Universidade de Braslia - UnB Instituto de Cincia Poltica - Ipol Programa de Ps-Graduao Doutorado em Cincia Poltica

ANTONIO LASSANCE
(Antonio Ernesto Lassance de Albuquerque Jnior)

Pelas mos dos presidentes: construo do Estado e desenvolvimento em uma perspectiva comparada das presidncias de Campos Salles e Getlio Vargas.

Braslia DF 2013

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte. FICHA CATALOGRFICA
Lassance, Antonio L648p Pelas mos dos presidentes: construo do Estado e desenvolvimento em uma perspectiva comparada das presidncias de Campos Salles e Getlio Vargas / Antonio Lassance - - Braslia, DF, Brasil : 2013. Orientador: David V. Fleischer. Tese (doutorado) - Universidade de Braslia, Instituto de Cincia Poltica.1. Brasil. 2. Instituies polticas. 3. Presidncias. 4. Desenvolvimento. I. Fleischer, David Verge. II. Universidade de Braslia. Instituto de Cincia Poltica. III. TTULO: Pelas mos dos presidentes: construo do Estado e desenvolvimento em uma perspectiva comparada das presidncias de Campos Sales e Getlio Vargas. CDD: 321

Ttulo em Ingls: By the Hands of the Presidents: state building and development in a comparative approach of the presidencies of Campos Sales and Getulio Vargas in Brazil. Palavras chaves em ingls (keywords) : Presidencies, Development. Titulao: Doutor em Cincia Poltica. Banca examinadora: David Verge Fleischer, Lcio R. Renn Junior, Magna Maria Incio, Marcelo Barroso Lacombe, Ana Luiza Backes, Carlos Marcos Batista. Data da defesa: 27-02-2013 Programa de Ps-Graduao: Cincia Poltica Brazil, Political institutions,

ANTONIO LASSANCE (Antonio Ernesto Lassance de Albuquerque Jnior)

Pelas mos dos presidentes: construo do Estado e desenvolvimento em uma perspectiva comparada das presidncias de Campos Salles e Getlio Vargas.

Tese de doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia como requisito parcial para obteno do ttulo de Doutor em Cincia Poltica. Orientador: Prof. Dr. (PhD) David Verge Fleischer.

Braslia DF Fevereiro de 2013.

Antonio Lassance (Antonio Ernesto Lassance de Albuquerque Jnior)

Pelas mos dos presidentes: construo do Estado e desenvolvimento em uma perspectiva comparada das presidncias de Campos Sales e de Getlio Vargas.

Esta tese foi julgada adequada para a obteno do Ttulo de Doutor em Cincia Poltica pelo programa de ps-graduao do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Braslia-DF, 27 de fevereiro de 2013.

Banca Examinadora:
___________________________________ Dr. David Verge Fleischer Orientador Instituto de Cincia Poltica - UnB

_____________________________ Dr. Lcio R. Renn Junior Instituto de Cincia Poltica - UnB

_____________________________ Marcelo Barroso Lacombe Cmara dos Deputados - Brasil

___________________________ Dra. Magna Maria Incio Departamento de Cincia Poltica Universidade Federal de Minas Gerais

_____________________________ Dra. Ana Luiza Backes Cmara dos Deputados - Brasil

_____________________________ Carlos Marcos Batista Instituto de Cincia Poltica - UnB

Entre a Bblia e O Capital, o PSD fica com o Dirio Oficial. Tancredo Neves

"Nada se produz sem desgnio consciente, sem fim desejado." F. Engels. "Yes, we can". Barack Obama.

SUMRIO

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 3

Lista de siglas e abreviaturas ......................................................................... 4 Agradecimentos ............................................................................................. 5 Lista de tabelas, quadros e grficos ............................................................... 7 Resumo ........................................................................................................ 15 Abstract ........................................................................................................ 17

INTRODUO ................................................................................................... 20 ESTUDOS PRESIDENCIAIS: REFERENCIAIS TERICOS E SUAS

PERGUNTAS AOS PRESIDENTES ......................................................................... 32 4 5 METODOLOGIA ................................................................................................ 40 A PRESIDNCIA CAMPOS SALLES................................................................. 48 5.1 5.2 5.3 Da propaganda Presidncia ...................................................................... 49 O presidencialismo de Campos Salles ......................................................... 53 As decises do presidente: impresses digitais de Campos Salles ............. 69 Campos Salles enquadrado por suas decises: que tipo de presidente

5.3.1

foi ele? 69 5.3.2 5.3.3 6 Inovaes e mudanas incrementais da presidncia Campos Salles ... 83 As polticas presidenciais de Campos Salles ........................................ 89

AS PRESIDNCIAS DE GETLIO VARGAS .................................................. 124

6.1 6.2 6.3

As cinco faces presidenciais de Getlio Vargas ......................................... 125 Variaes do presidencialismo em Vargas ................................................ 129 As decises do presidente: impresses digitais de Getlio Vargas ........... 140 Getlio Vargas enquadrado por suas decises ................................... 140 Inovaes e mudanas incrementais da presidncia Getlio Vargas .. 184

6.3.1 6.3.2 7

CONCLUSES ................................................................................................ 278

REFERNCIAS ....................................................................................................... 293

1.1 Lista de siglas e abreviaturas CME: Coordenao da Mobilizao Econmica. CNPIC: Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial. CPE: Comisso de Planejamento Econmico. DASP: Departamento Administrativo do Servio Pblico. DIP: Departamento de Imprensa e Propaganda. PR: Partido Republicano. PSD: Partido Social Democrtico. PTB: Partido Trabalhista Brasileiro. UDN: Unio Democrtica Nacional.

1.2 Agradecimentos

Embora j tivesse conhecimento de alguns estudos presidenciais desde o final dos anos 1980, meu interesse especfico no assunto foi despertado com o contato travado h 10 anos com ningum menos que Richard E. Neustadt. Considerado ainda hoje a principal referncia na rea, Neustadt visitou o Brasil, realizou palestras, proporcionadas por Helena Kerr, ento presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica, e reuniu-se para conversas mais reservadas com alguns integrantes do alto escalo e assessores do Governo Federal, no incio de 2003. Perto de completar 85 anos, Neustadt, que viria a falecer em outubro daquele ano, revelava um entusiasmo intenso sobre um campo que ainda tinha muito que falar a respeito de experincias recm iniciadas. Dizia ele que o Brasil, naquele momento de incio da presidncia Lula da Silva, o fizera sentir o mesmo clima de rduos desafios e grandes esperanas dos tempos de Franklin D. Roosevelt. David V. Fleischer, professor emrito do Instituto de Cincia Poltica (Ipol) da Universidade de Braslia (UnB), alm do papel de orientador, contribuiu de modo decisivo com seu perfil de cientista poltico com vasto conhecimento histrico. Os professores presentes ao exame de qualificao, Paulo Du Pin Calmon (Ipol UnB) e Virglio C. Arraes, juntamente com Fleischer, me instigaram a promover uma completa reorientao do projeto inicialmente propugnado. Esta verso final incorpora algumas das sugestes profundas e profcuas dos professores que compuseram a banca da defesa de tese, composta por Ana Luiza Backes, Carlos M. Batista, Lcio R. Renn, Magna M. Incio e Marcelo B. Lacombe. Muitas outras sugestes no puderam ser incorporadas a tempo ou no cabiam no escopo da tese, mas devem ser objeto de uma reflexo futura e mais atenta, na forma de artigos ou livro. Agradeo tambm pela oportunidade que tive de debater vrias das questes tericas, metodolgicas e muitas das concluses empricas com colegas do Instituto

de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), principalmente Flix Garcia Lopez, Acir Almeida, Ronaldo Coutinho Garcia, Jos Celso Cardoso Jr., Paulo de Tarso Linhares, Roberto Rocha C. Pires, Alexandre A. Gomide e Almir de Oliveira Jr. O colega de doutorado, Leonardo Barreto, me alertou sobre questes fundamentais que garantiram o bom desfecho desta tese. Agradeo, pelos estudos e pelo dilogo, a Andr Singer, da Universidade de So Paulo; Gilberto Maringoni, da Universidade Federal do ABC; e Jos Luis Mndez Martinez, do Center for International Studies of El Colegio de Mxico. Os trs so profundos conhecedores do esprito deste animal poltico chamado presidente da Repblica.

1.3 Lista de tabelas, quadros e grficos

Quadro Quadro 1 - Identidade poltica dos presidentes Grficos Grfico 1 - Governana presidencial da Presidncia Campos Salles (1898-1902) Grfico 2 - Produo normativa do perodo Campos Salles (1898-1902) (%) Grfico 3 - Produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a Presidncia Campos Salles (1898-1902) (%) Grfico 4 - Atos do presidente Campos Salles por funo e rea Grfico 5 - Atos do presidente Campos Salles na funo (%) Grfico 6 - Atos presidenciais de Campos Salles por funo (1898-1902) Grfico 7 - Produo institucional da Presidncia Campos Salles (%) Grfico 8 - inovaes institucionais e mudanas incrementais do presidente Campos Salles (%) Grfico 9 - Produo institucional do presidente Campos Salles Grfico 10 - Atos da administrao pblica nas reas da poltica econmica (inovaes e mudanas incrementais) Grfico 11 - Atos da administrao pblica na rea econmica macroeconomia e infraestrutura (%) Grfico - Presidncia Campos Salles - atos da administrao pblica da organizao do Estado e do servio pblico (%) Grfico 12 - Inovaes e mudanas incrementais na rea social da administrao pblica (%) Grfico 13 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Campos Salles(%) Grfico 14 - Governana presidencial da 1. Presidncia de Getlio Vargas (1930-1933) Grfico 15 - Governana presidencial da 2. Presidncia de Getlio Vargas (1934-1937) Grfico 16 - Governana presidencial da 3. Presidncia de Getlio Vargas (1938-1941, 1. perodo) Grfico 17 - Governana presidencial da 3. Presidncia de Getlio Vargas (1942-1945, 2. perodo) Grfico 18 - Governana presidencial da 4. Presidncia de Getlio Vargas (1951-1954) Grfico 19 - Produo normativa do Executivo na 1. presidncia Getlio Vargas (1930-1933) Grfico 20 - Produo normativa do Executivo da 3a. Presidncia Getlio Vargas (1a. fase, 19381941) Grfico 21 - Produo normativa da 3a. Presidncia Getlio Vargas (2. fase, 1942-1945)
69 73 73 77 78 80 83 86 87 92 96 101 106 118 119 141 142 143 144 147 149 151 36

Grfico 22 - Produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a 4a. Presidncia Getlio Vargas (1942-1945) Grfico 23 - Produo normativa do Executivo da 4. presidncia Getlio Vargas (1938-1941) (%) Grfico 24 - Atos presidenciais de Getlio Vargas por funes estatais e polticas (1930-1933) (%) Grfico 25 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (1930-1933) (%) Grfico 26 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (1930-1933) Grfico 27: Atos do presidente Getlio Vargas por funo e rea (1934-1937) Grfico 28 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (1934-1937) Grfico 29 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (1938-1941) Grfico 30 - Atos presidenciais de Getlio Vargas por funo estatal e rea (1938-1941) (%) Grfico 31 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado Grfico (1938-1941) (%) Grfico 32 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo de Estado (1942-1945) (%) Grfico 33: Atos do presidente Getlio Vargas por funo e poltica (1942-1945) (%) Grfico 34 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (1942-1945) (%) Grfico 35 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo de Estado (1951-1954) (%) Grfico 36 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo e poltica (%) Grfico 37 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (%) Grfico 38 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1933) Grfico 39 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1930-1933) Grfico 40 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1934-1937) Grfico 41 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1934-1937) Grfico 42 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1938-1941) Grfico 43 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1938-1941) Grfico 44 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1942-1945) Grfico 45 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1942-1945) Grfico 46 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1951-1954) Grfico 47 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1951-1954) Grfico 48 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1954)

152 153 159 160 162 164 165 168 169 170 173 174 175 179 180 181 188 188 188 188 189 189 189 189 190 190 190

Grfico 49 Inovaes institucionais e mudanas incrementais do presidente Getlio Vargas (1930-1954) Grfico 50 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Grfico 51 - Atos da administrao pblica na rea econmica macroeconomia, infraestrutura e por setores(%) Grfico 52 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) (%) Grfico 53 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%) Grfico 54 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%) Grfico 55 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%) Grfico 56 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Grfico 57 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) () (%) Grfico 58 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Grfico 59 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Grfico 60 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Grfico 61 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%) Grfico 62 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954)(%) Grfico 63 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%) Grfico 64 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%) Grfico 65 - Atos da administrao pblica da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Grfico 66 - Atos da administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Grfico 67 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941)(%) Grfico 68 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%) Grfico 69 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%) Grfico 70 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) (%) Grfico 71 - Atos de regulao econmica/social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) (%) Grfico 72 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%) Grfico 73 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%) Grfico 74 - Atos de administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) (%) Grfico 75 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (19381941) (%)

191 194 195 199 201 201 202 207 208 209 211 211 213 215 216 218 221 225 228 233 235 239 240 250 251 253 254

Grfico 76 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%) Grfico 77 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (19421945) (%) Grfico 78 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Grfico 79 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Grfico 80 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1933) Grfico 81- Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1933) (%) Grfico 82 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1934-1937) Grfico 83 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1934-1937) (%) Grfico 84 -Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941) Grfico 85 Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941) Grfico 86 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1942-1945) Grfico 87 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1942-1945) Grfico 88 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1951-1954) Grfico 89 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1951-1954)

257 258 262 263 268 268 269 270 271 272 273 274 275 276

Tabelas Tabela 1 - Tarifas Aduaneiras Comparadas, 1890-1913 Tabela 2 - produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a Presidncia Campos Salles (1898-1902) Tabela 3 - produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a Presidncia Campos Salles (1898-1902) (%) Tabela 4 - Atos do presidente Campos Salles na funo administrao pblica Tabela 5 - Atos do presidente Campos Salles na funo regulao Tabela 6 - Atos do presidente Campos Salles na funo administrao pblica (%) Tabela 7 - Atos do presidente Campos Salles na funo regulao (%) Tabela 8 - Atos presidenciais de Campos Salles por funo (1898-1902) Tabela 9 - Produo institucional da Presidncia Campos Salles Tabela 10 - Produo institucional da Presidncia Campos Salles (%) Tabela 11 - Inovaes institucionais e mudanas incrementais do presidente Campos Salles (1898-1902) Tabela 12 - Atos da administrao pblica nas reas da poltica econmica (inovaes e mudanas incrementais) Tabela 13: Atos da rea de organizao do Estado e do servio pblico Tabela 14 - Inovaes e mudanas incrementais na rea social da administrao pblica (%) Tabela 15 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Campos Salles Tabela 16 - Produo normativa do Executivo na 1. presidncia Getlio Vargas (1930-1933) Tabela 17 - Produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a 2a. Presidncia Getlio Vargas (1934-1937) Tabela 18: Produo normativa durante a 2a. Presidncia Getlio Vargas (1934-1937) Tabela 19 - Produo normativa durante a 3a. Presidncia Getlio Vargas (1938-1941) Tabela 20 - Produo normativa durante a 3a. Presidncia Getlio Vargas (2. fase, 1942-1945) Tabela 21 - Produo normativa durante a 4a. Presidncia Getlio Vargas (1942-1945) Tabela 22 - Produo normativa durante a 4a. Presidncia Getlio Vargas Tabela 23: Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1930-1933) Tabela 24 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1930-1933) Tabela 25 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1930-1933) (%) Tabela 26 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1930-1933) (%)
67 73 73 76 76 77 78 81 83 83 89 89 101 113 142 144 144 145 146 148 152 153 157 158 158 161

Tabela 27 -Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (1930-1933) (%) Tabela 28 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1934-1937) Tabela 29 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1934-1937) Tabela 30 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1934-1937) (%) Tabela 31 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1934-1937) (%) Tabela 32 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1938-1941) Tabela 33 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1938-1941) Tabela 34 - Atos da funo administrao pblica (1938-1941) Tabela 35 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1938-1941) (%) Tabela 36 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941) (%) Tabela 37 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1942-1945) Tabela 38 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1942-1945) Tabela 39 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1942-1945) (%) Tabela 40 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1942-1945) (%) Tabela 41 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (1942-1945) (%) Tabela 42 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1951-1954) Tabela 43 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1951-1954) Tabela 44 - Atos atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1951-1954) (%) Tabela 45 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1951-1954) (%) Tabela 46 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (%) Tabela 47 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1933) Tabela 48 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1934-1937) Tabela 49 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1938-1941) Tabela 50 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1942-1945) Tabela 51 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1951-1954) Tabela 52 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1933) (%) Tabela 53 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1934-1937) (%)

161 162 163 164 166 167 167 168 169 171 171 172 173 174 178 178 179 180 181 183 183 184 184 185 185 185 186

Tabela 54 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1938-1941) (%) Tabela 55 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1942-1945) (%) Tabela 56 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1951-1954) (%) Tabela 57 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Tabela 58 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Tabela 59 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Tabela 60 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Tabela 61 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) Tabela 62 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) Tabela 63 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%) Tabela 64 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) Tabela 65 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954)(%) Tabela 66 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) Tabela 67 - Atos da administrao pblica da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Tabela 68 - Atos da administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Tabela 69 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) Tabela 70 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%) Tabela 71 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%) Tabela 72 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Tabela 73 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (19301933) Tabela 74 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937)(%) Tabela 75 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (19341937) (%) Tabela 76 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) (%) Tabela 77 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (19381941) (%) Tabela 78 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Tabela 79 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (19421945) Tabela 80 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%)

186 186 193 198 200 202 206 209 210 213 214 217 217 221 224 229 233 235 239 240 250 251 253 254 258 259 262

Tabela 81 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Tabela 82 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1933) Tabela 83 - Recursos institucionais da presidncia (1934-1937) Tabela 84 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941) Tabela 85 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1942-1945) Tabela 86 - Recursos institucionais da presidncia (1951-1954)

263 268 270 272 274 274

1.4 Resumo

A tese investiga o papel dos presidentes no processo de construo do Estado e de desenvolvimento do Brasil. Para tanto, compara as presidncias de Campos Salles e de Getlio Vargas. O objetivo especfico entender como os presidentes, no exerccio de suas funes de Estado (administrao pblica e regulao), empregam recursos institucionais (incentivos ou restries e punies) para impulsionar ou tolher as possibilidades de desenvolvimento nacional. A partir do referencial do institucionalismo histrico, do mtodo histrico-comparativo, da anlise institucional com foco nas polticas (policy-focused analysis) e da anlise exploratria de dados, foi dado tratamento emprico a 38.706 decises presidenciais. A pesquisa evidencia o quanto as polticas presidenciais fazem toda a diferena na trajetria de um pas, e o quanto o lcus da governana no presidencialismo, como no poderia deixar de ser, o Poder Executivo, e no o Congresso, ao contrrio do que boa parte da Cincia Poltica brasileira ainda insiste. Em termos mais especficos sobre os dois presidentes analisados, foi possvel entender mais claramente o papel de Campos Salles muito alm da poltica dos governadores, situando-o na trajetria de construo do Estado brasileiro como protagonista de um momento essencial do processo de estruturao da maquinaria de arrecadao de impostos e do aparato repressivo. Percebe-se tambm o quanto seu modelo de governana moldou um liberalismo brasileiro de feies sisudas, de perfil elitista, francamente antipopular e de polticas restritivas. Por outro lado, Getlio Vargas, tido como pai dos pobres e da industrializao brasileira, foi aos poucos se transformando de poltico insurgente em poltico tradicional. Enftico na defesa da industrializao, na prtica, seus

maiores esforos foram dedicados modernizao da agricultura. O trabalhismo e o industrialismo de Vargas foram tardios e envoltos pela mitologia de sua cartatestamento. A linha central de sua poltica social, com a retaguarda dos interventores, nos Estados, e do sindicalismo oficial, era sobretudo calcada no assistencialismo. Sua poltica de desenvolvimento andava de mos dadas com a poltica do atraso, em um equilbrio instvel e, ao fim e ao cabo, insustentvel. Finalmente, a tese prope uma metodologia prpria para analisar decises presidenciais, tornando possvel comparar, doravante, Deodoro da Fonseca e Jos Sarney, Fernando Collor e Jnio Quadros, Campos Salles e Fernando Henrique Cardoso, Getlio Vargas e Lula da Silva, Juscelino Kubitschek e Dilma Rousseff. No s para descobrir o que podem ter de similaridade, mas o quanto evitaram repetir seus predecessores.

Palavras-chave: estudos presidenciais, presidncias, Campos Salles, Getlio Vargas, Estado e desenvolvimento. Key-words: presidential studies, Brazilian presidencies, Campos Salles, Getlio Vargas, State and development

1.5 Abstract The research investigates the role of presidents to state-building processes and development in Brazil. The presidencies of Campos Salles and Getlio Vargas are compared in order to accomplish the specific objective of understanding how presidents, exercising state powers, employ institutional resources (incentives and restrictions or punishments) to boost or limit the possibilities of national development. The historical institutionalist approach, the historical-comparative method, the policy-focused analysis, and the exploratory data analysis are employed on the empirical treatment of a database of 38,706 presidential decisions. The research shows what a difference presidential policies make to the trajectory of a country, and reinforce the assumption that the Executive Branch is the locus of governance in presidentialism, contrary to the mainstream of Brazilian Political Science focus on Congress. About the two Brazilian presidents, in more specific terms, it was possible to understand more clearly the role of Campos Salles. Beyond the politics of governors, he was the protagonist of a moment of state building process when the machinery of tax collection and the repressive apparatus were structured. His model of governance taylored Brazilian liberalism in tightly stern features, with elitist, harshly unpopular, and restrictive driven policies. Moreover, Getulio Vargas, who was self-depicted as the father of the poors and the president of industrialization, began as a political insurgent and became a traditional politician. Despite the emphatic defense of industrialization, in practice, their best efforts were devoted to the modernization of agriculture. His late labourism and industrialism were wrapped by mythology of his political testament. His policy of development has gone hand in hand with the politics of backwardness, in an unstable equilibrium.

The thesis also offers a methodology for analyzing presidential decisions, making it possible henceforth to compare of different times, as Deodoro da Fonseca and Jos Sarney, Fernando Collor and Jnio Quadros, Campos Salles and Fernando Henrique Cardoso, Getlio Vargas and Lula da Silva, Dilma Rousseff and Juscelino Kubitschek. Presidents may be compared not only to look for similarities, but also for the differences that make them able to avoid repeating their predecessors.

Para Gabriele, Rodrigo e Cludia, Izaura e Ernesto.

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2 INTRODUO

O objetivo geral desta tese analisar o papel dos presidentes no processo de construo do Estado e para o desenvolvimento do Pas. Na forma de um problema amplo de pesquisa, a pergunta que se coloca : Qual o papel exercido pelos presidentes para o desenvolvimento nacional? O objetivo especfico entender como os presidentes, no exerccio de suas funes de Estado (administrao pblica e regulao), empregam recursos institucionais, entendidos sumariamente como incentivos e restries/punies, que interferem direta ou indiretamente nas possibilidades de desenvolvimento nacional. Esta , portanto, nossa principal suspeita: o papel dos presidentes para o desenvolvimento tomar decises que impulsionam ou restringem as chances de determinados setores e atores econmicos e sociais dinmicos, os quais disputam entre si a oportunidade de serem protagonistas de ciclos (novos mome ntos), marcados por novos processos de contruo do Estado e desenvolvimento econmico e social. Outro objetivo, derivado do anterior, permitir a visualizao clara, para efeitos comparativos, das semelhanas ou contrastes existentes em padres de governana presidencial. Padres que so aqui compreendidos justamente como a combinao de um conjunto de funes estatais com o uso de recursos institucionais disposio ou construdos especialmente para a finalidade de alimentar as estratgias de desenvolvimento. A sequncia desses padres, ao longo de vrias presidncias, permite cumprirmos um ltimo e importante objetivo propugnado por este trabalho: o de tornar possvel analisar trajetrias de longo prazo do Estado brasileiro pelas mos de seus presidentes. As caractersticas de cada padro de governana presidencial foram analisadas pelo exerccio do poder presidencial, com base na anlise das decises

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presidenciais unilaterais. So decises tomadas pelo presidente e com efeito imediato, no sujeitas prvia aprovao congressual. A amplitude das decies que poderiam ser tomadas pelo chefe do Poder Executivo com base em atos unilaterais variou bastante ao longo do tempo. Esteve submetida ao enquadramento institucional que o presidencialismo brasileiro recebeu, em diferentes pocas. Nos casos analisados, o rol de decises unilaterais inclui decretos, para o presidente Campos Salles (1898-1902). Para o presidente Getlio Vargas, que governou o pas em quatro diferentes mandatos (1930-1934, 1934-1937, 1937-1945 e 1951-1954), abrange, alm de decretos, os decretos-lei (1937 a 1945), uma constituio (outorgada portanto, unilateralmente - em 1937 e vigente at 1945) e leis constitucionais (emendas constitucionais unilateralmente editadas pelo presidente, sob a gide da Constituio de 1937). Muitas dessas decises, registradas em atos presidenciais, criaram instituies polticas formais que moldaram ou reinventaram as relaes entre Estado e sociedade civil. Os atos deixaram registradas as agendas, as polticas e as regras; as estratgias, as emergncias e as rotinas; os interesses do Estado e da sociedade. Mais do que atos normativos - muitos deles vigentes at hoje; mais do que passado; mais do que memria; tais atos so peas de um colossal quebra cabeas: o da construo do Estado brasileiro. A tese, portanto, se debrua especificamente sobre a presidncia de Campos Salles e sobre as quatro presidncias de Getlio Vargas. A base emprica de dados o que vamos chamar de produo institucional de regras formais unilaterais. A produo institucional a produo normativa classificada conforme critrios da anlise institucional, o que ser explicado em detalhes no captulo dedicado metodologia (captulo 4). Foram analisados ao todo 38.706 atos presidenciais unilaterais. Todos eles requereram uma leitura preliminar das ementas e sua classificao por critrios institucionais. Desses, 4.361 eram ou pareciam ser inovaes institucionais, mudanas incrementais ou atos de coordenao que demandaram ateno mais

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detalhada, uma leitura completa e, em muitos casos, pesquisas bibliogrficas especificamente para elucidar o impacto sistmico que tiveram. Embora Campos Salles e Getlio Vargas dispensem apresentaes, a escolha de ambos fundamentada, em termos tericos, na compreenso dos ciclos de ascenso e queda de regimes polticos, que identifica momentos fundacionais e seus respectivos presidentes construtores de novos regimes. Alm disso, se partiu de uma compreenso do conjunto da trajetria presidencial brasileira, pela qual se verifica o papel especial que ambos cumpriram no processo de construo do Estado, de afirmao de modelos de governana presidencial e de reconfigurao institucional das funes de Estado para o desenvolvimento. O enquadramento terico apresentado no captulo 3, que trata do campo dos estudos presidenciais na Cincia Poltica, com suas teorias, conceitos e perguntas de pesquisa. As decises presidenciais unilaterais, dadas a sua profuso e seu carter crescente ao longo das dcadas, foram sintetizadas em sumrios estatsticos tabelas, grficos e quadros ilustrativos. De maneira indita, se conseguiu representar tais presidncias graficamente, o que tornou possvel cumprir o objetivo de analisar e comparar presidncias a partir de uma estilizao o mais simples e clara possvel, com o intuito de representar o que cada um dos presidentes foi e fez, ao longo de seus mandatos. Os captulos sobre cada presidente (5 e 6) so abertos justamente pelos infogrficos que expem os padres de governana assinalados pelas canetadas presidenciais. Em seguida, esmiam os dados utilizados para compor tais grficos, analisando separadamente o exerccio das funes estatais e o uso de recursos institucionais. Para explicar os dados, as presidncias foram contextualizadas historicamente, mas em muitos casos a literatura mais tradicional sobre o tema foi confrontada com evidncias empricas que suscitaram anlises diferenciadas em relao a Campos Salles e a Vargas.

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Os resultados alcanados doravante permitem visualizar e comparar toda e qualquer presidncia brasileira, desde o passado mais remoto at os tempos atuais, conforme tais padres de governana presidencial. Por incrvel que possa parecer, o presidente da Repblica ainda , para a Cincia Poltica brasileira, um excelentssimo desconhecido. Graas ao trabalho de historiadores e bigrafos, a vida pessoal, a trajetria poltica e o destino dos presidentes so amplamente conhecidos1. Os fatos nos quais tiveram participao central so notrios. Mesmo entre os economistas, bem mais que entre os cientistas polticos, h uma linhagem de estudos que buscaram evidenciar o papel maior ou menor dos presidentes na orientao econmica do pas. o caso dos estudos desenvolvidos por Fonseca (1989)2, Lessa e Fiori (1983), Szmrecsnyi e Granziera (1986) e mesmo, como pano de fundo, os de Suzigan (LASSANCE, 2013; SUZIGAN, 1974; SUZIGAN, 1975; SUZIGAN, 1978; SUZIGAN, 2000) e Abreu (1989). Mas algo que prprio e exclusivo do presidente - suas decises, a maneira como utilizou a caneta, falando em nome do povo e frente do Estado - jamais foi objeto de estudo abrangente e sistemtico, o que deveria ser do ofcio cientista poltico. Raras so as excees, como o estudo de Lessa (1988) sobre Campos Salles. Alm desse autor, Vianna (1999), Diniz e Boschi (1978), Draibe (2004) so pioneiros de estudos nos quais um determinado presidente aparece como figura crucial na montagem de arranjos institucionais de longa durao, em reas

H uma longa lista de estudos sobre presidncias, no Brasil, de carter histrico, biogrfico,

sociolgico e jornalstico de grande importncia para esta tese. Tais estudos analisaram os presidentes em seus contextos histricos e em suas facetas polticas, pessoais e psicossociais. Essas referncias essenciais sero citadas ao longo dos captulos, em temas especficos.
2

Embora no capo da economia, tanto esse quanto outros estudos de Fonseca enfocam o peso das

decises presidenciais de Getlio Vargas na orientao da poltica macroeconmica e seus reflexos no processo de industrializao do Brasil.

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especficas: a regulao das relaes de trabalho, os projetos de industrializao e o planejamento governamental, respectivamente. Ainda assim, dentre todos, apenas o estudo de Lessa por excelncia um estudo que tem a presidncia e o presidente como objetos centrais de anlise. Na maior parte das vezes, o presidente aparece como um personagem central, mas no como o objeto em si do estudo. A organizao que ele chefia, a Presidncia da Repblica, tambm pouco aparece como objeto de anlise. Muito se sabe sobre as relaes entre o Executivo e o Legislativo no presidencialismo de coalizo, mas pouco se sabe sobre a atuao direta dos presidentes (RENN, 2012). Muitas das importantes pesquisas da Cincia Poltica brasileira permanecem concentradas na relao entre Executivo e Legislativo e nos recursos de garantia do poder de agenda sobre o Congresso. Apenas recentemente tm surgido, na Cincia Poltica brasileira, algumas pesquisas pioneiras especificamente focadas no presidente, enquanto ator central na configurao poltico-institucional do presidencialismo brasileiro, e sobre a influncia organizacional das presidncias e dos ministrios sobre o funcionamento do sistema poltico3. A grande variedade de estratgias e recursos utilizados; as oscilaes ocorridas ao longo dos mandatos; as diferenas entre presidentes em primeiro ou em segundo mandato; o processamento poltico de demandas federativas,

Podem ser citados a esse respeito, alm do estudo de Lcio Renn (2012), os trabalhos de

INCIO, Magna, Governo de coalizo e o redesenho da Presidncia no Brasil . Oxford, UK: novembro de 2012, trabalho ainda no publicado; LAMEIRO, Camila. "A Casa Civil como instituio do Executivo federal". Desigualdade & Diversidade, edio especial, dez., 2011, pp. 143-84; SILVA, Mariana Batista. "Processo Legislativo em Duas Arenas: dinmica interna do Executivo e sucesso legislativo no presidencialismo de coalizo brasileiro". Texto apresentado no I Encontro Internacional de Legislativos na Amrica Latina, Belo Horizonte, out. 2011. PRAA, Srgio; FREITAS, Andra; HOEPERS, Bruno. A rotatividade dos servidores de confiana no governo federal brasileiro, 2010-2011. Novos estud. - CEBRAP, So Paulo, n. 94, Nov. 2012 .

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congressuais, burocrticas e a gesto de interesses econmicos e corporativos; a variao da agenda conforme a complexidade dos temas; os conflitos

intraburocrticos; o papel de coordenao dos rgos da Presidncia da Repblica; o peso das variaes de estilo presidencial, dentre outros, so temas pouco estudados. Em suma, padres de governana e as estratgias de construo e gesto de recursos institucionais e organizacionais, prprios do exerccio presidencial do Poder Executivo, so ainda uma grande incgnita, sem prejuzo do reconhecimento da importncia dos demais temas sobejamente pesquisados. Faltam mais estudos dedicados a entender o que ocorre depois que um presidente prope e aprova medidas no Congresso. O que ele faz quando comea de fato a governar? Presidentes so chefes de Estado, chefes de governo, chefes de partidos e os rostos mais familiares de qualquer sistema presidencialista. Como se isso no bastasse, cabe aos presidentes cumprir o papel de arautos, fiadores e aretes do desenvolvimento. A eles compete anunciar a inteno e as formas de se desenvolver o pas. Sobre eles recaem as expectativas e presses advindas do esforo e dos custos do desenvolvimento - desenvolver um pas, no longo prazo, custa caro no curto prazo. Em torno dos presidentes se aliam os atores polticos favorveis; contra eles se insurgem os que so contrrios s suas intenes programticas. Finalmente, a eles incumbe dedicar fora e energia tarefa de romper bloqueios que se interpuserem. No presidencialismo brasileiro, vis--vis outras experincias internacionais, o presidente dotado de uma invejvel gama de poderes (POWER, 2010; LASSANCE, 2010; RENN, 2006; INCIO, 2006; PEREIRA, POWER, and RENN, 2005; FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Recursos institucionais, organizacionais e financeiros, muitos deles que podem ser despendidos de forma unilateral pelo presidente, lhes garantem um

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razovel poder de agenda e uma capacidade de exercer um elevado grau de controle sobre a implementao das polticas. Muito se sabe do exerccio do poder de agenda pelo presidente, mas pouqussimo se discute sobre qual o efeito prtico e a forma concreta que tais agendas presidenciais adquirem depois de aprovadas. Pouco se avanou para mostrar o que os presidentes fazem daquilo que aprovam. Chega a parecer que o aspecto mais importante dos governos aprovar leis e reformar a constituio, e no o que de fato seu ofcio institucional: governar. A capacidade de desdobrar uma agenda poltica em aes separa o sucesso do fracasso presidencial. a atividade unilateral do presidente, certamente na exata amplitude permitida ao Executivo por uma dada moldura institucional, que lhe permitir governar. As decises unilaterais ditam o ritmo da atividade presidencial. Por meio delas, os presidentes estabelecem as normas da administrao pblica, reestruturaram rgos pblicos, nomeiam gestores das polticas e remanejam funcionrios, alocam recursos, cortam despesas, criam polticas e programas, detalham benefcios e impem proibies. Os decretos, especificamente, solidificam a atuao do Poder Executivo, realam, em muitos casos, suas propenses unitrias (SKOWRONEK, 2009), e registram a paulatina expanso de seu espao de atuao unilateral (MAYER, 2001; COOPER, 2002; HOWELL, 2003; MOE e HOWELL, 1999). A presidncia da Repblica uma usina de decises cruciais, mas, afinal, a respeito de que so essas decises? Quo cruciais elas se tornaram para o prprio destino dos presidentes e para as chances ou frustraes do desenvolvimento brasileiro? At que ponto os presidentes fazem diferena? Por que e como a liderana presidencial de alguns produziu resultados mais efetivos do que o de outras experincias? A que ponto conseguiram usar ou reformar o sistema poltico em seu favor, para fazer prevalecer suas intenes pessoais, premiar suas coalizes e reforar seus projetos de governo?

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Esta pesquisa oferece contribuies, algumas inditas, para ajudar a responder a muitas dessas perguntas. A escolha do tema por elas se justifica. Trata-se tambm da primeira tese a analisar presidncias no Brasil com base nos referenciais terico-metodolgicos citados. No Brasil ainda so escassos os trabalhos que dialogam com as principais referncias dos estudos presidenciais. Nem mesmo Richard Neustadt, founding father do campo, costuma ser lembrado com frequncia. Outra contribuio que justifica este estudo a metodologia criada especialmente para o estudo das decises presidenciais unilaterais. Tal contribuio tem dois grandes pilares. O primeiro consiste em oferecer um ferramental metodolgico capaz de posicionar os governos a partir das decises presidenciais e mostrar sua trajetria, ao longo dos anos e dcadas, em termos das prioridades de suas polticas pblicas. O segundo pilar a tipologia criada para classificar as decises presidenciais conforme critrios institucionais duradouros, disponveis para todo e qualquer presidente, em decorrncia da natureza institucional do ofcio exercido pelo chefe do Poder Executivo. A tese se debrua sobre algumas questes tericas essenciais na Cincia Poltica. A primeira delas a da relao entre atores, organizaes e instituies para o desenvolvimento. Outra a do papel que desempenham as grandes instituies formais (o presidencialismo, o federalismo, o sistema partidrio), vis-vis os arranjos institucionais variados que surgem dentro de um mesmo regime poltico. A clebre noo de que as polticas influenciam a poltica, contribuio seminal de Theodore Lowi (LOWI, 1964) e que sempre se revela bastante complexa de ser demonstrada, outra questo que perpassa todo o estudo. Chama a ateno o papel que as polticas pblicas desempenharam na montagem prtica dos regimes polticos e na organizao do Estado brasileiro. No que se refere especificamente s duas presidncias, a tese a primeira a analisar sistematicamente todas as decises unilaterais de Campos Salles e Getlio

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Vargas. Campos Salles e Vargas so personagens de uma histria que em verdade se encontra em aberto e em permanente disputa: eles encarnam a discusso sobre o papel do Estado para o desenvolvimento; a importncia crucial, benfica ou danosa, da atuao unilateral do Executivo para a garantia da governabilidade e a excelncia da governana presidencial; os avanos e os atrasos das polticas sociais; dos dilemas da organizao do Estado e do servio pblico; o desenho do federalismo brasileiro. Todas so questes presentes e candentes no debate nacional atual. Ambos foram presidentes paradigmticos, em seus estilos de governar e no sucesso em estabelecer uma engenharia presidencial e uma arquitetura federativa que se institucionalizaram no Pas como distintos modelos de governana, sobrevivendo prpria sorte pessoal de ambos. Seus governos foram pedras angulares de dois momentos de reconstruo do Estado brasileiro. Em suas presidncias, alguns aspectos institucionais foram levados s ltimas consequncias. Seus legados ainda hoje esto impregnados em nossa repblica federativa, na Presidncia da Repblica e na maneira como os presidentes governam. Pode-se dizer que Campos Salles e Vargas delimitaram uma escala da poltica brasileira diante da qual tudo o que viria a seguir estaria necessariamente em busca de um meio termo entre esses dois extremos. Suas presidncias so, portanto, apropriadas ao problema central de pesquisa levantado (qual o papel dos presidentes para o desenvolvimento nacional?) e ao cerne do debate institucionalista da relao entre atores, organizaes e instituies para o desenvolvimento. O estudo comparativo se vale tambm do contraste oferecido por duas trajetrias polticas to distintas quanto as de Campos Salles e Getlio Vargas. Campos Salles governou apenas um mandato, em uma poca em que a Presidncia da Repblica era, em termos organizacionais, uma abstrao. Tudo precisava ser posto no lugar e muito havia para se construir. Vargas governa em quatro mandatos diferentes. Foi um presidente primeiro insurrecional; depois,

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constitucional; em seguida, ditador; por fim, eleito democraticamente. Teve poderes unilaterais como nenhum outro presidente, durante sua ditadura de 1937 a 1945. Governou com poderes restritos de 1934 a 1937 e de 1951 a 1954. Campos Salles era um presidente liberal cosmopolita. Vargas, nacional-desenvolvimentista4. O contraste permite formular algumas hipteses bsicas relacionadas ao problema de pesquisa do papel dos presidentes para o desenvolvimento nacional e dos padres de governana presidencial. A hiptese central deste trabalho a de que h variaes de governana das presidncias de Campos Salles e Getlio Vargas que podem ser verificadas em termos de avanos e recuos das funes de administrao pblica e de regulao, assim como na distribuio de incentivos e restries. Partimos do pressuposto de que as presidncias se distinguem pela combinao de atos de administrao pblica e de regulao econmica e social e pelos mecanismos de incentivos e restries empregados pelos presidentes ao governar. Concepes distintas (liberal e desenvolvimentista, por exemplo), ao representarem diferentes vises do papel do Estado, devem repercutir de alguma maneira na orientao que os presidentes imprimem ao governo e se refletir em seus atos. Dado esse pressuposto, trabalhamos com a hiptese geral de pesquisa de que as presidncias traduzem suas estratgias de desenvolvimento em uma expanso da funo administrao pblica ou, alternativamente, na funo de regulao econmica e social, conforme seu perfil programtico.

A conformao dessas duas correntes no objeto desta tese. Partimos da compreenso sobre o

tema dada por Bielschowsky (2004). A confrontao entre ambas tem um ponto de encruzilhada, durante uma das presidncias de Getlio Vargas (entre 1944 e 1945) no debate entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin. Tal debate foi resgatado em duas publicaes recentes do IPEA (2010 e 2010b).

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Se nossa hiptese de pesquisa estiver correta, tais diferenas devem se tornar evidentes nas decises presidenciais e produzir enquadramentos distintos em termos de padres de governana presidencial nas duas presidncias analisadas. Se espera, de uma presidncia de perfil liberal, como a de Campos Salles, uma nfase em decises presidenciais menos voltadas expanso da funo de administrao pblica e mais regulao privada, assim mesmo, de forma discreta, como apregoa o cnone liberal. Vargas, reconhecido por seu perfil nacional-desenvolvimentista e estatista, deve ter desenvolvido muito mais a funo de administrao pblica. Seu enquadramento deve tender a uma configurao oposta de Campos Salles. Os padres de governana tambm devem se distinguir pela distribuio seletiva de incentivos e restries realizada por cada presidncia. Neste caso, ao invs do perfil ideolgico e programtico de cada presidente, se espera que, em contextos democrticos, prevaleam os incentivos. Em contextos de ditadura, se espera que prevalea a ao do Estado utilizando-se de recursos restritivos. Supostamente, Campos Salles, um presidente constitucional, deveria apresentar um enquadramento prximo s presidncias de Getlio Vargas entre 1934 e 1937 e 1951 a 1954. Essas duas matrizes presidenciais bsicas ainda marcam a disputa pelo comando da orientao do Estado brasileiro. Elas foram e continuam sendo o cimento da formao de muitas coalizes governantes ou opositoras que buscam abrigar seus interesses sob as asas das polticas presidenciais. A segunda hiptese supe que presidentes promovem inovaes institucionais e mudanas incrementais que sinalizam uma prioridade de agenda e premiam os interesses da coalizo governante. possvel que verifiquemos tambm variaes na estratgia de exerccio das funes presidenciais e de emprego de recursos de incentivo e

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restrio/punio ao longo do mandato presidencial. A verificao a ser feita neste trabalho ser dada pela anlise da trajetria dos atos presidenciais conforme cada funo e recurso institucional. Buscaremos, por fim, perceber o vis causado por conjunturas crticas na alterao desses padres de governana presidencial. Presidentes construtores de regimes em geral assumem seus mandatos em meio a crises polticas, econmicas e sociais. Dispem de menos recursos e precisam agir rapidamente para contornar situaes de instabilidade dos regimes recm-instalados. Tais circunstncias devem supostamente afetar o comportamento do presidente no que se refere s suas decises unilaterais. Nessa linha, uma terceira hiptese a de que conjunturas crticas afetam os padres de governana presidencial e produzem resultados atpicos no exerccio das funes de Estado e de emprego de recursos institucionais pelos presidentes. Nos captulos 5 e 6, tais hipteses so testadas em cada um dos aspectos levantados. O captulo 7 dedicado concluso. Faz o inventrio dos achados desta pesquisa; compara as diferenas entre Campos Salles e Getlio Vargas; finalmente, retoma as hipteses aventadas, verificando sua validade.

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3 ESTUDOS PRESIDENCIAIS: REFERENCIAIS PERGUNTAS AOS PRESIDENTES

TERICOS

SUAS

Esta seo situa os estudos presidenciais enquanto campo da Cincia Poltica. Mostra que as grandes teorias da Cincia Poltica deram origem a teorias especialmente endereadas aos estudos presidenciais, ganhando corpo na forma de peguntas e hipteses muito particulares, alm de terem concebido objetos de anlise distintos, conceitos prprios e algumas metodologias singulares. O captulo destina-se menos a oferecer um painel exaustivo das teorias existentes e mais a justificar a escolha de um dos referenciais tericometodolgicos. Em termos tericos, seguimos a linha de pesquisa dos estudos presidenciais do institucionalismo histrico (SKOWRONEK, 2011, 2009, 1983; SKOWRONEK and ORREN 2004). Em termos metodolgicos, seguimos a anlise institucional com enfoque em polticas pblicas ("policy-focused analysis", conforme HACKER and PIERSON, 2011; e PIERSON, 2004). O enfoque emprico claramente inspirado nos estudos sobre a importncia dos atos unilaterais no presidencialismo (MOE, 2009; HOWELL, 2003; MAYER, 2001; COOPER, 2002; MOE and HOWELL, 1999), que contriburam para mostra que decises unilaterais so muito relevantes mesmo em sistemas presidencialistas em que o Poder Legislativo exerce grande protagonismo, como no caso dos Estados Unidos. Os estudos presidenciais aos poucos conformaram um campo especfico compartilhado pela Cincia Poltica, pela Histria, pela Sociologia e, em menor grau, pela Antropologia. A essas teorias esto associadas tipologias, conceitos, perguntas, metodologias, tcnicas de pesquisa e ferramentas para o tratamento de dados empricos, com um razovel nvel de dilogo, um bom nmero de dissensos e uma grande variedade de metodologias, tcnicas e objetos de pesquisa. O que unifica tal campo menos a teoria, a metodologia e as tcnicas de pesquisa e mais as perguntas que motivam os estudos.

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Boa parte das desavenas no campo decorrente do fato de que as teorias utilizadas em seu estudo partem de pressupostos bastante dspares e at antagnicos. Dizem respeito compreenso das relaes entre atores,

organizaes e instituies. Por isso, as quatro grandes teorias do campo dos estudos presidenciais esto todas diretamente relacionadas s grandes escolas da Cincia Poltica. So elas: i) o pluralismo; ii) o comportamentalismo de pressupostos psicossociais; iii) o comportamentalista de pressupostos racionais (mais conhecido como rational choice); iv) o institucionalismo histrico 5. A abordagem pluralista tem a referncia clssica dos estudos presidenciais, Richard Neustadt (NEUSTADT, 2008). Seu estudo, Presidential power and the modern presidents, considerado a certido de nascimento dos estudos presidenciais enquanto campo distinto da Cincia Politica. Neustadt proporcionou uma abordagem que diferenciava a anlise das presidncias dos estudos genricos sobre os sistemas de governo, pouco debruados sobre a figura dos presidentes. Por outro lado, os estudos pluralistas mais antigos eram absorvidos pela ateno sobre os grupos de interesse e as disputas entre os partidos. Presidential power responsvel pela periodizao dicotmica, ainda muito comum, entre a presidncia tradicional e a presidncia moderna, na qual o presidente baseava sua autoridade menos na Constituio e mais em suas aptides para fazer uso dos recursos sua disposio. Por outro lado, a abordagem de Neustadt responsvel por uma baixa ateno sobre a atuao propriamente executiva do presidente. Sua nfase na

O institucionalismo organizacional, o weberianismo e o marxismo no tm presena nesse campo

de estudos de forma autnoma. Boa parte deles se abriga em torno do institucionalismo histrico.

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persuaso e no esforo para conquistar maioria congressual a cada deciso diminui seu poder analtico sobre aquilo que um governo de fato empreende, muitas vezes por conta prpria. Neustadt justifica que o que realmente importa est concentrado na relao entre o presidente e o Congresso:
seus poderes formais esto to interligados que nenhum deles consegue muita coisa, por um perodo muito longo, sem a aquiescncia do outro. (NEUSTADT, 2008, p. 70).

Curiosamente, ao mirar o presidente, Neustadt caa na anlise sobre o Congresso e sobre o processo de barganha da agenda entre ambos. O que o presidente teria de especial seria que sua autoridade e posio lhe do vantagens para lidar com aqueles a quem pretende perssuadir. Essa a vantagem do presidente. (NEUSTADT, 2008, p. 69). O referencial tambm se mantinha distante de algumas preocupaes da Cincia Poltica, como o uso de parmetros comparativos, a anlise de dados quantitativos e o estudo da dimenso organizacional. Uma segunda abordagem, a comportamentalista de pressupostos

psicossociais, enfatiza o perfil presidencial como um problema de aptido e carter. Erros e acertos poderiam ser explicados por vantagens ou dficits comportamentais que ajudariam ou atrapalhariam o presidente a tomar decises e conquistar apoio. Barber ressaltaria a importncia de um perfil psicolgico ativo e positivo, quando um presidente assume uma postura construtiva, agregadora e flexvel (BARBER, 2008). Tullis destaca a habilidade retrica (TULLIS, 1987). Kernell acrescenta a necessidade cada vez maior de o presidente ir diretamente a pblico (KERNELL, 1997), como se estivesse em uma campanha eleitoral permanente, pois mobilizar a opinio pblica se tornara uma ferramenta fundamental para influenciar o congresso. Quirk (1985) definiria os padres presidenciais em autossuficiente (centralizador, workaholic, detalhista), minimalista (delega decises ao extremo, foge dos problemas, no se apega a qualquer detalhe, no comanda diretamente

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as negociaes) e estratgico (uma mistura dos dois anteriores, em doses supostamente equilibradas). Tal abordagem se atm a caractersticas personalsticas que nem sempre so evidentes em um presidente. Alm disso, possvel de o humor e a disposio dos presidentes se alterarem ao longo do mandato ou serem modulados conforme cada assunto. Um mesmo presidente poderia ser, num nico dia, autossuficiente, minimalista e estratgico; ativo ou passivo; positivo ou negativo. Os atributos polticos acabam sendo considerados pouco relevantes para um ofcio que essencialmente poltico. Na abordagem comportamentalista de pressupostos racionais, o presidente aparece como pea do sistema e ator basicamente procedimental (MOE, 2009). Ao enfatizar os procedimentos, considera como questes principais: - As situaes de disciplina ou indisciplina do governo: os ministros falam todos a mesma lngua? Brigam entre si? O presidente exerce comando firme? - Coordenao: as decises do presidente so implementadas ou esquecidas? Cumpridas risca ou relegadas a segundo plano? - Centralizao/descentralizao e burocracia: o presidente assume o comando do qu? Delega o qu? Como toma decises e organiza seus ministros? Qual o poder de sua assessoria. Criou ou extinguiu ministrios e rgos? - Procedimentos: que recursos utiliza? Essa abordagem acaba por manter o pressuposto bsico de Neustadt, segundo o qual o presidente detm vantagens estratgicas que podem ser muito teis na medida em que ele saiba us-las em favor de suas posies. Se o Executivo agir como ator unitrio, pode usufruir de uma liberdade maior de movimentos e do trunfo de poder iniciar certas jogadas, obrigando o congresso mais a reagir do que a agir.

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A nfase em analisar as situaes e condies que tornam o presidente vitorioso no jogo poltico com o Congresso permitiram a essa abordagem um olhar atento importncia dos mecanismos unilaterais. Ao mesmo tempo, sua tendncia de isolar o jogo poltico, como um subsistema que tem vida prpria, a deixa menos preparada para discutir questes mais amplas relativas ao Estado, ao

desenvolvimento e a processos de longo prazo. A abordagem institucionalista histrica compreende os presidentes como ator politico fundamental do presidencialismo e pea-chave na montagem de coalizes governantes. Presidentes so protagonistas tanto da estabilidade quanto da mudana. Essa abordagem desenvolveu um conjunto de estudos bastante especficos que buscam relacionar atores, organizaes e instituies aos ciclos de desenvolvimento nacional nos Estados Unidos (SKOWRONEK, 2011, 1997, 1982; MILKIS, 2011, 1994; BALOGH, 2009; ORREN and SKOWRONEK, 2004), dando origem a uma escola conhecida como a do desenvolvimento poltico dos Estados Unidos (American Political Development, ou, simplesmente, APD) (ORREN and SKOWRONEK, 2004). Os estudos so adeptos de uma perspectiva orientada por teorias, com mtodos prprios e base emprica histrica. Definem-se pelo uso do mtodo histrico comparativo, que consiste em, primeiro,
classificar o material historico de acordo com suas caractersticas gerais e as circunstncias de sua ocorrncia; em seguida, empregar essa classificao na anlise do material coletado de outras pocas e lugares, para ento verificar a presena ou ausncia dessas mesmas caractersticas e circunstncias (ORREN and SKOWRONEK, 2004, p.8)6.

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first to classify historical material according to certain general characteristics and the

circumstances of their occurrence and then to employ this classification in the analysis of material drawm from other times or places to determine the presence or absence of these same general characteristics and circumstances.

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Os estudos presidenciais so tomados por essa abordagem como uma forma de entender as instituies, sua formao e transformao. Em seu estudo sobre A poltica que os presidentes criam (SKOWRONEK, 1997), Skowronek apresenta uma tipologia dos presidentes (quadro 3.1.) com base em caractersticas de sua chegada ao poder, sua relao com as coalizes governantes e a fase em que o presidente encontra um determinado ciclo presidencial em ascenso, estvel ou em queda.

Quadro 1 - Identidade poltica dos presidentes

Compromissos polticos previamente estabelecidos Oposto Afiliado

Vulnervel

Poltica de reconstruo (Politics of reconstruction)

Poltica de desagregao (Politics of disjunction)

Resiliente

Poltica de antecipao (Politics of preemption)

Poltica de articulao (Politics of articulation)

Fonte: SKOWRONEK, 1983, p. 36. Presidentes da fase de reconstruo (do Estado, do regime poltico e das polticas pblicas) vm da oposio. O regime decado havia se tornado obsoleto e objeto da repulsa popular. Com base no mpeto de mudana, eles conquistam o direito de expandir sua autoridade e estabelecer novas frmulas de governana. Sua tarefa imediata desmontar o antigo regime e construir um novo. Esses presidentes ganharam proeminncia e aparecem como grandes estadistas justamente por terem empreendido tal reconstruo, resgatando e reformulando o papel do Estado e a importncia dos governos (SKOWRONEK, 1997, pp. 36-37). Sua agenda obstinada e ousada galvaniza apoio popular e, para a sua realizao, o presidente tenciona o sistema poltico em busca de mais poderes. O

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presidente no apenas representa uma coalizo. Ele essencial para form-la e mant-la coesa em torno a sua liderana (SKOWRONEK, 1997, p. 38). Presidentes reconstrutores so normalmente reeleitos ou sucedidos por presidentes articuladores. Estes ltimos so mandatados a manter as bases do regime criado e a articular sua expanso. So inovadores comedidos, ou inovadores ortodoxos. So mais do tipo incrementalista e gestores astutos de toda a maquinaria governamental criada para sustentar tais regimes (SKOWRONEK, 1997, 41-43). Em um determinado momento do ciclo presidencial, sua expanso alcana o topo de suas possibilidades. Os presidentes dessa fase so desagregadores, disjuntivos (SKOWRONEK, 1997; SKOWRONEK, 2011). Seu modelo de governana comea a encontrar obstculos. Suas polticas, antes vigorosas, passam a se tornar entraves ao desenvolvimento, modernizao e, muitas vezes, mecanismos perversos de ganhos restritos, abominados pelos custos sociais impostos maioria da sociedade e a setores econmicos mais dinmicos. Os presidentes dessa fase do ciclo, quando so continustas, ainda titubeiam. Resistem a promover mudanas e se aferram esperana de que ainda haveria flego suficiente nas velhas formas de se fazer poltica. So momentos em que so vendidas iluses que resultam em grandes frustraes. Suas inovaes so parcas, ou permanecem soltas, desamparadas de ajustes necessrios e sem a infantaria de uma boa gesto, o que lhes impinge a imagem de incompetentes, negligentes, fracos ou todas essas qualificaes juntas. Os ciclos no se comportam de forma linear. As decises dos presidentes no so automticas ou inexorveis. Por isso mesmo o desgaste de um regime, mesmo que no definitivo, pode ser interrompido por presidentes que representam novas coalizes, mas que ainda no tm fora suficiente para desafiarem os modelos anteriores de governana presidencial. So presidentes opositores, mas que muitas vezes seguem as linhas do governo anterior. Presidentes precoces (preemptive) veem, como o termo sugere, antes do tempo. So um sinal do

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declnio dos regimes, mas representam, ao mesmo tempo, presidncias muito instveis. A abordagem do institucionalismo histrico adotada nesta tese justamente por oferecer um conjunto uma moldura terica especfica para encaixar o papel dos presidentes e explicar sua produo institucional unilateral. Os presidentes so compreendidos enquanto atores que criam e manejam as instituies, regras de um jogo que ele cumpre e tenciona para conseguir maior liberdade de movimento. O arcabouo metodolgico propicia estudos comparativos de longo prazo e orienta a tcnica de pesquisa apropriada a trabalhar com os dados que temos disposio.

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4 METODOLOGIA

Alm de realizar estudos, um dos requisitos para firmar os estudos presidenciais como um campo especfico da Cincia Poltica no Brasil prover mtodos e tcnicas apropriados ao objeto em questo. Para atender ao objetivo geral propugnado, esta tese criou uma metodologia prpria de anlise de dados. Serviu tanto para que se pudesse analisar esse objeto peculiar (os atos presidenciais) quanto para isolar claramente a atuao autnoma (unilateral) desse ator poltico. A construo metodolgica partiu da teoria do institucionalismo histrico e da metodologia histrico-comparativa. Isso permitiu produzir uma cartografia do posicionamento de cada presidncia sobre um mapa da governana presidencial. A base de dados escolhida para identificar claramente a atuao especfica do presidente constituda dos atos normativos presidenciais, classificados conforme atributos institucionais. Tratados de forma apropriada, os atos deixam de ser apenas documentos legais para serem compreendidos enquanto o registro da produo institucional unilateral dos presidentes. Nesta tese, o tratamento emprico dos dados (a produo institucional das presidncias Campos Salles e Getlio Vargas) buscou seguir a sequncia assim descrita: 1) Foram estabelecidos marcos temporais com base no critrio institucional de incio e fim do perodo presidencial: a posse e o encerramento do tempo de mandato; 2) Separou-se a produo de atos presidenciais unilaterais por cada perodo e os mesmos foram dispostos em planilha de dados;

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3.) Os atos unilaterais foram em seguida classificados conforme a funo estatal de administrao pblica ou regulao privada. Todo ato baixado que significasse execuo direta pelo Estado, por meio de seus agentes, foi classificado como ato de administrao pblica. Por sua vez, todo ato unilateral que estabelecia regras atuao do setor privado, fosse ele empresarial ou social, foi classificado como ato regulatrio. No primeiro caso, o ato define os poderes e a atuao dos agentes do prprio Estado. No segundo caso, incide sobre a atuao dos agentes econmicos ou sociais. 4.) Na sequncia, procedeu-se classificao das polticas, conforme trs grandes reas de polticas: econmica, social e de organizao do Estado e do servio pblico; 5.) A classificao de cada rea foi detalhada em polticas mais especficas, na forma de subsistemas7. Por exemplo, na rea econmica, foram especificados os atos das polticas fiscal, monetria, de comrcio exterior, agrcola, industrial, comercial. Na rea social, as polticas de educao, sade, assistncia social, entre outras. Nas de organizao do Estado e do servio pblico, a poltica de defesa e represso, as normas de gesto administrativa, a organizao da justia, entre outras; 6.) Cada ato foi analisado para identificar se representava inovao institucional, mudana incremental, ato de gesto, de coordenao ou de relaes

internacionais. Essa classificao obedeceu aos seguintes critrios:

O conceito de subsistemas definido conforme SABATIER, P. A. and JENKINS-SMITH, H. C. The

advocacy coalition framework: an assessment. In: SABATIER, P. A. (ed.). Theories of policies process. Boulder: Westview Press, 1999.

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- Inovaes institucionais: atos que criaram novas regras, na forma de polticas, programas ou aes no estabelecidas anteriormente. As polticas pblicas so aqui consideradas, conforme Pierson (2003), como instituies; - Mudanas incrementais: atos que promoveram alteraes parciais em regras formais, mas mantendo inovaes anteriores. As modificaes, mesmo que relevantes, so parciais em relao a um arcabouo institucional j estabelecido; - Atos de gesto: atos rotineiros, obrigatrios, que seguem procedimentos legais ou de cunho mais operacional. Atos de gesto no instituem regras, seguem regras. Por exemplo, a abertura de crdito oramentrio, a autorizao para a abertura de empresas8 e para a concesso de penses ou indenizaes, a definio do percentual de reajuste do salrio mnimo etc; - Atos de Coordenao: so decretos que definem problemas que sero objeto de um trabalho de equipe, para a formulao de solues, ou cujas decises sero submetidas a pareceres prvios de equipes interministeriais, tcnicas ou de natureza corporativa. So representativos desses atos os decretos que criam grupos de trabalho, comits interministeriais, cmaras temticas e conselhos; - Atos de relaes exteriores: acordos, resolues, decises, convenes com outros pases ou organismos internacionais.

Durante as presidncias aqui estudadas, a criao de empresas era autorizada por decreto do

presidente da Repblica.

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Na busca por identificar incentivos e restries, os atos que contam so os de inovao institucional e mudana incremental, que instituem ou modificam regras da distribuio de recursos do Estado. Feita tal classificao, os dados foram transpostos para tabelas e grficos com vistas anlise exploratria de dados. Sua consolidao foi realizada com a construo de um grfico de eixos perpendiculares x e y, para o qual as informaes numricas percentuais foram transpostas. A escala do grfico variou de -10 a +10, para ambos os eixos, sendo que cada ponto representa 10% de atos presidenciais no exerccio de funes estatais e uso de recursos institucionais. O eixo y representa as funes do Estado, em quadrantes opostos (por isso, de -10 a +10) pela dicotomia entre administrao pblica e atividade regulatria. O eixo x representou a dimenso dos recursos institucionais novos de que o presidente lanou mo, na forma de incentivos ou de restries. Dessa forma, as decises presidenciais definiram uma representao grfica. O grfico segue a proposta de Hacker e Pierson (2011) de entender as polticas como territrio (policy as terrain), ou enquanto prmio ( policy as prize) - acrescentamos tambm seu oposto, as restries/punies, o que est subentendido da prpria proposta de Hacker e Pierson. Transformamos os dois pilares da anlise institucional com foco em polticas (policy focused analysis) nos dois eixos perpendiculares da representao grfica.

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Hacker e Pierson explicam a poltica como terreno referindo-se a estruturas extensivas de polticas pblicas, definidas como uma estrutura formal ampla, composta de mltiplos arranjos institucionais (HACKER and PIERSON, 2011, p. 3). O exerccio da autoridade, por meio dos processos decisrios, depende fundamentalmente dessa estrutura de polticas. Alm de compormos dois dos quadrantes do grfico, que dividide o eixo y em dois territrios distintos (o da administrao pblica e o da regulao), usaremos uma diviso por reas de polticas (econmica, social e de organizao do Estado e do servio pblico) para cada um desses dois grandes terrenos. Os autores contrastam a abordagem da poltica como espetculo eleitoral (politics as electoral spectacle) com a ideia da poltica como combate organizado em torno de polticas. Os resultados das polticas so o principal prmio desse combate politicamente organizado entre coalizes distintas, pois significam a possibilidade de utilizar recursos e aproveitar oportunidades que constituem vantagens para alguns setores em detrimento de outros; em muitos casos, em questes, literalmente, de vida ou morte (HACKER and PIERSON, 2011, p. 4). A concesso de benefcios ou a imposio de restries ou punies, por meio das polticas, compem a estrutura de benefcios que ser disposta no eixo x do grfico de sntese dos padres de governana presidencial desta tese. O eixo y mostra onde o Estado age. O eixo x indica a direo para onde aponta. O eixo y registra onde a autoridade do Estado tem sido aplicada, direta (por meio da administrao pblica) ou indiretamente (por meio da regulao privada). O eixo x

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consigna as regras empregadas no uso dessa autoridade (incentivos e restries/punies). O uso seletivo dos instrumentos estatais que podem ser acionados ou interrompidos pelos presidentes faz das decises presidenciais um aspecto essencial na definio de quem sero os ganhadores e perdedores das polticas governamentais. Inovaes institucionais e mudanas incrementais determinam a variao de incentivos criados ou realocados, enquanto atos de gesto (como os que distribuem investimentos com recursos pblicos) definem quanto de incentivos e restries esto sendo gastos com cada grupo social, com base em regras j existentes. Atos de gesto alimentam uma estrutura de incentivos e restries, ampliando ou diminuindo a intensidade pela qual os presidentes faro uso dos recursos institucionais sua disposio. Os recursos institucionais empregados pelos presidentes em torno de suas polticas pblicas aparecem na forma de benefcios ou vantagens, favores, privilgios, isenes totais ou parciais de impostos, concesses. As restries, ao contrrio, so limitaes e imposies de nus, acarretando desvantagem a grupos especficos em relao a outros, como, por exemplo, no caso dos impostos, que subtraem recursos e limitam ganhos. As restries bsicas so a proibio, a desautorizao ou cassao do direito de se fazer algo. Sua forma intermediria a coao (ameaa, ou, conforme o vocabulrio jurdico dos atos, a cominao legal). A incidncia extrema das restries so as punies, graduadas em uma escala que vai da aplicao de uma multa, perda de patrimnio, cerceamento liberdade, a imposio de sofrimentos fsicos, at a pena de morte. No caso do eixo y, so includos todos os atos, de qualquer tipo, exceo dos oramentrios. Sem negar a importncia dos atos oramentrios, pelo fato de constiturem uma previso (um pressuposto), representam uma expectativa de receita ou uma previso de despesa a ser feita, mas no necessariamente

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realizada. Quando os gastos se efetivam, os atos oramentrios precisam estar excludos para se evitar duplicidade. Por exemplo, um ato oramentrio que preveja recursos para a construo de um quartel estar depois duplicado no decreto que cria o quartel e designa seu comando. a mesma ao, apenas separada em dois momentos. No caso do eixo x, so excludos os atos de gesto, tendo em vista que se busca proporcionar a viso seletiva dos recursos novos empregados pelo presidente, diferenciando-o do presidente anterior. Pode-se dizer, portanto, que o eixo y mostra como agiu o presidente com base no que tinha em mos. O eixo x busca mostrar que novas orientaes o presidente imprimiu a partir de seu governo. Em suma, incentivos so estmulos que permitem que se faa algo ou facilitam sua ocorrncia. Restries so constrangimentos, bloqueios,

impedimentos e castigos que demovem o interesse de se fazer algo. importante esclarecer que incentivos no necessariamente tm efeitos positivos, e que restries no so, invariavelmente, algo negativo. A proibio ao roubo, fraude e ao assassinato so restries positivas. Incentivos ao trabalho de menores so negativos. Restries ambientais so, em geral, consideradas positivas, pelo critrio da sustentabilidade. De todo modo, a proporo de incentivos e restries indica uma nfase das decises, que consideramos como um padro de governana. Os regimes presidenciais se caracterizam por combinaes (estruturas) diferenciadas no uso de incentivos e punies, ou seja, na forma e na amplitude pela qual alguns so premiados e outros punidos. Parte-se do pressuposto, orientado teoricamente pelo institucionalismo histrico, de que os presidentes utilizam incentivos para premiar os integrantes de sua coalizo, em especial seus agentes mais prximos, e restringir as iniciativas ou mesmo punir a ao de lideranas opositoras, integrantes de coalizes adversrias. Acrescentamos, em nossas hipteses, que durante conjunturas crticas tais padres de incentivos e restries, assim como o de exerccio das funes presidenciais, podem revelar variaes atpicas, justamente para tentar conter

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mobilizaes adversrias. o que analisaremos pelo estudo dos dados empricos de cada presidncia.

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5 A PRESIDNCIA CAMPOS SALLES

Muito ter feito pela Repblica o Governo que no fizer outra coisa seno cuidar de suas finanas. Campos Salles, Manifesto Eleitoral, 1897.

Enquanto estes fungos da Repblica, em nome da democracia e do Direito, pregavam o culto do dever, o Sr. Campos Salles preferiu o culto do pagar". Mendes Fradique.

Com Campos Sales, a Repblica encontraria sua rotina. Renato Lessa.

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5.1 Da propaganda Presidncia

Manoel Ferraz de Campos Salles era paulista da cidade de Campinas, estado de So Paulo9. Nasceu a 13 de fevereiro de 1841 e faleceu a 28 de junho de 1913. Era bacharel formado na Faculdade de Direito de So Paulo, assim com outros membros da elite paulista que se tornariam a elite poltica do pas, com a Repblica. A militncia republicana o transformou em jornalista, projetando-o como um dos grandes publicistas daquele movimento. Seu bero era a classe dos grandes fazendeiros do caf. No Imprio, comeou sua carreira poltica como deputado provincial, o que corrresponde atualmente ao cargo de deputado estadual. Eleito por So Paulo, exerceu o mandato de 1867 a 1871. Foi eleito vereador em Campinas, em 1872.

A grafia de seu nome nome variada. A forma original Manoel Ferraz de Campos Salles. A forma

Sales (com um nico l) decorrente da norma ortogrfica baixada em 1943, determinada pelo Decreto-lei n. 5.186, de 12 de janeiro de 1943. Alm do objetivo de simplificao, expressava o esforo nacionalista da poca de abrasileirar referncias estrangeiras. Foram alteradas as grafias inclusive dos substantivos pessoais (nomes). A reforma reduziu a composio do alfabeto portugus a 23 letras, praticamente eliminando o emprego do K, W e Y, muito comuns em lnguas no-latinas. O mesmo ocorreu com as chamadas letras dobradas, como no caso de Salles. Diga-se de passagem, a nova ortografia de 1943 foi estabelecida em plena ditadura do Estado Novo. O prprio presidente Getlio Vargas era membro da Academia desde 1941. No mesmo ano de 1943, pelo Decreto-Lei n. 5.316, de 11 de maro de 1943, Vargas doou Academia Brasileira de Letras o domnio do terreno e do prdio do palcio "Petit Trianon", construdo e doado ao Brasil pela Repblica Francesa. O prdio ainda hoje a sede social da Academia. A norma de 1943 seria reafirmada subsequentemente. Porm, nunca foi seguida pela prpria Presidncia da Repblica para alterar os nomes de presidentes como o prprio Campos Salles, Affonso Penna e Castello Branco. Da mesma forma, o Palcio do Itamaraty sempre se manteve grafado com y. Desfeita, em grande medida, pelo acordo ortogrfico de 2009 e pelo uso popular corriqueiro das letras dobradas em nomes pessoais, a ortografia de 1943 no mais impede, a no ser por anacronismo, o uso da grafia original Salles.

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Tornou-se novamente deputado provincial, em 1881. Foi eleito deputado geral, em 1885, o que corresponde, na Repblica, ao cargo de deputado federal. Foi novamente deputado provincial, eleito em 1888. Participou ativamente da conspirao que proclamou a Repblica. Tornou-se ministro da Justia da presidncia de Deodoro da Fonseca, de 1889 at 1891, quando se tornou senador por So Paulo e membro da Assembleia Nacional Constituinte. Reeleito senador para o perodo de 1894 a 1896, tornou-se presidente do Estado de S. Paulo, cargo que hoje corresponde ao de governador de estado, governando de 1896 a 1897. Em 1898, foi eleito Presidente da Repblica por eleio direta, tendo 420.286 votos contabilizados em seu favor. Naquele mesmo ano, tomou posse, como era praxe na Primeira Repblica, em 15 de novembro. Cumpriu o mandato at 1902, sendo sucedido por Rodrigues Alves. Tornou-se novamente senador por So Paulo, de 1909 a 1911 e de 1912 a 1913 (BRASIL, ARQUIVO NACIONAL, 2010; SENADO FEDERAL, 2012)10. Se a Repblica brasileira tem um pai fundador, este certamente Campos Salles. Fundador do Partido Republicano, membro das comisses Provisria (de 1872) e Permanente (de 1873) que chefiou este partido, publicista, foi um dos articuladores do movimento que derrubou a Monarquia. Ministro da Justia da presidncia Deodoro da Fonseca, elaborou o decreto que efetivou no Brasil o Estado laico, pondo fim ao padroado, instituio pela qual a Igreja Catlica era oficialmente responsvel por uma srie de servios de carter pblico, como o registro de nascimento, o casamento civil e a administrao dos cemitrios. Na Constituinte de 1890-1891, foi o principal defensor do Judicirio dual, elemento essencial ao federalismo e que consistia na garantia de duas esferas da Justia, a estadual e a federal.

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As informaes biogrficas do Arquivo Nacional e do Senado Federal apresentam vrias

discrepncias. Nesta sntese, evitamos as datas destoantes.

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A combinao dos atributos de cafeicultor, publicista, membro histrico do Partido Republicano, organizador deste partido em So Paulo, governador, defensor do federalismo, alm do fato de se ter mantido afastado das crises mais agudas, travadas entre jacobinos florianistas e a presidncia de Prudente de Moraes, o habilitaram a ser um candidato natural sucesso. Habilmente, articulou sua prpria indicao de forma a assumi-la com o mnimo de compromissos. Formulador da poltica dos governadores, ou poltica dos Estados, como ele prprio preferia chamar, foi o primeiro presidente a ser capaz de escolher e eleger seu sucessor. Fundou a poltica do caf-com leite, pela qual So Paulo e Minas Gerais se alternavam na Presidncia da Repblica, indicando

autonomamente seus candidatos. Percebera que embora pudesse, com o apoio de estados mdios e pequenos, conquistar base eleitoral suficiente para se eleger presidente e para obter maioria congressual, Minas Gerais era essencial para se conseguir estabilidade poltica duradoura. De forma irnica, Mendes Fradique11 concedeu a Campos Salles a condio de chefe da "terceira dinastia republicana, em continuidade a Pedro II a confuso deliberada faz parte do famoso Histria do Brasil pelo mtodo confuso (FRADIQUE, 2004). A frmula inaugurada por Campos Salles foi imediatamente percebida por seus contemporneos, sob olhares dspares. Alcindo Guanabara, um aliado poltico, via a essncia do regime poltico de Campos Salles de forma positiva:
o que agora se implantava no governo do Pas era o puro esprito das instituies polticas criadas pela revoluo de 1889 e reguladas pela Constituio de 24 de

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Mendes Fradique era o pseudnimo do humorista capixaba Jos Madeira de Freitas (1893-1944).

As peas de seu anedotrio comearam a ser publicadas a partir de 1917, at se transformarem na referida coletnea, nos anos 1920.

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fevereiro. Nestes trs pontos, governo de responsabilidade unipessoal, acordo entre o Executivo e o Legislativo e respeito de cada poder competncia e autoridade constitucionais dos outros, concepo dos Estados no como circunscries administrativas submetidas tutela da Unio, mas como partes autnomas constitutivas dela, assenta de fato todo o mecanismo institucional que a revoluo de 1889 implantou no Brasil em substituio da forma monrquica unitria e parlamentar (GUANABARA, 2002, 74).

O republicano histrico Quintino Bocayva via a presidncia Campos Salles pelo avesso:
Se outros erros lhe so perdoveis, dois h da administrao Campos Salles que jamais a livraro das mais severas reservas. O primeiro deles foi a inaugurao da poltica dos governadores, que escravizou a Unio aos Estados, em troca de favores que estes pudessem prestar ao poder central. [....] A outra grande falta do Sr. Campos Salles foi dar ao Catete o direito de designar o sucessor presidencial, isto contra o mais comezinho princpio democrtico. (FRANCO, 2000, p. 214-216).

A frmula perdurou e tornou-se regra da Primeira Repblica, depois desgastada e sujeita a abalos at sua derrocada final em 1930. Outra marca que se manteria no horizonte institucional brasileiro por muito tempo foi a de sua gesto macroeconmica. Dois pilares fundamentais permaneceram como modelo do que seria a boa finana do setor pblico: o equilbrio das contas pblicas, combinando duro controle de gastos ao forte aumento da arrecadao, e a sistemtica de emprstimos internacionais de longo prazo para a rolagem anual da dvida. O funding loan de Campos Salles foi apenas o primeiro de muitos que o Brasil teria pela frente, quase como uma rotina de sua dependncia econmica estrutural. O pas se acostumaria a ser um pagador de juros.

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5.2 O presidencialismo de Campos Salles

A presidncia Campos Salles j foi objetivo de inmeras anlises. H um consenso na literatura de que a mudana crucial estabelecida a partir deste presidente foi a prtica da aceitao da faco dominante em cada Estado como faco legtima de ser reconhecida nacionalmente. A regra foi sinteticamente apelidada, pelos prprios contemporneos daquele presidente, como poltica dos governadores. A essa alcunha personalizada na figura dos governadores, Campos Salles contrapunha uma concepo de que se tratava de algo institucional, que preferia chamar de poltica dos Estados. A viso clssica sobre esse perodo est consagra pelas anlises de Victor Nunes Leal (1975), Edgar Carone (1969), Maria do Carmo Campello de Souza (1978), Joseph Love (1993) e Raymundo Faoro (2000), segundo os quais o pacto dos governadores se dava em um quadro de domnio oligrquico regional com bases coronelsticas locais. Em contrapartida ao reconhecimento das foras hegemnicas estaduais no momento da composio do legislativo, essas bancadas estaduais oligrquicas, ao receberem seu diploma de posse, entregavam-se ao governismo federal, alimentando a rotina das trocas de favores. Embora tais elementos sejam de fato existentes e constitutivos da Primeira Repblica, e de forma mais ostensiva a partir de Campos Salles, no fica claro nessa explicao o papel do presidente. Ao mesmo tempo, h divergncias sobre a ordem dos fatores. Para alguns, a base essencial o poder local. Sobre ele se ergue a poltica estadual e, sobre esta, a federal. Para outros, o poder central quem dita as regras da poltica estadual, por seu poder de atrao.

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H ainda grandes oscilaes da poltica presidencial ao longo do perodo. As presidncias de Prudente de Moraes e Campos Salles, distintas em vrios aspectos, foram marcadas por polticas econmicas contracionistas, o que deixava pouca margem a troca de favores, no pela ndole austera dos presidentes, mas pelas dificuldades de se encontrar dinheiro em caixa. As presidncias posteriores foram um pouco mais dedicadas a prestar auxlio financeiro aos Estados. Ao mesmo tempo em que os pequenos estados dependiam e trocavam favores polticos por ajuda federa, o principal auxlio do Governo Federal era direcionado ao caf, pelo menos a partir de 1906, quando ocorreu o primeiro Convnio de Taubat para a compra do caf, visando a elevao de seus preos no mercado internacional12. Instalava-se uma contradio, pois o fluxo de recursos federais dependia da boa situao dos preos do caf, ao mesmo tempo em que grande parte desses recursos passaram a corroer cada vez mais a sade financeira federal, minando sua capacidade de auxlio aos demais estados13. Ao mergulhar na poltica de valorizao do caf, a poltica econmica, em um primeiro momento, foi exitosa no sentido de produzir um supervit financeiro para o pas que fortalecia a capacidade de auxlio federal para outras regies. Quando o caf entrou, na dcada de 1920, em uma trajetria de baixa dos preos internacionais, a ajuda privilegiada ao caf

12

FAUSTO, Boris. Expanso do caf e poltica cafeeira. In: FAUSTO, Boris. Histria geral da

civilizao brasileira: o Brasil Republicano, tomo 3, v. 1. So Paulo, Difel, 1982.

13

Em contraste com a poltica do caf, que tradicionalmente teve o status de poltica econmica, a

poltica de auxlio financeiro aos estados nordestinos foi, na maioria das vezes, qualificada como mera troca de favores de natureza poltica. Negligencia-se o fato de que a elite poltica nordestina dominava tambm os sistemas econmicos regionais do acar, do cacau, do algodo, do tabaco e, junto com o Rio Grande do Sul e Minas, o setor da pecuria. A poltica era orientada, em todos esses casos, a sustentar arranjos econmicos. A diferena do caf era a sua escala econmica, dada a importncia que a produo brasileira alcanou no mercado internacional.

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serviu para afundar as finanas federais e a fazer minguar essa capacidade de auxlio a outros sistemas econmicos regionais e suas respectivas oligarquias. Por fim, a nfase conferida por muitos estudiosos solidez poltica do caf com leite, ou seja, a uma aliana supostamente firme e entre So Paulo e Minas Gerais, mostra-se questionvel. Tal aliana foi instvel em vrios momentos, de forma particularmente aguda na Campanha Civilista de 1909-1910, de Hermes da Fonseca contra Ruy Barbosa. Os conflitos oligrquicos tambm eram intensos e tensionados por estados como o Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, como ocorreu na Reao Republicana, a campanha de Nilo Peanha contra Epitcio Pessoa, de 1921-192214. Uma lacuna patente est no fato de que, desde o incio do presidencialismo republicano, o presidente da Repblica elemento chave da arquitetura poltica de todo o perodo, mas normalmente aparece como um coadjuvante. Renato Lessa, em seu A inveno republicana15, quem oferece a primeira explicao mais consistente sobre o papel do presidente como piv do sistema, responsvel por montar essa arquitetura poltica de sustentao do regime. Lessa confere a Campos Salles a importncia de ter estabelecido uma arquitetura de regras que, embora informais, teriam sido essenciais a toda a Primeira Repblica. Esse presidente teria superado os dramas do Governo Provisrio at o perodo de Floriano Peixoto, os quais respingaram na presidncia Prudente de Moraes: a baixa institucionalizao dos mecanismos de governo e a politizao extrema das foras armadas. A formulao de um pacto firmou uma nova ordem poltica.

14

Uma reviso sobre a historiografia que aponta a instabilidade da aliana entre So Paulo e Minas

est em FERREIRA, Marieta de Moraes; PINTO, Surama Conde S. A Crise dos anos 20 e a Revoluo de Trinta . Rio de Janeiro: CPDOC, 2006. 26f.
15

LESSA, Renato. A inveno republicana. So Paulo: Vrtice; Rio de Janeiro: Iuperj, 1988.

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O governo de Campos Sales representa o incio da rotinizao do regime. O sistema poltico definido pela Carta de 1891, carregado de imprecises e dilemas, ganha, atravs de um pacto no escrito, contornos mais concretos. (LESSA, 1988, p. 99).

As bases sobre as quais se assentou o sucesso poltico da presidncia Campos Salles seriam, conforme Lessa, as mesmas que comprometeriam seu futuro. O sucesso em matria de estabilidade na relao com o legislativo, garantia do poder de agenda presidencial e neutralizao da fora poltica dos militares consolidando o poder civil tinha como premissa que as bases reais do poder esto nos estados (LESSA, 1988, 144). Mas, ao deixar supostamente intocado o hiperfederalismo, o presidencialismo federal deixaria grassar a mais perversa poltica local.
A soluo para o conflito exponenciou o absurdo. (LESSA, 1988, p. 161).

A explicao de Lessa, original e ainda bastante aceita como base da compreenso no apenas da presidncia de Campos Salles, mas de todo o perodo da Primeira Repblica, tem dois mritos fundamentais. O primeiro o de dar relevo figura do presidente como pea-chave na montagem daquele esquema poltico. Campos Salles no simplesmente deixou acontecer a poltica dos governadores. Ele foi seu artfice. Mesmo no tendo sido o criador das condies polticas com que se defrontou, delas soube tirar proveito. O segundo aspecto importante que Lessa busca razes endgenas que transformariam o sucesso da poltica dos governadores em fonte geradora de seus posteriores fracassos e desaparecimento.
O efeito foi a gerao de um artefato que, se por um lado contribuiu decisivamente para impor Repblica alguma governabilidade, foi por outro incapaz de evitar a disparidade de premissas que lhe constituram. (LESSA, 1988, p. 160).

Todavia, a lgica construda por Lessa em torno daquela presidncia traz alguns problemas essenciais. O primeiro que embora reserve um papel crucial figura do presidente, o faz mais em torno dos atributos pessoais de Campos Salles,

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sem relacion-los ao uso de recursos institucionais formais de que o presidente dispunha ou construiu em torno de si. Sua nfase sobre regras informais, no escritas.
O mundo de Campos Sales extraconstitucional (LESSA, 1988, p. 122).

Portanto, so recursos no nas mos, mas sobretudo na cabea de Campos Salles. Da trat-lo como criador de uma poltica demirgica, orientada por valores do pacto16. Em momento algum Lessa destaca a presidncia Campos Salles como um momento de afirmao institucional formal do presidencialismo federal sobre a poltica nacional. Lessa registra a importncia de uma mudana institucional na poltica brasileira, a partir daquele perodo presidencial: a mudana no regimento interno da Cmara dos Deputados que alterou as regras de composio da chamada Comisso de Verificao. A Comisso era o rgo responsvel por certificar a validade das eleies nos estados, requisito para a diplomao dos eleitos. A no diplomao era conhecida como degola. A homologao pura e simples, sem questionamentos, contribua para evitar tenses entre as foras estaduais e o Governo Federal, mitigando o risco de interveno federal. Todavia, ao enfatizar um carter fundamentalmente informal do pacto de Campos Salles, Lessa no oferece uma explanao sobre a relao entre instituies formais e informais. Acordos informais dependem, como nesse caso, de alteraes em regras formais. A palavra empenhada era depois cumprida com papel passado. Lessa ainda supe que o pacto de Campos Salles proporcionou o devido distanciamento entre a poltica nacional, que teria assumido um carter de governo

16

Cf. toda a 2. parte do livro, A poltica demirgica, e o captulo 5, Os fundamentos da nova

ordem: os valores do pacto (LESSA, 1988).

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administrativo e movido por interesses gerais, em contraste com a poltica dos estados, assentada sobre o particularismo coronelista. Desde ento, a partir do momento em que o acordo entre governadores elegia o presidente, este podia permanecer isolado em uma redoma. A explicao separa poltica e administrao, o que recai em uma explicao tradicional dessa relao, hoje na contramo da pesquisa sobre poltica e polticas pblicas (KETTL; FREDERIKSON and SMITH, 2003; SKOWRONEK, 1982). Em geral, tal separao tem por base os paradigmas clssicos weberiano e wilsoniano de administrao pblica, mas sem contextualiz-los historicamente. Wilson (1956) e Weber (1973) formularam uma proposta normativa para o Estado contemporneo, contrapondo-se realidade que tinham diante de si, que era exatamente oposta. Ainda mais importante, Wilson e Weber buscavam afirmar uma diviso institucional entre poltica e administrao que justificasse uma mais clara separao entre a funo do Executivo (governar, empreender a ao) e a do Legislativo (estabelecer a norma que orienta a ao). O administrativismo gerencialista de Wilson empunhava a bandeira do aprimoramento da capacidade governativa, a ser empreendida pelo Executivo, que demandava uma separao ntida entre o tempo e o espao da poltica e o tempo e o espao da administrao. O isolamento era de fato justificado por razes administrativas e se sustentava em elementos concretos. A complexidade crescente dos problemas sociais e econmicos, cercados por questes de ordem procedimental e tecnolgica, exigia especializao tcnica. Alm disso, a democracia plebiscitria de que falava Weber implicava na necessidade de uma autoridade legtima, mas dotada de viso de conjunto e capacidade para agir com rapidez, assessorada por quem pudesse fazer um contraponto ao universo da demagogia, e no que o reverberasse (WEBER, 1973).

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O administrativismo, alm de ressaltar a autoridade almejada pela burocracia em questes que seriam de seu domnio tcnico, serviu sobretudo ao propsito de expandir os poderes unilaterais dos chefes de governo. No caso de regimes presidencialistas, foi um passo importante, e legitimado socialmente, para ampliar os poderes dos presidentes. Neste sentido, esta linha une os governos de Campos Salles ao de Vargas, sendo que este ltimo elevou o argumento ao pice, em uma poltica deliberada de burocratizao de todos os meandros da atividade governamental. Outro problema de fundo do contraste proposto por Lessa (a poltica versus a administrao; o nacional versus o local) est no fato de que, embora proponha uma dialtica instigante, com razes intrnsecas que teriam permitido ao modelo se manter de p e, finalmente, desmoronar como um castelo de cartas, os elementos de contradio expostos por Lessa no explicam a crise do regime. Muito pelo contrrio, destoam das razes brandidas pelos que se insurgiram contra a ordem construda pelos paulistas, a partir de Campos Salles. No foi o localismo e o hiperfederalismo que minaram a repblica oligrquica. Foi sua poltica nacional. O fundamento direto da crise de 1930, que levou formao da Aliana Liberal e depois levou ao movimento insurrecional, era intrnseco ao modelo criado por Campos Salles. Ele estava antevisto na anlise sinttica de Quintino Bocayva, j citada: poltica dos governadores e controle sobre a sucesso presidencial (FRANCO, 2000, p. 214-216). Era a contradio entre uma poltica que dependia do acordo entre os governadores para a montagem de um ultrapresidencialismo federal e a inteno cada vez mais forte dos presidentes de terem controle sobre a sua sucesso e poderes mais amplos em seus governos, sem ter que pedir licena aos governadores. A discrdia que gerou a Aliana Liberal foi exatamente o rompimento da poltica do caf-com-leite e a pretenso poltica de Washington Lus em imaginar que poderia ter controle absoluto de sua sucesso, sem depender de mineiros ou gachos. No foram os exageros de um hiperfederalismo, e sim os arroubos de um

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ultrapresidencialismo que fizeram ruir a repblica oligrquica. A atitude monoltica de So Paulo, sendo ultraoligrquica, na medida em que reduzia a polity ainda mais, ia de encontro poltica dos estados. O golpe de fora, sendo tomado pelo estado que arquitetou aquele pacto, acabou tendo consequncias ainda mais graves do que a campanha civilista, que tambm colocou So Paulo e Minas Gerais em campos opostos. O problema sucessrio no era trivial. Uma desavena entre ambos, por sua vez, o tornava praticamente insolvel. Outras crises havidas ao longo do perodo tambm demonstram que o relevo institucional assumido pelo presidente exigia dele uma grande desenvoltura, cada vez maior, para o exerccio de suas funes. Desenvoltura poltica, administrativa, na negociao de assuntos econmicos de ordem comercial e financeira e em matria de poltica externa. No por acaso, em 1925, se inicia um processo de reforma constitucional cujo objetivo primordial foi o de dotar o presidente de poderes unilaterais mais amplos. A Repblica pedia presidentes cada vez mais fortes. Por sua vez, isso tornaria o cargo alvo de disputas cada vez mais encarniadas. Uma melhor compreenso sobre o tipo de regime presidencial construdo desde Campos Salles, portanto, demanda uma explicao mais centrada na relao entre os mecanismos institucionais formais e informais estabelecidos desde ento. Este referencial proporcionado pelo estudo de Ana Luiza Backes, Fundamentos da ordem republicana: repensando o pacto de Campos Sales (BACKES, 2004). Sua explicao sobre o pacto de Campos Salles parte do pressuposto de que a Repblica, ao adotar o federalismo e o presidencialismo, desmontou os mecanismos estabelecidos durante o Imprio. O novo regime tinha como desafio poltico, essencial sua estabilidade, no apenas um pacto de governabilidade e a redefinio da estrutura institucional de organizao dos poderes de Estado, mas um novo padro de governana presidencial (BACKES, 2004, p. 184).

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O presidencialismo de Campos Salles se afirmou enquanto governo unipessoal, e no colegiado, por uma supremacia do Executivo sobre o Legislativo e pelo respeito da Unio s competncias dos Estados (BACKES, 2004, pp. 218221). Os dois ltimos aspectos so presentes tambm na anlise de Lessa. O primeiro deles, crucial para os demais, o poder de iniciativa e de deciso concentrado no presidente, considerado por Lessa como faceta administrativa, em Backes se revela eminentemente como um padro poltico de governana. Todos esses elementos firmavam uma nova moldura institucional que associava intimamente o pacto de regras informais, proposto pelo presidente, com resultados efetivos para o manejo de regras formais, prprias da prtica de funcionamento do Estado. Os governadores eram os protagonistas da gerao de atores legtimos do cenrio nacional. O acordo mitigou a necessidade de interveno, que s voltaria a ser prtica corrente novamente a partir da presidncia Hermes da Fonseca (19101914). O reconhecimento dos chefes estaduais, a ausncia de um partido nacional, alm da expectativa da maioria dos estados de ser permanentemente socorrida com verbas federais, patrocinaram o governismo na relao do Legislativo com o Executivo. Alm da moldura institucional, Backes demonstra com clareza que a presidncia Campos Salles representa a afirmao de uma determinada agenda de polticas pblicas. No caso, uma agenda mais concentrada na questo econmica. Foi possvel, mais facilmente do que na presidncia Prudente de Moraes, romper com as tenses de um nacionalismo jacobinista, alimentadas pela presidncia Floriano Peixoto e que permaneceram vivas na sistemtica oposio feita contra Prudente de Moraes. Em consequncia do modelo adotado, ocorre um enfraquecimento do Legislativo, vis--vis o Executivo, na perspectiva de afirmao dos poderes

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presidenciais. Esta defesa explicitada claramente pelo prprio presidente Campos Salles, em vrios momentos que iriam lapidar sua concepo..Seu diagnstico era de que a Repblica precisava de um chefe, de disciplina, de governo. Para que houvesse bom governo, era necessrio que se pusesse em prtica o presidencialismo previsto na prpria Constituio, o que, a seu ver, no fora feito por seus antecessores. "Este pas do que precisa de governo". (SALLES, 1998, p. 73) Seu modelo era o presidencialismo dos Estados Unidos. No presidencialismo norte-americano, dizia ele, o chefe de estado " o nico responsvel e diretor supremo". Decide sozinho e assume todas as responsabilidades. um governo pessoal, como o do Poder Moderador, com a diferena de ser responsvel (SALLES, 1998, pp. 91-127). Responsvel no sentido de que o presidente

respondia institucionalmente pelos seus atos perante outros poderes (como o Legislativo e Judicirio) e perante seu eleitorado. Em seu manifesto eleitoral, dizia:
Apresso-me a declarar, apoiado nas mais remotas reminiscncias do meu passado poltico que oponho resolutamente, intransigentemente a repblica federativa repblica unitria a repblica presidencial repblica parlamentar. (in: GUANABARA, 2002, p. 36)

Conhecedor do debate travado pelos federalistas na elaborao da Constituio dos Estados Unidos, Campos Salles usava, nas entrelinhas, o mesmo argumento sacado pelos federalistas, Hamilton principalmente, s acusaes que poderiam ser feitas aos riscos de um presidencialismo imperial. Qual seja, o argumento de que os poderes do presidente e seu modelo de governana no serem nada de mais se comparados aos poderes dos presidentes dos estados17.

17

Cf. Federalist n 67, no qual Hamilton contrasta os receios quanto aos poderes presidenciais,

que seriam atribudos pela proposta de Constituio dos EUA, com os poderes extravagantes j

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No Congresso, com o apoio dos Estados, o presidente teria, simplesmente, o partido do governo. Os partidos, a rigor, seriam todos estaduais, como acabou prevalecendo na configurao do sistema partidrio de toda a Primeira Repblica, com alguns poucos partidos presentes em mais de um Estado. O poder e, portanto, a disputa do poder deveria ter lugar nos Estados:
" de l que se governa a Repblica, por cima das multides que tumultuam, agitadas, nas ruas da Capital da Unio". (SALLES, M. F. de Campos. Da propaganda presidncia. Braslia: Senado Federal, 1998, p. 127).

No Rio de Janeiro, eram particularmente fortes o Partido Republicano Federal, controlado por Francisco Glicrio, e o jacobinismo de Quintino Bocayva. Campos Salles assume o papel de responsvel por consolidar uma coalizo para garantir a sustentao de sua presidncia, mas a justifica como a montagem de um arranjo institucional slido ao novo regime poltico republicano:
Tratava de instituir, de fundar um poder poltico, destinado a ser um rgo de soberania no sistema que estava em elaborao. (GUANABARA, 2002, p. 73).

Por mais que projetasse a legitimao desse arranjo em uma perspectiva abstrata da organizao do Estado, seus objetivos eram muito concretos e imediatos. Referiam-se agenda cujo cerne era o combate crise financeira.

exercidos por muitos governadores de Estado. O Governador de Nova York ( poca, George Clinton) era especificamente descrito como tendo prerrogativas maiores que as de um rei. (HAMILTON, Alexander, MADISON, James, and JAY, John. The federalist papers. Philadelphia: Pennsylvania State University, 2001. pp. 299-300). H evidncias claras da filiao de Campos Salles aos trs federalistas na prpria maneira como usa conceitos que so especficos daquela escola poltica: a ideia de diviso de poderes, ao invs de separao; dos poderes enquanto rgos, com funcionrios prprios, alm, claro, da autonomia dos governos dos estados em relao Unio, que a filiao mais bvia. Cf. SALLES, Campos. Da propaganda presidncia. Braslia: Senado Federal, 1998. [Primeira edio: 1906].

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A quem interessava a poltica econmica de Campos Salles, que se orientava pela busca do equilbrio fiscal, com cortes de gastos e elevao de impostos? Na perspectiva do institucionalismo histrico, caracterizamos a presidncia Campos Salles como um momento que abre um ciclo de construo de um novo regime poltico (regime builder), marcado pela seguinte arquitetura institucional: - um novo arranjo da relao entre presidencialismo e federalismo, que consolida uma nova fase republicana e estabelece um novo padro da relao entre a Unio e os Estados; - uma nova relao que pacifica e submete o Congresso, consequncia do acordo entre governadores; - solidificao de uma coalizo governante claramente identificada, liderada por So Paulo, afastando setores insurgentes (os jacobinos) e reduzindo seu peso poltico; - prioridade da agenda da poltica econmica, em especial na funo macroeconmica de estabilizao; - Pela priorizao da economia do caf, seja pela busca da estabilizao dos preos do produto, seja por garantir sua infraestrutura de escoamento. Punha fim diversificao das polticas de desenvolvimento, que haviam sido ensaiadas com a poltica econmica de Ruy Barbosa que levou crise do Encilhamento; - Pelo aprofundamento da montagem do sistema repressivo, que combinava o sistema coronelstico de dominao, parte essencial da poltica dos governadores e da tentativa de manter a questo social sob estrito controle repressivo18, com uma paulatina expanso do aparato repressivo federal prprio, as Foras Armadas.

18

O coronelismo era parte desta equao.

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Esse padro presidencial se estende para alm da presidncia Campos Salles. Porm, ocorrem oscilaes importantes a cada presidncia. Os atores da coalizo eventualmente mudam de lugar e de posio, s vezes assumindo posturas distintas em relao a algumas questes de polticas pblicas. Interesses econmicos dspares muitas vezes ganharam tons conflitivos nas vozes de diferentes atores polticos representativos de determinados grupos que coabitavam uma mesma coalizo. Sem contar que os grupos no so necessariamente unitrios em termos de sua estratgia de ao, tendo dissonncias. Mesmo no campo estritamente econmico, a tarefa da presidncia consistia em gerir demandas e coordenar interesses de vrios grupos ao mesmo tempo, harmonizando e ao mesmo tempo contendo demandas especficas. Alm da poltica econmica, o prprio papel assumido pelo governo federal no domnio econmico variou bastante ao longo da Primeira Repblica. Assim, explicaes que enxergam apenas uma predominncia do caf ou, ao contrrio, a falta de uma poltica francamente defensora dos interesses dos cafeicultores, acabam sofrendo de uma generalidade e de um esquematismo pouco

esclarecedores. Ao londo daquele perodo, polticas diferentes foram sendo lanadas, organizaes do Estado foram criadas ou reestruturadas, enquanto outras desapareceram, e as decises em matria de poltica econmica oscilaram. Tais movimentaes, no detalhe, so mais importantes para se caracterizar o perodo do que simplesmente buscar uma situao de absoluta e definitiva, seja de captura da atividade do Estado por um grupo nico, de interesses exclusivistas, seja de completo distanciamento do Estado de qualquer relao com as classes sociais. Por exemplo, os primeiros governos recusaram-se a promover uma poltica federal de valorizao do caf, recaindo sobre os Estados, principalmente sobre So Paulo, a tarefa de realizar as primeiras operaes de valorizao. A recusa era motivada pelas srias dificuldades das contas pblicas. A partir do funding loan,

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tornava-se premente a necessidade de produzir supervits financeiros suficientes para saldar o endividamento externo contrado pelo Pas. A Repblica custou caro, primeiro, por conta de conflitos militares em vrias regies do pas, que demandaram a mobilizao de tropas federais, e pela crise do sistema financeiro em grande escala, aps o Encilhamento. Sanear as finanas do pas interessava lavoura, como a classe dos agricultores, dominantemente a do caf, se autointitulava e se apresentava perante a sociedade e perante o Estado. Ao mesmo tempo, a renegociao das dvidas e a busca do equilbrio fiscal atendiam aos interesses da alta finana internacional que era a dona da dvida externa do Brasil, ou seja, o baro de Rothschild. Agricultura e bancos eram imbricados em um mesmo sistema, que dependia de financiamento a uma cultura que demorava de 3 a 4 anos para a primeira colheita e que s a partir do sexto ano atingia sua maior produtividade. Alm disso, a expanso demandava ferrovias para buscar o produto cada vez mais longe, e portos para os despacharem cada vez mais rpido. Ou seja, o arranjo econmico da agricultura de exportao principalmente do caf, mas tambm de outros produtos - exigiu uma arquitetura financeira apropriada e em larga escala sua volta. A poltica econmica federal tinha a complexa tarefa de combinar medidas e dosar sua aplicao para alimentar todo esse arranjo econmico. Era preciso estender as ferrovias e recuperar os trechos mais antigos, reestruturar e fiscalizar os portos, atrair imigrantes e pagar os emprstimos que tornavam possvel que tudo isso acontecesse simultaneamente. Portanto, embora o caf dominasse a pauta de exportaes e representasse o fator mais dinmico da economia brasileira na virada do sculo, a borracha, o acar, o algodo, o fumo, o mate, o charque e o couro tambm eram setores importantes e tiveram polticas especficas de fortalecimento na Primeira Repblica, assim como momentos de abandono.

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O caf era amparado por uma verdadeira rede de polticas que articulavam as atividades da lavoura, do comrcio e do financiamento sua produo e expanso19. A necessidade de equilibrar a balana de pagamentos e obter renda alfandegria, parte essencial da poltica de equilbrio fiscal, justificou um protecionismo que, a fim e ao cabo, estimulou inclusive alguns setores industriais, no de forma deliberada, mas quase como uma externalidade econmica.

Tabela 1 - Tarifas aduaneiras de importao (1890-1913) (%)

Ano

UK

EUA

Alemanha

Frana

Japo
5,4 3,5 2,6 2,4 5,8 5,2 7,0 9,5 7,8 10,1

Argentina
33.4 28,9 23,9 25,7 26,5 24,9 23.9 23,0 21,6 20,8

Brasil
39,4 24,2 35,4 41,0 30,1 38,9 49,3 44,6 41,9 34,2

1890 4,8 26,6 8,8 8,0 1893 4,9 23,6 8,5 11,2 1896 4,8 20,7 10,1 10,7 1897 4,8 22,1 9,4 10,8 1900 4,6 27,0 8,1 8,8 1903 6,4 26,9 8,5 8,4 1905 6,4 25,1 8.8 8,6 1907 5,1 23,4 7,4 8,2 1910 4,5 21,0 7,4 8,2 1913 4,4 17,7 6,3 9,2 Fonte: Clemens and Williamson, 2001.

O arranjo econmico do caf era gerido por um conjunto de instituies pblicas articuladas entre os nveis federal e estadual, de forma combinada, embora nem sempre harmnica. Neste sentido, parte da ausncia de polticas federais muito especficas em relao ao caf, naquele perodo, se explica pela atuao autnoma do prprio Governo do Estado de So Paulo.

19

A viso de que o caf constitua uma rede de polticas est em MUELLER, Charles C. A poltica agrcola no Brasil: uma viso de longo prazo. Revista de poltica agrcola. Ano 1, n. 1 (fev. 1992). Braslia, DF : Secretaria Nacional de Poltica Agrcola, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, 1992. pp. 9-23.

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O Governo Federal assumiria um papel mais amplo. Em primeiro plano, a gesto da poltica macroeconmica. Alm disso, uma agenda concernente a melhorar a infraestrutura de ferrovias e portos. Em um segundo momento, posteriormente ao perodo Campos Salles, comeariam a ter lugar polticas que denotam uma ampliao da interveno econmica no campo da agricultura, orientada a atender a interesses privados daquele setor. O Ministrio da Agricultura se estruturaria e lanaria polticas na forma de servios para inmeras culturas, prtica que teria sequncia, de forma bem mais pujante, nas presidncias de Getlio Vargas. Em suma, a anlise dos ciclos econmicos e da configurao da poltica econmica em relao a cada um deles oscila ao longo das presidncias. Uma viso mais clara dessa configurao depende de que se possa decompor a poltica macroeconmica, de um lado, em suas variveis fiscal, monetria e cambial; de outro, as polticas setoriais, na forma dos investimentos em infraestrutura e as decises atinentes agricultura, indstria e ao comrcio. Tais aspectos proporcionam uma viso de conjunto da obra de um presidente no que tange sua agenda prioritria de desenvolvimento. Agenda, pelo que supomos, totalmente orientada por uma concepo de desenvolvimento e por uma coalizo de apoio bem delimitada.

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5.3 As decises do presidente: impresses digitais de Campos Salles

5.3.1 Campos Salles enquadrado por suas decises: que tipo de presidente foi ele?

O grfico 1 representa, de forma estilizada20, o que representou a presidncia Campos Salles em termos de sua chefia do Poder Executivo naquele perodo.

20

Dizemos que se trata de uma representao estilizada porque genrica e simplificada. No caso,

retrata, na forma de um resumo estatstico simples (um grfico cartesiano), uma realidade bem mais complexa. Embora a questo s seja plenamente explicada com a considerao de inmeras variveis, pressupomos que suas caractersticas fundamentais podem ser apreendidas a partir de um conjunto mais limitado de dados, quais sejam, os referentes s funes de Estado e aos tipos de recursos institucionais de que um presidente lana mo no exerccio de tais funes.

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Grfico 1 - Governana presidencial da Presidncia Campos Salles (1898-1902)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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A fonte de dados escolhida para compor tal configurao foi a produo institucional da presidncia Campos Salles. Seguindo a definio j apresentada, a produo institucional o conjunto de atos unilaterais de um presidente - no caso, decretos presidenciais. Tais decretos foram qualificados conforme a funo de Estado correspondente (administrao pblica ou regulao privada) e o uso de recursos institucionais de incentivo ou restrio/punio. A escala do grfico varia de 1 a 10, em valores positivos ou negativos, sendo que cada ponto representa 10% de atos presidenciais no exerccio de uma dessas duas funes. O eixo y representa as funes do Estado, estilizadas na dicotomia entre administrao pblica e atividade regulatria. Todo ato presidencial baixado que signifique a ao direta do Estado classificado como ato de administrao pblica. Por sua vez, todo ato unilateral que se distinga por estabelecer regras atuao do setor privado, seja ele empresarial ou social, classificado como ato regulatrio. No primeiro caso, o ato incide sobre a atuao de agentes do Estado. No segundo caso, incide sobre a atuao dos agentes econmicos, como os agricultores, os industriais, os banqueiros, os comerciantes, ou sociais, como operrios, camponeses, bancrios, comercirios, farmacuticos, mdicos, advogados,

professores. A proporo adquirida por cada cada funo posiciona a presidncia conforme seus atos. O eixo x representa a dimenso dos recursos institucionais de que o presidente lana mo. Estes basicamente se distinguem na forma de incentivos ou de restries. De modo similar ao utilizado para a estil izao do eixo y, o posicionamento de uma presidncia no eixo x dado pela proporo de recursos de incentivo ou de punio utilizados pelo presidente. A relao proporcional reduzida a uma escala na qual cada ponto o grfico corresponde a 10% de atos em uma ou outra direo. A estilizao permite visualizar a presidncia Campos Salles com base nesses atributos fundamentais, tornando mais simples sua comparao com todas as outras presidncias brasileiras.

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A qualificao dos recursos institucionais (eixo x) foi dada pela diferenciao entre as inovaes institucionais e mudanas incrementais, que firmam os novos rumos e as marcas (legado) de uma presidncia, na medida em que alteram as regras do jogo que orienta a atividade estatal. O eixo y inclui os atos de gesto, que alimentam ou restringem uma atividade, incorporando tambm o peso da configurao inercial do Estado. Os presidentes, ao se defrontarem com uma estrutura herdada de presidentes anteriores, ou a utilizam para irrigar novas polticas (com incentivos) ou para fazlas secar (impondo restries). So tambm considerados no eixo y os atos de coordenao e os de relaes interacionais. Recapitulando a proposta metodolgica que orientou a construo da representao grfica apresentada, o eixo y representa as polticas como territrio (policy as terrain, conforme Hacker e Pierson, 2011), enquanto o eixo x corresponde s polticas enquanto prmio (policy as prize) ou, conforme acrescentamos, restries e punies. O eixo y mostra onde o Estado age e quanto ele age nesse eixo. O eixo x indica a direo para onde aponta. O eixo y registra onde a autoridade do Estado tem sido aplicada, direta (por meio da administrao pblica) ou indiretamente (por meio da regulao privada). O eixo x consigna as regras empregadas no uso dessa autoridade (incentivos e restries/punies). O grfico demonstra uma atividade predominantemente regulatria do Estado sob a presidncia Campos Salles e uma preferncia pelo uso de recursos restritivos, em detrimento dos incentivos. A produo normativa do perodo da presidncia Campos Salles dada pela tabela 2. Ao todo, foram editados 1.556 atos do Executivo. Comparativamente, o legislativo editou 773 atos, entre Decretos do Poder Legislativo e Leis. A produo normativa do Executivo sempre superior do Legislativo, exceo do ltimo ano, 1902.

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Tabela 2 - Produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a Presidncia Campos Salles (1898-1902) Origem Executivo Legislativo 1898 59 47 1899 359 98 1900 345 93 1901 414 86 1902 379 449 Total 1556 773

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Proporcionalmente, o Executivo produziu 66,81% da produo normativa daquele perodo, enquanto o Legislativo ficou com pouco mais de 33,19%. Ao longo dos anos, apenas 1902 apresenta um resultado atpico, com uma predominncia do Legislativo, com 54,23% dos atos, contra 45,77% do Executivo. Tabela 3 - Produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a Presidncia Campos Salles (1898-1902) (%)
Normas Executivo 1898 55,66% 1899 78,56% 1900 78,77% 1901 82,80% 1902 45,77% % 66,81%

44,34% 21,44% 21,23% 17,20% 54,23% 33,19% Legislativo Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O grfico 2 demonstra esta inverso:

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Grfico 2 - Produo normativa do perodo Campos Salles (1898-1902) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O grfico 3 demonstra a predominncia da produo normativa do Executivo sobre a do Legislativo durante quase toda a presidncia Campos Salles, invertendose no ltimo ano, 1902. Grfico 3: Produo normativa do perodo Campos Salles (1898-1902) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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preciso considerar que muitos dos atos do Executivo so de gesto e de carter autorizativo. Por outro lado, parte importante da produo normativa do Legislativo decorrente de propostas o Executivo. Ou seja, se tais dados so importantes por apresentarem uma espcie de termmetro da atividade normativa de cada Poder, tal produo um dado bastante superficial do que o Executivo e o Legislativo de fato realizam. Uma srie de aspectos determinantes exige um olhar mais detalhado, menos formalista e mais institucional sobre o que significaram esses atos. Um diagnstico mais preciso dado a seguir. As tabela 4 e 5 mostram, respectivamente, o quantitativo dos atos praticados pelo presidente a cada ano no campo da administrao pblica e da ao regulatria:

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Tabela 4 - Atos do presidente Campos Salles na funo administrao pblica Atos de administrao pblica 1898 1899 1900 1901 1902 Econmica 3 38 49 27 21 Organizao do Estado e do servio pblico 7 67 37 33 35 Social 0 5 3 7 5 Total 10 110 89 67 61
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: na contagem dos atos de organizao do Estado e do servio pblico, foram excludos os atos oramentrios.

Tabela 5 - Atos do presidente Campos Salles na funo regulao Atos de regulao 1898 1899 1900 1901 1902 Econmica 1 51 77 69 55 Social 15 126 88 178 182 Total 16 177 165 247 237
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O ano de 1898 tem uma participao diminuta no conjunto dos atos praticados. Na Primeira Repblica, a posse dos presidentes ocorria a 15 de novembro21. O ano de 1899 o de produo mais intensa no campo da

administrao pblica. A regulao econmica tem seu pice em 1900; a social, em 1902. As variaes percentuais oferecem uma noo mais clara da proporo dos atos em cada campo e por poltica. Nas tabelas 6 e 7 apresentam tais dados:

21

A regra foi mantida at a Constituio de 1934, que estabeleceu nova data, quebrando a relao

histrica com o quinze de novembro. Era decorrente do calendrio dos trabalhos da constituinte, em meio ao qual o presidente (Getlio Vargas) foi eleito indiretamente. O art 1. das disposies transitrias da Constituio de 1934 estabelecia, em seu terceiro pargrafo, que o presidente eleito exerceria o mandato at 3 de maio de 1938. A partir desta data eram contados os quadrinios eleitorias presidenciais.

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Tabela 6 - Atos do presidente Campos Salles na funo administrao pblica (%)

Atos da funo administrao pblica
Econmica Organizao do Estado e do servio pblico

Social Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: na contagem dos atos de organizao do Estado e do servio pblico, foram excludos os atos oramentrios.

1898 5% 67% 0%

1899 11% 40% 1%

1900 14% 37% 0%

1901 7% 35% 1%

1902 5% 32% 1%

Tabela 7 - Atos do presidente Campos Salles na funo regulao (%)

Atos de regulao Econmica

Social Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

1898 3% 24%

1899 14% 35%

1900 23% 26%

1901 16% 41%

1902 14% 48%

O grfico 4 consolida os percentuais de cada poltica ao longo dos quatro anos da presidncia Campos Salles. Os atos de regulao social (Rs) prevalecem, com 38% das decises. Em seguida, os atos de organizao do Estado e do servio pblico (Ao), com 34%22. Os atos de regulao econmica (Re) respondem por 16% das decises. Os de administrao econmica (Ae) so 10% e os de administrao social, 2%:

22

Os atos oramentrios foram excludos da contagem das decises sobre a organizao do Estado

e do servio pblico.

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Grfico 4 - Atos do presidente Campos Salles por funo e rea

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Ao: Atos da funo administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico; Ae: Atos da funo administrao pblica econmica; As: Atos da funo administrao pblica social. Re: atos da funo regulatria sobre a atividade econmica; Rs: atos da funo regulatria sobre a atividade social.

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O grfico 5 apresenta as linhas de trajetria dos atos por funo e rea, ao longo dos quatro anos de mandato do presidente. Todos apresentam trajetria declinante, exceo da regulao social: Grfico 5 - Atos do presidente Campos Salles por funo (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Legenda: Ao: Atos da funo administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico; Ae: Atos da funo administrao pblica econmica; As: Atos da funo administrao pblica social. Re: atos da funo regulatria sobre a atividade econmica; Rs: atos da funo regulatria sobre a atividade social.

Campos Salles comea seu governo, em 1898, organizando a administrao e gerindo a mquina, enquanto encaminhava ao Congresso as propostas legislativas que, em anos seguintes, lhe permitiriam atuar de forma mais intensa em outros campos. Decomposta em linhas, se percebe a diferena de trajetria entre as vrias polticas. A parte mais estvel e nfima a administrao da poltica social. Ela

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comea e termina a presidncia Campos Salles sendo absolutamente residual. A organizao do Estado e do sevio pblico, ao contrrio, constitui uma questo central desta presidncia, sendo a componente de maior peso, a no ser no ltimo ano daquela presidncia. Sua trajetria apresenta um leve declnio ao longo do tempo, exceo da queda abrupta do primeiro para o segundo ano, em razo dos dados atpicos de 1898, pelas razes j mencionadas. Em termos do volume dos atos, se v que parte razovel do tempo do presidente era gasto na prpria organizao interna do governo (atos de organizao do Estado e do servio pblico). Embora referente prpria estruturao da governana presidencial e envolvendo a gesto do aparato burocrtico e o manejo das regras administrativas, esta dimenso tambm deve ser analisada enquanto uma poltica. A nica diferena que se trata de uma poltica que se organiza para atender s demais. Mesmo quando ganha vida prpria, conquistando grande autonomia, o faz para cumprir objetivos em relao s polticas econmica e social. Pode-se inferir que, a partir do momento em que tal no mais acontece, a estrutura do Estado passe a ter um peso exagerado, indo alm do que as foras que sustentam a coalizo governante esto dispostas a arcar, o custo para manter a estrutura do Estado e a organizao do servio pblico passa a ser tratado como um problema a ser resolvido. At que isso ocorra, a gesto ou criao de regras de funcionamento do Estado e do servio pblico so a base que permite a atuao em outras reas. Constitui o corao da atividade governamental, na medida em que irriga as demais atividades com recursos institucionais, trabalho da burocracia, financiamento, obras, proteo, enfim, os incentivos e as restries empregados para atender a demandas de uma coalizo de foras sociais que se expressa em uma coalizo poltica governante. A administrao econmica sofre bastante oscilao nos segundo e terceiro anos do mandato presidencial, mas permanece como uma atividade de baixa

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intensidade e, nos dois ltimos anos, retorna a valores mais baixos. A grande oscilao se d na regulao social do perodo. Apesar do peso da poltica de organizao do Estado e do servio pblico, a baixssima atividade da administrao pblica nos campos econmico e social fez com que, em termos globais, esta funo fosse menos importante do que a regulatria durante a presidncia Campos Salles. Como mostra a tabela 8, a funo regulatria responde por mais de 70% das decises presidenciais, enquanto a administrao pblica fica abaixo de 30%: Tabela 8 - Atos presidenciais de Campos Salles por funo (1898-1902)
Administrao pblica 29% Regulao 71% Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Os mesmos dados, conforme a representao grfica a seguir (Grfico 6), permitem visualizar a atividade presidencial bastante mais orientada para a regulao privada econmica e social do que para a administrao pblica: Grfico 6 - Atos presidenciais de Campos Salles por funo (1898-1902)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Esta representao do grfico 6 foi utilizada para estabelecer a demarcao utilizada no eixo y do grfico que abre este captulo. Por seu intermdio, foi possvel plotar a localizao da presidncia Campos Salles em relao ao seu padro de governana presidencial no que se refere ao exerccio das funes de Estado.

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5.3.2 Inovaes e mudanas incrementais da presidncia Campos Salles Das 1.177 decises unilaterais tomadas pelo presidente Campos Salles, 9 foram inovaes institucionais e 109 foram mudanas incrementais. Ou seja, consideradas dessa forma, as inovaes respondem por menos de 1% dos atos, e as mudanas incrementais, por pouco mais de 9%. Em sua grande maioria, so os astos de gesto que perfazem o maior volume (997) e proporo (85%). Campos Salles no praticou atos voltados criao de mecanismos de coordenao das polticas governamentais. No campo das relaes exteriores, foram sancionados 62 decretos, o que corresponde a cerca de 5% de todas as suas decises. Tabela 9 - Produo institucional da Presidncia Campos Salles Tipos 1898 1899 1900 1901 1902 Total CO 0 0 0 0 0 0 RE 4 24 14 12 8 62 II 0 4 1 0 4 9 MI 0 44 16 25 24 109 GE 20 214 224 278 261 997 Total 24 286 255 315 297 1177
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Tabela 10: Produo institucional da Presidncia Campos Salles (%)

Tipos 1898 1899 1900 1901 1902 Total CO 0% 0% 0% 0% 0% 0% RE 17% 8% 5% 4% 3% 5% II 0% 1% 0% 0% 1% 1% MI 0% 15% 6% 8% 8% 9% GE 83% 75% 88% 88% 88% 85% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O grfico 7 estampa o domnio absoluto do atos de gesto:

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Grfico 7 - Produo institucional da Presidncia Campos Salles (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Os dados permitem pelo menos duas interpretaes. A primeira considera que presidentes em fase de mudana de regime (reconstruction) no seriam to mudancistas quanto se possa imaginar. Eles passariam boa parte de seu tempo administrando o dia a dia, gerindo questes menores, e no implementando sua agenda. Nesse caso, no seriam mais do que gerentes da inrcia, comandantes de navios com rotas pr-determinadas. Seu papel seria o de apenas garantir o funcionamento do sistema23. Uma interpretao alternativa a de que, para cada inovao ou mudana incremental, seriam necessrios vrios atos de gesto capazes de dar vida e sustentar uma novidade. A terceira interpretao possvel , na verdade, uma combinao das duas anteriores. Considera que ambas as coisas podem ocorrer ao mesmo tempo: enquanto se mantm a mquina administrativa funcionando, os

23

Esta perspectiva interpretativa do presidente como um promotor da inrcia para a manuteno do

sistema faz parte da viso da escola da Rational Choice. Por exemplo, em Moe, se diz que os president are actor-types occupying an office whose powers and incentives are institutionally determined, and it is by means of their institutional commonalities that we understand them. (MOE, 2009, p. 704).

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presidentes promoveriam mudanas de rumo paulatinas e pequenas guinadas de reorientao. A administrao seria, em parte, inrcia, em outra parte, mudana24. O trabalho de pesquisa realizado buscou justamente identificar os elementos de inrcia e mudana qualificando as decises presidenciais segundo seu significado inovador ou de reforma incremental, separando-as das demais decises, que por sua vez se dividem em gesto da mquina pblica ou dos atos regulatrios autorizativos, a criao de mecanismos de coordenao das polticas e os atos de relaes internacionais. Se percebe que principalmente as inovaes institucionais, mesmo diminutas, so decises que exigem uma srie de decises em larga escala, tanto incrementais quanto de gesto. Percebe-se tambm que os atos de gesto no tm carter necessariamente inercial. Se referem muitas vezes ao incio do processo de implementao de novas polticas. As inovao so normalmente diminutas, em seu volume, porque seus custos so altos. O presidente precisa, na maioria das vezes, aprovar a deciso no Congresso. Alm de explicar os porqus de suas pretenses, tem que obter sua concordncia majoritria, vencendo resistncias e negociando a retirada de entraves. O custo da negociao poltica costuma ser varivel conforme o tipo de mudana pretendido e o grau de concordncia estabelecido sobre o tema e sobre as solues a respeito, em um determinado sistema de polticas pblicas 25.

24

Skowronek, em seu estudo sobre os presidentes americanos, mostra que h um momento inicial

dos presidentes de reconstruo que o de arrumar a casa (SKOWRO NEK, 1997, pp. 37-38).
25

A noo de que tanto as possibilidades de acordo quanto o grau de resistncia devem ser

analisados a partir dos diferentes sistemas de polticas pblicas prpria da abordagem de coalizes de defesa de interesses (Advocacy Coalition Framework), conforme SABATIER, P. A. and JENKINS-SMITH, H. C. The advocacy coalition framework: an assessment. In: SABATIER, P. A. (ed.). Theories of policies process. Boulder: Westview Press, 1999.

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Se aprovada, a proposio presidencial recebe a autorizao do Congresso para ser implementada pelo Executivo. A partir de ento, o presidente est pronto para tomar decises executivas que no se resumem estratgia de implementao da inovao. Refere-se montagem de um verdadeiro arranjo institucional e a um modelo de governana capaz de definir claramente quem (implementa), quando (se inicia e termina), como (quais os recursos disponveis, que instrumentos sero utilizados, como os trabalhos sero coordenados e as controvrsias dirimidas) e onde (os locais ou setores econmicos a que as medidas se destinam). As inovaes, por sua vez, requerem mudanas incrementais que promovam ajustes setoriais, aproveitem recursos j disponveis, desfaam entraves internos mquina pblica, orientem a burocracia a agir e a tomar decises, evitando interpretaes dissonantes em relao s diretrizes presidenciais. As mudanas incrementais sero essenciais a resolver problemas de ambivalncia e ambiguidade inerentes s polticas26. A variao de escala dos atos de gesto para os demais tambm ocorre na relao entre as inovaes institucionais e as mudanas incrementais, conforme o grfico 8:

26

Os problemas de ambivalncia e ambiguidade so centrais s polticas, particularmente

implementao, conforme ZAHARIADIS, Nikolaos. Ambiguity and choice in public policy: political decision making in modern democracies . Georgetown University Press, 2003 - 198 pginas

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Grfico 8 - inovaes institucionais e mudanas incrementais do presidente Campos Salles (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Pelo menos no perodo Campos Salles, para cada deciso presidencial que representou inovao institucional, houve 10 mudanas incrementais. E para cada mudana incremental, foram 10 atos de gesto. O grfico 9 mostra a trajetria das decises presidenciais, conforme a qualificao aqui adotada. Descartada a oscilao do final de 1898, a variao mais ntida a de uma maior intensidade de mudanas incrementais em 1899, que se estabiliza a partir de 1900, com uma pequena elevao em 1901 e 1902. Os atos de relaes internacionais tm um declnio suavizado entre 1899 e 1902. As inovaes institucionais so mnimas e constantes.

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Grfico 9 - Produo institucional do presidente Campos Salles

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Ou seja, a estratgia de governana presidencial teve inovaes bastante comedidas e mudanas incrementais muito concentradas no incio do governo (1899). Feitas as alteraes de rota logo no princpio, Campos Salles manteve o ritmo de seu governo sem grandes oscilaes at o final do mandato.

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5.3.3 As polticas presidenciais de Campos Salles

O que foi a presidncia Campos Salles? Quais suas prioridades? A que polticas e questes o presidente dedicou maior ateno? Com o que ele gastou a maior parte de seu tempo? Para responder a estas questes, o trabalho de pesquisa foi realizado em duas dimenses (eixos). Aps a anlise de todos os atos praticados, classificados por funo (administrao pblica ou regulao) e em reas de poltica (econmica, de organizao do Estado e do servio pblico ou a poltica social), a pesquisa debruou-se sobre as decises presidenciais que representaram inovaes ou mudanas incrementais nas instituies. Ou seja, a pergunta era sobre quais alteraes institucionais mais amplas ou moleculares foram promovidas pela deciso unilateral daquele presidente. Dessa maneira, se pde esmiuar quais os incentivos e restries empregados por Campos Salles. O trabalho serviu de base para compor o eixo x que compe a estilizao dessa presidncia. Alm disso, permitiu um olhar mais claro sobre a natureza das mudanas promovidas. A tabela 11 mostra claramente o quanto os incentivos (prmios) e as restries ou punies dependiam da administrao pblica. Tabela 11 - Inovaes institucionais e mudanas incrementais do presidente Campos Salles (1898-1902)
Funes e areas Administrao econmica Organizao do Estado e do servio pblico Administrao social Regulao econmica Regulao social Total 41 46 28 4 3 % 34% 38% 23% 3% 2%

Total 122 100% Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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As decises inovadoras ou incrementais se concentraram, em cerca de 94%, no campo da administrao pblica. Conforme dito anteriormente, embora a atividade daquela presidncia fosse predominantemente regulatria, tratava-se de uma regulao bsica, sem que fossem promovidas grandes mudanas. Embora a regulao fosse intensa, a mudana nas regras regulatrias foi mnima. As principais codificaes legais, como o Cdigo Comercial, a Lei de Terras, o Cdigo Civil e o Cdigo Criminal, permaneceram as mesmas do Imprio durante as duas primeiras dcadas republicanas27. O volume elevado de atividade na rea era contrabalanado por um mnimo de interferncia, prprio da concepo liberal.

27

A primeira grande alterao seria a do Cdigo Civil, concludo em 1916 e que entrou em vigor em

1917, trazendo muitas inovaes que regulariam relaes econmicas e mesmo trabalhistas e comerciais, como as bases da relao entre patres e empregados (os contratos de trabalho) e entre inquilinos e senhorios.

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5.3.3.1.

A poltica econmica presidencial

A poltica econmica era a primeira e nica prioridade do presidente Campos Salles. Mais exatamente a poltica macroeconmica. Mais especificamente, a poltica fiscal. Quem diz isso o prprio Campos Salles:
A ateno do poder pblico deve voltar-se inteira e solcita para a questo financeira, como questo predominante e vital na ordem dos mais elevados interesses da Ptria. (SALLES, Manifesto Eleitoral, 1897, apud GUANABARA, 2002, p. 39).

A clareza cristalina se repete em sua afirmao de que

Muito ter feito pela Repblica o Governo que no fizer outra coisa se no cuidar de suas finanas. (SALLES, Manifesto Eleitoral, 1897, apud GUANABARA, 2002, 212).

Na funo de administrao pblica, sob a poltica econmica, se identificou um campo de decises incidentes no mbito macroeconmico que corresponde a essas intenes proclamadas pelo presidente. No subsistema de polticas macroeconmicas, foram distinguidas as polticas fiscal, monetria (moeda, crdito, seguros e outras) e a de comrcio exterior, basicamente de carter aduaneiro28. Essas so polticas prprias do Estado e normalmente sob sua atuao direta. Um segundo subsistema da poltica econmica diz respeito infraestrutura. O Estado muitas vezes se incumbe diretamente da atuao nessa rea. As obras ocorrem sob seu comando, em terrenos de seu domnio, e o Estado arca com os custos de sua execuo, embora, na maioria das vezes, com a contratao de empresas privadas. No foi diferente na presidncia Campos Salles. Ele tomou

28

O conceito de subsistema est em SABATIER and JENKINS-SMITH, Op. cit., pgs. 19-34

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decises orientadas infraestrutura de ferrovias, portos e telgrafos. Ao final do sculo XIX, era disso que se falava quando se falava em infraestrutura. A rea de energia, embora tambm importante, ficava por conta principalmente das decises dos governos dos Estados e municpios 29. Esse desenho institucional acarretaria inmeros problemas posteriores, na medida em que a falta de uma legislao federal para o setor de energia eltrica legou s Cmaras Municipais o poder concedente para os servios de eletricidade, garantindo que as relaes polticas entre vereadores e empresrios tivessem decisivo papel na instalao de tais servios (SAES, 2009, p. 173). Finalmente, a agenda econmica, que em vrias presidncias aparece complementada pela atuao direta do Estado no campo da agricultura, da indstria e do comrcio, com Campos Salles revela-se uma lacuna. Fazendo jus a um perfil ultraliberal, sua presidncia no tem os atos relativos a tais setores todos no campo regulatrio. No h atuao direta ou mesmo interveno episdica do Estado na agricultura, na indstria ou no comrcio. A tabela 12 retrata a agenda econmica desse presidente conforme seus decretos. Os dados se concentram sobre os atos que representaram inovaes institucionais ou mudanas incrementais, sendo, portanto, uma agenda autctone de Campos Salles, iniciada ou impulsionada por ele, e no uma agenda herdada 30:

29

A rea de energia s passaria a ser considerada de mbito federal a partir do Cdigo de guas de

1934. Por exemplo, o decreto de Campos Salles n. 3.349, de 17 de julho de 1899, simplesmente autorizava The So Paulo Railway Light and Power Company Ltd a funcionar no Brasil. Est classificado nesta pesquisa como ato de regulao econmica simples (ato de gesto), dado seu carter meramente autorizativo.
30

A importncia dessa opo est em ressaltar a inteno do presidente, separando ao mximo

daquelas que se devem simplesmente s contingncias do cargo. Cumpre com um dos requisitos essenciais ao individualismo metodolgico, qual seja, o de demonstrar que o fenmeno observado

93

Tabela 12 - Atos da administrao pblica nas reas da poltica econmica (inovaes e mudanas incrementais)
Subsistemas Fiscal Monetria: moeda, crdito, seguros Comercial (aduaneira) Ferrovias Portos 1898 0 0 0 0 0 1899 18 0 1 1 0 1900 5 2 1 0 0 1901 1 0 1 0 1 1902 3 2 1 0 2 Total 27 4 4 1 3 % 66% 10% 10% 2% 7%

Telgrafos 0 0 0 1 1 2 5% Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A agenda econmica de Campos Salles tinha uma clara prioridade de ordem fiscal. Elas alcanam 2/3 (66%) de todas as decises que implicaram em mudanas promovidas por esse presidente. O grfico 10 evidencia o destaque dessa poltica frente s demais: Grfico 10: Atos da administrao pblica nas reas da poltica econmica (inovaes e mudanas incrementais)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

pode ser atribudo diretamente ao indivduo que se tem por referncia, sendo resultado de sua inteno manifesta.

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Certamente, uma demonstrao de que os compromissos estabelecidos pelo funding loan demandaram no apenas uma gesto determinada da poltica econmica, mas a construo de todo um arranjo institucional sua volta. As questes monetrias e aduaneiras, dois outros pilares relevantes, contriburam, cada qual com 10%, para fazer com que a poltica macroeconmica fosse a faceta dominante poltica econmica de Campos Salles. No ano de 1899, a arquitetura do "funding loan" aparece toda registrada nos decretos que orientaram a cobrana de impostos sobre artigos bsicos de consumo, como o fumo (Decreto 3.214/1899), bebidas (Decreto 3.226/1899), artigos de perfumaria (Decreto 3.254/1899), velas (Decreto 3.255/1899), calado (Decreto 3.256/1899), artigos farmacuticos (Decreto 3.267/1899), vinagre (Decreto 3.279/1899), alimentos em conserva (Decreto 3.280/1899) e cartas de jogar (Decreto 3.322/1899)31. Esse conjunto de decretos fez a Unio uma mquina eficiente para cobrar impostos e faminta por abocanhar o consumo, muito mais do que a renda, uma das caractersticas histricas mais arraigadas do sistema tributrio brasileiro,

extremamente regressivo. Ele alimentou como ningum o Leviat brasileiro, o que transformou o governo da Unio em um organismo ainda mais poderoso e com muito mais recursos frente aos Estados. Enquanto os decretos citados definiam a abrangncia dos impostos, o importante Decreto 3.535, de 21 de dezembro de 1899, regulamentaria o processo de arrecadao dos impostos de consumo. Autorizado pela Lei n. 641, de 14 de novembro de 1899, foi esse decreto que detalhou a forma de cobrana, orientando e dando poderes burocracia para promov-la, sem chance de interpretaes muito variadas e discricionrias.

31

Os decretos citados esto disponveis em meio eletrnico nos portais da Presidncia da

Repblica, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A pgina de consulta legislao da Presidncia da Repblica, <http://www4.planalto.gov.br/legislacao>, remete ao texto disponvel nas bases ou da Cmara, ou do Senado.

95

O art. 1 do Decreto 3.535 esclarecia que a cobrana recaa sobre produtos de qualquer origem, nacional ou estrangeira. O imposto sobre o fumo ( 1.) abrangia no s os preparados de fumo (charutos, cigarros, rap, fumo desfiado, picado ou migado), como tambm os accessorios de palha e papel para cigarros. O de bebidas ( 2.) incidia sobre gua mineral, gasosas ou no, as sodas, as alcolicas (amer-picon, bitter, fernet-branca, vermouth, cerveja, vinhos,

espumantes). Curiosamente, se excetuava a cachaa e demais aguardentes fabricados no pas32. Igualmente eram tipificados os fsforos ( 3.), os calados ( 4.), os artigos de perfumaria ( 5.), os remdios ( 6.), as conservas ( 7.), os vinagres ( 8.), o sal ( 9.), as velas ( 10), as cartas de jogo ( 11), os chapus ( 12), as bengalas ( 13) e os tecidos ( 14). Ou seja, tudo o que fazia parte do consumo dirio e em larga escala dos brasileiros naquela poca. Cada produto tinha sua tabela de impostos especificada pelo decreto. Previase tambm a regra do estampilhamento. As estampilhas eram selos produzidos pela Casa da Moeda, sob determinao e nas especificaes dadas pelo Ministrio da Fazenda. O comerciante estava obrigado a vender mercadorias sempre com as estampilhas, sob pena de reteno do produto e multa. O detalhamento do processo de fiscalizao e cobrana mostrava a estrutura da mquina de cobrana de impostos, composta pelas alfndegas, recebedorias, delegacias fiscais, estaes fiscaes e as mesas de renda, todas sob a superviso da Directoria de Rendas Publicas, precursora da Receita Federal.

32

Sendo a cachaa a bebida mais popular de ento, seria bastante interessante pesquisar a

motivao sobre a iseno. Havia uma baixa preocupao da poltica oligrquica com possveis reaes populares e o consumo da cachaa era normalmente recriminado como fonte de distrbios. mais provvel que a exceo tenha sido motivada pelo lobby dos produtores dessa mercadoria, bastante forte em Minas Gerais e tambm no Nordeste, que representavam bancadas importantes dos presidentes da Primeira Repblica. Havia mercadorias que eram isentas por seu baixo custo, que no justificavam o custo da cobrana, como no caso dos chapus de palha nacionais, cujo preo no excedia 2$000 (dois contos de ris).

96

Nem os mortos escapavam obsesso fiscal do presidente. O Decreto 3.678/1900 apertava o cerco sobre a arrecadao de bens de defuntos e ausentes (desaparecidos dados como mortos). Em 1901, Campos Salles amplia sua estrutura de arrecadao com o Decreto 4.059, de 25 de junho, que restabeleceu as coletorias de renda, estruturas mais simples e capilarizadas. Formadas por um ou mais coletores e escrives nomeados pelo ministro da Fazenda, no eram considerados servidores oficiais (do quadro). Sua relao precria com o servio pblico permitia que pudessem exercer atividades empresariais (art. 36). O esforo fiscal de aumento da arrecadao tinha como complemento o combate sonegao e ao contrabando. O citado Decreto 3.535/1900 especificava em minuciosos detalhes as formas de burla, como o reaproveitamento de estampilhas de um para outro produto. Outra forma tradicional de burla, o contrabando, foi objeto do Decreto 3.305/1899, que aprovou convnio com o Governo do Estado do Rio Grande do Sul para a represso do contrabando. Igual medida seria tomada em outra regio de fronteira mediante o Decreto 4.400/1902, desta vez com o Estado do Mato Grosso. Ambos os Estados recebiam recursos da Unio, previstos anualmente em oramento, para custear as atividades de combate ao contrabando. A poltica surtiu efeitos rpidos e bastante significativos. S o imposto sobre o fumo teve um aumento de 80% em sua arrecadao 33. Era o resultado de uma atuao mais agressiva dos agentes fiscais do governo, que geraria reaes contundentes34.

33

O dado oficial est reproduzido em GUANABARA, Alcindo. A presidncia Campos Sales.

Braslia: Senado Federal, 2002. p. 263.

34

Rui Barbosa, ento Senador, acusaria a lei do selo de permite abusos, como a invaso de

domiclio, a qualquer hora do dia ou da noite. Sua crtica est reproduzida em GUANABARA, Op. cit., p. 261.

97

Na poltica de infraestrutura, h poucas novidades e mudanas, se comparada com a macroeconomia, como mostra o grfico 11: Grfico 11 - atos da administrao pblica na rea econmica macroeconomia e infraestrutura (inovaes e mudanas incrementais) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: apenas inovaes institucionais e mudanas incrementais.

A grande inovao da gesto das ferrovias, o sistema de concesses ( poca chamados de arrendamentos), j havia sido empreendido desde a presidncia Prudente de Moraes35. Campos Salles em sua mensagem presidencial declarava que estava satisfeito com o arrendamento das linhas da Unio, pois agora davam lucros, e pretendia continuar nesse caminho (RANSOLIN, 200 5, p. 37). Os portos mantiveram importncia em razo da economia exportadora, reforada com a poltica de gerao de supervits a partir das aduanas. So autorizadas obras para a melhoria dos portos e modificaes em sua gesto. A partir de 1900, Campos Salles d sequncia e maior flego agenda de reforma urbana, que j havia se iniciado na presidncia Prudente de Moraes e seria completada na presidncia Rodrigues Alves (1902-1906). Vrios decretos autorizam

35

A partir de 1895, foi arrendada a Central do Brasil. O Governo Federal passou posteriormente a

arrendar troncos dos mais rentveis dentre vrios trechos ferrovirios.

98

o arrazamento de morros e outras modificaes urbanas que promoveriam grandes mudanas na paisagem sobretudo do Rio de Janeiro 36. Seu duplo objetivo era o de dotar a capital de uma infraestrutura de servios estatais, principalmente os concernentes defesa e ao comrcio, e de outro, favorecer a mercantilizao do espao urbano.
O arrasamento dos morros do centro tinha, como atrativo subjacente, a criao de terrenos, abrindo espao para a construo de prdios nos lucrativos corredores formados pelas novas ruas e avenidas na futura Esplanada do Senado (SANTOS, 2012).

Por trs do discurso oficial de melhoramento das condies de funcionamento da cidade e modernizao de sua infraestrutura para melhor atender ao boom do caf o que de fato ocorreu -, a agenda de mercantilizao do espao urbano resultou em toda uma poltica de reforma urbana. Ao Governo Federal interessava, em muito, uma maior utilizao do estoque de terras como um ativo financeiro capaz de estimular empreendimentos capitalistas lucrativos e uma maior arrecadao de impostos. Quanto ao telgrafo, era, naquela poca, o principal meio de comunicao a distncia. Tinha grande importncia econmica na comunicao de transaes e era estratgica ao Estado por ser a forma mais rpida de se passar informaes do Governo Federal para todas as suas reparties no pas, tanto militares como civis, alm de ser instrumento do contato do presidente e ministros com os governadores37.

36

O Decreto 3.296/1899 regulava o arrazamento do Morro de Santo Antnio. O Decreto

3.568/1900 dava nova previso para as obras que removeriam o Morro do Senado.
37

A importncia econmica, poltica e militar dos telgrafos est analisada em HEADRICK, Daniel.

The invisible weapon: telecommunications and international politics (1851- 1945). New York: Oxford university press. 1991. De forma mais sinttica, em HOBSBAWM, Eric. The age of empires.

99

Uma inovao sutil, mas importante, foi introduzida pelo Decreto n. 3.458/1899, que incentivou as companhias ferrovirias a celebrarem acordos de trfego com os servios de correios e que equiparou as tarifas telegrficas. A medida fortaleceu a atuao integrada entre ferrovias e telgrafos, que tinham uma relao bastante estreita. Embora houvesse muitas regies com linhas telegrficas desassistidas de ferrovias, onde havia estradas de ferro a implantao de linhas telegrficas privilegiava acompanh-las, por razes logsticas. As ferrovias facilitavam o trabalho de implantao e manuteno daquelas redes de comunicao, permitindo tanto o transporte de trabalhadores e de material para a interligao telegrfica quanto a rpida superviso e manuteno de linhas defeituosas. Alm disso, ao longo das estradas de ferro, surgiam ou cresciam os lugarejos, cidadelas e cidades, atradas pelo comrcio, pela movimentao e pelas facilidades trazidas pelas ferrovias. Com isso, apareciam tambm os clientes dos telgrafos. A atividade presidencial se mostra fundamentalmente debruada sobre a regulao privada, econmica e social. O aspecto inercial dessa componente pode estar relacionado ao fato de que, naquele momento inicial da Repblica, o processo de construo do Estado brasileiro ainda no havia permitido a montagem de uma mquina administrativa suficientemente robusta para dar conta de uma atividade mais ampla, que merecesse das presidncias uma maior ateno. Contudo,a anlise permite verificar no apenas o volume da atividade presidencial, mas seus esforos. No h esforos no sentido de ampliar a presena da administrao pblica, a no ser quanto a dois aspectos: o fiscal, francamente dominante, e o de defesa e represso. Por sua vez, Campos Salles era um presidente de cepa liberal, cuja orientao era a de conteno da atividade do Estado e expanso do setor privado.

New York: Vintage Books, 1989. Hobsbawm lembra que os telgrafos eram os nicos que conseguiam ir mais distante que as ferrovias.

100

A conjuntura econmica de crise motivou os compromissos assumidos com o funding loan e resultou em uma fora orientao de restrio dos gastos do Estado. Com cortes de gastos e limitaes de toda a sorte, vrias atividades que j vinham sendo alimentadas a po e gua desde a presidncia Prudente de Moraes (que tambm perseguia essa agenda de cortes oramentrios) podem ter morrido por inanio38. Pode-se questionar se um governo de orientao liberal no deveria esquivar-se tambm de uma atividade regulatria to intensa quanto a apresentada por esta presidncia. A resposta est no tipo de atividade regulatria empreendida por aquele presidente, em seus dois pilares econmico e social. A regulao estatal em matria econmica compreendia basicamente atos autorizativos, que permitiam que empresas fossem criadas e atuassem. O significado desses atos era basicamente o de permitir a constituio de novos agentes do setor privado e com eles pactuar um rol mnimo de compromissos, basicamente o pacto fiscal. A principal e quase exclusiva obrigao da atividade empresarial era a de se identificar perante o Estado e pagar impostos. O restante estava absolutamente aberto ao esprito da livre iniciativa. Portanto, a regulao ocorria na margem mnima de atuao do Estado.

38

A verificao sobre o quanto constitui uma dimenso inercial dessa configurao dos atos

presidenciais e quanto h de variaes substantivas, que podem eventualmente constituir a marca de um presidente, depende de uma agenda posterior de pesquisa capaz de comparar Campos Salles com todos os governos que o precederam e sucederam, de forma a avaliar os patamares fixos de atividade em cada funo, em cada presidncia. A marca presidencial seria justamente dada pela oscilao positiva ou negativa que tenha promovido em relao s demais presidncias. Neste trabalho, proporcionamos uma comparao parcial com as presidncias de Getlio Vargas, o que ser apresentado de modo mais sistemtico no captulo de concluso.

101

5.3.3.2.

A poltica presidencial de organizao do Estado e do servio pblico

A tabela 13 mostra os atos de administrao pblica referentes organizao do Estado e do servio pblico. Tabela 13: Atos da rea de organizao do Estado e do servio pblico Subsistemas 1898 1899 1900 1901 1902 Total Pessoal 0 2 0 0 0 2 Administrao 0 1 0 1 2 4 Relaes exteriores 0 0 0 0 0 0 Organizao da Justia 0 0 0 0 1 1 Defesa e represso 0 18 6 6 9 39 Total 0 21 6 7 12 46
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: o item administrao inclui a criao de sedes de rgos pblicos e normas sobre sobre compras, fiscalizao, procedimentos e controle administrativo. Defesa e represso compreende a organizao militar e do DF, de forma distinta dos atos da Guarda Nacional.

O grfico 14, por sua vez, estampa de forma categrica a primazia absoluta da poltica de defesa e represso empreendida pela presidncia Campos Salles. Cerca de 85% do esforo presidencial de organizao do Estado e do servio pblico dedicado a estruturar e expandir o aparato repressivo prprio.

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Grfico - Presidncia Campos Salles - atos da administrao pblica da organizao do Estado e do servio pblico (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os dados se referem apenas aos atos que representam inovaes institucionais ou mudanas incrementais.

Vrios aspectos contriburam para essa predominncia da poltica de defesa e represso. Os principais eram o peso poltico dos militares na Repblica, os problemas fronteirios, o tratamento autoritrio dado questo social e a importncia estratgica do Distrito Federal. Dar aos militares condies adequadas e dignas era uma maneira de conter insatisfaes que j haviam resultado em graves confrontos. A presidncia Campos Salles buscaria evitar a experincia traumtica de Prudente de Moraes, na qual as tenses foram intensas a tal ponto de o presidente quase ter sido morto em um atentado perpetrado por conspiradores militares. Embora impondo restries a toda a atividade do Estado, Campos Salles contemplou o Exrcito e a Marinha com um conjunto de vantagens mnimas, mas regulares. So exemplos a estruturao do Estado Maior do Exrcito (Decreto n. 3.189/189939), a reorganizao do corpo de engenheiros navais (Decreto n. 3.197/1899), a criao de cargos para as capitanias dos portos (Decreto n. 3.334/1899), a regulamentao mais vantajosa

39

Criado pela Lei n. 403, de 24 de outubro de 1896, foi o decreto de Campos Salles que de fato

permitiu sua organizao.

103

da aposentadoria (Decreto n. 4.417/1899), a construo de uma fbrica de cartuchos e armamentos de guerra (Decreto 3.573/1900), entre outras medidas40. Os problemas fronteirios aindam suscitavam inmeros riscos e temores. Em 1894, em choques armados na regio do Amap, franceses invadiram o territrio. Em 1895, o almirantado ingls invadiu a Ilha de Trindade, na costa do Esprito Santo41. A questo do Acre, que teria seu desenlace definitivo em 1902, j tinha sido objeto de hostilidades entre o Brasil e os Estados Unidos pela entrada furtiva da canhoneira norte-americana Wilmington, em 1899, que partiu de Belm para Iquitos, no Peru42. A questo social, ainda sendo tratada como caso de polcia, tambm exigia, se no a interveno, pelo menos a retaguarda da Unio para a eventualidade de ocorrerem casos que fugiam ao controle dos coronis e das foras policiais estaduais. As dificuldades que o Exrcito enfrentou para derrotar o arraial de Canudos e a repercusso nacional, durante a presidncia Prudente de Moraes, tambm estimulavam a precauo oligrquica em no subestimar os potenciais de revolta social. Finalmente, uma caracterstica de praticamente todas as presidncias era a importncia estratgica de um aparato repressivo robusto no Distrito Federal. Todos

40

Vrias obras militares foram autorizadas durante a presidncia Campos Salles, sendo

consideradas um sinal de prestgio da corporao. Uma lista detalhada est em GUANABARA, Op. cit., p. 105).
41

As questes do Amap e de Trindade so pontuadas por Backes como importantes no apenas

pelo temor que envolvia de o Brasil sofrer com invases como por ser um estopim para o nacionalismo militar confrontar o poder civil. BAKES, Ana Luiza. Fundamentos da ordem republicana: repensando o pacto de Campos Sales. Braslia: Cmara dos Deputados (Editora Plenarium), 2006.
42

O episdio descrito por BANDEIRA, Luuiz Alberto Moniz. Baro de Rothschild e a questo do

Acre. Rev. Bras. Polt. Int. 43 (2): 150-169, 2000.

104

os governos da Repblica tratavam da organizao da segurana pblica no DF como aspecto de defesa nacional e de estabilidade da Repblica. Vrios dos atos da poltica de defesa e represso da rea de organizao do Estado e do servio pblico eram relativos ao Distrito Federal43. As demais decises relevantes criaram normas para a administrao pblica (9%), para a gesto de pessoal e a organizao da Justia. Esse contraste entre a baixa intensidade das normas sobre o pessoal civil, comparado estruturao da organizao e do servio militar, retrata, acima de tudo, a prpria ausncia de um servio pblico civil devidamente estruturado naquele perodo. Alm de um retrato do momento, a falta de uma poltica especfica para o servio pblico demonstraria ser uma constante da organizao do Estado durante a Primeira Repblica. O atraso s seria plenamente reconhecido como um problema, transformando-se em uma agenda presidencial e dando origem a uma poltica prpria de organizao do servio pblico, quase quatro dcadas depois, com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Outro aspecto importante que at o final da dcada de 1930, o nico ncleo de burocracia weberiana do Estado brasileiro, minimamente organizado por regras hierrquicas claras, normas internas para a gesto de seu pessoal e com procedimentos bsicos de seu funcionamento, seria justamente o setor militar.

43

Preocupaes com a defesa nacional da capital contra possveis riscos de invaso estrangeira

motivaram a proposta, inscrita sucessivamente nas constituies brasileiras, de transferncia da sede dos Poderes da Repblica para longe do litoral. A concepo de distrito federal est dada pela concepo dos federalistas de 1787-1788, que imaginaram uma cidade administrativa que no estivesse sob a autoridade de nenhum Estado, de modo a evitar presses sobre o processo poltico externas ao jogo congressual. Depois das revolues de 1848, a fragilidade das capitais passou a ser alvo de preocupaes e a motivar projetos de reordenamento urbano, com o intuito de acesso e o controle do aparato repressivo ao centro das cidades (a esse respeito, Hobsbawm, 1989, op. cit.). Tocqueville, por exemplo, achava que a agitao em Paris se mostrou mais decisiva para os acontecimentos da Revoluo Francesa do que as insurreies do campo. Cf. TOCQUEVILLE, Alexis de. O antigo regime e a revoluo. Brasilia: Universidade de Brasilia, 1979. 200 p

105

A motivao repressiva e a importncia da organizao militar como poder estabilizador do pas, pronto para agir em momentos de crise, se necessrio, faria com que o Exrcito e a Marinha do Brasil se consolidassem enquanto corporaes. O poder civil criou assim o principal rival poltico do poder civil. Na busca por estabilidade, criou um fator de instabilidade. Para manter a integridade nacional e intervir em revoltas internas, criou uma agremiao poltica de carter nacional que posteriormente veria na Repblica oligrquica uma fonte de instabilidade, um antro de corrupo, uma negao do esprito nacional e um risco unidade do pas. Campos Salles contribuiu para o processo de montagem do aparato repressivo que permitiria, ao longo de dcadas, uniformizar a violncia e nacionalizar a represso, processo que entraria em contradio com o sistema coronelstico. O Exrcito e tambm as foras pblicas estaduais tornariam as guardas nacionais, aos poucos, obsoletas. Elas iriam concentrar, ao fim e ao cabo, o monoplio legtimo do uso da violncia, que naquele momento ainda era um assunto de ordem privada.

106

5.3.3.3.

A poltica social como caso de polcia

A tabela 14 mostra, ano a ano, a presena mnima de decises inovadoras ou incrementais sobre poltica social na presidncia Campos Salles. Toda a poltica social empreendida nesse perodo foi feita em torno de 28 decises. Se equipara ao que se fez, em mbito econmico, apenas em matria fiscal (27 decises) e bem menos que em defesa e represso (39 atos). Tabela 14 - Inovaes e mudanas incrementais na rea social da administrao pblica (%) Subsistemas 1898 1899 1900 1901 1902 Total Assistncia social 0 1 0 2 0 3 Educao e Cultura 0 5 1 8 0 14 Trabalho e emprego 0 0 1 0 0 1 Sade 0 1 1 1 6 9 Habitao 0 0 0 0 1 1 Total 0 7 3 11 6 28
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Educao (50% dos atos), sade (32%) e assistncia social (11%) encabeam as inovaes institucionais e mudanas incrementais. So exatamente as trs reas que se consolidariam como as mais tradicionais dentre as polticas sociais.

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Grfico 12 - Inovaes e mudanas incrementais na rea social da administrao pblica (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A educao foi reorganizada pelo Decreto 3.191/1899. A rea funcionava sob o comando do Ministrio da Justia e dos Negcios Interiores. Com esse decreto, o Departamento de Integrao daquele ministiro passou a se incumbir da responsabilidade sobre os assuntos educacionais. Citado por Campos Salles em sua Mensagem ao Congresso, em 1899, o ato dava poderes e estabelecia as regras de atuao tanto direta quanto, principalmente, regulatria, nos institutos, academias, escolas, estabelecimentos e sociedades educativas e culturais subvencionados ou fiscalizados pela Unio. Essa distino entre a administrao da educao, de um lado, e sua regulao, de outro, define um modelo de poltica educacional que se perpetuaria por tanto tempo que at hoje deixa traos indelveis. Por esse modelo, a Unio se responsabilizaria pela educao superior e por instituies de excelncia e da rea da cultura naqueles tempos, sob a concepo das belas artes. A alfabetizao e os primeiros anos escolares caberiam aos municpios, com o apoio dos estados, e seriam baseadas em escolas e grupos escolares. A educao de nvel mdio e o ensino superior nos Estados caberiam aos prprios Estados.

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O grande impulso da demanda por educao, que comeava a se tornar mais intenso, seria atendido pelo ensino privado. Muitos dos atos regulatrios de gesto da presidncia Campos Salles so referentes autorizao de escolas e faculdades privadas, em quase todo o pas. A formao profissional comeara a ser uma preocupao importante e daria origem a inmeros institutos privados dedicados a formar profissionais de uma nova classe mdia surgida na esteira do fenmeno da urbanizao e do crescimento acelerado das capitais. A regulao do ensino privado superior e secundrio foi objeto do Decreto 3.890/1901, agenda citada como explicitamente relevante na mensagem presidencial ao Congresso, em 190144. Essa vertente da educao expandia-se enquanto negcio, o que interessava poltica fiscal daquela presidncia pelo fato de representar uma promissora fonte de renda para o tesouro nacional. Na sade, a preocupao com o Distrito Federal forou uma poltica mais interventiva. Os problemas de higiene e dos surtos epidmicos constantes e graves assolavam rotineiramente a capital. A sade pblica era confiada aos estados. Mas, no caso do Rio de Janeiro, a postura federal era diferenciada. Em 1900, a cidade sofreu uma nova crise epidmica, mais grave que as anteriores. Isso motivou a estruturao de organismos e uma modificao na legislao de modo a dar mais poderes de inteveno federal na sade pblica. Os Decretos n. 4.323/1902 e 4.326/1902 deixam clara a estratgia de tratar o sade como um problema tambm de segurana nacional, portanto, a inspirar cuidados que deveriam ser tomados em todo o pas, mediante a ao principalmente da Armada (Marinha). Foram organizados o Corpo de Sade da

44

SALLES, Campos. Mensagem apresentada ao Congresso Nacional na abertura da segunda

sesso da quarta legislatura pelo Presidente da Republica M. Ferraz de Campos Salles . Rio de Janeiro : Imprensa Nacional, 1901. Todas as mensagens do presidente Campos Salles esto disponveis na pgina da Biblioteca da Presidncia da Repblica na internet: <

http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ex-presidentes/campos-salles/mensagens-presidenciais>.

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Armada e a Inspetoria de Sade Naval. A tentativa era a de isolar pelo menos uma parte do problema, relativa contaminao trazida pelos imigrantes e pelos marinheiros que chegavam do exterior. Mantendo o zelo federativo, a providncia era justificada por se dar em guas territoriais brasileiras, nos estados onde se localizavam os portos. No que se referia ao Rio de Janeiro, a peculiaridade institucional da capital dava margem a outra abordagem, no caso, mais direta. O Decreto n. 4.463/1902 criava o Servio de Higiene Defensiva na Capital da Repblica. O ato expunha seus motivos:
Considerando, por fim, que a insalubridade peculiar da Capital Federal constante ameaa saude publica nos Estados e duradouro perigo para o bem-estar geral, pelo qual deve a Unio continuamente velar: Resolve avocar para a administrao federal o servio de que trata o n. II do paragrapho unico do art. 58 da lei n. 85, de 20 de setembro de 1892, encorporandoo aos servios regulamentares da Directoria Geral de Saude Publica, e annullar os actos anteriores do Poder Executivo pelos quaes tal servio foi illegalmente transferido Municipalidade do Districto Federal. (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1902)

Tal e qual em vrias outras questes, a sade se tornara mais um caso de polcia. Os servios de higiene defensiva na capital eram fiscalizados por uma policia sanitaria contra as molestias transmissveis. Os poderes da Policia Sanitaria Federal abrangiam o de averiguar os casos de molestias transmissveis e empregar todos os meios que julgasse adequados extino das epidemias e endemias, com carter preventivo. A Polcia tinha poderes de indagao e notificao compulsrias. A dita indagao consistia na visita domiciliar s zonas ou regies de maior incidncia de casos de molestias ou naquelas em que houvesse simplesmente o receio de que tais contaminaes pudesse vir a ocorrer. A autoridade, sob a elegante redao do decreto, tinha qualidade para apreciar as condies do meio em que se

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manifestarem as referidas molestias e para indicar a precisa correco, quer applicando as leis federaes ou municipaes, quer solicitando a quem de direito providencias extraordinrias. Estava instituda, por decreto, a autoridade oficial com poderes

discricionrios para por o p na porta, invadir casas e barracos, remover moradores, ordenar providncias, aplicar vacinas a fora e usar realizar todas as demais prticas que seriam o alvo direto da Revolta da Vacina, em 190445. No campo da asistncia social, pelo menos trs sujeitos sociais incomodavam a Repblica liberal e obrigavam-na, a contragosto, a dar algum tratamento: os miserveis, os acometidos por distrbios mentais (loucos) e as profissionais do sexo (prostitutas). Todos confrontavam a ordem e o progresso pela sua simples presena no espao pblico a rua, a praa, o cais do porto. Tais sujeitos dependiam das ruas e do contato social para sobreviver. Sobreviviam das sobras do convvio social . Dependiam da exposio pblica de seu martrio ou de seus atributos. Havia, porm, um limite nessa exposio. A poltica social feita para os pobres buscava justamente conter parte dessa exposio e esconder sua populao julgada por demais inconveniente. O crescimento acelerado da populao urbana, ao final do sculo XIX, ainda no era um fenmeno de todo o pas, mas era um grande problema das capitais, e sobretudo da capital do pas. O retrato desse crescimento era o crescimento assombroso dos cortios, das favelas e da populao de rua. A pior condio

no estava nos cortios e nas favelas, mas entre os que viviam nas ruas. Eles eram alvejados pelo dio aristocrtico por exporem a face mais desprezvel da misria.

45

A melhor anlise sobre o quadro poltico, institucional e social que levou Revolta da Vacina

continua sendo a de CARVALHO, Jos Murilo de. Os bestializados: o Rio de Janeiro e a Repblica que no foi. 3 ed. So Paulo: Cia. das Letras, 1987.

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frente desse sentimento, ningum menos que o presidente da Repblica, que em sua mensagem ao Congresso, em 1901, propunha
Expurgar a populao do Distrito [Federal] dos elementos deletrios que insensivelmente a ela se tm vindo incorporar, oriundos alguns do estrangeiro e dos Estados. O espetculo da vadiagem ostensiva e impune de menores nos pontos mais frequentados da cidade, aliado ao que oferecem os falsos mendigos, continuar a depor contra a nossa civilizao, se enrgicas e prontas medidas de represso no forem adotadas pelos poderes pblicos. (SALLES, 1901, p. 22).

Os miserveis sobreviviam com esmolas ou roubos e furtos. Maltrapilhos, expunham deficincias, feridas, doenas. Chocar era a maneira mais rpida de comover ou repugnar. A situao era ainda mais grave quando se tratava de expor sintomas associados a doenas infecto-contagiosas46. As oferendas dos transentes vinham ou como gesto de misericrdia ou para abreviar a abordagem incmoda. A prostituio tambm tornou-se um problema que transitou paulatinamente da rbita do privado para o pblico. Primeiro, como caso de polcia, como exemplifica a opinio dada em 1897 pelo chefe da Polcia da cidade de So Paulo, segundo o qual:
o espetculo que as mulheres pblicas davam nesta capital, escandalizando a nossa sociedade, enchendo de pasmo os nossos hspedes, depondo contra os

46

A tuberculose era uma das mais temidas. A esse respeito, cf. BERTOLLI FILHO, C. Histria

social da tuberculose e do tuberculoso (1900-1950). Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2001. 248p. Um amplo panorama da trajetria das polticas de sade desde o incio do sculo, incluindo o das doenas transmissveis, dado por RISI Jr., Joo Baptista e NOGUEIRA, Roberto Passos. As Condies de Sade no Brasil. In: FINKELMAN, J., org. Caminhos da sade no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2002. pp. 117-234.

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nossos costumes, envergonhando-nos aos olhos do estrangeiro, reclama uma pronta interveno da polcia (MOTTA, 1897, apud MAZZIEIRO, 1998)47.

Esse mesmo chefe de polcia propunha ao poder pblico considerar os prs e contras de trilha um caminho que, ao buscar regular o problema, terminaria por "dar ao vcio o carter de instituio" (MOTTA, idem, ibidem). No caso dos doentes mentais,
a loucura possua uma visibilidade imediata, sendo identificada pela populao por meio do vesturio extravagante, dos hbitos estranhos, da fala incompreensvel, dos gestos e principalmente pelo delrio, considerado, nesta poca, a forma por excelncia da loucura (PAVO, 2006, p. 148).

O quadro demonstra alguns dos detalhes sobre o padro do incio da Repblica. Os problemas sociais eram considerados, primeiro, como estigma do campo privado; em seguida, como caso de polcia, na medida em que geravam transgresses ou pequenos confrontos dirios, na forma de eventos conflitivos que resultavam em alguma forma de violncia. Na passagem do sculo XIX para o sculo XX, a diviso institucional do trabalho na federao brasileira atribua a soluo de tais problemas aos Estados e Municpios, e no ao Governo Federal 48. As condies da cidade Rio de Janeiro, tanto de capital quanto de local onde tais problemas costumavam ganhar dimenso dramtica e ostensiva, obrigou o Governo Federal (Campos Salles foi um deles, ainda que de forma bastante tmida e contrariada) a assumir algumas aes como federais, em particular no campo da

47

MOTTA, Candido. Prostituio, Polcia de Costumes e Lenocnio. So Paulo, 1897, p. 8. O

aparecimento das primeiras preocupaes mdicas com a prostituio est em ENGEL, Magali. Meretrizes e Doutores: saber mdico e prostituio no Rio de Janeiro (1840-1890). Editora Brasiliense, So Paulo, 1989, 1a edio, 149p.
48

No caso do tratamento de pessoas acometidas por distrbios mentais, as principais instituies

psiquitricas eram, no Rio de Janeiro, o Hospicio Nacional, conhecido no Imprio como Hospcio Pedro II. O Hospital Psiquitrico do Juqueri, fundado em 1898, era localizado no municpio de Juqueri (hoje Franco da Rocha). O Hospcio de Barbacena, em Minas Gerais, foi fundado em 1903.

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sade pblica, como no caso da interveno que levaria, em 1904, Revolta da Vacina. Lentamente, iam surgindo respostas pequenas,, tratamentos episdicos ao problema e, depois, organismos que passaram a se tornar espao teraputico ou de isolamento do problema. Era o caso dos abrigos, asilos, locais de recolhimento de pessoas com transtornos mentais e de isolamento de pessoas com doenas contagiosas. A formao desses organismos deu poltica social a oportunidade de criar um microcosmo nos quais os problemas era tratados enquanto processos sistemticos. Com princpios, concepes e regras de conduta e tratamento, representaram espao tanto de formulao de polticas quanto de formao de uma pequena burocracia especializada. o caso do Decreto n. 3.244, de 29 de maro de 1899, que reorganizou a assistencia aos alienados49. O ato reserva ao problema da loucura um local de referncia, o Hospicio Nacional e suas Colonias. A norma orientava o funcionamento daquele organismo estatal em seu dia a dia. Definia a organizao hierrquica de sua direo superior e estruturas subordinadas. Embora com sua direo nomeada, previa-se que o corpo de profissionais mdicos do Hospital seria contratado por concurso pblico de provas e ttulos, incluindo prova oral e prova prtica. exceo dos militares, que tambm tinham regras de recrutamento e promoo especficas, essa uma das primeiras experincias de formao de uma burocracia de carreira no interior do Estado brasileiro. Alm da previso dos cargos, o decreto esmiuava as obrigaes da funo do servidor mdico e dos farmacuticos (artigos 31 a 36). As incumbncias das funes inscrevem a atividade no padro burocrtico weberiano. Ao impor

49

O destino dos acometidos por transtornos mentais era a alienao (isolamento).

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obrigaes, regulava os pormenores da atividade, orientando a conduta dos profissionais. Esse hospital contava, desde 1890, com uma escola profissional para a formao tcnico-profissional e o aperfeioamento de seus enfermeiros. Tinha tambm oficinas para atividades dos internos. As colnias dedicadas ao trabalho de explorao agricola e pequenas indstrias. Essa organizao tambm seria posteriormente contemplada com a experincia de um Conselho Administrativo do Patrimnio do Hospital Nacional, de carter deliberativo (Decreto n. 3.913/1901). Tais experincias, que se iniciaram de forma bastante precria e movidas por concepes hoje em muito superadas, mas que na poca eram tidas como cientficas, contriburam para fazer com que problemas que eram tratados como caso de polcia fossem aos poucos sendo abrigados por uma ideia ainda incipiente de cidadania. Percebe-se, no decreto do Hospital Nacional dos Alienados e suas colnias, o trao do positivismo, eivado de uma preocupao com a cincia (Medicina) e o trabalho. Ao longo de mais de um sculo, as polticas sociais iriam experimentar a seguinte transio: i) o problema percebido como transtorno social, em princpio, alvo da represso policial; ii) o problema acolhido como drama ou comoo social digna de misericrdia e ajuda solidria; iii) o problema enquadrado como distrbio do indivduo, tornando-se objeto de tratamento sob parmetros cientficos, principalmente clnico; iv) o problema concebido no como especfico do indivduo, mas como um desnvel da condio de desigualdade, a ter sua superao concebida como uma obrigao do Estado e um direito do cidado. No incio, a questo social vista como perturbao da ordem, de escala individual e residual, como um ponto fora da curva. A soluo eminentemente recriminatria e repressiva. Cabe ao indivduo ajustar-se. Em seguida, a perturbao vista como um problema e a pessoal abstrada de sua individualidade para ser enxergada como uma coletividade. A soluo que se torna individual, pois dependente da ajuda e da misericrdia. Apesar de todos os

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problemas dessa viso de tutela, foi a concepo de misericrdia que em alguma medida protegeu loucos, pobres, prostitutas, crianas e velhos da represso policial, retirando-os da condio de vagabundos e arruaceiros. A passagem para as casas de tratamento especializado, clnico, educacional ou assistencial, dariam outro passo50. Em cada subsistema de polticas, essa transio cumpriria sequncias e temporalidades bastante diferentes at alcanar padres mais especializados de atuao do Estado. No final do sculo XIX e incio do sculo XX, o que havia de poltica social eram respostas ainda precrias, ainda sem o acmulo de conhecimento e experincia necessrios ao seu aprimoramento. Comeava a ocorrer a formao de profissionais e de pequenas e isoladas burocracias que posteriormente se transformariam em formuladores e gestores mais proeminentes de grandes polticas nacionais mais amplas, no mbito de cada subsistema, como a educao, a sade e assistncia social, que so os trs subsistemas fundamentais que se formaram na poltica social. A leitura dos decretos presidenciais evidencia uma preocupao especial com o Distrito Federal tambm na poltica social. Ali foram criadas ou reformados os organismos pblicos de educao, sade e assistncia social destinados a promover a alta cultura da elite do pas, a melhoria das condies de sade em uma capital rotineiramente abalada por epidemias e a dar um mnimo amparo

50

Em nenhuma dessas fases so abolidas as formas de represso. A base do tratamento

psiquitrico em casos de distrbios mais agudos, o eletrochoque, bem o demonstra. A trajetria da dosagem repressiva aos problemas sociais est na celebrada abordagem feita por FOUCAULT, Michel,. Histria da loucura na idade clssica. 3. ed. So Paulo: Perspectiva, 1991. 551 p. No Brasil, uma referncia obrigatria a obra de COSTA, Jurandir Freire. Histria da psiquiatria no Brasil: um corte ideolgico. 5. ed. Rio de Janeiro: Garamond, c2007. 140 p.

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queles que, nas ruas, perturbavam a imagem de uma cidade que queria se tornar apresentvel ao resto do mundo. No modelo de governana da poltica social de Campos Salles, o que no era atribuio dos Estados era assunto da rbita privada. Quando ascendia ao espao pblico, se tornava caso de polcia. Em um caso especfico, a formao dos batalhes da Guarda Nacional, as duas coisas aconteciam. A segurana pblica se fora entregue ao domnio poltico dos coronis. Uma grande quantidade de atos de regulao social do perodo se refere criao ou reorganizao dos batalhes da Guarda Nacional. As oscilaes nas decises presidenciais de Campos Salles, no campo da poltica de regulao social, so o retrato de um governo marcado por grande insatisfao popular e pelo impulso montagem do aparato coronelstico, to essencial poltica oligrquica. A trajetria das decises sobre regulao social espelha esse processo de fortalecimento momentneo do coronelismo. Espelha tambm a instabilidade e o distanciamento do Estado oligrquico com a sociedade. A opo clara e cristalina de tratar a questo social como assunto de natureza regulatria, tendo como principal recurso a polcia, mostra que, doravante, deve ser compreendida no apenas pelo uso da represso contra manifestaes episdicas de protesto, e sim como a montagem deliberada e sistemtica de um aparato repressivo sobretudo privado. O retrato da poltica social de Campos Salles bastante pragmtico. Buscava manter condies mnimas de funcionamento da capital e atender a uma agenda elitista. Demoraria at o final da dcada de 1910, com as grandes greves, mobilizaes de protesto e, nos anos 1920, com o alastramento da organizao sindical, que a poltica social iria aos poucos sair de seu isolamento. Na presidncia Campos Salles, a poltica social ainda vivia sua pr-histria.

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5.3.3.4.

Poltica regulatria: sem novidades

A poltica regulatria de Campos Salles se valeu dos marcos legais j existentes, criados por outras presidncias ou mesmo durante o Imprio. O presidente pouco fez para mudar as regras do jogo. Contrastando com uma gesto marcadamente regulatria, em termos do exerccio das funes de Estado, em matria de benefcios e restries de ordem regulatria, essa presidncia pouco fez alm de uma regulao elementar, autorizativa, salvo algumas poucas excees. A baixa quantidade de inovaes institucionais e mudanas incrementais prescinde de visualizao grfica dos dados. Na pesquisa realizada, foram encontrados apenas quatro atos de carter regulatrio que podem ser considerados introdutores de regras diferenciadas na economia. Na regulao social, foram trs atos.

5.3.3.5.

Incentivos e restries, sobretudo restries

Se a presidncia Campos Salles um modelo de governo liberal no Brasil, o que se pode dizer que o liberalismo brasileiro esteve bem distante da frmula sintetizada no lema laissez faire, laissez passer (deixar fazer, deixar passar). Na presidncia Campos Salles, governar era sobretudo restingir, vigiar e punir. Podese inclusive cogitar que uma das razes no apenas da impopularidade de Campos Salles ao final de seu governo, mas da baixa adeso ideolgica ao liberalismo no Brasil esteja relacionada exatamente a um possvel padro restritivo e punitivo assumido pelos presidentes que o sucederam.

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A tabela 15 mostra a evoluo dos recursos empregados por Campos Salles ao longo de sua presidncia. Tabela 15 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Campos Salles
Recursos Incentivos Restries 1898 0 0 1899 1 14 1900 0 11 1901 5 3 1902 8 5 Total 14 33

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Das inovaes institucionais e mudanas incrementais de que lanou mo, por meio de seus atos unilaterais, mais de 70% eram restries, menos de 30%, incentivos. o que mostra o grfico 13:

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Grfico 13 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Campos Salles(%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Tais dados definem o posicionamento da presidncia Campos Salles na estilizao grfica do eixo x. A trajetria dos incentivos e restries utilizados por esse presidente demonstram uma oscilao brusca, conforme o grfico 14. Os dois primeiros anos tm os mais altos volumes de restries e mais baixos de incentivos. A situao se inverte nos dois ltimos anos, mas de maneira comedida. A partir de ento, tanto os incentivos quanto as restries passam a um outro patamar.

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Grfico 14 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Campos Salles

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

possvel que, aps dois anos de polticas contencionistas em relao a gastos de custeio, a investimentos, a intervenes diretas na poltica dos Estados (mesmo que para prestar auxlio financeiro ou socorro social), as presses tenham aumentado durante o penltimo e, principalmente, o ltimo ano de mandato. A tabela 3 havia j mostrado um crescimento da atividade congressual, superando a do Executivo, o que pode denotar que parte da presso por mais incentivos tenha vindo das bancadas parlamentares estaduais. O ano de campanha para a sucesso presidencial pode ter sido reservado a abrir o cofre e distribuir benesses, mesmo assim, de modo comedido, incapaz de alterar o conjunto da obra de Campos Salles. Ele permaneceu como governo austero, restritivo, de conteno extrema da atividade do Estado ao mnimo necessrio para cumprir com sua agenda financeira e sustentar o funcionamento bsico do Estado. Esse liberalismo com feies to sisudas causaria estranhamento mesmo a um liberal propriamente dito, como o ex-embaixador do Reino Unido no Brasil, Ernest Hambloch. Em seu livro, publicado em 1934 - portanto, j sob Vargas -, Hambloch diagnosticava:

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o Brasil vive numa atmosfera de opresso a opresso da tirania que emana do trono presidencial e disseminada para baixo por meio das mltiplas atividades das ocupaes cotidianas, a mnima das quais confinada por decretos coercitivos e regulamentos restritivos (HAMBLOCH, 2000, p. 111).

A situao seria, segundo o cronista dos hbitos polticos do Brasil, resultado de um longo processo que teria ganhado impulso com Campos Salles:
O Dr. Campos Salles costumava dizer que o nico problema no Brasil era administrativo. A poltica era um vcuo. Com esta ideia fixa em sua cabea, ele cegamente procurou encher o vazio criando o nico problema poltico que estava destinado a tornar a boa administrao no Brasil uma impossibilidade prtica. A fim de assegurar liberdade de controle pelo Congresso na aplicao de seu plano financeiro, o Dr. Campos Salles tomou a medida final para colocar o presidente da Repblica do Brasil na posio de um governante autocrtico (HAMBLOCH, 2000, 166).

Hambloch considera o sistema poltico como a razo dos presidentes terem uma inclinao a se fazerem presentes em tudo, sufocando a sociedade brasileira. Mesmo o funding loan, marca registrada de Campos Salles e feito em estreita relao com os banqueiros compatriotas de Hambloch, tido como uma estranha operao51. Com uma situao financeira dramtica, o Brasil teria ali enveredado por um sistema ultrapresidencialista, razo pela qual Hambloch intitula seu livro de Sua Majestade, o presidente do Brasil: um estudo do Brasil Constitucional (1889-1934).

51

Diz Hambloch: A 15 de junho de 1898, o Brasil concluiu com os seus corretores- banqueiros a Cf.

primeira dessas estranhas operaes chamadas eufemisticamente funding loans.

HAMBLOCH, Ernest. Sua Majestade o presidente do Brasil: um estudo do Brasil Constitucional (1889-1934). Braslia : Senado Federal, Conselho Editorial, 2000. 27 2 p. Coleo O Brasil visto por estrangeiros, p. 157.

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Parte das razes aventadas por Hambloch tm alguma evidncia emprica, mas no no sentido por ele apontado. O funding loan impunha comp romissos que exigiam um remdio amargo. A base desse remdio era o corte drstico de gastos e a elevao extraordinria da receita. O sucesso da operao dependia da montagem de todo um arranjo institucional capaz de tornar efetiva a poltica econmica restritiva daquele presidente. Mas, ao contrrio do que Hambloch apresenta, o Congresso no abdicou de seus poderes, delegando-os ao presidente. O Congresso aprovou a agenda presidencial, sendo cmplice das decises que seriam implementadas por Campos Salles. A retrica presidencial poca se valia de um recurso que seria utilizado inmeras vezes pelo discurso liberal: o de que no havia outra alternativa 52. Hambloch no explica a razo de, com tantos poderes, o presidente ter preferido ser um ditador malevolente a benevolente. O acordo em si impunha a agenda restritiva. O emprstimo da banca londrina dava flego a uma caracterstica estrutural da economia brasileira: a extrema dependncia de uma balana de pagamentos pouco diversificada, concentrada em alguns produtos primrios de baixo valor agregado. Para que fossem oferecidos em escala gigantesca, necessria a abastecer o mercado mundial daquelas mercadorias (caf, borracha, cacau etc), era preciso uma infraestrutura fsica de escoamento e um amparo financeiro igualmente em larga escala. Sua proviso se fazia na aposta de uma plena e permanente confiana dos credores internacionais em relao a um fluxo de caixa constante, garantido pelas exportaes, pela conteno das importaes e pelo controle das rendas feito pelo Governo, fiador principal da economia nacional.

52

A retrica centrada na ideia de que a soluo para um problema nica e no h alternativas foi

celebrizada pela pregao neoliberal do governo de Margaret Thatcher, primeira-ministra do Reino Unido de 1979 a 1980. A expresso there is no alternative se tornou conhecida pelo acrnimo TINA.

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O modelo era sustentado por uma poltica oligrquica de carter excludente, que por sua vez dependia de simpatia apenas de um pequeno grupo social. Uma politeia (comunidade poltica) to circunscrita prescindia de apoio popular e de setores mdios, mas as insatisfaes geradas se acumulariam ao longo da Primeira Repblica. Em momentos de crise, a averso ao modelo resultaria em sua execrao pblica, na condenao das oligarquias e dos coronis, na oposio crescente de grupos cada vez mais diversos e nacionalmente articulados. A presidncia Campos Salles representa muito bem o exemplo de uma atuao liberal que consagra o princpio do Estado mnimo: governo pequeno, comedido em sua atuao econmica e social, dedicado sobretudo ao aspecto fiscal e regulao social repressiva. A alta imposio de restries sociais tinha, em seu campo oposto, a baixa restrio regulatria sobre a economia. A nfase das restries eram diretamente empregadas, na forma de impostos. Por sua ndole ou pelo quadro de crise econmica, a concesso de incentivos, mesmo ao caf, tambm havia sido limitada. Tal padro de governana presidencial e seu modelo de desenvolvimento econmico estiveram umbilicalmente associados. Se tornariam a chave do sucesso da agenda da Primeira Repblica e a razo da profunda antipatia que contra si o povo cultivou. Em sua sada do Rio de Janeiro, de volta para o estado de So Paulo, Campos Salles foi atormentado por vaias, xingamentos, tomates e ovos podres, lanados ao longo de seu trajeto at a estao ferroviria da Central do Brasil. Sua contribuio na montagem desse regime poltico e de polticas pblicas forneceu a base de sustentao da Primeira Repblica por mais de trs dcadas. At surgirem as vozes que fariam aquele perodo se tornar conhecido, de uma vez por todas, como a Repblica Velha.

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6 AS PRESIDNCIAS DE GETLIO VARGAS

O presidente da Repblica o centro da nova organizao estatal. Nele concentram-se atribuies atinentes garantia da unidade nacional, da segurana do Estado e da estabilidade da ordem social. Francisco Campos.

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6.1 As cinco faces presidenciais de Getlio Vargas Getlio Dornelles Vargas nasceu na cidade de So Borja, Rio Grande do Sul, em dia 19 de abril de 188253. Foi deputado estadual pelo Rio Grande do Sul de 1909 a 1913 e de 1917 a 1922 e deputado federal de 1923 a 1926. Ministro da Fazenda, de 1926 a 1927, deixou a pasta para assumir a presidncia do Estado do Grande do Sul de 1928 a 1930. A crise que levou Vargas presidncia teve por estopim um elemento central do regime oligrquico da Primeira Repblica: a sucesso presidencial. O rompimento do acordo sucessrio entre So Paulo e Minas Gerais gerou uma desavena de propores no imaginadas e com consequncias irreversveis. Depois da insurreio de 193054, a Repblica nunca mais seria a mesma.

53

Por muito tempo, se acreditou que o ano de nascimento de Getlio Vargas fosse 1883. O

equvoco foi descoberto e desfeito com a pesquisa documental do historiador Paulo Brandi, em BRANDI, Paulo. Vargas: da vida para a histria. 2 ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1985. Quase todas as biografias mais recentes trazem a data correta de 1882. o caso de LIRA NETO, Lira Neto. Getlio. So Paulo: Companhia das Letras, 2012, 664 p. DARAJO, Maria Celina (Org.). Getlio Vargas. Braslia : Cmara dos Deputados, 2011. 793 p. Srie Perfis Parlamentares n. 62. FAUSTO, Boris. Getlio Vargas: perfis brasileiros. So Paulo: Companhia das Letras, 2006. Duas excees importantes mantm o equvoco: a publicao do Arquivo Nacional, Os presidentes e a Repblica, at sua 5. edio (BRASIL, ARQUIVO NACIONAL, 2010), ainda trazia a data incorreta, permanecendo replicada como informao oficial pela Presidncia da Repblica, conforme se pode ver em < http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ex-presidentes/getulio-vargas> . O equvoco tambm permanece em BOURNE, Richard. Getlio Vargas: a esfinge dos Pampas. So Paulo: Gerao Editorial, 2012 313 p
54

Optamos por periodizar e citar alguns eventos no pelo nome pelos quais se tornaram mais

conhecidos, e sim por categorias polticas mais amplas ou referenciais sequenciais. Por isso, chamamos de Primeira Repblica o perodo popularizado com o nome de Repblica Velha, que ganhou essa denominao justamente pela historiografia construda no perodo Vargas- o nome era, claramente, parte da propaganda negativa contra aquele perodo. A Revoluo de 1930 tratada como uma insurreio. O Estado Novo definido neste estudo como parte do perodo ditatorial de

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Em 1934, foi eleito pela Assembleia Nacional Constituinte para um novo mandato, que deveria encerrar-se em maio de 1938. Cerca de seis meses antes desse prazo, a 10 de novembro de 1937, Vargas comanda um golpe de Estado, outorga nova constituio, dando a si prprio plenos poderes, e permanece como presidente at 1945, quando deposto. Eleito senador pelo Rio Grande do Sul, exerceu o mandato at ser eleito novamente para o cargo de presidente da Repblica, dessa vez, diretamente55. Empossado em 1951, morreu no dia 24 de agosto de 1954, cometendo suicdio, em meio a uma atmosfera de conspirao contra seu governo56. Aps quase 19 anos de presidncia e antes mesmo de deixar a vida, Vargas j havia cumprido grande parte da sua profecia de entrar para a Histria. Seu legado, construdo ao longo de toda a dcada de 1930 e em metade das dcadas

Vargas, que a nosso ver comea em 1935. A Era Vargas compreendida enquanto perodos presidenciais distintos, tanto em termos de seus contextos quanto dos padres de governana presidencial. Com isso, no se quer dizer que a Primeira Repblica no tenha se tornado velha, que a insurreio de 1930 no tenha propiciado mudanas radicais na poltica, na economia e na sociedade, e que, a partir de 1937, no se tenham conformado as bases de um novo Estado. Apenas se quer deixar claro que tais nomes propagandsticos devem ser entendidos e usados apenas quando se referem sntese discursiva produzida no calor dos embates travados pelas coalizes dos atores que constituam a elite poltica daquelas pocas.
55

Nas eleies de 2 de dezembro de 1945, Getlio Vargas recebeu votos como candidato para a

Cmara e o Senado em vrios estados, como o sistema eleitoral poca permitia. Optou pela cadeira de Senador pelo PSD do Rio Grande do Sul. Havia sido o candidato mais votado ao Senado tambm em So Paulo, pelo PTB. Eleito em 1945, Vargas exerceu o mandato at setembro de 1947, quando se licenciou. Retornando ao final de 1938, novamente licenciou-se de abril a julho de 1949. Cf. BRANDI, Op. cit.
56

A bibliografia sobre Getlio Vargas vastssima e multifacetada, mesmo a biogrfica. O prprio

Vargas, que desde sempre se mostrou bastante dedicado a ser uma das principais fontes de sua prpria Histria, escreveu livros e dirios e deixou toda uma documentao avulsa que se encontra sob a guarda, pesquisa e divulgao do Centro de Documentao e Pesquisa da Fundao Getlio Vargas. Por isso, optou-se por recorrer a citaes bibliogrficas de forma muito especfica.

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de 1940 e 1950, seria responsvel pelas mais profundas mudanas no Estado brasileiro em toda a histria republicana. Sua imagem permaneceria como um padro de governana, pelas mos de outros presidentes. Sua agenda de polticas pblicas continuaria a desdobrar-se, no que havia sido iniciado, ou a ser continuamente perseguida, no que foi interrompido. Muitas das instituies polticas, econmicas e sociais que Vargas criou, sob o comando direto da administrao do Estado ou mediante regulao estatal, continuam a existir e operar em inmeras reas. Muitas variaes e ajustes feitos contra o seu legado atravessaram dcadas para conseguirem pelo menos arranhar alguns dos arranjos da Era Vargas. A chamada Era Vargas jamais foi um monlito57. So distintas presidncias, do ponto de vista poltico-institucional. Getlio Vargas foi um presidente insurreicional, em 1930, um presidente constitucional, em 1934; um presidente com poderes ditatoriais, a partir de 1935 e, de modo absoluto, a partir de 1937; um presidente popular (lder de massas, como ele mesmo intitulou-se) ou populista (como a sociologia paulista o conceituou), de 1951 at o fim58. Com seu suicdio, em 24 de agosto de 1954, e toda a reviravolta poltica que a velha raposa dos pampas promoveu, mesmo morto, Vargas adquiriu a imagem de

57

Uma anlise das clivagens, desavenas e do papel essencial de Vargas, enquanto presidente,

para dar coeso a uma grande variedade de interesses em disputa, est em WIRTH, John. The politics of Brazilian development (1930-1954). Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1970.
58

Leonel Brizola dizia que a expresso populismo era uma criao da sociologia paulista, fazendo

com isso referncia parte da escola de Sociologia da USP que depois uma atuao poltica crtica do trabalhismo e fortes vinculaes com partidos como o PT, PMDB e PSDB, como Fernando Henrique, Francisco Weffort (que depois abandonaria o PT para aproximar-se do PSDB), Bolvar Lamounier e Leoncio Martins Rodrigues Netto. Brizola foi lder trabalhista do PTB, dos anos 1940 at os anos 1960. Fez oposio ditadura militar, retornou ao Brasil, anistiado, em 1979, fundou o Partido Democrtico Trabalhista, em 1981.

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um presidente diferente do que de fato foi. Permaneceu vivo como uma concepo de Estado (o varguismo), que nunca existiu de forma acabada. Sua concepo de Estado e seus padres de governana, at pela variao institucional de seus poderes presidenciais, se alteraram significativamente ao longo do tempo. A ltima face de Vargas um espectro. A imagem do lder trabalhista morto menos a imagem do que de fato o presidente foi e fez, e mais a autoimagem que o prprio Vargas construiu, em um ato dramtico e espetacular. O que sua presidncia deixou como realizao que, depois, se solidificaria como projeto. As presidncias de Getlio Vargas constituem um objeto precioso aos estudos presidenciais sobre o Brasil. Sua importncia histrica ao processo de construo do Estado e de criao ou mudana institucional crucial explicao de muitas questes atuais das polticas pblicas e dos padres de governana presidencial. O Brasil de hoje impossvel de ser compreendido sem uma genealogia mnima que remonta s presidncias de Getlio Vargas. Nunca, nem mesmo durante a ditadura militar de 1964-1985, um presidente reuniu tantos poderes unilaterais e agiu to livre de impedimentos quanto durante sua ditadura de 1937 a 1945. Em sua ltima presidncia, ele, ao contrrio, se viu com poderes bem mais limitados. Seu padro de governana presidencial, em termos da combinao entre, de um lado, a administrao pblica e regulao privada, e de outro, entre a proviso de incentivos e a imposio de restries, oferece um constraste comparativo importante com as presidncias de padro liberal de governana, como foi a de Campos Salles.

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6.2 Variaes do presidencialismo em Vargas Vargas presidiu sob diferentes circunstncias e governou com uma gama muito variada de poderes unilaterais. De suas quatro presidncias, se pode dizer que em duas ele foi o contrutor de seu prprio regime presidencial e exerceu poderes amplos de 1930 a 1933 (1 presidncia Getlio Vargas) e de 1938 a 1945 (3 presidncia). Nas outras duas, governou com poderes limitados: de 1934 a 1937 (2 presidncia) e de 1951 a 1954 (4 e ltima presidncia)59. Em suas 1 e 3 presidncias, Vargas governou sem o Congresso, exercendo unilateralmente os poderes executivo e legislativo. De 1930 a meados de 1934 e novamente, a partir de 10 de novembro de 1937, concentrava o poder Executivo e Legislativo. De 1930 a 1933 (na verdade, at julho de 1934), tanto o poder regulamentar quanto o poder de legislar eram exercidos por meio de decretos. Com o Decreto n. 19.398, de 11 de novembro de 1930, Vargas instituiu o Governo Provisrio, estabelecendo, em seu artigo 1., que
O Governo Provisrio exercer discricionariamente, em toda sua plenitude, as funes e atribuies, no s do Poder Executivo, como tambem do Poder Legislativo, at que, eleita a Assembleia Constituinte, estabelea esta a reorganizao constitucional do pas (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 11 de novembro de 1930).

59

Essa periodizao das presidncias de Getlio Vargas leva em conta justamente a variao dos

poderes presidenciais. Por isso, cada presidncia est delimitada conforme horizontes temporais que isolem os perodos em que houvesse uma mesma configurao de poderes unilaterais. Por isso, os atos expedidos a partida de 10 de novembro de 1937, quando comea o perodo ditarorial, foram contados no ano de 1938. O perodo ditatorial considerado como uma mesma presidncia, mas foi dividido em duas fases: de 1938 a 1941 e de 1942 a 1945. A partir de 1942, o Brasil declara guerra Alemanha e s potncias do eixo. O cuidado de separar essa fase parte da cogitao de que a entrada do Brasil na II Guerra pode ter alterado bastante o perfil das polticas pblicas e talvez o prprio padro de governana presidencial. As concluses deste captulo fazem uma anlise de at que ponto isso de fato ocorreu.

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Na ditadura de 1937 a 1945, o presidente da Repblica passou novamente a contar com o poder de legislar por decreto. Dessa vez, apenas se introduziu a distino entre o decreto regulamentar e o decreto-lei, atos unilaterais, estes ltimos de vigncia imediata e que assumiam na prtica o exerccio pleno do Poder Legislativo pelas mos do prprio presidente da Repblica. Ao contrrio do que comumente se pensa, os decretos-lei no so precursores das medidas provisrias. Em primeiro lugar, porque a prerrogativa legislativa do presidente anterior aos decretos-lei de 1937. Desde o Governo Provisrio de 1930 o Executivo assumira amplas prerrogativas legislativas. Muitos dos decretos de Vargas, de 1930 a 1934, eram leis. Em segundo lugar, e mais importante, o rito das medidas provisrias e o poder do Congresso para emend-las ou mesmo rejeit-las no tinha qualquer previso institucional no que se refere aos antigos decretos-lei. Finalmente, os decretos-lei no dependiam de qualquer critrio de urgncia, apenas de relevncia60. Os decretos-lei surgiram como o instrumento mais importante de supremacia absoluta do Poder Executivo. Foram institudos pela Constituio de 1937 e estiveram cercados de mecanismos institucionais que permitiam ao presidente decidir, na prtica, sobre qualquer questo, anulando qualquer possibilidade de atuao legislativa. A Constituio de 1937 reservava (art. 73) ao Presidente da Repblica a condio de autoridade suprema do Estado, que dirigia toda a poltica interna e externa, responsvel superior por toda a administrao do pas incumbido da

60

Embora se possa alegar que haja medidas provisrias editadas sem que se respeite qualquer

critrio de urgncia e relevncia, a importncia institucional desses dois critrios no pode ser minimizada. Eles representam uma reserva de autoridade do Congresso que inexistia durante a ditadura de Vargas. Ocorre que, desde o advento da Constituio de 1988, sempre que uma presidncia consegue maiorias confortveis no Congresso, ela prescinde de uma avaliao mais criteriosa dos aspectos de urgncia e relevncia.

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legislao de interesse nacional - o que, a rigor, poderia compreender toda e qualquer questo (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1937). O art. 75 conferia prerrogativas nunca antes vistas ou institucionalizadas a um presidente da Repblica, como a de indicar um dos candidatos Presidncia da Repblica, dissolver a Cmara dos Deputados e adiar, prorrogar e convocar o Parlamento Nacional (privativamente). Sem vice-presidente, era o prprio presidente que designaria quem poderia substitu-lo em caso de impedimento temporrio ou visitas a pases estrangeiros (art. 77). O art. 12 previa que o presidente poderia ser autorizado pelo parlamento a expedir decretos-leis, mediante as condies e nos limites fixados pelo ato de autorizao. Embora parea que o instrumento existia sob estrita limitao e sob autorizao a ser conferida pelo legislativo, o art. 13 estipulava que, nos perodos de recesso parlamentar ou de dissoluo da Cmara dos Deputados (que poderia ser decretada pelo prprio presidente, unilateralmente), poderiam ser expedidos decretos-leis. O mesmo art. 13 rezava que os decretos-lei no poderiam versar sobre: a) modificaes Constituio; b) legislao eleitoral; c) oramento; d) impostos; e) instituio de monoplios; f) moeda; g) emprstimos pblicos; h) alienao e onerao de bens imveis da Unio. As limitaes formais eram incuas, tendo em vista que boa parte dos poderes necessrios governana presidencial estavam j estabelecidos pela prpria Constituio. De outra parte, as limitaes que supostamente poderiam ser impostas pelo Legislativo tambm se tornavam incuas pelas regras de funcionamento estabelecidas para aquele poder. O art. 39 limitava a atividade parlamentar a quatro meses, contados a partir do dia 3 de maio de cada ano. As prorrogaes ou adiamento s poderiam ocorrer por iniciativa do presidente da Repblica.

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O captulo das leis e das resolues, a partir de seu art. 64, deixava consignado que
A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princpio, ao Governo. Em todo caso, no sero admitidos como objeto de deliberao projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Cmaras, desde que versem sobre matria tributria ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1937).

O pargrafo primeiro limitava ainda mais a atuao legislativa ao declarar que

A nenhum membro de qualquer das Cmaras caber a iniciativa de projetos de lei. A iniciativa s poder ser tomada por um tero de Deputados ou de membros do Conselho Federal.

A maior das limitaes representao parlamentar era, paradoxalmente, o nico dispositivo democrtico da Constituio de 1937. O art. 187 previa um plebiscito nacional que submeteria toda a Carta ao crivo popular. O plebiscito ocorreria em data e na forma a ser regulada por um decreto do presidente da Repblica. Vargas jamais o convocaria. Pelo art. 178, a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembleias Legislativas dos Estados e as Cmaras Municipais foram todos dissolvidos. As eleies ao Parlamento nacional seriam marcadas pelo presidente da Repblica depois de realizado o tal plebiscito que nunca houve. Na prtica, o art. 178 abolia toda e qualquer representao parlamentar existente no Brasil. O art. 180 arrematava a tarefa de outorgar ao presidente amplos poderes unilaterais, suspendendo todas as restries previstas na prpria Constituio:
Art 180 - Enquanto no se reunir o Parlamento nacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1937).

Em suma, duante a ditadura de Vargas, o Legislativo foi apenas uma figura retrica da Constituio de 1937.

133

Pelo

art. 175 da Constituio, Vargas iniciava um novo mandato

presidencial, sem durao pr-estabelecida:

Art 175 - O primeiro perodo presidencial comear na data desta Constituio. O atual Presidente da Repblica tem renovado o seu mandato at a realizao do plebiscito a que se refere o art. 187, terminando o perodo presidencial fixado no art. 80, se o resultado do plebiscito for favorvel Constituio (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1937).

O arranjo institucional ditatorial permite uma explicao clara sobre o equilbrio de Vargas no uso de restries e incentivos. Grande parte das restries foram devidamente constitucionalizadas, prescindindo de alteraes posteriores. O uso indiscriminado da violncia para sufocar qualquer tipo de oposio estava pronto para operar. A Constituio, em seu prembulo, tentava se justificar como uma resposta a fatores de desordem, extremao de conflitos ideolgicos e infiltrao comunista que exigia remdios de carter radical e permanente. Tal esprito sustentava os poderes dados pelo art 166 para que o presidente, em caso de ameaa interna ou externa, pudesse declarar em todo o territrio do pas ou em qualquer de suas partes, o estado de emergncia ou o estado de guerra61. O estado de emergncia autorizava deter, desterrar, impor residncia forada, com privao da liberdade de ir e vir, censura da correspondncia e de todas as comunicaes orais e escritas, a suspenso da liberdade de reunio e a busca e apreenso indiscriminada em domiclio. O salvo conduto para a atuao agressiva e impune dos organismos repressivos estava garantido pelo art. 170, que previamente anistiava os crimes

61

Dizia pargrafo nico do art. 166: Para nenhum desses atos ser necessria a autorizao do

Parlamento nacional, nem este poder suspender o estado de emergncia ou o estado de guerra declarado pelo Presidente da Repblica. (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1937).

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cometidos durante estado de emergncia ou de guerra62. Durante estado de guerra, o presidente poderia inclusive indicar que partes da Constituio deixariam de vigorar (art. 171). Tais dispositivos forneceram ao presidente da Repblica a maior amplitude de poderes jamais conferidos a um mandatrio no Brasil. Sua comparao s possvel com o perodo militar de 1964 a 1985, e mesmo assim, de forma no institucionalizada63. Todo o trabalho sujo da ditadura ficava imediatamente autorizado e remetido rbita dos aparelhos repressivos policiais e militares. Com a polaca64, a represso que j era prtica corrente dos organismos do Estado entre 1934 e 1937, se tornaria um fato incontestavelmente legal e corriqueiro. No mais se fazia

necessrio inovar, mas apenas gerir a represso, eximindo o presidente de atos diretamente ligados ao assunto. A variao percebida entre a segunda e a terceira presidncia mostra que o problema repressivo era resolvido no varejo, enquanto, a partir de 1937, eles

62

Literalmente, dizia o art. 170: dos atos praticados em virtude deles no podero conhecer os

Juzes e Tribunais (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1937).

63

Tanto que o regime militar foi tendo que produzir inovaes institucionais periodicamente, na

forma dos atos institucionais e dos pacotes inclusive de reforma poltica. Isso no significa que o grau de represso durante os anos de 1964 a 1985 tenha sido menor do que de 1937 a 1945. No o foi, por uma razo simples: boa parte da oposio a Vargas j estava presa em 1937. O que se quer dizer que, no perodo militar, principalmente por obra dos setores defensores da volta democracia e da manuteno do parlamento, os poderes do presidente no estavam institucionalizados de modo to absoluto. Alm disso, at Geisel, os presidentes exerciam o poder de forma consorciada com as foras armadas. Cf. GASPARI, Elio. A ditadura envergonhada. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. 417 pp. Tambm GASPARI, Elio. A ditadura escancarada. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. 506 pp.
64

A Constituio de 1937 foi apelidada de polaca por similaridades com a Constituio da Polnia,

poca. Um estudo aprofundado sobre a mesma o de SILVA, Paulo Srgio da. A Constituio brasileira de 10 de novembro de 1937: um retrato com luz e sombra. So Paulo: Unesp, 2008.

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passaram a ser solucionados no atacado. Antes, eles eram atos de exceo. A partir da instaurao plena da ditadura, passam a ser a regra. Garantido o funcionamento sem freios do aparato repressivo, o manuseio dos recursos institucionais disposio do Estado poderiam ser mais livremente utilizados na distribuio de benefcios. Na moldura institucional definida pela ditadura de 1937 a 1945, o presidente controlava trs fontes de exerccio de poderes unilaterais: o de editar decretos regulamentares, o de editar decretos-lei e o de, ao seu bel prazer, ser autorizado a emendar e mesmo suspender a Constituio. A ruptura institucional, a abolio dos partidos e do poder Legislativo, a concentrao absoluta de poderes unilaterais nas mos do presidente, a instaurao do Estado de emergncia como rotina da vida poltica do pas e no como momento excepcional , mais que uma nova presidncia de Getlio Vargas, caracterizam o incio da construo de um novo regime poltico (politics of reconstruction). A maneira como a ditadura se autointitulou - Estado novo -, assumindo um papel hitrico de contraste com a Repblica Velha, no deix ou de estar calcada em aspectos bastante objetivos e distintos de outros perodos. Mas tal no ocorreu de forma imediata com a autoproclamao do 10 de novembro de 1937, e sim aps um longo caminho que seria traado em oito anos de presidncia e s seria encerrado a frceps, em 1945. Em suas segunda e quarta presidncias, teve que negociar com o Congresso e cercar-se de uma coalizo parlamentar majoritria. Seus atos unilaterais estavam restritos aos decretos regulamentares. Suas inovaes e mudanas incrementais de maior impacto dependiam de autorizao legislativa prvia. O que liga as quatro presidncias so as grandes questes nacionais que demandavam do presidente respostas na forma de polticas nacionais em estreita

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relao com os sistemas econmicos regionais e suas elites polticas. Forma elas: a questo da federao65, a questo da representao e a questo da dominao. Conforme Martins, essas trs grandes questes remetiam aos seguintes desafios:
i) como assegurar a integrao dos subsistemas [polticos e econmicos] regionais no sistema nacional, de forma a assegurar a conservao de diferentes estruturas de dominao, tais como o coronelismo e o mandonismo, e, simultaneamente, garantir a unidade nacional?; ii) como organizar a representao poltica das elites [...] de forma a fazer com que o processo de diferenciao natural de seus interesses fosse resolvido no mbito do universo das [prprias] elites e, simultaneamente, no pusesse em xeque a coalizo bsica existente entre elas [...]?; iii) como estruturar a dominao [nas] cidades, em face da emerg ncia de um proletariado em incio de expanso e em face das novas formas de estratificao das camadas mdias? (MARTINS, 1983, p. 686).

Eram desafios que exigiam respostas a serem dadas pelas decises do presidente. Alm de um bom desenho institucional, a efetividade das polticas dependia da montagem de um conjunto de arranjos polticos especficos, no caso de duas presidncias, de forma direta, sem a presena do Congresso, e envolviam pelo menos trs territrios distintos. O primeiro territrio era o das regies agrcolas, o campo, ou a lavoura, como se autointitulavam os atores a eles relacionados. Era o territrio das oligarquias estaduais, com seus coronis, e dos camponeses. O segundo era o territrio das cidades, com o comrcio, a indstria, o setor de servios, tendo como atores os empresrios, a burocracia estatal, os profissionais tcnicos, os profissionais ditos liberais, os trabalhadores regulares (operrios, ferrovirios, estivadores) e a populao que vivia da informalidade (migrantes, ambulantes, trabalhadores temporrios e domsticos).

65

Mesmo em perodos sem federalismo, quando os estados eram governados por interventores,

havia uma agenda federativa do Estado brasileiro como parte da agenda nacional.

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Mesmo em perodos ditatoriais, Vargas no tinha como basear sua dominao apenas em manipulao e no uso da violncia, embora o fizesse de forma ostensiva. Precisava tambm de liderana, conciliao e carisma. Suas interventorias, as Foras Armadas e seus inmeros organismos estatais eram instrumentos no apenas de controle e represso, mas de polticas. Mesmo na ditadura de Vargas, apelidada de Estado Novo, havia
um conjunto de aparelhos e instituies e prticas especficas: ideolgicas (o DIP e os DEIPs, por exemplo), econmicas (o CNPIC, a CME ou a CPE, por exemplo) e tambm polticas. As circunstncias do Estado Novo, visto dessa perspectiva, ressaltam na verdade a organizao de um novo sistema poltico (centralizado, hierarquizado e burocratizado), e no simplesmente o regime arbitrrio do ditador, como os paulistas se referiam ao chefe poltico nacional (CODATO, 2005, 5-6).

Esses organismos promoviam a integrao dos subsistemas polticos e econmicos regionais ao sistema nacional, mediante dois processos paralelos e simultneos: atravs da centralizao de funes e decises administrativas no aparelho central do Estado e da concentrao do poder poltico na Presidncia da Repblica. (CODATO, 2005, p. 6). Getlio Vargas retorna ao poder, eleito em 1950, para exercer sua ltima presidncia. O quadro poltico-institucional tem sido tradicionalmente considerado como j apresentando as caractersticas de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1985). Alm do PSD, PTB e da UDN, havia uma multiplicidade de partidos mais fortemente enraizados em alguns estados (como o Partido Social Progressista, de Adhemar de Barros, e o PR de Artur Bernardes, entre vrios outros). PSD e PTB, juntos, formavam ampla maioria (82%), mas com um grau de disciplina que oscilava bastante em funo das agendas de polticas pblicas e dos acordos que envolviam interesses regionais. Vargas tinha, sob sua liderana, partidos com vises contraditrias e projetos polticos que rivalizavam no apenas nas disputas eleitorais, mas nas estratgias de coeso social e de desenvolvimento econmico. Com a Constituio de 1946, seus poderes unitrios eram

extraordinariamente menores que os de sua terceira presidncia. Basicamente,

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restavam-lhe os decretos de regulamentao. Sua agenda era, porm, bem mais ambiciosa do que seus poderes restritos permitiam que fosse realizado por conta prpria. Ele compensa a situao usando a tribuna e enviando inmeros projetos ao Congresso. Vargas o primeiro presidente a se utilizar da estratgia de ir a pblico como forma de pressionar o Congresso por mudanas e forar o sistema poltico ao limite de suas possibilidades66. Ele j o havia feito em sua segunda presidncia, mas com a pauta do medo ao comunismo. Dessa vez, o fazia com uma pauta nacionalista de desenvolvimento, com traos de um anti-imperialismo que trazia lembrana o mesma estratagema de que lanou mo na segunda guerra dar acenos ao campo inimigo para chamar a ateno dos aliados mais tradicionais. O campo adversrio tambm sabia fazer o mesmo. Tinha recursos financeiros, inclusive com apoio externo, e o apoio da maioria dos meios de comunicao, alm de uma ttica agressiva e intimidatria de ao congressual. Utilizava de forma bastante competente os meios jurdicos, tinha insero no Poder Judicirio e fortes relaes com setores militares. Mesmo com menor projeo nacional, com suas figuras de maior expresso (como Carlos Lacerda) com foras muito concentradas em alguns estados, a oposio ainda assim era uma grande ameaa. Vargas, como demonstra o grfico de sua governana presidencial, fez dois movimentos, em uma estratgia pensada em dois momentos. Usou ao mximo que pde seus recursos institucionais para distribuir incentivos, possivelmente imaginando, com isso, conseguir apoio popular suficiente para apoiar sua agenda de reformas mais profundas. Essa agenda se orientava por uma expanso do setor pblico, robustecendo ou criando novos campos de atuao da administrao

66

KERNELL. Samuel. Going public: new strategies of presidential leadership. Washington, DC: CQ-

Roll Call Group Books, 1997. 236 p.

139

pblica. Vargas pretendia aumentar seu territrio pblico para melhor poder agir com poderes unilaterais e mais facilmente induzir uma agenda regulatria. O desfecho trgico de sua presidncia pode ser lido por muitos como uma prova de que seus planos no deram certo. Mas tambm se pode dizer que a crise que o levou ao suicdio se devia ao fato de que a oposio percebia que a agenda que se vinha desenvolvendo tinha flego suficiente para ganhar novas eleies e se prolongar durante muito mais tempo. Do contrrio, por que o golpe? Ambas as conjecturas so possveis. Com as impresses digitais das soesses presidenciais, buscaremos as evidncias sobre qual delas mais consistente de ser levada em conta.

140

6.3 As decises do presidente: impresses digitais de Getlio Vargas

6.3.1 Getlio Vargas enquadrado por suas decises

6.3.1.1.

Uma viso geral das quatro presidncias de Getlio Vargas

A estilizao de padres de governana das presidenciais de Getlio Vargas estampa, em sua representao grfica, as variaes ocorridas ao longo de quase duas dcadas. Os quadros revelam dois aspectos bastante significativos. Primeiro, h um contraste ntido com o padro de governana da Presidncia Campos Salles, o que faz sentido por conta da grande diferena no perfil poltico de ambos os governos. Em segundo lugar, h variaes em alguns momentos sutis, em outros, mais bruscas, entre os padres de governana das quatro presidncia de Vargas. Os grficos 14 a 18 cartografam o conjunto da obra presidencial varguista:

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Grfico 14 - Governana presidencial da 1. Presidncia de Getlio Vargas (19301933)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 15 - Governana presidencial da 2. Presidncia de Getlio Vargas (19341937)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 16 - Governana presidencial da 3. Presidncia de Getlio Vargas (19381941, 1. perodo)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 17 - Governana presidencial da 3. Presidncia de Getlio Vargas (19421945, 2. perodo)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 18 - Governana presidencial da 4. Presidncia de Getlio Vargas (19511954)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Percebe-se uma clara distino entre o padro presidencial de governana de Getlio Vargas em relao quele de Campos Salles. Em linhas gerais, o campo da administrao pblica cresce significativamente at o incio do perodo de guerra, quando a regulao privada passa a ter uma maior presena, o que iria permanecer at sua ltima presidncia. Quanto distribuio de incentivos e restries, o padro varguista , em geral, menos restritivo que o de Campos Salles, combinando uma maior proporo de incentivos mesmo no perodo de restries econmicas impostas pela crise de 1929 e que muito afetaram sua primeira presidncia. As restries aumentam durante sua segunda presidncia, recrudescendo justamente no perodo que se abre a partir da Intentona Comunista (1935) e ao longo de todo o perodo ditatorial67. Em sua ltima presidncia, Vargas retoma o padro iniciado com a insurreio de 1930, mas abandonado com sua inflexo ditatorial. De todo modo, ocorrem variaes em zigue-zague no padro de governana presidencial. Significa dizer que tal padro foi bastante afetado pelas variaes na configurao polticoinstitucional do Estado, especificamente no que se refere aos poderes unilaterais do presidente. Por sua vez, as alteraes dos poderes presidenciais foram

significativamente abaladas pelas conjunturas crticas experimentadas por Vargas. Ele comandou o Brasil em plena crise econmica dos anos 1930, enfrentando os piores reflexos da crise de 1929. Venceu a oposio paulista, que pegou em armas na insurreio frustrada que se tornaria conhecida como Revoluo Constitucionalista, em 1932. Foi pressionado pelo movimento tenentista e fustigado pela movimentao do Partido Comunista Brasileiro, do Partido Integralista e do

67

Intentona Comunista foi o nome oficial dado ecloso de movimentos armados liderados por

pessoas ligadas ao Partido Comunista do Brasil, embora no por ordem de seu comit central. A represso ao movimento levou priso de vrias pessoas, a maioria delas sem qualquer relao com os episdios e at sem relao alguma com o PCB.

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sindicalismo autnomo, em um cenrio envolto em uma atmosfera de radicalizao das posies polticas e dos mtodos de luta social. Atravessou a II Guerra, do incio ao fim, e patrocinou a participao do Brasil no conflito. Tendo chegado ao poder com fama de conciliador, trazido de sua postura na poltica gacha, Vargas percebeu no Governo Federal que, diante de problemas que se avolumavam e exigiam medidas rpidas e enrgicas, promover mudanas era uma boa forma de ampliar e fortalecer os poderes presidenciais. So os detalhes dessas mudanas, em cada perodo, que sero apresentados a seguir, com o intuito de elucidar que aspectos mais influenciaram as variaes e permanncias nos padres de governana das quatro presidncias de Getlio Vargas. Em sua primeira presidncia, Vargas impe um ritmo forte produo unilateral de normas. exceo de 1930, quando assume a chefia do governo j nos ltimos dois meses daquele ano, ir produzir uma mdia de cerca de 1.048 decretos por ano, 4.194 decretos no total: Tabela 16 - Produo normativa do Executivo na 1. presidncia Getlio Vargas (1930-1933) Normas 1930 1931 1932 1933 Total Executivo 163 1354 1400 1277 4194 Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica
disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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A trajetria apresenta-se constante, com uma leve oscilao ao final, conforme o grfico:

Grfico 19 - Produo normativa do Executivo na 1. presidncia Getlio Vargas (1930-1933)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A produo normativa do Executivo da 2a. Presidncia Getlio Vargas (19341937) cai para menos de 900 atos por ano (mdia de 875,25), sendo particularmente mais alta em 1934. Antes da promulgao da constituio, em julho de 1934, Vargas ainda mantinha poderes unilaterais mais amplos.

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Tabela 17 - Produo normativa do Executivo Presidncia Getlio Vargas (1934-1937) Origem 1934 1935 1936 1937 1373 573 772 783 Executivo 13 162 208 222 Legislativo

e do Legislativo durante a 2a. Total 3501 605

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Incuem-se entre os atos de 1937 somente os editados antes do golpe de Estado de 10/11/1937. Os decretados a partir desta data foram somados a 1938

Mesmo com a entrada em cena do Legislativo, a partir de 1934, visvel a predominncia absoluta do Executivo na produo normativa, com mais de mais de 85% do total: Tabela 18: Produo 1937) Origem 1934 Executivo 99% 1% Legislativo normativa durante a 2a. Presidncia Getlio Vargas (19341935 78% 22% 1936 79% 21% 1937 78% 22% % 85,27% 14,73%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Incuem-se entre os atos de 1937 somente os editados antes do golpe de Estado de 10/11/1937. Os decretados a partir desta data foram somados a 1938

A comparao mostra uma estabilizao dos padres de produo normativa de origem do Executivo e do Legislativo, a partir de 1935:

150

Grfico 20: Produo normativa durante a 2a. Presidncia Getlio Vargas (19341937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Incuem-se entre os atos de 1937 somente os editados antes do golpe de Estado de 10/11/1937. Os decretados a partir desta data foram somados a 1938

A situao ganha uma outra dimenso aps o golpe de Estado 10/11/1937. A produo legislativa desaparece e a quantidade de atos normativos unilaterais do Executivo mais que triplica em relao presidncia anterior (1934-1937) e praticamente dobra em relao at mesmo primeira presidncia. A mdia anual de atos normativos supera a marca de 2.600 e totaliza 10.409 atos s na primeira fase da ditadura de Vargas:

Tabela 19 - Produo normativa durante a 3a. Presidncia Getlio Vargas (19381941) Origem 1938 1939 1940 1941 Total Executivo 2459 2482 2554 2914 10409
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos a partir do golpe de Estado 10/11/1937 foram somados a 1938

A trajetria se estabiliza a partir de 1941

151

Na segunda fase (1942-1945), que marca o comportamento do Executivo aps a entrada na II Guerra Mundial, a tendncia se intensifica, apenas revertendose de forma mais clara no ltimo ano (1945). O presidente chegou a publicar 15.555 atos nessa segunda fase da terceira presidncia, uma mdia de quase 3.900 atos por ano.

Tabela 20 - Produo normativa durante a 3a. Presidncia Getlio Vargas (2. fase, 1942-1945) Origem 1942 1943 1944 1945 Total Executivo 3852 4251 4135 3317 15555
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos a partir do golpe de Estado 10/11/1937 foram somados a 1938

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Grfico 21 - Produo normativa da 3a. Presidncia Getlio Vargas (2. fase, 19421945)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Em sua ltima presidncia, Vargas j no poderia mais repetir o mesmo volume de sua produo normativa unilateral durante o perodo de ditadura. A presidncia j no era mais a mesma, com os mesmos poderes. No entanto, a presidncia tampouco era o que foi de 1934 a 1937. Havia estendido seu territrio sobre amplas reas de polticas e criado um grande nmero de organismos estatais que demandavam ordens e orientaes, na forma de decises presidenciais. O ltimo presidente Vargas produz quase 2.500 atos a mais do que o primeiro Vargas, que em 1930 tinha muito mais poder de deciso unilateral. Sua mdia de atos normativos por ano chega a mais de 1.700, superando com folga os 1.048 decretos de 1930 a 1933. Tabela 21 - Produo normativa durante a 4a. 1945) Origem 1951 1952 1953 1954 Executivo 1104 1686 2853 1226 221 301 356 148 Legislativo Presidncia Getlio Vargas (1942Total 6869 1026

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Embora no mais pudesse legislar, pois no contava nem com decretos-lei e nem com nada similar ao que hoje so as medidas provisrias, sua produo normativa sempre se manteve muito superior legislativa, em propores at maiores que as de sua segunda presidncia: Tabela 22 - Produo normativa durante a 4a. Presidncia Getlio Vargas Origem 1951 1952 1953 1954 Executivo 83% 85% 89% 89% Legislativo 17% 15% 11% 11%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Em mdia, a quarta presidncia de Getlio Vargas imprimiu sua produo unilateral um volume de 87% dos atos normativos, contra 13% do Legislativo: Grfico 22 - Produo normativa do Executivo e do Legislativo durante a 4a. Presidncia Getlio Vargas (1942-1945)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 23 - Produo normativa do Executivo da 4. presidncia Getlio Vargas (1938-1941) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Mesmo com poderes unilaterais de menor amplitude, a produo unilateral se avoluma. A presidncia havia incorporado a suas funes uma srie de polticas e organismos que j no mais poderiam ser desativados. Os novos territrios criados para o exerccio da atividade estatal eram agora um vasto campo a ser explorado por novas decises. Alm disso, Vargas parecia haver se acostumado ao exerccio do poder seguindo a mxima maquiavlica de que os grandes governantes so movidos por grandes projetos, capazes de produzir sucessivos feitos mantivessem os sditos permanentemente empolgados pela expectativa de sucesso68. Mais uma vez, ele tencionava o sistema poltico propondo solues que reorganizavam grandes reas da atividade estatal e requeriam, em consequncia,

68

MACHIAVELLI, Niccolo. O prncipe. So Paulo: Abril Cultural, 1973. 245 p. Coleo Os

Pensadores, vol. 9.

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um reforo dos poderes presidenciais. Poderes para tomar mais decises unilateralmente; para agir mais rapidamente; para criar mais organismos autnomos, sob o comando presidencial, para alimentar um volume cada vez maior de incentivos ao desenvolvimento. A agenda proposta por Vargas permaneceria em suspenso e seria levada adiante; em parte, por seus sucessores afiliados, Juscelino Kubitschek e Joo Goulart; de outra parte, mesmo por seus detratores, como os governos militares de 1964 a 1985. A figura de Vargas permaneceria como um espectro sobre todos os demais presidentes e pretendentes ao cargo69. Sua obra, justamente por ter se mantido incompleta, ainda encontra espao na agenda poltica nacional para motivar coalizes em sua defesa, o que tem sido mais do que suficiente para estimular os planos de muitos novos presidentes70.

69

Singer lembra do episdio em que Brizola teria levado o metalrgico Lula ao tmulo de Getlio

Vargas em So Borja (RS) L chegando, o gacho ps-se a conversar com o ex-presidente. Depois de algumas palavras introdutrias, apresentou o lder do PT ao homem que liderou a Revoluo de 1930: Doutor Getlio, este o Lula. Para Singer, o lulismo retoma a combinao de autoridade e proteo aos pobres que Getlio encarnou. SINGER, Andr. O lulismo posto prova em 2010. Folha de So Paulo. So Paulo, domingo, 19 de setembro de 2010.
70

Em termos da agenda de desenvolvimento, o realinhamento programtico do PT, transformando-o do nacional-desenvolvimentismo a ultradesenvolvimentista, est analisado por

de crtico

CERQUEIRA, Kleber Chagas. As propostas de poltica econmica do PT entre 1989 e 2006 : um exame sob o referencial terico das Coalizes de Defesa. Braslia: Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia, 19 de maro de 2010. Dissertao de mestrado.

156

6.3.1.2. Governana das funes de Estado: a primeira presidncia de Vargas (1930-1933)

O quadro atualmente corriqueiro, pois o Executivo produz normas em uma profuso bastante maior que o Legislativo. Em comparaes histricas de longo prazo, revela-se um dado importante. Nas presidncias democrticas de Vargas, por exemplo, j no se v reviravoltas como as do final da presidncia Campos Salles, quando a produo normativa do legislativo chegou a superar a do Executivo. Revela-se uma tendncia de longo prazo do Estado brasileiro, na qual a produo legislativa cresceu em escala aritmtica, enquanto a do Executivo o fez em escala geomtrica. A representao grfica das presidncias de Getlio Vargas seguiu a mesma metodologia utilizada para Campos Salles: - Separou-se a produo de atos presidenciais unilaterais; - Os atos unilaterais foram em seguida classificados conforme sua funo (administrao pblica ou regulao privada); - Na sequncia, procedeu-se classificao das polticas, conforme as grandes reas: econmicas, sociais e de organizao do Estado e do servio pblico; - Uma terceira classificao detalhou as grandes reas das polticas em subsistemas, como as polticas econmicas fiscal, monetria, de comrcio exterior, agrcola, industrial, comercial; as sociais de educao, sade, assistncia social; as de organizao do Estado como a defesa e represso e normas de gesto administrativa, entre outras; - Finalmente, foram identificadas as inovaes institucionais e as mudanas incrementais, separando-as dos atos de gesto, de coordenao e de relaes internacionais.

157

atividade

presidencial

unilateral,

calculada

na

proporo

entre

administrao pblica e regulao privada, comps as representaes grficas do eixo y das presidncias assinaladas, seguindo a proposta terica de considerar uma dimenso das polticas enquanto territrio (policy as terrain), conforme Hacker e Pearson (2011). O eixo x corresponde s polticas enquanto prmio ( policy as prize), na mesma linha proposta pelos dois autores citados (HACKER e PEARSON, 2011), acrescentando um quadrante de restries e punies. O eixo y, conforme explicado, mostra onde o Estado age e quanto ele age nesse eixo. O eixo x indica a direo para onde aponta. para onde o presidente quer mover o interesse da sociedade com o uso de recursos institucionais do Estado. O eixo y registra onde a autoridade do Estado tem sido aplicada, direta (por meio da administrao pblica) ou indiretamente (por meio da regulao privada). O eixo x consigna as regras empregadas no uso dessa autoridade (incentivos e restries/punies). A tabela 23 mostra o quantitativo dos atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica, de 1930 a 1933: Tabela 23: Atos do presidente Getlio Vargas na (1930-1933) Polticas 1930 Econmica 11 Organizao do Estado e do servio pblico 104 Social 6 Total 121 funo administrao pblica 1931 1932 1933 198 129 199 604 622 484 55 32 37 857 783 720

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

A tabela 24 mostra o quantitativo dos atos do presidente Getlio Vargas na funo de regulao privada, de 1930 a 1933:

158

Tabela 24 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao Polticas 1930 1931 1932 1933 Econmica 7 151 230 227 Social 12 73 101 124 Total 19 224 331 351
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A variao dos percentuais, ao longo dos anos, e a proporo de atos de cada poltica, por funo, dada pela tabela 25. H uma clara dominncia dos atos de organizao do Estado e do servio pblico, mas com um declnio motivado por um incremento dos atos de poltica econmica. A nica faixa que se mantm estvel a das polticas sociais, variando pouco e permanecendo em patamares mnimos:

Tabela 25 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1930-1933) (%) Polticas 1930 1931 1932 1933 Econmica 9% 23% 16% 28% Organizao do Estado e do servio pblico 86% 70% 79% 67% Social 5% 6% 4% 5% Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Na funo regulatria, as decises presidenciais apresentam um resultado atpico em 1930, decorrente tanto do fato dos dados serem relativos apenas aos dois ltimos meses do ano quanto em razo de se ter uma grande incidncia de decretos que buscavam estabilizar a situao social logo aps a tomada do poder

159

pelos insurgentes71. Salvo esse ano, nos demais, predominam as decises atinentes regulao econmica. Tabela 26 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1930-1933) (%) Polticas 1930 1931 1932 1933 Econmica 37% 67% 69% 65% Social 63% 33% 31% 35% Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Tomadas por sua participao individual no conjunto das decises, as polticas de cada funo apresentam-se conforme o grfico 24. Na funo administrao pblica, os decretos de organizao do Estado e do servio pblico respondem por mais da metade de todos os atos (53%). Os de administrao econmica chegam a 16% de todo o conjunto de atos praticados. A poltica social tem a menor presena dentre todas (4%). A regulao econmica chega a 18%, enquanto a regulao social, a 9%.

71

o caso dos atos que concediam anistia e regulavam a situao dos que haviam se oposto

derrubada do antigo regime.

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Grfico 24 - Atos presidenciais de Getlio Vargas por funes estatais e polticas (1930-1933) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Alm do fato de, rotineiramente, se exigir um grande esforo dos presidentes para garantir o funcionamento da maquinaria do Estado, em situaes como a de um governo de reconstruo os presidentes se lanam ao desafio de reorganizar o Estado e reorientar o servio pblico, redirecionando suas polticas para cumprirem uma nova agenda. Qualquer guinada no campo econmico ou social implica em tarefas a serem realizadas em larga escala pelos organismos estatais, principalmente aqueles que tenham sido criados para as novas agendas. Implica tambm em formar uma nova burocracia, aproveitando-se ou no de uma burocracia anterior, dotando-a de novas regras e instrumentos de ao. Por fim, a tabela 27 consolida os dados por funo de Estado que definiram o enquadramento da primeira presidncia de Getlio Var gas no eixo y. A atividade presidencial comea fortemente concentrada na adminsitrao pblica, em 1931, enquanto a atividade regulatria aos poucos vai ganhando espao na governana presidencial. O ano de 1933 fecha com cerca de 2/3 do tempo do presidente dedicado funo administrao e 1/3 funo regulatria.

161

Tabela 27 -Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (%) Funes 1930 1931 1932 1933 Administrao pblica 86% 79% 70% 67% Regulao 14% 21% 30% 33% Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Em seu conjunto, a primeira presidncia exibe 73% de decises relacionadas administrao pblica e apenas 27% regulao, propores que foram transpostas para o grfico do padro de governana presidencial. Grfico 25 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (1930-1933) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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6.3.1.3. Governana das funes de Estado: a segunda presidncia Vargas (1934-1937)

Eleito em julho de 1934, Vargas inicia sua segunda presidncia. Dessa vez, uma presidncia constitucional, pois havia sido eleito pela constituinte e passado a governar com uma constituio, com um congresso e com a limitao de seus poderes unilaterais. Seus decretos, doravante, seriam apenas regulamentares. Suas iniciativas de alterao mais profunda dos marcos legais dependeriam agora de aprovao congressual. O novo quadro poltico-institucional produziu um freio imediato atividade unilateral do Executivo (tabelas 28 e 29). Tabela 28 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1934-1937) Polticas 1934 1935 1936 1937 Econmica 200 91 120 118 Organizao do Estado e do servio pblico 526 159 176 190 Social 48 11 17 13 Total 774 261 313 321
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938. Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Tabela 29 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1934-1937) Polticas Econmica Social Total 1934 324 128 452 1935 202 61 263 1936 161 210 371 1937 244 131 375

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

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A constitucionalizao das restries ao presidente produz tambm um impacto na inverso da principal funo de Estado exercida pelo presidente, que passa a ser a regulatria: Grfico 26 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

Na funo administrao pblica, a atividade preponderante continua sendo a de organizao do Estado e do servio pblico, mas com um declnio percentual decorrente de um aumento da atividade presidencial no campo da administrao econmica. Tabela 30 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1934-1937) (%) Polticas 1934 1935 1936 1937 26 35 38 37 Econmica 68 61 56 59 Organizao do Estado e do servio pblico 6 4 5 4 Social
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

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Na funo regulao, a predominncia da atividade presidencial sobre o campo econmico, mas com intensificao da regulao social. A atividade especialmente intensa no ano de 1936, justamente aps a represso aos comunistas motivadas pelas rebelies de Natal, Recife e Rio de Janeiro, no final de novembro de 193572. Naquele ano, a regulao social se sobrepe econmica.

Tabela 31 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1934-1937) (%) Polticas Econmica Social Total 1934 72% 28% 100% 1935 77% 23% 100% 1936 43% 57% 100% 1937 65% 35% 100%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

O comportamento individual de cada uma das polticas est exposto no grfico 27, que apresenta uma configurao mais harmnica, com uma nica exceo importante: a baixa atividade de administrao pblica da poltica social.

72

As variaes corroboram a tese defendida ao incio dessa pesquisa de que resultados atpicos

identificados na atividade presidencial representam um bom barmetro do quanto as presidncias foram afetadas por crises e a elas responderam institucionalmente.

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Grfico 27: Atos do presidente Getlio Vargas por funo e rea (1934-1937)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.
Ao: Atos da funo administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico; Ae: Atos da funo administrao pblica econmica; As: Atos da funo administrao pblica social. Re: atos da funo regulatria sobre a atividade econmica; Rs: atos da funo regulatria sobre a atividade social.

Os dados compem uma trajetria que caminhar para um maior equilbrio da governana presidencial no exerccio das funes administrao pblica e regulatria. A administrao pblica declina de 63% para 46%, enquanto a regulao se eleva de 37% para 54%, tornando-se a funo dominante. Tabela 32 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (%) Funes 1934 1935 1936 1937 Administrao pblica 63% 50% 46% 46% Regulao 37% 50% 54% 54% Total 100% 100% 100% 100%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

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O equilbrio est representado no grfico 28, que foi transposto para o eixo y do grfico do padro de governana presidencial da segunda presidncia de Getlio Vargas. Grfico 28 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (1934-1937)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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6.3.1.4. Governana das funes de Estado: a terceira presidncia Vargas (1938-1941, 1. perodo)

A instaurao da ditadura de Getlio Vargas, a partir da decretao (outorga, conforme o vocabulrio jurdico) de uma nova Constituio, a 10 de novembro de 1937, reconfigura por completo o quadro poltico-institucional brasileiro. Comea uma nova presidncia de Vargas, sua terceira73. O presidente retoma a prerrogativa de legislar por decreto, mediante a criao dos decretos-lei. O resultado a retomada da atividade presidencial unilateral, de forma ainda mais intensa que de 1930 a 1933, conforme mostram as tabelas 32 e 33:

Tabela 32: Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica Atos de administrao pblica 1938 1939 1940 1941 Econmica 299 285 311 211 Organizao do Estado e do servio pblico 1409 1310 1238 1251 Social 44 43 65 81 Total 1752 1638 1614 1543
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938. Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

73

Pelo art. 175 da Constituio, o ento presidente iniciava um novo mandato presidencial, sem

previso exata de trmino do mandato, posto estar remetido genericamente a um plebiscito a ser convocado, o que nunca veio a ocorrer.

168

Tabela 33 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao Atos de regulao 1938 1939 1940 1941 Econmica 325 499 592 993 Social 21 47 33 54 Total 346 546 625 1047
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

Tal como em sua primeira presidncia, no exerccio da funo de administrao pblica do Estado, Vargas tomou vrias decises atinentes organizao do Estado e do servio pblico. Em patamares bastante elevados e similares aos de 1930 a 1933, tais atos chegaram a 80% de todas as decises nessa funo (tabela 34). Fica evidente: Vargas estava reorganizando o governo por completo, mais uma vez. Estava reorientando sua mquina administrativa, suas regras e seus funcionrios para atingir novos objetivos e desenvolver novas polticas. Ele havia criado um instrumento especificamente voltado para esse fim, o DASP, que se tornaria uma usina de produo e disseminao de regras para toda a administrao pblica nacional. Tabela 34 - Atos da funo administrao pblica Atos da funo administrao pblica 1938 1939 1940 1941 Econmica 17% 17% 19% 14% Organizao do Estado e do servio pblico 80% 80% 77% 81% Social 3% 3% 4% 5%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938. Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Na regulao privada, predominam os atos de regulao econmica:

169

Tabela 35: Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (%) Atos de regulao 1938 1939 1940 1941 Econmica 94% 91% 95% 95% Social 6% 9% 5% 5%
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos a partir do golpe de 10/11/1937 foram consignados em 1938.

As linhas de trajetria (grfico 29) mostram uma tendncia convergncia de ambas as funes. Grfico 29 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (1938-1941)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos do Estado Novo a partir de sua decretao (10/11/1937) foram somados a 1938.

Assim como ocorreu em sua primeira presidncia, os processos iniciais e bastante intensos de expanso da atividade decisria na funo de administrao pblica antecedem e organizam uma fase seguinte, na qual a estrutura do Estado se debrua sobre a regulao da atividade privada de modo mais forte. Ano a ano, a atividade regulatria ganha corpo e ocupa uma maior parcela da ateno presidencial:

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Tabela 36: Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941) (%) Recursos Administrao pblica Regulao 1938 84% 16% 1939 75% 25% 1940 72% 28% 1941 60% 40%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos do Estado Novo a partir de sua decretao (10/11/1937) foram somados a 1938.

Ou seja, aps orientar uma nova embocadura das funes estatais diretas, o objetivo que emerge o de estabelecer direo e ritmo de atividades privadas estimuladas ou restringidas pela agenda de polticas governamentais. Nesse primeiro perodo da ditadura varguista, a prioridade dos atos da funo pblica de organizao do Estado e do servio pblico predominam, com mais da metade das decises tomadas, mas a regulao econmica se mostra bastante significativa (26%).

Grfico 30 - Atos presidenciais de Getlio Vargas por funo estatal e rea (19381941) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos do Estado Novo a partir de sua decretao (10/11/1937) foram somados a 1938.

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Em que pese a trajetria, o exerccio das funes estatais ainda compe, em seu conjunto, um quadro com forte dominncia da atuao pblica direta sobre o padro de governana estatal, com 72% de participao nas decises presidenciais. Os dados, transpostos, compem a representao grfica do eixo y para esse perodo: Grfico 31 - Atos do presidente Getlio Vargas por funes de Estado (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos do Estado Novo a partir de sua decretao (10/11/1937) foram somados a 1938.

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6.3.1.5. Governana das funes de Estado: a terceira presidncia Vargas (1942-1945, 2. perodo)

O perodo de 1942 a 1945 marca os quatro ltimos anos da ditadura de Vargas e coincide com uma conjuntura marcada pela entrada do Brasil na II Guerra. Embora a presena brasileira no conflito tenha sido relativamente modesta, comparativamente de outros pases, a guerra trouxe inmeras implicaes para a economia e a sociedade brasileira. Uma delas foi a economia de guerra e a transformao da gesto da produo em assunto de segurana nacional. As restries internacionais tambm influenciaram uma maior ateno ao mercado interno e necessidade de substituio de importaes, fatores importantes para o estmulo ao desenvolvimento industrial nacional. As decises presidenciais unilaterais mantm-se em tendncia crescente, mas sobretudo a quantidade de atos regulatrios da economia a que mais se avoluma, conforme se v pelas tabelas 37 e 38: Tabela 37 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1942-1945) Atos de administrao pblica Econmica Organizao do Estado e do servio pblico Social Total 1942 276 1286 99 1661 1943 308 1357 79 1744 1944 504 1287 106 1897 1945 268 1334 112 1714

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Tabela 38 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (1942-1945) Polticas 1942 1943 1944 1945 1783 Econmica 2149 1913 1359 61 Social 60 32 46 1844 Total 2209 1945 1405
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

173

No exerccio da funo administrao pblica, Vargas mantm o padro de dominncia dos atos de organizao do Estado e do servio pblico, com uma parcela bem menor de atos de poltica econmica, embora com uma atividade particularmente mais intensa no ano de 1944. Mantm-se tambm o padro de baixa atividade na poltica social, sem qualquer oscilao atpica. Tabela 39 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (1942-1945) (%) Polticas Econmica Organizao do Estado e do servio pblico Social 1942 17% 77% 6% 1943 18% 78% 5% 1944 27% 68% 6% 1945 16% 78% 7%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

No campo regulatrio, as decises de ordem econmica so amplamente majoritrias sobre as de ordem social, em nveis bem superiores que em outros momentos. Em primeiro lugar, ocorreu de a guerra ter determinado um grande esforo de mobilizao econmica. No a toa, esse esforo se traduz em uma ultrapassagem da regulao econmica como face mais importante da atividade estatal durante o perodo de entrada do Brasil na II Guerra, conforme o grfico 32:

174

Grfico 32 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo de Estado (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O dado, em alguma medida, pode tambm regulatria74.

evidenciar um certo

relaxamento da ditadura no perodo de guerra , pelo menos na dimenso

Tabela 40 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (%) Polticas Econmica Social 1942 97% 3% 1943 97% 3% 1944 98% 2% 1945 97% 3%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

74

A entrada do Brasil na Guerra trouxe de volta as manifestaes de rua espontneas e facilitou a

criao de organizaes que, no intuito de auxiliar o contexto de guerra contra o nazi-facismo, faziam pregao democrtica. Em 1942, meses antes dos episdios que levaram o Brasil a declarar guerra contra os pases do Eixo (Alemanha, Itlia, Japo e outros), uma manifestao popular prAliados levou a uma crise entre integrantes do governo e sada de alguns expoentes da linha dura do regime, como Filinto Mller, Lourival Fontes e Francisco Campos. Os trs eram peas-chave do esquema repressivo. O episdio est descrito em detalhes em BRANDI, Op. cit. e em SILVA, Hlio e CANEIRO, Maria C. R.. Histria da Repblica Brasileira.So Paulo: Editora Trs, 1975, vol. 11.

175

Obs: Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Essa diminuio parcial da regulao social frente s demais est estampada de modo mais claro no grfico 33, no qual passa a figurar como uma poltica de menor importncia, mesmo em relao s da funo de administrao pblica: Grfico 33: Atos do presidente Getlio Vargas por funo e poltica (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

No conjunto, o perodo de guerra o que apresenta o maior equilbrio entre as funes de administrao e de regulao, conforme a tabela 41: Tabela 41 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (1942-1945) (%) Funes 1942 1943 1944 1945 Administrao pblica 47% 44% 49% 55% 53% 56% 51% 45% Regulao
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Esse equilbrio, representado no grfico 34, foi transposto para a o eixo ydo grfico do segundo perodo da terceira presidncia de Getlio Vargas:

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Grfico 34 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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6.3.1.6. Governana das funes de Estado: a ltima presidncia Vargas (1951-1954)

Em 1951, quando toma posse para seu quarto e derradeiro mandato presidencial, Vargas deixa claro que entende seu papel constitucional, mas no se contenta com ele. Na mensagem apresentada abertura da sesso legislativa daquele ano, conclama o Congresso Nacional no sentido de dotar o Pas, no menor tempo, da legislao adequada ao seu desenvolvimento econmico e social, e de prover o Poder Executivo com os recursos legais para uma ao plstica e eficiente nas novas condies externas e internas (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1951, p.5). O presidente, mais uma vez, encampa uma agenda de desenvolvimento suficientemente grandiosa para carregar consigo dissenses agressivas. Como lembra Draibe, o presidente propugnava um plano nacional de energia para dobrar a gerao de energia no Pas em uma dcada em torno do plano, havia um modelo para a reorganizao de todo o sistema eltrico, o que daria origem, muito depois, ao sistema Eletrobrs. Tambm propunha um plano de construo de refinarias de petrleo e ampliao da frota de navios para importao de leo cru, um plano para o carvo nacional, destinado tanto a alimentar a siderurgia quanto termoeltricas. Fundou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico para servir como agncia estatal de financiamento dos planos do Programa de Reaparelhamento Econmico. No apenas criou a Petrobrs, mas usou-a como holding para estruturar o setor de petrleo e gs (DRAIBE, 2004, p. 171 -182). Ainda props, para o setor de comunicaes, a mesma viso estratgica que seria depois empunhada pela ditadura a partir de 1964, utilizando-a como fator de unidade nacional e plataforma de expanso dos projetos econmicos e sociais concebidos pelo Estado.

178

Parte importante dessa agenda contou com a aprovao do Congresso, como no caso da criao do BNDE75 e da Petrobrs. Isso o autorizaria a agir de forma unilateral em novas reas. Vargas tambm precisava remontar o Executivo, tanto para desmontar parte dos arranjos estabelecidos pela presidncia Gaspar Dutra76 quanto para atualizar a organizao do Estado a novos desafios77. Em terceiro lugar, mas no menos importante, o presidente defendia as ideias de uma plasticidade da relao entre os trs poderes e de uma certa impreciso na discriminao dos encargos concorrentes entre Unio, Estados e Municpios78. Nas entrelinhas, o que Vargas faz entender os poderes presidenciais unilaterais da forma mais alargada possvel, em face de problemas que considera graves e de uma ambiguidade institucional79.

75

Hoje BNDES: o social foi agregado sigla. Vargas apoiou discretamente a candidatura Dutra, em 1945, o suficiente para eleg-lo e dele se

76

desvencilhar ao longo do perodo em que, como senador, se tornaria o principal opositor do presidente. Cf. SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getulio Vargas a Castelo Branco, 1930-1964. 10. ed. Rio de janeiro: Paz e Terra, 1982. 512 p.
77

Na j citada Mensagem ao Congresso de 1951, Vargas afirma que a mquina administrativa

federal era obsoleta, cheia de sobreposies e conflitos de competncia, necessitando de uma reforma completa para dar mais eficincia.
78

BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA. 1951. Op. Cit. Pgs. 37-38. Na Cincia Poltica, uma viso sobre como os presidentes usam da ambiguidade como forma de

79

justificar a expanso de seus poderes est em MOE, T. and HOWELL, W. G. Unilateral action and presidential power: a theory, op. cit. A expanso desses poderes motivada por questes do desenvolvimento econmico e social, principalmente os decorrentes de processos de

industrializao, est em BALOGH, Brian, A government out of sight: the mystery of national authority in nineteenth-century America e SKOWRONEK, S. The politics presidents make: leadership from John Adams to George Bush, op.cit.

179

O somatrio desses aspectos explica como, mesmo com poderes de menor amplitude, a produo unilateral se avoluma entre 1951 a 1954. A presidncia lidava com uma variedade crescente de problemas. Contava, para enfrent-los, com uma teia de organismos e um conjunto complexo de regras que demandavam decises em larga escala. A bem da verdade, esses organismos, criaturas de Vargas, seriam tambm suas usinas de produo de decises. A tabela 42 mostra o volume de atos na funo administrao pblica, conforme cada uma das polticas. Nota-se que as decises de Vargas nessa funo tm um crescimento extraordinrio em 1953, perodo j crtico de seu governo, alm de grandes oscilaes ano a ano.

Tabela 42 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica Atos de administrao pblica 1951 1952 1953 1954 112 192 303 180 Econmica Organizao do Estado e do servio pblico 230 358 1285 249 30 40 55 21 Social 372 590 1643 450 Total
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

Da mesma forma como ocorreu durante o perodo da II Guerra, os atos regulatrios predominam em trs dos quatro anos de mandato (tabela 43): Tabela 43 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao Atos de regulao 1951 1952 1953 1954 658 958 1035 685 Econmica 21 Social 15 28 11 679 973 1063 696 Total
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Nessa ltima presidncia, apenas no terceiro ano os atos da administrao pblica so em quantidade maior que os da regulao.

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Grfico 35 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo de Estado (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O ano de 1953 novamente o que apresenta variaes mais significativa na administrao pblica, com as decises sobre organizao do Estado e do servio pblico pressionando a funo a ponto de superar os atos regulatrios. No ano de 1954, bastante evidente que a presso exercida pelos atos de poltica econmica. Tabela 44 - Atos atos do presidente Getlio Vargas na funo administrao pblica (%) Atos de administrao pblica Econmica Organizao do Estado e do servio pblico Social 1951 30% 62% 8% 1952 33% 61% 7% 1953 18% 78% 3% 1954 40% 55% 5%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

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Os atos de regulao econmica tornam-se absolutos na funo regulatria. Tabela 45 - Atos do presidente Getlio Vargas na funo regulao (%) Atos de regulao Econmica Social 1951 97% 3% 1952 98% 2% 1953 97% 3% 1954 98% 2%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O grfico 36 apresenta a maior proporo de atos regulatrio em poltica econmica dentre todas as presidncias de Getlio Vargas. Supera mesmo o perodo da economia de guerra.

Grfico 36 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo e poltica (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Esses dados revelam uma faceta importante e pouco explorada das polticas varguistas. Em geral, se d muita nfase ao carter estatista, mais especificamente de crescimento da mquina pblica e da ao empresarial do Estado, com um peso crescente das empresas estatais. Os nmeros colhidos mostram uma tendncia do Estado brasileiro, primeiro, de expandir a atividade pblica direta, fazendo-se acompanhar de um crescimento paulatino da atividade regulatria.

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Tabela 46 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (%) Funo Administrao pblica Regulao 1951 35% 65% 1952 38% 62% 1953 61% 39% 1954 39% 61%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

A presena do estado acabou se fazendo muito mais forte em termos regulatrios do que por meio da atividade estatal direta. Ao contrrio da ideia de que a atividade estatal supostamente estaria sufocando a atividade empresarial privada, parece mais plausvel compreender o perodo de maneira bastante diferente. As presidncias de Getlio Vargas aos poucos consolidaram as organizaes do Estado, alimentadas por decises presidenciais duradouras, como plataformas para a expanso da atividade privada no desenvolvimento nacional.

Grfico 37 - Atos do presidente Getlio Vargas por funo (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O crescimento da atividade regulatria se explica de duas maneiras. Primeiro, ele obviamente resultado da prpria presena mais ampla do setor privado. No haveria regulao em larga escala sem um setor privado robustecido e

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diversificado ao longo daquelas dcadas. Alm disso, o desenvolvimento agrcola, industrial, comercial, de infraestrutura e de servios, aps ganhar musculatura, passou a exigir maiores esforos regulatrios do Estado tanto para permitir uma melhor coordenao entre os vrios setores quanto para abrir novas frentes de desenvolvimento econmico. O quadro bastante consistente com as estratgias econmicas e os marcos legais concebidos por Vargas que buscavam o desbravamento de novas fronteiras econmicas por meio da atividade estatal, secundada pelo setor privado. As atividades decorrentes dos investimentos pblicos e das empresas estatais que serviam de carros-chefe em muitos setores alimentavam uma ampla rede de empresas associadas, fossem como fornecedoras ou como produtoras em reas no cobertas pelo Estado. No longo prazo, esse modelo de parceria pblico-privada daria resultados positivos, consolidando uma indstria nacional e permitindo a produo de maior valor agregado na economia brasileira. No entanto, a curto prazo, os custos elevados exigiam uma carga substancial de impostos e uma mo pesada do Estado, alm de toda a sorte de desequilbrios macroeconmicos como endividamento externo crescente e inflao -, com pssimas repercusses para o clima social e poltico do pas. Fazer com que o pas se desenvolvesse no longo prazo custou caro no curto prazo. Os presidentes que vislumbram uma certa longevidade poltica, como a que Vargas conseguiu sustentar por duas dcadas, se dispem a pagar o preo. Em 1954, porm, o retrato desbotado do velho j mostrava sinais de cansao.

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6.3.2 Inovaes e mudanas incrementais da presidncia Getlio Vargas

A produo institucional das presidncias Getlio Vargas est disposta nas tabelas 47 a 51. A tabela 47, sobre sua 1. presidncia, mostra o ano de 1931 com o maior nmero de inovaes institucionais e o de 1932 com o de mais mudanass incrementais: Tabela 47 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1933) Tipos 1930 1931 1932 1933 CO 2 15 5 4 RE 20 64 65 66 II 11 67 40 52 MI 26 195 223 208 GE 104 1011 1066 946 Total 163 1352 1399 1276
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto.

Na 2. presidncia, o ano de 1934 que concentra as inovaes e mudanas institucionais, justamente pelos poderes unilaterais que foram mantidos at que se promulgasse a Constituio. Tabela 48 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1934-1937) Normas CO RE II MI GE * Total 1934 10 64 49 204 892 1219 1935 4 74 7 69 343 497 1936 1 73 10 57 543 684 1937 2 57 5 44 675 783

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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No primeiro perodo da 3. presidncia, as inovaes institucionais se concentraram no primeiro ano80, em grande medida, por conta das mudanas introduzidas pela Constituio de 1937. Das 79 inovaes, 51 advm da Constituio outorgada. Outras 14 vm tambm de decretos e decretos-lei de 1937. Ou seja, a institucionalizao da ditadura compe a maioria absoluta das decises que representaram inovaes. Exceptuando essa situao, o perodo conhecido como Estado Novo to inovador e incremental quanto sua primeira presidncia. Tabela 49 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1938-1941) Tipo 1938 1939 1940 1941 CO 11 15 13 13 RE 140 107 48 67 II 79 44 24 34 MI 221 170 250 300 GE * 1709 1848 1906 2176 Total 2160 2184 2241 2590
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto. A Constituio de 1937 foi considerada enquanto ato unilateral e computada em seus artigos de inovao institucional e mudana incremental.

No perodo de guerra, a presidncia de Getlio Vargas mantm, em grande medida, a escala entre atos de gesto, inovao e mudana incremental. Tabela 50 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1942-1945) Tipo CO RE II MI GE * Total 1942 14 40 28 404 3022 3508 1943 15 28 22 295 3592 3952 1944 7 19 15 307 3494 3842 1945 6 30 21 251 2815 3123

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto.

80

Lembrando que os dados de 1938 se referem tambm a 1937. A prpria Constituio faz parte

desse conjunto de inovaes institucionais.

186

Finalmente, as inovaes institucionais da ltima presidncia Vargas foram mnimas, muito concentradas no ano de 1953. Contando com menos poderes unilaterais, Vargas dependia de aprovao congressual para suas medidas mais ousadas. Elas vieram, aos poucos. O ano de 1954, que se encerra para Vargas em agosto, tem sua produo institucional interrompida pela metade: Tabela 51 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1951-1954) Normas 1951 1952 1953 1954 CO 9 9 9 11 RE 20 44 36 33 II 1 2 11 6 MI 65 95 88 68 GE * 956 1423 2562 1108 Total 1051 1573 2706 1226
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

As variaes percentuais apresentam-se nas tabelas 52 a 56. Tabela 52 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1933) (%) Tipo 1930 1931 1932 1933 CO 1% 1% 0% 0% RE 12% 5% 5% 5% II 7% 5% 3% 4% MI 16% 14% 16% 16% GE 64% 75% 76% 74% Total 100% 100% 100% 100%

Tabela 53 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1934-1937) (%) Tipos CO RE II MI GE Total 1934 1% 5% 4% 17% 73% 100% 1935 1% 15% 1% 14% 69% 100% 1936 0% 11% 1% 8% 79% 100% 1937 0% 7% 1% 6% 86% 100%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

187

Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto.

Tabela 54 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1938-1941) (%) Tipo CO RE II MI GE Total 1938 1% 6% 4% 10% 79% 100% 1939 1% 5% 2% 8% 85% 100% 1940 1% 2% 1% 11% 85% 100% 1941 1% 3% 1% 12% 84% 100%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto. A Constituio de 1937 foi considerada enquanto ato unilateral e computada em seus artigos de inovao institucional e mudana incremental.

Tabela 55 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1942-1945) (%) Tipo CO RE II MI GE Total 1942 0% 1% 1% 12% 86% 100% 1943 0% 1% 1% 7% 91% 100% 1944 0% 0% 0% 8% 91% 100% 1945 0% 1% 1% 8% 90% 100%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto.

Tabela 56 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1951-1954) (%)

Tipos CO RE II MI GE Total 1951 1% 2% 0% 6% 91% 100% 1952 1% 3% 0% 6% 90% 100% 1953 0% 1% 0% 3% 95% 100% 1954 1% 3% 0% 6% 90% 100%

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios foram excludos da contagem dos atos de gesto.

188

Os atos de gesto tm um comportamento muito similar em quase todas as presidncias, exceo da segunda (1934 a 1937). Em geral, os presidentes concentram suas inovaes institucionais e mudanas incrementais no incio dos mandatos, o que resulta em uma menor proporo de atos de gesto, que depois seguem uma trajetria relativamente estvel. A 2. presidncia tem uma queda dos atos de gesto em 1935, provocada por um incremento nas mudanas incrementais e dos atos de relaes internacionais. As mudanas incrementais so muitas vezes ampliadas no ano seguinte ao das inovaes institucionais, revelando um perodo de maturao das inovaes, a partir de quando comeam a provocar desdobramentos, em razo de seu sucesso, ou a sofrer ajustes, em decorrncia de seu fracasso ou do surgimento de problemas no previstos. O grande volume de atos de gesto passa a impresso visualmente enganosa de serem distantes dos demais atos, e que as inovaes institucionais e mudanas incrementais seriam diminutas e episdicas. Na verdade, atos de gesto so precedidos e impulsionados por inovaes, mudanas incrementais, atos de coordenao e de relaes internacionais. A rotina obra da novidade. Ocorre que inovaes institucionais e mesmo mudanas incrementais serem decises de grande impacto. De tal monta que no podem ser tomadas a todo momento, sob pena de se tornarem incuas. Elas precisam ser amparadas e digeridas pelo aparelho de Estado, na forma de atos de gesto, que do as ordens especficas e personalizadas a mudanas concebidas genericamente. Da deriva uma variao de escala bastante coerente entre os atos dos vrios tipos. Se olharmos os grficos 41 e 42, verermos que tais escalas se reproduzem de modo muito similar ao longo da vrias presidncias de Getlio Vargas. Para cada presidncia, o grfico esquerda representa a produo institucional incluindo atos de todos os tipos. O grfico direita reproduz a proporo de cada tipo de produo institucional, excluindo os atos de gesto:

189

Grfico 38 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1933) Grfico 39 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1930-1933)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Grfico 40 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1934-1937) Grfico 41 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1934-1937)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

190

Grfico 42 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1938-1941) Grfico 43 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1938-1941)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Grfico 44 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1942-1945) Grfico 45 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1942-1945)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 46 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1951-1954) Grfico 47 Inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de coordenao do presidente Getlio Vargas (1951-1954)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Dispostos em conjunto, ao longo de uma nica trajetria, os dados da atividade presidencial unilateral do Executivo apresentam o seguinte

comportamento: Grfico 48 - Produo institucional do presidente Getlio Vargas (1930-1954)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Verificado em detalhe, o comportamento dessa produo institucional unilateral, analisando-se separadamente os dados de inovao institucional e mudana incremental, apresenta variaes muito similares: Grfico 49 Inovaes institucionais e mudanas incrementais do presidente Getlio Vargas (1930-1954)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Os maiores picos de inovao e mudana incremental, assim como foi nos atos unilaterais de gesto, se concentram na 1. e na 3. presidncias. As

variaes so explicadas tanto pelo fato do presidente ter contado com mais poderes presidenciais unilaterais (portanto, parte da variao corresponde ao trabalho legislativo do presidente) quanto pela ocorrncia de conjunturas crticas decisivas. Na 1. e 3. presidncias, a maior parte das inovaes e mudanas incrementais se concentraram no incio dos mandatos, enquanto nas 2. e 4. presidncias, elas tiveram que aguardar pelo segundo ou terceiro ano de mandato. Com poderes unilaterais amplos, o presidente pde agir de imediato. Com poderes

193

unilaterais restritos, provavelmente teve, antes, que formar sua coalizo, negociar sua pauta prioritria e aguardar o devido tempo de tramitao congressual. As variaes ocorrem mais ao sabor das crises, enquanto, no primeiro caso, a concentao de poderes unilaterais j foi resultado de crises profundas81.

6.3.2.1.

A poltica econmica presidencial de Getlio Vargas

6.3.2.1.1

1. PRESIDNCIA (1930-1933)

A tabela 57 mostra a presena de decises unilaterais da primeira presidncia Vargas, na funo administrao pblica, relativas poltica econmica. possvel notar claramente uma prioridade das decises sobre agricultura e poltica fiscal. O ano de 1930 apresenta resultados bastante diminutos por estarem considerados apenas seus dois ltimos meses, que marcam o incio da presidncia Vargas.

81

A terceira presidncia oferece o detalhe importante em relao ao papel das conjunturas crticas.

A guerra elevou em muito a atividade unilteral de gesto e de mudanas incrementais.

194

Tabela 57 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Polticas 1930 1931 1932 1933 Total Fiscal Monetria Comercial e aduaneira Ferrovias Portos Telgrafos Fundiria Agricultura Indstria Comrcio e servios Total 1 2 2 1 0 0 0 3 0 0 9 21 2 4 4 1 2 4 18 0 5 56 11 15 2 1 4 0 4 18 2 1 57 13 4 2 6 0 0 0 27 2 7 54 46 23 10 12 5 2 8 66 4 13 189

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

O grfico 50 permite visualizar de forma ainda mais clara as duas prioridades da poltica econmica de Vargas em sua primeira presidncia, a agricultura e a poltica fiscal:

195

Grfico 50: Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Reunidos em grandes agregados (Grfico 51), os dados mostram um poltica muito equilibrada entre macroeconomia e polticas setoriais de estmulo produo ou de participao direta do setor pblico, mas uma baixa ateno infraestrutura. O volume de decises da poltica setorial, praticamente inexistentes na presidncia Campos Salles, e em patamares superiores poltica macroeconmica um dado de grande contraste.

196

Grfico 51 - Atos da administrao pblica na rea econmica macroeconomia e infraestrutura e por setores (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

As escolhas so em muito motivadas pelas circunstncias. O Governo Provisrio tinha, como primeira tarefa, dar respostas aos reflexos, no Brasil, da crise econmica internacional de 1929. O impacto daquela crise, que se transformaria em longa depresso, havia afetado direta e profundamente a economia do caf. As primeiras medidas tomadas por Vargas, logo aps sua posse, so absolutamente tmidas e basicamente concentradas na poltica monetria e aduaneira, todas de carter incremental. A poltica econmica mantm um padro absolutamente ortodoxo82.

82

Oswaldo Aranha, ministro da Fazenda de 1931 a 1934, afirmava que a ortodoxia econmica e a

austeridade deram ao Governo Provisrio o respeito dos credores. At 1937, o governo brasileiro permanecia reeditando a formula dos funding loans, contraindo novos emprstimos para reescalonar a dvida. Veja a respeito WIRTH, John. The politics of Brazilian development (19301954). Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1970.

197

A medida inicial mais importante para atacar a crise e sustentar a economia do caf foi de ordem administrativa e burocrtica: o Decreto 19.448, de 1930, que reorganizou o Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio. Seria a partir do ano de 1931 que viriam medidas mais especficas para a defesa do caf, como o fortalecimento do Conselho Nacional do Caf, reunindo de forma centralizada atribuies como a da liberao do caf para exportao. Em dezembro, seria assinado decreto (20.760/1931) estabelecendo novo convnio entre a Unio e os estados produtores de caf. Mas a poltica econmica no girava apenas em torno do caf, apesar da prioridade. O cacau, o acar e o lcool tambm foram objeto de decises que configuraram a montagem de arranjos institucionais para a sua proteo e desenvolvimento. Em 1931, o Instituto de Cacau da Bahia foi transformado em organizao de utilidade pblica, o que lhe permitia receber incentivos federais83. O acar e o lcool foram contemplados com medidas de defesa econmica por dois decretos, um deles estabelecendo pela primeira vez a mistura de lcool gasolina84. Houve ainda decises orientadas para a expanso da irrigao. Elas estiveram relacionadas a pelo menos duas frentes: a criao de novas fronteiras agrcolas e as obras contra a seca, dois aspectos que estariam presentes em todas as presidncias de Getlio Vargas. Em todos esses casos, alm dos recursos de financiamento produo e as medidas protetivas, parte relevante da atividade do Estado era direcionada a

83

Decreto 20.233/1931. O Decreto 19.717/1931 estabelecia a obrigatoriedade da mistura na proporo de 5%. O Decreto

84

20.356/1931 dava ao Ministrio da Agricultura poderes regulatrios para fiscalizar se a medida estava sendo realmente adotada. O Decreto 20.401/1931 adotava medidas de proteo economia do acar.

198

fortalecer a coordenao e a regulao. Os organismos detinham recursos para a distribuio de incentivos, concentravam em torno de si a interlocuo com os agentes econmicos, mas, ao mesmo tempo, passaram a assumir funes de fiscalizao e controle, com poder de polcia, no sentido de autuar e impor outras punies85. Ao estilo hobbesiano, Vargas trocava proteo (econmica) por regulao e, em alguns poucos casos, controle econmico direto. Para tanto, foram tomadas medidas de reorganizao administrativa e ajustes nos departamentos, que se responsabilizavam mais diretamente por atuar nos estados e sobre os setores econmicos beneficiados. A gerao desses incentivos e a manuteno de uma mquina administrativa encarregada de distribu-los e fiscalizar sua correta aplicao foi garantida com inmeras medidas destinadas a elevar a arrecadao do Estado. Para levantar recursos, o governo passou a adotar uma poltica de

aproveitamento econmico de terras devolutas, alm de permitir que os estados o fizessem. Dessa maneira, os interventores passaram a contar com um recurso precioso para polticas de desenvolvimento econmico ou mesmo para a expanso do estado. As terras seriam entregues explorao agrcola ou, em alguns casos, para a construo de obras de infraestrura. Quanto ao comrcio e aos servios diretamente administrados pelo Estado, o principal deles era o de correios e telgrafos86.

85

A esse respeito, ver os decretos 19.671/1931, 19.667 e 19.668/1931, alm do j citado

20.356/1931.
86

Tudo o que se refere, porm, dimenso infraestrutural dos telgrafos (linhas telegrficas) est

contabilizada como infraestrutura.

199

Nesses primrdios, no havia poltica industrial, a no ser alguns rudimentos. Por exemplo, os previstos no Decreto 20.089/1931, que estabeleceu a regulao da explorao do carvo natural, naquele tempo, principal recurso energtico do pas. A atividade regulatria aparece como bem mais incisiva do que, por exemplo, na presidncia Campos Salles. Alm disso, revela-se como um espelho invertido das prioridades econmicas da gesto direta do Estado. No campo da administrao pblica, enquanto, a prioridade foi a agricultura, no campo regulatrio, a prioridade foram o comrcio, os servios e a indstria. Tabela 58: Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Polticas 1930 1931 1932 1933 Total Autorizao e regras das atividades econmicas 1 0 4 0 5 Agricultura 0 2 0 1 3 Comrcio e services 0 14 14 15 43 Indstria 0 2 6 3 11 Total 1 18 24 19 62
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Proporcionalmente, o quadro se configura conforme o grfico 52:

200

Grfico 52 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A indstria, o comrcio e os servios contribuam sobretudo como reas de incidncia da poltica fiscal (arrecadao de impostos) e, em menor medida, na tentativa de regularizar alguns problemas de abastecimento. Ou seja, na primeira presidncia Vargas, o estatismo era sobretudo orientado em benefcio da agricultura.

201

6.3.2.1.1

2. PRESIDNCIA (1934-1937)

Durante a 2. presidncia Vargas, a poltica fiscal permanece no topo da poltica econmica, com a agricultura e o comrcio e sevios logo abaixo, conforme mostra a tabela 59: Tabela 59: Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Poltica 1934 1935 1936 1937 Total Fiscal 29 8 14 4 55 Monetria: moeda, crdito, seguros 7 0 0 0 7 Comercial e aduaneira 4 0 3 0 7 Ferrovias 2 2 3 0 7 Portos 4 1 1 0 6 Telgrafos 0 1 0 0 1 Fundiria 14 0 0 2 16 Energia 3 4 0 0 7 Estradas e rodagem 1 0 0 0 1 Agricultura 23 1 0 0 24 Indstria 7 0 0 0 7 Comrcio e servios 10 4 5 3 22 Total 94 17 21 6 160
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A novidade que a poltica comea a dar mais espao para o comrcio e servios administrados pelo prprio Estado (como a atividade de correios e telgrafos). A poltica fundiria tambm aparece como relevante. Pela primeira vez, Vargas comea a se utilizar do estoque de terras como recurso econmico para uso pelo prprio Estado ou para incentivar empreendimentos econmicos. Essa maior diversificao, com mais decises dedicadas a um conjunto maior de setores, est exposta no grfico 53:

202

Grfico 53 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Um padro que permanece o da poltica econmica, ainda muito na concentrado perspectiva fiscal e sobre a prpria atividade produtiva, e menos na de infraestrutura, conforme o grfico 54: Grfico 54: Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Esse padro destinava-se no apenas a alimentar os custos aparato estatal, mas a sustentar os gastos governamentais de polticas setoriais em benefcio do setor agrcola, s custas da indstria, do comrcio e dos servios. Tabela 60 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Poltica Comrcio e services Indstria Cassados, sem efeito, caducos Total 1934 263 11 6 280 1935 5 0 0 5 1936 2 0 0 2 1937 0 1 0 1 Total 270 12 6 288

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Na esteira do processo de urbanizao, o aumento do consumo era interceptado, pela poltica fiscal, como fonte de recursos para garantir a proeminncia agrcola. Portanto, ainda um padro muito parecido com o da Primeira Repblica. Na 2. presidncia, sobre o comrcio que incide ainda mais o peso da atividade regulatria federal, em termos de novas regras que o Estado passa a impor para suas atividades. Grfico 55 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

204

A quase totalidade dos atos regulatrio inovadores ou de ajustes da ao do Estado nesse campo incidem sobre o comrcio. O quadro ajuda a explicar um paradoxo da poltica econmica e do liberalismo no Brasil. O discurso de responsabilidade fiscal, que acompanha a poltica econmica desde os primeiros governos republicanos (Prudente de Moraes e Campos Salles) exigia que os governos se comportassem, acima de tudo, como mquinas de arrecadao de impostos. A opo brasileira sempre se orientou por priorizar impostos sobre o consumo e sobre as exportaes, e no sobre a propriedade. Vargas permanecia atado a uma coalizo em que os interesses da agricultura prevaleciam, mas j demonstrava prioridades da poltica econmica que buscavam apontar possibilidades de crescimento em outras direes,

principalmente em benefcio da indstria. Em julho de 1934, Vargas reestrutura o Departamento Nacional da Indstria e Comrcio, que havia sado do Ministrio da Agricultura para compor a pasta do Trabalho, Indstria e Comrcio (Decreto 24.636/1934). Promove a transformao da Inspetoria do Ensino Profissional Tcnico em uma superintendncia, com mais poderes e maior oramento (Decreto 24.558/1934). Sua inovao mais importante vem, tambm em julho daquele ano, com a decretao do Cdigo de guas (Decreto 24.643/1934). Com ele, abre nossas possibilidades de gerao e barateamento da energia. O Cdigo representou uma grande transformao, com impactos imediatos e repercusses profundas no longo prazo. Permitiu que as propriedades agrcolas pudessem se tornar alvo de expropriaes ou mesmo de intervenes pblicas (diretas ou mediante concesses privadas) para o aproveitamento dos cursos dgua (as chamadas quedas dgua) para a gerao de energia eltrica. O Cdigo aumentaria a oferta de energia para a produo industrial, embora a maior demanda por energia viesse do consumo comercial, pblico (iluminao das cidades) e residencial.

205

Tambm no apagar das luzes do Governo Provisrio 87, o presidente baixou o Cdigo de Minas (Decreto 24.642/1934), que regularia a atividade do setor, daria prioridade da minerao para atender indstria nacional e tambm permitiria o alastramento da concesses privadas de explorao, vinculado de forma mais clara o recebimento da concesso com obrigaes perante o Estado. As demais medidas regulatrias tinham o carter de impor obrigaes da atividade privada perante o poder pblico, seja para efeitos de arrecadao quanto para a padronizao dos produtos s exigncias de consumo e tambm a normas de trabalho. Havia tambm uma preocupao com a garantia do abastecimento, uma questo que ganhava mais importncia medida em que avanava o processo de urbanizao e, com ele, a necessidade de prover as cidades com produtos de primeira necessidade, servios de gs e energia e mercadorias importadas. Bebidas e gneros alimentcios eram os alvos principais. A isso se relaciona diretamente o Cdigo de Caa e Pesca (Decreto 23.672), que tambm tinha como interesse do Estado trazer para a sua regulao, e tambm com intuito arrecadatrio, uma atividade tradicional e que at ento se dava pouca ateno na poltica econmica. A leitura dos decretos mostra a presena de uma concepo, por trs da poltica econmica das vrias presidncias de Vargas, em dar status mais amplo a atividades econmicas tradicionais existentes no Brasil. Se acreditava que, modernizando-as, elas poderiam se tornar ramos comerciais de maior importncia para o Pas. A caa, a pesca, o guaran, o coco, as fibras para tecelagem, a mandioca, as ervas medicinais e tantas outras foram objeto de regulamentaes muitas vezes esparsas, mas insistentes, numa busca por fomentar alternativas que

87

Vrios decretos de grande relevncia, como os dois citados, foram editados em 10/07/1934,

aproveitando-se de uma manobra governista na Constituinte que permitiu que as decises presidenciais tomadas previamente promulgao da nova constituio fossem todas elas homologadas como constitucionais.

206

pudessem responder por novas frentes de desenvolvimento, diversificando a atividade econmica. Em 1934, so tambm organizadas as normas bsicas para a concesso dos servios de radiodifuso no pas, que comeara a se implantar

experimentalmente desde 1923, mas ganharia impulso, em todo o pas, a partir da dcada de 193088. Comea tambm a ficar claro o interesse federal em assumir a construo de algumas rodovias como forma de ampliar o controle sobre a arrecadao de impostos. exceo do transporte em grandes quantidades, transportados por ferrovias, boa parte do consumo circulava por estradas vicinais e caminhos diversos. As rodovias davam ao Governo Federal e tambm aos estaduais a chance de estabelecer um maior controle do fluxo de mercadorias e, com isso, garantir sua parte em impostos.

88

Decreto 24.772, de 14/07/1934.

207

6.3.2.1.1

3. PRESIDNCIA (1. PERODO: 1938-1941)

A terceira presidncia mantm boa parte das prioridades da poltica econmica, com a poltica fiscal se mantendo como a questo fundamental. Os dados, analisados no longo prazo, inclusive comparativamente presidncia Campos Salles, suscitam a concluso de que o sucesso da poltica fiscal que garante o sucesso da poltica econmica como um todo. O carter dessa poltica varia, de presidncia para presidncia, sendo restritiva ou de expanso de gastos e da arrecadao, o que denota uma agenda econmica especfica de cada presidncia. No entanto, em ambos os casos, no apenas a gesto fiscal, mas a inovao e os ajustes da poltica fiscal que determinaram em que medida os governos conseguiram atender a seus demais objetivos.

Tabela 61: Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) Polticas 1938 1939 1940 1941 Total Fiscal 31 25 27 27 110 Monetria e cambial: moeda, crdito, seguros 6 8 6 4 24 Comercial e aduaneira 3 8 1 5 17 Ferrovias 1 1 2 11 15 Portos 1 1 1 3 6 Correios e Telgrafos 0 0 0 0 0 Fundiria 5 8 6 9 28 Energia 0 1 0 4 5 Estradas e rodagem 0 1 0 2 3 Urbanizao 0 0 1 2 3 Agricultura 8 6 12 15 41 Indstria 3 0 3 7 13 Comrcio e servios 9 3 8 20 40 Total 58 59 59 89 305
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O grfico 56 espelha a diversificao de setores contemplados pela poltica, mas com um peso maior da poltica agrcola, mas agora rivalizada pela poltica de

208

comrcio e servios, que fortalecia a ateno presidencial sobre a aviao civil 89, a marinha mercante (com a reestruturao do Lloyd brasileiro, principal companhia do setor) e a montagem do arranjo institucional da caa e pesca. Em seguida, a poltica fundiria mantm-se como atividade relevante, como j ocorria desde a 2. presidncia. A de transportes ferrovirios, ao longo de toda a dcada, manteria sua presena, baixa, mas persistente, capaz de produzir algum acmulo ao longo das dcadas. Pela primeira vez aparecem atos federais referentes especificamente questo da urbanizao, distintos da poltica fundiria. Grfico 56 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O Grfico 57 demonstra uma variao no sentido de um peso ainda maior da poltica macroeconmica, em detrimento da ateno sobre os setores econmicos e sobre a infraestutura. Ou seja, nesse momento, a poltica econmica de Vargas muda menos as regras do jogo da economia do que sua 2. presidncia. Boa parte dos cdigos j havia sido aprovada. O mundo continuava em crise, que no ano de 1937 tem um novo repique, e o protecionismo avanava no mundo inteiro. Isso se

89

Por exemplo, o Decreto 1.439, de 05/02/1937, que aprovava o regulamento para a delimitao das

zonas de proteo aos aeroportos.

209

reflete tambm na poltica comercial aduaneira de Vargas, que, como se viu no grfico anterior, tambm teve uma elevao em relao a perodos anteriores. Grfico 57: Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Embora haja um esforo mais concentrado em promover o desenvolvimento industrial, nota-se que tal no significava uma reorientao da poltica econmica. O Brasil ainda era, sobretudo, a agricultura. Mesmo que houvesse maiores esforos de industrializao, eles eram seletivos, e no gerais. Se orientavam a setores especficos e a preocupaes imediatas de substituio de importaes, o que de todo no era uma estratgia ruim. Os poucos recursos disponveis eram orientados a setores que se julgava que poderiam trazer maiores retornos90.

90

Warren Dean cita o caso do grupo Klabin, que teria sido convencido pelo prprio Vargas a instalar

uma nova fbrica de papel, com a garantia de que obteria emprstimo do Banco do Brasil. Podem ser citados outros exemplos, mas no se configura ainda uma poltica propriamente dita, justamente por terem sido negociados caso a caso. O episdio Klabin est citado em DEAN, Warren. Industrializacao de Sao Paulo: 1880-1945. So Paulo: Difel, 1971. 269 p

210

Na poltica regulatria, comrcio e servios continuam sendo o setor mais sujeito a novas regras, mas em escala bem menor que na presidncia anterior. A indstria praticamente mantm seu patamar anterior. A agricultura quem passa a receber maior regulamentao. Tabela 62 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Polticas 1938 1939 1940 1941 Total Agricultura 2 7 3 7 19 Comrcio e servios 10 30 28 20 88 Indstria 3 6 0 4 13 Cassados, sem efeito, caducos 0 0 0 0 0 Outros 0 0 0 0 0 Total 15 43 31 31 120
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A agricultura chega a ter 16% dos atos de regulamentao baixados por Vargas, superando a indstria nesse primeiro perodo de ditadura: Grfico 58 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

211

6.3.2.1.1

3. PRESIDNCIA (2. PERODO: 1942-1945)

O ltimo perodo da ditadura de Vargas mantm fixa a importncia da poltica fiscal no universo de atos unilaterais e de alterao das regras da economia. Na poltica macroeconmica, a poltica monetria passa a responder por uma grande quantidade de atos. Entre os setores econmicos, a indstria finalmente passa a figurar em patamar que rivaliza com a agricultura. Pode-se, finalmente, dizer que surgia uma agenda econmica orientada indstria.

Tabela 63 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Polticas 1942 1943 1944 1945 Total Fiscal 26 25 36 26 113 Monetria e cambial: moeda, crdito, seguros 9 8 16 11 44 Comercial e aduaneira 1 4 4 9 Ferrovias 4 2 4 1 11 Portos 0 1 5 6 Correios e Telgrafos 0 0 0 0 Fundiria 5 4 4 15 28 Energia 3 5 1 5 14 Estradas e rodagem 1 2 1 2 6 Urbanizao 0 0 1 1 2 Agricultura 17 17 9 3 46 Indstria 16 17 8 2 43 Comrcio e servios 13 9 3 1 26 Total 82 85 89 66 348
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Grfico 59: Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A parte de infraestrutura se mantm diminuta. O crescimento de alguns setores compensado pelo decrscimo de crescimento. A parte de energia e estradas de rodagem ganham um pouco mais de espao, comparativamente a ferrovias e portos. Grfico 60 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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No caso da energia, mesmo com o Cdigo de guas, boa parte do setor de energia ainda mantm a configurao anterior. Embora tenha nacionalizado a regulamentao da energia, Vargas ainda apostava sobretudo em solues organizadas de produo, transmisso e distribuio de energia organizadas por estado. O Cdigo permitia que o Governo Federal atribusse aos estados o poder concedente para a explorao da energia, o que de fato ocorreu em algumas situaes. A inteno era facilitar a explorao energtica por quem quer que se aventurasse a entrar no setor, evitando as dificuldades que muitas vezes eram impostas por proprietrios de terra, cmaras municipais ou governos estaduais 91. O que se veria, ao longo da terceira e da quarta presidncia de Vargas, eram mltiplas iniciativas voltadas a resolver problemas de demandas localizadas. Eram atribudas concesses para a explorao de energia a estados, a municpios, ao Exrcito e a outros organismos pblicos federais ou estaduais92. Na segunda fase, diminuem as novas regras sobre o comrcio e servios:

91

Conflitos como os verificados no processo de implantao da Light, em So Paulo, bem descritos

por SAES, Alexandre Macchione. Luz, leis e livre-concorrncia: conflitos em torno das concesses de energia eltrica na cidade de So Paulo no incio do sculo XX. Histria, Franca, v. 28, n. 2, 2009 .
92

Em dezembro de 1940, o Hospital Psiquitrico de Juqueri, da Secretaria de Educao e Sade

Pblica, foi autorizado a elevar a barragem do crrego do Itaim para construir sua prpria usina de gerao de energia eltrica.

214

Tabela 64 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Polticas 1942 1943 1944 1945 Total Agricultura 5 4 5 1 15 Comrcio e servios 35 10 8 11 64 Indstria 5 2 2 5 14 Total 45 16 15 1166 93
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A incidncia dos atos ainda recai sobre o sertor de comrcio e servios em praticamente 70%, mas indstria passa a ter uma maior presena. Grfico 61 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

215

6.3.2.1.1

4. PRESIDNCIA (1951-1954)

A ltima presidncia de Vargas apresenta uma variao surpreendente em relao a sua trajetria anterior (tabela 65). A poltica macroeconmica, principalmente a poltica fiscal, fica muito mais enxuta. Uma menor ateno dada a suas alteraes, que permanecem abaixo da poltica econmica orientada aos setores produtivos. A agricultura ainda tem grande presena. Tanto na poltica econmica quanto em outras reas, o ano de 1951 se mostra como um ano de dificuldades. Pode-se dizer que foi um ano perdido em termos da atividade presidencial.

Tabela 65 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Polticas 1951 1952 1953 1954 Total Fiscal 0 1 2 2 5 Monetria e cambial 2 1 1 3 7 Comercial e aduaneira 0 0 0 1 1 Ferrovias 2 1 1 0 4 Portos 1 1 1 2 5 Correios e Telgrafos 0 0 0 0 0 Fundiria 0 0 0 0 0 Energia 3 5 3 3 14 Estradas e rodagem 0 2 0 1 3 Urbanizao 0 0 0 1 1 Agricultura 5 7 11 11 34 Indstria 1 3 1 3 8 Comrcio e servios 2 2 8 3 15 Total 14 21 20 27 97
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A agricultura tem uma presena importante por conta da poltica de modernizao da agricultura. Embora anterior, essa poltica se expande na ltima presidncia. Deixa de ter como foco apenas a colonizao agrcola e passa a se orientar por conformar um arranjo institucional da agricultura. Consistia na formao

216

de ncleos rurais e na implantao de escolas tcnicas agrcolas, estas para a formao de mo de obra (os tcnicos agrcolas) instrudos em novas tcnicas agrcolas93. Esse processo permitiria a elevao extraordinria da eficincia agrcola brasileira nas dcadas subsequentes94. Na rea de comrcio e servios, as polticas presidenciais miram a marinha mercante e a aviao civil, principalmente. A nova rea da televiso regulamentada pelo Decreto 31.835, de 21 de novembro de 1952, que estabelece as primeiras concesses de canais. Grfico 62 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%)

93

A agricultura comea a experimentar o uso corriqueiro de tratores e implementos agrcolas.

Tcnicas de seleo de espcies e at de inseminao artificial passam a ser conhecidas. O uso de adubos e as tcnicas de correo do solo ganham regulamentao com o Decreto 33.100/1953. A correo do solo seria decisiva para a expanso em larga escala da agricultura do Centro-Oeste brasileiro, sobre as terras de cerrado.
94

A poltica agrcola da ltima presidncia Vargas esteve sob o comando do pernambucano Joo

Cleofas, chefe da UDN de Pernambuco. Para Bourne, a escolha de Cleofas para ministro da Agricultura seria a prova incontestvel da aliana de Vargas com as oligarquias agrrias nordestina e de seu conservadorismo para a rea (BOURNE, 2012, p. 217). Na verdade, Cleofas havia perdido, em 1950, a eleio para o Governo de Pernambuco para o candidato do PSD, Agamenon Magalhes, este sim, candidato majoritrio da oligarquia daquele estado. Joo Cleofas era engenheiro e certamente no representava qualquer ameaa aos interesses agrrios de qualquer regio, mas encampou uma viso de modernizao da agricultura que era, antes, do prprio Vargas.

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Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Os atos na rea de energia mostram a mesma tentativa de encontrar solues parciais e imediatas para o problema de energia. O problema tornara-se, desde os anos 1940, o grande gargalo de infraestrutura do pas. Vargas terminaria sua ltima presidncia sem ver a aprovao do sistema Eletrobrs, que s teria de fato incio quase 10 anos depois, tendo seus primeiros passos na presidncia de Joo Goulart e ao longo da ditadura militar, aps 196495. Grfico 63 - Atos da administrao pblica na rea econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%)

95

O sistema Eletrobrs uma criao de vrios presidentes. Getlio enviou sua proposta ao

Congresso, sem conseguir que fosse aprovada. Durante a presidncia Juscelino, o projeto voltou a tramitar e recebeu a aprovao congressual. Juscelino teve que lidar e superar os dois grandes lobbies contrrios Eletrobrs, vindos dos maiores estados produtores, So Paulo e Minas Gerais (este ltimo, estado que JK havia governado). O projeto aprovado seria sancionado por Jnio Quadros, em 1961. A Eletrobrs entraria em funcionamento durante a presidncia Joo Goulart e seria fortalecida durante as presidncia militares, especialmente durante a presidncia de Ernesto Geisel.

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Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

As mudanas na regulamentao econmica chegam a patamares mnimos.

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Tabela 66 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Polticas 1951 1952 1953 1954 Total Agricultura 1 1 0 0 2 Comrcio e servios 2 3 0 5 10 Indstria 1 1 1 0 3 Total 4 5 1 5 15
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A indstria passa a ter sua atividade mais fortemente regulamentada, mas o comrcio e os servios permanecem como alvo essencial da atividade regulatria do Estado: Grfico 64 - Atos de regulao econmica (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

De todo modo, as grandes conquistas dessa ltima presidncia se concentraram justamente no campo econmico. Vargas seria bem sucedido em aprovar a criao do Banco do Nordeste do Brasil (Lei 1.649, de 19/07/1952), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) (Lei 1.628, de 20 de junho de 1952), a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia

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(Lei n. 1.806, de 6/01/1953) e da Petrobrs (Lei 2.004, de 3/10/1953). Seus frutos, porm, s seriam colhidos por outros presidentes.

221

6.3.2.2.

A poltica de organizao do Estado e do servio pblico

6.3.2.2.1

1. PRESIDNCIA (1930-1933)

As polticas de organizao do Estado e do servio pblico tm seus dados dispostos na tabela 67. A grande nfase da 1. presidncia seria, sem sombra de dvida, o fortalecimento do aparelho repressivo prprio da Unio, vis--vis o dos estados. Tabela 67 - Atos da administrao pblica da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Polticas 1930 1931 1932 1933 Total Oramento 1 2 5 0 8 Pessoal 1 21 5 4 31 Relaes exteriores 0 2 1 0 3 Organizao da Justia 3 13 12 8 36 Administrao * 4 34 34 19 91 Comunicao e publicidade 0 1 0 1 2 Defesa e represso** 7 40 36 41 124 Total 16 113 93 73 295
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Obs: os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico. * Normas, procedimentos, instrumentos de controle da gesto pblica. ** Foras armadas e organizao da segurana pblica do DF

As razes para tal so inmeras e bastante evidentes. Vargas era presidente no por conta de uma eleio, mas de um movimento civil que ganhou desfecho militar em um embate sobretudo travado entre as foras estaduais. As foras armadas atuaram em favor de Vargas no por meio tanto de sua cpula, mas principalmente da jovem oficialidade, tenentes, tenentes-coronis (como Gis Monteiro, seu nome mais importante) e alguns coronis. Esse grupo se soma coalizo insurgente, lado a lado com os chefes das oligarquias estaduais, e transforma aquela movimentao episdica em movimento organizado, o chamado

222

tenentismo. Seu papel passa a ganhar proeminncia nos governos dos interventores e como base de apoio fundamental do regime varguista. Ao mesmo tempo, sua radicalizao, tida como preocupante pelo regime, pelo risco de que fugisse ao controle, incentivava toda uma poltica de reestruturao,

aparelhamento, concesso de vantagens e benefcios oficialidade. A alta cpula, por sua vez, acabou sendo fiadora da posse de Vargas, aps um momento inicial de vacilao no qual a junta militar cogitou permanecer frente do governo at que houvesse novas eleies. O peso relativo da poltica de defesa e represso no arranjo varguista de organizao do Estado e do servio pblico est exposto no grfico 65: Grfico 65 - Atos da administrao pblica da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A grande inovao institucional o prprio Governo Provisrio, que se instala estabelecendo imediatamente amplos poderes unilaterais, a serem exercidos discricionariamente, em toda sua plenitude, com as funes de Poder Executivo e tambm de Poder Legislativo. A reconstituio do Legislativo ficava remetida a uma Assembleia Constituinte (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA,

223

11 de novembro de 1930). Alm do Congresso Nacional, foram dissolvidas as Assembleias Legislativas dos Estados, as Cmaras ou assemblis municipais. O Decreto instituiu (Art. 11) tambm a figura que seria pea-chave na arquitetura poltica de todas as presidncias de Getlio Vargas: o interventor. Nomeado, nos perodos ditatoriais, ele se transformaria em fora poltica, na maioria dos Estados, e proveria Vargas de bases polticas que depois se aglutinariam em torno do PSD. Representante maior do Governo Provisrio nos estados, o interventor detinha poderes unilaterais, de uso discricionrio, conferidos pelo presidente, por decreto. O interventor, por sua vez, nomeava o prefeito, em um sistema de correia de transmisso. No por outra razo, os interventores e certamente tambm os prefeitos copiariam o padro de governana varguista em seus mnimos detalhes: o dinamismo do Governo Federal (grandes obras, inauguraes, discursos a favor do progresso e do desenvolvimento etc.) e tambm o culto personalidade do chefe do Executivo (CODATO, 2008, p.101). O pas passava a ter uma nica fonte de produo institucional, o Poder Executivo, e um nico instrumento: o decreto (art. 17). Seguindo a regra de presidncias de reconstruo, nas quais, alm de desenvolver polticas e ocupar postos do Estado com os representantes da coalizo vencedora, o Governo Provisrio inicia a operao de desmonte dos mecanismos sob o controle da antiga coalizo. Alm de mudanas administrativas, iniciam-se as demisses de funcionrios ligados ao antigo regime e se instalam aparatos repressivos especiais para investigar e punir supostos crimes das autoridades do antigo regime. O Exrcito e a Marinha so agraciados com decises de reaparelhamento e novas regras do servio militar96.

96

So baixados, a esse respeito, os Decretos 19.440, de 28/11/1930; 19.533, de 27/12/1930; 19.507

, de 18/12/1930; 19.453 , de 04/12/1930 e 19.405, de 15/11/1930.

224

Embora tenha destitudo os estados de autonomia, Vargas desconcentrou inmeras atividades federais para que fossem realiadas pelos estados, como os servios agrcolas de inspeo e atividades de fiscalizao e controle. A lgica revelaria posteriormente um elemento importante para o federalismo brasileiro. Ao confiar nos interventores a gesto dos governos estaduais, esses no eram meras figuras decorativas, e sim autoridades com poderes concedidos pelo presidente. Investidos na funo, os interventores passaram a organizar servios, a realizar atividades e a empreender projetos que conformariam uma estrutura

governamental estadual bem mais robusta que as que os estados dispunham na Primeira Repblica. A contradio reside no fato de que, ao mesmo tempo em que enfraquecia os estados enquanto representao autnoma, os mesmos passaram a ser fortalecidos administrativamente, ou seja, enquanto mquina pblica. Isso daria, no longo prazo, condies de autonomia aos prprios estados e aumentaria ainda mais o interesse das elites polticas regionais de disputar o controle dessas mquinas, que foram totalmente reorganizadas pelo Governo Federal97.

97

J em 1931, so transferidos para os estados servios agrcolas considerados de natureza

regional e estruturas do Ministrio da Agricultura.

225

6.3.2.2.2

2. PRESIDNCIA (1934-1937)

Os atos organizados na tabela 68 mostram que a organizao do Estado e do servio pblico, na 2. presidncia Vargas, so sobretudo dedicados estruturao dos organismos de defesa e represso. Em seguida vem o estabelecimento de normas internas de funcionamento da administrao pblica. Tabela 68 - Atos da administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) Poltica 1934 1935 1936 1937 Total Pessoal 3 0 4 1 8 Relaes exteriores 0 0 0 0 0 Organizao da Justia 7 0 0 0 7 Administrao* 57 2 4 3 66 Comunicao e publicidade 1 0 0 0 1 Defesa e represso (militares e DF) 16 32 16 22 86 Total 84 34 24 26 168
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Oobs: os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico. * Normas, procedimentos e instrumentos de controle da gesto pblica.

Pode-se afirmar que as razes que motivaram tal prioridade permaneceram presentes e muito fortes na 2. presidncia. Embora o volume de atos seja menor em relao ao da 1. presidncia, no mnimo curioso que, num perodo constitucional e supostamente democrtico, os atos de defesa e represso se elevem mais do que no perodo de governo insurgente. O aparato repressivo se institucionaliza, pelas mos de Vargas e com o beneplcito do Congresso, mais do que durante o perodo em que os paulistas pegaram em armas contra Vargas e antes mesmo da ditadura instaurada em 1937. Os atos relacionados poltica de defesa e represso chegam a 51%, ou seja, superando a soma de todos os demais:

226

Grfico 66 - Atos da administrao pblica de organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

De fato, a ditadura de Vargas comeou em 1935, e no em 1937. Foi, primeiro, com a Lei de Segurana Nacional (Lei n. 38, de 4 de abril de 1935), e logo em seguida com a decretao do Estado de stio, por meio do Decreto n. 457, de 17 de abril de 1935. Em agosto, o Estado de stio foi prorrogado por mais 90 dias (Decreto n. 532/1935). Em novembro, ms dos levantes de Natal, Recife e Rio de Janeiro, foram fechados os ncleos da Aliana Nacional Libertadora98. Em dezembro, o

Congresso aprovou emenda constitucional equiparando aes consideradas

98

A ANL foi criada em maro de 1935. Era liderada pelos comunistas, tendo Lus Carlos Prestes

como presidente de honra. A respeito, SILVA, H. e CARNEIRO, Histria da repblica brasileira: o Estado Novo, op. cit. vol. 10; SKIDMORE, Brasil: de Getlio e Castelo, op. cit.; FUNDAO GETLIO VARGAS. A revolta comunista de 1935. CPDOC . Disponvel em <http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/FatosImagens/RevoltaComunista> Acesso em 23 Jul 2011.

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subversivas ao estado de guerra, pelo qual a Constituio permitia a suspenso de direitos e garantias individuais. O Brasil atravessou os anos de 1936 e 1937 em estado de guerra. Em setembro de 1936, o Congresso aprovou a Lei n. 244, proposta pelo presidente, e instituiu um tribunal de exceo, o Tribunal de Segurana Nacional. O chefe de polcia do Distrito Federal, Filinto Mller, declarou ter prendido, entre novembro de 1935 (ms dos levantes de Natal, Recife e Rio de Janeiro) mais de 7 mil pessoas (SILVA e CARNEIRO, 1975, P. 79)99. Enfim, um quadro de ditadura antes da institucionalizao plena da ditadura. Um cenrio mais repressivo que o vivido no contexto quando o Brasil estava, de fato, em estado de guerra. Vargas daria origem a um anticomunismo que ficaria arraigado ideologia dos militares, seria inculcado na formao das escolas militares e seria utilizado, posteriormente, na ditadura militar instaurada em 1964, simplesmente copiando os mesmos conceitos de subverso, comoo intestina, inimigo interno, assim como instrumentos bsicos como as leis de segurana nacional.

99

Em carta ao presidente Getlio Vargas, Oswaldo Aranha, ento embaixador do Brasil em

Washington, reclamava: o teu ministro da Justia e a Polcia comearam a prender civis, professores, mulheres [... ] A coisa tomou propores tais que, em dado momento, [...] cheguei a temer que me apontassem entre os comunistas brasileiros (citado por SILVA e CARNEIRO, op. cit. p. 70-71).

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6.3.2.2.3

3. PRESIDNCIA (1. PERODO: 1938-1942)

Os atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico, consequncia direta da criao do DASP100. Tabela 69 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) Polticas 1938 1939 1940 1941 Total Oramento 0 0 1 0 1 Pessoal 31 10 12 `15 53 Relaes exteriores 0 0 0 0 0 Organizao da Justia 6 4 7 1 18 Administrao 54 16 61 82 213 Comunicao e publicidade 1 0 2 0 3 Defesa e represso (militares e DF) 62 30 42 38 172 Outros 0 0 0 0 0 Total 154 60 125 121 460
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

As regras de funcionamento e controle da administrao pblica superam inclusive os de defesa e represso101.

100

O DASP foi previsto na Constituio de 1937, mas criado pelo Decreto-Lei n. 579, de 30 de julho

de 1938.
101

Como j comentado, grande parte do trabalho repressivo j havia sido feito durante a 2.

presidncia, principalmente no que se referia ao combate ao comunismo e ao sindicalismo autnomo.

229

Grfico 67 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Vrios dos rgos so criados, estruturados ou reestruturados, por meio de regimentos aprovados. Suas estruturas de comando e as regras hierrquicas tornam-se mais definidas, alm de as funes serem objeto de maior detalhamento, orientando muito estritamente as tarefas e rotinas dos servidores. Ao longo de toda a histria republicana, comum ver presidentes iniciando seus governos promovendo grandes ou pequenas reformas administrativas. Mais do que decises burocrticas ou devotadas a criar ou extinguir cargos, aumentando ou reduzindo gastos, tais decises normalmente espelham, em si, uma agenda. Parte importante do remodelamento do Estado por Vargas feito com o intuito de se criar um novo estado, completamente reconfigurado, com novas estruturas ou com mudanas incrementais em organismos j existentes. Ao fazer tambm sua reforma administrativa, Vargas estabelece uma agenda: estruturar sistemas de polticas sociais capazes de responder a demandas e, com isso, ampliar as formas de controle do estado sobre a sociedade e sobre o prprio servio pblico. Se, na presidncia Campos Salles, o foco da organizao do Estado e do servio pblico recai sobre a estrutura de arrecadao de impostos

230

e gesto das finanas pblicas, em Vargas a poltica social que experimenta as mudanas mais significativas. Junto com o DASP, a legislao de pessoal comea a tornar-se significativa. Fica claro um esforo de fortalecer uma burocracia de Estado com a definio de reas exclusivas de atuao de servidores pblicos concursados, regras de recrutamento por mrito, regras de atuao e normatizao de procedimentos burocrticos, planos de carreira, em alguns casos, e benefcios sociais. Desde 1930, Vargas vinha tomando decises na poltica de organizao do servio pblico que seguiam, claramente, o modelo gerencialista de administrao pblica desenvolvido nos Estados Unidos. Esta linha aparece explicitamente desde as primeiras edies da Revista do Servio Pblico, editada pelo DASP. O DASP era o grande gerente da administrao pblica varguista. Seus poderes iam desde a realizao de estudos, a recomendao para a criao de novos organismos de Estado, a elaborao da proposta oramentria, a organizao dos processos de trabalho, a coordenao das relaes entre os rgos e at mesmo as relaes com o pblico. O DASP constitua ainda uma verdadeira correia de transmisso da Presidncia da Repblica para a administrao dos estados102. Suas normas buscavam enquadrar a gesto dos intervetores aos ditames federais. A adeso aos princpios gerais da administrao pblica federal e a seus procedimentos rotineiros era condio essencial para que fossem atendidas demandas locais por distribuio de benefcios e servios pblicos nacionais. Vargas no institui no Brasil um modelo weberiano, e sim gerencialista, o que contradiz o senso comum e o prprio discurso gerencialista que se afirmou no Brasil

102

O papel poltico do DASP na relao com os interventores est em um dos captulos do estudo

clssico de SOUZA, Maria do Carmo Campelo. Estado e partidos polticos no Brasil (1930-1964). So Paulo: Alfa-mega, 1976.

231

nos anos 1990 contra o legado de Vargas103. Seria at mais apropriado dizer que Vargas representa um gerencialismo de primeira gerao. As burocracias de carreira estavam circunscritas a alguns ncleos estratgicos de Estado, como o militar, o diplomtico, o fiscal (arrecadao de impostos), o judicirio e o prprio DASP. Grande parte da administrao era composta pelos chamados extranumerrios (fora do quadro regular do servio pblico), sob condio funcional mais precria at que a dos trabalhadores celetistas do setor privado104. As empresas estatais e as autarquias criadas sob sua presidncia tinham uma clara orientao empresarial, no apenas em relao aos seus objetivos, mas tambm sua gesto que, conforme se apregoava, seria orientada por resultados, pela eficincia e pelo comando tcnico. No campo da defesa e segurana pblica, a 3. Presidncia de Getlio Vargas atuou intensamente na promoo de inovaes e mudanas incrementais voltadas a modernizar o aparato repressivo. institudo o novo Cdigo Penal (Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de Dezembro de 1940), que permaneceria em vigor por mais de 70 anos, e o Cdigo de Processo Penal (Decreto-Lei n. 3.689/1941). O peso poltico dos militares e o contexto da II Guerra Mundial acelerariam os passos rumo modernizao das foras armadas105. Elas ganhariam novos

103

BRESSER-PEREIRA, L. C.. Uma reforma gerencial da Administrao Pblica no Brasil. Braslia:

Revista do Servio Pblico, ENAP, Ano 49 Nmero 1 Jan-Mar 1998, pp. 5-42.
104

Um modelo, portanto, no muito diferente do defendido nos anos 1990 na proposta de reforma do

Estado. BRESSER-PEREIRA, L. C.. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: MARE, 1997. Srie Cadernos MARE da Reforma do Estado, vol. 1
105

O momento coincide tambm com o encerramento, em 1940, do trabalho de duas dcadas da

Misso Francesa. A II Guerra, com a participao brasileira no conflito bastante direcionada por sua aliana com os Estados Unidos, iriam alterar os rumos plantados pela misso. O tema objeto da tese recente de BELLINTANI, Adriana Iop. O Exrcito brasileiro e a misso militar francesa:

232

regulamentos

para

estreitar

disciplina,

reorganizar

funes

orientar

procedimentos, consolidando a corporao militar enquanto a mais hierrquica de todas as burocracias do Estado. Foram tambm reforadas as regras do recrutamento militar obrigatrio106. Durante o perodo ditatorial, a presidncia promoveria a supremacia absoluta das foras armadas em relao s foras estaduais. No por acaso, o presidente edita o Decreto-Lei n. 2.749, em 06/11/1940, sobre a cassao das cartas patentes de oficiais da j extinta Guarda Nacional107.

instruo, doutrina, organizao, modernidade e profissionalismo (1920-1940). 2009. 2 v. Tese (Doutorado em Histria). Braslia: Universidade de Braslia, 2009.
106

Decretos-Lei n. 02.330/1940, 02.673/1940, 02.736/1940, e o Decretos n. 05.161/1940. As cartas continuaram vlidas, tendo efeito mais simblico do que prtico. Permaneciam podendo

107

ser ostentadas pelos coronis e majores, desde que no tivessem recebido sentena condenatria, inclusive quanto a crimes contra a segurana nacional.

233

6.3.2.2.4

3. PRESIDNCIA (2. PERODO: 1942-1945)

O comportamento da poltica de organizao do Estado e do servio pblico de 1942 a 1945 permanece bastante prximo do que foi no perodo imediatamente anterior:

Tabela 70 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%) Polticas 1942 1943 1944 1945 Total Oramento 0 3 0 2 5 Pessoal 14 9 25 23 71 Relaes exteriores 0 0 0 0 0 Organizao da Justia 7 4 4 0 15 Administrao 101 69 76 61 307 Comunicao e publicidade 2 0 0 1 3 Defesa e represso 99 67 60 42 268 Outros 0 0 0 0 0 Total 223 152 165 129 669
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A proporo entre cada uma das polticas, muito prxima do que foi no primeiro perodo da 3. presidncia, mostra pequenas variaes percentuais. A defesa e represso tem um ligeiro crescimento, as polticas de pessoal e de organizao da justia tm um ligeiro decrscimo.

234

Grfico 68 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Os dados demonstram, nesta e em outras presidncias, que polticas como a de comunicao e a oramentria, mesmo que sejam decisivas gesto governamental, costumam produzir poucas normas. Isso pode denotar ou uma baixa institucionalizao dessas polticas, que estariam submetidas mais aos ditames de regras gerais da administrao e aos comandos presidenciais discricionrios, somada a uma grande autonomia dos rgos para tomar decises e definir regras por conta prpria, com maior flexibilidade108.

108

Ambas as razes podem se dar inclusive em paralelo, no sendo excludentes. Ao longo da

histria do Estado brasileiro, o grau de autonomia dos organismos estatais pode ser medido pela existncia de atos autnomos que possam produzir, sem a necessidade de deciso superior (presidencial ou de ministros). Supe-se que tais decises autnomas tenham sido delegadas por lei ou por decreto, na maioria das vezes, no prprio ato de criao desses organismos.

235

6.3.2.2.5

4. PRESIDNCIA (1951-1954)

A 4. presidncia de Getlio Vargas apresenta menos inovaes institucionais e mudanas incrementais que as anteriores. As decises voltadas poltica de defesa e represso voltam a predominar, perfazendo mais da metade de todos os atos.

Tabela 71 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Polticas 1951 1952 1953 1954 Total Oramento 0 1 1 0 2 Pessoal 9 16 12 8 45 Relaes exteriores 0 0 0 0 0 Organizao da Justia 1 1 0 1 3 Administrao 11 8 6 4 29 Comunicao e publicidade 0 0 0 0 0 Defesa e represso 15 28 25 13 81 Outros 0 0 0 0 0 Total 36 54 44 26 160
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

um dado que pode ser atribudo tanto atmosfera de crise e permanncia das foras armadas como esfera do Estado decisiva para a sorte dos presidentes, o que lhe garantia prioridade em muitas das decises. O clima exacerbado de Guerra Fria tambm pode ter contribudo de alguma maneira, mais como justificativa das demandas de expanso feitas pelos militares. Tambm h uma presena marcante de decises sobre a poltica de pessoal. Quando, em sua mensagem ao Congresso, Vargas citava um acmulo de paralelismos e sobreposies nas organizaes pblicas, registrava esse

agigantamento nem sempre racional da mquina pblica e, consequentemente, de seu pessoal.

236

Grfico 69 - Atos da administrao pblica na rea da organizao do Estado e do servio pblico (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1951-1954) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O quadro tambm um retrato da perda de poder do DASP, aps a ditadura, e sua transformao de uma espcie de gerente geral do governo para um organismo basicamente orientado a cuidar da poltica de pessoal.

237

6.3.2.3.

A poltica social

6.3.2.3.1

1. PRESIDNCIA (1930-1933)

A poltica social, com Vargas, apresenta uma grande inovao institucional em relao a governos anteriores: comea a ser estruturada a maioria dos subsistemas da rea, tal como conhecemos hoje. Os principais deles, a sade, a educao, a assistncia e previdncia social, e os direitos do trabalho. De forma inicialmente complementar, a cultura que surge ligada educao; a habitao tratada inicialmente com o problema da infraestrutura urbana e da sade; e o da segurana alimentar que aparece relacionada aos problemas de sade pblica e de garantia de abastecimento das grandes cidades, depois como problema econmico para a estabilidade dos preos, diminuio do custo da mo de obra e manuteno do poder de compra do salrio mnimo. Embora todas essas reas existissem anteriormente como assuntos governamentais, seu arcabouo institucional autnomo era precrio e genrico. Em sua maior parte, os problemas sociais eram tratados luz do Cdigo Civil, do Cdigo Penal, da regulamentao de obras e posturas das cidades, do regulamento das escolas. Quando derivavam em crises sociais mais amplas ou em perturbaes ordem pblica (forma pela qual a elite tratava institucionalmente os incmodos a seu modo de vida regular), passavam alada da polcia. At ento, a polcia era o remdio genrico da maior parte dos problemas sociais. Na melhor das hipteses, eram direcionados ao domnio dos profissionais especializados, que mesmo com um discurso cientfico, ainda exerciam suas atividades com largo uso

238

de instrumentos repressivos109. A sade era o que os mdicos e farmacuticos faziam em seu exerccio profissional. A educao era o que os professores ensinavam e o que as grandes referncias culturais de cada poca criavam. A cultura era padronizada pelos modelos concebidos pela Escola de Belas Artes. A partir de Vargas, esses sistemas de polticas pblicas estruturam-se de maneira mais formal e centralizada. Sua poltica social resulta da produo de regras concebidas e implementadas por estruturas estatais que passam a definir, em detalhes, no apenas a concepo dessas polticas, mas seu funcionamento prtico e regular, o que normalmente se chama de implementao. Ele cria dois novos ministrios: o do Trabalho, Indstria e Comrcio110 e o Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica 111. Neles reuniu sua burocracia especializada, composta por formuladores, empreendedores de polticas112 e gestores da mquina pblica responsveis pela execuo das atividades.

109

Caso das internaes compulsrias, do eletrochoque, da palmatria, da camisa de fora. Mesmo

a criminologia lombrosiana era uma tentativa rudimentar de estender conhecimentos supostamente cientficos da Medicina criminologia.
110

Decreto no. 19.433, de 26/11/1930, complementado pelo Decreto 19.495, de 17/12/1930. Na

montagem desse ministrio, Vargas incorporou partes retiradas do do Ministrio da Agricultura (as relativas indstria e ao comrcio) e do Ministrio de Relaes Exteriores.
111

Decreto 19.402, de 14/11/1930, complementado pelo Decreto 19.444, de 01/12/1930. Para essa

pasta, Vargas transferiu reparties desmembradas do Ministrio da Justia e Negcios Interiores (principalmente para os assuntos da educao) e do Ministrio de Viao e Obras Pblicas (a parte de inspetoria de guas e esgotos, doravante relacionada sade).
112

A acepo de policy entrepeneurs est conforme MINTROM, M. Policy Entrepreneurs and the

diffusion of innovation. American Journal of Political Science, Vol. 41, N. 3 (Jul., 1997), pp. 738770.

239

Os ministrios cumpriam a tarefa de assessorar o presidente, para ele produzindo os atos que expressariam o comando de suas decises, dando detalhes de orientao burocracia e de controle dos processo a serem realizados. Para explicar o alto volume de atos unilaterais, alm das prerrogativas do presidente, eram necessrios organismos como esses para que fossem produzidos os atos assinados pelo presidente, com a necessria riqueza de detalhes requerida. As decises de Vargas que representaram inovaes institucionais e mudanas incrementais na rea social, entre 1930 e 1933, esto mostradas na tabela 72: Tabela 72 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Poltica 1930 1931 1932 1933 Total Assistncia e previdncia social 1 10 53 7 71 Educao e Cultura 4 12 10 8 34 Habitao 0 0 1 1 2 Trabalho e emprego 2 6 4 6 18 Sade 3 5 8 7 23 Segurana alimentar 0 2 0 0 2 Total 10 33 76 29 148
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Percebe-se que a assistncia e previdncia social a questo que mais ateno recebe do presidente, seguida da educao e cultura, depois pela sade e pelo trabalho e emprego. O peso proporcional das decises (inovadoras ou incrementais) tomadas quanto a cada poltica esto representados percentualmente pelo grfico 70:

240

Grfico 70 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Na regulao social, do mesmo modo, a assistncia social quem lidera. Duas novidades aparecem, com uma grande relevncia institucional: a poltica de direitos civis e polticos e a de trabalho e emprego, sob a qual se monta o arranjo institucional dos direitos trabalhistas e do sindicalismo corporativo. Tabela 73 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) Poltica 1930 1931 1932 1933 Total Assistncia social 0 0 0 34 34 Imigrao 2 2 1 1 6 Educao e cultura 0 12 1 0 13 Habitao 0 1 1 0 2 Direitos civis e politicos 0 1 4 10 15 Sade 0 4 2 0 6 Segurana alimentar 0 0 2 1 3 Trabalho e emprego 0 2 7 11 20 Total 2 14 2 35 99
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O peso relativo dessas trs reas est no grfico 71, que mostra tambm que a questes da imigrao e a da sade eram tambm importantes, embora em menor escala.

241

Grfico 71 - Atos de regulao econmica/social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1930-1933) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

No que se refere educao, a 1. presidncia Vargas inicia reforando as atribuies dos estados e o carter regulatrio da atuao federal na rea do ensino privado113. A Unio continuava prioritariamente incumbida do ensino universitrio; os estados, do ensino secundrio e primrio, este em colaborao com os municpios. A grande inovao na rea se daria em 1932, com a criao do Fundo de Educao e Sade (Decreto n. 21.452). Por meio do fundo, Vargas alimentaria os sistemas de sade e educao implantado em estados e municpios. A partir de 1931, o presidente promove a montagem de seu agressivo arranjo institucional da poltica social, articulando vrias reas. Vargas se beneficiava do

113

Nessa linha, Vargas baixa em 1931 os decretos 19.851 (que concentra a poltica educacional

federal no ensino universitrio e dedicada a expandir o ensino privado nessa rea), os Decreto n. 19.890 e 20.496 (respectivamente, sobre a organizao e a inspeo do ensino secundrio), o Decreto n. 19.941 (sobre o ensino religioso, que sela as relaes amistosas de Vargas com a Igreja Catlica), o Decreto n. 20.826 (que da reconhecimento oficial federal aos diplomas das instituies estaduais) e o Decreto n. 20.179 (sobre o registro de professores), entre outros.

242

fato de que tais reas no existiam ainda de modo completamente distinto, muito menos autnomo. O social era ainda ausente de subsistemas que estivessem estruturados pelo Estado na forma de organismos capazes de formular polticas (mais do que apenas para atender a demandas), com fundos especficos para financiar a gesto de suas solues, e com gestores pblicos capazes de coordenar a interlocuo com a sociedade e articular a montagem de operaes regulares e sistemticas de entrega de benefcios pblicos, ou seja, sistemas nacionais de polticas pblicas. O Governo Provisrio comeou a assenhorar-se das polticas sociais, assumindo tarefas que antes eram desenvolvidas apenas por alguns estados ou por nenhum deles. Os arranjos institucionais seguiam a linha de estruturar polticas nacionais, com organismos do Estado claramente incumbidos de formular alternativas para a deciso presidencial, financiar aes repassando recursos para estados, municpios e entidades sociais. Em alguns casos, era oferecida tambm a retaguarda de centros de referncia especializada, capazes de oferecer solues para problemas impossveis de serem resolvidos localmente e mesmo de formar profissionalmente gestores que atuariam nos estados. Em 1931, o presidente cria um fundo (Caixa de Subvenes) para subvencionar sua poltica social (Decreto 20.351/1931). Servia para auxiliar estabelecimentos de caridade, a educao fundamental e mdia e o ensino tcnico. A educao se estrutura, como arranjo institucional, por meio do Servio de Nacionalizao do Ensino. Muitas das aes na rea social no usavam a denominao programa, como hoje mais usual, e sim servio. Alm da definio usual sobre o que se fazer, quem far, quando comear e quanto custar, os decretos vm carregados de justificativas hoje normalmente relegadas s exposies de motivos. Os prembulos so ricos enquanto documentos que declaravam as concepes que motivavam no s aquela deciso presidencial, mas sua orientao poltica. O citado decreto da Caixa considerava que,

243

Paralelamente aos servios pblicos de assistncia, tem o Estado o dever de subvencionar e amparar os estabelecimentos de iniciativa particular com as mesmas finalidades; Os auxlios prestados pelo Governo Nacional devem ser distribuidos com eficincia, tendo-se em vista garantir e desenvolver, ao longo do territrio brasileiro, a organizao e real utilidade dos estabelecimentos; A prestao desse servio do Estado reclama, h muito, uma reforma que o integre na justa finalidade do seu altrusmo, de molde a estabelecer normas preventivas da burla e dos meros favores pessoais ou polticos, no manifesto interesse dos verdadeiros desprotegidos e da economia do pas; As dotaes consignadas, na sua maioria sem conhecimento prvio do mrito das instituies e sem a relativa uniformidade, representando pesado onus s finanas pblicas, no tm tido distribuio proporcional s respectivas necessidades. (BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1931).

O fundo deixava clara e detalhadamente expostos os alvos de ateno da poltica. Eram hospitais, maternidades, creches, leprosrios, institutos de proteo infncia e velhice, asilos de mendigos, de cegos e surdos-mudos, orfanatos, ambulatrios para tuberculosos, dispensrios114 e estabelecimentos de ensino. Para gerir essa poderosa mquina nacional de distribuio de incentivos para a formao de uma ampla rede de assistncia, os pedidos passavam a ser analisados pelo recm criado Ministrio da Educao e Sade Publica. No caso da sade, o Departamento Nacional de Assistncia Pblica foi promovido a Diretoria de Assistncia Hospitalar (Decreto 20.563, de 26/10/1931). Seguia um padro bastante similar de construo do Estado: rgos mais modestos primeiro so robustecidos, ganham novas atribuies, ao mesmo tempo em que multiplicam suas reparties. Depois se fundem a outros organismos, passam a gerir soma

114

Os dispensrios eram espcies de ambulatrios, que davam atendimento emergencial no

continuado aos doentes, de forma gratuita ou mais barata.

244

significativa de recursos, a comandar um grande nmero de funcionrios e a atuar em uma variedade to grande de frentes de trabalho que se resolve formar um novo ministrio115. Nas relaes do trabalho, trs decretos so importantes por abrirem uma frente de atuao do Estado, de faceta regulatria, que representaria um importante pilar do arranjo institucional corporativo de Vargas. Curiosamente, trata-se de um dado muito pouco evidenciado nas pesquisas sobre a Era Vargas e sobre a montagem da poltica corporativa. O primeiro foi o Decreto 20.225, de 18/07/1931, que regulava as consignaes em folha de pagamento e permitia tais operaes somente a funcionrios pblicos federais (civis ou militares, ativos ou inativos, concursados ou extranumerrios) ou de associaes civis exclusivamente de classe e ou de beneficncia. Ao longo dessa presidncia, vrios dos decretos reconhecem entidades de classe e assistenciais que modificavam seus estatuso para se tornarem aptas a prestar tais operaes e receber recursos federais para a prestao de servios assistenciais. A regulao dos emprstimos e tambm dos mecanismos de fiana de emprstimo a servidores e trabalhadores, feita por intermdio de suas entidades de classe (sindicais), acabou se constituindo em uma atividade essencial montagem do arranjo corporativo. Era uma forma do Estado intervir, sob o pretexto de harmonizar e garantir mais benefcios aos trabalhadores, o que de fato ocorria. Os emprstimos sempre foram vistos pelos trabalhadores pblicos e privados como

115

Certamente, a poltica partidria e os interesses de grupos sociais decisiva para a deciso de

se criar novos organismos estatais. Eles servem para muitas vezes contemplar foras de uma determinada coalizo governista. Todavia, foras polticas importantes no querem estruturas governamentais vazias, e sim mquinas recheadas de recursos, servidores, polticas nacionais. Ou seja, as decises no mbito da politics so invariavelmente acompanhadas de consequncias em termos de policy.

245

uma espcie de salrio extra, em muitos casos, em uma situao de endividamento permanentemente. S assim era possvel, para a maioria, financiar casas e bens de consumo durveis carros, bicicletas, mveis, mquinas de costura, foges. O microcrdito, antes sob a oferta restrita dos bancos e a ao desregrada da agiotagem, passava a contar com uma forma coletiva de se contrair emprstimos ou de oferecer garantias, possibilitando juros mais baratos. O Decreto 20.430, de 23/09/1931, foi o primeiro a regular a concesso de garantia de emprstimos feitos aos associados aos clubes naval e militar. O decreto 20.702, de 23/11/1931, regulava mais especificamente o uso do instrumento da fiana bancria, por intermdio dos sindicatos116. Esses decretos permaneceram por longo tempo invisveis aos olh os dos pesquisadores, talvez pela natureza tambm invisvel da prtica do microcrdito naquela poca. No entanto, no conjunto das quatro presidncias de Getlio Vargas, revela-se uma profuso de atos dessa natureza, autorizando um grande nmero de entidades a ingressarem nesse campo de atuao. Ao fazer parte de uma organizao corporativa (sindicato, associao, clube), o associado permitia que sua instituio pudesse funcionar como substituto legal, inclusive, em matria financeira. O pioneirismo dos militares, registrado pelo Decreto 20.430, caracteriza um fenmeno recorrente do processo de construo do Estado no campo das polticas sociais. Em muitos casos, foram criados benefcios para atender a demandas dos militares. Sua atuao j seguia um padro corporativo bem antes das presidncias de Getlio Vargas. A concesso de benefcios aos membros da corporao sempre

116

Trabalhadores do setor privado tinham sindicatos permitidos para atuar em apoio regulao

estatal das relaes de trabalho e na assistncia social e jurdica. Servidores pblicos civis e militares tinham clubes, desenhados para terem natureza desportiva, assistencial e filantrpica.

246

representou uma estratgia de coeso da alta cpula militar para garantir a obedincia de seus subordinados. As reivindicaes dos comandantes ou eram atendidas na foma de benefcios exclusivos dos integrantes das foras armadas ou davam origem a benefcios que eram estendidos a todo o servio pblico, mais cedo ou mais tarde. Como por efeito domin, as reivindicaes de um grupo social, ao serem atendidas pelo Estado, se tornavam reivindicaes dos demais grupos, sob pena dos benefcios restritos serem recriminados como privilgios injustificados ou como a criao de barreiras sociais entre cidados que a todo momento se afirmavam como iguais. Em paralelo, diversas categorias de trabalhadores, medida em que se tornaram mais organizadas, passando a desenvolver lutas bem sucedidas, institucionalizando conquistas principalmente no campo da previdncia social. Desde a dcada de 1920, com movimentos grevistas, atuao sindical e rebelies localizadas, houve avanos na direo da regulamentao das relaes de trabalho, principalmente na proteo ao trabalhador117. Com Vargas, as caixas deixariam de ser associaes civis e passariam a ser autarquias financiadas diretamente pelo Estado. Paulatinamente, as inmeras caixas existentes para cada categoria iriam se fundir nos institutos de penso, primeiro passo de um processo

117

A luta dos ferrovirios levou a que, em 1923, entrasse em vigor o Decreto n 4.682, conhecido

como Lei Eli Chaves, deputado federal ligado quela categoria de trabalhadores e propositor da lei. Por meio desta, criou-se o sistema das Caixas de Aposentadorias e Penses (CAP) por categoria profissional ou empresa, a primeira delas, justamente, para os ferrovirios. Conforme Pinheiro (2007), as caixas cobriam os riscos de invalidez, velhice e morte. Ofereciam benefcios como a penso por morte e por aposentadoria e cobriam gastos de assistncia mdica e farmacutica. A lei dos ferrovirios comeou ento a ser estendida a outras categorias de trabalhadores. Em 1926, uma inovao institucional deu incio ao modelo tripartite das caixas de aposentadorias e penses, na qual colaboravam os prprios trabalhadores, a empresa e o governo. PINHEIRO, Ricardo Pena. A demografia dos fundos de penso. Braslia: Ministrio da Previdncia Social. Secretaria de Polticas de Previdncia Social, 2007. 292 p. (Coleo Previdncia Social. Srie estudos; v. 24)

247

de unificao do sistema de previdncia que s ocorreria de fato na ltima presidncia Vargas (MALLOY, 1986). O processo brasileiro coincide em muito com as evidncias encontradas por Charles Tilly ao analisar o processo de formao dos Estados europeus e os avanos da luta pela cidadania, na relao ntima entre o Estado de guerra e o Estados de bem-estar social (welfare states e warfare state). Charles Tilly (TILLY, 1996) mostra o quanto o controle da coero, do uso da violncia e do emprego da guerra induziu a formao e a transformao dos Estados nacionais, inclusive para a afirmao da cidadania. A cobrana de tributos e a represso foram passos iniciais que permitiram ao Estado expandir-se em outros campos, a ponto de transitarem da condio de vespas, extorquidores de impostos e belicosos, para a de locomotivas (T iILLY, 1996, p. 157), mquinas de desenvolvimento. O aparecimento de um conjunto de direitos foi resultado de lutas, resistncias e acordos negociados entre o Estado e diferentes grupos sociais. As foras armadas, o exrcito em particular, era um corpo que reunia grupos em uma situao privilegiada em termos da relao com o Estado. A condio de soldado, que implicava em hierarquia e disciplina, fora abalada por diversas vezes por episdios de revoltas, como a dos 18 do Forte de Copacabana, o movimento tenentista e a revolta de 1910 (Revolta da Chibata, de marinheiros). A luta por direitos polticos era um desdobramento direto do processo de conflito social e luta por cidadania. A ausncia de direitos era creditada pelos setores populares distoro da representao poltica, que abafava reivindicaes e impedia que elas se traduzissem em uma agenda de polticas do Estado brasileiro. A luta pelo direito de voto, moralizao das eleies e dos hbitos polticos ganhara expresso na insurreio de 1930 e mesmo antes, de forma mais clara, pelo menos desde a Campanha Civilista de 1909-1910. A principal conquista obtida durante a 1. presidncia de Getlio Vargas o Cdigo Eleitoral de 1932

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(Decreto no. 21.076/1932), que estende o direito de voto s mulheres e cria a Justia Eleitoral. Apaziguar os nimos nas foras armadas era condio essencial de estabilidade dos regimes e de sobrevivncia dos presidentes, o que motivava polticas sociais. Os militares comearam a receber polticas de assistncia social, critrios de aposentadoria especial e hospitais especializados, antes de qualquer outra categoria. Com o tempo, outros setores buscariam obter o mesmo. A primeira presidncia mostra a construo paulatina do sistema de aposentadorias, primeiro por categorias, substituindo as formas autnomas, mas extremamente precrias, das caixas mutualistas. S muito depois elas seriam reunidas em um sistema geral de previdncia social. A segunda frente era a sustentao de entidades assistenciais, em todo o territrio nacional, com especial ateno quelas da sade. Em terceiro lugar, formas diversas de auxlio, como o microcrdito financeiro. Em paralelo, inicia-se toda a regulamentao dos direitos trabalhistas e a montagem do aparelho de fiscalizao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. As delegacias regionais do trabalho se mostrariam essenciais efetividade dessas polticas, de natureza fundamentalmente regulatria sobre as relaes de trabalho e emprego. Em contrapartida, a estruturao de um sistema sindical corporativo-repressivo buscava manter o controle sobre a fora de trabalho e enfraquecer suas lideranas autnomas e combativas, muitas delas imigrantes118. Finalmente, no federalismo s avessas de Vargas, o presidente retira a autonomia dos Estados e l coloca seus interventores, mas os fortalece com um

118

A esse respeito, a principal referncia ainda o trabalho de VIANNA (1999). Duas pesquisas de

escopo historiogrfico, ricas na forma como retratam o clima poltico da poca, so CARONE, Edgard. A Repblica Nova. So Paulo: Difel, 1974, e Gomes, Angela Castro. Burguesia e trabalho: poltica e legislao social no Brasil (1917-1937). Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1979.

249

fluxo constante de recursos suficientes para abastecer polticas sociais nunca antes vistas na histria do pas. Isso no s daria grande peso poltico aos interventores como conformaria minimamente as mquinas administrativas estaduais, com apoio e superviso dos ministrios, que auxiliariam e financiariam o esforo de implantar estruturas do Estado e desenvolver servios pblicos.

250

6.3.2.3.2

2. PRESIDNCIA (1934-1937)

Na segunda presidncia, persiste uma destacada importncia da poltica de assistncia social na administrao pblica da poltica social. Boa parte da poltica social teve seus arranjos institucionais montados na 1. presidncia. O trabalho da 2. presidncia era aliment-los com atos de gesto (recursos, principalmente) e ajustes incrementais. H uma queda dos atos inovadores ou de mudana incremental em cada rea, mas as reas de assistncia e previdncia social e de educao e cultura mantm um ritmo intenso de decises unilaterais: Tabela 74 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Subsistemas 1934 1935 1936 1937 Total Assistncia e previdncia social 13 5 4 1 23 Educao e Cultura 15 2 0 3 20 Habitao 4 0 2 1 7 Trabalho e emprego 0 0 1 0 1 Sade 5 0 1 0 6 Segurana alimentar `3 0 1 0 1 Meio ambiente 0 0 0 2 2 Total 37 7 8 5 60
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A poltica de habitao comea a aparecer. Os militares comeam a organizar sociedades de economia coletiva, as caixas construtoras. Organizaes de economia solidria, elas promoveriam a construo de habitaes e receberiam uma regulamentao protetiva do Estado. A rea de sade, alimentada pelo fundo criado na 1. presidncia, comea a apresentar resultados na criao de uma rede de hospitais pblicos e institutos de sade que seriam unidades de referncia dessa poltica em todo o pas.

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Grfico 72 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A regulao social mostra dois eixos fundamentais no perodo: a assistncia social e previdncia social e a regulao das relaes de trabalho.

Tabela 75 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Poltica 1934 1935 1936 1937 Total Defesa e represso: Guarda Nacional 0 5 3 0 8 Assistncia e previdncia social 72 2 0 0 74 Imigrao 3 0 0 0 3 Educao e cultura 1 0 0 0 1 Habitao 3 0 0 0 3 Direitos civis e polticos 5 0 0 4 9 Sade 1 0 0 0 1 Segurana alimentar 3 0 2 0 5 Trabalho e emprego 15 4 1 0 20 Meio ambiente 0 0 0 0 0 Total 76 7 3 0 124
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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A poltica social se diversifica e comea a apresentar questes que futuramente se estruturariam como subsistemas de polticas pblicas, ao lado de outras reas j consolidadas. O peso da assistncia social chega a 60% na funo regulatria da rea social. Grfico 73 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1934-1937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O dado, legado persistente da 1. presidncia, deixa claro que, apesar de toda a importncia da regulao das relaes do trabalho, do controle sobre o movimento sindical e da influncia da concepo do corporativismo sobre o Estado naquela poca, a face mais ostensiva, universal e evidente da poltica social de Vargas a assistncia social. Ela foi mais decisiva para o presidente do que a poltica sindical, muito restrita s reas urbanas e s categorias formalizadas com a carteira de trabalho. Foi ela quem contribuiu mais para a marca de pai dos pobres que Vargas autoproclamaria.

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6.3.2.3.3

3. PRESIDNCIA (1. PERODO: 1938-1941)

Na 3. presidncia de Getlio Vargas, a sade a poltica que mais ganha impulso, na rea social, com base em decises presidenciais. Das 123 inovaes institucionais e mudanas incrementais realizadas, 55 so a ela relacionadas. Tabela 76 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Polticas 1938 1939 1940 1941 Total Assistncia e previdncia social 1 14 8 8 31 Educao e Cultura 3 10 6 6 25 Habitao 0 1 0 2 3 Trabalho e emprego 0 0 1 2 3 Sade 36 3 7 9 55 Segurana alimentar 0 0 1 1 2 Meio ambiente 0 3 1 0 4 Total 40 28 22 27 123
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A sade alcanou a proporo de 45% dos atos inovadores ou de ajustes nas polticas. A assistncia e previdncia vm em segundo lugar, com cerca de 25% dos atos dessa natureza, e a educao e cultura, com cerca de 20%.

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Grfico 74 - Atos de administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

No exerccio da funo estatal de regulao das relaes sociais, a nfase das decises presidenciais no perodo recaiu sobre a poltica de trabalho e emprego, com 39 inovaes institucionais e mudanas incrementais. A regulao de direitos civis e polticos aparece sobretudo com vis restritivo. Refere-se ao cerceamento das liberdades durante a ditadura de Vargas. A imigrao aparece com 13 atos, tambm respondendo basicamente por normas de carter restritivo. Tabela 77 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Poltica 1938 1939 1940 1941 Total Defesa e represso 3 0 0 0 3 Assistncia social 2 0 1 5 8 Imigrao 2 3 2 6 13 Educao e cultura 0 0 2 0 2 Ordenamento urbano 0 0 1 1 2 Direitos civis e polticos 6 1 2 5 14 Sade 0 0 0 1 1 Segurana alimentar 5 2 2 2 11 Trabalho e emprego 4 11 15 9 39 Meio ambiente 0 1 0 2 3 Total 7 3 5 11 96
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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A regulao das relaes de trabalho alcanou 41% do exerccio dessa funo pelo presidente da Repblica. O conjunto de regras relativas aos trabalhadores urbanos resultaria em um grande volume de inovaes e mudanas incrementais que precisaria ser depois ajustado e harmonizado, fato motivador da Consolidao das Leis do Trabalho. A segurana alimentar aparece como um destaque, explicado pela preocupao com o abastecimento e o incio da conjuntura de guerra, que contribuiu com a escassez de alguns produtos. Grfico 75 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1938-1941) (%)

A previdncia deu um passo importante no sentido de sua unificao com a criao do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado, destinado a reunir todas as caixas de aposentadorias e penses dos servidores civis (Decreto-Lei n. 288, de 23/02/1938). Na poltica de microcrdito, os servidores da prefeitura do Distrito Federal passaram a contar com uma Caixa Reguladora de Emprstimos (Decreto-Lei n. 754/1938, de 30/09/1938). A assistncia social ganha corpo suficiente para necessitar de um rgo coordenador prprio. Em 1938, Vargas institui o Conselho Nacional de Servio

256

Social (Decreto-Lei n. 525, de 01/07/1938). A concepo assistencialista definida como a ao conjunta dos poderes pblicos e entidades privadas para diminuir ou suprimir os sofrimentos causados pela pobreza ou pela misria (art. 1.). Sua gesto era, como todas as frentes da poltica social, concebida em sistema de colaborao entre Unio, Estados e Municpios. Desse modo, mais uma vez, Vargas no descentraliza, mas desconcentra a gesto da poltica social, enquanto concentra a concepo e o financimento dessa poltica. Da desconcentrao viriam as bases futuras do federalismo brasileiro, altamente descentralizado pela capacidade estatal adquirida por estruturas capilarizadas do servio pblico dos governos estaduais e tambm municipais. A educao atacaria em todas vrias frentes. Criou-se uma Comisso Nacional do Ensino Primrio (Decreto-Lei n. 868, de 18/11/1938). A legislao do ensino secundrio foi modificada pelo Decreto-Lei n. 1.750, de 08/11/1939. O ensino superior tambm passou a ter um novo marco legal (Decreto-Lei n. 1.749/1939, de 08/11/1939). O Ministrio passou a ter ento o Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (Decreto-Lei n. 580, de 30/07/1938). Nas relaes do trabalho, o presidente regulamentou as Comisses de Salrio Mnimo (Decreto-Lei 399, de 30/04/1938), responsvel por analisar e propor os patamares de fixao do valor do salrio conforme a regio do pas119. Organiza-se a Justia do Trabalho (Decreto-Lei n. 1.237, de 02/05/1939). Uma nova regulamentao da associao em sindicato baixada (Decreto-Lei n. 1.402, de 05/07/1939). O primeiro decreto que definiu o papel do sindicato foi o de 1931, mas, conforme Werneck Viana, no Decreto-Lei de 1939 que aparece, de forma acabada e lapidada por Oliveira Vianna, a concepo dos sindicatos profissionais como instrumentos para inocular a solidariedade entre os

119

Era composta por representantes dos empregadores e empregados eleitos pelos respectivos

sindicatos, associaes ou entidades de classe reconhecidos pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, que nomeava representantes dentre a lista dos eleitos.

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trabalhadores brasileiros (VIANNA, 1999, p. 278). Por solidariedade entenda-se esprito corporativo. Alm desse, no rol de deveres dos sindicatos estava o de promover a fundao de cooperativas de consumo e de crdito, manter servios de assistncia judiciria para os associados e fundar e manter escolas de aprendizagem, hospitais e outras instituies de assistncia social. Por fim, claro, era dever dos sindicatos promover a conciliao nos dissdios de trabalho. O prmio aos sindicatos alinhados ao Governo era o imposto sindical. A dimenso assistencial, configurada como uma forma de servio pblico essen cial prestado por essas entidades privadas (os sindicatos), como se viu, j era financiada tendo como instrumento fundamental a consignao em folha de pagamento. A dimenso trabalhista e o custeio da atividade sindical, inclusive a remunerao dos dirigentes, seria garantida pela contribuio compulsria dos trabalhadores, o chamado imposto sindical. A contribuio obrigatria j estava prevista desde o Decreto n. 24.694, de 12 de julho de 1934. Mas, a partir do Decreto-Lei n. 1.402, de 5 de julho de 1939, e do Decreto-Lei n. 2.377, de 08/07/1940, se organiza um processo automtico de recolhimento do imposto sindical120, por meio do sistema de consignao em folha de pagamento. A imigrao pontua de maneira discreta, mas muito importante. Dela fazem parte decises como a de proibir expressamente a atividade poltica de imigrantes (Decreto-Lei n. 383, de 18/04/1938), regra formal associada a outra (o Decreto-Lei n. 479, de 08/06/1938), sobre a expulso de estrangeiros do pas.

120

O imposto sindical era e ainda obrigatoriamente devido por todos que participarem de uma

determinada categoria econmica ou profissional, sindicalizados ou no, sem a necessidade de aquiescncia.

258

6.3.2.3.4

3. PRESIDNCIA (2. PERODO: 1942-1945)

No segundo perodo da ditadura de Vargas, assistncia e previdncia social, Educao e Cultura e sade continuam encabeando a lista de polticas com o maior nmero de decises presidenciais que representaram inovaes institucionais e mudanas incrementais. Tabela 78 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Poltica 1942 1943 1944 1945 Total Assistncia e previdncia social 5 4 12 11 32 Educao e Cultura 10 3 6 8 27 Habitao 2 0 5 0 7 Trabalho e emprego 7 1 0 1 9 Sade 9 7 5 3 24 Segurana alimentar 1 1 2 3 7 Meio ambiente 2 0 3 1 6 Total 33 15 28 23 112
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A assistncia e previdncia social mais uma vez lideram a poltica e revelam uma prioridade da ateno de Vargas no longo prazo. J era mais de uma dcada de exerccio ininterrupto do poder. Grfico 76 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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A segunda maior fonte de ateno presidencial era a poltica de relaes do trabalho, que lidera o eixo na funo regulatria. Tabela 79 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) Poltica 1942 1943 1944 1945 Total Defesa e represso 5 0 0 0 5 Assistncia social 1 4 0 3 8 Imigrao 1 1 1 1 4 Educao e cultura 3 0 1 2 6 Ordenamento urbano 1 1 0 1 3 Direitos civis e polticos 5 4 3 4 16 Sade 0 2 0 0 2 Segurana alimentar 3 5 3 0 11 Trabalho e emprego 15 13 0 13 41 Meio ambiente 1 2 0 1 4 Total 10 5 2 6 100
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O contexto de ditadura e guerra explicam o peso relativamente significativo da questo (restritiva) dos direitos civis e polticos e da segurana alimentar (abastecimento). Grfico 77 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (1942-1945) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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A grande novidade a entrada em cena da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT, estabelecida pelo Decreto-Lei n. 5.452/1943), que rene tanto algumas inovaes quanto, em sua maioria, mudanas incrementais de toda a legislao trabalhista lanada ao longo de mais de uma dcada. Durante a guerra, vrias de suas disposies permaneceram suspensas ou restritas121. A CLT era basicamente cumprida e benfica aos trabalhadores mais organizados, em geral presentes nos grandes centros urbanos, assistidos mais de perto pelas delegacias regionais do trabalho. As dificuldades para estender os benefcios rea rural persistiram por muito tempo, sendo ainda hoje patentes. A opo preferencial de Vargas era a de facilitar a interlocuo com os proprietrios de terra, como fica claro pelo DecretoLei n. 7.449/1945, destinado a estimular a criao de associaes rurais, entidades responsveis pela interlocuo com o Ministrio da Agricultura e colaborao na gesto de polticas agrcolas. A assistncia social tambm passaria por um processo de consolidao de seu marco legal com a Lei Orgnica dos Servios Sociais (Decreto-Lei 07.526/1945). A educao modifica suas normas de auxlio ao ensino primrio (Decreto n. 19.513/1945). Em 1945, na contramarcha da ditadura, Vargas acena com medidas de democratizao. Emendou a Constituio (Lei Constitucional n 9, de 28 de fevereiro de 1945) para tornar possvel a realizao de eleies diretas . Em maio, baixou novo Cdigo Eleitoral122, convocando eleies presidenciais e para o

121

Decreto-Lei n. 5.821/1943, especfico para regular o dissdio coletivo enquanto perdurasse o

estado de guerra. Vrios outros decretos autorizavam excepcionalidades nas jornadas de trabalho de categorias especficas.
122

Decreto-Lei n 7.586, de 28 de maio de 1945, que ficou conhecida como Lei Agamenon, em

referncia ao Ministro da Justia de ento, Agamenon Magalhes.

261

Parlamento Nacional para 2 de dezembro, restabelecendo a Justia Eleitoral, regulando o alistamento eleitoral e as eleies. Ao reconhecer que o processo de volta democracia se tornara impossvel de ser contido, Vargas se reposiciona no jogo poltico. Abre o calendrio eleitoral, mas busca exercer estrito controle sobre suas regras. Percebe tambm que sua sorte poltica depende fundamentalmente da lealdade e da mquina eleitoral dos interventores. Para refor-los, cria uma situao insustentvel para a sua permanncia no cargo. A 10 de outubro de 1945, determinou que as eleies estaduais coincidissem com a de presidente. Mais do que isso, os interventores ganharam poderes para outorgar novas constituies estaduais. O fato mostrou-se determinante para a queda de Vargas, deposto por um golpe a 29 de outubro de 1945123.

123

A conspirao contra Vargas estava em curso motivada pela sequncia de decises que o

presidente tomou no sentido de exercer o mximo controle sobre o processo eleitoral. O evento decisivo, que fez pender os militares para o grupo dos favorveis deposio, foi deciso de Vargas, em 25 de outubro, de nomear seu irmo, Benjamim Vargas, para o cargo de chefe de Polcia do Distrito Federal. A oposio fez o alto comando militar acreditar que o presidente havia montado uma operao para manter-se no poder, garantido pela Polcia do DF, resistindo e mesmo prendendo militares que se envolvessem em uma tentativa de golpe. O fato consensual na literatura histrica citada sobre o perodo.

262

6.3.2.3.5

4. PRESIDNCIA (1951-1954)

A quarta e ltima presidncia de Getlio Vargas apresenta sua poltica social concentrada sobre suas trs reas fundamentais (assistncia e previdncia; educao e cultura e sade). O volume das polticas que contaram com inovaes institucionais e mudanas incrementais volta aos patamares da 2. presidncia: Tabela 80 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Polticas 1951 1952 1953 1954 Total Assistncia e previdncia social 6 2 7 5 20 Educao e Cultura 0 4 6 5 15 Habitao 0 0 2 1 3 Trabalho e emprego 0 3 2 0 5 Sade 3 3 6 1 13 Segurana alimentar 1 1 1 0 3 Total 9 12 23 12 59
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

uma consequncia direta tanto da restrio dos poderes presidenciais quanto do retorno, com fora, do federalismo. A reconquista da autonomia dos estados havia provocado um recuo na atividade unilateral do Executivo Federal. Ao restabelecer o poder dos estados, muitas das polticas se tornaram reas sob responsabilidade comum ou concorrente. Criara-se uma zona cinzenta no federalismo brasileiro - um dilema que seria reinstalado com a Constituio de 1988. As responsabilidades estaduais e municipais sobre algumas reas, sendo comuns com a Unio, no criavam um interesse institucional comum. Permaneceriam abertas a um sistema de colaborao cordial, mas pouco institucionalizado. O Governo Federal se tornaria desinteressado em avanar sobre muito alm das polticas cujo modelo de governana j havia sido consolidado sob o domnio prioritrio da Unio. As trs reas praticamente se equilibram, em termos percentuais.

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Grfico 78 - Atos da administrao pblica na rea social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Se as decises no mbito da administrao pblica so bastante modestas, os atos regulatrios apresentam um quadro que pode ser caracterizado como de total paralisia: Tabela 81 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%) Polticas 1951 1952 1953 1954 Total Defesa e represso 0 0 0 1 1 Assistncia social 0 0 0 0 0 Imigrao 0 0 0 0 0 Educao e cultura 0 0 1 0 1 Ordenamento urbano 0 0 0 0 0 Direitos civis e polticos 0 0 0 0 0 Sade 0 0 0 0 0 Segurana alimentar 1 0 0 0 1 Trabalho e emprego 0 1 1 1 3 Meio ambiente 0 0 0 0 0 Total 0 0 1 1 6
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A rea que mais aparece na funo regulatria, a das relaes de trabalho e emprego, respondendo por 50% das decises, teve apenas uma deciso de relevncia institucional por ano.

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Grfico 79 - Atos de regulao social (inovaes institucionais e mudanas incrementais) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

A suspeita sobre um quadro interno de paralisia decisria levanta srias suspeitas sobre a estratgia de Vargas e seu desfecho. Se sabe que, durante os primeiros dois anos, ele ainda apostou em alguma aproximao com setores oposicionistas, crendo ser possvel um governo de conciliao. Vargas pode ter evitado enveredar por repetir um padro de governana presidencial marcado por uma presena muito dilatada de decises unilaterais. Mesmo no campo restrito dos decretos, muito poderia ser feito nesse sentido tendo em vista o arcabouo institucional de dcadas, que no havia sido desmontado. Mesmo dcadas depois, a arquitetura estatal legada pelo varguismo permaneceria intacta em muitos aspectos124. A carta testamento deixada pelo presidente, explicando as razes polticas de seu suicdio, podem ter obscurecido uma questo que sobressai dos dados de sua ltima presidncia. Vargas pode ter sofrido sua derrota derradeira no pelo que fez, mas pelo que no fez. Grande parte da radicalizao do perodo ocorre no

124

clebre o discurso de Fernando Henrique Cardoso, em 15 de dezembro de 1994, j eleito

presidente da Repblica e despendindo-se do Senado, no qual anuncia o incio do fim da Era Vargas.

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campo dos embates verbais e das escaramuas ideolgicas de Vargas, que parece ter seguido a mesma estratgia do perodo da guerra: levantar riscos sobre sua orientao poltica, sinalizar em direes perigosas e pouco convencionais para chamar a ateno externa e do principal aliado do Brasil aliado principalmente em matria de financiamento ao desenvolvimento: os Estados Unidos. A retrica trabalhista, nacionalista e at anti-imperialista tinha efeito bastante diverso naquele perodo. O mundo vivia o perodo conhecido como Guerra Fria125 e a prioridade dos Estados Unidos era a reconstruo da Europa, com o Plano Marshall. A poltica externa dos presidentes democratas ou republicanos126 era francamente contrria a qualquer governo que titubeasse diante de possibilidades de alastramento do perigo vermelho127. A limitao da remessa de lucros de

125

Expresso que designava a rivalidade frontal entre Estados Unidos e Unio Sovitica, que

duelavam no em um conflito direto, mas na disputa por aliados continentais em vrios pases. As crises polticas agudas em muitos Estados nacionais levavam ao apoio militar de ambas as potncias a lados opostos do conflito.
126

A ltima presidncia de Getlio Vargas coincide com o final da presidncia de Harry S. Truman

(1945-1953), do Partido Democrata, e o incio da de Dwight D. Eisenhower (1953-1961), do Partido Republicano, que radicalizaram as aes contra uma possvel expanso do regime sovitico pelo mundo. A poltica externa da poca era em preto e branco. No havia espao para tons de cinza. Alm das ambiguidades de que Vargas se valia para chamar a ateno, no se deve esquecer que o mesmo recebeu apoio dos comunistas s suas pretenses continustas em 1945, o chamado queremismo (do slogan Queremos Getlio!).
127

O ano de 1953 foi tomado por grandes greves de trabalhadores. O Partido Comunista, mesmo na

ilegalidade, crescia entre estudantes e no movimento sindical. A oposio udenista, principalmente seu opositor mais arguto e cido, Carlos Lacerda, apelidado de o corvo , marcava presena constante na Embaixada dos Estados Unidos e em Washington, estressando o pessimismo sobre os rumos do Brasil sob Vargas.

266

empresas multinacionais a suas matrizes (Lei n 4131 , de 3/9/1952) alimentou em muito o fantasma128. As grandes conquistas da ltima presidncia se concentraram no campo econmico. Vargas no podia reclamar da falta de apoio no Congresso. Conseguiu aprovar a criao do Banco do Nordeste do Brasil (Lei 1.649, de 19/07/1952), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) (Lei 1.628, de 20 de junho de 1952), da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (Lei n. 1.806, de 6/01/1953) e da Petrobrs (Lei 2.004, de 3/10/1953). Mesmo a oposio udenista, errtica e oportunista, tentou se mostrar mais nacionalista que ele e radicalizar algumas de suas propostas129. De todo modo, suas maiores conquistas foram projetadas para o mdio e o longo prazos. Seus frutos s seriam colhidos por outros presidentes, principalmente Juscelino Kubitschek e os presidentes militares. A Vargas, custou caro, no curto prazo. A paralisia decisria, portanto, no era generalizada, mas ocorria em reas especficas. Estava menos localizada na relao com o Congresso. Sua crise de governabilidade, com a oposio e os militares, era decorrente mais de uma crise na governana da poltica social, em um quadro renovado do federalismo brasileiro e de uma ascenso real do trabalhismo que exigia uma proposta de desenvolvimento impulsionada por polticas sociais sustentveis e universais de redistribuio de renda ou seja, uma welfare state.

128

Uma reconstituio histrica do efeito devastador da lei da remessa de lucros est em NASSIF ,

Lus. A lei de remessa de lucros de Vargas. So Paulo: Folha de S. Paulo, 12 Fev 2006 Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1202200606.htm> Acesso em 21 Jun 2010
129

A UDN apoiou a proposta de monoplio estatal do petrleo e criticou a inteno inicial de Vargas

de deixar pelo menos 10% de explorao livre para a iniciativa privada, inclusive empresas estrangeiras.

267

Vargas sustentaria sua poltica social basicamente com atos de gesto. Os mais importantes eram os de reajustes generosos do salrio mnimo, de efeitos bastante limitados, concentrados e, em grande medida, contraproducentes. Alm de minar o apoio dos industriais, alimentava a espiral inflacionria, corroendo o poder de compra do prprio trabalhador. A poltica de preos administrados irritava o comrcio e se sujeitava a riscos peridicos de desabastecimento, alm dos efeitos negativos sobre o preo dos alugueis. Seu trabalhismo era mantido a distncia, sempre em detrimento das relaes prioritrias com o PSD. Havia uma completa ausncia de polticas de direitos para os trabalhadores do campo, principalmente, de reforma agrria. Seu combate aos coronis fizera nascer uma nova gerao de chefes polticos estaduais, abrigada no PSD, que se tornaria a cara da poltica tradicional dos anos 1950 a 1980130. A assistncia social enveredou pelo assistencialismo. Sua poltica de irrigao ganharia o apelido de indstria da seca. O presidente morreu como lder trabalhista, mas governou como um poltico do PSD. Vargas perpetrou seu suicdio aos poucos, antes de 1954. Sua agenda, ousada em termos da estratgia de desenvolvimento do pas, teria maturao apenas no longo prazo. Era incapaz de gerar resultados no curto prazo capazes de serem capitalizados pelo presidente. Por outro lado, sua poltica social era vtima no da radicalizao, mas da mesmice. Por isso, o apoio popular que ressurgiu no dia 24 de agosto de 1954, lhe faltou na vspera131.

130

Uma anlise da permanncia dessa poltica tradicional - surgida com Vargas - durante todo o

regime militar, de 1964 a 1985, est em HAGOPIAN, Frances. Traditional politics and regime change in Brazil. Cambridge: Cambridge Univ Press, 1996. 317 p.
131

O jornalista Villas Boas Corra, poca jornalista dos jornais Dirio de Notcias e O Dia,

descreveu: vi a cidade virar. Nunca assistira a cena ig ual. O ar de festa, o clima de desafogo que percebia nos pedaos de conversa afinada pelo tom de repulsa do j vai tarde, incendiado pela

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6.3.2.4.

Incentivos e restries: o retrato do velho

6.3.2.4.1

1. PRESIDNCIA (1930-1933)

As inovaes institucionais e mudanas incrementais, analisadas em detalhe, foram transpostas pra as tabelas que expem o uso de recursos de incentivos e restries pelas quatro presidncias de Getlio Vargas. Vargas inicia sua 1. presidncia lanando mo de recursos sobretudo restritivos, mas aumentando os incentivos progressivamente, de modo acelerado em 1932 e mantendo o volume em 1933. Tabela 82 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1933) Recursos 1930 1931 1932 1933 Total Incentivos 10 37 127 132 306 Restries 11 60 67 84 222
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao Os atos oramentrios, para todas as presidncias, foram excludos da contagem dos decretos da poltica de organizao do Estado e do servio pblico.

O grfico 80 mostra uma inverso nas linhas de incentivos e restries, justamente a partir de 1932:

chispa da tragdia, transformou-se instantaneamente. In: GOMES, ngela de Castro (Org.). Vargas e a crise dos anos 50. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994. 271 p..

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Grfico 80 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1933)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O quadro consolidado apresenta-se pendendo para uma ampla prevalncia dos incentivos, em quase 60%. Os dados foram transpostos para o eixo x do grfico da 1. presidncia, permitindo posicionar o presidente conforme seus atos.

Grfico 81- Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1930-1933) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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6.3.2.4.2

2. PRESIDNCIA (1934-1937)

A presidncia constitucional de Vargas, de 1934 a 1937, inverte-se. As restries se avolumam, principalmente no ano crtico de 1936: Tabela 83 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas Recursos 1934 1935 1936 1937 Total Incentivos 101 23 20 14 158 Restries 92 49 175 30 346
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

As linhas de trajetria presenciam uma inverso em 1935, alcanando um pico elevado em 1936, embora caindo abruptamente em 1937. Ou seja, basicamente, a crise do final de 1935 e 1936 afetou profundamente o padro de governana presidencial da 2. presidncia. Grfico 82 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1934-1937)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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O resultado final consolida-se com as propores de quase 70% de restries e pouco mais de 30% de incentivos. Transpostos para o eixo x do grfico da 2. presidncia, os dados posicionam o presidente conforme seu padro de governana no uso desses recursos. Grfico 83 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1934-1937) (%)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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6.3.2.4.3

3. PRESIDNCIA (1. PERODO: 1938-1942)

A primeira fase da ditadura de Vargas sustenta um padro de governana presidencial francamente restritiva: Tabela 84 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas Recursos 1938 1939 1940 1941 Total Incentivos 61 67 80 96 304 Restries 163 120 121 126 530
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O pico de restries ocorre no ano de 1938, seguindo depois uma trajetria de suavizao e aproximao com a linha de incentivos. Grfico 84 -Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Ainda assim, a presidncia mantm um padro restritivo muito prximo ao da presidncia anterior.

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Grfico 85 Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1938-1941)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Esses dados foram transpostos para o eixo x do grfico da 3. presidncia (1. Perodo), definindo o padro de governana presidencial no uso de recursos institucionais de incentivo e restrio.

274

6.3.2.4.4

3. PRESIDNCIA (2. PERODO: 1942-1945)

O segundo perodo da ditadura, delimitado pelo anos de 1942 (entrada do Brasil na Guerra) e 1945 (fim da ditadura do Estado Novo), mantm o padro restritivo: Tabela 85 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas Recursos 1942 1943 1944 1945 Total Incentivos 99 110 104 74 387 Restries 208 129 122 100 559
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

Os dados, porm, dispostos nas linhas de trajetria, demonstram uma queda de ambos nos dois ltimos anos. A ditadura perdia flego. Grfico 86 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1942-1945)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Em seu conjunto, as restries chegaram a 60%: Grfico 87 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1942-1945)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

276

6.3.2.4.5

4. PRESIDNCIA (1951-1954)

Os dados revelam uma baixa atividade unilateral na distribuio de incentivos e restries. Embora menos restritiva que a 2. presidncia, a 4. presidncia tambm no consegue ser muito mais generosa do que aquela. Tabela 86 - Recursos institucionais da presidncia (1951-1954) Recursos 1951 1952 1953 1954 Total Incentivos 27 49 47 37 160 Restries 24 34 32 17 107
Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

O primeiro ano mostra-se particularmente problemtico. Em 1952, os incentivos crescem e se mantm relativamente estveis em 1953. O dado de 1954, como j dito, tem o vis da interrupo da presidncia Vargas no ms de agosto. Grfico 88 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1951-1954)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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Consolidados, os nmeros conformam os percentuais expostos no grfico 89, com 60% de incentivos e 40% de restries: Grfico 89 - Recursos institucionais empregados pelo presidente Getlio Vargas (1951-1954)

Fonte: elaborao do autor com base em dados de legislao da Presidncia da Repblica disponveis em http://www4.planalto.gov.br/legislacao

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7 CONCLUSES

As concluses que sobressaem desta tese sero consideradas em trs nveis: o terico, o metodolgico e o emprico. Em termos tericos, a contribuio do trabalho se situa no esclarecimento da relao concreta estabelecida entre atores, organizaes e instituies polticas. Buscou-se esmiuar os meandros dessa relao desvendando mecanismos que mostram como as instituies no so nada abstratas quando ganham vida pelas mos dos atores e na concretude das polticas e da ao rotineira do Estado. A opo da tese de debruar-se sobre as decises presidenciais permitiu visualizar, das mais diversas maneiras, essa relao e seus mecanismos. Os atos presidenciais, qualificados por sua funo estatal e pelo uso de recursos institucionais de incentivos e restries, evidenciaram distintas estratgias e padres de que os presidentes se valeram, ao longo dos mandatos. Foi possvel diferenciar no apenas os presidentes entre si, mas rastrear os passos trilhados a cada ano, identificar as reviravoltas e mensurar a influncia de crises. Tambm foi possvel perceber que as grandes instituies formais so importantes para o enquadramento da ao presidencial, mas explicam pouco de suas trajetrias, todas muito cambiantes. O exerccio do poder, de fato, demonstrou sua natureza instvel e seu potencial disruptivo. O presidencialismo enquadra os presidentes conforme um rol de poderes unilaterais e define aqueles que s podem ser plenamente utilizados mediante autorizao congressual. Essa regra bsica fez toda a diferena para a presidncia Campos Salles e mais ainda para a de Getlio Vargas. No entanto, em uma mesma moldura institucional de poderes unilaterais, h variaes s vezes bastante significativas. O federalismo, da mesma maneira, outra grande instituio, ao esquadrinhar competncias exclusivas da Unio e as prprias dos estados, limitava o foco da

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atuao presidencial e tambm suas estratgias de governana. Elas passavam a depender fundamentalmente da montagem de arranjos institucionais,

nacionalmente concebidos, mas articulados estado a estado. Vimos que, mesmo tendo o federalismo sido abolido enquanto instituio que preservava a autonomia poltica dos estados, as funes administrativas e regulatrias transferidas aos interventores lhes conferia um grau razovel de poder. Em suma, presidencialismo e federalismo explicam muito do que um Estado , mas explicam pouco do que ele realmente faz e como faz. As variaes produzidas ao longo de cada presidncia so essenciais para explicar processos que irrompem politicamente e modificam as instituies por completo, extrapolando suas barreiras. dessa maneira que as polticas determinam a poltica. Ao criarem em torno de si uma agenda ousada de objetivos e perseguirem sua consecuo por meio de uma coalizo de atores polticos, econmicos e sociais, os atores se convencem a formar coalizes governantes em torno de lideranas polticas proeminentes, catalizadoras, capazes de gerir governos inovadores. Ou, ao contrrio, iro constituir coalizes opositoras para encetar um novo projeto e mudar o status quo. Governos de fases de reconstruo da poltica so movidos por grandes projetos capazes de justificar rearranjos institucionais que motivem toda uma reconstruo institucional do Estado e de suas relaes com a sociedade. So esses projetos e sua evoluo que esculpem na pedra a face monumental que os presidentes podem vir a adquirir. A pesquisa afirma e d detalhes que podem ser importantes na confirmao de uma suposio nem sempre consensual: os presidentes podem, e podem muito. Vez por outra, os prprios presidentes tendem a utilizar mecanismos de autodefesa que se escudam na ideia de que os fatos so obra das circunstncias e que a eles cabe, apenas, minimizar os estragos, ou aproveitar oportunidades, caso surjam, para garantir melhorias.

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A ideia de que o foco da atividade presidencial depende sempre e fundamentalmente da sorte dos projetos que envia ao congesso, e de que so coadjuvantes, mesmo num sistema denominado presidencialista, de fato no corresponde realidade. Os presidentes no podem tudo, mas podem muito. Mais importante: as polticas presidenciais fazem toda a diferena na trajetria de um pas, e o lcus de sua governana no o Congresso, o Poder Executivo. Presidentes dependem do Congresso, mas no so necessariamente seus refns. Presidentes precisam estar inseridos em uma coalizo partidria e de classes sociais de apoio, mas no necessariamente so marionetes. Presidentes governam de olho nos humores da opinio pblica, mas tambm podem ser os principais responsveis por formar essa mesma opinio pblica. O poder que os presidentes podem exercer est inscrito na constituio. O poder que eles de fato exercem depende de suas decises e da maneira estratgica como estruturam arranjos institucionais duradouros. A autoridade de um presidente conquistada em eleies, mas mantida por sua capacidade de governar. Em busca dessa capacidade de governar, foi possvel perceber uma relao ntima entre inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de gesto. Uma das grandes contribuies desta tese, em termos tericos, a de esmiuar essa relao e abandonar a viso clssica do incrementalismo, que

superdimensiona a viso gradualista do exerccio do poder e minimiza a importncia de inovaes institucionais que, mesmo sendo mnimas em volume, so o piv da montagem dos arranjos institucionais. As inovaes so alteraes que provocam reaes em cadeia em larga escala, impulsionando uma profuso de mudanas incrementais e atos de gesto em larga escala. Como se viu, as inovaes institucionais, por diminutas que sejam, exigem uma srie de decises incrementais, de gesto e de coordenao. Percebe-se tambm que os atos de gesto no tm carter necessariamente inercial. Se referem muitas vezes ao incio do processo de implementao de novas polticas.

281

Inovaes ou mudanas incrementais que no resultam em atos de gesto mostram-se incuos. No conseguem mover a burocracia. No redundam no uso de recursos fsicos, financeiros, humanos. Inovao aparecem normalmente em menor volume, justamente porque seus custos so altos. O presidente precisa, na maioria das vezes, aprovar a deciso no congresso, o que envolve custos de negociao. Grande parte dos estudos de Cincia Poltica se debrua sobre o poder de agenda do presidente sobre o legislativo. Embora importantes para a compreenso da poltica, eles no dizem o que acontecem depois que se aprova uma lei. Governar no aprovar leis. tomar decises depois que o Poder Legislativo autoriza o Executivo a agir. A tese buscou mostrar como as decises executivas no se resumem estratgia de implementao, mas montagem de arranjos institucionais complexos, baseados em decises sucessivas, que aos poucos conformam um modelo de governana. O prprio arcabouo legal muitas vezes retorcido, sem que se quebre, mas ganhando feies muitas vezes no imaginadas. A governana presidencial o exerccio do poder de definir claramente quem (implementa), quando (se inicia e termina uma ao), como (os recursos estaro disponveise sero empregados; como os trabalhos sero coordenados; como as controvrsias sero dirimidas) e onde (os locais ou setores econmicos a que as medidas se destinam). As inovaes, por sua vez, requerem decises

incrementais que promovam ajustes pontuais, setoriais ou sistmicos. As decises presidenciais buscaro aproveitar recursos j disponveis, desfazer entraves internos mquina pblica e orientar a burocracia a agir e a tomar decises, evitando interpretaes dissonantes em relao s diretrizes presidenciais. Ainda em termos tericos, uma ltima contribuio reafirma e detalha o papel das conjunturas crticas na reconfigurao das instituies. Ao abalarem os governos, fustigarem os presidentes e gerarem fissuras nas coalizes, as conjunturas crticas requerem respostas imediatas e incisivas dos chefes de Estado. No calor dos acontecimentos, as decises tomadas introduzem variaes

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institucionais que amplificam a reao dos atores. Sua consequncia ou a derrubada dos presidentes ou a institucionalizao completa de um rumo do qual o regime se tornar dependente. Sendo bem sucedido em uma direo, a tendncia do governante de aprofundar por aquele caminho muito grande. No apenas os custos so grandes (na linha da ideia de path dependence) , mas os riscos se mostram elevados, na medida em que variar o caminho envolve uma trilha de incertezas. Verificamos que os maiores picos de inovao e mudana incremental acompanham conjunturas crticas, em momentos nos quais os poderes dos presidentes podem ser ampliados ou restritos. Vimos, com Campos Salles, o quanto uma conjuntura de crise econmica levou institucionalizao de um padro de longo prazo de endividamento externo na poltica macroeconmica e forou uma reconfigurao do Estado nacional no sentido de exercer absoluto controle sobre a poltica macroeconmica. A 2. presidncia de Getlio Vargas mostrou que um presidente constitucional pode se utilizar de conjunturas crticas para tentar ampliar seus poderes e impor restries em propores muito similares s de um quadro institucional de ditadura. Em ambos os presidentes, a tendncia foi a de concentrar as inovaes institucionais no incio do governo, para terem tempo suficiente de serem desdobradas em mudanas incrementais e alimentadas com atos de gesto por tempo suficiente para gerar resultados. Com poderes unilaterais amplos, o presidente pde agir de imediato. Com poderes unilaterais restritos, teve, antes, que formar sua coalizo, negociar sua pauta prioritria e aguardar o devido tempo de tramitao congressual, o que poderia levar de seis meses a um ano. Resta uma ampla agenda de pesquisa adiante. A ideia dos padres de autoridade presidencial, que envolve presidentes reconstrutores, articuladores, disruptivos e precoces, precisa ser melhor analisada. Ao compararmos dois presidentes reconstrutores, vimos que seus padres de governana presidencial so bastante distintos.

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Na proposta que construmos ao longo desta tese, entende-se que o ncleo central da grande dicotomia entre presidentes fundadores de regime e presidentes gestores de regime deve ser buscado na combinao diferenciada e mutante que fazem, ao longo de seus mandatos, entre inovaes institucionais, mudanas incrementais e atos de gesto nas reas econmica, social e de organizao do Estado e do servio pblico. Tais combinaes podem dar lugar a uma tipologia das variaes dos padres de governana presidencial mais explicativa do que os presidentes foram e para qual direo apontaram. Da a contribuio de propor uma metodologia prpria para se analisar presidentes. O mtodo foi desenhado para oferecer uma possibilidade de exposio dos dados, de forma detalhada, consolidando a visualizao de suas trajetrias. Em seguida, a anlise de dados descritiva amparada pela contextualizao histrica, capaz tanto de identificar vieses quanto de exemplificar processos polticos. A contextualizao histrica, nesse sentido, no aparece como explicao genrica e sem fundamento em dados qualitativos e quantitativos, e sim como recurso metodolgico capaz de explicar relaes de causalidade, ou no mnimo suscitar hipteses a respeito dessas relaes. Nesse sentido, a abordagem se mostra propcia a estimular um dilogo e uma aproximao do trabalho de cientistas polticos com pesquisadores de outros campos das cincias sociais. Oferece ainda a possibilidade tecer paralelos histricos e uma viso longitudinal qualitativa que pode ser utilizada para explicar processos recentes e mesmo em curso. possvel colocar, lado a lado, Deodoro da Fonseca e Jos Sarney, Jnio Quadros e Collor, Campos Salles e Fernando Henrique Cardoso, Getlio Vargas e Lula da Silva, Juscelino Kubitschek e Dilma Rousseff. Seja para procurar algo de similar quanto para evidenciar suas imensas diferenas. As variaes ocorridas em momentos especficos, apresentando resultados atpicos identificados na atividade presidencial, mostraram que o mtodo proporciona uma ferramenta de anlise capaz de servir como um bom barmetro da

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atividade presidencial. possvel perceber quando esto mudando de estratgia, apostando em novas agendas, trocando restries por incentivos, atravessando crises ou sofrendo de paralisia decisria. Essa primeira providncia, mais no da anlise exploratria, preliminar e bsica a aprofundamentos que possam ser feitos utilizando-se de modelos com pressupostos estatsticos mais especficos e mais adequados a realizar testes de hipteses. Para tanto, porm, preciso verificar que dimenses entre os presidentes so de fato comparveis, separando-as de todos os vieses. Nesta primeira pesquisa, pudemos verificar que a classificao dos atos vlida, produz retratos bastante fiis configurao dos governos, conforme as anlises que sobre eles foi produzida na literatura especializada. Os dados e a forma como foram analisados, referindo-se a um objeto pouco usual de anlise (as decises unilaterais), se mostraram bastante consistentes, lgicas e detalhadas. A adequao da metodologia ao objeto oferece um grau razovel de segurana sobre algumas das concluses aqui encontradas que so inditas em relao aos dois governos estudados. Vimos o presidente Campos Salles

comportar-se como um governo liberal tpico e o quanto isso derivou em uma desateno programtica s polticas sociais, tratadas ora como assunto dos estados, ora como caso de polcia. Por meio de Campos Salles, percebemos o quanto o liberalismo no Brasil padece de razes sociais mais fortes justamente por ter se mantido contrrio a encampar uma ampla agenda social, julgando-a mero subproduto do

desenvolvimento econmico. O liberalismo se afirmou no

Brasil sempre

vangloriando-se de ser um remdio amargo. Suas feies carrancudas sempre enfatizaram as restries e a ausncia da responsabilidade governamental sobre grandes reas de polticas pblicas. Isso representa um problema em qualquer pas onde a opinio pblica majoritariamente se incline por considerar que no h problema que no merea soluo coletiva a ser concebida e gerida, no todo ou em parte, no seio do Estado.

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A imagem de pai dos pobres que Vargas conseguiu preservar talvez tivesse se desvanecido caso ele no apresentasse, de fato, um padro um pouco mais equilibrado e, neste sentido, generoso - no uso de incentivos e restries. A nica exceo seu perodo de radicalizao ditatorial, que, conforme enfatizamos, comea em 1935, e no em 1937. Esse momento quando Vargas mais se aproxima do padro de governana desenvolvido por Campos Salles, ainda assim sendo mais benevolente. Tido como pai da industrializao brasileira, Vargas dedicou um grande esforo em suas presidncias agricultura. Ela sempre foi a rea de sua maior preocupao. Certamente, Vargas foi enftico na defesa da industrializao como nenhum outro presidente. Mas, enquanto presidente, dedicou a maior parte de seu tempo, de sua energia e dos recursos institucionais de que dispunha para fortalecer o Brasil na condio de potncia agrcola. A modernizao da agricultura, que colheria frutos muitas dcadas depois, deve seus feitos aos arranjos institucionais que persistiram ao longo das quatro presidncias de Vargas. Abandonamos a ideia de Era Vargas, como um monlito, e de dois governos (um de 1930 a 1945, outro de 1951 a 1954). Verificamos que cada uma de suas presidncias merece um tratamento adequado e detalhado, sob pena de no se perceber as variaes de grande relevncia que tiveram lugar, a cada momento. Vimos que, de poltico insurgente, foi aos poucos se transformando em poltico tradicional. Mostramos que o trabalhismo foi para Vargas, no mximo, uma espcie de plano B. Mostramos que, bem mais do que o sindicalismo, foi a assistncia social (e a previdncia social entendida como uma de suas vertentes) que compuseram a linha central da poltica social de Vargas. O padro de governana que Vargas montou em sua ltima presidncia mostra os traos da armadilha poltica que se armou em torno de seu suicdio poltico. Percebemos o quanto ele titubeou em seu primeiro ano; o quanto arrastou lentamente seu governo, pelo segundo ano; a maneira como tentou, no terceiro

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ano, reverter os problemas que se acumularam; at o desfecho de agosto de 1954. Tal como um personagem shakespereano, movido por grandes projetos e sufocado por pequenas intrigas, Vargas era movido pelas grandes polticas de

desenvolvimento, mas mantinha seu manto sendo um mestre da pequena poltica, pragmtica e personalista. A poltica de desenvolvimento andava de mos dadas com a poltica do atraso, em um equilbrio instvel e, ao fim e ao cabo, insustentvel. A distino ideolgica entre os dois presidentes existiu e vlida enquanto recurso de anlise. Partindo do pressuposto de que Campos Salles era um liberal, defensor e praticante da concepo de Estado mnimo, e que Getlio Vargas era um nacional-desenvolvimentista, confirmamos que esse contraste ideolgico repercute de fato nos padres de governana. Enquanto Campos Salles restringiu e concentrou as funes estatais, Vargas as ampliou. Conclumos tambm que a distino entre ambos resultava em modos diversos de atuar no campo regulatrio. Ambos os presidentes defendiam formas diferentes de insero do Brasil na economia internacional. Isso orientou concepes de Estado contrapostas. Campos Salles se concentrou nos dois campos bsicos do esqueleto do Estado: as finanas pblicas e a defesa e represso. Suas polticas de desenvolvimento tinham o fito de fazer com que os empreendimentos gerassem receita a ser reinvestida no pas. Esperava da um ciclo virtuoso. O papel do Estado era proteger, manter, garantir a marcha do progresso, e no lider-la. Para Vargas, o papel do Estado era conduzir, abrir novas frentes, tornar possvel o que estava alm do esprito e da capacidade do empreendedor privado. Se algum era movido por instinto animal, esse algum seria o Estado. Em Campos Salles, o padro de governana presidencial era o de agir de forma concentrada, para obter o mximo resultado da ao do Estado com o mnimo de atividade pblica, para garantir a regulao mais elementar possvel sobre o setor privado. Sua viso era a de mxima eficincia. Em Vargas, o papel do

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Estado seria estruturar-se para agir por conta prpria e incidir melhor posicionado na ao regulatria, induzindo atividades e amparando o setor privado. Um era o presidente que queimava dinheiro. O outro, o que queimava caf. Campos Salles, ao contrair o funding loan, assumiu o compromisso de incinerar grandes somas de dinheiro, em praa pblica, para mostrar como o governo estava adotando uma poltica monetria contracionista. O dinheiro sobrante passava a valer mais depois da fogueira. Vargas herdou, daquela que chamou de Repblica Velha, a prtica dos convnios com os estados para a compra de grandes volumes de caf, que eram destrudos para valorizar o produto no mercado internacional. Ambas as prticas exemplificam dois padres presidenciais distintos. Um que atuava para contrair o Estado; outro, que buscava expandi-lo. Campos Salles manteve sua presidncia mergulhada sobretudo sobre a funo regulatria, exercida ao mnimo, reservando as funes pblicas atividade essencial e obsessiva de cobrar impostos e manter o aparato repressivo. Vargas ampliou sobremaneira as funes estatais (administrao pblica) e a carga de incentivos econmicos, polticos e sociais. A faceta repressiva, em ambos os governos, fortaleceu o setor militar e o estruturou como a principal burocracia de Estado, a primeira e melhor organizada. Os militares se mostraram essenciais tarefa de estabilizar ou instabilizar regimes. Seu preparo profissional os capacitou tambm a encabear muitos dos projetos inovadores que careciam de mo de obra especializada e confiana hierrquica. Em troca de sua adeso a um projeto de desenvolvimento, no qual cumpriam funes de grande relevncia, os militares passaram a demandar amparo social. Passaram a pedir aposentadoria, escolarizao formal e instruo profissional, hospitais, microcrdito, casas populares. Sua proviso de benefcios se tornaria depois a base de direitos que seriam estendidos a outras categorias do setor pblico e, finalmente, atingiriam algumas parcelas dos trabalhadores privados. Da mesma forma, os exemplos de benefcios federais favoreceriam a reivindicao e a disseminao pelos estados.

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A construo de hospitais militares e a montagem de sistemas pblicos de direitos sociais, por categorias, eram arranjos institucionais difceis de serem administrados isoladamente. Administrar uma nica previdncia social se mostraria mais fcil do que administrar cinco ou seis fundos diferentes, cada qual com suas regras. A unificao dos sistemas de polticas pblicas abriria caminho para a futura universalizao desses direitos, que passaram a atender a um volume maior de pessoas alargando tambm sua base de custeio. Nas duas presidncias, porm, as polticas sociais se mostraram muito reduzidas, comparativamente a outras. A ideia de desenvolvimento ainda estava associada noo restrita de crescimento econmico. As polticas sociais passaram a transitar, do sculo XIX para o sculo XX, da fronteira da caridade religiosa para a do negcio privado. A educao, particularmente, se transformou em um negcio lucrativo que se expandiu bastante na virada do sculo e, mais ainda, a partir dos anos 1950. A sade e a assistncia estiveram mais associadas noo da caridade, do assistencialismo comunitrio e campanhista. As trs reas (educao, sade e assistncia includa aqui a previdncia) se constituram nas reas fundamentais da poltica social. Todas as demais derivaram de uma dessas trs, at ganharem vida prpria e se transformarem em sistemas especializados e autnomos de polticas pblicas. Entre os achados dessa pesquisa, um deles importante para compreender a construo do federalismo no Brasil. Durante sua 1. e 3. presidncias, Vargas contava com amplos poderes unilaterais. O federalismo havia desaparecido com o governo dos interventores. Ocorre que o modelo de governana presidencial varguista, ao mesmo tempo em que podava a descentralizao, promovia a desconcentrao de servios pblicos. Eles eram rigorosamente definidos nacionalmente, pelos ministrios, e financiados com recursos do Tesouro, mas eram implantados localmente. Para tanto, Vargas delegava competncia aos Estados e instrua os interventores a agir, mantendo alguma superviso dos

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ministrios e o controle do DASP. Para implantar tais servios, os estados foram sendo dotados de estruturas fsicas, financeiras e de pessoal especializado que seriam preciosos posterior reconstruo federalista. Assim, a ditadura de Vargas fortaleceu a administrao dos Estados como nunca, comparado Primeira Repblica. Os Estados antes tinham grande autonomia formal, que pouco valia diante da pouca estrutura e da carncia de recursos. A partir de 1945, com o processo de democratizao, os estados estariam mais robustecidos enquanto mquinas administrativas. O padro de delegao acabou reforando linhas tradicionais de distribuio de competncias, por exemplo, no caso da educao. A Unio organizava o ensino superior. Os estados, o secundrio e o primrio, este ltimo com a colaborao dos municpos. O modelo antigo, remonta ao Imprio. O que aparece e se refora, a partir do governo dos interventores, so os mecanismos de interrelao e a institucionalizao de servios locais financiados nacionalmente. Era o caso do Servio de Nacionalizao do Ensino, do programa do livro didtico e, ao final de 1954, se esboa a poltica que daria origem ao programa da merenda escolar. A sade, do mesmo modo, para atuar em todo o pas e levar as diretrizes do Governo Federal a cada localidade, teve que espalhar uma rede de organismos e de equipes com mobilidade para estar presente nas campanhas sanitrias. Essa presena de servidores federais em todos os estados, principalmente os militares, e o governo dos interventores levaramconsigo uma estrutura de hospitais e de

centros de sade e uma rede de servios. A desconcentrao dessas atividades permitiu a capilarizao do Estado brasileiro por grande parte do territrio nacional. Sem isso, no haveria sistemas pblicos estruturados em muitas das reas. Os interventores depois disputariam eleies e se tornariam grandes chefes estaduais. Algo importante eles haviam feito para pavimentar suas carreiras polticas. Seus servios prestados nos estados permaneceriam nos estados, sendo absorvidos por esse ente federado. Homens do Estado Novo, eles levariam a

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modernidade, ajudariam decadncia do velho coronelismo, mas, ao mesmo tempo, seriam a face mais obscura de uma nova poltica... tradicional. Devemos, por fim, concluir retomando as hipteses lanadas no incio desta tese. pergunta sobre qual o papel dos presidentes para o desenvolvimento nacional?, oferecemos respostas plausveis e operacionalizveis, com base nas decises presidenciais, demarcadas pelas funes de Estado e pelo uso de recursos institucionais. O papel hipoteticamente construdo para os presidentes foi o de exercer funes estatais e empregar recursos institucionais fundamentais ao processo de desenvolvimento, s vezes na forma de incentivos, noutras vezes, restries. Ao faz-lo, os presidentes desenvolveriam padres de governana presidencial que os distinguiriam. A anlise de dados mostrou que a hiptese central deste trabalho correta. As variaes de perfil e de contexto dos presidentes se expressaram em variaes da governana presidencial, de modo explcito, na comparao entre Campos Salles e Getlio Vargas. Houve uma expanso da funo administrao pblica ou, alternativamente, na funo de regulao econmica e social, conforme seu perfil programtico. Percebe-se que h dois padres de governana distintos. Em um deles, a administrao pblica conduz a regulao privada. Em outro, a regulao privada induz a administrao pblica a assumir determinada configurao. Vargas expande o setor estatal com o estabelecimento de normas e a criao de rgos que preponderam no apenas na regulao, mas na gesto do setor. A regulao aparece como uma dimenso do controle pblico sobre os setores. Campos Salles, por sua vez, restringe a gesto pblica sobre inmeras atividades e abdica de polticas setoriais, que so deixadas na rbita do setor privado. Sua atividade pblica estritamente voltada ao equilbrio fiscal. Concentrada em cobrar impostos, cortar gastos e manter o funcionamento bsico da mquina pblica, seu objetivo maior a estabilidade macroeconmica, ou seja, um objetivo eminentemente regulatrio.

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Mesmo a atividade presidencial voltada infraestrutura tinha um objetivo estratgico ao processo de construo do Estado: dotar a mquina pblica de mecanismos de controle sobre os fluxos de capital, que dependem da infraestrutura de transportes terretres, aquticos e de comunicaes para realizar transaes comerciais. Ferrovias, portos, telgrafos e, depois, rodovias estimulariam um fluxo de pessoas e mercadorias por vias preferenciais ao longo do territrio, facilitando assim o esforo de arrecadao. Este objetivo, a um s tempo, garantiria o apoio ao esforo produtivo de setores econmicos fundamentais, que tinham relao poltica estreita com a coalizo presidencial, e permitira ao Estado custear suas atividades. Portanto, mesmo a mais liberal das referncias polticas frente do poder de Estado deve cumprir minimamente os movimentos de sstoles e distoles de que falava Thomas Hobbes. O Estado acumula recursos para depois irrigar as atividades econmicas. A segunda hiptese supunha que presidentes construtores de regime presidentes promoveriam mudanas profundas, representadas em inovaes institucionais e mudanas incrementais. Com as prioridades de suas agendas, premiariam os interesses de uma coalizo governante e puniriam coalizes opositoras. Nos dois casos estudados, a hiptese se apresentou correta, sendo afetada tanto por conjunturas crticas (nossa outra hiptese), quanto por estratgias dos presidentes que buscam conquistar aliados no campo adversrio. Este aspecto merece ser explorado na agenda dos estudos presidenciais. O cerne da atuao presidencial, porm, prioritariamente era orientado a atender suas coalizes de sustentao. A presidncia Campos Salles abdicou de realizar algumas medidas que eram demandadas pelos interesses do caf. Porm, havia uma diviso institucional do trabalho na qual a poltica de valorizao do caf era relegada aos Estados. Esse arranjo vigorou at o primeiro Convnio de Taubat, em 1906, quando finalmente o Governo Federal passou a ser partcipe das operaes de compra e destruio do caf. At aquele momento, a prioridade de Campos Salles era, como dissemos, queimar dinheiro, e no queimar caf.

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A anlise sobre Getlio Vargas demonstra aspectos ainda mais instigantes. Sua imagem de presidente industrializador e, depois, de presidente trabalhista, enganosa em relao ao setor que sempre obteve prioridade em sua agenda: a agricultura (includa aqui a pecuria). Vargas manteve a prioridade do caf, mas contava com uma coalizo agrcola mais diversificada, na qual estavam os pecuaristas do Sul e Nordeste, os produtores de cacau, de acar e lcool, entre outros. Essa opo preferencial estaria simbolicamente representada pela escolha feita por Vargas, quando eleito senador, entre o PSD do Rio Grande do Sul e o PTB de So Paulo. Como dissemos, ele governou como um poltico tradicional do PSD. Apenas nas comemoraes de 1. de maio, quando se anunciava o reajuste do salrio mnimo, e em sua Carta Testamento, Vargas assumira a face trabalhista. A ltima imagem foi a que ficou. Estas concluses, esperamos, abrem um debate

sobre o papel crucial dos presidentes para o desenvolvimento nacional. Suas canetadas continuam legveis e deixam claro que o grande desafio dos presidentes para o avano do pas no repetir seus precursores. Ao contrrio, superar os traos de uma ancestralidade enraizada na configurao do Estado brasileiro que impede seu uso pleno como ferramenta de desenvolvimento.

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