partir de biomasse sest ainsi leve
9 282 Ktep (pour une cible fixe 10 250 Ktep) et la production
dlectricit base de biomasse a atteint 453 Ktep pour une cible de
513 Ktep.
Le biogaz
Aujourdhui, aucune valuation globale de la ressource nest
disponible.Avec 300 millions de tonnes par an de djections animales issues
des levages, lADEME considre que la France dispose dun des plus gros
potentiels de production de biogaz agricole en Europe. Pourtant, la
mthanisation agricole reste balbutiante en France, reprsentant moins de
0,4 % du biogaz produit et seulement quelques dizaines dinstallations.
La production de chaleur partir de biogaz est symbolique alors que
celle dlectricit (1,1 TWh) reprsente 21,2 % de la production dlectricit
de sources biomasse (5,2 TWh) mais seulement 1,3 % de la production totale
dlectricit renouvelable.
Les perspectives du march mondial
La biomasse nergie reprsenterait 10 % de lnergie primaire
consomme dans le monde. Plus des deux tiers de cette nergie est
consomme dans les pays en dveloppement, le reste ltant dans les pays
industrialiss pour la production de chaleur et dlectricit et de
biocarburants.
Dans lUnion Europenne, selon les statistiques EurObservER
(2011), le march de la biomasse solide (chaleur et lectricit hors
combustion des dchets municipaux renouvelables) a atteint 79 Mtep en
2010, avec une forte progression entre 2008 et 2009. LAllemagne
(15 %), la France (13 %), la Sude (12 %) et la Finlande (10 %)
reprsentent la moiti de la production dnergie issue de la biomasse
solide au sein de lUnion Europenne des vingt-sept.
Lessentiel de la biomasse nergie est consomme sous forme de
chaleur : 66 Mtep (sur la production prcite de 79 Mtep) en 2010 mais le
ratio entre valorisation thermique et lectrique, varie fortement dun pays
lautre.
Dans lUnion Europenne des vingt-sept, la proportion de
production de chaleur stablit plus de 80 % en moyenne, avec la Sude
87 %, la Finlande 79 %. En France et en Italie, avec un march
rsidentiel prdominant, la consommation de chaleur correspond plus
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ANNEXES 151

de 90 % de lnergie primaire produite. La France est ainsi le premier
consommateur de chaleur issue de biomasse solide (hors dchets) en
Europe. En Allemagne le dbouch lectrique est plus important puisque
la consommation de chaleur correspond 70 % de lnergie primaire
produite. Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, les valorisations thermiques
et lectriques sont quasiment quivalentes.
Aux tats-Unis, le dveloppement de la biomasse nergie est
focalis sur lessor des biocarburants et la contribution du bois nergie
la production totale dnergie primaire dpasse peine 2 % en 2009. Le
secteur rsidentiel ne consomme que 24 % du bois nergie. En France en
2011, cette part atteint plus de 70 % pour la production de chaleur.
En Europe, le potentiel de dveloppement du march horizon
2020 a t estim partir des Plans daction nationaux nergie
renouvelable (NREAP) tablis dans le cadre de la Directive europenne
nergie renouvelable 2009/20/CE.
Les objectifs des tats membres sont ambitieux avec une
croissance annuelle de la consommation dlectricit issue de biomasse
solide suprieure 7 % sur la priode 2010-2020. Dans le mme temps la
consommation de chaleur doit progresser de prs de 4 % en rythme
annuel.
Daprs les indicateurs EurObservER, la dynamique de la filire
biomasse en 2010, permettrait datteindre les objectifs fixs en termes de
production dlectricit, et de dpasser les objectifs de production de
chaleur.
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ANNEXES 152

Lhydrolectricit

Prsentation
Usage : Production dlectricit
Rang (2011) : premire source dlectricit renouvelable (75,6 %).
Catgories dinstallations :
Le fonctionnement dune centrale hydrolectrique repose sur lutilisation de
lnergie acquise par leau du fait de la gravit. Cette nergie est convertie en
nergie mcanique grce une ou plusieurs turbines, puis en lectricit au moyen
dalternateurs.
Il existe trois types de centrales hydrolectriques en fonction de leur architecture et
de lutilisation quelles font de leau :
les centrales avec rservoir deau, dcluse ou de lac. Lorsque les
vannes sont ouvertes, leau est amene par une conduite force
jusqu la centrale o elle est turbine. Lnergie de leau est donc
potentielle : elle provient du diffrentiel de hauteur entre la retenue deau
et la centrale et peut tre utilise la demande. Leau est dtourne de
son cours naturel et rejoint ensuite une rivire par un canal de fuite .
les stations de transfert dnergie par pompage (STEP) se rapprochent
des centrales de lac mais fonctionnent avec deux rservoirs, un en amont
et un en aval. Elles sont en principe isoles de tout cours deau et
fonctionnent en circuit ferm. Contrairement aux centrales
hydrolectriques classiques, elles disposent, en plus des turbines, de
pompes permettant de faire remonter leau du bassin aval au bassin
amont. Les STEP permettent de profiter du diffrentiel de prix de
llectricit selon les variations de la demande. Lorsque la demande
dlectricit est faible (notamment la nuit) alors que loffre de base est
garantie, les prix de llectricit sont faibles et les STEP utilisent
llectricit surabondante pour pomper leau prsente dans le bassin
infrieur et remplir le bassin suprieur. Inversement, pendant les pointes
de demande dlectricit, les STEP turbinent leau prsente dans le
bassin suprieur, remplissant ainsi le bassin infrieur, et profitent des prix
levs de llectricit alors produite.
les centrales au fil de leau turbinent en permanence leau dun cours
deau au dbit gnralement puissant.




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ANNEXES 153

Caractristiques du parc install en France fin 2011
Puissance installe : 25,5 GW
Production normalise
182
: 62,8 TWh
Comparaisons europennes en 2011:
Allemagne : 25 TWh
Espagne 5,2 TWh
Royaume-Uni 5,7 TWh
Rpartition de la puissance et de la production par catgorie dinstallations :
avec rservoir : 70 % de la puissance totale; 51 % de la production
totale ;
Lac 36 % de la puissance ; 25 % de la production ;
Ecluse 17 % de la puissance ; 18 % de la production ;
STEP 17 % de la puissance ; 8 % de la production ;
sans rservoir (fil de l'eau) : 30 % de la puissance ; 49 % de la
production.
Principales caractristiques des technologies utilises :
non intermittentes pour les installations rservoir ;
intermittente pour les installations au fil de leau.
lnergie issue du pompage nentre pas dans la catgorie des nergies
renouvelables.
Facteur de charge
183
:
avec rservoir : dure de fonctionnement 1 925 heures/an
184
soit
environ 21 % ;
(Lac : 1 826 heures/an ; cluse : 2 737 heures/an ; STEP : 1 310 heures/an)
sans rservoir (fil de l'eau) : dure de fonctionnement 4 386 heures/an,
soit environ 46,6 %.



182
Au sens de la directive europenne de 2009, cest--dire lisse sur les quinze
dernires annes afin de limiter les effets des alas climatiques.
183
Le facteur de charge est le rapport entre lnergie lectrique effectivement produite
sur une priode donne et lnergie produite par un fonctionnement la puissance
maximale durant la mme priode (source RTE).
184
En quivalent pleine puissance.
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154 COUR DES COMPTES
Une technologie prouve et qui prsente peu
dinconvnients
Lhydrolectricit est une technologie dveloppe depuis plus de
cent ans en France et progressivement amliore. Les principaux sites
sont aujourdhui quips et les progrs techniques napportent que des
amliorations de productivit marginales.
Elle est trs faiblement mettrice de gaz effet de serre et favorise
lindpendance nergtique.
Si les installations hydrolectriques peuvent prsenter un risque
pour les personnes et les biens, leur principal inconvnient est leur impact
sur les milieux naturels, la continuit des cours deau et la biodiversit.
Des mesures sont prises au cas par cas pour pallier les difficults.
Une source dnergie indispensable
Lhydrolectricit est la premire source dlectricit renouvelable
en France (75,6 % en 2011) et reprsente environ 30 % de la production
dnergie renouvelable, hors biocarburants
185
. Elle est aussi la deuxime
source dlectricit (12 %) aprs lnergie nuclaire. La puissance
installe a trs faiblement progress depuis 1990 (2 %) et atteint 25,5 GW
en 2010. Elle reprsente une production quivalente celle dune dizaine
de racteurs nuclaires
186
.
La production hydrolectrique dispose de prcieux atouts. Outre
son volume, elle est flexible et peut tre module prcisment et en temps
rel, pour rpondre aux pointes de consommation. Les stations
dlvation de leau par pompage (STEP) peuvent stocker lnergie et la
restituer la demande.
Une filire trs concentre
1 700 exploitants grent 2 225 centrales hydrolectriques en
France.


185
En raison des conditions mtorologiques, la production hydrolectrique peut
fortement fluctuer. Sur prs de trente ans, les variations ont ainsi pu atteindre moins
30 % plus 10 % autour de la valeur moyenne de 66 TWh.
186
Production nuclaire annuelle (423,5 TWh) / capacit nuclaire installe (63 GW)
= 6722 GWh par GW nuclaire install. La production annuelle dhydrolectricit est
de 69 TWh, soit la production quivalente 10,3 GW nuclaire (69 TWh /
6722 GWh).
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ANNEXES 155

Les grands groupes industriels (EDF et GDF-Suez) exploitent plus
de 90 % de la puissance installe, le plus souvent sous forme de
concessions. Le parc dEDF
187
, dont lge moyen atteint 60 ans,
reprsente, en 2011 et en France mtropolitaine, 80 % du parc franais.
Les deux autres acteurs denvergure en France sont la Compagnie
nationale du Rhne (CNR) et la Socit hydro-lectrique du Midi
(SHEM) qui sont deux filiales du groupe GDF-Suez
188
.
Le solde de la puissance installe est couvert par de petites
centrales soumises au rgime de lautorisation (<4,5 MW),
principalement gres par des petits exploitants regroups au sein
dassociations ou de syndicats professionnels
189
.
Une production essentiellement assure par des
installations concdes
Les installations hydrolectriques dune puissance suprieure
4,5 MW sont exploites en France sous le rgime de la concession. En
2010, 18 % des installations hydrolectriques (407 centrales) cumulaient
95 % de la puissance hydrolectrique installe. EDF dtient 80 % de la
puissance hydrolectrique concde. Les 20 % restants sont rpartis entre
le groupe GDF-Suez (12 %) et des producteurs indpendants (8 %).
Elles reprsentaient, avec 67,6 TWh, 93 % de la production
hydrolectrique totale.
La France sest engage auprs de lUnion europenne
renouveler ses concessions. La mise en concurrence des candidats doit
permettre daccrotre la production hydrolectrique et de mieux valoriser
cet actif public, tout en amliorant linsertion environnementale de la
grande hydrolectricit. Les dix premires concessions concernes
190


187
EDF exploite 453 centrales hydrolectriques dont 265 ont une puissance infrieure
12 MW. Son parc atteint une puissance de 20,4 GW, dont 95 % concerne des
centrales dune puissance suprieure 12 MW.
188
La CNR est dtenue 49,97 % par le groupe GDF-Suez et 50,03 % par des
acteurs publics (33,2 % par la Caisse des dpts et consignations et 16,83 % par des
collectivits locales). Elle est le concessionnaire de la chane damnagements
hydrolectriques sur le Rhne (19 centrales dcluse) et produit chaque anne
environ 15 TWh, la plaant au deuxime rang de la production dlectricit franaise.
La SHEM exploite 51 installations, principalement dans les Pyrnes, pour une
production denviron 1,8 TWh.
189
France Hydro-Electricit rassemble environ 500 centrales dune puissance cumule
de 4,3 GW et la Fdration EAF (Electricit autonome franaise) regroupe 500 petits
producteurs. Ils sont les principaux interlocuteurs des pouvoirs publics pour cette
catgorie.
190
82 % de la puissance mise en concurrence taient concds EDF et 14 % la
SHEM.
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156 COUR DES COMPTES
regroupent quarante-sept centrales et reprsentent 5,2 GW de puissance
installe, soit 20 % du parc hydrolectrique concd. Un deuxime
ensemble de concessions (environ 6,5 GW) devrait tre renouvel entre
2020 et 2030.
Les technologies potentiellement porteuses davenir :
les nergies marines
Situe en Bretagne depuis 1966, lusine marmotrice de La Rance
est l'une des deux seules usines au monde produire de llectricit
partir de la force des mares. La production dlectricit est de
500 GWh/an (soit lquivalent de la consommation de 223 000 habitants),
pour une puissance installe de 240 MW
191
. Le facteur de disponibilit de
linstallation est denviron 25 %.
Dautres technologies, hydroliennes et houlomotrice, encore en
dveloppement, recourent la force des courants et des vagues pour
produire de llectricit. Le potentiel europen de lnergie hydrolienne a
t estim entre 7 et 10 GW par une tude de lUniversit dOxford de
2005, dont 5 7 GW au Royaume-Uni et entre 1 et 3 GW en France.
Selon lIfremer, la ressource houlomotrice europenne serait quant elle
trs suprieure, de lordre de 50 GW dont 10 15 GW en France. RTE
considre que 1,5 GW de puissance relevant de ces technologies
pourraient tre installs lhorizon 2030.
Complexes, le dveloppement de ces technologies est en phase
pr-exprimentale. Il entre galement dans le cadre du programme
Investissements davenir.


191
Daprs les donnes dEDF.
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ANNEXES 157

La filire olienne
Energies oliennes
Usage : Production dlectricit
Rang (2011) : Deuxime source dlectricit renouvelable (15,3 %) derrire
lhydrolectricit (75,6 %).
Catgories dinstallations :
Le fonctionnement dune olienne repose sur la transformation de lnergie
cintique du vent en nergie mcanique par la rotation des pales puis en nergie
lectrique via un alternateur.
Les oliennes peuvent tre installes sur terre ou en mer.
Actuellement en France, seules des installations oliennes terrestres sont en
production. Les caractristiques techniques des installations existantes et en cours
de dveloppement sont trs variables. 27 % des installations raccordes fin 2011
affichent une puissance unitaire infrieure 36 kW et sont dites de petit olien
pour des hauteurs dinstallations infrieures 50 mtres (voir 12 mtres pour
lolien de proximit).
- la technologie standard mobilise des vents de 6 12 m/s. La technologie vents
faibles permet d'exploiter des vents de 3 6,5 m/s, avec une puissance unitaire
moindre (encore au stade de prototypes).
- l'olien spcifique est destin aux marchs des zones insulaires et/ou difficiles
(zones froides par exemple). Il est adapt aux zones cycloniques qui requirent des
oliennes rabattables.
- le petit olien est destin aux applications principalement usage individuel et
non raccord, quil sagisse dune maison, dune ferme isole ou bien dun bateau
de plaisance, exemples parmi les plus courants.
- l'olien en mer (offshore) de taille moyenne a d'abord mobilis des machines
issues directement de la technologie de lolien terrestre, poses en mer sur des
fondations diverses : socle par gravit, monopieu, jacket en acier, structures en
bton ou bien tripodes.
La capacit dinstallation est limite par la profondeur deau. Aujourdhui, la limite
gnrale pour une installation conomiquement viable est de 40 mtres. Le
dveloppement d'oliennes en mer grandes ou gantes, vise rduire le cot
unitaire dinstallation par unit de puissance installe au moyen de la mutualisation
des cots structurels (logistique, raccordement, fondations, etc.).


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158 COUR DES COMPTES

Caractristiques du parc install en France fin 2012
192

Nombre dinstallations
193
: 1 127
Puissance installe : 7,5 GW
Production normalise
194
: 14,3 TWh.
Comparaisons europennes (en 2011):
Allemagne : 47 TWh
Espagne : 42,1 TWh
Danemark : 9,7 TWh
Royaume-Uni :15,7 TWh
Principales caractristiques des technologies utilises :
Intermittentes.
Puissance unitaire dune olienne terrestre
- standard : 2 3 MW
- spcifique : 1 2 MW
- petit olien : 36 350 kW
Facteur de charge
195
moyen dune olienne terrestre : 23%
Puissance unitaire dune olienne en mer
- moyennes : 2 3 MW
- grandes : 5 10 MW
- gantes : 10 20 MW (encore ltude)

La place de lindustrie franaise dans lolien terrestre
Les perspectives du march mondial
Fin 2011, une puissance cumule de 238 GW oliens taient
installs dans le monde
196
, dont 94 GW dans lUnion europenne. Courant
2011, 41 GW ont t raccords dont 19 GW en Chine, marquant ainsi le
dynamisme de ce pays.

192
Le CGDD publie trimestriellement un tableau de bord statistique olien-
photovoltaque qui prsente des chiffres actualiss par rapport aux autres nergies.
193
Une installation peut tre une micro-olienne ou une ferme constitue dun nombre
important de mts. Elles sont comptabilises ds lentre en vigueur du contrat de
raccordement, cest--dire au moment o elles peuvent tre mises en service. Les
puissances considres sont les puissances maximales dlivres au rseau souscrites
dans le contrat de raccordement.
194
Au sens de la directive europenne de 2009, cest--dire lisse sur les cinq
dernires annes pour la production olienne afin de limiter les effets des alas
climatiques.
195
Le facteur de charge est le rapport entre lnergie lectrique effectivement produite
sur une priode donne et lnergie produite par un fonctionnement la puissance
maximale durant la mme priode (source RTE).
196
EurObservER (2012).
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ANNEXES 159

En 2010, selon la Fondation Pew Environment, la Chine aurait
ainsi investi 47,6 Md
2010
dans l'olien. Par comparaison, les tats-Unis
nauraient investi que 13,6 Md
2010
. Lobjectif du gouvernement
chinois est de se limiter linstallation de 15 GW par an, pour obtenir en
2020 un parc olien de 200 GW capable de produire 400 TWh.
Le march europen est marqu par le flchissement du
dveloppement de lolien terrestre, qui reprsente 105,6 GW de
capacits terre et seulement 4,7 GW en mer. Selon EurObservER, la
principale raison en est le contrle accru aujourdhui exerc sur les grands
marchs de lUnion europenne. Compte-tenu de ces constats, le march
global de lolien devrait se maintenir dans les annes venir autour de
40 GW installs par an.
Lautre perspective importante du march olien mondial est la
prparation logistique, technologique et industrielle du march de lolien
en mer europen
197
.
LEWEA, association professionnelle europenne des
dveloppeurs oliens, a comptabilis neuf projets en cours de
construction courant 2011, pour une puissance de 2,3 GW, ainsi que neuf
autres projets ralisables dans un dlai de trois ans pour une puissance
additionnelle de 2,9 GW. lhorizon 2015, le parc en mer europen
install devrait reprsenter prs de 9 GW.
De manire gnrale, en termes doprateurs, le march europen
de lolien offshore est clat. En revanche, le march des quipements
destins lolien en mer a t, pour les installations ralises au premier
semestre 2012, trs largement occup par Siemens. Cette situation devrait
voluer avec larrive sur le march de turbines de puissance de 5 ou
6 MW dont celles dAREVA, qui a dj install ses premires machines
sur le parc olien allemand Alpha Ventus, et dAlstom, actuellement en
cours de dveloppement.
Des industriels franais prsents sur le march
Dbut 2011, la filire franaise de lolien comptait cent quatre-
vingt entreprises
198
et cent cinquante autres taient identifies comme
pouvant se diversifier dans lolien
199
.


197
Id.
198
DGEC, rapport sur les nergies dcarbones.
199
SER-FEE, Windustry France 2011.
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160 COUR DES COMPTES
Historiquement, lindustrie olienne franaise sest spcialise
dans la fabrication de composants (mts, pales, gnratrices, etc.).
Aujourdhui AREVA (Multibrid), Alstom (Ecotcnia) et Vergnet se
positionnent aussi sur le march lassemblage.
Les comptences de lindustrie franaise sont reconnues mme si
elles ne sont pas toujours directement mises en uvre dans le cadre de
lindustrie olienne. Des acteurs industriels historiques, comme DCNS,
EADS, Eiffel, y redploient galement leurs activits
200
.
Une technologie potentiellement porteuse
davenir : lolien flottant
Les oliennes flottantes doivent permettre de saffranchir de la
contrainte actuelle des 40 mtres de profondeur de lolien ancr pour
disposer, plus loin des ctes, de vents de force et de rgularit accrues.
Elles rduisent galement limpact paysager sur les faades maritimes
tout en limitant les conflits dusage avec les professionnels de la mer.
La technologie mise en uvre est plus complexe et ne deviendra
comptitive qu la condition de rduire significativement le prix des
flotteurs. Plusieurs prototypes, dont certains franais
201
, sont en cours
dexprimentation ou en voie de ltre et le programme Investissements
davenir est galement mobilis via des appels projet de lADEME pour
des dmonstrateurs.



200
Rapport sur les enjeux nergtiques, industriels et socitaux de lolien et du
photovoltaque, CGEDDCGEIET, septembre 2012.
201
Projet Winflo de l'entreprise bretonne Nass&Wind Industrie, en partenariat avec
DCNS, le groupe Vergnet, l'Ifremer et l'Ecole nationale suprieure de techniques
avances de Bretagne/ projet VertiWind, dvelopp par une start-up lilloise Nenuphar.
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ANNEXES 161

La filire solaire

Prsentation
Solaire photovoltaque
Usage : Production dlectricit
Rang (2011) : quatrime source dlectricit renouvelable (2,7 %) derrire la
biomasse (6,3 %), lolien (15,3%) et lhydraulique (75,6 %).
Catgories dinstallations :
Les technologies photovoltaques transforment directement l'nergie solaire en
lectricit au moyen dun ensemble de cellules regroupes en modules. On parle
couramment de panneaux solaires photovoltaques.
Plusieurs filires technologiques de maturits diffrentes existent. On peut les
classer selon trois gnrations :
- premire gnration au stade de la commercialisation : systmes base de silicium
cristallin (monocristallin et polycristallin) ;
- seconde gnration au stade du dveloppement commercial : technologies des
couches minces qui se divisent en trois familles (silicium amorphe, tellure de
cadmium (CdTe), et alliages de cuivre, indium, gallium et slnium (CIS, CIGS),
notamment ). Les panneaux de deuxime gnration sont fabriqus en dposant
une ou plusieurs couches semi-conductrices et photosensibles sur un support de
verre, de plastique ou dacier. Cette technologie permet de diminuer les cots de
fabrication mais le rendement des cellules est moindre ;
- troisime gnration en phase de recherche et dveloppement ou de dmonstration :
cellules solaires hybrides et organiques ; concepts haut rendement recourant aux
nanotechnologies ; cellules solaires photovoltaques concentration.
Caractristiques du parc install en France fin 2012
Nombre dinstallations : 281 724 (dont 242 793 dune puissance infrieure 3kW).
Puissance installe : 4 GW
Production : 4 TWh
Comparaisons europennes en 2011:
Allemagne : 19 TWh
Espagne : 7,4 TWh
Royaume-Uni : 0,25 TWh



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162 COUR DES COMPTES
Principales caractristiques des technologies:
Intermittente.


Silicium
cristallin
Couches
minces
Organique Concentration
Rendement
202

max (en
laboratoire)
25 30 % 10 20 % < 10 % > 40 %
Rendement
commercial
14 - 22 % 7 - 12 % 1 5 % 25 30 %
Surface / kWc 7 - 8m
2
11 - 15 m
2
- 5 - 3,3 m
2

Nature des
amliorations
attendues
Recherche
incrmentale
(cot et
quantit de
silicium).
Rupture
dure de
fonctionnement
(limite
5 ans)
Doivent en
permanence tre
orientes vers le
soleil
Temps de
fonctionnement
> 25 ans 15 - 20 5 -


Solaire thermique
Usage : Production de chaleur
Rang (2011) : quatrime source de production de chaleur dorigine
renouvelable (0,9 %) derrire la biomasse (solide et gazeuse) (87,4 %) et les
pompes chaleur (aro et gothermiques) (10,7 %) et la gothermie
profonde (0,9 %).
Catgories dinstallations :
Les installations thermiques concentrent la chaleur produite par le
rayonnement solaire sur un fluide caloporteur qui permet dalimenter ensuite
un procd de production dlectricit.
Cette technologie permet de dvelopper des installations de forte puissance,
qu'il est ensuite possible dhybrider avec des centrales thermiques
classiques. Elle permet aussi de moduler la production lectrique grce des
stockages thermiques, qui permettent un fonctionnement en semi-base.
Caractristiques du parc install en France fin 2011
Surface de capteur : 2,26 millions de m
2203

Production : 1,1 TWh

202
Rapport de llectricit produite et de l'nergie consomme.
203
Unit retenue par le SoeS du CGDD.
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ANNEXES 163

Principales caractristiques des technologies utilises :
Intermittente.
Le rayonnement solaire direct, indispensable au fonctionnement de cette
technologie, la limite aux rgions de climat tropical sec et ne permet pas un
fort dveloppement en France.
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ANNEXES 164

La filire gothermique

Prsentation
Usage : Production de chaleur et dlectricit
Rang :
- troisime source de production de chaleur dorigine renouvelable (4,3 %)
(avec les pompes chaleur gothermique) derrire la biomasse (solide et
gazeuse) (87,4 %) et les pompes chaleur arothermiques (7,4 %) et le
solaire thermique (0,9 %) ;
- dernier rang de la production dlectricit renouvelable (0,1 %).
Catgories dinstallations :
La gothermie recouvre des technologies trs diffrentes qui ont en
commun lusage de la chaleur prsente naturellement dans lcorce terrestre
ou dans des nappes deau souterraines (aquifres).
Les diffrents types de gothermie dpendent de la temprature de la
ressource et donc, sauf anomalie gologique, de sa profondeur :
- la gothermie basse temprature, qui concerne essentiellement l'habitat
individuel, le petit habitat collectif et le tertiaire, et repose sur l'installation
de pompes chaleur individuelles ;
- la gothermie par usage direct de la chaleur, qui peut correspondre
l'exploitation par forage d'aquifres profonds (plusieurs centaines de
mtres) ou celle de zones gradients thermiques levs (par sonde) pour
l'alimentation de rseaux collectifs de chaleur ;
- la gothermie trs haute temprature, oriente vers la production
d'lectricit et qui concerne principalement les zones volcaniques ou de
fracture gologique, pour laquelle les forages peuvent atteindre et mme
dpasser 5000 mtres.
Enfin, la gothermie intgre une part d'autoproduction qui ne figure dans
aucune statistique, mais peut tre significative. Il s'agit des puits
canadiens , galement appels en France puits provenaux . Cette
technique simple et ancienne consiste relier lextrieur un local ferm, le
plus souvent un habitat individuel, par une canalisation enfouie faible
profondeur. Un systme de ventilation lectrique permet de faire circuler
l'air et suivant la saison, de refroidir ou rchauffer l'intrieur en utilisant la
trs grande inertie thermique du sous-sol, qui quelques mtres de
profondeur reste stable 13/14 degrs, quelle que soit la temprature
extrieure. Aucun suivi statistique n'existe sur ces installations.
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ANNEXES 165

Caractristiques du parc install en France en 2011
Production de chaleur : 94 Ktep soit 109 GWh pour la gothermie
profonde et 360,7Ktep soit 419,4 GWh pour les pompes chaleur
gothermiques
204
.
Production dlectricit : 56 GWh
La production dlectricit est ralise par deux uniques installations en
France :
- une unit de recherche Soultz-sous-fort (en rgion Alsace) de 1,5MW.
- lusine de la socit Gothermie Bouillante en Guadeloupe dune capacit
de 16MW.
Principales caractristiques des technologies utilises :
La hausse de la temprature lie l'augmentation de la profondeur est
appele "gradient gothermal". Celui-ci est en France en moyenne de 3 par
100 mtres, mais il peut atteindre 10 dans certaines zones, comme par
exemple dans le nord de l'Alsace.
Dans les zones volcaniques, et plus gnralement dans celles de collision de
plaques lithosphriques (toute la ceinture du Pacifique ou l'arc carabe par
exemple), le gradient peut dpasser 30 par 100 mtres.
Le potentiel de la gothermie est faible (0,06 watt par mtre carr) mais
inpuisable, trs variable selon les zones et les profondeurs, et non
intermittent.

Le march mondial
La gothermie est prioritairement utilise pour la production de
chaleur, mme si la production lectrique se dveloppe rapidement dans
certaines zones volcaniques du globe.
Les capacits gothermiques de production lectrique totales dans
le monde sont estimes par l'AIE 11 GW, essentiellement autour de
l'Ocan Pacifique. Les tats-Unis ont la puissance installe la plus leve,
(environ 3 GW), devant l'Indonsie et le Mexique. Plusieurs pays
approchent ou dpassent les 20 % de part de cette source dans le bilan
nergtique global : Salvador, Kenya, Philippines notamment.

204
Sur la base de 1 Ktep = 1,16279 GWh -Le coefficient de conversion retenu dans le
cas de la gothermie est diffrent de celui utilis pour les autres sources de production
en raison de ses caractristiques.
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166 COUR DES COMPTES
En Europe, en dehors du cas particulier de l'Islande qui produit la
totalit de l'lectricit qu'elle consomme avec des nergies renouvelables,
seule l'Italie a dvelopp une capacit significative (810 MW).
S'agissant de la production de chaleur, la France occupe le
5
me
rang europen. Le premier pays, la Sude, se caractrise par une
absence de ressources trs haute temprature, et par une politique
volontariste d'exploitation de la gothermie basse temprature dans le
secteur de l'habitat: 85 % des constructions neuves y sont quipes
d'installations gothermiques.
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ANNEXES 167

Annexe n 7 : liste des dispositifs incitatifs pour le dveloppement des nergies renouvelables
dans la production dlectricit et de chaleur

Chaleur 1 hydraulique / 2 biomasse / 3 olien / 4 solaire / 5 gothermie
Mesures financires Fonds chaleur- Dispositif de soutien linvestissement. 2-4-5
Mesures financires
Aides de lAgence nationale de lHabitat pour le changement dinstallations de chauffage, y compris pour l'installation
d'quipements de production d'nergie renouvelable.
2-4-5
Mesures financires Eco-prt taux zro pour linstallation dun chauffage utilisant les nergies renouvelables. 2-4-5
Mesures financires
Contrats de projet tat rgion CPER
- pour la programmation et le financement pluriannuel des projets. Sont principalement concerns le dveloppement de
la filire thermique bois (chaufferies collectives) avec le suivi de la problmatique d'approvisionnement
- pour la programmation et le financement pluriannuel des projets. Sont principalement concerns le dveloppement des
capteurs solaires thermiques avec intgration dans le btiment
2-4
Mesures financires
Plan de performance nergtique des exploitations agricoles (PPE)- aides linvestissement pour linstallation de
chaudires biomasse, ainsi que des units de mthanisation et pour linstallation de chauffe-eau solaires
2-4
Mesures financires
Dispositif des certificats d'conomies d'nergie dlivrs pour l'installation d'quipements permettant le remplacement
d'une source d'nergie non renouvelable par une source d'nergie renouvelable.
2-5
Mesures financires Plan de soutien la politique des dchets pour la production de biogaz via la mthanisation 2
Mesures financires
Aides la construction ou lamnagement de serres marachres et de serres dans le secteur de l'horticulture
ornementale et de la ppinire accordes par France AgriMer Le remplacement dun systme de chauffage fuel lourd
ou gaz par un systme de chauffage nergie renouvelable.
2

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168 COUR DES COMPTES
Mesure fiscale

TVA taux rduit (5,5 %) :
- pour lquipement de systmes de chauffage performant dans les logements de plus de deux ans.
- sur les livraisons de chaleur par un rseau de chaleur ds lors que le taux dnergies renouvelables utilises dpasse
50 %-( 2,1 % en Corse, Guadeloupe, Martinique et Runion).
-photovoltaque : ligibilit des travaux dans les logements rsidentiels de plus de deux ans. Avec un objectif de
4 millions de logement quips en 2020
- sur les livraisons de chaleur par un rseau de chaleur ds lors que le taux dnergies renouvelables utilises dpasse
50 %-( 2,1 % en Corse, Guadeloupe, Martinique et Runion).
2-4-5
Mesure fiscale
CIDD - crdit dimpt dveloppement durable - Eligibilit des appareils de chauffage fonctionnant au bois ou autres
biomasses, et nergies solaires et les pompes chaleur gothermique
2-4-5
Mesure fiscale

Amortissement dgressif ou exceptionnel sur 12 mois pour :
- le matriel d'exploitation de la biomasse (chaudires avec ses auxiliaires et ses quipements de stockage et
d'alimentation en combustible, quipements sylvicoles utiliss exclusivement pour la production et le conditionnement
de bois des fins nergtiques, digesteurs et quipements de production thermiques ou lectriques associs une
utilisation du biogaz), autres matriels de transformation thermochimique de la biomasse, autres types d'quipements de
valorisation thermique et lectrique des biocombustibles
- les rseaux de rcupration et collecte de biogaz en vue de son utilisation nergtique.
- les pompes chaleur gothermiques dont le coefficient de performance est suprieur ou gal 3
- le matriel permettant l'utilisation d'nergie gothermique
- le matriel de raccordement un rseau de chaleur utilisant majoritairement de l'nergie gothermique
2-5
Mesures lgislatives et
rglementaires
Classement des rseaux de chaleur ou de froid aliments majoritairement par des nergies renouvelables pouvant rendre
obligatoire le raccordement dun btiment dans le primtre dun rseau.
2
Mesures lgislatives et
rglementaires
Possibilit daccroitre la dure des dlgations de service publique que constituent la plupart des rseaux de chaleur
dans le cas dinvestissements pour le dveloppement des nergies renouvelables.
2
Electricit
Mesure financire /Tarifs
dachat
Pour la petite hydraulique <12MW
Tarifs moduls de primes lefficacit nergtique et de primes selon le type de biomasse
Pour lolien terrestre et lolien en mer
Tarifs moduls de primes d'intgration au bti et d'intgration simplifie au bti mises en place suite la rvision des
tarifs en janvier 2010
Tarifs moduls de primes lefficacit nergtique pour la gothermie
1-2-3-4-5
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ANNEXES 169

Mesure financire Aides des collectivits locales. 1-2-3-4-5
Mesure financire /Appels
projets/doffre
Nationaux ou rgionaux pour la biomasse
Pour lolien terrestre et lolien en mer
Pour le photovoltaque
2-3-4
Soutien la recherche
ADEME : appels manifestation dintrt (AMI ) :dans le cadre du fonds dmonstrateur de recherche gr pour la
production d'lectricit partir de dispositifs photovoltaques innovants et un AMI concernant la production
d'lectricit partir de centrales solaires thermodynamiques ont t lancs en 2010.
-Investissements davenir
-Programmes ANR.
1-2-3-4-5
Mesure financire
Plan de performance nergtique des exploitations agricoles (PPE)- aides linvestissement pour linstallation de
chauffe-eau solaires et dquipements lis la production dlectricit en site isol et non connect au rseau (petites
oliennes et panneaux photovoltaques)
3-4
Mesure fiscale
CIDD : -Eligibilit des quipements de production dlectricit fonctionnant partir de de l'nergie hydraulique, la
biomasse, lolien, solaire thermique.
1-2-3-4
Mesure fiscale

Amortissement dgressif ou exceptionnel sur 12 mois pour :
- pour le matriel permettant l'utilisation d'nergie hydraulique
- Idem chaleur (ci-dessus) +
- les turbines condensation pour la production d'lectricit partir de vapeur provenant principalement de
l'incinration de dchets industriels ou mnagers
- pour les quipements de production dlectricit fonctionnant partir dnergie olienne
permettant la production d'lectricit, son stockage et son raccordement au rseau
1-2-3
Mesure fiscale
Rgimes fiscaux des exploitants agricoles permettant de ne pas payer en totalit l'impt sur le revenu associ la
revente d'lectricit produite par une centrale biomasse et photovoltaque
2-4
Mesure fiscale
TVA taux rduit (5,5 %) :
- pour lquipement en panneaux solaires thermiques ou photovoltaques dans les logements de plus de deux ans. Pour
les installations photovoltaques, le taux est appliqu lorsque la puissance installe est infrieure 3kWc. Au-del, le
taux normal sapplique.
4
Mesure fiscale
Les propritaires d'installations photovoltaques d'une puissance infrieure 3 kW sont exonrs de dmarches fiscales
lies la revente de l'lectricit gnre et n'ont pas en particulier payer l'impt sur le revenu de cette vente
d'lectricit
4
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170 COUR DES COMPTES

Mesure rglementaire Renouvellement des concessions douvrages hydrolectriques 1-2
Mesure rglementaire Dispositifs de la garantie dorigine ; certificats RECS (renewable energy certificate System) 2
Mesure rglementaire
Classement des rseaux de chaleur ou de froid aliments majoritairement par des nergies renouvelables pouvant rendre
obligatoire le raccordement dun btiment dans le primtre dun rseau.
5
Mesure rglementaire
Possibilit daccroitre la dure des dlgations de service publique que constituent la plupart des rseaux de chaleur
dans le cas dinvestissements pour le dveloppement des nergies renouvelables.
5

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ANNEXES 171
Annexe n 8 : les mthodes de calcul des cots de
production

La mthode du cot de production moyen actualis (LCOE)
LC0E =

(InvcstIsscmcnt
t
+ E&M
t
+ CombustIbIc
t
+ Carbonc
t
+ DmanteIcmcnt
t
)
(1+)
t
_
/

EIcctrIcIt
t
(1+)
t
_
/

t

O :
lectricit
t
: quantit dlectricit produite pendant lanne t ;
1
(1 + r)
,
t
: facteur dactualisation pour lanne t ;
r : taux dactualisation
Investissement
t
: cots dinvestissement pendant lanne t ;
E&M
t
: cots dexploitation et de maintenance pendant lanne t ;
Combustible
t
: cots du combustible pendant lanne t ;
Carbone
t
: cots du carbone pendant lanne t ;
Dmantlement
t
: cots de dmantlement pendant lanne t .

Source : OCDE-IEA-AEN, 2010

Les cots comprennent linvestissement, lexploitation et la
maintenance, ainsi que le combustible. Ils peuvent inclure le cot du
carbone ainsi que le dmantlement. Pour le cot du dmantlement,
lOCDE recommande de considrer un cot gal 5 % du cot de
construction. La valeur rsiduelle de linvestissement (valeur de la
ferraille, permis carbone restant, etc.) est prise en compte.
Les revenus ne sont pas montaires mais bass sur la production
physique dlectricit en MWh.




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172 COUR DES COMPTES
Cette mthode vise permettre des comparaisons entre sources de
production et entre diffrents pays. Ainsi, ne sont en gnral pas intgrs :
les cots de recherche ;
les paramtres fiscaux, dont limpt sur les socits ;
les recettes ralises par les exploitants ;
la fluctuation du prix de la production lectrique au cours du
fonctionnement de linstallation et de loptimisation de la
production pour tenir compte des prix du march.
De mme, le calcul est ralis avec des hypothses sur les facteurs
de charge qui se situent systmatiquement la limite suprieure de ce qui
est techniquement possible, indpendamment de la possibilit relle de
raccordement aux rseaux. Elle ne tient pas compte non plus des cots de
ces derniers, cest--dire de limpact dune centrale sur le rseau
dlectricit dans son ensemble. Cette question est particulirement
importante pour les nergies renouvelables fatales olien et solaire
photovoltaque dont le dveloppement induit des cots de rseau.
Une mthode alternative
Le principe de la mthode alternative dveloppe par la Cour nest
pas celui de lvaluation aujourdhui des charges futures actualises,
ajoutes linvestissement de base mais celle des charges
dinvestissements et de dmantlement lisses sur la dure dexploitation,
c'est--dire traites comme un loyer conomique, ajouter aux charges
dexploitation et de maintenance, considres comme constantes.
Le schma suivant prcise la dmarche retenue :
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ANNEXES 173


Les cots globaux actualiss se calculent partir de lactualisation
T
0
des diffrents flux. Les cots globaux actualiss de production sans
tenir compte de la rmunration du capital scrivent : I+E
act
; les cots
globaux de production tenant compte de la rmunration du capital
scrivent I+E
act
+K
act
.
Le cot lunit de production (/MWh) pour lanne t est ensuite
obtenu en ramenant ces cots la production annuelle P
t
. Ds lors que les
cots et la production sont constants dans le temps, le cot de production
par MWh est constant dans le temps et gal au LCOE.

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ANNEXES 174
Annexe n 9 : cots de production des nergies
renouvelables

Cots moyens actualiss de
production par filire-
ADEME /MWh
Fonctiont.en
h/an sauf ind.
contraires
Taux actualisation
5,1 % 8 % 10 %
Hydrolectricit
<1MW 4400 38 - 152 46 - 188 53 - 214
de 1 10 MW 3950 35 - 131 43 - 160 49 - 182
> 10 MW 3950 31 - 110 38 - 134 43 - 152
Eolien
Terrestre 2200 52 - 87 62 - 102 69 - 112
en mer 3500 72 - 97 87 - 116 99 - 130
Solaire
photovoltaque
Nord de la
France
rsidentiel et intgr
au bti 2 4 kWc 850 kWh/kWc 181 442 230 - 547 265 - 623
commercial/industrie
l 100 500 kWc 850 kWh/kWc 158 - 368 200 - 456 230 - 519
centrales au sol 2500
kWc 850 kWh/kWc 154 - 295 195 - 365 224 - 415
Solaire
photovoltaque
Sud de la
France

rsidentiel et intgr
au bti 2 4 kWc 1450 kWh/kWc 107 - 259 135 - 321 155 - 365
commercial/industrie
l 100 500 kWc 1450 kWh/kWc 93 - 216 117 - 267 135 - 304
centrales au sol 2500
kWc 1450 kWh/kWc 90 - 173 114 - 214 131 - 243
Solaire
thermique
Nord de la France
200 - 400
kWh/m
2
/an 244 - 563 293 - 689 328 - 781
Sud de la France
300 - 600
kWh/m
2
/an 162 - 375 195 - 460 219 - 520
Solaire
thermodyn.
miroirs parabolique
& Fresnel 2000 - 3500 74 - 154 94 - 194 109 - 222
centrale tour 3800 - 6100 77 - 111 98 - 139 114 - 160
Gothermie
profonde
pour production de
chaleur 4000 43 - 109 50 - 127 55 - 140
pour production
d'lectricit, 7000 30 - 68 36 - 82 41 - 92
Pompes
chaleur
gothermiques
collectives 2400 49 - 108 53 - 121 56 - 130
Individuelles 2500 38 - 68 42 - 75 45 - 80
Biomasse
Individuelle 2250 62 - 212 63 - 223 64 - 231
chauffage central 2250 56 - 174 57 - 180 57 - 183
Collectif 2000 - 5000 53 - 102 56 - 111 58 - 119
Mthanisation 7500 56 - 220 61 - 241 64 - 256
Source : Cour des comptes- Donnes ADEME


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ANNEXES 175

LADEME a retenu une prsentation dtaille qui correspond aux
diffrents cas qui peuvent se prsenter. Trois taux dactualisation (5,1 %,
8 % et 10 %) ont t utiliss. Ils permettent de prendre en compte
indirectement diffrentes configurations de financement et dalas. Elle
na pas pris pas en compte la fiscalit lorsque les donnes provenaient de
plusieurs pays et certaines sources internationales ne sappliquent pas
ncessairement la situation franaise. Les nergies marines ne sont pas
encore suffisamment mtures pour afficher des cots de production
comparables.
Les sensibilits la puissance, la productivit ainsi quau taux
dactualisation sont trs fortes.
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176 COUR DES COMPTES
Cots dinvestissement par filire- Comparaison ADEME-
CRE
/kW ADEME CRE
Hydrolectricit
<1MW 2000-8000
ND de 1 10 MW 1600-6000
> 10 MW 1400-5000
olien
terrestre 1126- 1856 1240-1420
en mer 3000 - 3900 3109-4159
Dont raccordement la
cte
481 - 1170 614-953
Solaire
photovoltaque
Nord et Sud de la
France
rsidentiel et intgr au
bti 2 4 kWc
2200 - 4805
ND
commercial/industriel
100 500 kWc
1900 - 4004
centrales au sol 2500
kWc
1850-3204 1560-1770
Solaire thermique /m
2
1136- 1462
ND
Solaire thermodyn.
miroirs parabolique &
Fresnel
2700- 7500
centrale tour 4850-8100
Gothermie
profonde
pour production de
chaleur
1500-3900
pour production
d'lectricit,
2000-4500
Pompes chaleur
gothermiques
collectives
500-1800
Individuelles 700-1080
Biomasse
bois domestique
app.indpendant
150-350
Note1
Bois domestique
chauffage central
250-600
collective (avec ou sans
rseau de chaleur)
800-1700
industrielle
300-1000
Cognration (/kWe)
2500-6500
Mthanisation 2200 - 9900 9150
Source : Cour des comptes- Donnes Ademe
ND : non disponible
Note 1 : La CRE na pas tabli de comparaison sur la biomasse considrant en raison,,
dune part, des particularits des installations supportes par lADEME qui produisent
uniquement de la chaleur et de celles soutenues via les appels doffres qui produisent de
llectricit et ont donc des productions thermiques et lectriques qui ne peuvent tre rapportes
directement. Dautre part, selon la CRE, les puissances unitaires des projets soutenus par lune et
lautre sont trs diffrentes et ne peuvent tre directement compares.


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ANNEXES 177

Cots dinvestissement et dexploitation biomasse - CRE
Investissement
[/kWe]
2935 - 5515
Exploitation
[/kWe/an]
Entre 100 et
400/kWe/an
Cour des comptes- Donnes commission de rgulation de lnergie (CRE)

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ANNEXES 178
Annexe n 10 : les dpenses de recherche et dveloppement par filires
Le montant total des dpenses de recherche, dveloppement et innovation a t estim en agrgeant les dpenses du
primtre AIE, les dpenses du PCRD et les dpenses en aval du primtre AIE dOSEO. Compte tenu des retraitements
effectus, il ne sagit que dune estimation qui rvle plus un ordre de grandeur quun montant prcis, mme si les estimations
de la Cour sont en ligne avec celles effectues par la DGRI.
En M 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 total
Total 2008
2011
nergies renouvelables 28,3 25,5 30,6 42,7 53,1 76,5 89,4 169,2 125,8 200,4 841,5 584,8
solaire 16,7 11,1 14,8 22,2 26,5 38,9 38,5 64,6 56,1 67,7 357,1 226,9
olien 1,3 1,5 1,6 1,1 1,8 2,6 2,1 1 5,5 14,3 32,8 22,9
marine 0,1 0,7 0,7 0,9 0,2 0,7 0 2,4 2,7 46,2 54,6 51,3
Bio-nergie (1) 4,4 3,8 5,8 10,5 21,3 29,4 43,8 92,3 54,7 59,3 325,3 250,1
Gothermie 3,5 5,4 5 6 2,7 4,6 3,7 8,2 4,3 3,7 47,1 19,9
Autres renouvelables 2,3 3 2,7 2 0,6 0,3 1,3 0,7 1,8 1,8 16,5 5,6
Non ventil 0,7 7,4 8,1 8,1
Hydrogne et piles
combustible
21,1 26 23 45 51,1 62,8 60,8 60 55,4 60,1 465,3 236,3
Hydrogne 13,3 18,8 8,8 13,6 21,4 31,2 29,3 36,9 33,1 36,2 242,6 135,5
Piles combustible 7,8 7,2 14,2 31,4 29,7 31,6 31,5 23,1 22,2 23,8 222,5 100,6
Non ventil 0,1 0,1 0,2 0,2
Autres technologies nergie et
stockage
0,8 3,1 4,3 2,5 2,8 15,5 26,6 38 33,8 53,3 180,7 151,7
Gnration dlectricit 0 0 0 0,3 0 0,1 0 1,7 3,1 1,7 6,9 6,5
Transport et distribution
dlectricit
0,5 0,7 0,5 0,3 0,5 1,6 2,8 4 2 8 20,9 16,8

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ANNEXES 179

Stockage dnergie 0,3 2,4 3,8 1,9 2,3 13,8 23,8 32,3 28,7 43,5 152,8 128,3
Non ventil 0 0,1 0,1 0,1
Autres recherches de rupture
technologique
11,9 13,8 8,7 7,4 6,5 7,2 9,5 13,5 63,3 0 141,8 86,3
Analyse de systmes nergtiques 2,2 2,5 2,2 2,4 1,6 2,8 3,3 5,7 5,9 28,6 14,9
Recherch de base transversale 5,2 5,2 5,2
Autres 9,7 11,3 6,5 5 4,9 4,4 6,2 7,8 52,2 108 66,2
Non ventil PCRD 19,9 13,6 28,2 4 65,7 0
Total 82 82 94,8 101,6 113,5 162 186,3 280,7 278,3 313,8 1695 1059,1
Source : CGDD, OSEO, ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche
(1) Cette rubrique comprend les biogaz, les combustibles biomasse solide et biocarburants.

Lestimation reste une fourchette basse car de 2002 2008, elle nintgre pas les dpenses de dveloppement industriel
dOSEO, non disponibles. partir de 2008, ces donnes ont pu tre intgres, ce qui porte le montant total sur la priode 2008
2011 aux environs de 1,1 Md.
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180 COUR DES COMPTES
Annexe n 11 : cot public dabattement des
productions dlectricit renouvelable et valeur
tutlaire du carbone

Le cot dabattement du CO
2

Le cot dabattement dune tonne de CO
2
(ou cot pour rduire les
missions dune tonne) correspond au surcot li une action de
rduction des missions de CO
2
(par rapport une action de rfrence o
aucune action particulire ne serait entreprise) ramen aux missions de
CO
2
vites par cette action. Ce surcot correspond la somme du
cot de production (conomies dnergie incluses) de laction en question
et des cots additionnels lis aux externalits (hors CO
2
), nette des cots
de production des moyens vits. Ce critre permet dapprcier et de
comparer lefficacit conomique de diffrentes actions de rduction des
missions de gaz effet de serre, c'est--dire les cots pour la socit
pour rduire les missions dune tonne de CO
2
.
Le cot public de rduction des missions de CO
2

Il correspond au rapport entre la dpense publique totale et la
somme des gains dmissions sur la dure de vie des quipements
financs par cette dpense publique. Il donne donc une ide de lefficacit
de laide publique et peut tre compar dautres types dinvestissements
publics visant rduire les missions de CO
2
.
Diffrentes tudes ont estim le cot par tonne dquivalent CO
2

pour diffrentes filires de production dnergie renouvelable lectrique.
Ces estimations se concentrent toutefois sur le dispositif de tarif dachat
financ par la CSPE et ne tiennent pas compte des ventuels cumuls avec
dautres postes de dpense publique ( lexception du CIDD pour la
filire solaire photovoltaque). Elles constituent donc des estimations
basses.
La principale diffrence entre les filires provient de lhypothse
du mix de production lectrique substitu considr, une centrale
charbon au mieux, ou le contenu en CO
2
moyen de la production
lectrique nationale dans une vision plus pessimiste.



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ANNEXES 181

Les sources des calculs sont multiples et figurent en abscisse du
tableau suivant:

La valeur tutlaire du carbone
La valeur tutlaire du carbone est une rfrence qui permet
dvaluer le cot dabattement de la tonne de carbone dun dispositif. Si
ce cot est infrieur ou gal, le cot conomique est acceptable. Sil est
suprieur, lobjectif de lutte contre le rchauffement climatique pourrait
thoriquement tre atteint un cot moindre.
La valeur tutlaire ne rsulte pas de lobservation des prix sur un
march mais dune dcision de ltat. En effet, en ce qui concerne le
CO
2
, seul un march des permis polluer pourrait donner des indications.
Depuis le 1er janvier 2005, un tel march existe en Europe, avec le
systme europen dchange de quotas (ETS). Mais outre le fait que ce
systme ne couvre environ que 45 % des missions de CO
2
,
correspondant aux industries les plus polluantes, la formation des prix
nintgre pas le long terme et peut tre fausse par les imperfections du
march. Aussi, sagissant du CO
2
, dont les effets environnementaux se
produisent sur le long terme, ltat doit disposer dune valorisation qui lui
permette dvaluer ses investissements ou ses politiques.
Jusquici, le besoin dune telle valeur stait pour lessentiel fait
sentir pour valuer la rentabilit conomique des investissements publics
dans le domaine du transport, afin de valoriser le cot de la pollution.
Ainsi, en 2001, la commission Transports : choix des investissements et
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182 COUR DES COMPTES
cot des nuisances , prside par Marcel Boiteux, avait recommand de
fixer la valeur tutlaire du CO
2
27 .
Ce rfrentiel est toutefois apparu insuffisant quelques annes plus
tard, avec les engagements volontaristes de la France en ce qui concerne
la rduction des missions de gaz effet de serre, et le dveloppement des
politiques publiques associes dans le cadre notamment du Grenelle de
lenvironnement. Aussi, au dbut de lanne 2008, le Premier ministre,
sur proposition du ministre en charge de lcologie, de lnergie et du
dveloppement durable, a demand au secrtaire dtat charg de la
Prospective, de lvaluation des Politiques publiques et du
Dveloppement de lconomie numrique de proposer une nouvelle
valeur du carbone pour lvaluation des choix dinvestissements publics
et, plus gnralement, pour lvaluation environnementale des politiques
publiques.
Cette mission a t confie en 2008 la commission prside par
Alain Quinet. Elle a ainsi valu la valeur du carbone en intgrant
notamment les engagements de la France diminuer ses missions de gaz
effet de serre lhorizon 2050. En dautres termes, le prix du carbone a
t fix la hauteur de ce quil devrait tre pour que lconomie rduise
spontanment ses missions au niveau souhait par ltat.

VALEURS TUTELAIRES DU CARBONE
/tCO
2
2010 2020 2030 2050
Valeur recommande 32 56 100 200
Source : Rapport Quinet


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ANNEXES 183
Annexe n 12 : emplois directs dans les nergies renouvelables

Source : Cour des comptes Donnes : ADEME rvises 2012 - SOeS rvises 2012 - SER Livre blanc fvrier 2012) - Les donnes SER sont prsentes
comme tant la somme des emplois directs et indirects
ADEME SOeS ADEME SOeS ADEME SOeS ADEME SOeS ADEME SOeS SER ADEME SER ADEME
2011( e) 2011 2012 (p)
Total nergies renouv. 58 460 60 560 79 950 87 780 98 580 93 320 83 260
Dont ENRquipements
39 510 29 485 41 610 31 325 60 000 38 163 59 980 42 447 75 860 52 062 70 880 58 800
Dont ENRventes 18 950 18 950 19 950 20 800 22 720 22 440 24 460
Solaire thermique 3380 3490 4 030 3 620 3 550 3 741 3 770 3 830
Dont quipements 3 080 830 3 130 960 3 600 1166 3 130 1293 3 000 1475 3 150 3 140
Dont ventes 300 360 430 490 550 620 690
Photovoltaque 1390 2530 5 190 10 310 31 550 28 700 18 800 17 980
Dont quipements 1 390 878 2 530 1449 5 160 3475 10 160 6261 31 030 12744 27 430 16 360
Dont ventes 0 0 30 150 520 1 270 1 620
Eolien 6000 6320 8 790 9 790 11 670 10 420 8 100 10 240
Dont quipements 5 550 4067 5 670 4754 7 860 6473 8 560 6307 10 120 7838 8 640 8 280
Dont ventes 450 650 930 1 230 1 550 1 780 1 960
Bois domestique 18 820 16190 18 240 17 550 17 660 18183 16 020 16 410
Dont quipements 12 190 11980 10 180 10966 12 130 11734 11 550 12335 11 200 13447 11 080 11 150
Dont ventes 6 630 6 010 6 110 6 000 6 460 4 940 5 260
Bois collectif . 3390 3440 3 090 3 930 5 560 6 780 13 500 6 570
Dont quipements 1 850 1 850 1 330 1 960 3 100 4 420 3 370
Dont ventes 1 540 1 590 1 760 1 970 2 460 2 360 3 200
Pompes chaleur 14 430 17130 28 900 23 100 15 260 11 704 14 200 14 200
Dont quipements 14 000 1529 16 520 2564 28 070 4508 22 160 4691 14 190 4145 go+PAC 13 010 12 900
Dont ventes 430 610 830 940 1 070 1 190 1 300
Hydraulique 9150 9530 9 850 10 430 11 030 15 000 10 770 10 790
Dont quipements 850 8916 1 120 9321 1 320 9464 1 900 10063 2 470 10825 2 160 2 130
Dont ventes 8 300 8 410 8 530 8 530 8 560 8 610 8 660
Gothermie 780 720 730 760 810 1 000 1 200
Dont quipements 110 1285 50 1311 50 1343 80 1497 120 1588 230 350
Dont ventes 670 670 680 680 690 770 850
Biogaz 370 470 570 770 940 1 130 1 510
Dont quipements 240 320 420 460 580 9518 730 1 090
Dont ventes 130 150 150 310 360 400 420
UIOM 750 740 560 520 550 530 530
Dont quipements 250 240 60 20 50 30 30
Dont ventes 500 500 500 500 500 500 500
go+biogaz+UIOM go+biogaz+UIOM
biogaz+UIOM
go+biogaz+UIOM go+biogaz+UIOM go+biogaz+UIOM
Emplois directs (Sauf SER)
Indiv + collectif Indiv + collectif Indiv + collectif Indiv + collectif Indiv + collectif
2006 2007 2008 2009 2010
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184 COUR DES COMPTES
Annexe n 13 : les certificats verts et les primes
additionnelles aux tarifs, les exemples anglais et
espagnol

Le systme de ROCs (Renewable Obligation Certificates) au
Royaume-Uni
Introduit en 2002, ce systme demeure le principal mcanisme de
financement de la production dlectricit renouvelable du Royaume-Uni.
En effet, les FiT (Feed-in Tariffs), tarifs de rachats prfrentiels, ne
subventionnent que la production dlectricit renouvelable de petite
chelle (installations de capacit infrieure 5 MW).
Le mcanisme Renewable Obligation impose aux producteurs
dlectricit dintgrer une part croissante dlectricit renouvelable dans
leur production. En change de chaque MWh produit, il leur est dlivr
des ROCs (unit utilise pour la comptabilisation des obligations), quil
peut galement acheter sil ne remplit pas ses objectifs. La valeur du
ROC
205
tait de 51,34 en 2010/11. Le nombre de ROCs dlivrs par
MWh dpend de la technologie utilise, afin de privilgier le
dveloppement des certaines technologies qui se trouvent un stade
prcoce de leur dploiement, telles que les nergies marines.
Les primes additionnelles au prix du march : le systme espagnol
LEspagne avait mis en place au cours de la dernire dcennie une
politique de dveloppement des nergies renouvelables utilisant un
modle de rtribution dnomm rgime spcial ou systme du feed-
in-tariff , qui a t dcisif pour le succs de leur dveloppement. Il
assurait lappui au prix de rachat de llectricit renouvelable, soit
travers la perception dun tarif fixe (diffrent pour chaque technologie),
soit travers la perception dune prime qui sajoutait au prix du march,
pour les installations qui choisissaient cette formule. Les primes
rpondaient aux avantages stratgiques et environnementaux des nergies
renouvelables et prtendaient garantir une rentabilit raisonnable des
investissements sur la priode de maturation et de consolidation des
nouvelles technologies.

205
La valeur du ROC comprend le montant pay par un producteur sil doit en acheter
pour remplir ses obligations (36,99 en 2010/11 ; 40,71 en 2012/13) + la
rmunration quil reoit de la redistribution des revenus gnrs par la vente de
ROCs.
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ANNEXES 185

Toutefois, si le systme de primes aux renouvelables sest rvl
trs efficace, il a dabord donn lieu une bulle spculative
particulirement notable dans le secteur photovoltaque (croissance de
947 % au-dessus de ses objectifs sur la priode 2005-2010), et a
contribu, sans en tre lunique cause, au problme de dficit tarifaire de
lEspagne (le tarif de vente ne couvrant pas le cot de fabrication de
llectricit renouvelable). Lobligation de rduire le dficit public ont
contraint, ds 2012, le gouvernement rsoudre le problme de la dette
accumule (30 Md fin 2012, 3 % du PIB), montant qui pse sur la dette
publique et sapprofondit jusqu prsent de plus de 6 Md par an (soit le
montant actuel annuel des primes aux renouvelables).
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186 COUR DES COMPTES
Annexe n 14 : les nergies renouvelables dans plusieurs
pays de lUnion europenne

Allemagne

Chiffres clefs


Les dispositifs de soutien : des prix garantis
Le dveloppement des nergies renouvelables en Allemagne a t
appuy, ds 1990, par une politique de soutien trs incitative favorisant la
production, mene paralllement une politique industrielle active, en
particulier dans les domaines oliens et photovoltaques. La loi fdrale
de promotion de llectricit renouvelable (loi EEG de 2000) garantit un
tarif dachat prfrentiel pendant 20 ans et un accs prioritaire au rseau.
Faits marquants: lvolution des tarifs suite aux surcots
Le dveloppement des nergies renouvelables a entran des
surcots levs lis aux tarifs garantis. Ils sont essentiellement ports par
les particuliers et les petites et moyennes entreprises. Les tarifs de
llectricit usage domestique sont trs levs par rapport la moyenne
europenne.
Les prix dachat dans le secteur photovoltaque ont t rduits de
manire importante depuis 2004 afin de limiter la demande en pleine
croissance. Ils sont rajusts trimestriellement depuis le 1er novembre
2012 en fonction des capacits installs au cours des 12 mois prcdents.
Un plafond de 52 GW a t fix au-del duquel les nouvelles installations
photovoltaques ne bnficient plus de tarif dachat garanti.
Dans la filire olienne terrestre, la dgression annuelle des tarifs
est fixe 1,5 % partir de 2013 et 1 % dans la filire hydraulique.
Proportion des ENR
(1)
Electricit Prix TTC 2
me
sem.
2011
(1)

Production dlectricit (TWh)
2010 Cible 2020 Usage
domestique
Usage industriel Total
2005
621
Total
2010
628
Total
2011
615
10,7% 18% 253 /MWh
UE : 184 /MWh
124 /MWh
UE : 112 /MWh
Eolien 27 38 47
Photovoltaque 1 12 19
Hydraulique 27 27 25
(1) (source : CEA mmento de lnergie - 2012)
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ANNEXES 187

Si les objectifs 2020 de proportion des nergies renouvelables sont
atteints, les parts de lolien et du photovoltaque devraient fortement
augmenter (reprsentant 27 % et 11 % respectivement en 2020), ainsi
que dans une moindre mesure celle de la gothermie et du solaire
thermique.
Les problmatiques pour atteindre les objectifs de 2020
Selon le ministre fdral allemand, latteinte de lobjectif
implique le doublement de la production olienne et photovoltaque entre
2011 et 2020, et le triplement de la production de gothermie et du solaire
thermique sur cette mme priode.
Les problmatiques gnrales sont les suivantes :
renforcement des rseaux de distribution et de transport de
llectricit ; le cot du renforcement et du dveloppement des
rseaux de transport est estim dici 2022 entre 19 et 23 Md
hors cot du raccordement des parcs olien en mer
(possiblement 12 Md) ;
matrise des cots de dveloppement et du rythme de
progression des filires, notamment dans le domaine du
photovoltaque ; le cot du soutien public aux nergies
renouvelables est 14,1 Md pour 2012 et 20,4 Md prvus en
2013 ;
coordination des politiques nergtiques des Lnder et du
gouvernement fdral ;
matrise de la consommation lectrique (latteinte de lobjectif
de dveloppement des nergies renouvelables tant
conditionne une baisse de la demande).
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188 COUR DES COMPTES
Belgique

Chiffres clefs

Les dispositifs de soutien : des certificats verts
La Belgique a privilgi lnergie dorigine nuclaire. Elle a mis
en place une politique de dveloppement des nergies renouvelables
compter de 2002 en instaurant le systme des certificats verts qui est gr
aux niveaux fdral et rgional.
Pour tous les types de production dlectricit renouvelable
except lolien en mer, un rgime de prix fdraux garantis a t fix au
niveau fdral paralllement une rglementation de niveau rgional en
vertu de laquelle les gestionnaires de rseau de transport doivent
galement acheter des certificats verts un prix minimum impos.
Le systme de certificats est un dispositif de soutien peu incitatif
mais a limit les surcots parce que les prix dachat de certificat sont lis
au march (avec un prix minimal garanti) sans engagement contractuel
pluriannuel. Le prix de llectricit usage domestique est plus lev que
la moyenne des pays de lUnion Europenne.
Faits marquants: une rpartition des comptences entre les
niveaux fdral et rgional rviser
Le double niveau de comptences entre les niveaux fdral et
rgional entraine des conflits entre dispositifs tarifaires. Elles peuvent
entrainer une augmentation des tarifs dlectricit en raison des surcots
lis aux demandes de rachat au tarif minimal garanti le plus lev.
Ainsi la hausse du march des nergies renouvelables entraine la
baisse des prix des certificats et augmente les demandes de rachat auprs
le gestionnaire de transport Elia un tarif fdral lev. Ce systme a
pour consquence mcaniquement une augmentation du tarif pour
lobligation de service public.

Proportion des ENR
(1)
Electricit Prix TTC 2
me
sem.
2011
(1)

Production dlectricit (TWh)
2010 Cible 2020 Usage
domestique
Usage industriel Total
2005
87
Total
2008
84,9
Total
2009
91,2
5,4% 13% 212 /MWh
UE : 184 /MWh
115 /MWh
UE : 112 /MWh
Eolien
1,8 2,7 3 Photovoltaque
Hydraulique
(1) (source : CEA mmento de lnergie - 2012)
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ANNEXES 189

Les problmatiques pour atteindre les objectifs de 2020
La croissance de la production dnergies renouvelables ncessite
de quadrupler la production olienne et de multiplier par huit la
production solaire par rapport 2009 pour atteindre les objectifs fixs en
2020.
Toutefois, le dbat sur la rpartition des comptences entre le
pouvoir fdral et rgional sur lnergie renouvelable terrestre se poursuit
et une rflexion est en cours, remettant en question le soutien par les
certificats verts et lobligation dachat un prix minimum garanti. Dans
ce contexte leffondrement du march du certificat vert et la rvision du
mcanisme crent un climat dincertitude auprs des investisseurs, avec
des consquences ngatives sur toute la chaine de valeur.
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190 COUR DES COMPTES
Espagne

Chiffres clefs

Les dispositifs de soutien: des prix garantis
LEspagne, qui est lun des pays de lUnion Europenne la plus
forte dpendance nergtique (77 % de son approvisionnement en
nergie) a mis en place au cours de la dernire dcennie une politique de
dveloppement des nergies renouvelables trs incitative sappuyant en
particulier sur la production hydraulique et olienne, et, depuis 2009 sur
lnergie solaire photovoltaque.
Depuis 2000, un dispositif dnomm rgime spcial garantit un
prix de rachat de llectricit renouvelable, soit sous la forme dun tarif
fixe diffrent pour chaque technologie, soit travers la perception dune
prime qui sajoute au prix du march pour les installations ayant choisi
cette formule. Ce systme a t trs incitatif et a permis le dveloppement
des nergies renouvelables mais en crant une bulle spculative, en
particulier dans le secteur photovoltaque et des surcots levs.
Il a galement entran des surcots de soutien (6,4 Md en 2011,
8Md en 2012) support par les consommateurs. Les surcots cumuls en
10 ans slve ainsi fin 2012 30Md soit 3 % du PIB.
Faits marquants: un moratoire en 2012 suite aux surcots
Le prix de llectricit usage domestique est plus lev en 2011
en Espagne que dans la moyenne des pays de lUnion Europenne.




Proportion des ENR
(1)
Electricit Prix TTC 2
me
sem.
2011
(1)

Production dlectricit (TWh)
2010 Cible 2020 Usage
domestique
Usage industriel Total
2005
268,7
Total
2010
288,5
Total
2011
279,1
14,1% 20% 209 /MWh
UE : 184 /MWh
116 /MWh
UE : 112 /MWh
Eolien 20,7 43,6 42,1
Photovoltaque 6,3 7,4
Hydraulique 3,6 6,8 5,2
(1) (source : CEA mmento de lnergie - 2012)
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ANNEXES 191

Un moratoire a marqu un arrt brutal en 2012 du soutien des
nergies renouvelables. Suite au moratoire, lEspagne a programm une
rforme fiscale du secteur de llectricit en 2013 pour couvrir les
surcots lis au dveloppement des nergies renouvelables. Elle devrait
taxer uniformment toutes les sources de production de llectricit quelle
que soit la technologie et surtaxer les sources dlectricit productrices de
CO
2
. Cette taxe aura pour consquence daugmenter la facture
dlectricit des consommateurs, particuliers et entreprises.
Les problmatiques pour atteindre les objectifs de 2020
En raison de lclatement de la bulle spculative dans le solaire
photovoltaque et de la suppression du soutien en 2012, le dveloppement
de cette filire sera dsormais trs limit.
La disponibilit de la ressource et la marge de progression du
potentiel hydraulique sont pratiquement nulles pour la grande
hydrolectricit et donc limit la petite hydrolectricit (< 10 MW).
Le dveloppement de lolien terrestre se heurte des difficults
avec de nombreux recours contre les installations.
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192 COUR DES COMPTES
Italie

Chiffres clefs

Les dispositifs de soutien : des prix garantis et des certificats
verts
LItalie affiche lun des taux de dpendance les plus levs
dEurope en matire dnergie: les importations nettes reprsentant
80,5 % du besoin intrieur, pour une dpense nationale de 62,73 Md en
2011 soit plus de 4,4 % du PIB, principale source de dficit de la balance
commerciale italienne.
LItalie a dvelopp les nergies renouvelables par une politique
incitative ds 1995 permettant datteindre ses objectifs de part des
nergies renouvelables dans la consommation finale dnergie grce un
fort dveloppement de lnergie hydraulique et dans une moindre mesure
de lolien et du solaire.
Pour la production dnergie lectrique renouvelable (hors nergie
photovoltaque), le mcanisme principal dincitation mis en place en 1999
en Italie est celui des certificats verts. Ils sappliquent aux installations de
plus d1 MW et sont assortis de lobligation de rachat un tarif minimum
subventionn (initialement garanti pour 10 ans).
En vigueur depuis janvier 2010, le tarif de rachat subventionn est,
pour sa part, diffrent selon la source dnergie et est garanti pour une
dure de quinze ans. Il est destin aux petites et moyennes installations
renouvelables jusqu 1 MW. Ce systme a permis le dveloppement des
nergies renouvelables, mais a gnr une bulle spculative en particulier
dans le secteur photovoltaque, et des surcots levs rpercuts sur la
facture dlectricit des consommateurs (9Md en 2011, 12,5 Md en
2012).


Proportion des ENR
(1)
Electricit Prix TTC 2
me
sem.
2011
(1)

Production dlectricit (TWh)
2010 Cible 2020 Usage
domestique
Usage industriel Total
2005
273,9
Total
2010
267,8
Total
2011
266,1
8,5% 17% 208 /MWh
UE : 184 /MWh
167 /MWh
UE : 112 /MWh
Eolien
2,3 11 20,6
Photovoltaque
(1) (source : CEA mmento de lnergie - 2012)
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ANNEXES 193

Faits marquants: de nombreuses rvisions du systme de
soutien
Les prix de llectricit usage domestique et usage industriel
sont en effet plus levs en Italie en 2011 que dans la moyenne des pays
de lUnion Europenne.
Une rforme des mcanismes dincitation pour les installations
mises en service partir du 1er janvier 2013 prvoit une priode de
transition du systme actuel (certificats verts) un mcanisme
dincitation par des tarifs fixes pour les installations jusqu 5 MW et des
enchres la baisse pour les installations plus grandes. Pour les
installations mises en service avant 2013, les certificats verts seront
remplacs partir de 2016 pour la priode rsiduelle par un tarif fixe
garantissant les investissements raliss. partir de 2013, les quotas
minimaux dnergies renouvelables qui se traduisent par les certificats
verts seront progressivement rduits jusqu sannuler pour lanne 2015.
Les changements successifs du systme des certificats verts ont
cr une forte incertitude parmi les oprateurs. En moins de dix ans, dix
normes nationales et trois rglements diffrents ont modifi le systme.
Les tarifs de rachat du solaire photovoltaque, qui restent valables
pour une priode de 20 ans compter de la date dentre en fonction de
linstallation, ont t revus la baisse cinq reprises entre 2006 2012.
Les problmatiques pour atteindre les objectifs de 2020
Les oprateurs considrent le secteur comme trs fragile,
principalement cause de linstabilit du cadre politique et rglementaire,
ce qui pse sur les investissements. Le dispositif de soutien, souvent
rvis, ralentit le dveloppement de nouvelles installations oliennes et
photovoltaques.
Les procdures pour lautorisation et la connexion des installations
en particulier dans lolien tant longues, complexes, et diffrentes dune
rgion lautre ont galement ralenti le dveloppement des nergies
renouvelables. Les dlais dautorisation et de ralisation dune installation
en Italie sont cependant moindres quen France, environ quatre ans.
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194 COUR DES COMPTES
Danemark

Chiffres clefs

Les dispositifs de soutien : des prix garantis
Confront lpuisement progressif des ressources fossiles de la
Mer du Nord, le Danemark sest fix en 2011 lobjectif dtre 100%
indpendant de ces dernires en 2050. Les nergies renouvelables se sont
dveloppes au Danemark depuis 2005 et reprsentent une part
importante dans la consommation finale dnergie en 2010 ; la production
olienne et la biomasse sont les deux principales sources dnergie.
Le Danemark a mis en place un dispositif de soutien bas sur des
tarifs de rachat articuls autour des prix du march auxquels une
subvention est ajoute. Lobligation de service public (352 M en 2011)
est perue auprs du consommateur par les distributeurs dlectricit et
est redistribue aux producteurs dlectricit ligibles ce dispositif.
Faits marquants: lvolution des tarifs la baisse partir de
2012
Le dispositif de soutien a t revu dans le cadre du plan nergie
2012-2020 dans le sens de la baisse avec, pour lolien terrestre, des
niveaux de subventions dpendant de la production mais aussi du niveau
des prix du march.
Malgr la faible production photovoltaque, une bulle sest aussi
dclenche qui a pouss ltat modifier en 2012 le rgime de
subvention. Le prix sera abaiss en 2014 et les annes suivantes, mais
restera fixe pour 10 ans.
Les problmatiques pour atteindre les objectifs de 2020
Les autorits danoises sont sereines quant latteinte des objectifs
2020.

Proportion des ENR
(1)
Electricit Prix TTC 2
me
sem.
2011
(1)

Production dlectricit (TWh)
2010 Cible 2020 Usage
domestique
Usage industriel Total
2005
36,2
Total
2010
38,8
Total
2011
35,1
23% 30% 298 /MWh
UE : 184 /MWh
93 /MWh
UE : 112 /MWh
Eolien 6,6 7,8 9,7
Photovoltaque - - -
Hydraulique 0,02 0,02 0,017
(1) (source : CEA mmento de lnergie - 2012)
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ANNEXES 195

Le plan nergie 2012-2020 retient deux axes de dveloppement :
lamlioration de lefficacit nergtique doit permettre une
rduction de la consommation finale dnergie (sauf transport)
de 7 % en 2020 par rapport 2010. Une stratgie defficacit
nergtique des btiments existants est ainsi en cours de
dfinition ;
le dveloppement de lolien et du biogaz. Lolien terrestre et
en mer devrait reprsenter 50 % de llectricit consomme en
2020. Deux nouveaux parcs oliens en mer, (400 MW et
600 MW) devraient tre installs dici 2020. En complment,
une capacit totale de 500 MW devrait tre installe en eaux
peu profondes le long des ctes. La production olienne
terrestre devrait pour sa part augmenter de 20 %, soit 500 MW
supplmentaires. Sagissant du biogaz, lincitation sera ralise
par les tarifs et le soutien ltablissement de mthaniseurs (de
20 30 % du cot).
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196 COUR DES COMPTES
Royaume-Uni

Chiffres clefs

Les dispositifs de soutien : des certificats verts et des tarifs de
rachats pour les installations de petite taille
Le Royaume Uni a mis en place une politique de dveloppement
des nergies renouvelables compter de 2002 qui a repos sur des
certificats verts, le dispositif principal, et des tarifs garantis pour les
installations photovoltaques de petite taille. La politique a cependant t
peu incitative. En effet, la production dnergie renouvelable a peu
augment.
Les cots des dispositifs sont rpercuts sur la facture nergtique
des clients. Mais le rgulateur britannique estime que le cot des
certificats verts sur la facture annuelle dlectricit des consommateurs
slve 21 , soit moins de 2 % du montant moyen de la facture
nergtique estim 1200 , et celui des tarifs de rachat moins dune
livre.
Faits marquants: une volution vers des tarifs de rachat
Les prix de llectricit usage domestique et industriel en 2011
sont infrieurs ceux de la moyenne des pays de lUnion Europenne.
Limportante baisse des prix des panneaux photovoltaques partir
de 2009 a conduit le gouvernement revoir la baisse le niveau des tarifs
de rachat depuis 2010 dans ce secteur pour viter les effets daubaine. Ils
ont ainsi t rduits de plus de moiti fin 2011 pour les petites
installations de moins de 4 kW. En 2012, la rforme du march de
llectricit prvoit la mise en place de contrats longs termes avec des
tarifs de rachat, afin de garantir aux producteurs dlectricit renouvelable
des tarifs stables et indpendants de la volatilit du march. Dans le cadre
du contrat, un prix du MWh appel strike price est fix. Lorsque le
cours de llectricit est infrieur ce niveau, le producteur bnficie
Proportion des ENR
(1)
Electricit Prix TTC 2
me
sem.
2011
(1)

Production dlectricit (TWh)
2010 Cible 2020 Usage
domestique
Usage industriel Total
2006
393,4
Total
2010
378
Total
2011
367,8
3,3% 15% 158 /MWh
UE : 184 /MWh
104 /MWh
UE : 112 /MWh
Eolien 4,2 10,2 15,7
Photovoltaque 0,01 0,03 0,25
Hydraulique 4,6 3,6 5,7
(1) (source : CEA mmento de lnergie - 2012)
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ANNEXES 197

dun complment jusqu latteindre. Lorsque le cours de llectricit le
dpasse le strike price , il reverse le surplus.
Les problmatiques pour atteindre les objectifs de 2020
Selon les prvisions du ministre de lnergie, les nergies fossiles
continueront doccuper une part importante du mix britannique. Malgr le
scnario prvu en 2020 favorable au dveloppement massif des nergies
renouvelables, la part du gaz continuera de reprsenter 35 % du mix
lectrique en 2020 et celle du charbon 15 %.
Latteinte des objectifs de 2020 implique une augmentation
importante de la production dnergie base dnergies renouvelables et
ncessite la mise en place dune politique incitative de dveloppement en
particulier dans le secteur olien.
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RPONSES DES
ADMINISTRATIONS ET DES
ORGANISMES CONCERNS


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Sommaire

Ministre de lconomie et des finances et ministre dlgu
auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du
budget
203
Ministre du redressement productif 204
Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie
208
Ministre de lenseignement suprieur et de la recherche 219
Prsident de la commission de rgulation de lnergie
(CRE)
220
Prsident du conseil dadministration de lagence de
lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME)
238


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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 203

RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE
ET DES FINANCES, ET DU MINISTRE DLGU AUPRS
DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES,
CHARG DU BUDGET

Nous tenons tout d'abord saluer la qualit du travail ralis par la
Cour sur un secteur qui mobilise des financements publics trs importants, et
dont la perptuelle mutation ncessite un suivi adapt et approfondi. Ce
rapport nous apparat trs riche et trs instructif notamment sur les cots des
diffrentes nergies renouvelables, leur cadre rglementaire et l'impact des
diffrents instruments de soutien.
Nous partageons particulirement la proccupation d'efficacit
conomique et budgtaire mise en avant par la Cour : la forte contrainte sur
les finances publiques ainsi que la ncessit de prserver le pouvoir d'achat
des mnages et la comptitivit des entreprises rendent plus que jamais
ncessaire de maximiser la valeur pour la collectivit de tout euro public
dpens. Cet impratif d'efficacit doit aussi conduire, comme la Cour le
souligne, veiller ce que la rglementation n'engendre pas de cots
excessifs. C'est dans cet esprit que le Gouvernement a notamment soutenu les
mesures de simplification du cadre rglementaire concernant l'olien
terrestre contenues dans la loi n 2013-312 du 15 avril 2013 visant
prparer la transition vers un systme nergtique sobre et portant diverses
dispositions sur la tarification de l'eau et sur les oliennes.
Enfin, le Gouvernement laborera un projet de loi l'issue du dbat
sur la transition nergtique. Soyez assur que nous veillerons ce que ce
rapport ait, ct d'autres travaux, notamment ceux issus du dbat, toute sa
place dans la rflexion gouvernementale.
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204 COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DU REDRESSEMENT PRODUCTIF

A titre liminaire, au-del de la rigueur danalyse et de la qualit de
ralisation du rapport que je tiens saluer, je souligne combien ce travail
denqute et de rflexion critique sur les leviers daction publique dans le
domaine des nergies renouvelables tait ncessaire et parvient point
nomm. Il est en effet crucial que le gouvernement dispose de toutes les
expertises possibles des dispositions existantes en matire de soutien aux
nergies renouvelables dans le contexte de la prparation du projet de loi de
programmation sur la transition nergtique lissue du dbat national
ponyme.
Ma lecture et les observations qui suivent sont dictes par la prise en
compte des enjeux industriels dans les dcisions publiques lis lirruption
de ces nouveaux modes de production dans le mix nergtique mondial,
europen et national. Il sagit, la lumire dune valuation rigoureuse, de
guider les choix publics pour concilier les impratifs de redressement
industriel du pays avec latteinte des objectifs de politique nergtique en
relation avec les engagements internationaux de la France et de ses propres
choix.
1. Le rapport de la Cour conforte les analyses du ministre sur de
nombreux points
Le travail de recoupement et de mise en perspective des dispositifs de
soutiens publics aux trois nergies renouvelables met en lumire le dfaut de
vision globale en la matire qui prvalait jusqu'alors et apporte ainsi une
analyse objective des incontestables faiblesses de ces dispositifs.
Il confirme que le cot des aides, exponentiel depuis trois ans et qui
pse dj sur la comptitivit globale de notre appareil productif, souffre
dun dsquilibre structurel en faveur du dploiement de technologies encore
peu matures et souvent importes au dtriment du soutien une offre
comptitive qui concilierait efficacit des solutions et retombes industrielles,
en termes dactivit et demplois sur le territoire.
Plus en dtail, je prends acte des constats de la Cour sur les points
suivants :
- les tarifs de rachat (2 G en 2012) et le crdit dimpt
dveloppement durable (2,5 G) ont pes eux seuls cinq fois le total des
soutiens loffre, sur la priode 2005-2011 ;
- leffort engag ne semble pourtant pas suffire satisfaire nos
obligations nationales ( paquet nergie Climat fixant un taux de 23 %
minimum dnergie finale dorigine renouvelable en 2020) ;
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- les objectifs environnementaux ont t parfois atteints au dtriment
des objectifs conomiques ;
- le contraste est important entre leffort consenti en faveur de
certaines technologies et leur contribution effective aux objectifs globaux des
politiques publiques : le solaire photovoltaque occupe deux tiers des efforts
pour une contribution au mix lectrique de l'ordre de 1 % du productible en
2012. Inversement, l'hydrolectricit qui contribue 10 % de ce mix et
dispose de potentiels de dveloppement significatifs en France ne reoit
quasiment pas de soutien public ;
- les mesures de soutien l'offre, qui noublient aucune technologie,
ne se fondent pas sur une apprciation suffisamment rigoureuse de leurs
cots et de leurs performances attendues.
S'agissant des outils de pilotage, le rapport pointe une insuffisance de
lappareil statistique et mthodologique de l'Etat, qui devrait mesurer les
performances conomiques des diffrentes filires, y compris les emplois et
la valeur ajoute ralise en France. Je partage entirement ce constat.
Dans ce cadre, l'exploration par la Cour d'une alternative de mesure
des cots plus pragmatique que la mthode tutlaire en matire dnergie
dite LCOE
206
doit tre soutenue car elle aide une approche fonde sur
des cots rels dclars par des industriels.
2. La plupart des prconisations du rapport appellent une mise en
uvre sans rserve sauf une mesure qui appelle une certaine vigilance du
point de vue des impratifs de soutien lactivit industrielle en France
Parmi les prconisations de la Cour, je souhaite marquer mon soutien
sans rserve aux cinq propositions suivantes :
- renforcer lappareil public de mesure des performances des
technologies et des filires (1) ;
- renforcer le pilotage des politiques et de leurs instruments
oprationnels (7) ;
- simplifier le rgime juridique applicable la production dnergies
renouvelables (4) ;
- rformer les appels doffres en nergies renouvelables (6) ;
- mieux prendre en compte les interactions des ENR avec le
rseau (5).
En particulier, la rvision du cadre actuel rgissant les appels d'offres
pour la production d'nergie apparat comme un levier particulirement

206
Levelized Cost of Electricity : cots moyens actualiss sur la dure de vie en
parit de pouvoir dachat par MWh.
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206 COUR DES COMPTES

pertinent d'amlioration de l'efficacit globale du systme et de rduction des
cots.
Les innovations de procdure introduites en 2004 dans les directives
europennes rgissant la commande publique
207
(notamment le dialogue
comptitif et le mcanisme de l'accord cadre) pourraient utilement
s'appliquer aux grands appels d'offres. Ces procdures, conues pour
faciliter la diffusion des innovations et optimiser le partage du risque entre la
personne publique et les industriels, mritent un examen approfondi pour une
ventuelle implmentation dans le code de l'nergie. Il s'agit de rduire le
cot du risque, qui pse lourdement sur les projets et donc sur ltat, sans
renoncer aux bnfices de l'innovation en termes de rduction des cots
unitaires.
En revanche, lune des propositions, qui consisterait concentrer
leffort sur les technologies les plus efficientes (2 et 3) , appelle une rserve
partielle de ma part.
Cette prconisation rsulte de l'analyse dtaille des performances
intrinsques des technologies, dont le contenu n'est pas contest. On ne peut
que souscrire son principe, mais son excution doit tre applique avec
discernement.
Ainsi, le choix indiffrenci dune technologie efficace mais sans
aucune base de production en France pourrait conduire creuser nos
importations comme ce fut le cas du solaire photovoltaque. Elle pourrait
aussi conduire soutenir lexcs des technologies matures donc moins
chres court terme mais moindre potentiel de progrs. Cest par exemple
le cas de lolien terrestre, quil convient de dvelopper mais aussi de
relayer par des formes plus innovantes (olien en mer, hydrolien, etc..). De
mme, la ressource provenant de la biomasse, qui prsente un trs bon profil
cot/rendement, pourrait dcevoir lavenir (cot croissants, conflits
d'usage, voire affaiblissement de notre filire industrielle sur lequel une
concurrence europenne et mondiale sintensifie).
A linverse, le solaire thermique, assez mal class pour sa mdiocre
efficacit apparente (cot lev de la tonne de carbone vite), repose sur
une filire industrielle franaise solide et exportatrice, appuye sur un
savoir-faire historique construit autour du vecteur caloporteur eau . Le
niveau des soutiens publics doit, dans ce cas, se rduire progressivement
pour laisser toute sa place une comptition ouverte (mais loyale), cette
volution doit se faire en prservant loutil industriel en laidant sadapter
si ncessaire.
Il en va de mme pour les nergies marines ou le solaire hautes
performances, mal classs ce jour au plan du ratio cot-rendement, mais

207
Directives 2004-17 et 2004-18 du 31 mars 2004 portant coordination des rgles des
marchs publics.
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qui pourraient prsenter un meilleur bilan en 2020 condition de conjuguer
baisse des cots par la R&D et cration dune base industrielle exportatrice
solide.
Enfin, la dernire prconisation relative la rationalisation des
soutiens publics l'innovation mrite un examen attentif. Le besoin dune
rationalisation des dispositifs de financement, jugs trop complexes par ses
bnficiaires eux-mmes, est incontestable. En pratique, il convient dviter
deux cueils :
rduire lincitation la recherche collaborative impliquant
les industriels ;
ralentir la dynamique de projets concrets pendant la mise en
uvre des rformes de structure, en absorbant les ressources
des quipes concernes (chez les oprateurs et dans les
ministres).
En conclusion, le projet de rapport met en lumire le cot public
excessif du soutien aux nergies renouvelables au regard des rsultats
obtenus. Une rationalisation des dispositifs est ncessaire pour protger
l'appareil productif national d'un risque devenu majeur de hausse des prix de
l'nergie, notamment de l'lectricit, compromettant un des rares avantages
comptitifs de notre conomie. Je rejoins par consquent la conclusion
principale du rapport : organiser le soutien aux nergies renouvelables
autour dune offre industrielle comptitive par l'innovation et une
programmation raisonne des investissements, cibler les technologies les
plus prometteuses en valeur ajoute en France.



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208 COUR DES COMPTES

RPONSE DU MINISTRE DE LCOLOGIE, DU DVELOPPEMENT
DURABLE ET DE LNERGIE

Je tiens tout d'abord souligner le travail approfondi et rigoureux des
magistrats de la Cour, dont le rapport prsente de manire particulirement
claire et accessible des sujets complexes et insuffisamment tudis sous
l'angle financier. La Cour a procd un recensement exhaustif et dtaill
des diffrents cots des nergies renouvelables et des dispositifs de soutien
mis en place par le Gouvernement. Le rapport se focalise principalement sur
les nergies renouvelables lectriques et, dans une moindre mesure, sur la
chaleur renouvelable. Le sujet des biocarburants n'est pas voqu, la Cour
soulignant qu'ils ont fait l'objet d'un rapport public thmatique en 2012.
La Cour rappelle que la France s'est engage sur une trajectoire de
rduction de ses missions de gaz effet de serre par un facteur quatre
l'horizon 2050. Elle indique que la politique mise en uvre dans ce but a
permis d'obtenir des rsultats et de situer la France au mme niveau que ses
partenaires europens en termes de ralisation de ses objectifs. La Cour
conclut que les objectifs que s'est, pour l'heure, fixs la France l'horizon
2020 sont atteignables mais ncessiteront des efforts.
La Cour formule par ailleurs plusieurs recommandations qui
alimenteront les travaux du Gouvernement, notamment dans le cadre de
l'laboration du projet de loi sur la transition nergtique. Certaines font
dj l'objet de mesures.
Lors de la Confrence environnementale pour la transition cologique
des 14 et 15 septembre 2012, le Prsident de la Rpublique a souhait
engager la France dans une transition nergtique fonde sur l'efficacit
nergtique et sur le dveloppement des nergies renouvelables. C'est dans
ce contexte que s'inscrit la politique du Gouvernement.
La lecture du rapport de la Cour appelle de ma part les remarques
suivantes :
Concernant les statistiques :
La Cour recommande de mettre en place un dispositif centralis du
suivi statistique, permettant de mieux clairer les dcisions, notamment en
matire de connaissance des cots de production, des emplois et des
marchs. Mme si ce constat peut tre globalement partag, il n'est
cependant pas certain qu'un dispositif centralis soit la meilleure solution
pour y parvenir.
Comme indiqu dans le rapport, il est exact que la collecte et
l'analyse des donnes statistiques sur l'nergie, y compris les nergies
renouvelables, est actuellement rpartie entre plusieurs entits
(Commissariat gnral au dveloppement durable - Service de l'observation
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et des statistiques (CGDD-SOeS), ADEME, CEREN, INSEE, etc.) et que,
pour une partie des acteurs de la filire, le dispositif peut paratre peu lisible,
voire en partie redondant.
Cependant, 1'INSEE et le CGDD-SOeS partagent les mmes
dfinitions et les mmes mthodes. Il n'est donc pas tout fait exact
d'affirmer qu'il n'y a pas de coordination ou de dfinitions communes, tout
le moins au sein de la statistique publique. Le rapport dplore le croisement
de sources statistiques, voire le recours des donnes d'organisations
professionnelles ; or c'est une pratique de synthse courante, qui permet
d'allger la charge de rponse des entreprises. Par ailleurs, lorsqu'elles sont
utilises par la statistique publique, les donnes des organisations
professionnelles ont t expertises et valides. Le partage des rles en
matire de statistiques nergtiques entre l'INSEE et le SOes est clairement
dfini. Entre l'ADEME et le SOes, des runions rgulires permettent de
tendre vers une comprhension mutuelle et une optimisation des ressources.
La fixation d'objectifs nationaux ambitieux pour le dveloppement des
nergies renouvelables des horizons 2020, 2030, voire 2050, et plus
gnralement, la transition nergtique engage par le Gouvernement,
demandent un suivi aussi fiable que possible. Conscient des enjeux et des
marges de progrs, le CGDD a demand au Conseil gnral de
l'environnement et du dveloppement durable (CGEDD) de raliser une
mission d'inspection sur les statistiques de l'nergie. Cette mission devrait
rendre ses conclusions en janvier 2014, avec notamment une cartographie
prcise de la collecte de statistiques nergtiques. Elle permettra de
dterminer les changements apporter l'organisation actuelle.
Il convient enfin de distinguer les statistiques, proprement parler
(sur les nergies renouvelables, la production d'nergie, la puissance
installe, le nombre d'quipements, d'emplois...), qui peuvent faire l'objet de
collecte de donnes, des analyses de cot de production ou de rentabilit, qui
relvent d'une autre logique.
Concernant la comptitivit des filires EnR :
Le soutien public aux filires renouvelables est ncessaire pour les
accompagner vers la maturit technologique et conomique et la
comptitivit. Ce soutien doit faciliter la leve des diffrents verrous
techniques et conomiques, dans une perspective de rduction de cots de ces
technologies. Plus les technologies sont un stade prcoce de
dveloppement, plus les verrous sont de nature technique. Leur leve
ncessite donc des actions de R&D qui sont galement soutenues par l'Etat
dans le cadre de programmes spcifiques. Il peut s'agir d'aides cibles (fonds
dmonstrateurs) ou d'aides transverses (crdit d'impt recherche par
exemple). Lorsque les technologies sont au stade du dploiement
commercial, les verrous sont davantage d'ordre technico-conomique. Les
leviers rsident alors dans l'optimisation industrielle ou le modle d'affaire.
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Le soutien de l'Etat au dploiement des EnR a vocation rpondre cet
objectif, ainsi qu' l'atteinte des objectifs nationaux de pntration des EnR
dans le mix nergtique et de rduction des missions de gaz effet de serre.
Compte tenu des perspectives d'amlioration de la comptitivit de
ces filires, le cot du soutien public, rapport l'nergie produite par ces
technologies, a vocation se rduire.
Il existe aujourd'hui de grandes disparits de maturit et de cot entre
les filires de production d'nergies renouvelables lectriques. A l'exception
de l'hydraulique, leur dploiement ne pourrait pas se faire sur le seul critre
de comptitivit dans un fonctionnement de march. Les mcanismes
incitatifs mis en place en consquence sont spcifiques chaque filire et
doivent faire l'objet d'adaptations priodiques pour tenir compte des
volutions techniques et conomiques. Ils sont guids par la volont
d'assurer ces technologies la rentabilit minimale ncessaire leur
dploiement. Le choix entre les diffrents outils de soutien dpend de la
maturit technologique, de la comptitivit et des retombes en termes de
valeur ajoute en France et en Europe, au regard des caractristiques de la
chane de valeur de chaque nergie et de nos avantages comparatifs.
Ainsi, les recommandations de la Cour confortent les principes
gnraux qui guident la politique du Gouvernement en faveur des nergies
renouvelables. Elles doivent tre dveloppes, selon leur degr de maturit,
en priorit dans les secteurs les plus dpendants des nergies fossiles, et,
dans une perspective de diversification des sources d'approvisionnement,
dans le secteur de l'lectricit pour rpondre l'objectif de rduction de la
part du nuclaire fix par le Prsident de la Rpublique.
Concernant la chaleur renouvelable :
Le nombre de rseaux aliments par des nergies renouvelables est en
croissance rapide depuis 2008. Cela est d une disposition de la loi portant
engagement national pour l'environnement prvoyant que les rseaux qui
utilisent plus de 50 % d'nergies renouvelables peuvent appliquer un taux
rduit de TVA. Les rseaux de chaleur auraient probablement mrit plus de
place dans le rapport de la Cour, notamment sur la problmatique de leur
cration, l'obligation de raccordement, l'utilisation d'nergies renouvelables
- dont la gothermie - pour les alimenter, le dveloppement de nouveaux
services, etc.
Comme l'a not la Cour, les dispositifs de soutien la chaleur
renouvelable, en particulier le fonds chaleur, sont efficients. Malgr un vif
succs du fonds chaleur, seuls 10 % de l'objectif national sont aujourd'hui
atteints, avec un cot pour la puissance publique trs faible : 38,8 /tep soit
3,3 /MWh..
La prennit du financement de ce dispositif est essentielle et fera
l'objet de toute mon attention. Pour l'instant, le cot en /tep produite est
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plus faible que prvu ce qui permet d'tre globalement en ligne avec les
objectifs 2012 malgr un budget plus faible (853 /tep en 2011 contre
1 123 /tep prvu). Pour atteindre les objectifs fixs lors du Grenelle de
l'environnement, 520 ktep/an de projets nouveaux en moyenne seraient
ncessaires sur les huit prochaines annes. Sur la base d'une hypothse
conservatrice de stabilit du cot en /tep, la dotation du fonds devrait tre
de 445 M par an.
Au demeurant, les projets les moins complexes et les plus rentables
ayant t raliss en priorit, le niveau de soutien public ncessaire
l'mergence de nouveaux projets pourrait avoir tendance augmenter. Par
ailleurs, le cot moyen actuel repose sur une proportion plus forte que prvu
de biomasse et plus faible de solaire thermique, dont le cot est plus lev, A
ct du financement des projets stricto sensu, il serait opportun de prvoir un
renforcement de la communication et de l'animation pour faire merger les
projets. Le budget souhaitable serait donc d'environ 500 M/an jusqu'en
2020, soit un doublement par rapport la dotation actuelle.
La biomasse, principale filire contributrice l'atteinte de notre
objectif de production d'nergies renouvelables, ncessite des efforts
importants de mobilisation des ressources forestires. Plusieurs mesures
prvues dans le cadre du futur plan fort-bois, telles que la mise en place
d'un partenariat public-priv pour raliser une veille conomique sur la
chaine de valeurs des marchs de la filire bois ou l'obligation de gestion
durable des forts pour bnficier des avantages fiscaux devraient contribuer
stimuler l'offre de biomasse.
Concernant l'olien terrestre :
Parmi les nergies renouvelables lectriques, l'olien terrestre est une
priorit forte. Comme le souligne la Cour dans son rapport, l'olien terrestre
est proche de la comptitivit avec un cot de production pouvant atteindre
62 /MWh pour les zones gographiques les plus propices. L'Etat s'est fix un
objectif ambitieux de dveloppement de l'olien terrestre l'horizon 2020. A
ce jour, le dveloppement de l'olien terrestre est presque en ligne avec la
trajectoire de dveloppement prvue dans le cadre du plan national d'action
en faveur des nergies renouvelables, mais connat en ce moment un
ralentissement. L'effort doit tre poursuivi tout en permettant encore
l'olien terrestre de rduire ses cots.
Dans cette perspective, le Gouvernement a engag des mesures de
simplification administrative propices au dveloppement de l'olien terrestre
et va les poursuivre. La Cour indique que l'laboration d'une nouvelle
doctrine homogne s'est faite au prix d'un empilement de dispositions
rglementaires diverses qui alourdit l'ensemble des dmarches accomplir
pour un porteur de projet. Je tiens rappeler que le Gouvernement, comme il
s'y tait engag, a supprim le dispositif des zones de dveloppement de
l'olien (ZDE). Dornavant, l'obligation d'achat pour les parcs oliens
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212 COUR DES COMPTES

terrestres est accorde sans condition d'implantation, ni condition sur le
nombre de machines faisant partie du parc. Tout projet olien peut donc
bnficier de l'obligation d'achat. En particulier, le dcret n 2000-1196 du
6 dcembre 2000 fixant par catgorie d'installations les limites de puissance
des installations pouvant bnficier de l'obligation d'achat d'lectricit ne
s'applique pas. Par ailleurs, dans le cadre des Etats gnraux de la
modernisation du droit de l'environnement, une exprimentation de permis
unique (ICPE et permis de construire, voire autres autorisations
environnementales) sera lance pour le cas spcifique de l'olien terrestre.
Le Gouvernement examinera les pistes permettant de simplifier les
dmarches des porteurs de projets, dans un objectif de simplification des
procdures.
Concernant l'olien off-shore :
L'olien en mer bnficie d'un potentiel de dveloppement important.
Cette technologie, encore peu mature en France, doit tre accompagne et
permettre le dveloppement d'une industrie nationale forte et terme
exportatrice. C'est l'objet des appels d'offres lancs par le Gouvernement en
juillet 2011 et plus rcemment, en avril 2013. Les laurats du premier appel
d'offres ont t annoncs le 6 avril 2012. Il s'agit d'Eolien Maritime France,
consortium men par EDF, pour les lots de Fcamp, Courseulles-sur-Mer et
Saint-Nazaire, et d'Ailes Marines SAS, consortium men par Iberdrola, pour
le lot de Saint-Brieuc.
Je tiens souligner que la dcision du Gouvernement concernant les
quatre zones retenues s'appuie sur la conviction qu'une filire industrielle
prenne doit s'appuyer sur plusieurs acteurs structurants, que l'effort
industriel et donc le risque associ doit tre rparti sur diffrents oprateurs,
afin de s'assurer que les objectifs fixs seront respects dans la dure. Ce
choix permet aussi de garantir la scurit d'approvisionnement et de
bnficier de l'exprience d'oprateurs trangers dans ce domaine.
En termes de procdure, la Cour indique que la dcision de
dvelopper une filire olienne off-shore ne se serait appuye sur aucune
valuation conomique approfondie. Il convient de nuancer et complter
cette analyse, car la rdaction du cahier de charges du premier appel d'offres
a fait l'objet d'une consultation large pilote par la direction gnrale de
l'nergie et du climat (DGEC), qui a consolid les contributions des services
ministriels (direction des affaires juridiques, direction des affaires
maritimes, direction de l'eau et de la biodiversit, services dconcentrs), de
services interministriels (DGCIS, CGI, DG Trsor), de l'ADEME, de la CRE
ainsi que d'acteurs externes l'administration (syndicats professionnels,
ples de comptitivit, industriels, nergticiens, institutions financires,
etc.).
Aprs un premier cycle de concertations intra-administration, une
premire version du cahier des charges a t soumise une consultation
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publique durant le mois de fvrier 2011. Les rponses formelles cette
consultation, de nature contradictoire et complmentaire dans leur ensemble,
ont permis la DGEC de revoir de nombreuses clauses. L'ensemble du
cahier des charges, avec des nouvelles propositions et questions, a fait l'objet
d'un travail de double expertise sur les aspects industriels et financiers
pendant le mois de mars 2011 par le cabinet Ernst & Young, qui a mobilis
ses experts europens en la matire. La dcision de lancer l'appel d'offres a
t prise, par le prcdent Gouvernement, sur la base d'un dossier
documentaire consistant, retraant l'ensemble des enjeux qui pouvaient tre
dfinis ce stade du dveloppement de la filire.
La Cour met des rserves quant au potentiel de dveloppement de
l'industrie franaise l'export. Il faut noter que les industriels franais sont
confiants quant la possibilit de prendre part au march britannique. Par
ailleurs, dans un rapport du DECC britannique intitul Electricity market
reform : delivering UK investment paru en juin 2013, l'objectif de
dveloppement retenu pour l'olien off-shore est de 8 16 GW en 2020. C'est
un objectif important qui offre des possibilits aux acteurs franais.
Le second appel d'offres doit permettre de renforcer le dveloppement
de l'industrie franaise dans la continuit du premier appel d'offres. A
l'avenir, des amliorations sont possibles, notamment pour une meilleure
valuation des risques en amont. Le Gouvernement intgrera ces pistes
d'optimisation ses rflexions.
Concernant le solaire photovoltaque :
La Cour a soulign les difficults connues par le pass par la filire
photovoltaque. Les arrts tarifaires prvoient dsormais des mcanismes
d'ajustement automatique des tarifs d'achat aux volumes d'entre en file
d'attente, permettant de la ractivit et de la flexibilit au dispositif, ce qui
doit permettre d'viter les phnomnes de bulles rencontrs en 2009 et 2010.
Les mesures d'urgence prises l'issue de la Confrence
environnementale visent relancer la filire solaire dans un contexte
international difficile, en s'appuyant sur un dispositif de tarif d'achat pour les
installations de moins de 100 kWc et d'appels d'offres pour les installations
les plus grandes.
Les appels d'offres visent permettre un quilibre entre le
dveloppement terme d'une filire industrielle innovante et comptitive,
notamment l'export, l'amlioration des performances nergtiques et
environnementales et la matrise de la hausse du cot pour les
consommateurs d'lectricit.
Les pistes d'optimisation voques par la Cour alimenteront les
rflexions du Gouvernement dans le cadre des suites donner au dbat
national sur la transition nergtique.

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214 COUR DES COMPTES

Concernant le biogaz :
Si la contribution de la filire biogaz la production d'lectricit et de
gaz renouvelables reste encore mineure (1,3 % fin 2011 pour l'lectricit),
le dveloppement de cette filire prometteuse doit tre encourag. L'objectif
du Gouvernement est de dvelopper en France, l'horizon 2020,
1 000 mthaniseurs la ferme. Pour atteindre cet objectif, le ministre de
l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie a annonc le
29 mars 2013, conjointement avec le ministre de l'agriculture, de
l'agroalimentaire et de la fort, le lancement du plan nergie
Mthanisation Autonomie Azote (EMAA) .
Ce plan s'inscrit dans une logique :
- de dmarche agronomique fonde sur le respect de l'quilibre de la
fertilisation, la rduction globale du recours aux intrants et la substitution de
l'azote minral par l'azote issu des effluents d'levage ;
- de dveloppement de la production d'nergies renouvelables dans le
cadre de la transition nergtique de notre pays ;
- de gestion des dchets biologiques (rduction de leur mise en
dcharge, conformment aux objectifs europens).
Le plan EMAA permettra une gestion globale de l'azote sur les
territoires, en valorisant l'azote organique et en diminuant la dpendance de
l'agriculture franaise l'azote minral, pour une agriculture la fois plus
comptitive et plus cologique. Cela rduira les cots de fertilisation,
limitera la pollution lie l'azote en mettant profit les excdents d'azote
organique et rduira le recours aux engrais minraux. Ce plan vise
galement dvelopper un modle franais de mthanisation agricole,
privilgiant des installations collectives, des circuits d'approvisionnement
courts et des technologies et savoir-faire franais.

Concernant l'Outre-mer :
Compte tenu de la spcificit des Outre-mer, la Cour pourrait
privilgier une mthode d'valuation en termes de cots vits la
collectivit, grce la production d'nergie renouvelable locale, dans un
contexte de prquation tarifaire de l'lectricit et de CSPE.
En particulier, la Cour pourrait souligner que le soutien la
gothermie dans les les volcaniques que sont la Runion, la Martinique et la
Guadeloupe, qui en sont abondamment dotes, parat d'autant plus judicieux
qu'il peut faciliter le dveloppement d'une filire industrielle franaise au
profit, par exemple, des les Carabes qui connaissent peu prs la mme
problmatique.

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Concernant la recherche et dveloppement dans le secteur des
nergies renouvelables :
Le soutien la recherche est un des axes majeurs de la politique
publique en matire de nouvelles technologies de l'nergie, dans l'objectif
d'accompagner les filires correspondantes vers la maturit et la
comptitivit. Les montants investis en R&D ont progress continuellement
depuis 2002, et le budget annuel en 2011 est cinq fois plus important qu'en
2002. En 2011, le budget de R&D dpens dans les nouvelles technologies de
l'nergie a ainsi dpass celui dpens dans le nuclaire. La recherche sur
l'nergie en France a t marque en 2012 par la monte en puissance des
Investissements d'Avenir, notamment par le dmarrage de nombreux projets
de dmonstration et par la labellisation des Instituts d'Excellence des
Energies Dcarbones (IEED). Les moyens investis dans la R&D seront donc
maintenus un niveau lev dans les prochaines annes pour couvrir
l'ensemble de la chane de valeur de l'innovation.
Concernant l'volution des dispositifs de soutien :
Le rapport de la Cour met en vidence des pistes d'amliorations des
dispositifs de soutien aux nergies renouvelables. Comme je l'ai indiqu
titre liminaire, les dispositifs de soutien mis en place visent soutenir le
dveloppement des nergies renouvelables tout en s'adaptant au degr de
maturit et de comptitivit de chacune.
Des amliorations sont toutefois possibles, pour mieux prendre en
compte notamment l'efficacit du soutien, en termes d'emplois gnrs ou de
cot pour la collectivit. Par ailleurs, les nergies renouvelables lectriques
tant amenes jouer un rle important dans le cadre de la transition
nergtique, leur intgration progressive au march de l'lectricit doit tre
examine.
Ces pistes de rflexions alimenteront les travaux du Gouvernement
dans le cadre de la prparation du projet de loi sur la transition nergtique
et de ses textes d'application et pourront tre utilises dans une perspective
europenne, notamment franco-allemande.
Concernant l'largissement de la CSPE d'autres nergies :
Dans son rapport de juin 2012 sur la Contribution au service public
de l'lectricit (CSPE), la Cour des comptes prconisait de revoir le principe
du financement par le seul consommateur d'lectricit des charges de soutien
aux nergies renouvelables compenses par la CSPE. Cette prconisation est
reprise dans ce rapport.
L'largissement de la CSPE d'autres nergies que l'lectricit a
galement t voque par les parties prenantes du Dbat national sur la
transition nergtique (DNTE), mais sans que cette proposition ne fasse
consensus. La CSPE actuelle est construite selon le principe que les
consommateurs d'lectricit paient pour les charges de service public de
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l'lectricit. Cette approche a l'avantage de garantir que les factures
d'lectricit refltent bien l'ensemble des cots du systme lectrique, et en
assurent la lisibilit. Elle prsente toutefois l'inconvnient de faire financer le
dveloppement des nergies renouvelables lectriques partir de
l'lectricit, largement dcarbone en France du fait du parc nuclaire. Ainsi
elle pse sur la facture des consommateurs d'lectricit, qui subissent par
ailleurs d'autres effets haussiers du fait notamment de la hausse des
investissements dans les rseaux et le parc de production.
Un largissement de l'assiette de la CSPE supposerait un changement
de logique : il s'agirait de faire financer l'ensemble, ou du moins une part
plus grande, des cots de la transition nergtique (et de son
accompagnement travers les tarifs sociaux) par l'ensemble des
consommations d'nergie. Les charges finances par la CSPE auraient alors
vocation inclure, non seulement le dveloppement des renouvelables
lectriques, mais aussi - au moins en partie - celui des renouvelables
thermiques. A l'inverse, certaines charges spcifiques l'lectricit, comme
la prquation tarifaire lectrique devraient rester finances par le seul
consommateur d'lectricit.
Cet largissement induirait nanmoins des transferts importants sur
les autres nergies. L'acceptabilit d'une telle rforme par les mnages
devrait donc tre soigneusement tudie, de mme que son impact sur la
question des grands quilibres entre nergies. Il convient en toute hypothse
d'tre vigilant aux transferts qui s'opreraient entre consommateurs. Les
mnages ayant les augmentations de facture les plus fortes seraient les
mnages possdant une voiture et chauffs au fioul domestique ou au gaz.
Les transferts entre consommateurs se feraient ainsi plutt l'avantage des
urbain (utilisation moindre du vhicule et chauffage par nergies de
rseaux) et au dtriment des ruraux (utilisation contrainte du vhicule et
chauffage au fioul plus rpandu).
Ces rflexions doivent, en tout tat de cause, tre menes
conjointement avec celles que le Gouvernement a entreprises sur la fiscalit
cologique.
Concernant le renforcement du rle du march de l'lectricit :
La Cour relve que le dveloppement des nergies renouvelables,
prioritaires l'injection et dont la rmunration est dcorrle du prix de
gros, dstabilise les marchs europens de l'lectricit.
Une rflexion sur l'volution du mode de soutien aux nergies
renouvelables lectriques est en effet ncessaire, afin de rduire les
dysfonctionnements aujourd'hui observs sur le march de gros (prix de gros
ne couvrant plus les cots des installations de base, pisodes de prix
ngatifs).
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En France, comme dans la plupart des pays europens, les EnR sont
aujourd'hui rmunres par un tarif d'achat garanti (financ hors march
par les consommateurs). Les exploitants d'EnR ont donc toujours intrt
produire, quel que soit le prix de march. Ceci a pour effet de dplacer la
courbe de l'offre lectrique et fait ainsi baisser les prix de march par
viction de l'lectricit la plus chre. Tant que les volumes injects restaient
faibles, ce systme de soutien n'avait que peu d'influence sur les prix.
Toutefois, ces cinq dernires annes, les capacits renouvelables se sont
fortement dveloppes et les volumes injects sont devenus consquents, avec
un impact plus important et plus visible sur les prix.
Concernant la comparaison avec les dispositifs europens :
Comme le note la Cour, il existe d'autres dispositifs en Europe, qui
peuvent constituer des sources d'inspiration mme s'ils ont leurs limites
propres.
En ce qui concerne les certificats verts, leur vente procure un revenu
additionnel pour le producteur, mais cette rmunration peut s'avrer trs
volatile en fonction de l'adquation de l'objectif (voir la situation actuelle sur
le march des quotas de CO2). Le Royaume-Uni et l'Italie, qui avaient
adopt ce systme, ont fini par l'abandonner. De plus, le dispositif est peu
adapt pour fixer des objectifs de dveloppement diffrencis par filire.
Concernant les primes additionnelles au prix de march, le principe
est de substituer au prix d'achat garanti une prime additionnelle en /MWh,
qui vient s'ajouter au prix de march. L'objectif est d'inciter les producteurs
d'lectricit renouvelable optimiser davantage leur production pour
maximiser leur revenu et en particulier tre disponibles pendant les
priodes de forte demande. Nanmoins, comme la prime est dlivre
seulement quand l'installation produit, elle peut constituer une incitation
produire le plus possible, y compris en priode de demande faible.
Un systme de prime la capacit (en /MW) pourrait tre envisag :
la production lectrique serait vendue au prix de march et les producteurs
recevraient une prime la capacit qui permettrait de couvrir une partie des
investissements (CAPEX). Les cots oprationnels (OPEX) fixes seraient
couverts par les revenus de la vente de la production sur le march
(constituant la rente infra-marginale). Cette solution, davantage que les
prcdentes, permettrait d'inciter les producteurs optimiser la production
d'nergie renouvelable tout en donnant de la visibilit sur les revenus pour
couvrir les cots d'investissements. Elle prsente l'inconvnient, vu des
producteurs, d'une exposition totale au prix de march, ce qui n'est pas
forcment adapt pour les petits producteurs et les dveloppeurs.
Pour autant, aucune des solutions prcdentes ne permet d'apporter
une rponse totalement satisfaisante aux dysfonctionnements dcrits plus
haut sur les marchs de l'lectricit. En effet, la plupart des nergies
renouvelables lectriques ont des cots oprationnels variables faibles (c'est
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le cas par exemple de l'olien, du photovoltaque et de l'hydraulique au fil
de l'eau qui n'ont pas de cot de combustible).
Ainsi, quand bien mme leur production serait totalement intgre au
march, ces nergies continueront de dplacer la courbe de l'offre, au
dtriment des moyens de production ayant des cots oprationnels variables
plus levs, qui seront amens fonctionner moins longtemps. La perte de
rentabilit qui en rsulte est susceptible de poser des problmes de scurit
d'approvisionnement terme, si ces capacits venaient fermer, en
particulier au moment des pointes de consommation.
Cela implique galement de rformer le march lectrique,
notamment pour mieux prendre en compte les enjeux de puissance (MW). La
rforme des marchs de capacit, engage par la France, doit aussi
permettre de donner un cot l'intermittence, aux pointes de demandes, au
stockage, l'effacement de demande ou au capacit de pointe et de semi base
(back up).

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR
ET DE LA RECHERCHE

Ce rapport trs complet me semble remarquablement bien document
et permettra dalimenter les rflexions et travaux conduits dans le cadre du
dbat national sur la transition nergtique et nourrira la traduction
lgislative qui en sera donne.
La seule observation gnrale que je souhaite formuler a trait au rle
de la recherche.
Le rapport souligne juste titre la ncessit de miser sur la recherche
travers une observation qui est aussi une recommandation : Miser sur la
recherche pour rpondre aux enjeux stratgiques parat donc indispensable
pour placer ainsi la France en tte de la matrise industrielle et donc
commerciale des nergies renouvelables futures .
Je souhaite en effet que le rle de la recherche soit pleinement intgr
au dbat national sur la transition nergtique, notamment parce que celle-ci
devra ncessairement sappuyer sur la leve de plusieurs verrous
technologiques et sur des avances scientifiques, tant pour le dveloppement
des filires dnergies renouvelables que pour leur intgration dans des
systmes complets (gestion de lintermittence ainsi que de leur caractre
dcentralis, stockage, interoprabilit des vecteurs).
Je souhaite galement apporter la prcision suivante.
Elle a trait au rle de lAlliance ANCRE, dont laction structurante
doit tre salue. Cette Alliance vise coordonner les acteurs de la recherche
publique dans le domaine de lnergie, et proposer une programmation
scientifique et technique sur la base dune feuille de route stratgique. Cette
feuille de route constituera la contribution de lAlliance la stratgie
nationale de recherche prvue par la loi dorientation sur lenseignement
suprieur et la recherche qui vient dtre adopte par le Parlement, et dont
jai prsent les grandes lignes sous la forme dun agenda stratgique
France Europe 2020 le 21 mai 2013.

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RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMISSION DE RGULATION
DE LNERGIE (CRE)

1 - Missions et rle de la CRE dans la politique publique en
faveur du dveloppement des nergies renouvelables
Ce paragraphe a pour objet de rappeler prcisment les champs
d'intervention et de comptence que le code de l'nergie confie la CRE
dans le cadre de la mise en uvre de la politique publique en faveur du
dveloppement des nergies renouvelables.
1.1 Sur les appels d'offres prvus par la programmation
pluriannuelle des investissements
Les appels d'offres sont rgis par les dispositions du dcret n 2002-
1434 du 4 dcembre 2002 relatif la procdure d'appel d'offres pour des
installations de production d'lectricit.
1.1.1 - L'efficacit des appels d'offres tient aux conditions dans
lesquelles Ils sont engags
Il y a lieu de privilgier les appels d'offres ds lors que les
conditions d'une concurrence effective sont runies
Le principal intrt des appels d'offres par rapport un tarif
d'achat rside dans la rvlation d'un prix de vente de l'lectricit
reprsentatif des conditions technico-conomiques spcifiques de la filire
concerne. La concurrence entre les producteurs les oblige en effet
prendre en compte leurs cots de production rels et demander une
rmunration normale des capitaux investis sous peine de ne pas tre
dsigns laurats.
Cette procdure permet donc d'viter la puissance publique
l'exercice de fixation du niveau des tarifs d'achat sur la base d'une
collecte difficile des cots de production - lesquels ne sont d'ailleurs
que des donnes dclaratives de la part des producteurs- et d'un niveau de
rmunration normatif et uniforme des capitaux investis. Elle permet en
outre d'intgrer de manire individualise les autres sources de
financement (subventions locales, dfiscalisation, etc.) et la diversit des
montages financiers. De plus, l'appel d'offre permet de prendre en
compte des exigences plus cibles quant aux caractristiques
essentielles des projets (technologie, localisation, impact environnemental,
etc.) Enfin, les appels d'offres permettent de soutenir le dveloppement
d'une filire d'une faon mieux contrle, en fixant ex ante des objectifs
en volume en change d'une incertitude, maitrisable en situation de
concurrence effective, sur le cot global de l'opration.

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De manire plus spcifique, lorsque s'exerce une contrainte sur la
ressource (comme la biomasse et le biogaz), les appels d'offres
permettent de disposer un instant donn de l'ensemble des projets
susceptibles d'tre dvelopps. Les pouvoirs publics disposent ainsi de la
cartographie des contraintes d'approvisionnement qui s'exercent sur le
territoire, et peuvent ds lors procder une rpartition gographique
judicieuse des projets soutenus. Cependant, l'appel d'offres ne permet pas
d'avoir une vision exhaustive de la contrainte sur la ressource, qui peut tre
utilise par des projets chaleur, des projets hors dispositif de soutien, etc.
Pour ces raisons, le recours aux appels d'offres est prfrable ds
lors que les conditions d'une relle pression concurrentielle sont runies
(atomicit de l'offre, attractivit suprieure l'objectif recherch,
critres de slection discriminants et non discriminatoires) et qu'il n'existe
pas, en parallle, un tarif d'achat susceptible de permettre aux producteurs
d'arbitrer. Dans ce cas de figure, le prix doit tre le principal critre
d'valuation des offres et il doit tre rellement discriminant : il
internalise en effet la plupart des contraintes et des risques auxquels le
candidat est soumis.
A l'inverse, lorsque les conditions d'une concurrence effective ne
sont pas remplies, les appels d'offres donnent des rsultats contraires
ceux poursuivis. Ainsi, dans le cas des appels d'offres pour l'exploitation
d'installations photovoltaques de puissance comprise entre 100 et
250 kWc, la rptition des priodes de candidature, associe la possibilit
pour un candidat non retenu de candidater nouveau aux priodes
suivantes, a entran des prix de vente proposs pour l'lectricit produite
levs. Dans le cas de l'appel d'offres pour des installations oliennes de
production d'lectricit en mer, la concurrence a t trs faible, d'une part
du fait de l'tat de dveloppement technologique et industriel de la filire
et, d'autre part cause des dlais trop courts accords pour la
constitution des offres qui n'ont pas permis des exploitants de parcs
trangers de candidater aprs avoir pu lever les risques de productible et sol.
En pareille situation, les tarifs d'achat constituent une solution
plus efficace, mais prsentent un risque s'agissant de l'atteinte des
objectifs: s'ils sont fixs un niveau insuffisant, la filire ne se dveloppera
pas; s'ils se rvlent trop levs, la filire risque de connatre un
phnomne d'emballement l'origine d'une drive potentiellement
importante des charges de service public. Les contraintes de procdure
inhrentes la modification des arrts tarifaires, n'offrent gnralement
pas la ractivit suffisante pour prvenir ces inconvnients sauf si les
modalits d'volution sont prvues ds l'origine. Par exemple, la mthode
retenue pour la filire solaire dans l'arrt du 4 mars 2011, qui consiste
revoir trimestriellement les tarifs en fonction du nombre de nouvelles
demandes compltes de raccordement, semble tre efficace pour en
rguler le dveloppement.
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222 COUR DES COMPTES

Les appels d'offres autant que les tarifs d'achat sont inadapts au
soutien des filires les moins matures
Les recommandations de la Cour visant rserver les appels
d'offres aux technologies les moins matures [...] ou pour des
technologies en devenir ou des projets de grande capacit soulvent
des difficults. En effet, ces filires, qui peuvent connatre des alas
multiples dans leur dveloppement, sont trs mal adaptes au cadre rigide
des appels d'offres qui impose, une fois l'offre retenue, la ralisation du
projet en pleine conformit aux spcifications de l'offre. Par ailleurs, le
nombre trs restreint de candidats potentiels n'incite pas ces derniers
proposer une offre au meilleur prix ou mme constituer des dossiers
ligibles. Ainsi l'appel d'offres portant sur des installations photovoltaques
d'une puissance suprieure 250 kW comportait un lot ddi aux projets
utilisant la technologie du solaire concentration. Seuls deux dossiers ont
t dposs, dont un a t dclar non recevable par la CRE
208

Pour ces filires, ou celles pour lesquelles la concurrence est
insuffisante, Il est prfrable d'avoir recours des exprimentations dans le
cadre des appels manifestation d'intrt, qui permettent l'tat
d'accompagner la ralisation des projets et d'avoir ainsi un regard sur les
cots rels d'investissement et d'exploitation. Cette connaissance des cots
est indispensable la dtermination du niveau adquat des tarifs de soutien
susceptibles de prendre le relais, dans une seconde phase, de ces appels
manifestation d'intrt, et permettre le dploiement industriel de la filire
de production des cots matriss. Cette procdure rpondrait par ailleurs
la recommandation de la Cour de disposer d'une base de cots fiable.
Le recours aux appels d'offres doit s'inscrire dans le strict respect de
la programmation pluriannuelle des investissements.
L'article L.311-10 du code de l'nergie dispose que lorsque les
capacits de production ne rpondent pas aux objectifs de la
programmation pluriannuelle des investissements, [...], l'autorit
administrative peut recourir la procdure d'appel d'offres.
En application de cet article, l'tat ne peut recourir la procdure
d'appel d'offres que lorsque les objectifs de dveloppement d'une filire -
figurant dans l'arrt relatif la programmation pluriannuelle des
investissements (PPI) de production d'lectricit - ne sont pas atteints. En
consquence, il convient de veiller, au lancement de chaque procdure, ce
que les puissances recherches n'excdent en aucun cas les objectifs dfinis

208
Le ministre a dcid de dclarer laurat le projet cart par la CRE.

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par la PPI et, le cas chant, rviser pralablement la PPI, comme l'a
demand la CRE dans sa dlibration du 20 dcembre 2012
209
.
1. 1. 2 - Le partage des rles en matire d'appel d'offres entre pouvoir
adjudicateur et pouvoir Instructeur est impos par une directive europenne qui
trouve sa traduction dans le dcret n 2002-1434.
L'indpendance de l'autorit en charge d'instruire est impose par
la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 concernant des rgles
communes pour le march intrieur de l'lectricit et abrogeant la directive
2003/54/CE au chapitre III. article 8, point 5 : Les tats membres
dsignent une autorit ou un organisme public ou priv indpendant des
activits de production, de transport, de distribution et de fourniture
d'lectricit, qui peut tre une autorit de rgulation vise l'article 35,
paragraphe, qui sera responsable de l'organisation, du suivi et du contrle
de la procdure d'appel d'offres vise aux paragraphes 1 4 du prsent
article. Les textes n'imposent pas, en revanche, que cet organisme soit
l'autorit de rgulation de l'nergie.
Comme le souligne la Cour, le ministre charg de l'nergie outrepasse
cette sparation et s'octroie les comptences de la CRE en matire de
rdaction du cahier des charges. En consquence, le dlai qu'il laisse la
CRE pour tudier les conditions de l'appel d'offres est rduit son
minimum, alors mme que le II de l'article 2 du dcret du 4 dcembre 2012
dispose que Ce dlai, qui court de la date de rception des documents
adresss par le ministre, ne peut tre infrieur un mois ni suprieur six
mois . Dans un dlai aussi court, la CRE ne peut procder ni une
consultation publique, lorsque celle-ci n'a pas t organise en amont, ni aux
analyses approfondies ncessaires la finalisation du cahier des charges.
Il serait donc souhaitable pour le lancement de futurs appels d'offres:
1. que les dispositions du dcret soient strictement appliques,
notamment s'agissant du respect des prrogatives de la CRE en matire
de rdaction du cahier des charges ;
2. que les critres de slection des candidats aux appels d'offres
proposs par la CRE dans le cadre de ses comptences de rgulateur des
marchs de l'nergie- en charge de veiller leur bon fonctionnement et au
dveloppement de la concurrence au bnficie du consommateur- soient
mieux pris en compte ;

209 Dlibration de la CRE en date du 20 dcembre 2012 portant avis sur le projet d'arrt
modifiant l'arrt tarifaire photovoltaque du 4 mars 2011 au paragraphe 5.1. Par
consquent, pour les installations de plus de 250 kWc, pralablement au lancement de tout
nouvel appel d'offres, il convient d'ajuster les objectifs de la PP/ conformment aux
dispositions de l'article L.311-10.

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3. que l'encadrement des dlais prserve les capacits d'analyse et
de consultation ncessaires la ralisation d'un travail srieux.
1.1.3 - Les difficults des projets se concrtiser ne refltent pas tant
l'inefficacit de la procdure d'appel d'offres en elle-mme que le niveau lev de
contrainte rsultant de l'application des conditions fixes par le ministre.
Le taux de russite des deux premiers appels d'offres ( CRE 1
et CRE 2 ) pour les projets de cognration biomasse est compris entre
30 et 40 %. A ce jour, 20 % de la puissance retenue au titre de l'appel
d'offres CRE 3 a t mise en service mais 13% seulement de la
puissance retenue a t officiellement abandonne. Pour les 66% restants,
les prochains mois seront dterminants. Enfin, il est encore un peu tt pour
se prononcer sur le succs ou l'chec de CRE 4 .
Les raisons de ces faibles taux de mise en service sont rechercher
dans :
la rigidit des plans d'approvisionnement dposs
(particulirement pour les appels d'offres CRE 1 et CRE 2 ) ;
la disparition de certains dbouchs chaleur du fait de la
rduction de l'activit conomique.
Pour ce qui concerne la premire priode de l'appel d'offres
photovoltaque 100-250 kWc lanc l't 2011, il convient de noter
que (i) la puissance des projets dposs tait bien infrieure la
puissance cible (68 kWc vs 120 kWc) et que (ii) les dossiers dposs
ne remplissaient pas les critres de recevabilit (127 dossiers sur
345 dossiers reus ont t dclars non conformes). En consquence,
la dcision de ne retenir les candidats que pour une partie seulement
de la puissance recherche dans l'appel d'offres tait pleinement
justifie par l'exigence de qualit, tout particulirement s'agissant de
projets de cette ampleur. L'appel d'offres montre ici sa pertinence en
matire de slectivit.
1.1.4 - Les problmatiques locales sont mieux prises en compte par les
appels d'offres que par les tarifs d'achat
Le cahier des charges tant spcifique chaque appel
d'offres, il est tout--fait possible d'intgrer des contraintes locales,
notamment pour ce qui concerne la taille et les conditions
d'approvisionnement en ressource biomasse. Les appels d'offres
CRE ne sont pas la principale cause de non-dveloppement des
installations de petite et moyenne taille.


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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 225

1.2 - Les avis de la CRE sur les tarifs d'achat mriteraient d'tre
mieux considrs
L'article L. 314-4 du code de l'nergie dispose que la CRE met un
avis sur les conditions dans lesquelles les ministres chargs de l'conomie,
de l'nergie, de l'agriculture et de l'outre-mer arrtent [...] les conditions
d'achat .
L'article L. 314-7 du code de l'nergie indique que les contrats
conclus[... ] prvoient des conditions d'achat prenant en compte les cots
d'investissement et d'exploitation vits par [les] acheteurs, auxquels
peut s'ajouter une prime prenant en compte la contribution de la
production livre ou des filires la ralisation des objectifs dfinis au
deuxime alina de l'article le' de /a prsente loi. Le niveau de cette prime
ne peut conduire ce que la rmunration des capitaux immobiliss
dans les installations bnficiant de ces conditions d'achat excde une
rmunration normale des capitaux compte tenu des risques inhrents
ces activits et de la garantie dont bnficient ces installations d'couler
l'intgralit de leur production un tarif dtermin.
La CRE, l'instar de la Cour, regrette que ses avis ne soient pas plus
souvent suivis par le Gouvernement. Elle avait notamment attir l'attention
des pouvoirs publics, ds 2006, (i) sur le niveau lev des tarifs pratiqus
pour la filire photovoltaque, (ii) sur l'inadaptation des conditions
d'ligibilit au tarif d'intgration au bti, compte-tenu de la diversit des
quipements et de l'htrognit des cots associes aux technologies
ligibles et (iii) sur les conditions d'indexation annuelle du tarif trop
mesures au regard des perspective de baisse des cots dans la filire. Une
meilleure prise en compte de ses recommandations aurait permis
d'anticiper et de lisser dans le temps le revirement brutal impos en 2009
par l'apparition d'une bulle spculative dans ce secteur et de prvenir les
consquences prjudiciables de ce revirement sur la structuration de la
filire industrielle.
1.3 - Le dveloppement des nergies renouvelables dans les
zones non interconnectes (ZNI) prsente des spcificits
La production d'lectricit partir d'nergie renouvelable, et par
consquent les charges de service public inhrentes, ont fortement cru dans
les zones non interconnectes entre 2010 (46,6 M) et 2013 (218,5 M,
charges prvisionnelles). Cette croissance s'explique quasi exclusivement par
le trs fort dveloppement de la production d'lectricit issue d'installations
photovoltaques. Entre 2010 et 2011, les volumes d'achat dclars par EDF
SEl ont progress de 120 % et le cot d'achat de 128 %, ce qui a gnr
63,4 M de cots d'achat supplmentaires.

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226 COUR DES COMPTES

Le soutien la production d'lectricit dans les ZNI, d'origine
renouvelable ou non, reprsente plus du 30 % des charges totales de service
public. Il convient donc d'accorder une attention particulire leur
volution.
1.3.1 - Le dveloppement des nergies renouvelables en zone
insulaire se distingue de la situation mtropolitaine par la
possibilit de conclure des contrats de gr gr avec des
producteurs tiers
Les cots de dveloppement des ENR dans les ZNI sont ports par
trois vecteurs: les tarifs d'achat (parfois fixs des niveaux suprieurs ceux
en vigueur en mtropole), les appels d'offres (en rgle gnrale, l'appel
d'offres ne porte que sur les ZNI ou, dans le cadre d'un appel d'offres
national, un lot spcifique est rserv pour les ZNI de sorte que les
installation implanter en zone insulaire n'entrent pas en comptition avec
celles prvues en mtropole) et les contrats ngocis. S'y ajoutent, en
fonction des filires, des vecteurs qui chappent au contrle de la CRE,
notamment la dfiscalisation prvue par la loi no2003-660 du 21 juillet 2003
de programme pour l'Outre-mer qui offre un cadre trs attractif aux
investissements.
Les deux premiers vecteurs ont fait l'objet de dveloppements dans
les chapitres prcdents. Leur mise en uvre ne prsente pas de spcificit
dans les ZNI. Ils ne seront donc pas rexamins. Nous nous intresserons ci-
aprs aux seuls contrats conclus de gr--gr, sous le contrle de la CRE,
entre EDF ou Electricit de Mayotte et un producteur tiers. Ces contrats
sont prvus au 2 de l'article L.121-7 du Code de l'nergie et au 2 de l'article
4 du dcret n 2004-90 du 28 janvier 2004 relatif la compensation des
charges de service public de l'lectricit. S'agissant de la dfiscalisation,
elle n'entre pas dans le champ de comptence de la CRE, quand bien
mme son articulation avec les missions qu'exerce la CRE mriterait d'tre
mieux coordonne.
1.3.2 - Les critres d'valuation des contrats de gr gr sont
strictement encadrs
Le 2 de l'article L. 121-7 du Code de l'nergie limite l'intervention
de la CSPE la compensation [des] surcots de production dans les
zones non interconnectes au rseau mtropolitain continental qui, en raison
des particularits du parc de production inhrentes la nature de ces zones ,
ne sont pas couverts par la part relative la production dans les tarifs
rglements de vente d'lectricit . Le V bis de l'article 4 du dcret n 2004-
90 prcit prvoit que, pour l'examen de ces contrats, la commission value
le cot de production normal et complet pour le type d'installation de
production considre dans cette zone en appliquant les taux de
rmunration du capital immobilis fixs par arrt du ministre charg de
l'nergie [...].
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 227

En consquence, tout nouvel investissement examin dans ce cadre,
qu'il soit destin une installation de production thermique ou renouvelable,
ne peut tre justifi que par des considrations nergtiques, c'est -dire le
maintien de l'quilibre offre/demande, tel qu'inscrit dans les bilans
prvisionnels des investissements, et que les seuls surcot pouvant tre
pris en compte sont ceux qui rsultent des particularits du parc de
production inhrentes la nature de ces zones.
Le soutien une initiative de R&D, l'amnagement du territoire,
l'emploi ou l'atteinte des objectifs du SRCAE ne peuvent tre pris en compte
ds lors qu'ils ne sont prvus ni par la loi, ni par le dcret.
1.3.3 - Le dveloppement soutenu des nergies renouvelables
outre-mer occasionne des contraintes pour l'exploitation des
rseaux de nature renchrir considrablement leur cot pour le
systme lectrique
Dans ces territoires non interconnects un rseau continental, le
dveloppement des nergies variables entraine de relles contraintes pour le
rseau. Aux charges de service public inclues dans la CSPE, il convient
d'ajouter les cots de renforcement du rseau qui sont pris en compte par le
TURPE au mme titre que les cots de renforcement des rseaux en
mtropole, et les capacits d'ajustement propres compenser les alas de
production. Aujourd'hui, le seuil d'acceptabilit des ENR est fix 30 % de
la puissance instantane. Mais, dans le futur, ces territoires souhaitent
accrotre leur parc renouvelable grce des dispositifs de stockage dont les
cots seront intgrs dans la CSPE ainsi que la prvoit dornavant l'article
60 de la loi n 2012-1510 du 29 dcembre 2012 de finances rectificative pour
2012. Toutefois, en l'tat des technologies disponibles, les capacits de
stockage demeurent inadaptes l'chelle des territoires considrs et les
cots de mise en uvre sont trs levs.
1.4 - Faute de sanctions, le contrle des installations
bnficiant de l'obligation d'achat se rvle peu oprant
Le contrle de conformit des installations bnficiant de
l'obligation d'achat relve, en premier lieu, de l'administration (services du
Prfet) qui a dlivr le certificat ouvrant droit l'obligation d'achat
conformment l'article 1du dcret n 2001-410 du 10 mai 2001, pour les
cas o celui-ci est ncessaire, et de l'acheteur dans les autres cas, c'est--
dire les installations photovoltaques d'une puissance installe infrieure ou
gale 250 KW (cf. IV de l'article prcit).

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228 COUR DES COMPTES

1.4.1 - Il ne peut tre exclu que certains contrats bnficiant
de l'obligation d'achat prsentent un caractre frauduleux, en
particulier dans la filire photovoltaque...
Pour la filire photovoltaque, trois cas de fraude ont d'ores et dj
t identifis.
Le premier cas a trait au type d'intgration des installations sur
toiture. Certaines installations en surimpos, dont le nombre est difficile
estimer, semblent en effet bnficier abusivement d'un tarif plus lev rserv
aux cas d'intgration au bti.
Les critres permettant de bnficier des tarifs d'achat applicables
aux installations intgres au bti ou en intgration simplifie au bti, bien
plus avantageux que les tarifs pour les installations en surimposition, ne font
pas aujourd'hui l'objet de contrle. Le point 6 de l'annexe 2 de l'arrt du
4 mars 2011 fixant les conditions d'achat de l'lectricit produite par les
installations utilisant l'nergie radiative du soleil indique simplement que
le producteur tient les documents justificatifs la disposition du
prfet. A notre connaissance, ces documents n'ont pas t exploits par les
services prfectoraux.
L'tude des contrats d'achat signs par EDF OA fait apparatre un
taux d'intgration au bti des installations ayant sign un contrat de type 510
(arrt tarifaire de janvier 2010) de 99,7 %. Les rsultats des premiers
contrles alatoires raliss par les services de la CRE sur certaines
installations, partir de leur adresse postale et d'un logiciel de
golocalisation, entranent de fortes suspicions sur la conformit de ce
chiffre avec la ralit. Le sondage fait en effet apparatre un nombre
significatif d'installations pour lesquelles les panneaux sont surimposs la
toiture.
Le deuxime cas de fraude consiste dcouper une installation en
installations plus petites, qui bnficient rglementairement d'un tarif plus
lev. Cette pratique a de multiples impacts:
elle fait bnficier le producteur d'un tarif artificiellement haut sur
l'ensemble de l'installation ;
elle ncessite que le distributeur ralise plusieurs raccordements au
lieu d'un seul ;
elle accentue la baisse des tarifs d'achat pour les priodes futures
dans la mesure o la puissance des demandes de raccordement pour une
catgorie d'installation donne est augmente.
Le troisime cas de fraude consiste dclarer une puissance installe
infrieure la ralit, par exemple afin de bnficier d'un tarif plus
avantageux. Ce type de fraude peut tre dtect par l'analyse de la dure de
fonctionnement des installations, qui apparat dans de tels cas de figure
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suprieure au plafond thorique annuel. La fraude porte bien sur la
puissance dclare et non sur un gonflement de la production annuelle
dclare comme l'crit la Cour.
Pour ce dernier cas, les services de la CRE ont demand que les
dispositifs de comptage et la puissance de vingt installations soient contrls
par ErDF, car les donnes communiques par les producteurs ont t
prsumes fausses au moins deux reprises, laissant supposer une fraude
ou un dysfonctionnement matriel. Une centaine d'installations feront
l'objet d'une vrification de factures en 2014, et seront contrles si les
dures de fonctionnement dclares sont suprieures aux dures maximales
atteignables.
Une analyse de sensibilit indique que pour dans le cas o 10% des
installations intgres au bti sous le rgime de l'arrt tarifaire de
janvier 2010 serait en situation de fraude, le trop-pay par la CSPE
reprsenterait de l'ordre de 4 5 M par an.
1.4.2 ... ce qui ncessitera un renforcement du contrle des
installations
S'agissant des installations bnficiant d'un tarif d'obligation d'achat,
le dcret n 2001-410 du 10 mai 2001 relatif aux conditions d'achat de
l'lectricit produite par des producteurs bnficiant de l'obligation d'achat
ne prvoit pas de modalits de contrle des installations. Les considrations
spcifiques sont renvoyes aux arrts tarifaires pris par les ministres de
l'nergie aprs avis du Conseil suprieur de l'nergie et de la Commission de
rgulation de l'nergie (article 8 du dcret prcit). Aprs chaque publication
d'un nouvel arrt tarifaire, conformment l'article 5 du dcret prcit,
un modle indicatif de contrat d'achat est tabli conjointement par EDF et
les organisations reprsentatives des ELD, et approuv par le ministre
charg de l'nergie.
A l'heure actuelle, les contrats d'achat des installations de
cognration, de biomasse et de biogaz prvoient des modalits de contrle
par l'acheteur pour vrifier l'efficacit nergtique. Les contrles ont lieu
au dbut et au cours de la vie des contrats. Ils sont raliss par un
prestataire mandat par EDF OA. Les cots des contrles sont intgrs dans
les charges de service public et reprsentent 140,8 k pour 2011.
Les laurats d'appels d'offres biomasse sont soumis des contraintes
particulires sur leurs plans d'approvisionnement et leur efficacit
nergtique. En effet, les cahiers des charges des appels d'offres biomasse
prvoient l'envoi d'un rapport annuel au prfet de leur rgion
d'implantation dcrivant notamment les types de produits utiliss pour
l'approvisionnement de leurs centrales, leurs fournisseurs, leurs prix d'achat
de biomasse, etc. La CRE n'a toutefois aucun retour sur ces envois annuels.

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Aujourd'hui les installations oliennes et photovoltaques ne sont
soumises en pratique aucun contrle. Les cahiers des charges des deux
appels d'offres solaires publis au printemps 2013 prvoient une visite de
contrle de la conformit de l'installation l'offre dcrite dans le dossier
de candidature pralablement la signature du contrat d'achat avec
l'acheteur oblig. Il convient de prenniser cette dmarche dans le cadre des
nouveaux appels d'offres.
La difficult de raliser des contrles met en vidence la
problmatique du partage des comptences en matire d'nergies
renouvelables entre le ministre, la CRE et l'acheteur, comme le souligne la
Cour : c'est en effet la CRE d'valuer les charges de service public et de
dcider des installations pouvant bnficier de la compensation au regard du
cadre rglementaire en vigueur, alors qu'il revient au seul ministre de
mobiliser les agents de l'administration pour procder aux contrles, en
s'appuyant si ncessaire sur l'acheteur, lui-mme en convention avec le
gestionnaire de rseau, qui est le seul oprateur assurer une prsence
constante sur le terrain.
Des travaux prparatoires permettant de mettre en place des
contrles efficaces, impliquant les services de la CRE, de la DGEC et
d'EDF, ont dbut en 2012 et se poursuivent en 2013.
2 - Les mthodologies d'valuation des cots de production
Ce paragraphe poursuit plusieurs objectifs :
rappeler la mthodologie d'analyse utilise par la CRE pour
valuer la rentabilit d'un projet bnficiant d'un tarif d'achat ;
prciser les lments fondamentaux de sensibilit des mthodologies
de calcul des cots afin d'en dfinir le strict primtre d'application et d'en
prciser les limites.
2.1 - Le critre d'annulation de la valeur actuelle nette d'un
projet est la mthode d'analyse utilise par la CRE dans le cadre de ses
avis sur le niveau des tarifs d'achat d'lectricit partir d'nergie
renouvelable
La valeur actuelle nette (VAN) correspond l'cart entre la somme
des flux de trsorerie gnrs par un actif, actualiss au taux de rentabilit
exig, et la valeur laquelle cet actif peut tre acquis. Elle mesure donc la
cration de valeur que la ralisation d'un investissement peut entraner.
Le critre de VAN est le meilleur critre pour choisir ou refuser un
investissement, qu'il soit industriel ou financier. Ds lors qu'il est appliqu
pour valuer un seul investissement, il est strictement quivalent au calcul
d'un taux de rentabilit interne (TRI), taux que la CRE value dans le cadre
de ses avis sur les projets d'arrts tarifaires, de manire s'assurer de la
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,
rmunration normale des capitaux investis au regard des risques sous-
jacents.
Pour l'valuation du caractre excessif de la rmunration des
capitaux, la CRE compare le TRI sous-jacent au critre d'annulation de la
VAN d'un projet qui valorise sa production d'lectricit au tarif d'achat avec
le cot moyen pondr du capital (CMPC) des entreprises du secteur
210

dans le cadre trs spcifique d'une quasi-absence de risque sur les recettes
de production. Ds lors, le TRI est calcul indpendamment du mode de
financement et intgre, pour son calcul, les dispositions fiscales applicables,
en particulier lorsque le tarif d'achat s'inscrit dans une logique de
dfiscalisation ou de crdit d'impt.
2.2 - Les mthodologies de calcul des cots prsentes par la
Cour sont toutes drives du critre d'annulation de la VAN
La mthode dite LCOE (Levelized Cast of Electricity)
permet, partir de donnes de cots (investissement, exploitation,
maintenance) et d'un taux d'actualisation, de calculer un cot de production
en /MWh.
La mthode du Cot Courant Economique (CCE) a t propose
par EDF pour valuer les cots de production de l'lectricit produite
par son parc nuclaire historique. Comme l'a crit la CRE en rponse au
rapport de la Cour sur les cots de la filire lectronuclaire de janvier
2012, il s'agit d'un cot refltant ce que consentirait payer un fournisseur
EDF pour louer ses centrales nuclaires historiques plutt que de les
reconstruire, et inclut par construction de la mthode leur renouvellement
l'identique l'chance de leur dure de vie. Cette mthode, applique
un actif construit dans le pass et sur la base des cots d'investissement
passs, traduit le cot de dveloppement de cet actif dans certaines
conditions d'volution des prix et du capital initialement engag pour sa
construction, intrts intercalaires compris.
Ces deux mthodes sont, dans leur application et leurs principes
thoriques, strictement quivalentes au critre de VAN d'un projet ds lors
qu'elles ont pour objet le calcul d'un cot de dveloppement prospectif. la
diffrence rside dans la nature du rsultat obtenu : ces mthodes ne
donnent pas en effet comme rsultat la rentabilit d'un projet sous
certaines hypothses de recettes et de cots, mais fournissent l'inverse le
cot de production d'une filire sous l'hypothse d'une rentabilit normative
matrialise par le taux d'actualisation.


210
Ce taux est rgulirement mis jour par la direction financire de la CRE.

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2.3 - Les mthodologies de calcul des cots prsentent des
limites qui requirent de la prudence dans leur emploi, notamment
dans le cadre d'exercices de comparaison entre filires de production
2.3.1 - Toutes les mthodologies prsentent une forte sensibilit
au taux d'actualisation et la dure d'exploitation des actifs...
La Cour avait identifi en annexe 15 de son Rapport public
thmatique sur les cots de production de la filire lectronuclaire deux
faiblesses de la mthode CCE, que partagent videmment les mthodes
LCOE et VAN, savoir (i) leur forte sensibilit au taux d'actualisation choisi
et (ii) leur faible sensibilit la dure de vie de l'actif.
Ces faiblesses, rappeles dans le projet de rapport objet des prsentes
observations, appellent deux remarques sur le recours cette mthode pour
l'valuation des cots de production des nergies renouvelables.
En premier lieu, l'instar de la production nuclaire, la
production d'nergie partir de sources renouvelables se caractrise par
une forte voire trs forte intensit capitalistique. Le cot moyen pondr du
capital (CMPC) reprsente ds lors une part importante du cot de
production.
En second lieu, la dure de vie des actifs utiliss pour la production
d'lectricit d'origine renouvelable est incertaine en raison du
dveloppement rcent de ces filires, sur lesquelles aucun retour
d'exprience n'est aujourd'hui disponible. Le projet de rapport relve cet
gard que les installations pourraient avoir une dure de vie trs
suprieure aux prvisions . Les plans d'affaires des candidats aux appels
d'offres et les calculs de rentabilit raliss dans le cadre des avis sur les
tarifs d'obligation d'achat montrent par ailleurs que la dure de vie d'une
installation est un lment structurant du cot de production.
2.3.2 ... ce qui entraine la ncessit d'observer une
grande prudence dans les exercices de comparaison des cots des
diffrentes filires de production
Il apparat ncessaire d'apporter des modifications au projet de
rapport sur trois points.
Sur la comparaison des cots de production actualiss par filire
La Cour crit les donnes rsumes ci-dessous sont celles
correspondant au taux d'actualisation intermdiaire de I'ADEME, soit 8 %,
afin de comparer au mieux les filires dont les risques et les dures de vie
sont trs diffrentes les unes des autres . Le tableau n 7 prsente les cots
moyens de production actualiss par filire. Figurent galement, en annexe
9, des tableaux complets de cots de production issus des travaux de
I'ADEME.
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Compte-tenu de la sensibilit la dure de vie des mthodes de calcul
de cots, il est dlicat de procder la comparaison des cots par filire de
production. Au surplus, ces cots ont t calculs sur la base d'un rfrentiel
de donnes essentiellement dclaratives dont l'objectivit est discutable.
Pour ces raisons, ces lments et les hypothses sous-jacentes
chaque calcul de cot mriteraient d'tre clairement exposs et, dfaut, le
tableau n7 et l'annexe 9 devraient tre supprims.
Sur la comparaison des cots de production avec les cots du
nuclaire
La Cour crit dans son rapport que la filire olienne terrestre
apparat, selon les chiffres de I'ADEME, dans une position intermdiaire,
avec des cots compris entre 62 et 102 /MWh, ce qui en fait une nergie
sur le point d'tre comptitive.
[...]
A titre de comparaison, le cot de production de l'lectricit
nuclaire a t estim par la Cour 49,5 le Mwh en 2011 pour le parc de
centrales actuelles (Le taux d'actualisation retenu tait de 5 %, dont 3 %
hors inflation, comme c'est le cas en gnral pour l'nergie nuclaire) .
La comparaison entre les cots de production de l'lectricit
d'origine olienne et ceux de l'lectricit nuclaire pose des problmes de
pertinence, pour les raisons suivantes :
Les mthodes de calcul des cots de production de la filire
olienne et de la filire nuclaire historique ne s'appliquent pas au mme
objet. Dans le premier cas, la mthode prend en compte un cot
d'investissement tabli partir de la ralit industrielle actuelle.
Dans le second cas, la mthode s'applique un cot d'investissement
reconstruit partir de chroniques d'investissement passes rvalues
l'inflation, et tenant compte par ailleurs d'intrts intercalaires eux-
mmes rvalus 4,5 % ;
La dure d'exploitation des deux moyens de production diffre trs
sensiblement: elle est de 20 ans pour la filire olienne terrestre, et de 40 ans
pour la filire nuclaire historique;
Les taux d'actualisation utiliss pour les deux mthodes ne sont pas
les mmes.
Sur ce dernier point, la Cour avait retenu un taux d'actualisation de
7,8 % rel avant impts pour calculer le cot de production du nuclaire
avec la mthode CCE, comme c'est prcis dans l'annexe 15, et non de 5 %
nominal.

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,
Sur les cots de l'olien offshore
La Cour a estim le cot de production des parcs oliens en mer entre
105 et 164 ./MWh.
Outre le fait que les hypothses de calcul sous-jacentes ce rsultat
ne sont pas prsentes, la Cour indique que le taux d'actualisation retenu
pour ce calcul spcifique est de 5 % rel, taux qui n'est pas cohrent avec le
taux d'actualisation retenu dans le cadre du tableau de comparaison n 7.
Pour les mmes raisons que celles cites supra (dure d'exploitation
et taux d'actualisation), il apparat utile de s'interroger sur la pertinence de
ces lments de cots.
2.4 - La pertinence d'un cot de production est trs
dpendante de la qualit des paramtres d'entre du modle.
L'obtention de donnes de cots fiables et objectives est une
opration dlicate.
Les mthodologies de calcul des cots, outre leur sensibilit au taux
d'actualisation et la dure de vie des actifs, prsentent aussi une forte
sensibilit aux autres donnes d'entre, notamment le facteur de charge des
installations, les prvisions de cots d'investissements et d'exploitation, le
productible retenu (soumis aux alas climatiques pour certaines filires
ENR), l'volution de la fiscalit spcifique (IFER, redevance d'occupation du
domaine public) ou gnral (imposition des socits), etc.
En consquence, quel que soit l'organisme qui collecte ces donnes,
elles doivent tre utilises avec prudence dans la mesure o elles seront
essentiellement fournies sur une base dclarative par les producteurs, qui
sont par ailleurs les premiers bnficiaires d'un tarif d'achat ou de
subventions qui seraient tablis partir de ces donnes.
Il existe trois moyens de disposer d'informations robustes, fiables
et objectives, dont deux relvent directement des comptences de la CRE :
La ralisation d'audits des cots
211
pour les installations qui ont
dj t construites. A cet gard, laCRE dispose d'un droit d'accs, quel
qu'en soit le support, la comptabilit des entreprises exerant une
activit dans le secteur de l'lectricit et du gaz naturel ainsi qu'aux
informations conomiques, financires et sociales ncessaires sa mission
de contrle (articles L.135-1du code de l'nergie) ;
L'accs aux donnes de cots sous-jacentes aux projets dposs
dans le cadre d'appel d'offres, condition toutefois qu'ils aient t organiss
dans des conditions de concurrence effective, ainsi qu'il est rappel au
paragraphe 1.1.1 du prsent rapport ;

211
Un audit des cots pour les filires photovoltaque, olienne, cognration et biomasse est
en cours depuis la fin du 2
me
trimestre 2013.
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Le pilotage et le contrle des cots par l'tat, dans le cadre des
appels manifestation d'intrt qui pourraient tre organiss pour soutenir
le dveloppement des filires les moins matures.
Au surplus, tout calcul de cot est par nature extrmement
prospectif et incertain pour des filires prsentant de faibles degrs de
maturit, en particulier sur des horizons de 20 ans et plus.
Enfin, la CRE rappelle qu'elle a pour mission d'mettre un avis sur
tout projet d'arrt tarifaire
212
et doit disposer ds lors de comptences et
de moyens autonomes dans le recueil, le traitement et la vrification des
informations relatives aux cots pris en compte pour valuer ces tarifs.
3 - Observations complmentaires
Sur l'instabilit du cadre juridique
L'instabilit du cadre juridique n'a pas de consquence sur les projets
en cours. En effet, un projet ne perd pas Je bnfice des conditions
conomiques de son contrat d'obligation d'achat quelle que soit l'volution
de l'arrt tarifaire qui le sous-tend, les mesures rtroactives tant
extrmement rares. L'incertitude juridique a plutt des consquences sur le
dveloppement des filires, et notamment sur les efforts de recherche et de
dveloppement.
Sur le calcul d'quivalence entre la filire hydraulique et la
filire nuclaire
Le calcul figurant dans la note de bas de page n 14 indique que la
production hydraulique normalise de l'anne 2009 est quivalente
9,4 GW nuclaire. Ce calcul, qui laisse entendre une stricte quivalence
entre la production hydraulique et la production nuclaire, apparat
contestable. En effet, si la production nuclaire est une production dite de
base, certaine, et commandable, il n'en est pas de mme de la production
hydraulique qui est, pour partie, fatale et, pour une autre partie, soit

212
L'article L.314-4 du code de l'nergie impose au gouvernement de recueillir l'avis de
la CRE sur tout nouveau projet d'arrt tarifaire :Les conditions dans lesquelles les
ministres chargs de l'conomie et de l'nergie arrtent, aprs avis de la Commission de
rgulation de l'nergie, les conditions d'achat de l'lectricit produite par les installations
mentionns l'article L.314-1, sont prcises par voie rglementaire.
L'article 8 du dcret 2001-410 relatif aux conditions d'achat de l'lectricit produite par
des producteurs bnficiant de l'obligation d'achat vient prciser les conditions d'achat sur
lesquelles la CRE rend un avis : 1o En tant que de besoin, les conditions relatives la
fourniture de l'lectricit par le producteur ; 2 Les tarifs d'achat de l'lectricit ; 3o La
dure du contrat ; 4 Les exigences techniques et financires satisfaire pour pouvoir
bnficier de l'obligation d'achat. Ces exigences peuvent notamment inclure la fourniture de
documents attestant de la faisabilit conomique du projet, la fourniture d'lments
attestant de l'impact environnemental du projet ainsi que le respect de critres techniques ou
architecturaux de ralisation du projet.

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236 COUR DES COMPTES

destine couvrir, sous contrainte, les alas de l'quilibre offre-demande,
soit destine se substituer un moyen thermique, lorsque les conditions
conomiques le justifie, dans une logique de gestion des stocks d'eau
dpendante des conditions d'hydraulicit.
Sur la dette d'EDF
La Cour rappelle que l'Etat a un arrir vis--vis d'EDF. Le chiffre
retenu par la Cour pour cette dette est de 4,9 Md. En additionnant les
passifs constats des annes paires (954,9 M au 31/12/2010) et impaires
(2 109,9 M au 31/12/2011), la CRE constate un arrir de 3,1Md
hors frais de portage.
Par ailleurs, le communiqu de presse du groupe EDF en
date14 janvier 2013 n'indique pas que les frais de portage seront supports
par le budget de l'Etat
213
. En l'tat actuel de la rglementation, la CSPE
ne couvre ni les frais de gestion ni les intrts gnrs par un montant de
compensation infrieur au niveau des charges constates.
Sur la part des ENR dans l'lectricit et/ou l'nergie d'origine
renouvelable
Il y a une confusion dans le projet de rapport entre la part des ENR
dans l'lectricit d'origine renouvelable et la part des ENR dans l'nergie
d'origine renouvelable.
Sur l'anne de rfrence utilise dans le projet de rapport pour
valuer le dveloppement des filires
La Cour a choisi de retenir l'anne 2011 comme point de
rfrence pour l'ensemble des grandeurs quantitatives de son projet de
rapport, l'exception des grandeurs relatives l'nergie olienne, qui se
rapportent 2012. Cette inhomognit complique la comprhension du
projet de rapport, et est par ailleurs source d'erreur.



213
L'accord trouv avec les pouvoirs publics prvoit le remboursement de la crance
constitue du dficit de CSPE au 31 dcembre 2012 (environ 4,3 milliards d'euros et des cots
de portage induits pour le Groupe (environ 0,6 milliard d'euros). Cette crance d'environ 4,9
milliards d'euros, en application de cet accord, sera solde d'ici le 31 dcembre 2018, selon un
chancier de remboursement progressif, et sera rmunre aux conditions de march. . Le
communiqu du Gouvernement indique lui seulement que Pierre Moscovici, Ministre de
l'Economie et des Finances, Delphine Batho, Ministre de l'Ecologie, du Dveloppement durable
et de l'Energie et Jrme Cahuzac, Ministre dlgu charg du budget ont valid le montant du
manque gagner pour EDF du dficit de compensation de ses charges de service public de
l'lectricit et labor un chancier de rsorption de ce manque gagner d'ici 2018
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Sur la comparaison de la production photovoltaque avec la
consommation d'un foyer
La note de bas de page n20 prcise que l'ordre de grandeur d'une
unit de 3 kW est comparable celui de la consommation strictement
lectrique (hors chauffage et eau chaude sanitaire) d'un foyer de 4
personnes.
Il n'existe aucune statistique de consommation fiable rapprochant
des donnes de composition de foyer, d'usages de l'lectricit et de
consommation.
Sur un point rdactionnel relatif l'appel d'offres olien en mer
La CRE ne fait qu'instruire les offres et les classer de manire
permettre au ministre charg de l'nergie un choix clair des laurats. En
consquence, le dbut du 3me paragraphe de la page 62 doit tre rcrit
comme suit: Plus rcemment,[.....] alors que la socit EMF tait mieux
classe par la CRE.
Sur un point rdactionnel relatif au bnfice des dispositifs de
soutien
Il faut viter d'voquer la notion de cumul de la procdure
d'appel d'offres et du tarif d'achat. Ces deux dispositifs sont en effet
disjoints et il n'est naturellement pas possible de bnficier des deux en
mme temps. Il est en revanche possible de quitter le rgime du tarif d'achat
pour celui de l'appel d'offres.




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238 COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE
LAGENCE DE LENVIRONNEMENT ET DE LA MATRISE
DE LNERGIE (ADEME)

La lecture de ce document appelle de ma part les observations
suivantes.
Tout dabord, lADEME souscrit pleinement lambition donne
votre rapport, explicite en particulier en introduction du chapitre III,
dapprcier le cot pour la collectivit du soutien aux nergies renouvelables
au regard de lensemble de leurs bnfices, notamment :
- nergtiques, par la substitution dnergies dont les stocks sont
limits et majoritairement hors de France ;
- environnementaux au sens large, en particulier par la rduction des
missions de gaz effet de serre et de polluants et la rduction des
risques technologiques ;
- conomiques et sociaux, par le dveloppement de secteurs dactivit
et demplois.
Le recours un bouquet diversifi, reposant sur des sources dnergie
complmentaires, rduit galement les risques systmiques qui peuvent peser
sur un pays qui ne compterait que sur un nombre rduit de formes dnergie.
Dans ce contexte, si lADEME partage la proccupation de la Cour
de rechercher les moyens de dveloppement les plus efficients pour chaque
filire, elle estime que les comparaisons entre filires ne peuvent pas se faire
en considrant uniquement le critre des cots un instant donn.
La Cour souligne que la politique de soutien des nergies
renouvelables ne peut que sinscrire dans le long terme. Il pourrait donc
apparatre paradoxal de prconiser de rserver les dpenses publiques aux
filires aujourdhui les moins coteuses alors quil est rappel dans le mme
temps que ces filires ne disposent pas de gisements illimits. Le rle des
pouvoirs publics est galement dinvestir dans les filires qui prsentent
moyen terme les potentiels de croissance les plus importants, en assumant
une priode initiale o un soutien public plus lev permet au secteur de se
structurer et aux cots de diminuer grce aux effets volumes. Les objectifs
nationaux ne pourront tre atteints avec les seules filires olien et biomasse.
Cela ne signifie nullement soutenir toutes les filires quel quen soit le
cot .
Au-del de cette divergence danalyse lADEME rejoint la Cour sur la
ncessit pour la France de dfinir les conditions de la soutenabilit de sa
politique, [de] faire des choix et pour que ces choix soient compris de faire
un effort de transparence accru sur les avantages comme sur les
inconvnients des dcisions prendre . La recommandation de la Cour
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portant sur le suivi statistique pour clairer ces prises de dcision en dcoule
logiquement, et lADEME est prte assurer sa contribution la
connaissance des cots de production, des emplois et des marchs. Il est
galement indispensable de se fixer lobjectif de la stabilit et de la lisibilit,
car il est manifeste que certaines difficults rencontres par les filires
renouvelables ont t aggraves par des politiques de stop and go peu
compatibles avec lambition du dveloppement sur le long terme de
technologies davenir. Comme la Cour le souligne, certaines des instabilits
constates ont concern les contraintes juridiques appliques aux nergies
renouvelables. LADEME est donc favorable aux suggestions de
simplification qui sont faites et souhaite indiquer que le groupe de travail
nergies renouvelables du dbat national sur la transition nergtique a
fait des propositions convergentes sur ce point.
Par ailleurs, la conclusion gnrale du rapport souligne que le
dveloppement des nergies renouvelables passe par une valorisation du
cot du carbone un niveau plus lev quaujourdhui et que leur
augmentation relative dans la part de lnergie consomme en France doit
passer galement par des conomies dnergie. LADEME souscrit
pleinement ces deux remarques et regrette quelles ne soient pas rendues
plus visibles par leur ajout la liste rcapitulative des recommandations.
Enfin, certains sujets techniques appellent des remarques plus
prcises :
En ce qui concerne les consquences du dveloppement des ENR
variables sur le rseau lectrique, lADEME estime que lanalyse de
la Cour est trop pessimiste. Certaines rdactions semblent imputer
aux ENR variables, malgr 8 % seulement de la production en
France, tous les enjeux de gestion du rseau lectrique. Si la
question est essentielle et les mcanismes dcrits rels, il sagit
avant tout de savoir anticiper et optimiser ladaptation du systme
lectrique aux moyens de production de demain - de mme que le
systme actuel est adapt aux moyens de production historiques -
ainsi qu lvolution des usages. Les smart grids peuvent permettre
de faciliter lintgration des ENR lectriques, mais une part
essentielle de leurs objectifs consiste matriser et moduler la
demande. Il est important de rappeler qu lheure actuelle, la
question de la variabilit et de lquilibre offre-demande est
largement domine par la variabilit de la consommation lectrique,
et en particulier par sa thermo-sensibilit. Parmi les formulations
du rapport qui semblent excessives, on peut citer titre
dillustration :
- la production [des ENR] est en gnral consomme ailleurs ,
constat qui est encore plus vrai des centrales lectriques
classiques ;
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- le graphique n 11 sur les changes lectriques franco-allemands
montre que le rseau est utilis, mais ne dmontre pas sil y a un
besoin de renforcement imputable aux ENR et si oui de quelle
ampleur (le rseau existant a servi bien auparavant transporter
llectricit de centrales conventionnelles).
Sur la question des cots de lintgration aux rseaux lectriques, il
est souligner le constat fait par la Cour que des calculs effectus
par la CRE ont abouti une estimation deux trois fois infrieure
celle dERDF . Ce constat incite tudier plus en profondeur ces
valuations, mais le manque de transparence sur les hypothses
prises ne permet pas de distinguer la part des cots de renforcement
des rseaux qui sont imputables aux ENR et la part qui rsulte des
autres investissements effectuer sur les rseaux, voire dun
rattrapage par rapport des situations antrieures de sous-
investissement.
En ce qui concerne le cot des ENR, il est indiqu que les calculs de
lADEME sont raliss avec des hypothses de facteur de charge
qui se situent systmatiquement la limite suprieure de ce qui est
techniquement possible avec les installations . LADEME souhaite
prciser que cette remarque nest valable que pour lolien, o le
facteur de charge de 25 % est effectivement lgrement suprieur si
on le compare la moyenne de 22,5 % observe en France sur la
priode 2008-2012. Il reste nanmoins dans lintervalle de
confiance des valeurs constates, qui dpendent des conditions de
vent et de progrs technique (le facteur de charge sur la seule anne
2012 tait de 24 %). Dautre part, il est signaler que le large
ventail de cots de production du solaire repose sur
lagglomration des fourchettes de cots des filires photovoltaque,
solaire thermodynamique et solaire thermique, qui ont des
finalits - lectricit ou chaleur - et des lieux dimplantation
possibles trs diffrents.
En ce qui concerne le solaire thermique, lADEME partage
globalement les proccupations de la Cour. Elle considre que les
soutiens cette filire doivent continuer exister mais dune faon
mieux cible sur les oprations les plus rentables et certains usages
spcifiques, en tenant compte dun tat des lieux objectif des forces
et des faiblesses de cette filire qui a dj t engag.
En ce qui concerne la gothermie, et en particulier la gothermie
pour la production dlectricit, il convient de rappeler la spcificit
des dpartements doutre-mer, o les moyens de production
classiques de llectricit cotent extrmement cher et sont
rpercuts sur la CSPE. La production dlectricit gothermale en
zone volcanique nest en aucun cas comparer aux cots de la
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mtropole mais aux cots locaux et gnre en pratique des
conomies sur la CSPE.
En ce qui concerne le photovoltaque, lADEME considre que
lide selon laquelle lintgration au bti peut gnrer des
dveloppements industriels en France reste exacte et quil ne faut
pas abandonner le soutien cette filire. Pour autant, le choix du
mcanisme de soutien et son degr dintensit ont t mal
dimensionns au dpart et doivent tre reconsidrs. LADEME
considre que ces solutions ont vocation tre cibles avant tout sur
les btiments neufs et quune tape de consolidation par le
dveloppement technologique et la dmonstration est ncessaire, sur
des critres renforcs et des plus petits volumes, avant de vouloir les
gnraliser.
En ce qui concerne la biomasse, lADEME rejoint le constat de
sous-exploitation de la ressource, en particulier forestire, alors
que plus de 50 % des objectifs nationaux dnergies renouvelables
lhorizon 2020 reposent sur la biomasse et que le gisement existe
pour les satisfaire. LADEME a ainsi propos un plan de
mobilisation de la biomasse en 7 mesures, qui visent utiliser plus
de bois franais dans la construction, stimuler la demande de bois
nergie en rservant son usage aux installations haut rendement et
structurer loffre de biomasse forestire.


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