O Ressurgimento do Regionalismo na

Poltica Mundial*
Andrew H u rrell
A
dcada que passou assistiu ao ressurgimento do regionalismo na
poltica mundial. Reviveram antigas organizaes regionalistas e
formaram-se novas, e o regionalismo e o apelo ao fortalecimento dos
mecanismos regionalistas estiveram no centro de inmeros debates
sobre a natureza da ordem internacional no ps-Guerra Fra.1 O nmero, a
abrangncia e a diversidade dos esquemas regionalistas cresceram
significativamente desde a ltima importante "onda regionalista" nos anos 60.2
Escrevendo no final dessa primeira onda regionalista, Joseph Nye apontava
para duas categorias de regionalismo: (1) organizaes microeconmicas que
envolvem integrao econmica formal, caracterizadas por estruturas ins-
titucionais formais; e (2} organizaes polticas macrorregionais interessadas
no controle de conflitos.
3
Na atualidade, velhas instituies regionais no campo
poltico, como aOrganizao da Unidade Africana (OUA) e a Organizao dos
Estados Americanos (OEA), reemergiram. A elas juntaram-se numerosos or-
ganismos microrregionais com certas pretenses- como o Pacto de Visegrad
e o Pentagonal na Europa Central; a Unidade rabe do Magreb (UAM) ou o
Conselho de Cooperao do Golfo (CCG) no Oriente Mdio; a Comunidade
Econmica dos Estados da frica Ocidental fECOWAS] e possivelmente uma
South A f ri can Development Community (SADC) revivida pela frica do Sul
ps-apatthed na frica - e agrupamentos de segurana mesorregionais
1rouxame nte institucionalizados, como a Conferncia para a Segurana e
Cooperao na Europa (CSCE, hoje OSCE) ou mais recentemente o Frum
Regional da Associao das Naes do Sudeste Asitico [ASEAN] (FRA).
' Este trabalho se baseia, com a devida autorizao, em Louise Fawcett e Andrew
Hurrell, eds., Regionalism in Wor/d Politics, Oxford, Oxford University Press, no prelo.
O autor. agradece a Louise Fawcett, Ngaire Woods, William Wallace, Andrew Wyatt-
Walter, Robert O'Brien e aos referees da revista por seus comentrios oportunos.
[Traduo de Francisco de Castro Azevedo.]
CONTEXTO INTERNACIONAL, Rio de Janeiro, vol. 17, n
2
1, jan/jl.ln 95, pp. 23-59.
23
No campo econmico, esquemas microrregionais para a cooperao ou
integrao econmica- como o Mercado Comum do Sul (Mercosul), o Pacto
Andino, o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) e a Comunidade e
Mercado Comum do Caribe (Caricom), nas Amricas; as tentativas de expandir
a integrao econmica dentro da ASEAN e a proliferao de reas de Livre
Comrcio (ALC) no mundo em desenvolvimento - coexistem ao lado de
esquemas macrorregionais ou "regionalismo de bloco", construdo em torno da
trade formada por uma Unio Europia (UE) expandida, pelo Acordo Norte-
Americano de Livre Comrcio [NAFTA] e por um avano maior do regionalismo
no Pacfico Asitico. As relaes entre esses esquemas regionais e entre
iniciativas regionais e globais mais amplas so fundamentais para a poltica do
regionalismo contemporneo.
Alm dessa diversidade, o "novo regionalismo" tem quatro caractersticas
importantes:
4
(1) a emergncia do "regionalismo Norte-Sul", ilustrado
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1
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Europa e na sia; (2) a grande variao no nvel de institucionalizao, com
muitos agrupamentos regionais evitando conscientemente as estruturas ins-
titucionais e burocrticas das organizaes internacionais tradicionais e o
modelo regionalista apresentado pela UE; (3) seu carter multidimensional,
pelo qual se torna cada vez mais difcil traar a linha divisria entre regionalismo
econmico e poltico, uma vez que o regionalismo alimentado tanto pelo fim
da Guerra Fria e descentralizao ou regionalizao da segurana quanto pela
evoluo da economia global; e (4) o aumento acentuado da conscincia
regional em numerosas reas do mundo, parte integrante de um conjunto mais
amplo de questes ressuscitadas sobre a identidade e o "sentimento de
pertencer", embora essa conscincia nem sempre se traduza de maneira fcil
e sem problemas em instrumentos concretos de cooperao regional.
Este trabalho aborda duas questes bsicas: (1) o que queremos dizer
quando falamos de regionalismo e quais as principais variedades de regiona-
lismo; e (2) quais as principais abordagens tericas que podem ser arroladas
para explicar a dinmica do regionalismo. Teoria, naturalmente, no tudo,
mas fundamental para a criao de definies, conceitos e categorias, em
torno dos quais se conduz necessariamente a anlise do regionalismo. A teoria
coloca em evidncia pressupostos que permanecem implcitos e inques-
tionados em trabalhos puramente descritivos ou histricos sobre o regionalis-
mo, aprofunda nosso entendimento das principais variveis explicativas e dos
mecanismos causais e oferece uma estrutura coerente que permite a com-
parao sistemtica de diferentes formas de regionalismo em diferentes partes
do mundo. O objetivo deste artigo abrir o leque de abordagens ou pers-
pectivas tericas sobre o estudo do regionalismo contemporneo, destacando
as estreitas relaes existentes entre a anlise do regionalismo contemporneo
e os principais debates tericos no estudo acadmico das relaes in-
ternacionais.
24
A literatura terica sobre o regionalismo vasta, mas tambm desigual e
fragmentada. Alm disso, deixando-se de lado os freqentes debates tericos
sobre a UE, a quantidade de obras de cunho estritamente terico ou conceitual
sobre o ressurgimento do regionalismo desde o final da dcada de 80
bastante modesta.
5
Toda a ateno que neoliberais institucionalistas e neo-
realistas dispensaram questo genrica da cooperao contrasta vivamente
com a aparente falta de interesse existente fora da Europa pelas explicaes
da cooperao regional. Este texto rene alguns dos principais elementos
presentes na literatura terica. No se prope apresentar uma nova sntese
nem ressaltar os pontos fortes de qualquer escola de pensamento - embora
sugira que o neo-realismo no est em absoluto desacreditado e que o vnculo
entre regionalismo e hegemonia merece um aproiundamento maior. Ele visa
apenas dar uma idia do panorama terico e fornecer um modelo para a
compreenso e avaliao da proliferao dos esquemas regionalistas na
poltica mundial contempornea.
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"Regio" e "regionalismo" so termos ambguos e o debate sobre suas
definies produziu consenso limitado. Embora pouco nos digam sobre a
definio de regio ou a dinmica do regionalismo, a proximidade e a con-
tigidade geogrficas servem para distinguir o regionalismo de outras formas
de organizao "menos que global". Sem certos limites geogrficos, o termo
'iregionalismo" torna-se difuso e incontrolvel. O problema da definio de
regio e regionalismo atraiu boa parte da ateno do mundo acadmico no final
da dcada de 60 e incio da de 70, mas poucas foram as concluses aceitveis.
O regionalismo foi muitas vezes analisado em termos da intensidade da coeso
social (etnia, raa, idioma, religio, cultura, histria, conscincia e herana
comum),. da coeso econmica (padres de comrcio, complementaridade
econmica), da coeso poltica (tipo de regime, ideologia) e da coeso organi-
zacional (existncia de instituies regionais formais).6 Atribuiu-se ateno
especial idia da interdependncia regional.7 No obstante, as tentativas de
definir e delinear "cientificamente" as regies pouca coisa produziram.
8
Os
tatores implicados no crescimento do regionalismo so numerosos. incluindo
dimenses econmicas, sociais, polticas, culturais ou histricas. Os debates
contemporneos lembram-nos que no existem regies "naturais" e que as
definies de "regio" e os indicadores da "qualidade de ser regio" variam de
acordo com o problema particular ou a questo que se est pesquisando.
9
Alm disso, a maneira como os atores polticos percebem e interpretam
a idia de regio central: todas as regies so socialmente construdas e,
portanto, politicamente passveis de serem contestadas. Da, a importncia
especial de se distinguir entre regionalismo como descrio e regionalismo
como prescrio ___.. como posio moral ou como doutrina de
25
acordo com a qual as relaes internacionais deveriam se organizar. Como
acontece com a idia mais geral de interdependncia, impe-se com freqncia
a forte sensao de que os Estados de determinada regio esto todos no
mesmo "barco regional", ecolgica, estratgica e economicamente, e de que
no remam na mesma direo, mas que, quer se afirme explicitamente ou se
aceite implicitamente, o que deveria ser feito era colocar de lado egosmos
nacionais e planejar novas formas de cooperao. Em boa parte do debate
poltico e acadmico est, portanto, implcito que o regionalismo uma coisa
naturalmente boa.
Uma rpida anlise dos debates recentes sugere que o termo amplo
"regionalismo" usado para designar vrios fenmenos distintos. Na verdade,
em vez de tentar trabalhar com um conceito nico e de espectro muito amplo,
mais til decompor a noo de "regionalismo" em cinco categorias diferentes,
analiticamente diversas, embora as relaes entre elas sejam fundamentais
para a teoria e a prtica do regionalismo contemporneo.
1.1 - Reaionalizaco
- --...,- - -- :,
Regionalizao diz respeito ao crescimento da integrao da sociedade
em uma regio e aos processos muitas vezes no dirigidos de interao social
e econmica. A isto, os primeiros estudiosos do regionalismo descreviam como
integrao informal e alguns analistas contemporneos se referem como
"regionalismo suave" (soft regionalism). O termo atribui um peso especial a
processos econmicos autnomos que conduzem a nveis mais elevados de
interdependncia econmica em determinadas reas geogrficas do que entre
essas reas e o resto do mundo. Ainda que muitas vezes no sejam a1etadas
pelas polticas estatais, as foras propulsoras mais importantes da regionaliza-
o econmica provm dos mercados, do comrcio privado e dos fluxos de
investimento e das polticas e decises empresariais. So de particular im-
portncia o aumento do comrcio entre empresas, o nmero crescente de
incorporaes e aquisies internacionais e a emergncia de redes cada vez
mais densas de alianas estratgicas entre empresas. Para muitos analistas,
"esses fluxos esto criando um impulso inexorvel em direo a uma integrao
maior das economias nas regies e dentro delas".10
Regionalizao tambm envolve a circulao crescente de pessoas, o
desenvolvimento de mltiplos canais e complexas redes $OCiais, por meio dos
quais idias, atitudes polticas e maneiras de pensar se espalham .de uma rea
para outra, criando sociedades civis regionais transnacionais. Conseqen-
temente, a regionalizao com freqncia conceituada em termos de "com-
plexos", "fluxos", "redes" ou "mosaicos". Trs pontos devem ser destacados:
(1) os processos envolvidos na regionalizao so, pelo menos em princpio,
mensurveis- embora, como a obra de Deutsch sugere, o que se mede e o
que se infere dos dados coletados permaneam questes profundamente
26
problemticas; (2) a regionalizao no se baseia em polticas concretas de
Estados ou de grupos de Estados nem pressupe qualquer impacto particular
nas relaes entre os Estados da regio;
1
1 e (3) os padres de regionalizao
no coincidem necessariamente com as fronteiras dos Estados. Migrao,
mercados e redes sociais podem levar ao aumento da interao e in-
terconectividade que vinculam alguns dos Estados existentes e criam novas
regies entre fronteiras. A essncia desse "regionalismo transnacional" pode
ser econmica, como nos plos de desenvolvimento transfronteirio, de cor.::
redores industriais ou de redes cada vez mais densas unindo os principais
centros industriais, ou pode ser construda com base em elevados nveis de
interpenetrao humana, como acontece atualmente entre a Califrnia e o
Mxico.
1
2
1.2- Conscincia e Identidade Regionais
As noes de "conscincia regional" e "identidade regional" so por
natureza imprecisas e vagas. No obstante, impossvel ignor-las e, para
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do regionalismo contemporneo. Todas as regies so, at certo ponto, defini-
das subjetivamente, podendo ser entendidas em termos do que Emanuel Adie r
chamou de "regies cognitivas".
13
Da mesma forma que as naes, as regies
tambm podem ser vistas como comunidades imaginadas que se apiam em
mapas mentais, cujas linhas destacam certas caractersticas e ignoram outras.
O debate acadmico sobre conscincia regional d grande nfase linguagem
e retrica, ao discurso do regionalismo e dos processos polticos pelos quais
as noes de regionalismo e identidade regional so constantemente definidas
e redefinidas, compreenso compartilhada e ao significado dado atividade
poltica pelos atores envolvidos. Como o caso europeu deixa claro, o res-
. surgimento da questo da identidade regional um fenmeno ao mesmo tempo
subestatal e supra-estataL
A conscincia regional e a percepo compartilhada de pertencer a uma
determinada comunidade podem apoiar-se em fatores internos, muitas vezes
definidos em termos de cultura, histria e tradies religiosas comuns. Podem
tambm ser definidas em contraposio a um "outro" externo, que pode ser
entendido primctriamente como ameaa poltica (a auto-imagem da Europa
definida contra a URSS ou o nacionalismo latino-americano definiqo contra a
ameaa da hegemonia norte-americana), ou um desafio cultural externo (a
longa tradio segundo a qual se definia "Europa" por oposio ao mundo
no-europeu, sobretudo quele islmico, ou, mais recentemente, o despertar
de uma identidade asitica em contraposio "ocidental").1
4
Embora seja
caracterstica marcante do "novo" regionalismo, a preocupao com a "idia"
de Europa, Amricas e sia apresenta-se emoldurada por argumentos de
profundas razes histricas em torno da definio de regio e dos valores e
propostas que representa- no obstante uma boa dosagem de redescoberta
27
histrica, criao de mitos e inveno de tradies, como acontece, uma vez
mais, com o nacionalismo.
1.3- Cooperao Regional entre Estados
Boa parte da atividade regionalista envolve negociao e construo de
acordos ou regimes interestatais ou intergovernamentais. Essa cooperao
pode ser formal ou informal, e nveis elevados de institucionalizao no so
garantia de eficcia ou importncia poltica. Como Oran Young observa cor-
retamente, "embora todos os regimes, at mesmo os mecanismos altamente
descentralizados das empresas privadas, sejam instituies sociais, eles no
precisam ser acompanhados de estruturas com pessoal prprio, oramentos,
instalaes fsicas etc."
15
Essa conscincia levou os interessados na coopera-
o internacional a se afastarem do estudo das organizaes formais e a se
concentrarem no conceito mais amplo de "regime": "princpios, normas, regras
e processos decisrios, implcitos ou explcitos, para os quais convergem as
expectativas dos atores de determinada rea das relaes internacionais" .16 A
cooperao regional pode envolver a criao de instituies formais, mas pode,
com freqncia, basear-se em estruturas bem mais frouxas, englobando
padres de reunies regulares que obedecem a algumas regras, juntamente
com mecanismos de preparao e acompanhamento. No entanto, o argumento
sobre o grau exato de institucionalizao necessria para a cbperao ser
eficaz e sustentada continua fundamental para muitos esquemas regionalistas
atuais, sendo a Conferncia de Cooperao Econmica do Pacfico Asitico
[APEC] um bom exemplo.
Esses instrumentos de cooperao se prestam a uma ampla variedade
de pro ps i tos. De um lado, podem ser a resposta a desafios externos e
necessidade de coordenao das posies regionais nas instituies in-
ternacionais ou nos fruns de negociao. De outro, podem ser estabelecidos
para assegurar ganhos de bem-estar, promover valores comuns ou resolver
problemas comuns, especialmente aqueles que surgem com o crescimento dos
nveis de interdependncia regional. No campo da segurana, por exemplo,
essa cooperao pode se estender desde a estabilizao de um equilbrio
regional de poder at a institucionalizao de medidas de construo de
confiana ou a negociao de um regime de segurana para a regio como um
todo. Diferentemente de alguns tipos de integrao regional, esses instrumen-
tos de cooperao so claramente estatistas, formulados para proteger e
ampliar a atuao do Estado e o poder do governo. Envolvem a reafirmao e
extenso da autoridade estatal como parte de um processo pelo qual os
Estados esto, cada vez mais, dispostos a trocar determinado grau de liber-
dade legal de ao por uma influncia prtica maior sobre as polticas de outros
Estados e sobre a gesto de problemas comuns.
1
7
28
Uma importante subcategoria da cooperao regional diz respeito
integrao econmica regional. A integrao regional envolve decises es-
pecficas de polticas por parte dos governos, destinadas a reduzir ou remover
barreiras ao intercmbio mtuo de bens, servios, capital e pessoas. Essas
polticas geraram volumosa literatura sobre os processos de integrao, sobre
os vrios modelos e os objetivos que poderiam ser atingidos.
18
Como Peter
Smith observou, pode-se comparar a integrao econmica regional em vrias
dimenses: abrangncia (a gama de questes includas); profundidade (a
extenso da harmonizao de polticas); institucionalizao (a extenso da
construo da institucionalizao formal); e centralizao (o grau em que a
autoridade efetiva est centralizado).
19
Os primeiros estgios da integrao
tendem a concentrar-se na eliminao de barreiras comerciais e na formao
de unies alfandegrias de bens. medida que a integrao avana, a agenda
se expande para cobrir barreiras no-tarifrias, a regulao de mercados e o
desenvolvimento de polticas comuns nos planos micro e macro. Dominado
pelo "modelo" europeu, o regionalismo com muita freqncia simplesmente
igualado integrao econmica regional, embora seja apenas um aspecto de
um fenmeno mais geral.
1.5 - Coeso Regional
Coeso regional refere-se possibilidade de que, em algum momento, a
combinao dos primeiros quatro processos descritos desemboque no
surgimento de uma unidade regional coesa e consolidada. esta coeso que
torna o regionalismo de especial interesse para o- estudo das relaes in-
ternacionais. Pode-se entender coeso em dois sentidos: (1) quando a regio
exerce um papel definidor nas relaes entre os Estados (e outros atores
importantes) daquela regio e o resto do mundo; e (2) quando a regio forma
a base organizadora de polticas na regio para inmeras questes.
Como vimos, o regionalismo muitas vezes definido em termos de
padres ou redes de interdependncia. No entanto, sua importncia poltica
no deriva de qualquer medida absoluta de interdependncia, mas do grau em
que esta (e a possibilidade de sua ruptura) impe custos significativos, poten-
ciais ou reais, a atores principais. Para os que esto fora da regio, o
regionalismo politicamente importante na medida em que pode impor a eles
custos, seja pelo impacto prejudicial de acordos econmicos preferenciais (o
chamado regionalismo maligno, que desvia comrcio e investimentos), seja
pela mudana na distribuio do poder poltico. tambm politicamente
significativo quando os que esto fora (uma vez mais, Estados e atores
no-estatais) so forados a definir suas polticas relativas aos Estados regio-
nais individualmente em termos regionalistas. Para os que so da regio, o
29
regionalismo interessa quando os acordos regionais impem custos significa-
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7
VVV I IVIIIIVVV c;; tJVI!li\JVV \'LIVIIIV t-''-'1 UU UV UULVI IVIIIIU VU I vuuyu.v I II.AV '-'1'-'V'-'"--'V
de poltica externa) e quando a regio se torna a base organizadora de polticas
na regio para inmeras questes relevantes. Um indicador importante da
coeso regional o grau em que, como acontece cada vez mais na Europa
Ocidental, acontecimentos regionais e poltica regional moldam e definem o
panorama poltico interno.
extremamente importante reconhecer que existem diferentes caminhos
para a coeso regional. Os primeiros tericos da integrao europia eram
obcecados por uma meta final particular (a criao de uma nova forma de
comunidade poltica) e por uma rota particular para alcanar essa meta (am-
pliao da integrao econmica). Eles viviam a preocupao de que a possvel
transformao do papel dos Estados-nao, via concentrao da soberania,
conduzisse emergncia de alguma forma nova de comunidade poltica.
No obstante, a coeso regional pode basear-se em diversos modelos.
Um deles-poderia ser a criao gradual de uma organizao regional suprana-
cional no contexto do aprofundamento da integrao econmica. Outro modelo
poderia envolver a criao de uma srie de mecanismos ou regimes interes-
tatais sobrepostos e institucionalmente fortes. Um terceiro (talvez visvel nas
condies atuais da UE) poderia derivar de uma mistura complexa e dinmica
de intergovernamentalismo tradicional e supranacionalismo emergente. Um
quarto poderia envolver o desenvolvimento de mecanismos constitucionais
"consociacionalistas" do tipo discutido por Paul Taylor.
20
Em quinto lugar, a
coeso regional poderia ser concebida como uma ordem "neomedieval", na
qual os princpios da territorialidade e da soberania seriam substitudos por um
padro de identidade e autoridade em sobreposio - embora se possa
duvidar de sua eficcia na criao de coeso.
21
Finalmente, a coeso poderia
basear-se em uma forte hegemonia regional que, com ou sem instituies
regionais slidas, fiscalizasse as polticas externas dos Estados dentro de sua
esfera de influncia e estabelecesse limites para as opes de polticas
internas.
2- A Explicao do Regionalismo na Poltica Mundial
A anlise convencional do regionalismo comea com as teorias desen-
volvidas explicitamente para explicar a criao e a evoluo inicial da Comuni-
dade Europia (CE). Esta literatura foi dominada pelos tericos liberais, que se
concentraram na mudana das caractersticas das relaes intra-regionais, nas
condies que poderiam promover ou impedir o avano rumo integrao
econmica regional e nas relaes entre o aprofundamento da integrao
econmica, de um lado, e as perspectivas de uma comunidade poltica, do
outro. Todavia, o carter fortemente eurocntrico desses trabalhos e sua
preocupao dominante com processos de integrao econmica sugerem a
30
necessidade de um enfoque alternativo. Para tugir da sombra terica da CE,
esta seo comear tratando da relevncia das teorias sistmicas para a
anlise do regionalismo contemporneo, voltando-se, em seguida, para as
abordagens que enfocam o impacto da interdependncia regional e, pos- }
teriormente, para as abordagens que destacam a importncia dos fatores
internos.
2.1 -Teorias Sistmicas
No mundo moderno talvez no existam reg1oes inteiramente auto-
suficientes, imunes a presses externas. As teorias sistmicas sublinham a
importncia de estruturas polticas e econmicas mais amplas, nas quais os
esquemas regionalistas esto embutidos, e o impacto das presses externas
sobre a regio.
22
Dois conjuntos de teorias sistmicas ou estruturais so
especialmente significativos: (1) a teoria neo-realista, que sublinha a importn-
cia do sistema anrquico internacional e da competio poltica pelo poder; e
(2) as teorias da interdependncia estrutural e da globalizao, que enfatizam
o carter mutante do sistema internacional e o impacto das mudanas econ-
mica e tecnolgica.
2.1.1 - Neo-Realismo
Em um certo nvel, a cooperao regional pareceu muitas vezes impor
desafios diretos ao realismo. O aparecimento de "ilhas de paz e cooperao"
em um mundo considerado conflituoso por natureza, dominado pela luta pelo
poder, foi visto, na dcada de 50, como uma anomalia que o realismo era
incapaz de explicar. Na verdade, boa parte dos primeiros trabalhos sobre
regionalismo e integrao regional podem ser considerados como tentativas
<ie esc! arecer essa aparente anomalia. No entanto, o neo-realismo pode nos
dizer muitas coisas importantes sobre o regionalismo.
Regionalismo, Poltica de Poder e Mercantilismo. Tanto o realismo
dssico quanto suas variantes neo-realistas mais recentes destacam a im-
portncia das configuraes externas de poder, a dinmica da competio
poltica pelo poder e o papel restritivo do sistema poltico internacional con-
siderado como um todo.
23
Para os neo-realistas, a poltica do regionalismo e a
emergncia dos alinhamentos regionalistas tm muito em comum com a
poltica de formao de alianas.
24
Para entender o regionalismo preciso
oh-lo de fora para dentro e analisar o lugar que a regio ocupa no sistema
i rternacional mais amplo. Os agrupamentos regionais formam-se em resposta
a desafios externos, no existindo, portanto, diferena essencial entre os
regiona I ismos econmico e poltico.
Os defensores desse ponto de vista, por exemplo, enfatizam a importn-
cia fundamental do arcabouo geopoltico em que ocorreram os avanos em
31
di reo i ntegrao europia.
25
O fim da Guerra Fria torna mais fcil entender
o quanto a dramtica mudana na Europa da dcada de 40 e incio da de 50,
que saiu da guerra e competio para a cooperao regional e depois para a
promoo da integrao regional, dependeu de um conjunto muito particular
de circunstncias geopolticas: a eroso e depois o colapso dos imprios
coloniais sobre os quais Gr-Bretanha e Frana tinham construdo seu poder;
a imensa destruio fsica e a exausto psicolgica causada pelas duas guerras
mundiais; a percepo de uma ameaa crescente por parte da URSS; a
transformao h muito vaticinada na escala de poder e na emergncia de urna
nova classe de superpotncias, com as quais os tradicionais Estados-nao
da Europa Ocidental no mais poderiam competir individualmente; e a pode-
rosa presso por parte dos EUA no sentido de maior cooperao regional.
Para os neo-realistas, a hegemonia norte-americana foi especialmente
importante. Eles destacam at que ponto a integrao europia foi estimulada
pelo encorajamento e presso direta dos EUA - por exemplo, as condies
associadas ao Plano Marshall, que levaram formao da Organizao para
a Cooperao Econmica Europia (OCEE) e da Unio Poltica Europia
(UPE); ou a determinao de Washington de continuar pressionando a favor
do rearmamento da Alemanha Ocidental aps o incio da Guerra da Coria,
forando a Europa a encontrar uma maneira de conviver com a reabilitao do
poder alemo. Eles chamam tambm a ateno para o fato de a integrao
europia, que era na realidade uma integrao sub-regional, se inserirem uma
estrutura de segurana transatlntica. Isto significa que as tarefas imensamen-
te difceis de cooperao poltico-militar e de segurana poderiam ser deixadas
de lado. A aceitao do fato da dependncia na rea de segurana foi, por
conseguinte, um dos compromissos essenciais sobre os quais se construram
a cooperao e a integrao europias - o que torna vital o exame das
relaes entre as questes de economia e segurana em outras partes do
mundo.
O neo-realismo concentra sua ateno tanto nas presses do poder
poltico quanto na dinmica da concorrncia econmica. Isso sugere aos
neo-realistas que as presses "de fora para dentro" continuaram a influenciar
o caminho da integrao europia, mas que tinham cada vez mais a ver com
a rivalidade econmica. Assim, ainda na dcada de 60, De Gaulle deu grande
nfase cooperao europia - se bem que na forma de uma Europe des
patries- como meio de conter /e dfi amricain e reduzir o que lhe parecia ser
um "privilgio exorbitante" dos EUA. Da mesma forma, o relanamento da
integrao europia na dcada de 80 pode ser interpretado como resposta au
dfi japonais e perda de competitividade, sobretudo em setores es-
trategicamente (sic) importantes de alta tecnologia. Dessa perspectiva, os
objetivos econmicos da integrao regional no derivam da busca do bem-
estar, mas da estreita relao que existe entre riqueza econmica e poder
poltico e da preocupao "inevitvel" dos Estados com lucros e perdas.
32
Pode-se, portanto, ver o regiof1alismo econmico como uma estratgia
no jogo da concorrncia neomercantilista. Ele pode tambm ser visto como um
instrumento de barganha nas negociaes que determinam a natureza da
ordem econmica internacional. Sob este ngulo, por exemplo, o interesse
crescente dos EUA no regionalismo econmico em meados da dcada de 80
foi ao mesmo tempo uma resposta ao declnio de sua compettvdade e sua
relativa perda de poder econmico vis--vis a Europa e o Japo e uma manobra
de negociao ou ferramenta de barganha- o NAFTA como um instrumento
para pressionar o Japo a abrir seus mercados e a APEC como meio de fazer
presso sobre a UE nos estgios finais das negociaes da Rodada Uruguai
do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio [GATI].
A mesma lgica neo-realista pode ainda se aplicar poltica dos Estados
menores fora da Europa. Sob este ponto de vista, muitos dos agrupamentos
regionalistas constituem basicamente a resposta de Estados fracos enredados
no mundo dos fortes. Por isso, boa parte das atividades regionalistas nos anos
da Guerra Fria envolviam, na essncia, esquemas de cooperao diplomtica
e poltica formulados para melhorar a posio de sua regio no sistema
internacional, por meio do aumento de seu poder de barganha ou da tentativa
de isolamento total da regio e reduo de espao para intervenes externas.
Igualmente, o despertar do regionalismo, que ganhou flego em muitas partes
do mundo em desenvolvimento na dcada de 80, foi conseqncia lgica da
eroso de coalizes alternativas entre regies. A eroso da coalizo do Terceiro
Mundo, em que foram depositadas tantas esperanas na dcada de 70,
combinada com o medo de marginalizao e vulnerabilidade, pressionou os
pases em desenvolvimento da frica, Amrica Latina e Oriente Mdio rumo a
"grupos-solidariedade" de carter regional mais limitado.
O neo-realismo tambm revela o quanto os acordos regionais nas reas
de economia e segurana, criados por Estados relativamente fracos, depen-
dem das polticas e atitudes das potncias principais. Assim, durante a Guerra
F ria ambas as superpotncias favoreceram os acordos regionalistas que
fortaleciam seus respectivos sistemas de alianas ou apoiavam clientes im-
portantes. Mas quando contrariava seus interesses geopolticos, o regionalis-
mo encontrava oposio firme- o caso, por exemplo, da oposio norte-
americana cooperao sub-regional na Amrica Latina no incio da dcada
de 50 ou a numerosas propostas de "zonas de paz" ou de zonas nucleares
livres; ou o caso da ambivalncia sovitica em relao ao regionalismo euro-
peu. Embora tenham ocorrido grandes mudanas com o fim da Guerra Fria, a
expectativa dos neo-realistas que esses padres prossigam, ou seja, que o
xito da cooperao sub-regional continue dependendo das grandes potncias
agindo unilateralmente ou dos agrupamentos macrorregimais que essas
potncias lideram.
Hegemonia. Embora tenha sido grande o esforo despendido na anlise
das relaes gerais entre hegemonia e cooperao, os vnculos entre hegemo-
33
nia e regionalismo no esto ainda suficientemente teorizados. No resta
dvida de que a existncia de um forte poder hegemnico em uma regio pode
comprometer os esforos de construir instrumentos regionais que envolvam
todos ou quase todos os Estados dessa regio. A posio da ndia no subcon-
tinente e a histria do South Asian Regional Cooperation Council (SARC) um
exemplo bem ilustrativo. Mas o quadro muito mais interessante e complexo.
Existem, no mnimo, quatro maneiras em que a hegemonia pode atuar como
poderoso estmulo ao regionalismo e criao de instituies regionalistas.
Primeira, os agrupamentos sub-regionais muitas vezes se desenvolvem
como resposta existncia de um poder hegemnico real ou potencial. Em
muitas partes do mundo, verifica-se uma tendncia formao de agrupamen-
tos sub-regionais como meio de melhorar o equilbrio de poder vis--vis um
Estado localmente dominante ou ameaador. Embora com variaes na abran-
gncia e nas caractersticas, a ASEAN (contra o Vietn e, mais recentemente,
contra a China), o Conselho de Cooperao do Golfo (contra o Ir), o SADCC
(contra a frica do Sul), o Grupo de Contadora, o Grupo do Rio e o Mercosul
(contra os EUA) no podem ser entendidos a no ser no contexto do balano
do poder regional e das polticas da potncia regionalmente dominante e/ou
ameaadora.
Segunda, o regionalismo pode emergir como uma tentativa de restringir
o livre exerccio do poder hegemnico peta criao de instituies regionais.
Muitos vem a posio da Alemanha na CE como a ilustrao clssica dessa
"armadilha regionalista", formulada para atenuar e administrar o inevitvel
impacto da preponderncia alem. Se a integrao europia foi pressionada
de fora pela ameaa da URSS, de um lado, e pela liderana hegemnica dos
EA, do outro, eia foi tambm explicitamente promovida como um meio de
administrar o poder alemo. Embora a diviso da Alemanha tenha aliviado os
temores dos outros europeus, certamente no os removeu. A Europa precisava
do poder econmico da Alemanha para alimentar a recuperao ps-guerra e
do poder militar alemo para conter a ameaa sovitica. Na verdade, o projeto
especfico de integrao regional surgiu exatamente como o meio preferido
para se lidar com esse problema: permitir o rearmamento e a reabilitao
econmica, mas envoivendo a Aiemanha semi-soberana em uma rede in-
tegrada de instituies, tanto no campo econmico (CE) quanto no militar
(Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)/Unio da Europa Ocidental
(UEO)). Do ponto de vista da Alemanha, o regionalismo propiciou a cobertura
multilateral essencial sob a qual poderia, antes de mais nada, restabelecer sua
posio e recuperar sua soberania e, mais recentemente, consolidar sua
influncia.26 No Extremo Oriente, ao contrrio, o poder japons foi contido com
o solapamento do macrorregionalismo e a construo de alianas bilaterais
extra-regionais com os EUA.
Embora o fim da Guerra Fria tenha alterado esse quadro, a idia de usar
o regionalismo institucionalizado como meio de conter os efeitos potencialmen-
te diruptivos de potncias desiguais permanece um fator importante na poltica
34
internacional tanto da Europa quanto do Pacfico Asitico. Alm disso, a relao
_.... ...... ... -.a.: ........ - -J ....... ,;"';:::;," " ....,."',..J"Go" ....... L,+i,," V"\"rJ'""' --vviv _,.....V'V"\,.... _..., """'"V"It..;. ....... rJ ....... il""'''rr.v+ir.J,....
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plausvel para a teorizao das variaes nas caractersticas do regionalismo
em diferentes partes do mundo. Considere-se, por exemplo, o contraste entre
as estruturas de institucionalizao relativamente complexas do NAFTA, de um
lado, e o carter frouxo da APEC, de outro. Em ambos os casos, os EUA tinham
um conjunto claro de objetivos econmicos que no podiam ser inteiramente
promovidos por meio do GATI (a incluso nos "regimes comerciais" de regras
sobre investimentos, servios e direitos de propriedade intelectual). Quanto ao
Mxico e aos pases relativamente fracos da Amrica do Sul, a oposio aberta
se-ria perigosa e cara. O equilbrio de incentivos, portanto, favorece uma ordem
hegemnica limitadora, na qual se troca a aceitao de importantes objetivos
dos EUA pelo acesso mais seguro ao mercado norte-americano e na qual nveis
relativamente altos de institucionalizao restringiro - espera-se - sua
vulnerabilidade ao exerccio unilateral do poder pelos EUA. No Pacfico Asiti-
co, ao contrrio, os Estados muito mais fortes da regio resistiram com xito
aos esforos norte-americanos de promover a APEC condio de veculo
formal alternativo de presso a favor de sua agenda econmica externa. Do
ponto de vista da APEC, um frouxo instrumento regional mantm os EUA
envolvidos na segurana da regio, ao mesmo tempo em que restringe sua
capacidade de pressionar a agenda econmica desses pases.
Terceira, esse tipo de comportamento se associa, com freqncia in-
timamente, tendncia dos Estados mais fracos de buscar acomodao
regional com o poder hegemnico local, na esperana de receber recompensas
especiais (bandwagoning, no jargo realista). A teoria neo-realista prediz que
esse tipo de comportamento mais provvel quando os diferenciais de poder
so muito grandes, quando so poucas as alternativas externas de
o com o poder hegemnico e q'uando grande a proximidade geogrfica do
Cc-+,..,rlr. r-nr"\nr.l'" 1\ inrl-::ll n11n inc-nil'"-::llrl-::ll a c-11-::ll '" dnol'"-::llhilirl-::llrlo l'"o-::lll n11
IIIVIIVI. r\IIIUCA. \.fU" I IVtJIIUUU .;:JUU VU f'-'V\VIIVIU.I'
semelhante estratgia oferece aos pequenos Estados a possibilidade de
benefcios materiais. A participao em uma coalizo militar dominada por uma
grande potncia pode, por exemplo, ser o meio mais vivel de adquirir
nos sistemas de armamentos. E claro que, quanto mais preparado estiver o
poder dominante para aceitar uma ordem hegemnica limitada por regras, mais
aceitvel ser a estratgia de bandwagoning para os Estados fracos.2
7
Quarta, o prprio poder hegemnico pode procurar envolver-se
te na construo de instituies regionais. interessante observar que, neste
caso, a lgica diverge do argumento de que a emergncia da cooperao e a
criao de instituies internacionais se baseiam em uma situao
ca. Olhando quase que exclusivamente para instituies no-regionais, os
tericos da estabilidade hegemnica argumentam que a criao de cooperao
\institucionalizada depende intensamente do poder desigual e da existncia da
hegemonia. No obstante, se o poder hegemnico se encontrar na posio
extrema de domnio, este poder poder tornar o regionalismo institucionalizado
35
desnecessrio ou, na melhor das hipteses, marginal. O declnio de hegemo-
nia, porm, poder pressionar o poder hegemnico a criar instituies comuns
com o objetivo de perseguir seus interesses, compartilhar os nus, resolver
problemas comuns e gerar apoio e legitimidade internacionais para suas
polticas. Essa combinao de desigualdade ainda marcante e nveis gerais
declinantes de poder pode ser muito eficaz para a criao de instrumentos
regionalistas. De um lado, o Estado central forte ainda o bastante para exercer
liderana efetiva e, se necessrio, coero; de outro, o esquema fica equilibra-
do pela percepo de que o poder declinante torna a cooperao ainda mais
necessria.
28
O neo-realismo demonstra pouco interesse pela regionalizao ou in-
tegrao econmica regional, acreditando que os chamados "processos aut-
nomos de mercado" so basicamente determinados pelas estruturas do sis-
tema poltico internacional e pelas polticas dos Estados principais. A coeso
regional possvel, mas como resultado do poder do Estado hegemnico
regional ou da convergncia sustentada de interesses e incentivos materiais.
pequeno o peso atribudo noo de conscincia regional. Dentro de seus
limites, a teoria neo-realista tem ainda muito a nos dizer tanto sobre a relevncia
das presses "de fora para dentro" quanto sobre a importncia da hegemonia.
Ela til para esclarecer como as restries externas e a estrutura do sistema
internacional moldam as opes regionalistas em todos os Estados, mas
sobretudo no caso dos Estados relativamente fracos. E serve tambm para
explicar a lgica da interao estratgica quando se conhecem e entendem
bem a identidade dos atores e a natureza de seus interesses.
Contudo, o neo-realismo diz pouco sobre as caractersticas da coopera-
o regional depois de estabelecida, e sobre o modo como os hbitos de
cooperao sustentada podem envolver estruturas institucionais muito diferen-
tes da idia tradicional de coalizo; aliana ou organizao internacional. O
funcionamento dessas instituies poder conduzir a uma nova definio de
interesses prprios e talvez a uma nova concepo de "prprio". O neo-realis-
mo tambm diz pouco sobre o impacto dos fatores internos. Fala muito de
Estados enquanto atores com interesses prprios competindo em um mundo
anrquico, mas deixa sem explicao a identidade dos "prprios" e a natureza
dos interesses, ou simplesmente as pressupe. Alm disso, se existem limi-
taes em relao aos fatores internos e ao funcionamento das instituies
regionais, existem tambm dificuldades importantes no que diz respeito ao lado
de fora, e para elas que nos voltamos agora.
2.1.2 - Interdependncia Estrutural e Globalizao
Uma das crticas mais sistemticas e vigorosas feitas ao neo-realismo
tem a ver com sua descaracterizao do sistema internacional. Nesta tica, os
fatores sistmicos so extremamente importantes, mas o neo-realismo propicia
36
apenas um relato grosseiramente simplificado da natureza do sistema, no qual
ignora como a dinmica competitiva do mesmo muda ao longo do tempo. Em
particular, o quadro que traa do sistema internacional deixa completamente
de fora a anlise de como as mudanas econmicas globais afetam a natureza
da competio poltica e econmica e a conseqente definio de interesses
estatais.
Crticas desse tipo se originaram em obras da dcada de 70 sobre
nterdependncia e modernizao, associadas a estudiosos como Joseph Nye,
Robert Keohane e Edward Morse. No obstante, o enfoque estrutural ou
sistmico desses trabalhos foi-se atenuando (e com freqncia desapareceu
inteiramente) medida que a ateno se voltou para os vnculos entre in-
terdependncia e poder estatal e para a natureza e o papel dos regimes na
administrao da interdependncia em reas especficas,
2
9 e medida que a
preocupao inicial com o transnacionalismo e os atores no-estatais foi
substituda por uma perspectiva fortemente centrada no Estado. Conquanto o
enfoque nos regimes especficos seja, sem dvida, significativo, ele tambm
extremamente importante por fazer reviver a idia de interdependncia como
um fenmeno sistmico ou estrutural e por examinar o regionalismo contem-
porneo no contexto de uma globalizao cada vez mais profunda.
"Giobalizao" tornou-se um tema importante da discusso ps-Guerra
Fria sobre a natureza da ordem internacional. Se bem que quase nunca ligada
a uma teoria claramente articulada, ela transformou-se em metfora poderosa
para o sentido de numerosos processos universais que esto em curso,
g-erando interconexo e interdependncia crescentes entre Estados e socie-
dades. A imagem cada vez mais comum a de uma inundao global de
dinheiro, pessoas, imagens, valores e idias, transbordando do antigo sistema
de barreiras nacionais que visavam preservar a autonomia estatal. Como
resultado, os limites territoriais esto se tornando cada vez menos importantes,
o sentido tradicional de soberania est sendo solapado e as regies in-
dividualmente passaram a ser consideradas dentro de um contexto global mais
amplo. Essas perspectivas so bem expressas por frases de efeito como
"mundo sem fronteiras" ou "fim da geografia".3
A maior parte dos argumentos contemporneos em favor
apia-se em uma das seguintes consideraes: (1) o mundo est testemunhan-
do um aumento dramtico na "densidade" e "profundidade" da interdependn-
cia econmica; (2) a tecnologia da informao e a revoluo da informao
esto desempenhando um papel crucial na difuso de conhecimentos, tecno-
i ogias e idias; (3) esses desenvolvimentos criam a infra-estrutura material para
o fortalecimento da interdependncia das sociedades. Isto, juntamente com a
influncia integradora e homogeneizadora das foras de mercado, facilita a
crescente circulao de valores, conhecimentos e idias e aumenta a capaci-
dade de grupos que pensam da mesma maneira de organizar-se alm das
fronteiras nacionais, criando uma sociedade civil transnacional que inclui
37
comunidades de polticas transnacionais e movimentos sociais transnacionais;
(4) tudo isso est conduzindo a uma conscincia sem precedentes e cada vez
mais forte dos "problemas globais", como a mudana global do meio ambiente
e de que todos pertencem a uma nica "comunidade humana".
Mas o que essas idias tm a ver com o regionalismo? A resposta
complexa e ambgua. De um lado, a globalizao trabalha contra a emergncia
do regionalismo de vrias maneiras. Primeiro, o aumento dos nveis de in-
terdependncia econmica, juntamente com o surgimento de novas questes
globais, como a degradao do meio ambiente, refugiados, respostas aos
desastres humanitrios, criam poderosa "demanda" por instituies in-
ternacionais de base no-regional, projetadas para resolver problemas comuns
e administrar as numerosas fontes de atrito a que a interdependncia deu
origem. De fato, a preocupao crescente com padres de interdependncia
que transcenderam as regies individualmente persuadiu a muitos dos en-
volvidos no estudo da integrao regional a voltarem sua ateno para um
estgio mais amplo.31
Segundo, a expanso da interdependncia econmica e o crescimento
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Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) criaram
elementos poderosos de coeso "ocidental", e no especificamente regional.
Embora essas estruturas institucionais tenham se difundido (Bretton Woods, a
OCDE, o Grupo dos Sete (G-7), os sistemas de segurana transatlnticos e
transpacficos), tudo isso junto representou, e continua a representar, uma
restrio importante ao crescimento de agrupamentos regionais coerentes.
Terceiro, o equilbrio entre globalizao e regionalizao da atividade
econmica complexo. Ainda que tenha ocorrido um aumento da regionaliza-
. o, existem poderosas foras de integrao global, sobretudo com o desen-
volvimento das finanas globais e das estruturas globais de produo, en-
volvendo alianas Estado-empresas que ultrapassam os limites das regies.
32
No obstante, a globalizao pode atuar tambm como estmulo ao
regionalismo. Primeiro, o aprofundamento crescente da integrao acarreta
problemas que exigem gesto coletiva e, mais especificamente, formas de
gesto e regulao que mergulhem cada vez mais fundo nos negcios internos
nas prerrogativas soberanas dos Estados. Trata-se de um estmulo ao
regionalismo na medida em que politicamente mais vivel construir essas
instituioes em nvel regional do que em nvel global. Sob essa tica, a
"comunidade" de cultura e histria, a homogeneidade de sistemas sociais e
vaiares, a convergncia de interesses nas reas de poltica e de segurana e
as caractersticas das coalizes internas facilitam a aceitao de uma in-
terveno abrangente, tanto em termos do estabelecimento de padres quanto
de regu_lao, e mais ainda de colocao em prtica e implementao efetiva.
Segundo, a caracterstica "global" de muitas questes com freqncia
exagerada. Embora existam questes que, sem dvida, so genuinamente
38
globais, como alterao do clima e perda da bodiversidade, e embora nume-
rosas outras questes, como os problemas do meio ambiente e dos efugiados,
constituam na verdade uma questo global quando agregadas, possvel que
seus efeitos se faam sentir mais diretamente em determinadas regies, sendo,
portanto, mais no nvel regional que no global que o equilbrio dos interesses e
ir1centivos provavelmente pressionaro os Estados a procurar as polticas de
resposta. Assim, embora, em sentido abstrato, a lgica da cooperao aponte
para o globalismo, so numerosos os argumentos prticos em favor das
contribuies de base regional soluo de problemas giobais ou da coiocao
em prtica em mbito regional de padres ou medidas globalmente acordados.
Terceiro, existe ainda o argumento relacionado de que o regionalismo
representa o nvel mais vivel para reconciliar o mercado integrador e as
presses tecnolgicas para a globalizao e integrao, de um lado, e as
tendncias visveis fisso e fragmentao, do outro. Os liberais
reconhecem as tenses envolvidas, mas encaram o processo de reconciliao
como um ajuste necessrio s novas oportunidades tecnolgicas que no longo
prazo ampliaro o bem-estar global. Os tericos radicais, por sua vez, des-
tacam at que ponto o deslocamento geral da autoridade, que sai do Estado
para o mercado, regido pela mudana das estratgias empresariais do capital
transnacionaJ.33 Eles argumentam que a reduo da funo reguladora do
Estado e sua substituio por instituies internacionais politicamente fracas
nos nveis regional e global tm implicaes importantes para o equilbrio da
riqueza e poder entre os grupos sociais dentro das regies e entre elas. A
poltica do regionalismo concentra-se, portanto, em torno das questes da
desigualdade e redistribuio.
Quarto, e talvez o mais importante, a integrao global pode ter atuado
como poderoso estmulo ao regionalismo econmico, alterando e intensifican-
do padres da concorrncia comercial. Mudanas na tecnologia, nas teleco-
municaes, na operao dos mercados globais e no crescimento dos sistemas
globais de produo certamente exerceram um impacto profundo sobre a
definio do desenvolvimento econmico e autonomia poltica e sobre a faixa
de trade-offs aceitveis entre elas. De um lado, globalizao significa que os
Estados enfrentam presses poderosas para a homogeneizao das polticas
econmicas, a fim de atrair investimentos e tecnologia estrangeiros e competir
em um mercado cada vez mais vinculado. Essas presses, sistematicamente
orientadas para polticas liberais de mercado, aumentaram a importncia da
expanso das exportaes e da liberalizao do comrcio nos nveis global e
regional. Por outro lado, a natureza da competio pressiona em direo
formao de unidades maiores, tanto por razes de eficincia quanto para
garantir o poder poltico necessrio para influenciar efetivamente as regras e
instituies que governam a economia mundial. importante observar que,
nesse quadro, os Estados deixam de ser os nicos atores relevantes. A
regionalizao econmica conduzida cada vez mais pelas polticas e
preferncias de companhias transnacionais, enquanto as polticas de in-
39
tegrao econmica regional precisam ser entendidas em termos de con-
vergncia de interesses entre as elites estatais e as empresas em resposta s
mudanas estruturais na economia mundial.
Assim, embora possa ser verdadeiro, em um determinado nvel, que se
promoveu o relanamento da integrao europia na dcada de 80 por medo
da "euroesclerose" e da perda de terreno na batalha da concorrncia com os
EUA e o Japo, esse quadro por demais simplista. O que precisa ser
nerm mtRrlo P. o mJP. murlnu rlr1 dP.r.r1rlr1 rle RO nr1m R de 80 cllle tornou as oolticas
------
econmiCaS externas anteriores cada vez menos viveis. A resposta no pode
ser pinada do mundo parcimonioso, mas estril, do neo-realismo nem das
teorias que se concentram na evoluo interna da Europa. Mudanas na
economia global- na tecnologia e nos sistemas de produo, mas sobretudo
o impacto das tecnologias de informao e da segunda revoluo industrial -
significam que as polticas industriais nacionais e a promoo de "campees
nacionais" no eram mais consideradas adequadas. O ambiente global de
mudanas acabou com a possibilidade de respostas bem-sucedidas em nvel
nacional aos desafios da concorrncia internacional, alm de colocar em xeque
a confiana nas polticas keynesianas e do Estado de Bem-Estar, das quais as
negociaes polticas internas tinham to fortemente dependido. Como resul-
tado, vimos o crescimento no mbito da comunidade europia de programas
de desenvolvimento tecnolgico, a promoo de "campees europeus" e um
padro complexo de desregulamentao, colaborao e es-
tratgicas.34
2.2- Regionalismo e Interdependncia
Em' oposio s abordagens "de fora para dentro", que enfatizam o
sistema como um todo, um segunqo grupo de teorias verifica uma estreita
ligao entre regionalismo e interdependncia regional, por oposio global.
As duas primeiras variantes visualizam o regionalismo como uma resposta
funcional dos Estados aos problemas 'criados pela interdependncia regional
e sublinham o papel crtico das instituies em encorajar e desenvolver a
coeso regional.3
5
Elas se enquadram totalmente no 'campo liberal, com sua
nfase na racionalidade, metas de bem-estar, conhecimento cientfico e tecno-
lgico e sua viso geralmente pluralista da sociedade internacional. A terceira
variante d destaque maior s relaes entre interdependncia material e
identidade dcomunidade,
2.2.1 - Neofuncionalismo
O neo1uncionalismo desempenhou papel fundamental, se bem que muito
criticado, no desenvolvimento de teorias sobre a integrao europia.
3
6 Os
neofuncionalistas argumentavam que os nveis altos e em elevao de in-
40
t erdependncia estabeleceriam o ritmo de um processo contnuo de coopera-
o que acabaria levando integrao poltica. As instituies supranacionais
eram vistas como os meios mais efetivos para resolver problemas comuns,
comeando pelas questes tcnicas e no controvertidas, mas com "respingos"
ou efeitos secundrios no domnio da alta poltica e conduzindo a uma redefi-
nio de identidade de grupo em torno da unidade regional.
A predio central do neofuncionalismo era a de que a integrao se
tornaria auto-sustentada e a metfora fundamentai seria a do "respingar"
( spil/-ovet}. Dois tipos de efeitos secundrios aprofundariam a integrao,
atuando por meio da presso de grupos de interesse, da opinio pblica e da
socializao da elite. Primeiro, o efeito secundrio funcional, pelo qual os
pequenos passos iniciais na estrada da integrao criariam novos problemas
que s seriam resolvidos com mais cooperao.-A integrao parcial represen-
tava um abrigo instvel a meio caminho, e a complexidade crescente da
interdependncia significava que a cooperao em uma rea foraria os
governos a expandirem seus esforos para outras reas. Segundo, o efeito
secundrio poltico, pelo qual a existncia de instituies supranacionais dis-
pararia um processo de autoconsolidao na construo de instituies. Sob
esta tica, a complexa interdependncia exige gesto tecnocrtica cen-
tralizada. Uma vez criadas, as instituies adquirem uma dinmica interna
prpria - da a grande ateno a ser dada ao papel da Comisso da CE na
articulao de metas e propostas e na intermediao das negociaes.37 O
resultado final seria a mudana nas lealdades. Para Ernst Haas, a integrao
seria
"[ ... ]o processo pelo qual os atores em distintos contextos nacionais so persua-
didos a deslocar suas lealdades, expectativas e atividades polticas para um novo
centro, cujas instituies possuem ou exigem jurisdio sobre os Estados nacio-
nais preexistentes".3B
O neofuncionalismo d grande nfase s conseqncias no pretendidas
de decises anteriores, idia de aprender a adaptar-se a novas situaes,
extensa penetrao interburocrtica na CE e capacidade de funcionrios
supranacionais exercerem liderana. No obstante, uma vez que o desen-
volvimento da CE muitas vezes contrariou as previses dessa teoria, as crticas
cresceram: a teoria falhou em prever a evoluo da CE; subestimou a resili.n-
cia do Estado-nao e das lealdades em nvel nacional; ignorou as enormes
diferenas existentes entre assuntos de "baixa poltica", que podem estar
sujeitos gestotecnocrtica, e os assuntos de "alta poltica", que permanecem
essenciais soberania nacional; no levou na devida conta a mudana do
papel de fatores externos, polticos, econmicos e de segurana (e tambm a
influncia dos deslocamentos no ciclo econmico); e foi excessivamente
determinista, tecnocrtica e apoltica, incapaz de explicar a natureza dos
conflitos polticos e distributivos do poder entre Estados-membros e as esco-
41
lhas entre diferentes meios de geri-los. Mas a idia central, de que o
fortalecimento da cooperao ent8 Estados e de que os avanos rumo
integrao formal constituam essencialmente respostas ao aumento da in-
terdependncia social e econmica, permaneceu como elemento importante
no debate europeu, e a renovao do impulso de integrao do final da dcada
de 80 estimulou uma reavaliao da teoria.39
Apesar da importncia que teve para a teoria e a prtica do regionalismo
europeu, sua relevncia para o regionalismo contemporneo de outms partes
do mundo no to clara. Primeiro, o neofuncionalismo sempre teve mais a
dizer sobre o papel das instituies do que sobre os fatores que explicam o
nascimento dos esquemas regionalistas. Segundo, suas expectativas de de-
clnio do papel do Estado em relao s instituies centrais parecem em
desacordo radical com a orientao fortemente estatal da maioria dos meca-
nismos regionalistas fora da CE. Terceiro, contrariamente ao institucionalismo
neoliberal e ao conceito de comunidade de segurana de Deutsch, o neofun-
cionalismo v as instituies como fundamentais e tem dificuldade em relacio-
nar-se com os nveis razoavelmente baixos de institucionalizao encontrados
em muitos esquemas regionalistas.
Mas possvel que no futuro as teses neofuncionallstas se tornem mais
relevantes, medida que a cooperao regional se aprofundar e as instituies
regionais se consolidarem. Assim, a recente evoluo institucional do Mercosul
ou os dispositivos de largo alcance e muitas vezes altamente tcnicos do
NAFTA podero conduzir a tipos de processos sociais e polticos que foram
fundamentais para o pensamento neofuncionalista sobre a integrao euro-
pia: o processo de crescimento institucional e os efeitos secundrios em
diferentes setores; o papel principal das elites tcnicas e das burocracias
internacionais; e o grau em que a estrutura institucionalizada do complexo
processo de negociao abre caminho para a mobilizao de grupos de
interesse transnacionais.
2.2.2 - lnstitucionalismo Neoliberal
O institucionalismo neoliberal foi a abordagem terica mais influente no
estudo recente da cooperao internacional e constitui uma teoria altamente
plausvel e generalizvel para o entendimento do ressurgimento do regionalis-
mo.4o Os institucionalistas baseiam suas anlises em numerosos argumentos
de peso. Primeiro, o aumento dos nveis de interdependncia gera aumento de
"demanda" por cooperao internacional. As instituies so vistas como
solues intencionalmente criadas para diferentes tipos de problemas de ao
coletiva. Como Robert Keohane observou,
42
"Os institucionalistas no elevam os regimes internacionais a posies mticas de
autoridade sobre os E-stados: pelo contrrio, os Estados criam esses regimes para
atingi r objetivos definidos. Ao enfrentarem dilemas de coordenao e colaborao
nas situaes de interdependncia, os governos sentem a necessidade de
instituies internacionais que lhes possibilitem atender a seus interesses por
meio de ao coletiva limitada".
41
Criam-se normas, regras e ins_tituies porque elas ajudam os Estados a
lidar com os problemas comuns e porque ampliam o bem-estar.
Segundo, o institucionalismo neoliberal fortemente estatista, preocupa-
do com o modo como os Estados, concebidos como egostas racionais, podem
ser levados a cooperar.
42
Ao contrrio das redes pluralistas enfatizadas pelos
neofuncionalistas, o Estado visto .como o guarda-cancela efetivo entre o
interno e o internacional. Na verdade, essa abordagem coloca em evidncia
como a gesto colaborativa bem-sucedida dos problemas comuns fortalece o
papel do Estado. Dessa forma, o veio dominante do institucionalismo racionalis-
ta procura reter os pressupostos neo-realistas, mas argumentando que eles
no excluem a cooperao. A meta isolar e analisar as constelaes particu-
lares de poder, interesses e preferncias que possam explicar as fontes e os
limites do comportamento cooperativo.
Terceiro, as instituies so importantes pelos benefcios que proporcio-
nam e pelo seu impacto nos clculos dos atores e nas maneiras como os
Estados definem seus interesses. Elas conseguem isso por meio do suprimento
de informaes, da promoo da transparncia e do controle, da reduo dos
custos de transao, do desenvolvimento de expectativas convergentes e da
facilitao do uso produtivo de estratgias especficas. D-se ateno particular
ao nmero de jogadores, ao grau em que os Estados se envolvem no processo
contnuo de cooperao (a idia de jogos repetidos ou "iterao" e a importncia
de "prolongamento da sombra do futuro") e eficcia de mecanismos para
desencorajar fraudes (a fraude e a desero (cheating e defection) so con-
sideradas os principais obstculos cooperao, e no, como defendem os
neo-realistas, os conflitos distributivos e a preocupao com ganhos relativos).
As teorias institucionalistas concentram-se nas maneiras como a in-
terao estratgica pode conduzir emergncia da cooperao em determi-
nadas reas das relaes internacionais. Como se observou anteriormente, a
tendncia dominante nas dcadas de 70 e 80 foi aplicar essa abordagem a
questes especficas no-regionais, sobretudo nos campos da economia e do
meio ambiente, mas com certa nfase nos regimes de segurana. Todavia, os
institucionalistas passaram a dispensar uma ateno cada vez maior CE.
Segundo eles, as instituies da comunidade se baseiam numa srie de
barganhas entre os principais Estados. Apontam tambm para a reafirmao
do controle dos governos nacionais europeus depois dos primeiros passos na
direo do supranacionalismo e da criao ou fortalecimento de prticas e
instituies intergovernamentais.43
43
A principal dificuldade dessas abordagens que a ampla regionalizao
e a cooperao regional intensa tm minado o carter mono I tico do Estado,
levando criao de alianas burocrticas entre governos, a negociaes em
vrios nveis e com parceiros mltiplos, e ao estabelecimento de novas formas
de identidade acima ~ abaixo dos Estados - aspectos difceis de incorporar
na teoria da escolha racional e nas perspectivas de negociaes estatais que
dominam os trabalhos dos institucionalistas norte-americanos.4
4
Aplicada a outros exemplos de regionalismo, a teoria institucionalista
procuraria identificar como os processos de regionalizao e integrao eco-
nmica regional criam (i) problemas materiais e o que Richard Cooper chamou
de "externalidades internacionais de polticas" que requerem gesto coletiva;
e (2) incentivos para a reduo dos custos de transao e a facilitao dos
vnculos intra-regionais.
45
Espera-se que ambos conduzam expanso das
instituies cooperativas formais e informais entre Estados. Assim, a escolha
enfrentada por EUA e Mxico no processo do NAFTA no era entre se
aproximar ou no mais um do outro, mas entre formalizar e institucionalizar ou
deixar para negociaes polticas ad hoc a gesto de interdependncias
econmicas, ambientais e sociais cada vez mais densas e complexas surgidas
ao longo dos ltimos 40 anos.
Igualmente, para a teoria institucionalista, a crescente nfase sobre o
regionalismo poltico no Pacfico Asitico reflete a necessidade de "gerir" o
aumento dos nveis da interdependncia econmica que cresceram na regio.
Como Peter Petri destacou recentemente,
" possvel que a importncia de um parceiro particular nas transaes de um
pas esteja intimamente relacionada com os investimentos do pas na vinculao
com o parceiro. No surpreende, portanto, que uma ampla gama de iniciativas
particulares tenha emergido recentemente para solucionar as novas questes
geradas pela interdependncia no Leste Asitico. De uma perspectiva analtica,
essas iniciativas podem ser vistas como tentativas de reduzir os custos de
transao no comrcio regional, de administrar os atritos comerciais intra-regio-
nais e de disciplinar as foras econmicas regionais contra os desafios econmi-
cos externos".
46
Do ponto de vista institucionalista, a emergncia dos regimes de segu-
rana regional (a CSCE, o Frum Regional ASEAN e a rede da construo de
medidas de confiana na Amrica do Sul) no deveria ser vista em termos de
equilbrio de poder ou formao de alianas. Em vez disso, eles foram criados
e sobrevivero em funo dos benefcios que propiciam: facilitao de comu-
nicao, informao e transparncia; reduo das percepes de ameaas
mtuas e dos piores cenrios; e eliminao das profecias de auto-realizao
que esto no mago do dilema da segurana. Finalmente, a coeso regional
emergiria, sob esse ponto de vista, no de grandes propostas visando criao
de novas estruturas federais, mas da cooperao individual ou especfica em
determinada questo, a partir do que se formaria uma rede cada vez mais
44
densa, na qual a cooperao em torno de novas questes se encontraria
embutida em um todo maior e mais complexo.
2.2.3 Construtivsmo
As teorias construtivistas enfocam a conscincia e a identidade regionais,
com base no compartilhamento do sentido de pertencer a determinada comu-
Y"'';,.JI""'\,.JJ"'\. ..--..-.cir'\n,-...1 r"\ Y'\1""\ ,...... Ir'\ +1""\t"""f""<to ("'ljrJA .nh'"'Y'Y"'\'""rJA ,..JI""\ 1""\Artni+i\.1"'"
I IIUClUC I C IIV l...jUC LCIII ;:)JUV viiCliiiClUV UC I C81UIIClii;:)JJIU
Segundo elas, a coeso regional depende do sentido de comunidade baseado
em mtua responsividade, confiana e elevados nveis do que se pode chamar
de "interdependncia cognitiva".
Segundo essas teorias, so duas as principais variveis relevantes para
-o estudo do regionalismo.
47
A primeira deriva diretamente da obra original de
Deutsch sobre integrao. Envolve a viso de evoluo da comunidade e
destaca duas idias centrais: (1) as caractersticas das relaes entre Estados
- ou, de forma mais precisa para Deutsch, intersocas - dentro dessas
sociedades podem, e devem, ser entendidas no sentido de comunidade ou do
que implica simpatia mtua, lealdade e identidade compartilhada. Isto,
por sua vez, se baseia em princpios compartilhados, em normas mantidas
coletivamente e em entendimentos comuns, mais do que em convenincias ou
em conjunes temporrias de interesses de curto prazo; e (2) o processo pelo
qual semelhante comunidade emerge de certa forma compatvel com valores
sociais maiores (sobretudo capitalismo e democracia liberal) e com processos
de comunicao social baseados no aumento do nvel de transao entre duas
ou mais sociedades (da, o rtulo de "transacionalismo").
A segunda variante rejeita a rigidez do vnculo da obra de Deutsch entre
transaes e identidade e as metodologias positivistas que a apiam, mas
preserva a importncia fundamental do entendimento dos processos pelos
quais as novas comunidades so criadas e sustentadas.4s Isso envolve algu-
mas idias importantes: (1) ao contrrio do que acontece com as teorias
racionalistas, preciso dispensar uma ateno bem maior aos processos
mediante os quais os interesses e identidades so criados e evoluem,
interao das auto-imagens com as mudanas dos incentivos materiais e
linguagem e discurso que exprimem esses entendimentos; (2) so de grande
importncia a leitura que os atores fazem do mundo e o processo de formao
do que entendem por "lugar a que pertencem"; e (3) os interesses so moldados
por histrias e culturas particulares, fatores internos e processos contnuos de
interao com outros Estados.
Em vez de concentrar-se apenas nos incentivos materiais, os construtivis-
tas enfatizam a importncia do compartilhamento de conhecimentos, apren-
dizado, foras das idias e estruturas normativas e institucionais. Afirmam que
a compreenso das estruturas intersubjetivas nos permite chegar ao modo
como os interesses e identidades mudam ao longo do tempo e como podem
45
emergir novas formas de cooperao e de comunidade .. Como Wendt observa,
os
"[ ... ] construtivistas se interessam pela construo de identidades e interesses e
adotam uma abordagem mais sociolgica que econmica teoria sistmica. Com
base nisto, eles argumentam que os Estados no surgiram como tais nem
estrutural nem exogenamente, mas foram construdos por interaes historica-
mente contingentes."
4
9
Mas para seus crticos neo-realistas e racionalistas, eles superestimam a
importncia das identidades regionais e o discurso sobre regies e sobre
construo de regies. Os neo-realistas insistem na ocorrncia freqente de
conflitos em comunidades altamente integradas, que compartilham valores e
crenas, e destacam a maleabilidade da identidade e a fluidez da retrica
regionalista.
O despertar do interesse por essas abordagens reflete a forte crena de
que o constante e confuso turbilho de clamores contemporneos por iden-
tidade se tornou mais importante e mais controverso, propiciando talvez o ponto
de contato mais produtivo entre o estudo do regionalismo contemporneo e as
abordagens ps-modernas das relaes internacionais. Sob essa tica, as
dificuldades atualmente enfrentadas pelo regionalismo na Europa precisam ser
estudadas no contexto da eroso dos mitos aparentemente slidos e durveis
em torno dos quais a CE nasceu e se desenvolveu.so Na Europa, nas Amricas
e nasia, as questes de identidade regional tornaram-se fundamentais para
a poltica do regionalismo, embora naturalmente matizadas pela existncia de
diferentes concepes nacionais de regio, pelos profundos conflitos a respeito
da definio geogrfica da regio e pelos valores que se supe que as regies
representam. 51
2.3 - Teorias de Nvel Interno
Um terceiro grupo de teorias concentra-se no papel dos atributos ou
caractersticas internas compartilhados. Essa nfase no nova. Aqueles que
tentaram definir regio destacaram com freqncia a soma de pontos comuns
no campo da etnia, raa, lngua, religio, cultura, histria, conscincia de
herana comum. Estudiosos como Karl Deutsch sublinharam a importncia da
"''compatibilidade dos valores maiores relevantes para o processo decisrio
poltico" na emergncia das comunidades de segurana. Os neofuncionalistas
acreditavam que a dinmica do efeito secundrio dependia de certos pr-re-
quisitos internos, sobretudo da natureza pluralista das modernas sociedades
industrializadas e do papel particular desempenhado pelas elites na redefinio
dos interesses em uma base mais ampla que a nacional. So trs as maneiras
abrangentes de rel.acionar os fatores internos ao regionalismo contemporneo.
45
O regionalismo muitas vezes visto como uma alternativa ao Estado ou
como um meio de se ir "alm do Estado-nao" e tem sido comum analistas
acadmicos e entusiastas pela Europa falarem do fim da soberania ou da no
importncia das fronteiras nacionais, esquecendo-se convenientemente da
importncia suprema das fronteiras e da soberania do Estado nos Blcs e na
maior parte da Europa Central. No opstante, provvel que as possibilidades
de cooperao e integrao regionais dependam muito fortemente da coern-
cia e viabi I idade dos Estados e das estruturas estatais. Est-se tornando um
trusmo que a maioria dos problemas srios do ps-Guerra Fria no resulta da
i alta de legitimidade entre os Estados, mas da falta de legitimidade ainda maior
dentro de I es. Em muitas partes do mundo ps-colonial, instabilidade poltica,
guerras civis, m gesto econmica e degradao ambiental interagiram para
minar a coeso das estruturas estatais, erodir a base econmica e o tecido
social de muitos Estados fracos, e produzir uma espiral para baixo conduzindo
desintegrao E? anarquia.
A ausncia de Estados viveis- em termos de aparatos estatais efetivos
e limites territoriais mutuamente aceitveis - dificulta o processo de cons-
truo da regio, quando no o impossibilita. Esses problemas constituem
obstculos _importantes ao desenvolvimento do re9ionalismo eficaz em muitas
partes da Africa, do Oriente Mdio e do sul da Asia. No , portanto, mera
coincidncia que os e x e m p l ~ s mais elaborados de regionalismo- CE, NAFTA,
ASEAN e Mercosul-tenham ocorrido em regies onde as estruturas estatais
permanecem relativamente fortes e a legitimidade das fronteiras e dos regimes
no , como um todo, colocada em questo, embora possam continuar exis-
tindo disputas territoriais. Ainda que o regionalismo possa, ao longo do tempo,
conduzir criao de novas formas de organizao poltica, regionalismo e
fortalecimento estatal no se contradizem e os Estados continuam sendo os
blocos essenciais construo dos acordos regionalistas.
2.3.2 - Tipo de Regime e Democratizao
Ao longo dos ltimos anos, foi grande a ateno dispensada pelos
estudiosos das relaes internacionais reavaliao da importncia dos fa-
tores internos e da democracia e democratizao. Isso fazia parte de um ataque
ao neo-realismo e nfase dada por ele importncia extrema das presses
e dinmica sistmicas. Desenvolveu-se um impulso terico substancial em
torno da proposio de que a democracia na verdade faz uma diferena
fundamental e, em particular, de que as democracias no entram em guerra
entre si. 5
2
Boa parte dessa produo tem se voltado para as proposies gerais
sobre o comportamento dos Estados liberais. Da mesma forma, muitos procu-
raram identificar "zonas liberais" cruzando regies geogrficas- a rea do
47
Atlntico Norte no estudo clssico de Deutsch, ou o quadro de Daniei Deudney
e G. John ~ k e n b e r r y de cooperao continuada no mundo da OCDE, ou a
anlise de Anne-Marie Burley da dinmica legal das zonas liberais.
53
No
obstante, claro que a possvel existncia de unies pacficas regionais da
maior importncia para o entendimento da dinmica do regionalismo contem-
porneo. De fato, como Raymond Cohen argumenta, a robustez do vnculo
entre democracia e paz dentro de grupos regionais de Estados que his-
toricamente tm se mantido dispostos e capazes de lutar entre si fundamental
para a avaliao da teoria geral. 54
fcil verificar a importncia da democracia nas primeiras fases da CE.
Conquanto o compromisso com a democracia multipartidria fosse uma
caracterstica expicita do Tratado de Roma, o xito da democratizao na
Alemanha Ocidental e na Itlia levou os fundadores da CE a aceitar a existncia
da democracia como fato consumado e os tericos a considerar a democracia
pluralista como um fator secundrio. Mas essa situao no perduraria, e cada
rodada de ampliao da CE tornava a difcil questo dos critrios polticos para
admisso cada vez mais premente. 55 De um lado, essas questes tm a ver
com a confiana nos processos de consolidao democrtica nos futuros
Estados-membros e, de outro, com questes mais difusas e volteis, mas muito
poderosas, relativas a fronteiras (quem europeu?) e identidade (o que ser
europeu?). Elas tambm fortalecem e complexificam o problema, que se tornou
cada vez mais fundamental para o debate europeu, permanecendo marginal
no resto do mundo, ou seja, a questo da legitimidade poltica da prpria CE.
Os tericos liberais da integrao - na verdade, o pensamento econmico
liberal, de modo geral - tinham uma viso profundamente apoltica do que a
integrao envolvia. Na perspectiva do incio da dcada de 90, qualquer teoria
da integrao teria de dispensar uma ateno maior s relaes entre as
instituies, por meio das quais os Estados procuravam administrar a in-
terdependncia, e as questes de representao, responsabilidade e legitimi-
dade poltica.
Existem, certamente, casos em que a onda de transies democrticas
que varreu o mundo na dcada de 80 pode ser sem dvida associada ao
despertar do regionalismo. Os movimentos rumo cooperao sub-regional
na Amrica do Sul, por exemplo, ocorreram contra o pano de fundo do
afastamento da regio como um todo dos regimes militares e burocrtico-auto-
ritrios. Todavia, as relaes entre regionalismo e democracia so bastante
complexas. Assim, at mesmo nos casos em que a democratizao exerceu
algum papel,seu peso relativo necessita ser avaliado com preciso e com base
em estudos mais detalhados do que os at aqui empreendidos. Na Amrica
Latina h numerosos outros fatores que foram importantes para o ressurgimen-
to da cooperao sub-regional, muitos dos quais do razo ao neo-realismo.
Existem, igualmente, outros exemplos importantes -de regionalismo con-
temporneo em que est claro que a democracia no atuou no sentido de
48
facilitar a cooperao regional - por exemplo, a criao do NAFTA ou a
intensificao da cooperao dentro da i\SEAI'J, na qual ocorreu aumento da
interao regional e o aprofundamento institucional nas esferas da segurana
e da economia, apesar do fato de apenas um membro da ASEAN poder ser
considerado democrtico e da rejeio explcita do liberalismo e da democracia
ao estilo ocidental.56
Desl i ndar a complexidade dessas conexes significa prestar mais aten-
o a vrias questes: ao sentido preciso de "democracia liberal", de "regimes
liberais" e das diferentes maneiras como os diversos componentes da demo-
cracia poderiam contribuir para a criao e manuteno da paz democrtica;
se a democracia poltica per se contribui para a paz regional ou se a anlise
deve se concentrar em fatores subjacentes ou nos pr-requisitos que susten-
tam as formas democrticas de governo e as polticas externas pacficas; s
relaes entre processos de democratizao e paz regional, por oposio
nfase que a literatura existente d ao comportamento de democracias
plenamente consolidadas; e, finalmente, s relaes entre democratizao e
formas de violncia social e instabilidade que no atingem a guerra formal entre
Estados. Todavia, mesmo que essas questes estivessem resolvidas, ainda
assim os vnculos entre democratizao e regionalismo provavelmente perma-
neceriam de grande interesse terico e prtico.
2.3.3- Teorias da Convergncia
As teorias da convergncia buscam compreender a dinmica da coope-
rao regional, e especialmente a integrao econmica regional, em termos
de convergncia das preferncias de poltica interna entre os Estados da
regio. Assim, os estudos revisionistas sobre a CE enfatizam como a mitologia
poltica da integrao europia profundamente enganadora. A construo da
Comunidade Europia no foi perseguida como parte de um projeto maior de
avanar "para alm do Estado-nao", mas como o melhor meio de abrigar ou
proteger um projeto interno particular construdo em torno da economia keyne-
siana, do bem-estar social e de mecanismos sociais corporativistas. Por
conseguinte, a integrao emerge da implementao de polticas de enfoque
estritamente nacional e paroquial, e no de vises internacionalistas, que
poderiam resultar no fortalecimento, e no no enfraquecimento do papel do
Estado.5
7
Da mesma forma, o ressurgimento do impulso integracionista em
meados da dcada de 80 pode ser visto como resultado da convergncia das
preferncias de polticas econmicas nacionais, centradas em torno da libera-
lizao econmica e da desregulamentao. ss
Tal convergncia foi, indubitavelmente, um fator importante para o res-
surgimento do regionalismo, sobretudo o deslocamento, amplamente difundido
no mundo, para polticas liberais de mercado, com destaque para a liberaliza-
o do comrcio e a expanso das exportaes. Alm disso, em alguns casos,
49
a integrao regional transformou-se em veculo para o fortalecimento externo
das polticas liberais de mercado. Assim, a importncia do NAFTA para o Mxico
no se apoiou na liberalizao do comrcio, que j ocorrera em grande parte,
mas na expectativa de que o tratado "fechasse" o Mxico em torno de um
conjunto particular de polticas econmicas internas liberais de r;nercado,
isolando suas reformas econmicas das extravagncias de seu sistema poltico
e cimentando o poder poltico dos grupos que se beneficiaram com a reforma.
3 - Concluso
Este artigo demonstra, no s, que os debates sobre o despertar do
regionalismo esto profundamente associados aos debates tericos mais
amplos que dominam as relaes internacionais, mas tambm que muito se
tem a ganhar com a exposio e a pesquisa sobre a natureza dessas as-
sociaes. Demonstra, igualmente, que as teorias da integrao regional que
dominaram a anlise da CE proporcionam apenas um guia parcial e incompleto
para a compreenso do regionalismo contemporneo. Aqui foram analisados
trs grupos de teorias em trs nveis de anlise: sistmico, regional
e interno. Contudo, e uma vez mais como acontece com as relaes in-
ternacionais de forma mais geral, muito importante levar em conta como
esses nveis se relacionam entre si. So trs as estratgias. 5
9
Primeira: os tericos podem reivindicar primazia para um determinado
nvel de anlise. Os neo-realistas, por exemplo, defendem a primazia do
sistema poltico internacional. Eles no pretendem que a teoria sistmica ou
estrutural explique tudo, mas que, como Kenneth Waltz argumenta, explique
um pequeno nmero de coisas grandes e importantes.
60
As outras teorias se
incumbiriam do preenchimento do restante do quadro, da explicao da "varin-
cia residual". De maneira semelhante, a teoria institucionalista enfoca as
interaes intra-regionais, colocando em segundo plano os fatores internos e
o contexto geopoltico. Muito se tem a ganhar com esta estratgia, sobretudo
quando se usa a teoria para mapear a paisagem poltica, levantar questes
importantes sobre esquemas regionalistas individuais e iluminar acontecimen-
tos histricos. Mas existem duas dificuldades: (1) no est claro se as linhas
gerais dos exemplos histricos de regionalismo podem ser compreendidas de
1orma plausvel mediante o enfoque de um nico nvel de anlise; e (2), como
observa Andrew Moravicsik, os pressupostos sobre os outros nveis de anlise
so muitas vezes contrabandeados sub-repticiamente e depois modificados
para explicar anomalias na teoria.61
Segunda: outro caminho o estudo da natureza da interao das diferen-
tes lgicas que atuam no regionalismo contemporneo. Assim, o construtivismo
propicia uma conceituao teoricamente rica e promissora da interao dos
incentivos materiais, estruturas intersubjetivas e a identidade e interesses dos
atores, no obstante o hiato considervel entre a sofisticao conceitual e a
50
aplicao emprica. Os tericos liberais buscam cada vez mais associar idias
institucion alistas sobre cooperao interestata! com teorias de razes internas
sobre a f o r mao de preferncias.
62
Finalmente, preciso dispensar ateno
redobrada tradio da dependncia e da economia poltica radical, que
durante muito tempo colocou em evidncia a necessidade de desempacotar o
"Estado" e de examinar as mudanas das coalizes polticas internas e os
"complexos Estado-sociedade" em que se apoiaram muitos exemplos do novo
regionalismo.
Terceira: pode-se adotar uma abordagem escalonada ou a "teoria dos
estgios" para entender o regionalismo. Se bem que insatisfatria do ponto de
vista terico, historicamente ela por vezes bastante plausvel. Assim,
possvel argumentar que as primeiras fases da cooperao regional podem ter
resultado da existncia de um inimigo comum ou de uma potncia hegemnic
poderosa, mas que, ao serem colocadas juntas, comearam a desenvolver
lgicas diferentes: a lgica funcionalista ou da soluo de problemas, des-
tacada pelos institucionalistas; ou a lgica da comunidade, ressaltada pelos
construtivistas. Portanto, os neo-realistas talvez estejam certos ao enfatizarem
a importncia do contexto geopoltico nos primeiros estgios da unidade
europia, mas errados ao ignorarem o grau em que a integrao informal e a
ampla institucionalizao alteraram a dinmica das relaes internacionais
europias ao longo dos 40 anos que se seguiram. Este tipo de abordagem
"escalonada" tem muito a nos oferecer no aprimoramento de nossa com-
preenso dos avanos fumo integrao econmica no caso do NAFTA, da
evoluo do padro de cooperao na ASEAN ou do crescimento da coopera-
o sub-regional na Amrica do Sul.
(Recebido para publicao em julho de 1995)
NOTAS
Para muitos analistas, as tendn-
cias ao regionalismo esto con-
solidadas. Dominick Salvatore, por
exemplo, acredita que "O mundo j
caminhou, provavelmente de forma
irreversvel, na direo da ordem de
comrcio internacional caracteriza-
da pelos trs blocos principais." (Do-
minick Salvatore, Protectionism and
Wor/d Welfare, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 1993, p.
1 O). P eter Drucker considera que a
demanda do que ele chama de "eco-
nomia do conheciJTlento", '1orna o
regionalismo ao mesmo tempo ine-
vitvel e irreversvel" (Peter Drucker,
Post-Capitalist Society, Londres,
Butterworth Heinemann, 1993, p.
137). Aaron Friedberg argumenta
que, "no obstante a retrica recen-
te, a tendncia dominante na poltica
mundial hoje mais em direo ao
regionalismo que globalizao,
mais em direo fragmentao
que unificao." (Aaron Friedberg,
"Ripe for Rivalry: Prospects for
Peace in a Multipolar Asia", lnterna-
tiona/ Security, vol. 18, n 3, inverno
1993/94, p. 5). Ver, tambm, W.W.
Rostow, "The Coming Age of Regio-
51