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INSTITUT SUPERIEUR DE COMMERCE ET DE L ADMINISTRATION DES ENTREPRISES CYCLE SUPERIEUR DE GESTION RABAT

L'INTRODUCTION DU CONTROLE DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC, LEVIER DE SA MODERNISATION


CAS D'UNE INSTITUTION A VOCATION JUDICIAIRE

Mmoire en vue de lobtention du diplme du Cycle Suprieur de Gestion prsent par Mohamed HAMMOUMI (Promotion 2004-2006) Jury Prsident M. Hassan CHAGAR : Professeur lISCAE Suffragants Mme. Chafika AGUEZNAY: Professeur de lenseignement suprieur et Directrice du Centre de Recherches Administratives et de Perfectionnement lENA M. Mustapha SLIMANI : Professeur lISCAE M. Youns BENAKKI : Inspecteur des Finances lInspection Gnrale des Finances, Charg de mission auprs du Directeur du Budget

2008

INSTITUT SUPERIEUR DE COMMERCE ET DADMINISTRATION DES ENTREPRISES RABAT - MAROC CYCLE SUPERIEUR DE GESTION

L'INTRODUCTION DU CONTROLE DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC, LEVIER DE SA MODERNISATION CAS D'UNE ADMINISTRATION A VOCATION JUDICIAIRE

MEMOIRE POUR L'OBTENTION DU DIPLOME DU CYCLE


SUPERIEUR DE GESTION

PRESENTE PAR MOHAMED HAMMOUMI

(PROMOTION 2004-2006) JURY : Prsident HASSAN CHAGAR Suffragants CHAFIKA AGUEZNAY : PROFESSEUR DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DIRECTRICE DU CENTRE DE RECHERCHES ADMINISTRATIVES ET DE PERFECTIONNEMENT A LENA MUSTAPHA SLIMANI : PROFESSEUR A LISCAE YOUNES BENAKKI : INSPECTEUR DES FINANCES A L'INSPECTION GENERALE, CHARGE DE MISSION AUPRES DU DIRECTEUR DU BUDGET : PROFESSEUR A LISCAE

ANNEE UNIVERSITAIRE 2008

LInstitut Suprieur de Commerce et dAdministration des Entreprises nentend donner ni approbation ni improbation aux opinions mises dans le cadre de ce mmoire. Ces opinions doivent tre considres comme propres leur auteur.

SOMMAIRE
Introduction gnrale. Le CDG : levier de modernisation de l'AJR et instrument de pilotage de celle-ci: le rfrentiel de la recherche
1. Contexte 2. Intrt du thme et motivations 3. Problmatique 4. Objectifs de recherche 5. Client de la recherche 6. Mthodologie 7. Dfinitions 8. Plan

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1re partie. Le CDG dans ladministration publique : Des outils redimensionns pour un contexte spcifique Chapitre I. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire : Concepts, mtier, milieu et reprage
Introduction Section 1. Spcificits du CDG dans ladministration publique en gnral et caractre judiciaire en particulier I. Le management public : ncessit doutils sur mesure A. Particularits des activits du secteur public et de leurs modes de gestion 1. Spcificits du cadre et du champ d'action des organisations publiques 2. L'environnement concurrentiel des organisations publiques 3. L'influence dominante de l'environnement sur la stratgie des organisations publiques B. La diffrence de conception entre performance publique et performance prive 1. L'efficience ou la performance interne des organisations publiques 2. L'efficacit ou la performance externe des organisations publiques 3. La direction politique des organisations publiques 4. La rationalit politique et le management de lambigut II. Le CDG : un outil privilgi du management public ? A. Quel CDG pour ladministration publique ? 1. Dfinition du CDG dans les administrations de lEtat 2. Les spcificits du CDG dans le secteur public et sa dimension culturelle 3. Le CDG et les autres formes de contrle B. Intrt du CDG dans ladministration publique 1. Les apports du CDG la modernisation de ladministration 2. Le CDG et la rforme budgtaire (dcret du 31 dcembre 2001) C. Les questions que soulve lvaluation de la performance dune activit judiciaire 1. La problmatique de lvaluation du systme judiciaire 2. Elments dvaluation de la performance du systme judiciaire

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Section 2. La dfense judiciaire de lEtat I La reprsentation lgale de lEtat devant les tribunaux A. Le principe gnral de la reprsentation de lEtat B. Les drogations au principe 1. Cas des domaines de l'Etat et de ses dmembrements 2. Cas des autres matires C. Ncessit dappeler en cause lAgent Judiciaire du Royaume 1. Elles sont obligatoires 2. Elles sont dordre public 3. Elles font de lAgent Judiciaire un simple appel en cause II. La dfense des intrts de lEtat en justice et le rle de lAJR A. La dfense de lEtat devant la justice 1. La diffrence entre la dfense de lEtat et sa reprsentation lgale 2. Les entits et les personnes habilites assurer la dfense judiciaire de lEtat B. Le rle et les fonctions de lAJR 1. Mission et attributions 2. Lorganisation et les ressources Section 3. Reprage : la matrise des cots, levier de performance dans le secteur public I. Lutilisation de lanalyse des cots : lexprience de certains pays A. Lanalyse des cots : lment de rforme et base dallocation des ressources budgtaires 1. Lanalyse des cots : un lment des rformes 2. Lanalyse des cots en tant que base darbitrages budgtaires B. Lanalyse des cots : support de dconcentration et outil de pilotage interne et daide la dcision 1. Lanalyse des cots : outil de dialogue entre services centraux et dconcentrs 2. Lanalyse des cots : instrument de pilotage interne et daide la dcision II. Les mthodes de calcul des cots et les modalits de mise en oeuvre A. Les mthodes de calcul des cots 1. Utilisation gnralise du cot complet et diversit des mthodes de calcul 2. Traitement spcifique des fonctions support B. Les modalits de mise en uvre 1. Systme national unifi ou guides servant de bote outils ? 2. Le benchmarking: cas de la Productivity Commission en Australie Conclusion du chapitre 1

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Chapitre 2. Les outils du CDG appliqus dans l'administration: Des instruments adapts selon une dmarche approprie
Introduction Section 1 La segmentation des activits I. Lapproche des centres de responsabilit A. Dfinition et typologie des centres de responsabilit 1. Le centre de cots discrtionnaires 2. Le centre de cot 3. Le centre de chiffre daffaires 4. Le centre de profit ou centre dexploitation

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5. Le centre dinvestissement 6. Synthse B. Mode demploi 1. Bases de segmentation en centres de responsabilit 2. Russir la dmarche : les points de vigilance II. La segmentation selon la mthode ABM A. Prsentation et intrt de la mthode 1. Dfinitions 2. Intrt de la mthode B. Implantation dun systme bas sur lapproche ABM 1. Identification des activits et des processus 2. Reprage des activits critiques 3. Analyse des inducteurs de performance Section 2 Lanalyse des cots I. Les cots et llaboration du budget dans une optique CDG A. La comptabilit de gestion et la typologie des cots 1. Fondements de bases de la comptabilit de gestion 2. Dfinition et typologie des cots B. Les principales mthodes de calcul des cots 1. Les mthodes des cots complets 2. Les mthodes des cots partiels (direct costing) Section 3 Les indicateurs et les tableaux de bord I. Les indicateurs de performance et le reporting A. Les indicateurs : dfinition, typologie et mthode dlaboration 1. Dfinition et typologie des indicateurs 2. Aspect mthodologique de ltablissement des indicateurs B. Le reporting 1. Dfinition et intrt du reporting 2. Mthodologie de reporting II. Les tableaux de bord (TDB) A. Les TDB classiques 1. Dfinition et intrt 2. Mthodologie et processus dlaboration des TDB B. Les TDB prospectifs ou balanced scorecards 1. Dfinition et intrt des TDB prospectifs 2. Mise en uvre dun TDB prospectif : de la conception lanimation Conclusion du chapitre 2

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2me partie. Conception du systme cible : les contour dun dispositif de CDG appropri lAJR Chapitre 3. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe
Introduction Section 1 Diagnostic externe I Les acteurs externes

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A. Les clients 1. LEtat et ses administrations 2. Les collectivits locales et les entreprises et tablissements publics B. Les partenaires et les concurrents 1. Les avocats : des partenaires et des concurrents 2. Les tribunaux II Les enjeux de lenvironnement externe A. Lenvironnement macro : analyse PESTEL 1. Sur le plan politique : consolidation de lEtat de droit 2. Sur le plan conomique 3. Sur le plan technologique 4. Sur le plan institutionnel : rforme de la justice 5. Sur le plan juridique et lgal : actualisation de larsenal juridique B. Lanalyse du microenvironnement selon les cinq forces de Porter 1. Les fournisseurs (pouvoir de ngociation) 2. Produits de substitution 3. Entrants potentiels (barrires lentre) 4. Pouvoir de ngociation vis--vis des clients 5. La concurrence 6. Le pouvoir de lEtat Section 2 Stratgie, structure et fonctionnement de l'organisation I La stratgie A. Positionnement de lAJR dans le paysage institutionnel marocain 1. La dpendance de linstitution du ministre des finances : un choix valable ? 2. Benchmarking : quen est-il sous dautres cieux ? B. Analyse du porte-feuille dactivits de lAJR 1. Aspects mthodologiques : Quel modle pour quelle analyse ? 2. Analyse des principaux domaines dactivit de linstitution II La structure A. Prsentation de la structure de lAJR 1. Evolution historique de la structure 2. Prsentation des entits de la structure actuelle B. La structure actuelle rpond-t-elle aux besoins ? 1. Raison du choix de la structure actuelle 2. Insuffisances de la structure actuelle III Le fonctionnement A. Laspect managrial B. Les aspects fonctionnels 1. Ressources humaines 2. La Communication 3. Les finances et le budget Section 3. Le systme dinformation et le pilotage I Le systme dinformation A. Objectifs et volution historique du SI 1. Historique 2. Objectifs du SI B. Prsentation et diagnostic 1. Les processus 2. Architecture technique et technologique du SII de lAJR II Le pilotage interne et le reporting externe

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A. La problmatique de la matrise de la performance lAJR B. Les limites du modle actuellement utilis : analyse critique 1. Les indicateurs utiliss 2. Limites de lindicateur de rsultat adopt Conclusion du chapitre 3

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Chapitre 4 Proposition dun systme de contrle de gestion lAJR


Introduction Section 1. Le dveloppement stratgique des recommandations I. Mission et structure A. Le portefeuille des activits 1. Identification de la mission et des activits dans une optique CDG 2. Recommandations B. Structure et rattachement 1. Le rattachement 2. La forme juridique actuelle de linstitution lui permet-elle dassurer valablement ses fonctions ? 3. La structure : Vers une organisation de type bureaucratie professionnelle II. Les ressources humaines et le fonctionnement interne A. Les ressources humaines B. Les autres pistes du progrs 1. Consolidation de la notorit de lAJR 2. Autres axes damlioration Section 2. Les pralables limplantation du systme de CDG I. Les systmes dobjectifs et dorganisation A. Le systme dobjectifs 1. A long terme: le plan d'action stratgique (PAS) 2. A court terme: la note d'orientations stratgiques B. Le systme dorganisation de la fonction CDG 1. L'agencement gnral de la fonction 2. Profil et fonction du contrleur de gestion II. Le systme dinformation sous-jacent A. Mise niveau du SI la lumire de l'implantation du systme de CDG 1. Recommandations gnrales 2. Les applicatifs dvelopper ou perfectionner B. Lorganisation de lalimentation du SI en donnes 1. Proposition dune nouvelle organisation du traitement informatique du courrier et des dossiers 2. Description du circuit gnral du traitement informatique des dossiers Section 3. Les outils du dispositif de CDG prconis I. Les systmes de calcul des cots et de contrle budgtaire A. Le systme de calcul des cots 1. Justification du choix de la mthode ABC et de la dmarche de sa mise en place 2. Dploiement du systme B. Lexploitation de lanalyse des cots et le contrle budgtaire 1. Utilisation des rsultats de lanalyse des cots dans loptique CDG 2. Le dispositif du contrle budgtaire

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II. Les indicateurs et les tableaux de bord A. Les indicateurs proposs 1. Indicateurs sectoriels 2. Proposition dindicateurs pour le top management : B. Les tableaux de bord 1. Esquisse de tableaux de bord sectoriels 2. Le tableau de bord de la direction Conclusion du chapitre 4

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Conclusion gnrale Bibliographie Annexes Table des matires

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Nous vivons lge des machines, mais nous vivons aussi, et cest peine moins important lge des comptes . P. Samuelson, Prix Nobel dconomie, 1970

Ladministration publique marocaine est appele oprer des transformations en profondeur pour faire face lvolution de son environnement sur les plans international et national et rpondre aux exigences de ses clients. Cette mutation se manifeste entre autres par lexigence de passer dune logique de moyen une logique de performance 1 . La recherche de la performance de la gestion publique vise accrotre le bnfice que l'action de l'Etat procure la socit et optimiser la qualit du service rendu au citoyen, et ce en s'inscrivant dans une politique budgtaire soutenable et matrisable. Ceci requiert le renforcement de l'autonomie et de la responsabilit du manager public sur la base d'objectifs et de moyens clairement dfinis dans un cadre contractuel assortis d'obligation de rsultat 2 . Cette nouvelle logique est lexpression dune volont de structurer le management public autour d'un paradigme qui substitue la notion classique de service public, une nouvelle vision o la comptitivit de lEtat est le matre-mot 3 . En effet, loin dtre un simple nologisme phmre, cette nouvelle logique reprsenterait lune des tendances lourdes qui faonnent, lchelle internationale, la lgitimit de lEtat et du service public. Dsormais, lEtat na de raison dtre que de faciliter les conditions dune meilleure comptitivit aux agents conomiques du pays, do une recherche permanente de la performance du service public. Cette affirmation semblerait particulirement vraie pour le systme judiciaire qui constitue non seulement un service public, mais lun des fondements majeurs de lEtat. En effet, aux proccupations traditionnelles de la justice, sajoute aujourdhui le droit un procs quitable, dans un dlai raisonnable et prvisible, et qui cote le moins possible au contribuable. Ce droit est aujourdhui admis comme composante fondamentale des droits de lHomme. En outre, au-del des considrations lies aux droits de lHomme, la performance du secteur judiciaire est aujourdhui un lment majeur dapprciation de la comptitivit et de lattractivit dune conomie pour les investisseurs. Cest dire tout lintrt aujourdhui pour un Etat de disposer dun systme judiciaire performant. Au Maroc, la prise de conscience de limportance de la contribution du systme judiciaire au dveloppement socio-conomique du pays est, semble-t-il, venue assez tardivement. Ce nest que depuis quelques annes que la proccupation de rformer la justice, dont la rvlation des dysfonctionnements est reste sujet tabou pendant longtemps, a t intgre au discours des instances suprieures de dcision. Par la suite, des chantiers de modernisation de la justice, travers linformatisation de certains tribunaux, la rvision du systme de formation des magistrats, etc., ont t initis. Ces projets sont financs dans le cadre du programme MEDA en partie et par des prts de la Banque Mondiale.

Ministre des Finances (Maroc), Direction du Budget, "Elments de cadrage sur la Gestion budgtaires axes sur les rsultats", Juin 2003. 2 Ministre des Finances (Maroc), Direction du Budget, "Guide de la rforme budgtaire", 2006. 3 Ibid.

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Aujourdhui, la question est de savoir quel est limpact de ces rformes et valuer la performance du systme dans son ensemble pour savoir ce quil y a lieu de rectifier et ce qui reste entreprendre, do lintrt de disposer dun systme dvaluation de la performance du systme judiciaire. En tant quavocat de lEtat, lAgence Judiciaire du Royaume (AJR) constitue une composante principale de ce systme. De ce fait, elle sen trouve triplement concerne : En assurant le rle davocat, elle fait partie de ce qui est appel auxiliaires de la justice. Or, la performance du systme judiciaire passe par la mise niveau de toutes ses composantes, dont les auxiliaires de la justice 4 . En tant avocat de lEtat, lAJR se doit de donner lexemple, non seulement de part le caractre spcial de son client (lEtat et ses dmembrements), mais aussi en raison du volume important du contentieux quelle traite, compare nimporte quel autre cabinet davocats. De par son rle de dfenseur des intrts des personnes morales de droit public devant la justice, cette institution assure un rle de plaque tournante, de relais entre ladministration et la justice. En tant que telle, elle a pour rle, dune part, de transmettre ladministration la culture de lEtat de droit et veiller sa propagation et sa consolidation et, dautre part, de sensibiliser les tribunaux aux spcificits du droit de ladministration et la particularit et aux contraintes lies son fonctionnement.

Cest dans ce contexte que la problmatique de modernisation de cette institution se pose. A ce titre, et pour relever les multiples dfis qui simpose elle, lAJR a entrepris un certain nombre de rformes. Celles-ci visent globalement amliorer les conditions de fonctionnement de l'institution (organisation et systme d'information), la comptence de ses ressources humaines et la qualit de ses prestations. En outre, dans un environnement de plus en plus dynamique et sensible aux aspect lis, d'une part la consolidation de l'Etat de droit, et d'autre part la rationalisation des dpenses publiques en vitant, entre autres, la condamnation de l'Etat, faute d'une dfense judiciaire approprie, des sommes lourdes, l'AJR se trouve interpelle, constamment, rendre compte et communiquer sur sa performance et justifier sa valeur ajoute sur ces deux fronts (droit de l'homme et veille sur les deniers publics). De ce fait, lune des questions qui se posent aujourdhui avec acuit, dans le cadre de la modernisation de l'institution, est la mise en uvre dun systme de contrle de gestion mme de permettre une apprciation objective des performances et la comparaison de l'AJR, sur ce plan, d'autres acteurs (avocats privs et institutions trangres similaires) et identifier les points de blocage. Plusieurs raisons justifieraient lintrt de la mise en place dune dmarche de contrle de gestion (CDG) : 9 cest dune part la contrainte qui pse sur les ressources dans presque toutes les organisations; celle-ci rend incontournable la question de leur bonne utilisation et de
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On regroupe sous ce vocable les avocats, les huissiers et plus gnralement tous les acteurs qui concourent la bonne marche de la justice.

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leur allocation aux usages prioritaires pour remplir les missions poursuivies dans les meilleures conditions d'efficacit, d'efficience et de pertinence; 9 cest dautre part la question de la qualit des services rendus et de leur adquation aux besoins des usagers; si lon estime que les usagers et les interlocuteurs quels qu'ils soient des organisations publiques sont en droit d'tre bien informs, traits aimablement et de recevoir des services de qualit, la question de lvaluation et du pilotage de cette qualit de service se pose; 9 cest, plus gnralement, la question de la coordination, de la mise en cohrence des actions vers les objectifs poursuivis; les dispositifs de contrle de gestion visent renforcer la cohrence des actions des diffrentes units parties prenantes de la mise en uvre dune mme politique ou de la ralisation d'une mme prestation; celle-ci est loin d'tre acquise, en particulier dans des organisations de taille importante, o les cloisonnements entre services et entre fonctions peuvent tre marqus, o les actions peuvent tre assez disperses et dautant moins cohrentes que les orientations poursuivies sont mal explicites ou mal connues; 9 cest aussi la question de ladaptation de l'organisation lenvironnement incertain, changeant que nous connaissons de plus en plus; dans un tel contexte, il est ncessaire d'anticiper le futur le mieux possible, de prparer des mesures permettant de faire face des alas, de renforcer la capacit de raction rapide vis--vis d'vnements imprvus; lobjet du contrle de gestion est bien dorganiser la collecte d'information rapides et fiables, prvisionnelles et prsentes, et dorganiser la capacit de rponse, danalyse et de prise de dcision permettant de faire face aux volutions mettant en cause la performance de lorganisation ; 9 c'est enfin la question de lapprentissage organisationnel: le retour dexprience de laction permet de samliorer en analysant les causes des problmes rencontrs et en recherchant des solutions avec les diffrentes parties concernes, en identifiant les bonnes ides qui marchent en pratique; cette dmarche dapprentissage, de debriefing de l'action est un acquis dans de multiples professions; lobjet du contrle de gestion est bien de le mettre en uvre dans le domaine de la performance organisationnelle. Il s'ensuit que la mise en uvre d'un tel systme l'AJR est la fois un levier de modernisation et un moyen de mesurer l'avancement des autres actions de modernisation entreprises par l'institution.

1. Contexte
Au Maroc, la question du pilotage par la performance sinsre dans une problmatique plus large, savoir celle de la modernisation du secteur public. En effet, dans les programmes officiels de rforme et de modernisation, lvaluation de la performance est prsente comme un outil damlioration des pratiques de gestion et de matrise des dpenses. Bien quelle nait pas fait lobjet de mesure expresse et ad hoc, lvaluation de la performance revient dans de nombreux dispositifs tendant amliorer la gestion publique, notamment les textes se rapportant la contractualisation et la globalisation budgtaires 5 .
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Le dcret n2-01-2676 du 31 dcembre 2001.

Introduction gnrale

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Sur le terrain, les pratiques de pilotage par la performance sont encore un stade embryonnaire. En effet, lexamen des rapports dactivit des administrations montre que, part certaines expriences pilotes, les administrations continuent valuer leur activit sur la base dindicateurs dactivit ou dutilisation des moyens mis leur disposition. Les organisations adoptant des indicateurs de performance sont rares et celles utilisant des indicateurs dimpact sont exceptionnelles sinon inexistantes. Plusieurs explications peuvent tre avances. Elles se rapportent la culture des organisations publiques, au style et techniques de management, au fait que ladministration nest pas tenue par une obligation de rsultat, larsenal juridique qui rgit celle-ci, la qualit des ressources humaines Sous la contrainte de lenvironnement externe, des tentatives dintroduction de systmes de contrle de gestion ont t inities dans certaines administrations avec plus ou moins de succs. Ces tentatives se sont heurtes des difficults pratiques lies notamment ladaptabilit des outils de contrle de gestion issus du secteur public au contexte de ladministration publique, notamment au niveau du choix des indicateurs et de la mise en place des systmes de comptabilit analytique et des systmes dinformation de gestion appropris. La question de performance est donc au cur du processus de modernisation de ladministration. Cest la fois lun des outils pour oprer la modernisation et un moyen dvaluation de lavancement de ce processus. Elle suppose une rflexion quant au sens donner la performance dans le secteur public, aux pralables lintroduction dune dmarche de gestion par la performance et aux modalits de sa mise en uvre.

2. Intrt du thme et motivations


Traditionnellement, la plupart des recherches en management sorientent vers les secteurs marchands (lentreprise). Depuis un certain temps, les questions de lapplicabilit des mthodes du management, issues et dveloppes dans le contexte du secteur priv, au secteur public se taillent de plus en plus de place dans la littrature. Aujourdhui, on parle mme du management public, comme discipline et champ dinvestigation scientifique autonome et reconnu. Nanmoins, ce genre de recherche nest pas encore trs courant au Maroc, dans la mesure o les questions de rforme du secteur public sont gnralement domines par la vision juridique, tant donn que la plupart des uvres de ce genre est lmanation de chercheurs juristes ou publicistes. De ce fait, le changement de langle dattaque peut enrichir le dbat sur le management public au Maroc, do lintrt de la prsente recherche. Le sujet revt aussi un intrt de par son caractre actuel. On peut en juger par le nombre dactivits scientifiques consacres ce thme, la place quil occupe dans les mdias et surtout le nombre considrable de mesures nonces par lEtat concernant la modernisation du secteur public. La prsente recherche peut constituer une pierre dans cet difice, en se concentrant sur une activit particulirement complexe et difficile moderniser et valuer, savoir lactivit judiciaire. Pour lAJR, un tel travail posera les lments du dbat et fournira une rflexion la fois globale et profonde sur ce que seront les lments dvaluation de sa performance. 13

Introduction gnrale

Enfin, le choix du thme sexplique par une motivation personnelle : cest de pouvoir soumettre une matire qui se prte difficilement lvaluation (la dfense judiciaire) une logique de performance. Cest pour moi un exercice enrichissant intellectuellement.

3. Problmatique
Ladministration du systme judiciaire est lune des fonctions rgaliennes fondamentales de lEtat. Dans tous les pays, cette fonction a un caractre sensible dans la mesure o le bon fonctionnement de la vie en socit en dpend, tant lun des trois pouvoirs qui constituent lEtat. De nos jours, la qualit de la justice influence directement la crdibilit dun pays, la comptitivit de son conomie et son attractivit pour les investisseurs. Pendant longtemps, le seul critre dvaluation de la performance du systme judiciaire est lquit des dcisions rendues et leur conformit aux lois. Aujourdhui dautres indicateurs sont pris en compte, tels la clrit et laccessibilit de la justice. Au Maroc, la rforme de la justice est devenue une question cruciale du processus de rforme de lEtat. Au-del de la problmatique de la sparation des pouvoirs et de lindpendance de la justice, la rforme de la justice ne pourrait faire lconomie de la mise en uvre dun systme dvaluation des performances du systme judiciaire pour pouvoir en mesurer objectivement les ralisations, identifier les dysfonctionnements et amliorer le fonctionnement. De par son rle dfenseur des intrts des personnes morales de droit public devant la justice, lAJR est au cur de cette dynamique. En outre, avant dtre un avocat de lEtat, cette organisation est galement une administration. De cet angle, elle sinsre dans le cadre de la rforme entame par lEtat depuis quelques annes, notamment le passage dune logique de moyens une logique de rsultats initi travers les rformes budgtaires rcentes. Toutefois, la plus grande pression subie vient du fait que, contrairement la plupart des administrations publiques, lAJR opre dans un crneau hautement concurrentiel. En effet, une bonne partie des prestations assures par lAJR sont galement assures par des oprateurs du secteur priv, en loccurrence les avocats (activit de dfense judiciaire) et les cabinets conseil (le conseil juridique). Il en rsulte que, non seulement lAJR se doit dtre un niveau de performance au moins gal, mais aussi que le lobby des barreaux exerce une forte pression pour disposer du monople de la dfense judiciaire, en essayant dintroduire des dispositions lgales rendant obligatoire le recours un avocat priv pour intenter tout recours devant un tribunal. Lexigence de performance ne sinscrirait donc pas uniquement dans le cadre du processus gnral de rforme du secteur public. Elle est surtout l'outil mme de justifier la valeur ajoute de linstitution, do lintrt de disposer dun systme dvaluation de la performance. En effet, si lAJR ne montre pas clairement et objectivement quelle fait plus et mieux quun avocat priv ou un cabinet conseil priv, il serait difficile de justifie son existence, ce qui conduirait sa disparition ou, du moins, son repositionnement.

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Nanmoins, cette institution assure des prestations dont il nest pas facile dvaluer le degr de performance, notamment pour ce qui est de lactivit de dfense judiciaire pour plusieurs raisons : La premire est quil sagit dune activit de service, or ce genre dactivits est habituellement difficile valuer. La seconde est que la dfense judiciaire est un travail intellectuel auquel on ne peut pas facilement appliquer des grilles standard de critres. La troisime est que la profession davocat nest pas rgie par une obligation de rsultats, mais de moyens. La quatrime est que la performance de lAJR elle-mme dpend de celle de plusieurs autres acteurs, notamment : le client et la nature des affaires quil soumet son avocat (il existe des affaires impossibles gagner), le juge (la difficult que pose lapprciation de la qualit dune dcision de justice et du temps optimal dun procs, etc.).

A cela sajoute dventuelles difficults lies la rsistance au changement toute tentative de rforme et la dfaillance des systmes de gestion et dinformation. Pourtant, lAJR ne peut pas se passer dun systme dvaluation de performance, do lintrt dune recherche en profondeur en vue de dgager les lments de base d'un dispositif de contrle de gestion appropri. Cest lobjet du prsent thme de recherche. Le prsent travail se propose de rpondre la question suivante:

Dans quelle mesure la mise en place d'un systme de contrle de gestion contribuerait-elle moderniser la gestion de l'institution et comment se prsenterait un tel systme, compte tenu des difficults que pose lvaluation de la performance de ladministration publique en gnral et de lactivit judiciaire en particulier ?

4. Objectifs de recherche
Ce travail a pour objectifs de : Analyser les spcificits de lvaluation des performances dans ladministration publique en gnral et de lactivit judiciaire en particulier. Passer en revue les amnagements apports aux outils de CDG utiliss dans les entreprises (analyse des cots, contrle budgtaire, indicateurs et tableaux de bord, etc.) dans le cadre de leur adaptation au contexte de l'administration publique. Analyser lenvironnement dans lequel opre lAJR et ses implications sur lactivit de linstitution et mettre en relief limportance d'un systme dvaluation de la performance en tant quoutil de modernisation de lAJR. Analyser le lien entre le systme dvaluation de la performance et les autres leviers de modernisation (culture, style de management, systme dinformation, cadre juridique, ).

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Dresser un tat des lieux (diagnostic) de linstitution cible, en mettant laccent sur les pratiques actuelles en matire dvaluation de la performance, utilises lAJR et leurs insuffisances. Etudier les outils dvaluation de performance des institutions similaires dans dautres pays. Dfinir les pralables la mise en place dune dmarche dvaluation de performance lAJR. Concevoir un cadre mthodologique pour limplantation dun systme dvaluation de performance lAJR.

5. Client de la recherche
Le client direct du prsent travail est l'Agence Judiciaire du Royaume. Le client indirect est constitu de tout praticien du contrle de gestion dans le secteur public et, globalement, de toute personne s'intressant la modernisation de la gestion publique.

6. Mthodologie
La mise en uvre d'un contrle de gestion dans une organisation publique passe par un certain nombre d'tapes autour desquelles nous avons organis les diffrentes parties du prsent travail. Dans cet esprit, la prsente recherche est structure autour de deux partie, en l'occurrence: 3 Une premire partie qui plante les lments-cls de la thmatique et du cadre d'intervention, tant du point de vue conceptuel que du point de vue des instruments de travail. Cette partie est subdivise en deux chapitres. Le premier est consacr la prsentation du triptyque : concept, mtier et lieu ainsi qu'un reprage panoramique qui prsente l'exprience de plusieurs pays en matire de la gestion d'une composante fondamentale de la question de performance, savoir l'lment "cot". Quant au second chapitre, il passe en revue, illustrations pratiques l'appui, les principaux outils du contrle de gestion et l'usage qui en est fait dans le contexte spcifique de l'administration publique ainsi que les diffrents ajustements apports ces outils pour les adapter. Sont prciss pour chaque instrument le mode d'emploi, les facteurs-cl de succs pour en tirer le plus grand profit ainsi que les limites et les aspect qui appelle la vigilance du praticien pour se prmunir contre l'chec de la dmarche. 9 Une seconde partie, connotation trs pratique qui livre un diagnostic approfondi de l'organisation cible (l'AJR) ainsi que l'bauche d'un systme de contrle de gestion appropri au cas spcifique de cette institution. Cette partie est, elle aussi, subdivise en deux chapitre. Le premier analyse la situation dans laquelle se trouve l'AJR vis--vis des principaux acteurs de son environnement et en particulier ceux qui elle dlivre des prestations (les administrations, tablissements publics et collectivits territoriales), ceux qui elle a des comptes rendre (les autorits de tutelle, le Parlement), ceux qui exerce le rle de rgulation (les tribunaux) et ceux qui lui livre une 16

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certaine concurrence (les avocats). Ce chapitre explicite galement les principaux enjeux auxquels elle est confronte et passe en revue les orientations stratgiques de l'institution, sa mission, sa structure ainsi que son fonctionnement en gnral en mettant en relief les points forts et les insuffisances relevs. Enfin, il expose l'tat actuel de la dmarche de pilotage. Le dernier chapitre fournit dans un premier lieu un dveloppement stratgique des recommandations issues de l'analyse fonctionnelle vhicule par le chapitre prcdent et aborde la question de la dfinition du schma de gestion qui va organiser la dmarche de contrle de gestion: quels sont les principaux domaines d'activit grer? Comment organiser les responsabilits en matire de performance? Comment organiser le pilotage d'ensemble de l'organisation? Comment organiser le pilotage au niveau de chaque centre de responsabilit, projet, processus transverse, etc.? Ce mme chapitre examine galement la question des systmes de management, d'organisation et d'information en tant que pralables la mise en place d'un systme de contrle de gestion. Enfin, la dernire section de ce chapitre dveloppe les outils de contrle de gestion retenu dans le cas d'espce (analyse des cots, contrle budgtaire, indicateurs et tableaux de bord) et prcise comment les dployer au sein de l'AJR. Ce faisant, elle apporte des lments de rponse des questions de type: 3 Comment organiser la comptabilit de gestion qui permettra de fournir aux diffrents responsables les lments ncessaires en matire de connaissance des cots, d'apprciation des quilibres conomiques et de suivi des actifs engags dans les diffrentes activits? 3 Comment galement assurer un bon niveau de contrle budgtaire? 3 Comment construire des indicateurs de performance et de pilotage aux diffrents niveaux de l'organisation (la direction gnrale, les diffrents domaines d'activit, les diffrents centres de responsabilit, les principaux processus et projets...) ? En filigrane, ce chapitre fait le point sur le rle du contrleur de gestion et sur les principales conditions runir pour assurer le succs de la mise en uvre d'une dmarche de contrle de gestion.

6.1. Dmarche
Pour raliser ce travail nous avons t amens combiner des outils et approches issus de divers champs disciplinaires, notamment : 9 Les sciences de gestion : la mise en place dun systme de contrle de gestion est au cur de cette discipline et fait appel aux techniques quantitatives et qualitatives de gestion. 9 Les sciences administratives : tant donn que lobjet de notre tude nest autre que ladministration, cette approche est trs prsente et transcende lensemble des parties du travail. 9 Les sciences juridiques : la mise en place dun systme de CDG dans une institution vocation judiciaire ne peut faire abstraction du cadre juridique rgissant la gestion de ladministration en gnral et des procdures judiciaires en particulier. De ce fait, notre analyse de la problmatique de lvaluation de la performance de lAJR ne saurait se
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passer dune vision juridique, notamment au niveau de lanalyse des attributions de linstitution, de la question des dlais de procdure et des aspects budgtaires. Par ailleurs, le point de vue adopt dans cette recherche pour traiter les questions ci-dessus est la fois: 3 conceptuel (elle fourni des dfinitions, des cadres d'analyse...) et pratique (il applique les concepts thoriques au cas pratique de lAJR.); 3 descriptif (il invite partir d'une bonne connaissance de la situation spcifique de linstitution et de son environnement macro et micro) et prescriptif (il propose des pistes d'action, des directions possibles pour faire voluer ces pratiques).

6.2. Mthodes dinvestigation


Pour ce faire, nous avons eu recours plusieurs mthodes, notamment : 9 Lanalyse documentaire : cette mthode servi pour raliser un tour d'horizon du traitement rserv par les spcialistes l'introduction des outils du contrle de gestion dans l'univers de l'administration publique ainsi que la palette des instruments utiliss et les dmarches empruntes dans ce sens. 9 Lenqute sur le terrain: cette mthode nous a servie notamment pour tudier ltat des lieux et examiner les pratiques dvaluation actuelles, les besoins en la matire, les motivations, les blocages, etc. A ce titre nous avons eu recours la pratique des guides d'entretien et la pratique de l'observation directe. 9 et lapproche comparative, pour situer lexprience marocaine par rapport celles de certaines institutions analogues dans d'autres pays.

6.3. Instruments et populations couvertes


En raison du nombre limit des personnes interviewer et de la nature gnral et qualitatif des donnes collecter, nous avons opt pour les entretiens directs en tant qu'instrument de collecte et d'investigation par le biais d'un guide. Cet outil sert orienter les interviews directes effectues sur le terrain avec les individus retenus en raison de leur position hirarchique et/ou de leurs connaissances et expertise acadmique et professionnelles. Il est l'aboutissement d'un ensemble de questions que je me suis pose, tout au long de ce travail de recherche lors de la mise au point de ses termes de rfrence et lors de la ralisation de l'tude prliminaire. Les personnes concernes sont: Le top management de l'institution (le directeur et son adjoint). Les responsables des diffrentes entits de l'institution (14). Les prsidents ou managers de 8 institutions similaires l'tranger: l'Avvocatura General dello Stato en l'Italie, el Consejo General del Poder Judicial de Espaa, la 18

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Finanzprokuratur en Autriche, la direction des Affaires Juridiques et Agence Judiciaire du Trsor en France, les institution en Charge du contentieux de l'Etat aux Emirats arabes Unis en Jordanie et en Egypte et la direction gnrale du Contentieux de l'Etat en Tunisie. Des personnes ressources: Professeurs d'universit et Consultants au Maroc et l'Etranger (5 personnes).

Quant l'avis du personnel de l'institution, il a t collect l'aide d'un questionnaire administr par le biais de l'intranet. L'essentiel des questions contenues dans les guides d'entretiens et le questionnaire portent sur : 1. les pratiques de contrle de gestion; 2. les leviers du dveloppement du contrle de gestion; 3. l'Etat des pratiques de contrle de gestion; 4. et les leviers du dveloppement du contrle de gestion. Le texte intgral des instruments de recherche peut tre consult en annexe.

6.4. Outils danalyse


Pour mener bien la partie rserve au diagnostic de l'institution, nous avons fait appel tour tour ces outils danalyse: 3 le modle SWOT pour analyser l'environnement de l'AJR en terme d'opportunits et menace au niveau externe et de forces et faiblesses au niveau interne. Pour affiner l'analyse, la composante macro de l'environnement a t apprhende en ayant recours l'analyse PESTEL (voir dtails au chapitre 3, section 1); 3 la grille de Mc Kinsey a servie pour analyser le portefeuille d'activits de l'institution et reprsenter la position de chaque DAS (domaine d'activit stratgique) par rapport la mission de l'institution (voir chapitre 2, section 2 pour ce qui est du dploiement des grilles); 3 la chane de valeur de Porter pour dcortiquer les lments crateurs de valeur dans le cadre de l'analyse des cots selon l'approche "Activity Based Costing" (voir chapitre 4, section 3); 3 etc.

7. Dfinitions
Notre thme tourne autour de deux concepts fondamentaux, en l'occurrence celui de la performance et celui du contrle de gestion, que nous allons dfinir ci-aprs:

7.1 La performance d'un service/organisme public


Autant le concept de la performance est devenu trs courant dans le langage des managers publics, autant sa consistance pose une srie de difficults se rapportant : la dfinition donner au concept lui mme dans la mesure o les notions defficacit, defficience et de pertinence qui sont la base de la dfinition du concept dans le 19

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secteur priv, changent de connotation lorsquelles sont places dans une logique de service public ; la dfinition du niveau de performance attendu pour une organisation publique donne. Deux niveaux de raisonnement peuvent tre retenus ce propos, un niveau micro, se rapportant laction du systme judiciaire lui-mme, et un niveau macro concernant la valeur ajoute de cette action par rapport au dveloppement du pays dans son ensemble ; aux modalits dobtention de cette performance, ce qui renvoie toute la problmatique du pilotage de laction publique, notamment le style de management ; et lvaluation de la performance, notamment le choix des critres, les systmes dinformation, le commanditaire, etc.

Mis part la difficult lie la dfinition du concept de performance, celle-ci reste l'un des mcanismes fondamentaux de contrle. Dans le domaine de la recherche, l'identification de paramtres ayant une influence sur la performance reprsente un dfi pour les chercheurs. En effet, en dpit des efforts des chercheurs et des praticiens (managers et consultants), le secret de la performance est loin dtre dmystifi. Sur un plan pratique, il est difficile de trouver une organisation performante en tout point, en tout lieu et en tout temps. Mais quentend-t-on dabord par performance ? De manire gnrale, une organisation performante est celle qui ralise les objectifs qui lui sont assigns (lefficacit), de la meilleure manire possible (la qualit) et au moindre cot (lefficience). Cependant, si cette dfinition parat simple, dautres considrations peuvent la rendre plus complexe, dans la mesure o les notions defficacit et de qualit peuvent cacher des aspects lis lthique, lenvironnement, aux lois et la politique gnral, ainsi qu la responsabilit sociale de lorganisation. On peut galement dfinir la performance comme tant "la capacit dune organisation atteindre ses buts, acqurir et contrler les ressources ncessaires (argent, lgitimit, autorit), fonctionner de faon intgre et prvisible (qualit des processus de production, ...) et promouvoir et maintenir des valeurs communes (culture organisationnelle)" 6 . De ce fait, il nexiste pas rellement de consensus sur la dfinition de la performance ni sur la faon de lvaluer. Selon certains auteurs, la performance ne peut avoir de signification en soi, elle ne peut en avoir que pour ceux et celles qui s'y rfrent dans leur rapport avec lorganisation. La performance serait donc en partie fonction de la reprsentation de la russite variable selon les organisations et selon les acteurs. Dans le secteur public, la dfinition de la performance pose des difficults supplmentaires. Traditionnellement, la performance dans ce secteur se dfinissait dun angle de vue social. Cependant, les exigences envers ladministration publique ont chang depuis le milieu des annes 1990 7 . A ce titre, devant laccumulation des dficits et laugmentation de la comptitivit mondiale, les gestionnaires publics nont de choix que de sadapter et de chercher amliorer lefficience de leurs organisations, do une srie de mesures et de projets initis
J-P. Rey, Le contrle de gestion des services publics communaux, Ed. Dunod, 1991. Suite notamment la publication du fameux rapport de la Banque Mondiale sur ladministration publique marocaine.
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par le gouvernement, notamment la tentative d'introduire et gnraliser la mise en place de dispositifs du contrle de gestion au sein de l'administration et la rvision du rle des instances de contrle (notamment la Cour des comptes et les cours rgionales des comptes) afin d'inclure le contrle de la gestion parmi leurs missions. Dans ce contexte, le manager public reste confront au dfi de trouver un compromis entre lexigence de grer les deniers publics de faon efficiente et la ncessit de prserver la raison dtre des organisations publiques, savoir la mission du service public. Plusieurs facteurs justifient cette course la performance : la rduction des moyens dont dispose lEtat conjugue un accroissement des besoins ; le renforcement du choix de la dcentralisation de plus en plus pousse, comme mode de gestion des affaires publiques, do la ncessit de concevoir des moyens dvaluation pertinents ainsi que le souci de recouvrer une lgitimit et une crdibilit perdues ; laction publique tant perue comme coteuse, peu pertinente, superflue, voire sans intrt. Outre la dfinition de la performance, son valuation pose une srie de problmes lis la difficult de cerner les dimensions mesurer et la dfinition des indicateurs de performance appropris.

7.2. Le contrle de gestion :


D'aprs D. Hermann et Susmann 8 , le contrle de gestion n'est ni une inspection des services, ni un cabinet daudit, ni une structure qui se substitue aux services, mais un service dassistance, de conseil, dinformation et de pilotage garant de la cohrence des dmarches, qui apporte un soutien technique aux services et aux dcideurs et dont les missions voluent avec celles de la collectivit desservie. Ses objectifs sont de dvelopper une assistance au pilotage pour : 3 Dvelopper une information simple et fiable adapte chaque niveau; 3 Assister les services pour leur permettre doptimiser leur gestion, datteindre les objectifs fixs et de mettre en uvre des actions correctrices et, in fini, d'apporter une aide la dcision. Dans le contexte de l'administration publique, le contrle de gestion peut tre dfini comme tant un systme de pilotage mis en oeuvre par un responsable dans son champ dattribution en vue damliorer le rapport entre les moyens engags, matriels et humains, et lactivit dveloppe ou les rsultats obtenus dans le cadre dtermin par une dmarche stratgique pralable ayant fix des orientations 9 . L'objectif est donc dassurer, tout la fois, le pilotage des services sur la base dobjectifs et dengagements de service et la connaissance des cots, des activits et des rsultats. A ce propos, les missions du contrle de gestion consistent :

J-P. Rey, Le contrle de gestion des services publics communaux, op.cit. Ministre de Budget, Direction gnrale de la modernisation de l'Etat, La circulaire interministrielle du 21 juin 2001.

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Analyser la performance des activits afin doptimiser leur pilotage. Pour ce faire, le CDG doit essentiellement apporter les outils de connaissance des cots, des activits et des rsultats permettant damliorer le rapport entre les moyens engags et lactivit ou les rsultats obtenus. Nourrir le dialogue de gestion entre les diffrents niveaux de responsabilit (direction du budget, direction des affaires administratives et gnrales, directeurs, chefs des centres de responsabilit, chefs de projets, etc.). Le CDG est un moyen de documenter et objectiver ce dialogue.

Dans ce sens, les activits de la fonction se rpartissent, globalement, en deux grands domaines relatifs : laide au pilotage et la prise de dcision ; la mesure et lanalyse des activits, des cots et des rsultats ainsi que le dveloppement doutils de programmation des activits et de justification des dpenses selon une logique de performance.

En tant que domaine spcifique, lorganisation et lanimation de la fonction vise assurer sa cohrence globale et son efficacit. Dans cet esprit, les attributions de la fonction "Contrle de gestion" consistent : 1. Aider au pilotage stratgique et oprationnel, et la prise de dcision travers: la formalisation des objectifs et indicateurs de performance des programmes et projets et la garantie de leur dclinaison oprationnelle; l'organisation du dialogue de gestion autour de la recherche de la performance (moyens, objectifs, rsultats) et la contribution au processus budgtaire; la production des rapports de gestion et des tableaux de bord, pour aider la prise de dcision et contribuer lefficacit et lefficience des processus de management.

2. Assurer la mesure des activits, des produits, des cots et des rsultats, ce qui revient : laborer les nomenclatures des activits et des produits; mesurer les activits, les produits, les cots et les rsultats; dfinir et mettre en uvre les mthodes de comparaison entre units et mthodes dtalonnage; dvelopper les outils de justification des cots (approche BBZ) et de programmation des activits.

3. Et, enfin, organiser et animer la fonction de contrle de gestion en: structurant la fonction, dfinissant et en documentant lorganisation, les outils et les procdures de CDG; assurant la matrise douvrage des systmes dinformation ncessaires au CDG; mutualisant et capitalisant les bonnes pratiques; dfinissant les profils de poste et les rfrentiels de comptence; dfinissant les besoins de formation en CDG et validant les contenus pdagogiques; dfinissant et actualisant les contenus de la documentation en ligne sur le CDG; animant les rseaux internes de CDG;

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et en communiquant sur le CDG et conduisant le changement autour de la mise en oeuvre de cette fonction.

8. Le plan :
Le plan du prsent mmoire est structur autour de deux parties principales, comme suit: 1re partie. Le CDG dans ladministration publique : Des outils redimensionns pour un contexte spcifique: 3 Chapitre I. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire : Concepts, mtier, milieu et reprage. 3 Chapitre 2. Les outils du CDG appliqus dans l'administration: Des instruments adapts selon une dmarche approprie 2me partie. Conception du systme cible : les contours dun dispositif de CDG appropri lAJR 3 Chapitre 3. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe. 3 Chapitre 4. Elments de base dun systme de contrle de gestion lAJR

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Il ny a pas de moyens plus radical dabolir toute espce de discours que disoler chaque chose de tout le reste . Platon

Introduction
Inspire des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), vote le 1er aot 2001 en France, et introduite au Maroc par le dcret n 2-01-2676 du 31 dcembre 2001, linstauration de la dmarche de performance dans la gestion publique est une innovation majeure dans ladministration marocaine. Cette mesure rglementaire introduit une certaine souplesse dans la gestion des crdits relatifs un mme paragraphe dans le budget, en rendant possible le virement des crdits dune ligne budgtaire une autre, sans avoir obtenir le visa pralable du Ministre des Finances. Autrement dit, le Ministre charg des finances peut, par arrt pris sur proposition des ordonnateurs intresss, et par drogation larticle 17 du dcret n 2-98401 du 26 avril 1999, autoriser ceux-ci et leurs sous ordonnateurs modifier, par dcision, les dotations des lignes dun mme paragraphe, lintrieur des chapitres du budget gnral, des budget des SEGMA 6 , relatifs aux dpenses de matriel et dpenses diverses et aux dpenses dinvestissement, et des comptes spciaux du trsor. Nanmoins, cette autorisation est subordonne la prsentation en annexe des chapitres du matriel et dpenses diverses et dinvestissement du budget gnral, des budgets des SEGMA et des comptes spciaux du trsor, relevant de lordonnateur concern, dindicateurs chiffrs correspondant lobjet de chacun des paragraphes dots du budget considr et tablissant un lien entre les crdits allous et les rsultats attendus de lutilisation de ces crdit. En clair, la nouvelle approche budgtaire vise octroyer aux gestionnaires budgtaires une plus grande marge de manuvre en contre partie de leur engagement sur des objectifs prdfinis, mesur par des indicateurs de performance. De ce fait, en vertu des dispositions de larticle 17 bis du dcret sus-vis, les dpartements ayant adhr cette approche budgtaire 7 sont tenus de produire la fin de chaque exercice un rapport dvaluation de lexcution de leur budget, prsentant notamment le bilan des ralisations physiques et financires de leur programme daction au titre de lanne coule ainsi que le niveau de ralisation des objectifs assigns aux dits programmes et lvaluation de leurs impacts mesurs par les indicateurs de performance associs aux budgets desdits dpartements. Ainsi, la culture de moyens qui prvalait jusque-l est abandonne au profit de la culture de rsultats. En optant pour cette nouvelle logique, le Maroc ne fait que suivre lexemple des pays ayant ralis une avance remarquable en matire de rforme administrative. A ce titre, les deux tiers des pays membres de lOrganisation de Coopration et de Dveloppement Economiques (OCDE) lont dj adopte. Ils sont dsormais conduits valuer laction publique et mettre en place des programmes annuels de performance (PAP). En France par exemple, le dispositif prvu dans le cadre de la LOLF offre aux diffrentes administrations franaises plusieurs indicateurs destins la mesure de la performance. Si ce dispositif est prometteur, il est toutefois insuffisant, selon Bercy Hugues Bied6 7

Services de lEtat Grs de Manire Autonome. Une circulaire du Premier Ministre ce sujet (n 483/E du 28 fvrier 2002) dans aux diffrentes administrations un dlais de trois ans pour se conformer la nouvelle approche et adapter la structure de leurs morasses en consquence.

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Partie I. Le CDG dans ladministration : des outils redimensionns pour un contexte spcifique

Charreton, puisquil cherche davantage valuer lefficacit (53 % des indicateurs) que lefficience (29 %) et la qualit (18 %) 8 . Le passage dun mode de gestion publique un mode de gestion prive, institu par la nouvelle approche budgtaire conduit ladoption dune dmarche utilitariste qui implique que tout objectif peut tre atteint et que tout rsultat doit tre optimis et mesurable. Cette dmarche laisse entendre que laction de lEtat aurait t jusque-l inefficace et fait apparatre ce nouveau dispositif rglementaire comme un outil dinspiration librale qui amne une valuation biaise des activits de lEtat. Les critres sont parfois en effet inadquats : lattention porte souvent davantage sur le bnfice financier produit par laction publique, alors que celle-ci peut galement engendrer des effets plus larges sur la socit, difficiles quantifier. Aussi, peut-on craindre que cette dmarche naboutisse un amalgame entre les diffrents critres. Or, ces derniers ne concernent pas ncessairement le mme public: lusager est davantage proccup par la qualit, alors que lefficience concerne avant tout le contribuable 9 . Globalement, la gestion publique a considrablement volu au Maroc, l'instar de la plupart des pays dont il s'inspire, au cours des vingt dernires annes, sans toutefois que lon puisse parler vritablement de rforme, car cela sous-entendrait que seule la volont de lEtat est en cause. En effet, il ne faut pas ngliger, dans cette volution, le rle jou par les exigences nouvelles des citoyens, des usagers et des contribuables en matire de politiques publiques. Il serait ainsi dsormais prfrable de reconnatre les spcificits nationales plutt que de promouvoir la diffusion des bonnes pratiques dictes par les organisations internationales 10 . Lhistoire nous enseigne que les modes nationaux de gestion publique sexportent. Cest le cas, notamment, du modle britannique appliqu aux Pays-Bas, en Tanzanie et rcemment au Japon et du modle franais retenu en Mauritanie. En dpit des nombreux changes de mthodes en matire de gestion publique, les travaux portant sur les conditions qui favorisent un transfert russi sont peu nombreux. Si un modle standard nexiste pas, il est toutefois possible doffrir une rflexion sur les conditions qui assurent une adaptation russie dun mode de gestion publique dans un contexte national diffrent. Ce sont finalement la simplicit des modles et leur bonne comprhension ainsi que la similitude des administrations et leur compatibilit culturelle qui garantiront son succs 11 . Partant de ce constat, et conscient de limpact des spcificits du secteur public sur les outils de management appliqus la gestion de la performance dans ce milieu, nous consacrons le premier chapitre de cette partie lexamen des spcificits du contrle de gestion dans ladministration, son apport et son positionnement par rapport aux autres outils de modernisation de cette dernire (section 1).
Bercy Hugues Bied-Charreton, L'Etat en qute de performance ? in. Problmes Economiques , n191, (27 septembre 2006), Paris, documentation Franaise.. 9 Jean-Franois Calmette. La LOLF prfigure-t-elle une rforme profonde de lEtat ? in Revue franaise dadministration publique, sept. 2006, paris, documentation franaise. 10 Alex Matheson, Aprs 20 ans de modernisation de la gestion publique, o en est-on ? Perspective gestions publiques, IGPDE, sept. 2006. 11 Christopher Pollitt, La rforme de la gestion publique est-elle exportable ? in Revue de lOCDE sur la gestion budgtaire, sept. 2006.
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Partie I. Le CDG dans ladministration : des outils redimensionns pour un contexte spcifique

En outre, pour se familiariser avec les difficults inhrentes la question dvaluation de la performance dans le domaine judiciaire, cette section dfinit les contours du dbat que soulvent les notions de qualit, defficacit et d'efficience dans ce secteur particulier. Par ailleurs, et dans le but davoir une connaissance approfondie du mtier de l'institution cible (l'AJR), nous aborderons dans la seconde section de ce chapitre le cadre juridique rgissant la reprsentation lgale de lEtat devant les tribunaux et la dfense de ses intrts devant ceux-ci. Enfin, nous consacrerons la section 3 de ce premier chapitre une analyse comparative en matire de traitement de la question du cot, l'un des instruments de premier choix dans un systme de CDG, en vrifiant l'usage qui en est fait et les mthodes utilises au niveau de six pays de l'OCDE qui disposent d'une exprience significative en matire de gestion publique axe sur la performance. Quant au second chapitre, il passera en revu les diffrents instruments dont nous ferons usage dans le chapitre quatre, consacr au dveloppement des principaux contours d'un systme de contrle de gestion appropri l'AJR, en mettant en relief les diffrents usages de chaque instrument ainsi que la manire de l'adapter au contexte des organisations publiques. Ainsi, nous voquerons les mthodes de segmentation et d'analyse des cots ainsi que la question des indicateurs de performance et des tableaux de bord.

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Partie I. Le CDG dans ladministration : des outils redimensionns pour un contexte spcifique

Nous nous attaquons des dfis de trs long terme

(20 ans) avec des plans d'actions dont l'horizon temporel ne peut dpasser cinq ans, avec du personnel pourvu pour une dure de deux ans et en nous basant sur des dotations budgtaires annuelles.. H.Cleveland.

Introduction
Le rapprochement des logiques de gestion entre le secteur public et le secteur priv est devenu plus net ds le dbut de la dcennie 80 12 , do leffacement progressif des frontires entre les deux sphres et une normalisation des paradigmes dominants. Linfluence du secteur priv sest faite sentir aussi bien dans les principes de gestion (intgration des concepts de performance, de qualit, defficience et defficacit) que dans les innovations managriales adoptes par le secteur public. A ce titre, une analyse historique et fonctionnelle confirme le transfert quasiment lidentique des fonctions et des outils de gestion du priv vers le public, transfert illustr par lintroduction progressive doutils de contrle dans ladministration (comptabilit analytique, calcul de cots complets et partiels, technique danalyse financire...) auxquels ont succd des outils danimation de type cercles de qualit, management participatif par objectifs, etc. Cette mutation a t gnrale, touchant ainsi lensemble du secteur public quelle que soit la nature des organisations qui le composent (entreprises publiques, tablissements publics, ministres, collectivits locales, etc.). Ce recours croissant aux pratiques de gestion du priv sexplique par au moins deux raisons majeures : La premire est dordre technique et environnemental et a trait aux diffrentes pressions au changement qui sont venues menacer lexistence et les logiques de fonctionnement des organisations publiques (tensions fiscales, baisse des dotations budgtaires, etc..). La seconde explication est dordre idologique. Il sagit de linfluence grandissante du courant de pense qui soutien lide selon laquelle il existerait des principes universels rgissant la structure et la dynamique des organisations, nonobstant leur nature publique ou prive.

Labsence de contradictions fondamentales entre les entreprises prives et les organisations publiques en ce qui concerne leur mode de fonctionnement et de dveloppement impliquerait, selon ce courant, une similitude des pratiques et des logiques de gestion. Si lapplicabilit et lutilit des mthodes de gestion du priv au public semblent aujourdhui largement admise, certaines fonctions de gestion chappent ce consensus. Cest le cas du management stratgique. La faiblesse des travaux sur la transfrabilit des outils en matire danalyse et de gestion stratgique sexplique en partie par la spcificit affirme par une majorit dauteurs des processus de dcision publics et des choix qui ont trait limpact et lorientation des politiques publiques. Ainsi, et ds lors que lon slve dans la hirarchie des dcisions et des problmes de gestion en passant dune logique defficience une logique defficacit, les caractres distinctifs du secteur public saffirmeraient, rendant impossible tout transfert en matire de stratgie. Toutefois, deux contre-arguments au moins sopposent ce point de vue. Dune part, elle tend vacuer la relation de causalit existant entre le mode de fonctionnement des organisations publiques et les modes de gestion spcifiques qui en dcoulent. Dautre part, elle tend ignorer la monte en puissance des pratiques de planification stratgiques,
Ctait lpoque de la grande vague des privatisations qui a commenc en Grande Bretagne et sest tendue un peu partout dans le monde.
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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

inspirs des mthodes du secteur priv, de plus en plus appliques par des organisations publiques depuis quelques annes 13 . Ceci dit, si les organisations publiques hsitent de moins en moins emprunter ses outils au management priv, cela ne les a pas dispens dun effort permanent dadaptation de ceux-ci la logique du service public, si bien que le management public saffirme aujourdhui en tant que discipline et champ de recherche autonome. Le CDG est lun des premiers instruments de gestion que ladministration a emprunt lentreprise sous des appellations diffrentes : PPBS 14 aux USA, RCB en France, etc. Ceci tant, si cet outil est apparu sous sa forme primaire dans ladministration franaise au dbut des annes 70, les entreprises en ont fait usage depuis le dbut du sicle dernier 15 . Au Maroc, cest avec lintroduction du principe de globalisation des crdits et de contractualisation dans le budget partir de la loi des finances de 2002 que le CDG a commenc sintroduire dans les murs de ladministration 16 . Auparavant le discours politique parlait de la rationalisation des dpenses budgtaires , inspire de la pratique franaise du RCB, elle-mme inspire de la mthode PPBS pratique aux USA. Que ce soit dans notre pays ou ailleurs, lintroduction du CDG ne se passe pas sans difficults plus ou moins importantes selon le degr de lourdeur de la bureaucratie publique grer et qui diffre selon les modles de gouvernance (anglo-saxon, latin, etc.). La difficult dadaptation de ses outils diffre aussi en fonction du secteur public concern. En effet, les activits caractre industriel et commercial se prtent plus aisment lexercice que les activits rgaliennes, telles la justice ou la sret sociale. Lampleur de ces difficults dadaptation est telle que le CDG public sen trouve parfois dform. Compte-tenu de toutes ces considrations, il conviendrait de procder un cadrage thorique du contexte o lon serait appel introduire le CDG travers le triptyque concept, mtier et lieu, avant de finir par un tour d'horizon de l'exprience de six pays, en guise de reprage. A ce titre, nous examinerons dans une premire section les spcificits de la sphre managriale publique et son impact sur le CDG applicable ladministration (le concept). Ensuite, et afin de comprendre les rouages du milieu sur lequel on va travailler, nous passerons en revue, dans la seconde section, le cadre juridique qui rgit la reprsentation lgale de lEtat et de ses dmembrements ainsi que leur dfense devant les tribunaux et le rle de lAJR ce propos, tout en examinant les particularits que reprsente lvaluation de la performance des acteurs de dfense judiciaire (le mtier et le lieu). Enfin, nous rserverons la dernire section un reprage portant sur l'utilisation d'un instrument important du CDG, savoir l'analyse des cots, au niveau de certains pays de l'OCDE.

Section 1. Les spcificits du CDG dans ladministration publique en gnral et caractre judiciaire en particulier
13 C. FAVOREU, Rflexions sur les fondements de la stratgie et du management stratgique en milieu public , in. Comptabilit Contrle Audit, Revue de lAssociation Francophone de la Comptabilit, Tome 9, vol. 2, Nov. 2003, Paris, d. Vuibert. 14 Planning-Programming-Budgeting Systme (traduit comme Prospective-Plan-Budget ou PlanificationProgrammation-Budgtisation) 15 Rpublique Franaise. Ministre de la rforme de lEtat, Guide intgral du CDG dans ladministration publique , Paris, Documentation franaise, 2002. 16 Dcret n 2-01-2676 du 31 dcembre 2001, publi au BO n 4965 bis du 31-12-2001, p. 1492.

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Depuis prs de deux dcennies, les administrations publiques, de par le monde, se cherchent et se restructurent. Une remise en cause gnrale semble les caractriser. Peuttre pourrait-on expliquer cela par le fait que les institutions de Bretton Woods, partout o elles interviennent, prconisent des mesures de restructuration. Mais ce ne serait ici quune explication bien superficielle, car en fait, mme dans les pays o de telles interventions nont pas eu lieu, de profondes volonts de changement ont t exprimes: Au Maroc tout comme ailleurs, une telle tendance semble persister et les nouvelles proccupations des dcideurs eu gard au rle imparti ladministration soulvent des questionnements tels : Quelle administration publique pour les usagers daujourdhui ? Comment grer ladministration pour optimiser lutilisation des ressources (financires, matrielles et surtout humaines) disponibles ? Comment faire dune administration qui jusquici na t que bureaucratique et paperassire, une administration de dveloppement rellement comptente, efficace, performante et rsolument au service du citoyen ?

Lensemble de ces proccupations invite rpondre la question suivante : Quelles mthodes sont appropries pour grer ladministration publique daujourdhui? ou Quelles mthodes se recommandent pour la nouvelle gestion de ladministration publique? Ces interrogations interviennent au milieu dun dbat plus gnral qui fournit le cadre de rfrence et le paradigme de base de la modernisation de ladministration. Il sagit des questions de lEtat de droit et de la bonne gouvernance . Lexpression de lEtat de droit dsigne la condition sociopolitique dun pays o les droits de lhomme et les principes de la dmocratie fonde sur la sparation des pouvoirs (excutif, lgislatif, judiciaire) sont respects de faon constante. Sans libert de contester et de proposer en effet, pas possibilit dvoluer ni de crer. Alors que la libert et la crativit constituent un aspect essentiel des mthodes de gestion en question. Lide de bonne gouvernance doit tre comprise ici dans son sens pratique. Elle dsigne tout simplement une gestion transparente des ressources et moyens de lEtat. En effet, les thories modernes de gestion des politiques publiques, soutenues par les organisations internationales, confirment quaucune mthode de gestion, quelle quen soit la performance, ne peut donner de rsultat satisfaisant dans le cadre de la mauvaise gouvernance. Mieux, sans mme quil soit ncessaire de parler de rsultat, nous pouvons sattendre ce que la plupart des mthodes envisageables ne puissent mme pas tre mises en oeuvre. Le dveloppement de systmes dvaluation de performance constitue lun des outils de modernisation de gestion publique. Il se rfre des pratiques proches de ce qui est appel le CDG dans le management priv. De plus en plus dadministrations utilisent dailleurs aujourdhui la mme expression, sauf que la pratique change considrablement de la premire sphre la seconde, en raison des spcificits du management de ladministration publique (I). Loin de correspondre un effet de mode ou un nologisme phmre, lintroduction du CDG dans la gestion de la chose publique constitue aujourdhui une reconnaissance de son rle comme instrument daccompagnement des managers publics vers la performance, do son positionnement en tant quoutil incontestable de management public (II).

I. Le management public : ncessit doutils sur mesure


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Les spcificits que revt la finalit et lorganisation de ladministration publique influence directement les modes de management du secteur public qui diffrent substantiellement des modes utiliss dans les organisations du secteur priv (A). Cette La diffrence agit aussi sur la conception mme de la performance des entits du secteur public (B).

A. Particularits des activits du secteur public et de leurs modes de gestion


La planification ou le management stratgique prsuppose deux hypothses de la part des organisations qui le pratiquent, savoir : 1. la dotation de l'organisation dune marge de manuvre et de possibilits d'action au niveau stratgique. Cela implique une libert de choix de ses domaines d'activits stratgiques et de la manire de mobilisation et rpartition de ses ressources-cls ; 2. lexistence de facteurs de motivation ou dincitation la gestion stratgique savoir un environnement turbulent et incertain, caractris par des pressions concurrentielles, par une tension sur la demande et par des bouleversements (technologiques et autres) difficilement prvisibles et susceptibles de remettre en cause le dveloppement de lorganisation. Lexamen de la logique de fonctionnement du secteur public marocain montre que ce dernier prsente des spcificits en contradiction avec ces hypothses.

1. Spcificits du cadre et du champ d'action des organisations publiques


Contrairement au secteur priv, lorganisation publique volue dans un cadre juridique et rglementaire strict dfinissant les missions de l'organisation, les ressources mises sa disposition (dotations budgtaires) et, dans une certaine mesure, la manire de rpartir ces dernires. Le choix de sa structure organisationnelle ainsi que ses systmes de gestion sont eux aussi largement contraints par les lois, les rglements et les mandats qui lgitiment son existence et ses conditions de fonctionnement 17 . Le positionnement et l'adquation de l'organisation par rapport aux exigences de son environnement, qui constituaient le paradigme fondamental de la stratgie, semblent chapper la logique publique de positionnement lgal, contraint et dfinitif de ses organisations en ce qui concerne leur finalit. Les voies ou les axes de croissance (intgration, diversification gographique ou lie, etc.) ainsi que les modes de dveloppement stratgique (croissance interne ou externe) au sens d'ANSOFF ne peuvent constituer des marges de manuvre stratgique pour l'organisation publique 18 . En outre, le poids du cadre juridique influence trs largement la culture interne et les comportements des responsables publics dans le sens o le respect du formalisme procdural et juridique lemporte sur le souci defficience et defficacit, combien mme les rgles suivre sont inoprantes ou anachroniques voire absurdes. Cette contrainte affecte
A titre dexemple, le texte rgissant les attributions de lAJR remonte 1953 (dahir du 2 mars de la mme anne). Un projet de loi visant revoir ce texte est dpos au Secrtariat Gnral du Gouvernement (SGG) depuis 2001 mais narrive pas franchir du chemin dans le circuit long et complexe de ladoption des textes lgislatifs (passage par le Conseil du Gouvernement, puis celui des ministres, puis examen par les deux chambres du Parlement, avant dtre promulgue par dahir). 18 Lexemple rcent de labsorption du Contrleur Gnral des Engagements de Dpenses de lEtat (CGED) par la Trsorerie Gnrale du Royaume (TGR) montre que les dcisions de cette ampleur ne sont pas lmanation du top management de ces administrations, mais des dcisions dictes par les organes politiques de lEtat sous linfluence des bailleurs de fonds internationaux.
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directement et de manire significative la fonction de planification et ses conditions d'exercice dans le secteur public dans le sens o l'on planifie les ressources plutt que les rsultats. Dans le mme sens, lencadrement rglementaire des tches et des responsabilits rigidifie les comportements managriaux et en limine linnovation et la prise de risque. Le cadre lgal qui structure l'action publique est tout aussi contraignant en ce qui concerne lacquisition et lutilisation de ses ressources. Comme le constate J.Toulemonde (1991), un dirigeant public ne matrise gnralement ni le nombre d'emplois de son service, ni l'embauche, ni l'utilisation de son budget dans le temps, ni l'affectation de ses ressources. Cependant, cette affirmation est nuancer dans la mesure o, mme dans les organisations o la formalisation des tches et des comportements est la plus leve, subsistent des zones d'incertitudes et des espaces de libert o les capacits d'actions stratgiques des dcideurs ont la possibilit de s'exprimer. Une autre contrainte qui vient limiter les possibilits de choix stratgiques pour les organisations publiques est due au fait que l'action de ces dernires s'intgre dans un systme plus gnral de politiques publiques dcides l'chelon national. Les organisations publiques ne sont donc qu'un lment constitutif de ce systme et leurs actions sont ainsi gnralement dtermines selon un cadre de rfrence dcid l'chelon suprieur. Lobligation de complmentarit et de coopration entre organisations publiques dans la mise en oeuvre de politiques publiques nationales rduit l encore lautonomie stratgique de ce type dorganisation.

2. L'environnement concurrentiel des organisations publiques


Selon l'approche contingente de M.Porter (1980), la dynamique et la structure concurrentielle du secteur dans lequel se trouve l'organisation dterminent "les rgles du jeu concurrentiel et les stratgies auxquelles la firme la possibilit de recourir". Vritable facteur de motivation ou de contrainte, la concurrence dtermine donc la ncessit d'adopter pour les firmes concernes un comportement stratgique. Ce postulat fondamental de l'analyse stratgique suppose donc qu'une organisation oeuvrant dans un environnement relativement stable en situation de monopole (absence de sanction de la part du march) et exerant un pouvoir de contrainte sur la demande n'aurait aucun intrt et aucune justification logique mettre en place des stratgies d'action et de dveloppement. Cest le cas typique de la majeur partie des entits publiques. Ainsi, lessence de la stratgie mme et certains de ses outils danalyse qui reposent sur des approches danalyse concurrentielle et de positionnement slectif sur des DAS perdent leur signification face au pouvoir de contrainte quexerce lorganisation publique la fois sur loffre et la demande et la recherche de finalits externes et les critres dquit qui sont censs guider laction publique 19 . Autrement dit, il existe un ensemble de facteurs distinctifs 20 qui modifient de manire fondamentale les relations que ce type d'organisations entretient avec le march. L'aiguillon que constitue le systme concurrentiel ainsi que les facteurs dincitation la recherche de performance disparaissent en conomie publique. Cependant, si la nature des enjeux stratgiques change du priv au public, force est de constater que la gestion des
19 20

C. FAVOREU, op. cit. Les situations de monopoles dont jouissent les organisations publiques, le processus exclusivement politique de rpartition des dotations budgtaires, etc.

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organisations publiques nest tout de mme pas compltement dnue des dits enjeux. Ils concernent notamment, de lavis de Paquin (1994), Toulemonde (1991) Broustail et Issartel (1996), l'acquisition de ressources budgtaires et la volont de consolider les appuis et les faveurs politiques ncessaires la conduite de projets publics. La stratgie de l'organisation publique vise alors asseoir son pouvoir et sa lgitimit travers le renforcement et le dveloppement de ses missions et de ses budgets (de fonctionnement et d'investissement). Ce type de stratgie fait nanmoins appel des manuvres politiques ou relationnelles d'influence, de marchandage et de compromis qui s'loignent, premire vue, de la logique managriale pure. Ceci dit, par des mcanismes de libralisation ou des mesures politiques, de plus en plus dorganisation publique se voit prives du privilge du monople ou places dans des logiques de fonctionnement simulant une position concurrentielle. Cest le cas des organisations oprant par exemple dans les domaines des transports (ferroviaire, routier, arien et maritime), de la poste, des tlcoms, de laudiovisuel, etc. LAJR est lune de ces organisations qui, en dpit de son caractre dadministration publique classique, nchappe pas linfluence du jeu concurrentiel du secteur priv, notamment pour ce qui est des segments Dfense judiciaire et Conseil juridique . En effet, il est toujours possible un client non satisfait de la prestation de cette institution de recourir aux services dun avocat ou dun jurisconsulte privs, ce qui la place au milieu dun jeu concurrentiel ouvert. Cest l dailleurs une des raisons qui justifient son intrt et sa motivation pour la mise en place dun systme dvaluation des performances.

3. L'influence dominante de l'environnement sur la stratgie des organisations publiques


Comme le souligne Ring et Perry (1985) ainsi que Allison (1983), une des caractristiques fondamentales des organisations publiques rside dans le poids et l'influence quexerce une multitude dacteurs externes sur les processus de dcision et les objectifs de l'organisation. Si l'mergence du concept de management stratgique a consacr pour les dmarches stratgiques du priv la prise en compte des variables socio-politiques et donc d'une certaine manire la prise en compte des intrts des acteurs externes, il n'a pas pour autant affirm que la satisfaction directe de la demande de ces derniers constituait la variable stratgique fondamentale autour de laquelle devrait s'organiser l'ensemble des processus de gestion. Il en est tout autre dans le secteur public o la multitude des groupes dintrt ou de pression, qui gravitent autour des organisations publiques afin de satisfaire leur demande, influencent et contraignent trs largement l'action publique. Dans ce sens, Warwik (1975) fait tat d'une grande varit de contrleurs, d'autorits suprieures et officieuses et d'agents de surveillance dans l'environnement externe. A cela s'ajoutent les diffrences de valeurs et d'objectifs que chacun de ces groupes revendique. Selon Ring et Perry (1985), la gestion stratgique de cet ventail trs diversifi dintrts et dacteurs sera dautant plus difficile que ces derniers seront ports valuer les rsultats du processus de management stratgique trs diffremment, dbouchant ainsi sur des conclusions difficilement conciliables. L'ouverture de l'organisation publique sur son environnement implique logiquement un degr de visibilit et de transparence plus grand de ses actions, ajoutant ainsi une 35
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contrainte supplmentaire sur ses marges de manuvre stratgiques. Cette situation a deux consquences majeures sur le processus stratgique : 9 Premirement, les politiques ou stratgies publiques ne pourront tre la rsultante que de compromis et de marchandages entre les diffrentes parties en prsence. 9 Deuximement ces stratgies seront d'autant plus fragiles et remises en cause que l'apparition de nouveaux acteurs ou la modification des revendications des anciens se fera sentir. Les stratgies du secteur public ne pourront se formuler que selon le mode adaptatif et mergent, dfini par Mintzberg (1973) comme l'un des trois principaux modes stratgiques. L'adaptation des stratgies publiques par des revirements brusques s'oppose ainsi la planification stratgique des firmes, caractrise par la dfinition d'objectifs clairs et une volution cohrente sur le moyen et long terme. Si l'influence de l'environnement est prpondrante dans les phases de formulation des politiques publiques, son intensit s'accrot dans les phases de mise en oeuvre. Plus que dans le secteur priv, les dcideurs du secteur public se doivent de crer des coalitions internes qui viendront soutenir l'application des programmes politiques. Ces coalitions, du fait du caractre htroclite des individus ou des groupes de pression qui les composent, sont souvent sujettes la dsintgration durant la phase de mise en oeuvre. Le management stratgique se cantonne dans ce cas un management politique et relationnel de court terme, fond sur le maintien du consensus et sur la conciliation des intrts divergents 21 .

B. La diffrence de conception entre performance publique et performance prive


Labsence dinformation sur les inputs et les outputs publics pose des difficults techniques lvaluation de laction publique. En effet, certains auteurs affirment que mme si des facteurs incitatifs se dveloppent, il demeure impossible, pour des raisons techniques, de juger de la performance du systme public et, par voie de consquence, de dterminer l'orientation et la structuration du systme de management d'une entit publique. Selon ce point de vue, une organisation publique ne peut dfinir l'efficacit de son action en fonction de critres simples, quantitativement mesurables et objectivement partags tels qu'ils existent dans le secteur priv. Ces critres essentiellement orients par la logique marchande seraient intransfrables vers le public et avec eux lensemble des concepts, mthodes et outils de lanalyse stratgique. Comme le souligne Bower (1977), le signal du profit est la principale source de mesure de la performance mais sans un march pour dterminer l'efficacit, le systme de mesure et de contrle devient diffus et complexe. Pour pouvoir saisir pleinement cette complexit, il est important de revenir sur les deux dimensions qui dfinissent la performance et qui sont l'efficience et l'efficacit.

1. L'efficience ou la performance interne des organisations publiques :


La difficult de juger de l'efficience d'une organisation publique tient essentiellement au problme pos par l'identification des cots relatifs la production de biens ou de services spcifiques. Les difficults techniques ont trait la ncessit d'tablir des centres de responsabilit autonomes et d'identifier de manire relativement prcise le cot des
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Ibid.

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transferts et des consommations internes. Cela est loin d'tre le cas dans le secteur public o lon a tendance le plus souvent ignorer les frais indirects et les investissements dans lanalyse de cots (Labourdette, 1996). Sur un autre plan, le calcul des cots est motiv par un souci de matrise et de contrle de ceux-ci. Or, la situation de monopole empche gnralement tout jugement comparatif d'efficience pour une organisation. Enfin, du fait de la difficult d'valuer de manire prcise les rsultats (ou l'output) des organisations publiques, la contrainte d'optimisation de l'utilisation des ressources devient alatoire et peu applicable. Cependant, et comme le note McGill (1988), le niveau oprationnel des organisations publiques est semblable celui des entreprises prives (les contraintes d'utilisation optimales des ressources organisationnelles demeurant similaires dans les deux secteurs). Ce niveau concerne la mise en oeuvre des programmes budgtiss pour l'anne en cours. C'est donc cet chelon, que le transfert de techniques managriales du priv vers le public sera le plus facile et le plus communment observ. Et ceci malgr les difficults voques prcdemment. A titre d'exemple, il suffit de relever la pntration de la comptabilit analytique, des tableaux de bord et du CDG en gnral dans la gestion budgtaire et financire de certaines administrations.

2. L'efficacit ou la performance externe des organisations publiques


Le pilotage stratgique d'une organisation se doit d'inclure un dispositif d'valuation et de contrle vocation externe. Le contrle stratgique de l'impact de l'action de l'organisation sur son environnement constitue une composante fondamentale de tout systme de management stratgique. Il permet de juger de la pertinence des choix stratgiques ultrieurs et oriente ainsi les actions de corrections et les modifications apporter. La notion d'efficacit ou de performance externe des politiques publiques sous-tend inluctablement la notion d'valuation. Celle-ci a la spcificit davoir une double dimension : 9 elle est la fois quantitative et objective : reprer et mesurer les effets ou rsultat d'une politique publique ; 9 mais aussi qualitative, et subjective : juger de son impact et de son efficacit par rapport aux objectifs poursuivis. Si lon reprend la dfinition de Mny et Thoenig, savoir "l'valuation est un jugement port sur une donne par rfrence une valeur 22 , les difficults lies l'valuation de la performance stratgique des organisations publiques apparaissent trs clairement. Elles sont lies au manque d'indicateurs et d'outils de mesure permettant de juger objectivement des rsultats. Ce manque sexplique, dune part, par la logique politique des dcideurs publics caractrise par l'engagement sur le court terme et la volont de s'amnager des espaces de libert et des possibilits de revirements par la dfinition d'objectifs flous et peu contraignants (stratgies qui se dforment, se remodlent au gr des compromis, et des marchandages politiques). On comprend ainsi que la phase de jugement de l'efficacit ne pourra tre que purement subjective et sujette des manipulations.

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Meny.T, Thoenig J.C., "Politiques publiques", P.U.F, 1989.

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La tentation sera grande pour le responsable politique d'valuer ses politiques en slectionnant les rsultats qui lui conviennent et qui correspondent le mieux ou qui sont le plus conformes aux objectifs peu prcis qu'il avait au pralable dtermins. Dans le milieu public la performance devient, pour reprendre Amintas, un concept gomtrie variable dont la porte dpend de ceux qui sont chargs de la dfinir et qui sont le plus souvent les valus eux-mmes 23 . Cette subjectivit donne lieu des manipulations, des revers, des modifications de cap, rendant difficile l'utilisation de techniques managriales qui sont fondes sur la poursuite d'objectifs quantifiables, pralablement dfinis et lgitimement reconnus. Labsence dindicateurs sexplique dautre part par la diffrence conceptuelle existant entre l'efficacit et l'impact d'une politique publique. Pour bien saisir cette diffrence, il convient de distinguer l'instar de Santo et Verrier (1993), le double processus de production propre toute activit publique. En premier lieu, l'appareil public transforme des inputs (moyens financiers, humains, expertise...) en outputs (construction de logements, services d'aides sociales, aides financires ou techniques la cration d'entreprises, ...). Ces mmes outputs vont alors produire un impact sur un ensemble de groupes sociaux viss en se transformant en outcomes (amlioration de la comptitivit conomique locale, diminution des disparits sociales, baisse de la criminalit, ...). Cette distinction entre les ralisations publiques directement observables et leurs impacts socitaux plus long terme constitue chez de nombreux auteurs 24 l'une des caractristiques fondamentales du management des organisations publiques. La prise en compte de cette nouvelle dimension de la performance appelle l'utilisation d'autres critres de mesure difficilement matrisables, car comme le rappelle Pedersen, c'est ce niveau que se rencontrent les objectifs les moins clairs et les moins partags collectivement. Le contrle stratgique des organisations publiques sera d'autant plus difficile que les impacts et les amliorations escompts visent le long terme travers une modification des structures sociales et des comportements. Les effets des stratgies publiques sont multiples, enchevtrs, diffus et tals dans le temps. L'emploi d'indicateurs de mesure quantitatifs est donc trs dlicat puisque l'on ne peut rduire l'efficacit a des critres conomiques et financiers. L'valuation de la performance stratgique des organisations publiques ncessite donc des bilans qualitatifs complmentaires bass sur le jugement des populations concernes et de groupes d'experts. Se pose alors le problme de la comptence de l'valuateur et de son indpendance. Le schma de la page suivante rsume l'ensemble des difficults lies l'valuation de la performance dans les organisations publiques 25 .

23 AMINTAS.A., "le management public face ses outils", Annales du Management, Journes I.A.E., Nancy, Economica,1992. 24 Gibert, Pedersen, 25 Schma tir de larticle de Christophe FAVOREU, op. cit.

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3. La direction politique des organisations publiques


L'ensemble des organisations publiques sont gouvernes par des instances politiques censes tre composes d'lus nomms au suffrage universel direct ou indirect, du moins dans les pays dmocratiques. Cette domination des instances politiques sur les processus de dcision et de direction a plusieurs consquences sur le systme de management stratgique des organisations publiques. En effet, si -dans le secteur priv- les contraintes de temps sont fixes par les modifications dopportunits qu'offre le march, ces mmes contraintes relvent d'un phnomne artificiel li au terme des lgislatures et aux chances lectorales dans le secteur public 26 . De ce fait, la direction politique des organisations publiques a plusieurs consquences sur la performance de celles-ci. La premire est que la contrainte du cycle lectoral pousse les dcideurs publics n'envisager que les stratgies qui produiront des rsultats assez rapidement. Le risque pour le dcideur public de faire bnficier son successeur des rsultats positifs de sa politique le pousse ne pas s'engager dans des actions dont les effets pourraient ne se faire sentir qu' long terme. Autrement dit, la rationalit politique, au contraire de la rationalit conomique, privilgie le court terme et les investissements les plus visibles. Cependant et mme si le dcideur politique dcidait de s'engager sur le long terme, les contraintes de temps limiteraient les moyens dont il dispose.

Dans les systmes non-dmocratiques, la situation est pire, dans la mesure o seul lintrt de lquipe dirigeante est pris en compte dans la prise de dcision.
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Ltat chaotique de la gestion de la chose publique au niveau communal au Maroc et la prcipitation et lirrationalit remarquables des dcisions qui foisonnement chaque fin de mandat de lquipe des lus mettent en exergue le rapport des dcideurs publics la variable temps dans leurs approches de gestion. H.Cleveland dcrit en ces termes les blocages suscits par le cadre temporel dans lequel s'inscrit les stratgies des lus politiques: "Nous nous attaquons des dfis de trs long terme (20 ans) avec des plans d'actions dont l'horizon temporel ne peut dpasser cinq ans, avec du personnel pourvu pour une dure de deux ans et en nous basant sur des dotations budgtaires annuelles" 27 . La contrainte de temps concerne de la mme manire les managers publics qui, compte tenu des rigidits structurelles et culturelles, ne disposent que d'un temps limit (sans commune mesure avec les dlais dactivation des rponses institutionnelles) pour mettre en oeuvre les stratgies organisationnelles leur niveau. La deuxime grande consquence d'une direction politique est la frquente remise en cause des objectifs et des choix organisationnels la suite de l'alternance politique rsultant du processus lectoral. Pour pouvoir marquer la diffrence avec ses prdcesseurs et avec l'idologie politique qu'ils reprsentent, les nouveaux lus sont souvent amens remettre en cause de manire fondamentale les stratgies long terme, pralablement dtermines. La troisime consquence, et qui constitue selon certains auteurs la diffrence fondamentale entre le secteur priv et le secteur public, est la distinction trs nette entre les responsabilits de formulation des stratgies et celles de mise en oeuvre. Cette dichotomie consacre traditionnellement la sparation des pouvoirs entre le niveau lgislatif (le pouvoir politique) et le niveau excutif (l'administration). Cet tat de fait est antinomique avec les principes dvelopps par les thoriciens du management stratgique qui considrent comme facteurs-cl de succs le lien tabli entre la phase de formulation et celle de mise en oeuvre) et l'implication de l'ensemble des parties dans le processus global de gestion stratgique (qui en pratique ne peut faire l'objet d'un dcoupage).

4. La rationalit politique et le management de lambigut


Cette dernire contrainte est la rsultante de l'action des prcdentes, savoir l'ouverture de l'organisation publique aux pressions externes, la direction politique et les contraintes de temps et de flexibilit que cette dernire implique. La rationalit politique caractristique du management politique privilgie des objectifs : court terme : susceptibles de rvision et de modification; nombreux : de faon satisfaire le maximum d'acteurs externes; ambigus et qualitatifs, de manire susciter l'adhsion la plus large et laisser des portes de sorties ou des marges de manuvres aux managers publics qui limitent en consquence au maximum leurs engagements sur des points prcis.

Lexamen des plans daction stratgique de la plupart des dpartements au Maroc permet dtayer largement ce constat. Le type de comportement managrial, qui trs probablement ne peut que rsulter de cette situation, est celui de lambigut qui vise produire des
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CLEVELAND.H., "Public Management Research: The theory of Practice and vice versa", Public Management Research conference, Brookings Institution, Washington, D.C., 1979. Cit par Christophe FAVOREU, op. cit.

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stratgies aux contours mal dfinis, peu impliquantes pour leurs auteurs et le plus souvent clandestines. Selon Bower, les institutions prives se distinguent par leur capacit restreindre et hirarchiser leurs objectifs afin de maximiser lallocation de ressources. En revanche, les objectifs massifs et diffus des organismes publics ne disposent que d'une allocation minimale, et souvent inefficiente, de ressources. En guise de conclusion cette partie, et comme on la vu travers les dveloppements prcdents, si, en lapparence, les approches et les outils de management priv sont transposables ladministration, la logique du service public et les motivations qui animent ses acteurs crent un dcalage norme entre les deux sphres, do un important effort requis pour une adaptation intelligente de ces matriaux.

II. Le CDG : un outil privilgi du management public ?


Il semblerait au vu de la littrature quil nexiste pas encore de standard en matire du CDG. La contingence, tant au niveau des jeux de pouvoirs des acteurs, que des structures ou du rattachement hirarchique influenceraient considrablement la place et limpact du CDG sur le management des organisations. A lheure actuelle, le CDG se dfinit lui-mme dans la majorit des cas comme un gnrateur dindicateurs facilitant la prise de dcision des managers oprationnels. Les cas dans lesquels on prte aux contrleurs de gestion un pouvoir de rel manager sont encore rares et concernent particulirement des structures o lentit charge du CDG est rattache la direction gnrale. Toutefois, la tendance actuelle la mise au point des normes dans le domaine de la Gestion (les normes I.A.S. par exemple) amnera certainement dans un avenir proche une plus grande formalisation de la mission et du rle du contrleur de gestion et, partant, une reconnaissance nette de sa relle influence sur les structures et leur management 28 . En effet, de par ltendue croissante de son primtre fonctionnel (contrle des cots, suivi budgtaire, gestion oprationnelle des interfaces, reporting financier, analyse des choix dinvestissement et valuation des risques et opportunits se rapportant aux nouvelles activits), le CDG se spcialise et regroupe plusieurs mtiers. La diffrenciation des diffrents cadres permet dj lheure actuelle de mieux positionner la place du contrleur de gestion au sein de sa structure et fait apparatre cette spcialisation grandissante des savoirs et des savoir-faire y affrents. Lextension du primtre des domaines couverts par le CDG va de pair avec une adhsion des acteurs des organisations prives puis publiques limportance de son rle en tant quoutil daide latteinte des objectifs de toute structure. Face la diversit croissante des types dorganisations qui introduise le CDG et linstabilit et la complexit de lenvironnement des celles-ci, les spcialistes ont, depuis une vingtaine dannes, dvelopp, perfectionn et diffus avec succs de nouveaux outils techniques. Des raisonnements de comptabilit analytique de plus en plus sophistiqus comme la mthode ABC (Mvellec (1993), Lebas (1992), Lorino (1991)) permettent aujourdhui daffiner la comprhension de la formation des cots. Le renouveau apport aux outils dalerte et danalyse par le Balanced Scorecard (Kaplan et Norton (1998), Mendoza et Zrihen (1999)) constitue un autre exemple de cette volution. Le dveloppement
28

H. Bouquin, Le CDG, cinquime dition, gestion, PUF, 2001.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

parallle de linformatique a soutenu ladoption de ces techniques nouvelles en dmultipliant les possibilits de collecte, traitement et stockage des donnes et en facilitant leur transmission. Globalement, ltendue du possible en matire de CDG sest ainsi considrablement enrichie. Cependant, aucun de ces outils ne peut vivre de faon satisfaisante sans le concours des managers et acteurs de lentreprise. Ladaptation de ces outils aux besoins et la situation propre de chaque organisation, voire de chaque service, ainsi que les analyses qui seront produites, doivent tre issues de collaborations avec les destinataires des informations. De plus, leur fonctionnement exige ensuite quils soient rgulirement renseigns de la faon la plus riche possible par les multiples dtenteurs dinformations. Enfin, les analyses ventuellement ralises par le contrleur de gestion ne peuvent se faire partir de ces seules donnes chiffres : elles doivent galement sadosser la comprhension et linterprtation des faits par les dcideurs et acteurs de lorganisation 29 . Compte tenu de lapport du CDG et profitant de lventail des outils quil met la disposition des organisations, ladministration sest lance dans lexercice de confection de son propre modle, en tenant compte de la spcificit de son style de gestion, de ses besoins et de sa propre dfinition de la performance. Si lexercice est complexe et de longue halne, les pratiques dj en vigueur permettent daffirmer sans conteste un embryon de CDG spcifique ladministration publique (A), dont ladoption apporte celle-ci une valeur ajoute certaine et plusieurs niveaux (B). Ceci dit la transposition de cet outil au domaine judiciaire nest pas sans soulever des difficults supplmentaires

A. Quel CDG pour ladministration publique ?


Le dveloppement et la gnralisation du CDG dans les organisations publiques sont autant une affaire de culture quune affaire de techniques et doutils. Lacceptation dune dfinition commune du CDG est une premire tape de ce changement de culture (1). Sur un autre plan, il nexiste pas un modle de CDG unique pour toutes les organisations publiques, mais des modles multiples qui doivent tenir compte des spcificits des administrations pour lesquelles il est dvelopp. Dans cette partie nous mettrons en exergue les spcificits prendre en compte dans le cas des administrations de lEtat, avant de prciser le positionnement du CDG par rapport aux autres formes de contrle et dinsister sur la dimension culturelle de la mise en oeuvre du CDG (2).

1. Dfinition du CDG dans les administrations de lEtat.


Le terme CDG signifie vrification (respect de la norme), mais dans son contexte nord anglo-saxon dorigine management control signifie pilotage, matrise de la gestion par les oprationnels . Le Plan comptable gnral franais de 1982 dfinit le CDG comme lensemble des dispositions prises pour fournir aux dirigeants et aux diffrents responsables des donnes chiffres priodiques caractrisant la marche de lentreprise. Leur comparaison avec des donnes passes ou prvues peut, le cas chant, inciter les dirigeants dclencher des mesures correctives appropries .

29

A. Godener, M. Fornerino et J. Deglaine, Influence des pratiques de communication orale des contrleurs de gestion sur les attitudes et comportements des managers in Comptabilit Contrle Audit, Revue de lAssociation Francophone de la Comptabilit, Tome 9, vol. 2, Nov. 2003, Paris, d. Vuibert.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Pour H. Bouquin, le CDG est form par des processus et des systmes qui permettent aux dirigeants davoir lassurance que les choix stratgiques et les actions courantes seront, sont et ont t cohrents, notamment grce au contrle dexcution 30 . On distingue plusieurs approches du CDG. Ces approches ne sont pas contradictoires mais plutt complmentaires. Dans tous les cas, le CDG est un outil de pilotage qui sinscrit dans une dmarche stratgique et qui sappuie sur des lments constitutifs clairement identifis. 1.1. Le CDG : un outil de pilotage. Le CDG est un outil de pilotage la fois : pour tout responsable, indpendamment de son niveau hirarchique (chef de service, directeur dun tablissement public, etc.) ; pour les responsables de niveau hirarchique suprieur.

Pour quil y ait appropriation du CDG par les agents et responsables, loutil doit tre dabord utile ceux chargs de lalimenter et de lanimer la base (exemple : les responsables des services dconcentrs). En cela, le CDG est souvent prsent comme un moyen dautocontrle. Mais le CDG est aussi un outil de pilotage pour lchelon suprieur, qui peut ainsi piloter, laide des mthodes que lui propose le CDG, les chelons dont il a la tutelle ou sur lesquels il a autorit. Cet aspect du CDG sappelle le reporting. Quil soit utile lchelon n ou aux chelons suprieurs (n+1, etc.), la mise en oeuvre du CDG requiert au pralable la dfinition des primtres de responsabilit de chacun. On comprendra ainsi que le dveloppement du CDG est trs li aux dmarches de contractualisation (dans lesquels le gestionnaire - ou manager - sengage sur des objectifs en contrepartie de garanties sur les moyens) et plus gnralement ce quil est convenu dappeler la responsabilisation des gestionnaires publics . Le CDG est la contrepartie de cette autonomie accrue dans le sens o il permet la fois au gestionnaire responsabilis de piloter son action et lchelon suprieur dtre inform prcisment des ralisations des chelons subordonns ou sous tutelle. Pour mieux comprendre cette dimension du CDG, il est possible de faire rfrence au triangle du CDG. Ce schma met en relation les moyens allous au gestionnaire, les objectifs qui lui sont fixs et les ralisations ou rsultats en fin dexercice.

30

H. Bouquin, Le CDG, op. cit.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

La pertinence se dfinit comme le rapport entre les objectifs et les moyens qui leur sont consacrs. La pertinence relve typiquement dune dcision politique. Lefficience est le rapport entre les moyens et les ralisations. Lefficience constitue la premire dimension de la performance. Lefficacit mesure le rapport entre les objectifs initialement fixs et les ralisations. Ces ralisations concernent notamment le rsultat final de laction des administrations (ou impact) et le niveau de qualit atteint, qui sont avec lefficience les deux autres dimensions de la performance 31 . Comme outil de pilotage, le CDG est une dmarche continue dans le temps et prsente dans tout le processus. En effet, il permet de prparer laction en amont, par exemple par llaboration des budgets et en aidant la fixation des objectifs et lallocation des moyens. En cours daction, le CDG permet notamment au gestionnaire de vrifier quil tient le bon cap par rapport ses objectifs et donc de prendre des mesures correctives si ncessaire. En fin daction, il permet notamment de mesurer dans quelle mesure les objectifs ont t atteints et quel cot. La possibilit de corriger la trajectoire en cours daction est un apport essentiel du CDG : plutt que de constater a posteriori que les objectifs nont pas t atteints, il est en effet prfrable de constater en cours daction les carts ventuels et de corriger la trajectoire pour tendre malgr tout vers les objectifs initialement fixs. Ainsi le CDG permet la synthse et l'interprtation des performances de chacune des fonctions de l'organisation, contribue assurer l'utilisation efficace et efficiente des ressources et se place en interface entre les choix stratgiques et les actions oprationnelles. 1.2. Le CDG : outil de pilotage sinscrivant dans un cadre stratgique prdfini Il en dcoule que la mise en oeuvre dune dmarche de CDG implique de dfinir le cadre stratgique dans lequel sinscrit laction des gestionnaires. Ainsi, il est prfrable que le gestionnaire connaisse la planification moyen terme de lchelon suprieur pour laborer son budget (construit le plus souvent sur un horizon annuel). De mme, les objectifs dun chelon n doivent tre la dclinaison des objectifs de lchelon n+1, et ainsi de suite. Pour cette raison, on prsente souvent le CDG comme le moyen de la mise en oeuvre de la stratgie au niveau oprationnel. R.N. Anthony affirmait dj en 1965 que le CDG est un processus destin motiver les responsables et les inciter excuter des activits contribuant latteinte des objectifs de lorganisation. Anthony et Dearden prcisaient que le CDG est le processus par lequel les dirigeants dune organisation influencent les autres membres dune organisation pour mettre en oeuvre les stratgies de celle-ci . Le systme de CDG a pour ambition de contrler la mise en oeuvre de la stratgie. De ce fait, il est distinguer du contrle oprationnel. Ce dernier peut tre dfini comme le contrle indissociable des oprations quotidiennes (suivi de lactivit, des ralisations, des moyens, etc.). Sil na pas vocation sassurer de la mise en oeuvre de la stratgie, il constitue un pralable souvent indispensable la mise au point dun systme de CDG, dans la mesure o il permet de crer les lments fondamentaux du systme dinformation qui vont tre utiliss pour alimenter les outils du contrle. 1.3. Le CDG : diversit des champs recouverts et des lments constitutifs

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Ministre de la Rforme de lEtat (France), DIRE, Guide intgral du contrle de gestion dans ladministration publique , Pars, Documentation Franaise, 2002.

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Il est dusage de classer les mthodes et les outils du CDG selon les quatre domaines dintervention suivants : lanalyse des cots ; les techniques de planification et les outils budgtaires ; les indicateurs et les tableaux de bord; lanalyse comparative ou benchmarking.

Lanalyse des cots est traditionnellement un domaine important du CDG, notamment dans les entreprises du secteur concurrentiel pour lesquelles priment les donnes financires. Les approches plus rcentes tendent privilgier le couple cot-valeur, plutt que les cots considrs isolment. Les techniques de planification et dlaboration des budgets sont un autre volet essentiel du CDG. Elles permettent notamment de faire le lien entre les diffrents niveaux de temporalit 32 et les diffrents niveaux de direction de lorganisation (niveau stratgique et niveau oprationnel). Les indicateurs et les tableaux de bord, qui sont notamment aliments par les donnes fournies par lanalyse des cots et les techniques budgtaires (exemple : analyse des carts), sont typiquement les outils de pilotage la disposition des gestionnaires. Le benchmarking permet aux gestionnaires de disposer de points de repre en se comparant les uns aux autres au sein de groupes homognes. Le CDG sintresse par ailleurs de plus en plus au pilotage des activits transversales lorganisation, comme par exemple les processus, dont les activits constitutives sont du ressort de plusieurs responsables, ou encore les projets, qui imposent de mettre en place des structures de direction matricielles (combinaison de lapproche verticale traditionnelle et dune approche transversale). La mise en place du CDG repose sur cinq lments constitutifs 33 , en loccurrence: la segmentation des activits en domaines homognes selon les buts poursuivis et la responsabilit de mise en oeuvre. Elle est utile pour dfinir les champs de responsabilit des gestionnaires qui utiliseront le CDG pour le pilotage de leurs activits ; la description des systmes de mesure. : ce rfrentiel renvoie la ncessaire dfinition des indicateurs et de la notion de performance dans le domaine de la gestion publique ; la description des procdures de dialogue de gestion et de pilotage : le CDG nest pas une fin en soi; les donnes quil fournit doivent tre utiles au gestionnaire et au dialogue entre ce gestionnaire et ses partenaires, quil sagisse de son suprieur hirarchique, auquel il doit rendre compte de sa gestion, de la direction financire avec laquelle il ngocie lallocation de moyens, de ses clients/usagers, etc.); les rfrences : le gestionnaire doit pouvoir comparer ses ralisations des rfrences, quil sagisse dobjectifs pralablement dfinis, des moyens qui lui taient allous ou des ralisations dautres gestionnaires placs dans des situations comparables (benchmarking);

Il sagit des plans long terme (typiquement cinq ans), des plans moyen terme et des plans annuels (les budgets). 33 Elments identifis par la commission n 4 du groupe de travail interministriel qui avait reu pour mandat de rflchir sur les volutions des contrles a priori et a posteriori en France, dans le cadre de la rforme budgtaire (rapport dat de juin 2001). Les trois premiers lments ont dailleurs t repris en tant rfrentiels adopts par la circulaire interministrielle du 21 juin 2001 pour la rdaction des plans triennaux de dveloppement et de gnralisation du CDG des ministres dans ce pays.
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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

les systmes dinformation : il ne peut y avoir de CDG sans un systme dinformation en mesure de lalimenter en donnes pertinentes, fiables et exhaustives.

2. Les spcificits du CDG dans le secteur public et sa dimension culturelle


Il est communment admis quil nexiste pas un CDG, dont les mthodes seraient adaptes toutes les organisations, entreprises ou administrations. Le CDG doit notamment sadapter aux particularits des missions (leur contenu, leurs enjeux, leurs facteurs de russite), prendre en compte les objectifs que lui assignent les dirigeants de lorganisation et intgrer le contexte environnemental. Ce principe gnral vaut aussi pour les administrations de lEtat. La premire des spcificits du contexte propre aux administrations de lEtat que doit prendre en compte le CDG est que celles-ci ne sont pas soumises, en gnral, la concurrence. Dans ce contexte particulier, le CDG permet nanmoins dintroduire la culture de la performance par la dfinition dobjectifs atteindre et la mesure des ralisations. Le CDG des administrations de lEtat est aussi spcifique en ce quil concerne pour une large part des activits de service, qui sont diffrentes des activits industrielles, pour lesquelles le CDG a t initialement conu. Ensuite, les mthodes du CDG, issues du monde de lentreprise, doivent tre adaptes aux spcificits des administrations de lEtat, parmi lesquelles : des finalits et des missions particulires : missions rgaliennes, missions de service public ; une culture particulire : importance de la notion dintrt gnral et de service public; principes fondamentaux du droit administratif (par exemple : galit daccs aux services publics) ; des rgles de gestion particulires: celles des finances publiques (laboration du budget de lEtat) ; celles de la comptabilit publique ; celles du code des marchs publics; celles de la gestion des fonctionnaires ; etc.

Les spcificits du CDG dans les administrations de lEtat, quelles soient lies la nature des activits ou aux caractristiques propres au service public, peuvent tre abordes du point de vue des trois sommets du triangle du CDG que sont les objectifs, les moyens et les ralisations. 2.1- Spcificits lies la dfinition des objectifs. Il nexiste pas de CDG sans dfinition pralable des objectifs assigns lorganisation, puisque les dmarches de CDG amnent prcisment manager en fonction des objectifs. Or, en ce qui concerne les administrations de lEtat, la dfinition des objectifs prsente certaines particularits, voire difficults. Il peut notamment tre difficile de traduire des objectifs politiques exprims en des termes gnraux en modalits pratiques de mise en oeuvre et en objectifs quantifiables et mesurables. Il peut aussi exister un dcalage entre les attentes des usagers et les objectifs dintrt gnral tels que les peroivent les responsables politiques ou les gestionnaires. Ces particularits, voire difficults, peuvent expliquer pourquoi la dfinition des objectifs a t et reste un enjeu de la modernisation de la gestion publique : projets de service des centres de responsabilit; dfinition dobjectifs ngocis dans le cadre de la 46
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

contractualisation; dfinition dobjectifs quantifiables et mesurables pour la mise en oeuvre du dcret de dcembre 2001, relatif la gestion axe sur les rsultas. 2.2- Spcificits lies la dfinition des moyens. Certaines spcificits lies aux moyens doivent galement tre prises en compte lors de la mise en place dun systme de CDG dans une administration de lEtat : les moyens ne sont pas ncessairement tous grs et contrls par le responsable qui en a lusage (exemple des moyens en personnel) ; les crdits sont souvent spcialiss, ce qui limite le redploiement des moyens et donc lautonomie du responsable ; la prdominance de la logique historique dans laffectation des crdits (tendance reconduire le budget de lanne prcdente plus ou moins un pourcentage selon les circonstances), est antinomique avec la logique de gestion axe sur les rsultats et lapproche BBZ 34 ; lannualit des crdits budgtaires limite la visibilit de la programmation des moyens.

Il faut noter que ces spcificits, qui peuvent tre considres comme autant de rigidits, tendent tre corriges par les volutions actuelles de la gestion publique : dfinition claire des primtres de responsabilit; globalisation des crdits 35 ; justification des budgets au premier dirham (approche BBZ); introduction de la programmation budgtaire pluriannuelle. 2. 3- Spcificits relatives la mesure des ralisations Tout dabord, les administrations de lEtat produisent principalement des services. Or, les services sont par nature parfois difficiles quantifier et donc mesurer. Cest le cas typique, pour ce qui nous concerne, dune prestation de dfense judiciaire. En effet, il est difficile de dire est-ce quun juriste a bien plaid une affaire ou non. De mme, lanalyse des ralisations pose galement des problmes propres. Le rapport entre objectif et ralisation (efficacit) et le rapport entre moyens et ralisation (efficience) supposent lexistence de rfrences, notamment historiques, qui ne vont pas de soi lorsque le CDG a t implant rcemment. Ensuite, la production de services est souvent le rsultat dune coproduction qui associe ladministration et lusager (exemple typique des prestations de dfense judiciaire o lAJR ne peut pas assurer une dfense de qualit si ladministration concerne par le litige ne lui fournit pas les lments du dossier temps, sans parler du rle dterminant du tribunal en terme de clrit, de qualification du juge et du personnel administratif, etc.). Or, dans ce cas, il nest pas toujours vident de dterminer le rle respectif des acteurs dans le processus de production. Enfin, les activits des administrations peuvent tre de type discrtionnaire, cest--dire quil nexiste pas de lien vident entre les moyens allous et les ralisations. Par exemple, le lien entre lvolution du nombre daffaires soumises lAJR pour traitement et celle de la performance de ses services nest pas toujours facile mettre en vidence.
Approche Budget Base Zro, base sur le principe selon lequel les ngociations budgtaires partent chaque anne de zro et ne tiennent pas compte des affectations de lanne prcdente. Le seul critre daffectation est les projets raliser. 35 Le dcret n 2-01-2676 du 31 dcembre 2001 modifiant et compltant le dcret n 2.98.401 du 26 avril 1999, relatif llaboration et lexcution des lois de finances, a introduit une certaine souplesse dans les virements de crdits entre les lignes dun mme paragraphe).
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2.4. La dimension culturelle du CDG Traditionnellement, la gestion des activits de service public a privilgi la dimension technique. Bien faire la tche laquelle on est affect, matriser laspect technique du fonctionnement, mobiliser les moyens ncessaires, ont constitu les proccupations essentielles. Les lments de nature conomique taient souvent ngligs, mme au moment de la construction budgtaire. Les dcisions au quotidien ntaient pas toujours relies des objectifs prtablis. Ces attitudes sont aujourdhui considres comme un frein lefficacit de fonctionnement des services publics et de ladministration. Il faut envisager une autre culture, celle du pilotage par la performance, la recherche rgulire et continue des conditions datteinte des objectifs fixs, conformment au nouveau cadre de la gestion publique dfini notamment par le dcrit du 31 dcembre 2001, relatif la globalisation des crdits. Il est important de pouvoir mesurer rgulirement les ralisations, de les analyser et den dduire les adaptations ventuelles qui en dcoulent. Ainsi, le dcideur pourra se retrouver en situation de mieux grer lvnementiel. Cet tat desprit est dvelopper, ou renforcer, voire gnraliser. Ce changement de culture est fondamental pour assurer la qualit de service et loptimisation de lutilisation des ressources conomiques. Il sappuie galement sur un comportement orient vers lusager. La modernisation de la gestion publique impose de prendre en compte les attentes des utilisateurs et de dvelopper des offres de services de plus en plus personnalises. Enfin, il suppose de savoir introduire des modes de travail plus collectifs et coopratifs qui permettent galement de mieux placer une fonction ou une activit lintrieur dun processus complet de production. Il sagit dune condition fondamentale pour faciliter les changes entre les acteurs, dvelopper des liens et des relations qui sont la base de la performance. Le passage dune culture des moyens une culture de la performance consiste intgrer cet ensemble de proccupations : mesurer rgulirement la performance, placer lusager au centre de loffre de services, adopter des modes de fonctionnement collectifs. Plusieurs actions peuvent contribuer ce changement de culture, en loccurrence : lintroduction dune culture de la responsabilit, o chacun sengage sur des objectifs et rend compte des ralisations ; le dveloppement, au sein de la hirarchie, de la confiance entre partenaires pour constituer et construire des modes de travail plus coopratifs et tourns vers lintrt gnral ; linvestissement en matire de la formation technique et la promotion de lapprentissage par lexprimentation; linscription de ces changements dans la dure et lanticipation sur les dlais ncessaires pour susciter ces comportements nouveaux.

3. Le CDG et les autres formes de contrle


Pour dissiper toute confusion quant au rle et la fonction du CDG dans les administrations de lEtat, il y a lieu de clarifier son positionnement par rapport aux autres formes de contrle et de prciser, le cas chant, les volutions possibles des formes de contrle prexistantes. 48
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Il est utile de rappeler tout dabord que le contrle de gestion est la traduction conteste de langlais management control. Or, le CDG ne doit pas sentendre comme une nouvelle forme du contrle (au sens de vrification, dinspection) de lchelon subordonn par lchelon suprieur. En effet, sil contribue ce type de pilotage hirarchique dans ses aspects de reporting 36 , le CDG doit autant tre utile lchelon qui lalimente en donnes comme outil de pilotage et dautocontrle de faon en garantir lappropriation par les agents. 3.1- Avant le CDG : le contrle externe lemporte sur la responsabilisation des gestionnaires Le systme de contrle est li au mode de gestion. Dans une gestion publique o les gestionnaires disposent de peu dautonomie, les contrles sont principalement externes et portent dabord sur la rgularit des procdures plutt que sur la mesure de la performance. Chacun des grands contrles externes poursuit des objectifs spcifiques. Ainsi, les contrleurs des engagements auprs des ministres et collectivits locales vrifient, a priori, les actes d'engagements de dpenses conformment aux lois et rglements en vigueur, en vue de s'assurer : de la disponibilit des crdits ; de la disponibilit du poste budgtaire, du respect des rgles statutaires rgissant les recrutements, les nominations et les promotions de grades ; de la conformit du projet de march la rglementation relative la passation des marchs publics et notamment la production du certificat administratif ou le rapport de prsentation du march justifiant le choix du mode de passation du march ; que le montant de l'engagement propos porte sur la totalit de la dpense laquelle l'administration s'oblige 37 .

Le contrle financier de l'Etat est exerc sur les tablissements publics, socits et entreprises publiques, a priori ou a posteriori, selon leur forme juridique et les modalits de leur gestion ainsi que sur les organismes soumis au contrle financier de l'Etat en vertu d'une loi particulire. Ce contrle a pour objet, selon les cas : d'assurer le suivi rgulier de la gestion des organismes soumis au contrle financier ; de veiller la rgularit de leurs oprations conomiques et financires au regard des dispositions lgales, rglementaires et statutaires qui leur sont applicables ; d'apprcier la qualit de leur gestion, leurs performances conomiques et financires ainsi que la conformit de leur gestion aux missions et aux objectifs qui leur sont assigns ; d'uvrer l'amlioration de leurs systmes d'information et de gestion ; de centraliser et analyser les informations relatives au portefeuille de l'Etat et ses performances conomiques et financires 38 .

Remonte dinformations de gestion vers les chelons suprieurs. Art. 5 de la loi 61-99 relative la responsabilit des ordonnateurs, des contrleurs et des comptables publics, promulgue par dahir n 1-02-25 du 19 moharrem 1423 (3 avril 2002), BO n 5000 du 2 mai 2002.
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Les autres contrles (Cour des comptes, inspections interministrielles, inspections ministrielles) se font essentiellement a posteriori. Dans les tablissements et entreprises publiques, les contrleurs financiers exercent un contrle concomitant, mais leur rle principal est dassurer, par lobservation et le conseil, une reprsentation permanente de lEtat au sein de lorganisme. Quoi quil en soit, la prdominance et la multiplicit des contrles externes ne favorisent pas la responsabilisation du gestionnaire. Cela contribue expliquer que le contrle interne soit aujourdhui encore peu dvelopp dans les services de lEtat. 3.2- Les volutions envisageables : distinction des contrles internes et de ceux externes Le cadre gnral de la gestion publique volue, suite notamment ladoption du dcret sur la contractualisation et la globalisation des crdits, dune logique de moyens une logique de performance et accrot lautonomie des gestionnaires, qui sengagent en contrepartie sur des objectifs. Les formes de contrle de la gestion voluent en consquence. A une typologie distinguant contrle a priori et contrle a posteriori pourrait se substituer une classification qui distingue contrles internes et contrles externes. La responsabilisation des gestionnaires et la prise en compte de la performance conduisent au dveloppement des contrles internes : le contrle interne stricto sensu et le CDG. Le contrle interne peut se dfinir comme lensemble des procdures, pratiques et structures organisationnelles destines fournir une assurance raisonnable quant la ralisation et lorganisation des oprations, la fiabilit des informations financires, le respect des lois et rglementations. Il concerne lensemble des scurits internes destines prmunir une organisation contre les risques et pourrait porter de plus en plus sur la consommation des moyens et sexercer du point de vue de la rgularit des actes, de la disponibilit des crdits et de limpact budgtaire de la dpense 39 . Le dveloppement des contrles internes implique la rvision du rle des contrles externes. Le contrle financier a dj volu. La loi 69-00 relative au contrle financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autres organismes introduit lide dune modulation du contrle financier en fonction du type dorganisme. La tendance serait un examen global des dpenses, plutt qu un visa pralable individuel pour chaque acte de dpense. Des rflexions sont engager sur lvolution du rle du contrle financier et son rapport au CDG. Laccroissement de lautonomie des gestionnaires justifie galement le dveloppement des audits externes. Organiss rgulirement, lobjet de ces audits voluerait dune vrification de lutilisation des moyens vers un contrle de la qualit des contrles internes, dont le CDG. LInspection Gnrale des Finances (IGF) et les inspections gnrales des ministres pourraient excuter tout ou partie de ces contrles. 3.3- Le contrle parlementaire et le CDG Dans un premier temps, les documents budgtaires rdigs lintention du Parlement ne pourront en gnral utiliser les donnes fournies par le CDG pour renseigner sur la performance des programmes quaprs en avoir fait une synthse et les avoir compltes
38 Article 2 de la loi 69-00 relative au contrle financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autres organismes (promulgue par dahir n 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre 2003). 39 Ministre de la Rforme de lEtat (France), op. cit.

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par des enqutes, notamment des enqutes ad hoc portant sur les axes qualit et impact de la performance. Il est nanmoins souhaitable qu terme les systmes dinformation puissent fournir des donnes exploitables par le Parlement, y compris dans le domaine de la satisfaction des usagers et des rsultats finaux de laction de lEtat, sans avoir recours des enqutes spcifiques 40 . 3.4- Le CDG et lvaluation Le CDG est distinguer de lvaluation des politiques publiques. Si le CDG des organisations publiques est une discipline qui se rattache incontestablement lapproche organisationnelle du management public () lvaluation des politiques publiques est au contraire un des lments de la deuxime approche du management public, celle dite danalyse des politiques. Elle constitue ou devrait constituer la phase terminale du long processus dlaboration et de mise en oeuvre dune politique publique 41 . CDG et valuation se distinguent notamment de par lobjet dtude, la rationalit de lapproche, la priodicit de lanalyse, les mthodes utilises, les sources et les types dinformations, etc. Le Maroc ne dispose pas encore dun organisme en charge de lvaluation des politiques publiques comme ce fut le cas dans dautres pays. En France, cest le Conseil national de lvaluation (CNE), install en 1999 qui sen charge. Il sagit dvaluations ad hoc (et non permanentes), portant sur des politiques publiques particulires. Les premires valuations ont port par exemple sur les politiques de lutte contre le sida et la politique du logement social dans les dpartements doutre-mer. Dans notre pays, la rforme de 2001 confie, dans le cadre du nouveau dispositif de gestion budgtaire ax sur les rsultats, deux instances, au niveau de chaque ministre, la charge dvaluation des ralisations du dpartement concern. La premire est le Comit de Suivi et dEvaluation (CSE), charg de faire le point et danalyser la ralisation des engagements contenus dans les budget-programmes en cours de ralisation. La seconde est le Conseil dEvaluation et dOrientation (CEO) prsid par le Ministre et charg dvaluer le processus dexcution des budgets-programmes conclus avec les services dconcentrs 42 .

B. Intrt du CDG dans ladministration publique


Cette partie essayera de positionner le CDG par rapport aux autres chantiers de rforme de la gestion publique, tout en mettant en exergue lapport du CDG par rapport la modernisation de ladministration.

1. Les apports du CDG la modernisation de ladministration


Comme nous lavons dj signal plus haut, si les premires dmarches de CDG ont t introduites il y a prs dun sicle dans les entreprises, ladministration na recours ces pratiques que plus tardivement. Cependant, on constate aujourdhui un intrt certains aux outils du CDG qui se dveloppent de plus en plus en adoptant des formes tenant compte des spcificits du secteur public.

Idem. P. Gibert, M. Andrault, Contrler la gestion ou valuer les politiques ? , Revue Politiques et Management Public, n 6 - 1984 42 Ministre des Finances et de la Privatisation, Groupe de travail Programmation et excution budgtaire , Guide de gestion budgtaire axe sur les rsultats , juillet 2001.
40 41

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Plusieurs facteurs justifient cet engouement pour le CDG 43 , en loccurrence : la contrainte qui pse sur les ressources dans presque toutes les organisations; celle-ci rend incontournable la question de leur bonne utilisation et de leur allocation aux usages prioritaires pour remplir les missions poursuivies; lexigence de la qualit des services rendus et de leur adquation aux besoins des usagers; si lon estime que les usagers et les interlocuteurs des organisations publiques sont en droit d'tre bien informs, traits aimablement et de recevoir des services de qualit, la question de lvaluation et du pilotage de cette qualit de service se pose; limpratif de la coordination et de la mise en cohrence des actions vers les objectifs poursuivis : les dispositifs de CDG visent renforcer la cohrence des actions des diffrentes units impliques dans la mise en uvre dune mme politique ou de la ralisation d'une mme prestation. Celle-ci est particulirement requise dans ladministration, surtout dans celles de taille importante, o les cloisonnements entre services et entre fonctions sont assez frquents, do le risque dactions disperses. Le risque dincohrence est dautant plus imminent que les orientations poursuivies sont mal explicites ou mal connues; le besoin dadaptation de lorganisation un environnement de plus en plus incertain et changeant. Dans un contexte pareil, il est ncessaire d'anticiper le futur le mieux possible, de prparer des mesures permettant de faire face des alas, de renforcer la capacit de raction rapide vis--vis d'vnements imprvus. Lobjet du CDG est justement dorganiser la collecte d'information rapides et fiables, actuelles et prvisionnelles, et dorganiser la capacit de rponse, danalyse et de prise de dcision afin dtre en mesure de faire face aux volutions mettant en cause la performance de lorganisation ; le souci de favoriser lapprentissage organisationnel: le retour dexprience collective de laction permet de samliorer en analysant les causes des problmes rencontrs et en recherchant des solutions avec les diffrentes parties concernes, en identifiant les bonnes pratiques. Cette dmarche dapprentissage, de debriefing de l'action est un acquis dans de multiples professions, dont celle dassistances judiciaire et juridique assure par lAJR. Lobjet du CDG est de mettre en uvre ladite dmarche dans le domaine de la performance organisationnelle.

Ceci dit, les dividendes escompts du CDG se situent plus particulirement au niveau des besoins du pilotage de lamlioration de la performance de la gestion publique (1.1) et de laccompagnement de la dconcentration (1.2). 1.1. Lapport du CDG au pilotage des activits et lamlioration de la performance La rforme de lEtat et la modernisation de la gestion publique ont principalement pour objectif damliorer la performance des services publics dans lexercice de leurs missions. La performance de la gestion publique se dfinit notamment selon trois axes (voir infra): limpact ou rsultat final de laction de ladministration ; la qualit du service apport lusager ; lefficience (amlioration du rapport entre les moyens consomms et les ralisations).

Or, comme outil de pilotage et notamment de pilotage de la performance, le CDG aide recentrer lorganisation sur les actions qui contribuent le plus latteinte des objectifs de performance.
Ren Demeestre, Le contrle de gestion dans le secteur public , srie Systmes (Coll. Finances publiques), Pars, LGDJ, 2002, p. 12.
43

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Piloter la performance dune organisation comprend le choix de ses actions en anticipant leur performance, le suivi de lavancement pour sassurer que tout se droule comme prvu, la correction rapide des drives ventuellement constates, la prvision, rgulirement, des niveaux de performances vers lesquels on se dirige pour sassurer que lon va atteindre les objectifs poursuivis et prendre temps les mesures rectificatives en cas de difficult anticipe. Cela suppose que des orientations ont t dfinies et que les responsables de lorganisation disposent dune autonomie et dune marge de manuvre suffisante pour disposer de leviers leur permettant de peser sur la performance 44 . Le pilotage de performance nest quune forme de pilotage, parmi de nombreuses autres, que lon peut rencontrer dans une organisation. Le pilotage des ressources humaines par exemple prvoit et sassure que les diffrentes units de lorganisation disposent des ressources ncessaires en effectif et en comptence pour assurer leur mission. Il organise les recrutements, redploiements, formations, licenciements, reconversions, en suit la ralisation et prend les actions correctives en consquence. De la mme manire dautres pilotages sattache grer la trsorerie, les ressources immobilires, etc., selon les niveaux de performances exigs par le top management 45 . Ceci tant, le dveloppement et la gnralisation du CDG constituent une profonde mutation, sachant que pour nombre dadministrations, cet aspect du management est nouveau. Dans ce sens, le CDG peut tre considr comme une aide la conduite du changement . Impact

Performance
Qualit Les dimensions de la performance 1.2. Lapport du CDG au niveau de laccompagnement de la dconcentration Le dveloppement du CDG est encore plus dterminant lorsque les actions de rforme sappuient sur un vaste mouvement de dconcentration et de responsabilisation des acteurs, accompagn du dveloppement de la contractualisation. En effet, la dlgation de responsabilit nest pas sans risque, tant pour ceux qui dlguent que pour ceux qui sont investis de nouvelles capacits dinitiative et dun largissement de leur champ daction. Dans chacune de ces situations, il devient impratif de pouvoir mesurer ce que chacun ralise : le responsable hirarchique doit analyser la manire dont les pouvoirs dlgus ont t utiliss (le CDG y contribue dans sa dimension reporting) ; le responsable dlgataire Efficience

44 45

Ibid., p. 12. Ibid., p. 14.

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doit disposer des moyens danticipation et de mesure de ses ralisations au vu des objectifs quil a ngocis (le CDG y contribue comme outil de pilotage la disposition du manager). Si le CDG est naturellement tourn vers lamlioration de la performance du fonctionnement interne des administrations, il doit aussi pouvoir fournir des bases quantitatives utiles au dveloppement plus systmatique de lvaluation des politiques publiques.

2. Le CDG et la rforme budgtaire (dcret du 31 dcembre 2001)


Avant de passer en revu lintrt du CDG dans le cadre du nouveau dispositif de gestion budgtaire (2.2), il convient de prsenter celui-ci (2.1). 2.1. La rforme budgtaire : levier de la modernisation de ladministration La modernisation des mthodes et outils de gestion publique est dicte la fois par limpratif daccrotre les performances de lconomie nationale et par la ncessit de rpondre, dans des conditions optimales, aux exigences croissantes des citoyens et des institutions. Parmi les axes de cette modernisation figure la gestion budgtaire publique. Fonde principalement sur un dispositif contraignant de rgies et de procdures faisant obstacle lefficience et lefficacit, lorganisation budgtaire actuelle a montr ses limites eu gard, d'une part, limpratif de rpondre une demande sociale grandissante et, dautre part, au caractre limit des ressources publiques. Ds lors, est apparue la ncessit de mettre en uvre des modes de gestion axs sur les rsultats attendus de l'action publique et mettant laccent sur loptimisation de la dpense pour satisfaire les besoins de la collectivit par des prestations de meilleure qualit et au moindre cot. Ladoption dun mode de gestion ax sur les rsultats au sein de ladministration dEtat devrait se traduire par: 9 La dlgation des comptences au niveau le plus proche des citoyens et institutions bnficiaires du service public et le mieux outill pour rpondre leurs attentes. 9 La priorit absolue accorde la dfinition des objectifs et la mesure des rsultats. 9 Le dveloppement dun systme dinformations sur laction publique tous les niveaux, permettant den assurer le suivi et lvaluation permanents, tant par ladministration centrale qui a dlgu ses comptences que par les partenaires de ladministration 46 . Le dispositif de gestion axe sur les rsultats repose sur la formalisation des liens entre ladministration centrale qui dlgue une partie de ses comptences, d'une part, et le niveau oprationnel (services extrieurs de lEtat) qui bnficiera dune plus grande autonomie dans le processus de production et de mise disposition des prestations publiques, dautre part. Ce dispositif apparat aujourd'hui comme un outil indispensable dans la concrtisation des trois principes de gestion noncs prcdemment. a. Prsentation de la gestion budgtaire axe sur les rsultats

46

Ministre des Finances et de la Privatisation, Guide de gestion budgtaire axe sur les rsultats , op. cit.

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Elle peut tre dfinie comme un processus formalis visant a dlimiter chaque anne, mais dans le cadre dun programme triennal glissant, les responsabilits respectives de ladministration centrale disposant du pouvoir de dcision pour la gestion d'un ministre, et des services dconcentrs relevant de ce mme ministre et bnficiant d'une dlgation de pouvoir en vue de la ralisation dobjectifs fixs dun commun accord. Ce mode de gestion budgtaire est galement un moyen pour l'administration centrale et ses services dconcentrs de dterminer les objectifs atteindre, de fournir ces services les ressources pour y parvenir selon un ordre de priorits dans lexcution. Il permet aussi de suivre la ralisation desdits objectifs au moyen dindicateurs de performance dfinis dun commun accord et daccorder une attention particulire aux modalits de mise en uvre des politiques publiques et au compte-rendu de lutilisation des ressources publiques 47 . b. Finalits de la gestion budgtaire axe sur les rsultats La gestion budgtaire axe sur les rsultats vise principalement responsabiliser les services dconcentrs qui exercent une administration de proximit. Elle cherche notamment : rapprocher ladministration des citoyens; amliorer la qualit des services rendus par les administrations publiques; faciliter la dconcentration des pouvoirs de gestion ; focaliser lattention et les nergies sur les rsultats de l'action travers la matrise des processus permettant den assurer la ralisation; instaurer un quilibre entre la responsabilit ministrielle a l'gard des rsultats, d'une part, et l'autonomie ncessaire aux responsables oprationnels, d'autre part ; amliorer les capacits de ladministration laborer des politiques publiques.

Les engagements rciproques entre administrations centrales et services dconcentrs prsentent les caractristiques suivantes : La qualit des relations entre les deux parties rvle une importance primordiale. Les engagements rciproques impliquent le dveloppement de relations partenariales o chaque partie uvre pour la ralisation dobjectifs communs par le partage dinformation et linstauration d'un dialogue permanent. Ils constituent un instrument dynamique qui s'inscrit dans un processus de formation et damlioration continue. Ils constituent aussi un instrument destin traduire dans les faits les politiques gouvernementales, en dclinant les objectifs stratgiques en objectifs oprationnels, situs dans le temps et dans l'espace. Ces engagements rciproques permettent enfin de procder lallocation optimale des ressources sur des bases plus tangibles, du fait de la clarification des liens entre les moyens et les objectifs.

Ces engagements sont conclus sur une base triennale. Cependant, lengagement concernant les ressources ne porte que sur la premire anne qui correspond aux crdits ouverts par la loi de finances 48 . 2.2. Le dveloppement du CDG requis dans le cadre de la rforme budgtaire

47 48

Ibid. Idem.

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Si le dveloppement du CDG au sein des administrations participe dune dmarche gnrale damlioration de la gestion publique, les mesures introduites par le dcret de 2001 appuient cette dynamique en lui donnant un outil indispensable (passage de la logique de moyen celle de rsultat) et en largissant la marge de manuvre des gestionnaires (possibilit de procder des virements entre les lignes dun mme paragraphe sans le visa pralable du Ministre des Finances). La rforme budgtaire de dcembre 2001 traduit une volution majeure de la gestion publique dune logique de moyens vers une logique de performance. En effet, le nouveau cadre dautorisation budgtaire substitue la prsentation classique du budget par nature de dpenses (qui correspondaient aux titres et chapitres budgtaires actuels), une prsentation des crdits par programme dinvestissement, accompagn des indicateurs de mesure du degr de ralisation de lobjectif. Il ne sagit pas l dun simple changement de nomenclature puisque les programmes regrouperont dsormais les crdits destins mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auxquels sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation. Le dveloppement du CDG dans les administrations appuiera et facilitera lappropriation de cette nouvelle logique de dfinition dobjectifs et de mesure des ralisations. De mme lesprit de la rforme budgtaire tout comme ses principales dispositions sont autant dincitations au dveloppement des pratiques de CDG dans les administrations. 2.3. Le CDG au service dun dbat budgtaire enrichi La mise en place dune nouvelle discussion budgtaire et dun contrle modernis, fond sur des relations transparentes et confiantes avec ladministration est aussi lun des objectifs majeurs poursuivis par les promoteurs de la rforme du cadre budgtaire. Le dbat budgtaire est dsormais aliment et enrichi des documents indispensables lapprofondissement de la fonction de dcision et de contrle exerc par le Parlement (morasses budgtaires comportant des indicateurs chiffrs relatifs aux objectifs et aux ralisations des deux annes prcdentes et aux prvisions des deux annes venir). Dans ce cadre, le CDG pourra faciliter le dbat budgtaire en fournissant des indications, aussi prcises que prcieuses, sur lactivit des administrations. La finalit premire des indicateurs est certes le pilotage par les responsables des ministres de lactivit de leur service, mais la matire ainsi fournie par le dveloppement du CDG sera aussi utilement mise au service de la transparence des relations entre ladministration et la reprsentation nationale 49 .

C. Les questions que soulve lvaluation de la performance dune activit judiciaire


LAJR exerce essentiellement une activit caractre judiciaire. Elle ne rend pas la justice mais constitue un auxiliaire de la justice dans la mesure o elle dfend les intrts des personnes morales de droit public. De ce fait, il sera difficile de plonger dans la question qui nous proccupe (lvaluation de la performance de cette institution) sans avoir ne serait-ce quun aperu sur la question, plus vaste, de lvaluation de la performance du systme judiciaire.

49

Ministre de la Rforme de lEtat (France), op. cit.

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A ce titre, lvaluation dun systme judiciaire pose une problmatique assez complexe qui conjugue analyse conomique et approche sociologique le tout encadr par une vision juridique (1). En outre, les concepts classiques lis la performance (objectif, cot, dlai, qualit, ...) prennent une signification assez particulire dans la sphre judiciaire et ncessite des outils bien adapts pour leur analyse (2).

1. La problmatique de lvaluation du systme judiciaire


Lanalyse de la performance du systme judiciaire se trouve partage entre un courant qui estime quelle se prte au mme cadre de rfrence que toute activit conomique et les idalistes qui estiment que la justice a une valeur symbolique qui na pas de prix (1.1). Nanmoins, et en tout tat de cause, cette valeur a un cot et ne peut tre dissocies de la performance organisationnelle de la justice en tant que dispositif de production de biens dune nature particulire, savoir les jugement ou, plus gnralement les affaires termines (1.2).

1.1. Analyse conomique du systme judiciaire


La question de la qualit dans le domaine de la justice, envisage dans une perspective conomique, est dun usage nouveau dans la plupart des pays, voir indit dans dautres pays comme le Maroc. En effet, si dautres activits publiques telles que lducation, les infrastructures publiques ou la sant ont dj fait lobjet dvaluation et danalyse conomique, la justice pose le problme de lvaluation dun bien public en raison de sa dimension fortement symbolique. Plus gnralement, la problmatique que soulve cet exercice rsident dans la difficult de transposer la matire judiciaire des exigences de performance et dvaluation du secteur marchand. La spcificit de lobjet dtude que constitue la justice suppose que le recours des outils et des mthodes issues de lconomie soit ralis dans le cadre dun projet interdisciplinaire qui associe des comptences juridiques, mais aussi sociologiques. Lintervention de ces derniers se justifie par lintrt que prsente les enqutes dopinion et la question de la perception de la qualit de la justice, par les usagers ou la population en gnral. La rflexion sur lvaluation de la performance dune activit judiciaire peut tre initie partir de deux approches issues de lanalyse conomique : 9 La premire se base sur loffre de la justice . Elle tudie la manire dont lorganisation (le systme judiciaire) minimise ses cots de production et cherche rpondre au mieux la demande. 9 La seconde tudie lvolution et la consistance de la demande de justice . La qualit est au carrefour de ces deux approches : elle ne se comprend que par rfrence tant aux attentes de la socit vis--vis de la justice que par la capacit du systme judiciaire y rpondre au moindre cot. Par comparaison, dans le secteur marchand, la qualit nest pas un absolu. Elle nest quun lment du rapport qualit/prix qui constitue, lui, un paramtre important de lorganisation de la production, de la commercialisation des biens produits et de la rentabilit de lentreprise 50 .

50

Le site du ministre de la justice en France : http://www.enm.justice.fr/ihej/qualit_de_la_justice3.htm

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La transposition de ce type dinstrument danalyse la justice - en tant quorganisation - est lvidence problmatique. Est-il possible de dissocier laspect organisationnel de la justice et sa fonction sociale de justice? Aujourdhui, deux thses saffrontent. Dun ct lapproche intgrationniste qui nie la spcificit des organisations publiques et soutient lapplicabilit du raisonnement conomique toute forme daction humaine. Ce courant peut certes avoir une cohrence interne mais risque de ne pas saisir ce qui dans ces organisations relve dautres logiques. En effet, la justice, plus quaucune autre organisation publique, est le lieu de lexpression, de laffrontement et la mise en oeuvre des valeurs qui structurent la socit. Dun autre ct, il y a lapproche idaliste qui, linverse, dfend la vision selon laquelle les valeurs nont pas de prix. Ce raisonnement a galement sa cohrence propre, mais reste irraliste en ce quil ne parvient pas rendre compte des conditions de leffort de ralisation de ces valeurs qui caractrisent le droit et la justice. Le premier enjeu de la recherche consiste donc comprendre lintrt, les conditions et les limites du projet de transposition des concepts et du raisonnement conomique en matire judiciaire 51 .

1.2. Performance organisationnelle et prix du symbolique


Il serait judicieux dadopter un cadre danalyse qui assimile une juridiction une organisation charge de la transformation de facteurs de production en biens produits. Cette comparaison, qui peut tre plus difficile raliser pour dautres services publics, est assez simple en ce qui concerne les tribunaux. En effet, lessentiel de la mission de ces derniers consiste produire des jugements partir notamment du travail des magistrats et des professionnels du droit (notamment les auxiliaires de la justice) et de lapport des parties au procs. Si lon approfondie lanalyse en incluant les autres modes de rsolution des affaires (transactions amiables, arbitrage, ) et les affaires qui naboutissent pas un jugement (dossiers classs sans suite), on peut dire que les tribunaux produisent des affaires termines . Dans lentreprise prive, la dtermination du niveau des facteurs de production (employs et capital) est relativement libre, tandis que les facteurs de production peuvent tre considrs comme des donnes fixes dans les administrations. La question pose aux juridictions et la Chancellerie est alors celle de la performance sous contrainte : comment obtenir les meilleurs rsultats possibles partir de facteurs de production donns ? 52 Concernant la question dune allocation optimale des ressources, il est possible de chercher identifier, sur la base de lhistorique de lorganisation et du benchmarking, des corrlations entre divers facteurs de production et le niveau de qualit de ce que produit le systme judiciaire. De telles corrlations indiqueraient des relations de cause effet qui pourraient tre pris en compte dans des projets damlioration de la performance du systme judiciaire. Dans le contexte dune augmentation constante, au cours des dernires annes, des flux daffaires, on sintressera galement larbitrage entre la quantit daffaires termines et la qualit du traitement de ces affaires. Pour ce qui est des facteurs de production, ils renvoient, de manire gnrale, aux dpenses engages pour le fonctionnement du systme judiciaire. A ce propos, la question dindividualisation des cots par affaire nest pas sans poser des difficults, eu gard
51 52

Ibid. Idem.

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lhtrognit des affaires traites par une juridiction. Cela permettra de suivre les variations du cot unitaire du traitement de chaque catgorie daffaires. Ainsi, il serait possible de distinguer par exemple le cot unitaire du jugement du cot unitaire de laffaire termine sans jugement, voire du cot de diffrents types de jugements (procdures compltes ou simplifies, degr de complexit des affaires, matire concerne : civile, pnale, etc.). Par ailleurs, si lintrt se porte dabord sur le cot support par les collectivits publiques, on pourra chercher valuer et prendre en compte le cot support par les parties au procs. Il va sans dire que ces donnes ne peuvent pas tre dgages partir de la variable agrge budgtaire. Il est en effet impratif denrichir lanalyse dans deux directions en prenant en compte dune part lutilisation faite du budget ou sa ventilation par type de dpense (salaires, informatisation, investissements immobiliers, ...) et dautre part les variables nonfinancires (culture judiciaire, droit applicable, mode dorganisation des tribunaux, etc.). Nanmoins, un cot na de signification que par rapport un certain niveau de qualit. A ce propos, la question de la qualit de la justice revt une double dimension : la premire se rattache aux lments matriels tels le temps de traitement des affaires et la seconde relve de la symbolique de la justice. En effet, au-del de son impact matriel (rpartir des biens, garantir la scurit), le systme judiciaire produit ou diffuse un sentiment de justice : il assigne ou reconnat des droits, exprime de la rprobation, garantit le respect de la parole donne, etc. En outre, le droit en vigueur ralise une rpartition des tches assez nette entre les organes chargs de missions matrielles (police, administrations fiscale et pnitentiaire) et la justice, entendue alors au sens strict. On peut donc faire lhypothse quun jugement de qualit est un jugement qui remplit correctement cette fonction symbolique. Or, si ce qui est produit nest pas dordre matriel, il nen nest pas moins susceptible de prsenter un cot de production. Ceci permet de prendre conscience dune intressante dimension thorique dans lexercice dvaluation de la performance du systme judiciaire : poser la question du cot unitaire dun jugement de qualit reviendrait poser la question du prix du symbolique : combien la socit est-elle prte dpenser pour satisfaire ses exigences symboliques ? Suffit-il daugmenter les budgets pour satisfaire ces exigences?. Le cot associ au diffrents facteurs de la qualit de la justice est extrmement variable et peut tre plus ou moins important, voire parfois quasiment nul. En effet, certains facteurs sont gratuits, ou du moins semblent ltre en premire analyse. A titre dillustration, si la qualit de la justice consiste, entre autres choses, ce que le magistrat marque par des signes extrieurs le respect quil porte au justiciable en tant que personne, on peut amliorer la qualit de la justice dans le cadre des formations existantes en mettant laccent sur cet aspect des choses et sans cot financier particulier. Dans le mme ordre dides, certaines exigences importantes de procdure, comme par exemple le caractre contradictoire du procs civil, constituent peut-tre des aspects de la qualit de la justice mais ne prsentent pas proprement parler de cot. A contrario, si la qualit de la justice tient lexistence de salles dattente confortables ou la comptence professionnelle des magistrats, on conoit bien quelle dpende du budget de la justice. Les tudes menes par le pass nont, pour la plupart dentre elles, envisag la question de la qualit que sous langle de la dure des procdures. Or sil nest pas contest que la qualit de la justice comporte beaucoup dautres dimensions - et lapproche trs extensive 59
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des Trial Court Performance Standards y a beaucoup contribu - trs peu nombreuses sont les tudes dans la littrature scientifique mondiale qui parviennent mesurer ces dimensions et les mettre en relation avec des facteurs de production 53 . La commission de lUnion Europenne pour lefficacit de la justice a mis en place une batterie dlments permettant dapprcier globalement la qualit de la justice. Il sagit entre autres du montant des dpenses en la matire, du nombre de juge par 500.000 habitants, du salaire moyen dun magistrat en dbut de carrire et des dlais des procdures de jugement. Une check-list est tablie pour lanalyse des diffrentes sources de retard concernant ce dernier critre.

2. Elments dvaluation de la performance du systme judiciaire


Lvaluation de la performance du systme judiciaire fait appel aux mmes outils que celle de tout autre systme. Nanmoins, ils reoivent une signification lgrement adapte par rapport au contexte de lactivit judiciaire (2.1). Quant aux outils, ils combinent apprciation quantitative et benchmarking (2.2).

2.1. Les concepts


Il sagit dexaminer les concepts lis la performance (a) et le concept de la justice luimme (b). a. Elments lis la performance Le travail prliminaire ralis jusquici a permis didentifier une dfinition possible du mot qualit dans le contexte judiciaire. Alors que dans le secteur marchand la qualit sentend de laptitude lemploi , cest--dire de laptitude satisfaire la demande, il est possible ici de comprendre la qualit comme constituant : la capacit du systme judiciaire rpondre aux attentes le concernant. Parler d attentes relatives la justice plutt que de demande de justice permet de prendre en compte les aspects dune bonne justice qui ne dpendent pas de la volont des justiciables, mais qui simposent eux en raison de considrations dintrt gnral. En effet, alors que certains contentieux, en particulier dans le domaine civil et commercial, peuvent tre dcrits de manire assez convaincante sur le modle de loffre et de la demande de services, dautres, en droit pnal notamment, font intervenir un modle de justice beaucoup plus vertical dans lequel certains acteurs du procs subissent une contrainte dont on ne peut pas rendre compte uniquement par rfrence la volont des acteurs du procs. A titre dhypothse de travail, on peut formuler lide que les attentes de la socit en matire de justice - et donc la qualit de la justice - peuvent se comprendre par rfrence cette double dimension de la demande des justiciables et des impratifs dintrt gnral. Dans le vocabulaire de lconomie, on oppose ainsi un rendement priv et un rendement public des biens publics. Cette dfinition de la qualit met en lumire la dimension normative du sujet : la qualit nest pas autre chose que la capacit de linstitution judiciaire relle sadapter lidal dune bonne justice . Un nouveau problme surgit : quelles sont ces normes ? Il sagira l dune question pralable toute mesure de la qualit. Les termes defficacit ou de performance sont souvent utiliss dans un sens proche de celui que nous proposons de donner la notion de qualit .
53

Ibid.

60
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Ainsi en particulier, les Trial Court Performance Standards dvelopps aux Etats-Unis (ci-aprs TCPS ) ne sont pas autre chose que des indicateurs de qualit, dans le sens trs large que nous avons donn ce terme. Il nous semble quen franais la notion de performance peut prendre un sens diffrent de celui de qualit, et sentendre dans le sens de rapport qualit/cot. Le terme defficacit est parfois employ pour faire rfrence la capacit du systme judiciaire limiter le temps de traitement des affaires. Il ne sagirait pas l de quelque chose qui sajoute la qualit telle que nous lavons dfinie, mais seulement dun aspect de la qualit. Enfin, en reprenant la terminologie des TCPS, nous proposons dappeler standards les diffrents aspects des attentes relatives la justice (dlais, impartialit, accessibilit, etc.) et indicateurs la formule permettant de parvenir une expression quantitative du degr dadquation du systme judiciaire chacun des standards ( measures dans les TCPS). b. Concept de justice Le concept de justice soulve plusieurs questions. Justice-organisation et justice-valeur La question pose porte sur la qualit de la justice comme organisation. Nanmoins, la dfinition retenue de la qualit invite rapporter linstitution aux idaux qui la structurent et donc en particulier sa capacit se conformer un idal de justice. Au moins dans la phase pralable de cette tude, il napparat pas souhaitable de limiter louverture normative du sujet et dexclure a priori tel ou tel aspect possible de la bonne justice . Ainsi, en particulier, on pourra sintresser aussi bien aux idaux procduraux qu un idal de justice substantiel, mme si la premire dimension sera privilgie. En dfinitive, donc, on cherchera comprendre la justice comme organisation dans lhorizon de la justice comme valeur. Le parti pris scientifique et exprimental de ltude implique quon ne cherchera pas dduire rationnellement les idaux de justice mais quon se contentera de les supposer partir de lobservation de leurs manifestations sociales. Justice et organes para-juridictionnels Il nest pas certain a priori que la justice, au sens strict de lensemble des magistrats de lordre judiciaire et administratif et des personnels travaillant dans les cours et tribunaux, puisse constituer un objet dtudes autonome. En amont, la police judiciaire, mais aussi administrative, joue dans le procs pnal un rle souvent dterminant. Des sanctions administratives peuvent galement prcder le procs proprement dit. Dans le procs civil ou commercial, la capacit des parties trouver un arrangement extra-judiciaire est galement une question importante pour traiter des flux daffaires : le rle des avocats peut alors tre important. En aval, les administrations fiscales et pnitentiaires, la police encore et les huissiers jouent un rle crucial pour la mise en oeuvre concrte des jugements. Ladministration centrale du Ministre de la justice joue galement un rle de coordination et dimpulsion de politiques de contrle et damlioration de la qualit de la justice. Enfin, en marge du procs et sarticulant parfois avec lui, larbitrage constitue un point de comparaison mal connu mais dont on peut penser quil serait particulirement intressant ici : cest une justice plus largement rgie par les lois du march. 61
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Dans un autre ordre dide, la question se pose de lautonomie des questions propres au systme judiciaire par rapport celles concernant ladministration ou la vie politique en gnral. Ainsi par exemple, des sondages rcents montrent que la mauvaise opinion que les franais ont de la justice ne vise pas la justice spcifiquement, mais plus gnralement les institutions. tant donn les contraintes de temps pesant sur ltude, il semble raisonnable de commencer par la justice au sens strict, mais de tenter de prendre en compte lorsque cela semble ncessaire les institutions prsentant un lien fort avec elle, en particulier dans les phases amont et aval du procs. Justice ou justices ? La diversit des branches du droit procdural incite gnralement des tudes sectorielles et cest un enjeu important que de viser, dans le cadre de la prsente recherche, des rsultats gnraux. Il est possible d'agrger, au niveau statistique, par exemple, des donnes relatives lensemble du systme judiciaire, y compris les juridictions de lordre administratif. Il nest pas certain, toutefois, que ces donnes aient toujours beaucoup de sens. Par exemple, comment interprter les variations de la dure moyenne des procdures quand certains procs durent moins de 48 h (traitement en temps rel de la petite dlinquance) et dautres plus de dix ans (aspects rpressifs de laffaire du sang contamin, par exemple). Ces deux exemples tirs du droit pnal montrent que les ensembles significatifs ne correspondent pas ncessairement la rpartition des contentieux par branches du droit et que la distinction entre le petit contentieux et les affaires prsentant des enjeux juridiques et politiques peut tre tout aussi pertinente. Plutt que de toujours procder des agrgations relatives lensemble du systme judiciaire on pourra parfois prfrer retenir des indicateurs partiels mais dont on pense quils peuvent permettre de suivre un aspect significatif de lvolution de la qualit de la justice. Ainsi, par exemple, le taux de correctionnalisation indique le degr de rticence du systme judiciaire organiser des procs haute teneur symbolique. Ou encore, le taux de satisfaction des personnes ayant eu affaire la justice peut illustrer la notion de rendement priv , cest--dire la capacit du systme judiciaire rpondre aux attentes individuelles des justiciables.

2.2. Mthodes
Si lapprciation de la qualit du systme judiciaire peut se baser sur des lments quantitatifs (1), un rapprochement avec les systmes judiciaires comparables est fort utile (2). a. La question de quantification Le parti-pris de la recherche consiste tenter daboutir des rsultats chiffrs. Ce nest l quune approche possible de la question de la qualit. Certains aspects essentiels du bon fonctionnement de la justice risquent dapparatre comme tant irrductiblement qualitatifs . Ainsi par exemple, lindpendance des magistrats est trs difficile saisir et valuer autrement que par la perception quen a lopinion publique. La question du degr de pertinence des indicateurs quantitatifs constitue ainsi un aspect important de ltude. La question de la possibilit de lagrgation de diffrents indicateurs en un indicateur unique pondr de qualit doit galement tre pose. La rponse dpendra sans doute dabord de la question de savoir si les diffrentes attentes relatives au systme judiciaire 62
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sont compatibles entre elles ou si elles comportent au contraire des aspects contradictoires. Dans le second cas, lagrgation risque de ne pas avoir de sens. b. Le benchmarking/comparatisme Le sens mme de la quantification consiste permettre des comparaisons sur une base rigoureuse. Cette approche comparative permet dchapper la question du " bon " niveau de qualit ou de performance, tout en contribuant la rflexion ce propos. Par exemple, sil ne nous appartient pas de dterminer prcisment ce qui constitue la dure idale dun procs, il est possible dapporter des informations sur la vitesse laquelle, et sous quelles contraintes juridiques et budgtaires, les diffrentes justices du monde traitent les dossiers. La comparaison internationale peut tre conduite tous les niveaux de lanalyse. Elle implique de toujours tenir compte de ses limites, tant donn la grande diversit des systmes et des cultures juridiques, mme lintrieur de lUnion Europenne. Ainsi, par exemple, la question de la dfinition de la qualit ne trouvera pas ncessairement la mme rponse dans tous les pays. Toute valuation comparative suppose quun contenu commun minimum de qualit soit identifi, ce qui est nanmoins sans doute possible, au moins niveau de dveloppement conomique et dmocratique comparable, dans le contexte contemporain dune certaine convergence des systmes juridiques. On constate cet gard un certain consensus dans la littrature scientifique mondiale sur le sujet. Les cinq grandes catgories retenues dans les TCPS semblent cet gard constituer une rfrence trs importante. Il sagit de : laccs la justice, la rapidit de traitement, lquit, lindpendance et la responsabilit et la confiance publique. Un intrt, mais aussi des difficults similaires peuvent affecter les comparaisons dans le temps ou entre la justice et dautres services publics. Cette dernire dimension de la comparaison doit tre envisage, mais il nest pas acquis ce stade quelle soit possible. Il faudra sinspirer des techniques dites de benchmarking mises en oeuvre dans le secteur priv : il sagit didentifier, au sein de processus de production trs diffrents par ailleurs, des fonctions ou des segments comparables.

Section 2. La dfense judiciaire de lEtat


Nous avons essay dans la section prcdente de mettre en exergue les spcificits que prsente lvaluation de performance en gnral et le contrle de gestion en particulier, dans le secteur public. Or, en plus dtre une administration publique, notre organisation cible a la particularit doprer dans une branche du secteur publique, savoir le domaine judiciaire, rpute pour le conservatisme de ses acteurs, linaccessibilit de son jargon ainsi que les difficults et la rticence que suscite lapplication de certains outils de contrle de gestion cette matire. Comme nous lavons voqu dans lintroduction, lAgence Judiciaire du Royaume est cre par le dahir du 7 janvier 1928. Ce texte a t revu en 1936, puis en 1938 et pour la dernire fois par le dahir du 2 mars 1953, actuellement en vigueur. Outre les dispositions de ce dahir, lactivit de lAJR est rgie par dautres dispositions, notamment : 63
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larticle 514 du Code de Procdure Civile (CPC); larticle 28 de la loi rgissant les pensions civiles et larticle 32 concernant les pensions militaires ; les articles 3, 95 et 351 du Code de Procdure Pnale (CPP) ; les dispositions du dcret de 1978 fixant les attributions et lorganisation du Ministre des Finances.

Ainsi, en application de larticle 1 du dahir du 02/03/1953, lAJR est charge de reprsenter en justice, comme dfendeurs, l'Etat, les offices et les tablissements publics aux lieu et place des chefs d'administration et directeurs comptents, lorsque ceux-ci l'en chargent. En outre, pour lui permettre dtre au courant des instances ayant pour objet de dclarer dbiteurs lEtat, ses administrations, ses offices et tablissements publics, et mme d'assurer la dfense de ces personnes morales de droit public, le lgislateur a prescrit, dans l'article 1er - dernier alina - dudit dahir, lappel en cause de lAJR dans toutes les matires lexception de celles relatives limpt et au domaine de lEtat, sous peine d'irrecevabilit de la requte en ltat. La mme prescription a t reprise par l'article 514 du CPC. Par ailleurs, les poursuites pnales engages contre les magistrats, les fonctionnaires publics, les agents ou prposs de l'autorit ou de la force publique doivent tre galement portes la connaissance de l'AJR en application des dispositions sus-vises du CPP. Toute condamnation de ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctions confre la partie civile le droit de rclamer la condamnation de l'Etat au ddommagement, d'o l'intrt d'assurer leur dfense devant le juge pnal. Enfin, le civilement responsable de l'infirmit ou du dcs occasionns un fonctionnaire civil ou militaire est tenu, en vertu des lois instituant les rgimes de pensions civiles et militaires, d'aviser l'AJR de l'action intente son encontre par la victime ou ses ayants droit. L'Etat tant subrog de plein droit la victime ou ses ayants droit dans leur action contre le civilement responsable pour le remboursement des prestations verses, c'est l'AJR qui se charge de prsenter la rclamation de l'Etat ce sujet. De ce fait, l'application des dispositions lgislatives voques ci-dessus permet l'AJR d'tre prsente dans toutes les procdures civiles ou pnales dont l'issue pourrait avoir une rpercussion financire sur le budget de l'Etat. De ce fait, ltendue gographique de lintervention de lAJR couvre lensemble des tribunaux du Royaume (plus de 100 tribunaux). Compte tenu de ce qui a prcd, on peut dire que lactivit de lAJR revt une double dimension : la premire est dordre administratif : elle veille sur les deniers publics en sassurant de la poursuite de la procdure par ou pour ladministration ; la seconde est vocation judiciaire : il assure la dfense des intrts des personnes morales de droit public devant le tribunal, quelles soit demanderesses ou dfenderesses, linstar des avocats privs.

Si le volet administratif de laction de lAJR ne prsente pas de caractre particulier par rapport au travail de toute administration, lactivit de dfense judiciaire requiert une discussion et une analyse approfondies, vu ses particularits et les difficults quelle suscite. Pour mieux cerner laction de lAJR, et pouvoir par la suite aborder le dcoupage de ses activits en DAS pour dgager des indicateurs pertinents, il convient de prsenter les rgles 64
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gnrales rgissant la reprsentation de lEtat et de ses dmembrements devant la justice (I) ainsi que la dfense de leurs intrts devant la justice (II) et le rle de lAJR ce propos (III).

I La reprsentation lgale de lEtat devant les tribunaux


Les rgles rgissant la reprsentation de lEtat devant la justice sont loin dtre claires et simples. La doctrine voque plusieurs aspects problmatiques de la question. Certains juristes considrent le fait dactionner en justice lEtat comme tant un exercice prilleux, la procdure tant leur avis complexe et jonche dobstacles. En effet, la pratique montre que nombreuses sont les instances diriges contre lEtat et rejetes par le juge pour vice de forme. Plusieurs facteurs expliquent cet tat de fait, nous en voquons les plus importants notre sens: Les rgles rgissant la question de reprsentation de lEtat devant la justice ne sont pas codifies, tant rgie par des plusieurs dispositions parpilles dans une multitude de textes de loi tels le CPC ainsi que dautres textes spciaux ou particuliers. La diversit des personnes reprsentant lEtat, en fonction du type dinstance. A cet gard, le reprsentant de lEtat nest pas le mme selon que laction porte sur les Eaux et Forts, les biens habous, limpt, le domaine public de lEtat, le domaine priv de lEtat, etc. De mme, le mme secteur nest pas reprsent par la mme personne, selon quil sagit du niveau central ou local. La raret des recherches acadmiques entreprises dans le domaine de la responsabilit de lEtat en gnral et labsence, notre connaissance, de productions scientifiques nationales portant sur la question de la reprsentation de lEtat en particulier. Cela rend les dispositions juridiques relatives cette matire mconnues de certains justiciables qui, de ce fait, voient parfois leurs instances, diriges contre des personnes non comptentes, rejetes un stade trs avanc de la procdure, devant la Cour Suprme par exemple qui nhsite pas soulever spontanment ce vice de forme, sagissant de rgle dordre public.

Cest pour dissiper toute confusion ventuelle dans lesprit des lecteurs, notamment nonjuristes, que nous allons aborder ces questions en essayant de simplifier autant que possible. Ainsi seront abordes les points suivants : le principe gnral de la reprsentation de lEtat devant la justice ; les drogations ce principe (les exceptions). lappel en cause de lAgent Judiciaire du Royaume dans la procdure.

A. Le principe gnral de la reprsentation de lEtat :


Avant lentre en vigueur du CPC en 1974, il ny avait pas de disposition gnrale et expresse qui dsigne clairement le reprsentant juridique de lEtat. Il ny avait lpoque que des textes particuliers qui rgissait la question pour le cadre spcifique du domaine rgi respectivement par lesdits textes. Ainsi, la reprsentation de lEtat en gnrale est demeure une question ambigu et complexe pour longtemps. Pour mettre fin cette situation, la Cour Suprme a rendu, le 19/12/1995, un arrt clbre, connu parmi les juristes sous lappellation Calandini , dans lequel elle affirme 65
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que le reprsentant lgal de lEtat est bien le Premier Ministre, sauf lorsquun texte particulier en dcide autrement. Dans son expos des motifs, la haute juridiction sest rfre un arrt du Grand Vizir, dat du 31/10/1912 qui chargeait Assader Al Aazam 54 de () la conservation des archives de lEtat, de ladministration gnrale du pays, de la sret, de lenseignement, des travaux publics, de lagriculture, des forts et des mines () . La Cour Suprme a dduit de ce document que la reprsentation de lEtat devant la justice revient au Premier ministre qui remplace ASSADR AL AADAM, tant donn que ladministration gnrale du pays inclus sa reprsentation en justice. Cette jurisprudence a t ritre loccasion de lexamen par la cour suprme de plusieurs autres affaires. Le code de la procdure civile de 1974 est venu consacrer ce principe. A ce titre, larticle 515, 1er alina, dispose que : Sont assigns: -Ltat en la personne du Premier Ministre, charge pour lui de se faire reprsenter par le Ministre comptent sil y a lieu; - . Cependant, si ce texte a montr comment ester en justice contre lEtat, il a omis dvoquer la faon dont lEtat pourrait intenter une action en sa faveur et de dsigner directement son reprsentant lgal dans le cas o il serait demandeur. Le choix dune telle formulation veut-elle dire que le lgislateur a pris en considration le pouvoir de ladministration dagir directement par acte administratif, ce qui lui permet de ne recourir la justice que trs rarement ; ou a-t-il considr que le fait de prciser le reprsentant de lEtat en tant que demandeur nest pas ncessaire, supposant quil sagit, forcment du mme reprsentant dans les deux cas (que lEtat soit demandeur ou dfendeur)? Dans tous les cas, la jurisprudence accepte les actions intentes par le Premier ministre comme reprsentant de lEtat. Cette position se justifie plus dun titre : Si le CPC a assign au Premier ministre la reprsentation de lEtat en tant que dfendeur, la logique voudrait que la mme personne reprsente lEtat lorsquil est demandeur galement, par souci dquilibre et dhomognit des positions de celui-ci envers la justice, quil soit demandeur ou dfendeur. Le CPC dispose que lEtat est assign en justice en la personne du Premier ministre, ce qui veut dire que ce dernier est partie en premire instance, ce qui lui confre par la suite le droit daccomplir diverses procdures concernant cette instance. Ainsi, s qualit, il prsente des mmoires en dfense, dpose des demandes reconventionnelles, intente divers recours, entreprend des mesures conservatoires, etc. Or, une personne habilite assurer toutes ces procdures peut, logiquement, ester en justice, laccomplissement de certaines des dites procdures tant considr en lui-mme comme lintroduction dune instance (cas des demandes reconventionnelles par exemple).

Ceci tant, la question de position de lEtat comme demandeur se pose rarement, tant donn que les pouvoirs publics peuvent user du droit dexcution doffice, sans passer par la justice, sauf rares exceptions, ce qui place lEtat souvent en position de dfendeur.
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Le grand Vizir, quivalant du Premier Ministre lpoque.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Nanmoins, la rvision de la formulation de larticle 515 du CPP pour quil voque aussi, expressment, lEtat en tant que demandeur, et non seulement en tant que dfendeur, ne peut tre que bnfique pour viter toute confusion dans lesprit des justiciables et des magistrats et mettre fin ce dbat.

B. Les drogations au principe


Si le Premier ministre est le reprsentant lgal de lEtat devant la justice, des textes particuliers dont la majorit date davant le CPC de 1974, noncent des drogations ce principe. Certaines de ces drogations sont reprises dans le CPC lui-mme, dautres ont t confirmes par des textes ayant vu le jour aprs 1974.

1. Cas des domaines de l'Etat et de ses dmembrements


1.1. Le domaine forestier
Le dahir du 06 aot 1915 24, rgissant les plaidoiries relatives aux immeubles de lEtat auprs des tribunaux des Adouls, confre la comptence dester en justice pour ce qui est du domaine forestier au chef de ladministration des Eaux et Forts ou son adjoint. Cette disposition a t confirme par le dahir du 03/04/1917, modifiant le dahir du 06/08/1915 sus-mentionn. Le dahir du 10/10/1917 modifiant celui relatif la conservation et lexploitation des forts, a transfr cette comptence au Ministre de lAgriculture, dans son article 2, alina D, qui dispose que seul le ministre de lagriculture a la comptence dintervenir au nom des services forestiers dans les procdures de dlimitation, de conservation et de reprsentation devant les tribunaux. Il est souligner que ces textes ont attribu au chef de ladministration des domaines forestiers puis au ministre de lAgriculture la comptence de reprsenter devant la justice lEtat en la matire, comme si le domaine forestier jouissait dune personnalit morale indpendante de celle de lEtat, sachant quil ne sagit l que dun service qui fait partie de ladministration publique de lEtat et qui ne dispose daucune personnalit morale. Il aurait t plus logique que la reprsentation du domaine forestier en justice soit assure par lEtat et nom par le chef de ladministration en charge des Forts, conformment la logique densemble qui rgit la reprsentation des intrts de lEtat. Dans tous les cas, la reprsentation du domaine forestier par le ministre de lagriculture, voque par le dahir du 10 octobre 1917, est assure au nom de lEtat. Nanmoins, la formulation de ce texte gagnerait tre reprise pour clarifier cette ide. Ceci dit, larticle 2, alina D du dahir du 10/10/1917 susdit reste plus prcis que larticle 515 du CPC dans la mesure o il accorde la comptence de reprsenter le domaine forestier au Ministre de lAgriculture que lEtat soit demandeur ou dfendeur. Ainsi, les actions relatives au domaine forestier, tel quil est dfinit par larticle 1er du dahir du 10/10/1917, doivent tre intentes au nom ou lencontre du Ministre de lAgriculture en tant que reprsentant de lEtat, quil sagisse dactions possessoires ou dinstances portant sur les contrats conclus au sujet des produits forestiers. Le primtre des comptences du ministre de lagriculture ne se limite pas la reprsentation en justice du domaine forestier, il stend lensemble des dmarches 67
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administratives lies la dlimitation dudit domaine et immatriculation des proprits forestires conformment la procdure dfinie par le dahir du 03/01/1916. Le Dahir du 10 octobre 1917 relatif la conservation et lexploitation des forts a attribu au ministre de lAgriculture le rle de la gestion du patrimoine forestier et sa protection contre toute agression en gnral. En outre, les officiers de ladministration des Eaux et Forts ont la qualit de police judiciaire et peuvent constater les infractions relatives la lgislation forestire en dressant des constats sous forme de Procs verbaux. Bien plus, larticle 57 du mme dahir leur accorde le pouvoir dintenter des actions et de dclencher des poursuites au nom de ladministration. A premire vue, les officiers des eaux et forts sembleraient, en exerant ce pouvoir, empiter sur les comptences accordes au ministre de lagriculture dans ce domaine en application de larticle 2 de ce dahir. Nanmoins, il ny a aucune contradiction entre les deux textes. En effet, si larticle 2 a accord au ministre de lagriculture la comptence de reprsentation du domaine forestier devant la justice, larticle 57 noctroie pas cette prrogative aux officiers, il leur a accord juste le droit de mettre en mouvement laction publique et de dclencher les poursuites, au mme titre que les officiers de la police judiciaire. De ce fait, ils ne peuvent pas se substituer au ministre de lagriculture pour se constituer partie civile par exemple, mme si ces officiers ont t lorigine du dclenchement de laction publique. Dans la pratique, il nest pas rare que les officiers des eaux et forts au niveau rgional interviennent dans des affaires civiles, croyant que larticle 57 sus-cit leur donne la prrogative de reprsenter le Domaine Forestier en justice. Or, lgalement, ils ne peuvent entreprendre aucune procdure dans une instance civile quau nom et pour le ministre de lagriculture en sa qualit de reprsentant de lEtat. Ainsi, les oppositions aux rquisitions dimmatriculation introduites par lIngnieur des Eaux et Forts de mme que toutes les actions civiles intentes au nom de celui-ci ou son encontre sont dclares non recevables par le tribunal au motif quil na pas qualit ester en la matire. Une instance civile nest recevable que si et seulement si elle est introduite par, ou dirige contre, le ministre de lagriculture en sa qualit de reprsentant de lEtat dans le domaine forestier.

1.2. Le domaine public de l'Etat


Le dahir du 06/8/1915 a accord la comptence de reprsenter en justice le Domaine Public 55 de lEtat et dintervenir dans la procdure dimmatriculation au nom de ce domaine au ministre des travaux publics. Cette disposition a t confirme par le dahir du 03/04/1917. La comptence du ministre des travaux publics se limit la reprsentation du domaine public de lEtat. Celle du domaine public communal est du ressort du prsident du conseil communal.

1.3. Le domaine priv de lEtat


Le dahir du 06/08/1915 prcit, tel que modifi par le dahir du 03/04/1917, a attribu au directeur des domaines ou son adjoint la charge de la reprsentation du domaine priv de lEtat dans les procdures dimmatriculation et devant les tribunaux.
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En application du dahir du 1er juillet 1914, font partie du Domaine Public les plages, les ports, les minarets, les puits, les lacs, les barrages, les chemins de fer, etc.

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A linstar du domaine public de lEtat et du domaine forestier, le domaine priv de lEtat ne jouit daucune personnalit morale. Pourtant, le Dahir ci-dessus a accord au directeur des domaines la comptence dintervenir au nom de ce dernier et non au nom de lEtat qui dtient la personnalit morale et qui, plus, est propritaire dudit domaine priv. De ce fait, les instances portant sur ce Domaine sont introduites par le directeur des domaines (qui relve du Ministre des Finances) ou diriges son encontre. Parmi ces actions, on peut citer les litiges concernant les terres coloniales restitues par lEtat en application du dahir du 1963 et les litiges affrents la rcupration par lEtat des terres dtenus par les trangers conformment aux dispositions du dahir du 02/03/1973, en sus des instances relatives lexpropriation pour cause dutilit publique et en particulier les actions intentes en application de larticle 18 du code dexpropriation foncire et de transfert de la proprit des terrains rquisitionns. Nanmoins, lorsque laction est introduite sous forme de recours en annulation contre une dcision administrative, linstance est dirige contre la dcision en question. La rponse de ladministration est signe par le Ministre reprsentant dont dpend le service concern ou un fonctionnaire mandat cette fin, en application de larticle 34 du CPC. Pour certaines instances, il est difficile de distinguer sil faut les diriger contre lEtat en la personne du directeur du Domaine Priv de lEtat ou contre la personne du Premier ministre. On peut citer lexemple dune action intente par une personne dont lEtat a occup un terrain pour excuter un projet urgent tel la construction dune cole, avant lachvement de la procdure dexpropriation pour utilit publique, prvue par la loi ou mme sans passer par cette procdure. Dans ce cas, le demandeur hsitera entre deux scnarios. En effet, A priori, il est logique dintenter laction lencontre de lEtat en la personne du Premier Ministre, sagissant dune demande dindemnisation pour dommages rsultant dune voie de fait et donc de la responsabilit dlictuelle de lEtat, do la ncessit dactionner le reprsentant lgal de celui-ci. A premire vue, cette solution peut paratre satisfaisante. Cependant, elle ne manque pas de soulever des difficults par la suite de la procdure, lorsque lEtat demande le transfert de proprit aprs indemnisation, en application de la thorie dexpropriation indirecte. Cette requte peut-elle tre formule par le Premier Ministre contre qui laction a t intente ou plutt par le Directeur des Domaines, reprsentant lgal de lEtat en la matire ? Le problme se pose aussi dans les actions tendant lvacuation des fonctionnaires qui continue occuper des logements administratifs qui leur ont t attribus, sans droit ni titre, suite leur dpart en retraite, leur dmission, leur rvocation, un changement daffectation ou de fonction ou pour toute autre raison. Certains juristes pensent que le ministre comptent a le droit dintenter laction en son nom et au nom du Premier ministre. Cependant, cette opinion ne concorde ni avec les dispositions de larticle 515 du CPC qui a donn au Premier Ministre la prrogative de reprsenter lEtat ni avec celles du dahir du 06/08/1915, revu le 03/04/1917, qui a attribu au directeur des domaines la charge de reprsenter lEtat en la matire. Ce point de vue manque de fondement lgal puisquil nexiste pas de texte attribuant au Ministre concern le droit dester en justice en son nom et au nom du Premier Ministre. Le dcret de ce dernier dat du 19/09/1951, modifi le 05/04/1977, ne comprend pas, non plus, de disposition allant dans ce sens. 69
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Ceci dit, il nest pas facile de se prononcer sur la question. Seule une analyse approfondie pourrait amener trancher sur cette problmatique. En effet, bien quil nexiste pas de disposition lgale expresse en faveur de la solution cidessus, il existe, dans le droit, un principe selon lequel toute personne ayant jouissance dun droit a la possibilit de protger celui-ci et dintenter toute action tendant garantir la continuit de jouissance dudit droit. En application de ce principe, le ministre qui bnficie de logements mis sa disposition par lEtat pour assurer le bon fonctionnement de ses services devrait avoir le droit duser de toutes les voies lgales en mesure de lui permettre de continuer bnficier des immeubles mis sa disposition.

1.4. Les Habouss


Le dahir du 13/07/1913 rgissant les attributions du Service Central des Habouss a attribu la charge de reprsenter en justice ce domaine la Direction Centrale des Habous, devenue aujourdhui Ministre des Habouss et des Affaires Islamiques (MHAI). Celui-ci reprsente galement les habouss familiaux, en vertu du dahir du 13/01/1918 portant organisation de ces derniers.

2. Cas des autres matires


2.1. En matire des accidents de circulation
Les affaires relatives ce domaine sont trs nombreuses, vu le grand nombre de vhicules utiliss par ladministration. En application de larticle 13 bis du dahir du 12/6/1963 relatif au transport routier, cest le directeur de lOffice National des Transports qui reprsente lEtat en justice dans ce type daffaires. Cependant, malgr le fait que son directeur reprsente lEtat en justice en matire des accidents de la circulation, cet office ne peut tre considr comme le civilement responsable car les vhicules concerns restent proprit de lEtat et non de lOffice. Cette confusion apparat dans certains jugements qui substituent loffice ladministration civilement responsable. Bien plus, certains jugements ont considr lONT comme une compagnie dassurance et ont ordonn sa subrogation dans le paiement des dommages ladministration civilement responsable.

2.2. En matire fiscale


Conformment larticle 515, dernier alina, du CPC, tel quil a t complt par la loi 4801 56 , la direction des Impts en la personne de son Directeur reprsente lEtat devant la justice pour ce qui est du contentieux fiscal relevant de sa comptence.

2.3. En matire de recouvrement des impts


Larticle 515 du CPC a attribu au Trsorier Gnral du Royaume la comptence de reprsenter lEtat en justice dans ce genre daffaires. Il faut cependant distinguer entre les recours relatifs au recouvrement et ceux relatifs lassiette de limpt pour lesquels le Directeur Gnral des Impts reprsente lEtat tant donn que cest sa direction qui soccupe de la dtermination de lassiette.

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Promulgue par le dahir 1-02-12 du 29 janvier 2001, BO du 21 fvrier 2002.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Tels sont le principe de reprsentation lgale de lEtat en justice et les drogations y affrentes. Pour ce qui est des autres personnes morales de droit public, leur reprsentant diffre selon la nature de ladministration en question. Ainsi, laction est dirige, conformment larticle 515 du CPC, contre : le Gouverneur lorsquil sagit dune prfecture ou dune province ; le prsident du conseil communal lorsquil sagit dune commune ; les tablissements publics en la personne de leur reprsentant lgal.

Le demandeur est tenu, en vertu des dispositions de la charte communale, de prsenter une demande au Ministre de lIntrieur avant dexercer un recours contre une collectivit. Le recours ne peut tre exerc que deux mois partir de la date de la rception de la demande par le Ministre de lintrieur. Cependant, cette autorisation pralable nest pas obligatoire pour les recours en annulations contre les dcisions administratives des collectivits locales et pour les recours relatifs aux accidents de circulation dans lesquels une commune est civilement responsable. Ceci dit, il ne suffit pas au demandeur de respecter les dispositions de larticle 515 du CPC en tenant compte des exceptions voques ci-dessus pour que son recours soit recevable. En effet, il faudra, en plus, tenir compte des dispositions de larticle 514 du CPC, qui reprend les dispositions de larticle 1er du dahir du 2 mars 1953 fixant les attributions de lAgent Judiciaire du Royaume, et qui prescrit lappel en cause de ce dernier lorsque laction tend dclarer dbiteur une personne morale de droit public dans une matire nayant pas un caractre fiscal ou domanial.

C. Ncessit dappeler en cause lAgent Judiciaire du Royaume


Le premier article du dahir du 2 mars 1953, dernier alina, dispose que chaque fois que laction engage devant les tribunaux a pour objet de faire dclarer dbiteur lEtat, lune de ses administrations, un office ou un tablissement public de lEtat, dans une matire trangre limpt et au domaine, lAgent Judiciaire doit tre appel en cause peine dirrecevabilit de la requte . La mme prescription a t reprise par larticle 514 du code de la procdure civile 57 . Ces dispositions se caractrisent par ce qui suit :

1. Elles sont obligatoires


Aussi bien dans larticle 1er du dahir du 2 mars 1953 que dans larticle 514 du CPC, le lgislateur a instaur la ncessit dappeler en cause lAgent Judiciaire du Royaume dans tous les recours pouvant avoir une incidence financire sur le Trsor Public dans les matires trangres aux domaines et aux impts, sous peine dirrecevabilit de laction en ltat.

2. Elles sont dordre public


Ces dispositions sont dordre public car elles concernent la reprsentation des personnes morales devant la justice. La Cour suprme a confirm cette caractristique dans son arrt n 29 du 4/12/58, motiv comme suit :

57 Chaque fois que laction engage devant les tribunaux a pour objet de faire dclarer dbiteur ltat, une administration publique, un office ou un tablissement public de ltat dans une matire trangre lImpt et aux domaines, lAgent judiciaire doit tre appel en cause peine dirrecevabilit de la requte

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Attendu que, en vertu des dispositions de larticle 1er du dahir du 2 mars 1953, lAgent Judiciaire doit tre appel en cause peine dirrecevabilit de la requte ; Attendu que ces dispositions, qui visent la sauvegarde des intrts pris en charge par lEtat, ont un caractre dordre public et ne peuvent de ce fait tre ignores par aucune autorit administrative ou judiciaire ; Attendu que le fait que le reprsentant de lEtat nait pas soulev ce point devant le juge de fond ne dispense pas la Cour de cassation de le faire spontanment et que les articles 549 et 550 du CPP ne peuvent tre appliqus dans ce cas ; De ce fait, et tant donn que lAgent Judiciaire ntait pas appel en cause alors que linstance tend dclarer dbiteur lEtat, ce dernier est en bon droit de rclamer le rejet de la requte du Sieur Bertin. Ce manquement ne pouvant tre dpass, il convient dannuler la procdure poursuivie contre lEtat aux stade de premire instance et dappel.

3. Elles font de lAgent Judiciaire un simple appel en cause :


Le jugement nest rendu ni en sa faveur ni son encontre. Cette prsence lui permet de contrler le bon droulement de la procdure de manire sassurer que les intrts de lEtat sont correctement dfendus 58 . Cette obligation impose toute personne introduisant un recours contre ladministration, conformment larticle 514 du CPP, permet lAgent Judiciaire dtre au courant de toutes les instances courantes et par consquent de consulter le dossier et disposer des documents ncessaires et des pices de procdure avant mme dtre mandat ventuellement par le reprsentant lgal. Si ce dernier na pas eu recours aux services de lAJR, celui-ci reste en mesure de : intervenir nimporte quel moment au nom de ladministration et sur sa demande ; prsenter ses conclusions et propositions, s qualit, pour soutenir ladministration concerne ; attirer lattention de ladministration dans le cas o celle-ci naurait pas pris les mesures ncessaires afin de garantir une dfense optimale des intrts du Trsor Public.

II. La dfense des intrts de lEtat en justice et le rle de lAJR


Il convient de distinguer entre la reprsentation lgale de lEtat devant la justice et la dfense des intrts de ce dernier. Ces deux missions ne sont pas forcment assures par les mmes acteurs.

A. La dfense de lEtat devant la justice :


Avant de prsenter le cadre juridique rgissant la dfense judiciaire de lEtat et prcisant les organes et personnes mme dassurer cette fonction (2), il convient de mettre en exergue la diffrence entre la reprsentation lgale de lEtat et sa dfense judiciaire (1).

Arrt de la Cour Suprme n 554 du 29 mars 1993, chambre civile, dossier n 7277/87, publi par REMALD, n 6, janvier 1994, p. 71.
58

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

1. La diffrence entre la dfense de lEtat et sa reprsentation lgale.


Si la reprsentation des personnes morales de droit public devant les tribunaux est prescrite par des textes lgislatifs qui dterminent la personne ou ladministration qui doit reprsenter lEtat en justice selon les cas (voir infra), le lgislateur a laiss ladministration le soin de choisir la partie qui va assurer sa dfense, parmi celles habilites par la loi assurer cette mission. La personne mandate par ladministration concerne par le litige pour assurer sa dfense, quelle soit un de ses fonctionnaires, lAJR ou un avocat priv ne peut tre considr en aucun cas comme le reprsentant lgal de lEtat, mais juste un dfenseur charg de suivre la procdure devant les juridictions et assurer toutes les tches qui en dcoulent (prsentation des requtes et mmoires, plaidoyer, assistance aux audiences, etc.).

2. Les entits et les personnes habilites assurer la dfense judiciaire de lEtat


De ce fait, les rgles rgissant la dfense des personnes morales de droit public peuvent tre puises du Code du Barreau de septembre 1993 (article 33), du CPC (article 34), du CPP (article 529) ou du dahir du 2 mars 1953 (article 1er). Dans ce sens, larticle 34 du CPC dispose que : Le mandataire autre que celui qui, par profession, jouit du droit de reprsentation en justice, doit justifier de son mandat, soit par acte authentique, soit par un acte sous seing priv, dment lgalis, soit par la dclaration verbale de la partie comparaissant avec lui devant le juge. Toutefois, les administrations publiques sont valablement reprsentes en justice par un de leurs fonctionnaires ayant reu dlgation cet effet . En outre, larticle 354 du mme code stipule : Les pouvoirs en cassation et les recours en annulation viss larticle prcdent sont forms par une requte crite signe dun mandataire agre prs la Cour Suprme. En absence de requte ou si la requte est signe par le demandeur lui-mme ou par un mandataire ne remplissant pas les conditions prvues lalina prcdent, la Cour peut procder doffice la radiation de laffaire sans citation de la partie. Le montant de la taxe judiciaire qui aurait t pay reste toutefois acquis lEtat. Par drogation aux prescriptions des alinas 1er et 2 ci-dessus, lEtat demandeur ou dfendeur est dispens du ministre davocat. Sil fait usage de cette dispense, ses requtes et mmoires sont signs par le ministre intress ou par un fonctionnaire ayant reu dlgation cet effet. Cette dlgation peut tre gnrale pour toute une catgorie daffaires . De mme, le CPP 59 (code de procdure pnale) dispose dans larticle 529 que :

59

Loi n 22-01, BO n 5078 du 30 janvier 2003.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Le parquet et lEtat sont dispenss du ministre davocat, quils soient demandeurs ou dfendeurs. Les mmoires de lEtat sont sign dans ce cas par le Ministre concern ou par un fonctionnaire spcialement mandat cet effet. En outre, larticle 33 du dahir portant loi n 1-93-162 du 10/09/9360, organisant lexercice de la profession davocat, dispose que: LEtat demandeur ou dfendeur est dispens du ministre davocat. Les administrations publiques reprsentes par un de leurs fonctionnaires habilit cet effet, peuvent dans tous les cas, suivre elles-mmes les procdures sans autorisation spciale . Quant au dahir du 2 mars 1953, il affirme dans son article premier que : LAgent Judiciaire, plac sous l'autorit du Ministre des Finances est charg des attributions suivantes : 1. ; 2. De poursuivre en justice, au lieu et place des chefs d'administration et directeurs comptents et, lorsque ceux-ci l'en chargent, la reconnaissance et la liquidation des crances de l'Etat des offices et tablissements publics de l'Etat, trangres l'impt et au domaine ; 3- De reprsenter en justice, comme dfendeur, l'Etat chrifien, les offices et tablissements publics de l'Etat au lieu et place des chefs d'administration et directeurs comptents, lorsque ceux-ci l'en chargent . En guise de conclusion, on constate, selon les textes ci-dessus, que ladministration a la possibilit de : - charger un de ses fonctionnaires pour assurer la tche de dfense ; - mandater un avocat ; - faire appel lAgent Judiciaire du Royaume. Dans la pratique, le Premier Ministre, en sa qualit de reprsentant lgal de lEtat, transfre rgulirement lAgent Judiciaire toutes les instances dans lesquelles lEtat est partie, en vue dassurer la dfense des intrts de celui-ci devant la justice. Lobligation dappeler en cause lAgent Judiciaire et la comptence qui lui est accorde par le lgislateur assurer la dfense de ladministration font de lui lacteur le mieux plac pour prendre les initiatives et les mesures ncessaires en vue de garantir une meilleure dfense des intrts de lEtat, do sa qualification par la doctrine en tant que dfenseur des deniers publics . Ceci explique galement son attachement au Ministre des Finances. La complexit de la question de reprsentation lgale de lEtat devant la justice ainsi que limportance accorde au respect des dispositions y affrentes peut sembler pour certain comme un excs de formalisme juridique. En effet, le fait que le lgislateur les rige en rgle dordre public signifie que le juge peut voquer spontanment toute dfaillance ces dispositions (sans que les parties en fasse la demande) et ce nimporte quel stade de la procdure (premire instance, appel ou cassation), ce qui remet zro laffaire. Nanmoins, force est de constater que limportance accorde ces rgles se justifie par des considrations pratiques qui vont dans lintrt du demandeur avant tout. Ainsi, au lieu de ngliger ces rgles de forme et de se retrouver enfin de parcours avec un jugement inexcutable, le lgislateur prfre instaurer des mcanismes permettant de soulever et rgler le problme tout stade, avant lintervention du jugement dfinitif.

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BO du 20/07/94.

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En effet, lexcution des jugements contre lEtat se fait selon une procdure administrative bien dtermine, dicte par des rgles de comptabilit publique assez rigoureuses. Ces rgles veulent que le jugement soit mis contre la personne morale de droit publique qui est rellement concerne, ce qui suppose la position de lEtat est correctement dfendue et que le jugement est prononc aprs que les moyens de dfense de lEtat sont valablement exposs et que le juge les a entendus. Malgr toute ces prcautions, il nest pas rare que des jugements soient prononcs contre des entits publiques non concernes, do dnormes difficults dexcuter des dcisions de justice ayant acquis, pourtant, la force de la chose juge. A titre dexemple il arrive que lAJR soit condamne la place de ladministration concerne par le litige ; or, lAJR nest quun simple avocat. De mme, il arrive que lOffice Nationale des Transports soit condamn en tant que responsable civile ou assureur la place de ladministration propritaire du vhicule responsable de laccident et/ou de son assureur. Cet tat de faits pose en ralit la question cruciale du degr de coordination de lactivit de dfense des intrts de lEtat en justice. Une coordination et une dfense optimale ncessiterait lexistence dun interlocuteur unique et prsent, charg de coordonner entre les diffrents organes, ce qui ncessiterait llargissement du primtre des responsabilits de lAJR en vue de faire de cette institution lunique avocat de lEtat, linstar de ce qui se fait sous dautres cieux (Espagne, Egypte, Italie, etc.).

B. Le rle et les fonctions de lAJR


Dans cette partie, nous prsenterons notre milieu dintervention (lorganisation cible) afin de saisir les spcificits du contexte dans lequel serait dvelopp le systme de contrle de gestion prconis. LAJR intervient sous lune ou lautre des deux modalits suivantes : 1- comme reprsentant dune personne morale de droit public; 2- es-qualit lorsquil est appel en cause. Dans le premier cas, lAgent Judiciaire reprsente en justice lEtat, les offices, tablissements et entreprises publiques, lorsque les ministres et les chefs dadministrations len chargent. Cette intervention concerne des instances, civiles et administratives, assez diverses, allant des demandes daugmentation des prix de location dimmeubles lous par ladministration jusquaux recours en annulation pour excs de pouvoir formuls contre les dcisions administratives, en passant par le contentieux relatif aux marchs publics et la responsabilit de la puissance publique. Dans le 2me cas, lAgent Judiciaire intervient comme partie linstance, appel en cause, devant les tribunaux ordinaires et spcialiss, dans les instances visant dclarer dbiteur une personne morale de droit public. Rappelons que cet appel est obligatoire lorsque linstance tend dclarer dbiteur lEtat ou un de ses dmembrements, dans une matire trangre limpt et au domaine. Dans ce qui suit, nous passerons en revue le cadre juridique rgissant la mission et les attributions de lAJR (1), ainsi que son organisation et ses ressources (2). Un diagnostic approfondi des missions, de la structure, du fonctionnement et de lenvironnement de linstitution sera prsent dans un le chapitre 2.

1. Mission et attributions
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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Maintenant que les questions de reprsentation lgale et de dfense des personnes morales en justice sont lucides, il sera possible daborder le cadre juridique rgissant lactivit de lAJR avec plus de clart. Globalement, la mission de lAJR consiste veiller ce que les intrts de lEtat et ses dmembrements soient valablement reprsents et dfendus en justice. Institue depuis 1928, l'agence judiciaire du Royaume a t rorganise pour la dernire fois par le Dahir du 2/3/1953 (B.O n 2109 du 27/03/1953 p. 444 ) qui place l'Agent Judiciaire sous l'autorit du Ministre des Finances et lui confre comme attribution principale de reprsenter en justice l'Etat, les offices et les tablissements publics aux lieu et place des chefs d'administration et directeurs comptents, lorsque ceux-ci l'en chargent. Pour lui permettre d'tre au courant de toutes les actions ayant pour objet de dclarer dbiteur l'Etat, ses Administrations, ses Offices et Etablissements Publics, et tre mme d'assurer la dfense de ces personnes morales de droit public, le lgislateur a prescrit son appel en cause, sous peine d'irrecevabilit de la requte, dans l'article 1er - dernier alina du dahir du 2/3/1953. La mme prescription a t reprise par l'article 514 du code de procdure civile. Chaque fois que des poursuites sont engages contre un magistrat, un fonctionnaire public ou contre un agent ou prpos de l'autorit ou de la force publique, le Ministre public, le parquet ou le tribunal sont tenus den informer l'Agent Judiciaire du Royaume, en application des articles 3, 37, 95 et 351 du code de procdure pnale. Toute condamnation de ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctions confre la partie civile le droit de rclamer la condamnation de l'Etat au ddommagement, d'o l'intrt d'assurer leur dfense devant le juge rpressif. Le civilement responsable de l'infirmit ou du dcs occasionns un fonctionnaire civil ou militaire est tenu, en vertu des lois instituant les rgimes de pensions civiles et militaires, d'aviser l'AJR de l'action intente son encontre par la victime ou ses ayants droit. L'Etat tant subrog de plein droit la victime ou ses ayants droit dans leur action contre le civilement responsable pour le remboursement des prestations verses, c'est l'AJR qui se charge de prsenter la rclamation de l'Etat ce sujet. Ainsi l'application des dispositions lgislatives voques ci-dessus permet l'AJR d'tre prsente dans toutes les procdures civiles ou pnales dont l'issue pourrait avoir une rpercussion financire sur le budget de l'Etat. De ce fait, ltendue de lintervention de lAJR couvre lensemble des tribunaux du Royaume (plus de 110 tribunaux).

1.1. Les activits caractre judiciaire :


Pour se rendre compte de la diversit des contentieux pris en charge par lAJR, il y a lieu de passer en revue les catgories les plus courantes des litiges dans lesquels elle intervient En effet, l'intervention de l'AJR soit comme demandeur, soit comme dfendeur touche en pratique tous les domaines d'activit des administrations publiques, notamment : Les recours en annulation pour excs de pouvoir formuls contre les dcisions administratives devant les tribunaux administratifs et la Cour Suprme. La responsabilit de la puissance publique base sur les articles 79, 80 et 85 bis du DOC, dans tous les domaines (mdical, accidents causs par les vhicules de l'Etat non assurs, accidents scolaires, dfaut d'entretien d'ouvrages publics, maintien de l'ordre, rquisitions, voie de fait, etc.). 76
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

La responsabilit contractuelle des personnes morales de droit public (litiges affrents aux contrats administratifs et non administratifs, notamment les marchs publics, les contrats de loyer, les litiges caractre social, les litiges naissant de lapplication des textes relatifs aux pensions, capital-dcs, indemnits, etc.). Les actions intentes par l'AJR au nom des administrations pour revendication d'un droit (recours contre le tiers responsable, vacuation de logements administratifs, application de la loi sur la proprit artistique, constitution de partie civile, etc.). Le traitement des avis de poursuite, la prsentation de plaintes et la dfense des fonctionnaires. Etc.

1.2. Les activits caractre extrajudiciaire :


Aux attributions caractre judiciaire assures par lAJR s'ajoutent d'autres tches extrajudiciaires. Il sagit essentiellement des activits suivantes : 9 Le rglement amiable de certains litiges opposant lEtat des tiers : les transactions sont assures dans le cadre du Comit de Contentieux, institu par larticle 4 du dahir du 02 mars 1953 . 9 La rcupration des dbours de lEtat occasionns par les accidents dont sont victimes les fonctionnaires de lEtat et dont la responsabilit incombe des tiers, auprs des compagnies dassurances qui couvrent ces derniers. Cette mission est assure par le service des procdures amiables. En cas dchec de la tentative de rglement amiable, ce service met en action la procdure judiciaire ou celle de recouvrement forc de la dette conformment aux rgles de la comptabilit publique. 9 Le conseil juridique : de par lexprience et le savoir-faire dvelopps par linstitution, diffrentes administrations la saisissent pour demander conseil quant la position adopter face un problme juridique donn, ou pour connatre la position du droit sur tel ou tel autre point. La prestation est fournie oralement ou formalise par crit selon la complexit et lurgence de la requte. 9 Les tudes juridiques : lAJR prpare rgulirement des tudes portant sur des questions juridiques pour ses propres besoins ou sur demande de ses clients. Ces tudes sont utilises notamment titre de support pour les interventions accomplies par linstitution dans le cadre des activits de prvention du risque juridique et des actions de formation organises au profit de ses propres cadres et de ses partenaires. 9 La prvention du risque juridique : pour partager son expertise avec ses clients, lAJR contribue lanimation de sminaires et de journes dtude organises par ceux-ci. Par ailleurs, elle reoit au sein de ses services des stagiaires de diffrentes administrations pour perfectionnement dans une matire juridique donne. 9 Ltude des projets textes juridiques qui lui sont soumis pour avis.

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2. Lorganisation et les ressources 61


2.1. Lorganisation de lAJR
LAJR est organise en trois divisions en plus de deux services directement rattachs lAgent Judiciaire du Royaume comme le montre lorganigramme de la page suivante.

2.2. Les ressources humaines


9 LAJR compte 143 personnes dont 60 % de cadres ayant au moins un niveau dtude de bac+4 9 76 % des cadres sont des juristes de formation, 11% des informatistes et 6% des informaticiens. 9 Sur les 90 cadres de lAJR, 45 ont un diplme de troisime cycle (DES, DESS, DEA, DESA, Matrise) ou un Doctorat, soit 50%. 9 Le personnel de lAJR se caractrise par sa jeunesse : plus de 75% du staff ont moins de 45 ans. Nous reviendrons plus en dtail sur le diagnostic de linstitution dans le chapitre II.

Section 3. La matrise des cots, levier de performance dans le secteur public


Lexprience de la nouvelle gestion budgtaire axe sur les rsultats, introduite de notre pays en guise de rforme administrative pour aller vers une culture de performance, accorde linstar du modle franais dont elle a t inspire, une place de choix lexplicitation des politiques publiques et leur dclinaison en objectifs et indicateurs 62 .

61 62

Statistiques et donnes au 30 janvier 2008, tires du site Intranet et du Rapport d'activit de l'institution. Voir supra Section 1, partie II.B.2.

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Bien que cette approche a des mrites certains, elle nen demeure pas moins quelle comporte le risque de laisser dans lombre des lments de modernisation importants sans lesquels la culture de la performance peine se dvelopper dans les administrations. Lanalyse des cots figue parmi ces lments. Aussi, est-il judicieux de faire un tour dhorizon en vue dexaminer, titre de reprage, lexprience de certains pays de lOCDE en matire dutilisation de lanalyse des cots comme lun des leviers fondamentaux du management par la performance dans ladministration. Il sagit de lAustralie, du Canada, des tats-Unis, de lItalie, du Royaume-Uni et des Pays-Bas 63 . Dans ce sens nous allons prsenter dans un premier point, travers les expriences de ces pays, le large ventail dutilisation de lanalyse des cots (I) avant de fournir, dans la deuxime partie de cette section, un panorama assez prcis des mthodes danalyse des cots utilises.

I. Lutilisation de lanalyse des cots : lexprience de certains pays


De prime bord, il convient de noter que tous les pays examins dans le cadre de ce reprage ont entrepris des rformes de la gestion publique incluant un volet budgtaire. Le point commun est le recours organis, voire systmatis, lanalyse des cots au sein des entits publiques. Quelle que soit la varit des mthodes ou des primtres dutilisation, un lien est systmatiquement tabli entre cot et rsultat de la prestation. Il sagit dorganiser ou de rationaliser les choix possibles, les dcisions ou les comptes-rendus de laction publique. Replace dans cette perspective plus gnrale, lanalyse des cots savre un outil pivot de la culture de la performance. De ce fait, dans tous les pays tudis, lutilisation de lanalyse des cots correspond un moment important de la gestion par la performance, soit en amont des rformes soit comme acclrateur de celles-ci : 9 en amont des vagues de modernisation lorsque la question de la rduction du dficit public tait centrale. ; 9 en relance dune nouvelle vague de rforme : cration dagences ou diffusion de la culture de performance au sein des directions des ministres travers la rflexion cot/efficacit. Lanalyse des cots est partout conue et mise en oeuvre comme tant au service de la gestion par la performance car elle procde plus dune volont de valoriser les ressources que de planifier les dpenses. Elle contribue, de ce fait, la rationalisation de la gestion dans le but dobtenir des rsultats.

A. Lanalyse des cots : lment de rforme et base dallocation des ressources budgtaires
A travers lexprience des pays tudis, il y a lieu de remarquer que : 9 certains utilisent lanalyse des cots pour organiser lallocation des ressources dans le cadre du budget ;
63

Les donnes de cette partie sont issues dune tude intitule la performance tous les cots , ralise par Franoise WAINTROP, Cline CHOL, Brigitte COU, Olivier GIRARDIN et Michel MARCHAL de lInstitut de la gestion publique et du dveloppement conomique en mars 2005.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

9 dautres sen servent pour organiser la relation entre les agences et les ministres de tutelle ; 9 dautres enfin utilisent lanalyse des cots pour servir dinstrument de pilotage interne et daide la dcision.

1. Lanalyse des cots : un lment des rformes


Sil y a un point commun entre les expriences des pays que nous avons tudis, cest bien cette volont dintgrer dans la prise de dcision publique llment cot comme instrument de la gestion publique Dclencheur ou accompagnateur des rformes, le cot des prestations ou des politiques publiques sanalyse au regard des rsultats. Si je change mon mode de prestation, si je rglemente tel secteur de telle faon, si je mne telle stratgie en matire de politique quel va en tre le cot au vu des avantages attendus ?. Cest donc un lment central de la prise de dcision et un levier de la diffusion de la culture de la performance. Mais, comment les pays ayant adopt ce mode opratoire ont-ils procd ?

1.1. Cas du Canada et des Etats-Unis


Pralablement aux rformes profondes prvues et la mise en place de la gestion par la performance, en 1984 puis en 1994 au Canada et en 193 aux tats-Unis 64 , les gouvernements fdraux, se sont lancs dans un audit complet de leurs politiques publiques et une remise plat des programmes gouvernementaux. Ces chantiers taient justifis par la contrainte budgtaire trs forte au Canada, la ncessit de rduire les dficits publics, et par la dfiance des citoyens vis--vis de ladministration fdrale aux USA 65 . Lanalyse des cots est conue comme un outil, au sein des administrations permettant dappuyer le processus, de prparer et dclairer les rorientations voire les suppressions de dpenses et dorganisations dans le cadre dune gestion dsormais oriente vers les rsultats. Le premier guide national danalyse des cots parat en 1989 au Canada (rvis en 1994) et puis en 1995 aux tats-Unis 66 . Lanalyse des cots vient donc ici comme un point dappui pour des rformes globales.

1.2. Cas de lItalie


La transformation du statut des agents publics de fonctionnaires en salaris de droit priv a dclench la rforme de la gestion publique dans ce pays en 1993 67 . Cette rforme a eu pour base une sparation trs marque du politique et de ladministratif, et la cration dun encadrement suprieur de qualit, gr de manire interministrielle. Cest par la suite et pour acclrer la modernisation de la gestion publique quen 1997 est adopte la rforme budgtaire. Celle-ci a permis la suppression des 6000 chapitres budgtaires prcdents et la cration de lobligation daccompagner cet exercice dun budget conomique bas sur le calcul des cots des structures et des politiques publiques.

Lors du 1er mandat de B. Clinton. Une tude ralise en 1993 a rvl que seuls 21 % des Amricains faisaient confiance au gouvernement fdral, soit le taux le plus faible depuis 40 ans. Un vaste effort d'amlioration de l'tat fdral a ds lors t entrepris, sous l'impulsion du Vice-Prsident Al Gore et d'un groupe d'action intergouvernemental (National Performance Review). L'initiative prit partir de 1998 le nom de National Partnership for Reinventing Government. 66 Managerial Cost Accounting Concepts and Standards for the Federal Government, juillet 1995. 67 chappe cette transformation les secteurs trs rgaliens comme la diplomatie, larme, la police, la magistrature et luniversit (Professeurs).
64 65

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Lide sous-jacente est que chaque action de gestion a une double facette : financire et conomique et que, partant, chaque action de ladministration doit donc correspondre un cot. Ces deux facettes sont importantes dans lvaluation de la dynamique administrative. Les donnes conomiques servent mettre en vidence les besoins et les exigences ncessaires pour la poursuite des objectifs, clef de vote du systme. La prise en compte des cots est comprise comme la valorisation montaire de la consommation ou de lutilisation des ressources alors que la dpense est considre, elle, comme le dcaissement ncessaire lacquisition des ressources. Le premier budget conomique est prsent au parlement en 2000. Il nest pas discut par les parlementaires qui continuent voter les autorisations de dpense partir dun budget financier. Le but de la rforme italienne est de mettre en place un budget en droits constats comme la fait lAustralie mais, lheure actuelle, lutilisation des informations rsultant de lanalyse des cots se situe plus au niveau des centres de responsabilit 68 , cest dire du contrle de gestion. Au-del du budget conomique, les autres textes importants que sont les directives stratgiques annuelles, produites par les ministres, comportent galement un volet cot. Les objectifs stratgiques et les plans dactions sont dclins de manire prcise en incluant systmatiquement le cot ainsi que le nom du dirigeant responsable de latteinte des rsultats.

1.3. Cas des Pays-Bas


Dans la droite ligne des rformes engages dans lensemble des pays de lOCDE, le gouvernement nerlandais introduit en 1994 un systme de gestion par la performance. Celui-ci ne sest pas appuy, comme aux tats-Unis la mme poque, sur une rforme budgtaire assortie de priorits en matire de politiques publiques, dobjectifs et dindicateurs de performance pour ladministration centrale, mais sur la mise en place dun systme dagences qui traduit la volont du gouvernement damliorer la performance publique, la recherche de gains defficacit et defficience et le renforcement du pilotage de laction publique 69 . Lide de base est que la mise en place dun systme de gestion par la performance est une opration qui ncessite la clarification de certains lments, savoir : 9 lidentification des prestations et des services concerns ; 9 la clarification du rle des acteurs (commanditaire/ministre de tutelle; client/ministres ou usagers; fournisseur des prestations/agences; banque/ministre des Finances) ; 9 limpratif de dvelopper les contrles la fois interne et externe. Or, les agences, charges de la mise en uvre des politiques publiques, sont apparues mme de runir ces conditions 70 puisquelles offrent, en mme temps, la possibilit ladministration centrale dintroduire des mcanismes de march dans la sphre publique tout en maintenant la responsabilit ministrielle.
Les centres de responsabilits correspondent aux grandes directions des ministres. Elles sont responsables du contrle de gestion. 69 Ministry of Finance (1991), Further development of control (Verder bouwen aan beheer), rapport sur la rforme de la gestion publique. Se rfrer galement au numro 5 de Perspective Gestions Publiques consacr au dploiement des systmes dagences (www.institut.minefi.gouv.fr, rubrique tudes et publications ). 70 Ibid.
68

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

En contrepartie de lautonomie dont bnficient les agences qui se traduit par des souplesses de gestion administrative et financire, les ministres de tutelle exercent un contrle sur les missions, les services et les prestations fournis par les agences. Ce contrle va jusqu leur imposer dadopter, pour tarifier leurs services, un modle de prix de revient. On comprend alors pourquoi lanalyse des cots est centrale dans ce processus. Il ny aurait probablement pas eu cration dagences sans le dploiement et la gnralisation de lanalyse des cots, cette dernire tant fondamentale dans la relation quentretiennent les agences et leur ministre de tutelle.

1.4. Cas de lAustralie


Lanalyse des cots fait partie dun ensemble plus vaste de rformes qui a connu un coup dacclrateur durant la deuxime moiti des annes 90. Les grandes tapes de ce processus sont : 9 lintroduction de la comptabilit dexercice ; 9 le dveloppement du benchmarking vis--vis des tats du Commonwealth ; 9 limpulsion forte donne lintgration de la gestion financire, dont lanalyse des cots, dans le pilotage stratgique des organisations ; 9 la rforme de la fonction publique ; 9 et la construction du budget fdral centr sur les rsultats.

1.5. Cas du Royaume-Uni


Au Royaume-Uni, lanalyse de cot a accompagn les rformes mises en uvre dans le milieu des annes 1990. En effet, lanalyse de cot a contribu la mise en place dune politique centre sur la performance, avec lintroduction des PSA, Public Service Agreement (accord de service public). De mme, on retrouve cette analyse dans la politique de value for money (gains de productivit). Enfin, elle a permis daccompagner le passage dune comptabilisation de caisse un systme de comptabilisation et de budgtisation de ressources.

2. Lanalyse des cots en tant que base darbitrages budgtaires


Dans certains pays, lanalyse de cot est devenue loutil central de la gestion publique. Elle constitue la base du systme dallocation des budgets en Australie et au Royaume Uni et elle structure les relations des agences nerlandaises avec leurs ministres de tutelle. La logique se retourne : cest le calcul du cot de la prestation qui va dfinir lallocation aprs ngociation sur la quantit et la qualit des prestations attendues.

2.1. Cas de lAustralie


Cest au titre de lexercice 1999-2000 que lAustralie a mis en place un budget fdral en droits constats. Le Parlement australien demandait, depuis longtemps, de disposer de plus dinformation sur les cots et la performance des administrations et il a donc fortement incit les institutions publiques passer en comptabilit et en budgtisation dexercice.. Quatre ans aprs lintroduction de la comptabilisation dexercice (utilise depuis 1995), lAustralie a expriment un budget fond sur les mmes bases. Depuis, tous les documents sont structurs autour des rsultats attendus des politiques publiques et des produits (biens et services fournis par les agences ou les ministres pour atteindre le rsultat fix). 83
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Les crdits sont ouverts par le Parlement en fonction des rsultats viss. Le prix, la quantit et la qualit des produits sont dcrits dans les projets de budget des ministres. Le montant des fonds allous reprsente le prix total que le gouvernement entend payer pour obtenir un rsultat. Il se comporte donc comme sil achetait les biens et services aux ministres et aux agences. Le ministre des Finances et de ladministration sest fix trois grands rsultats parmi lesquels des finances de ltat viables. Ce rsultat est assorti de plusieurs sries dindicateurs, en loccurrence : Des indicateurs dobtention du rsultat : 9 dgager des excdents budgtaires tant que les perspectives budgtaires restent bonnes et ne pas augmenter la charge fiscale ; 9 amliorer la situation de lactif net sur le moyen et long terme. Des indicateurs de la contribution des produits au rsultat : trois produits contribuent la ralisation de ce rsultat et chaque produit tant assorti dindicateur de qualit et de quantit : 9 fournir des lments dinformation sur la situation financire et les questions de capital lintention de lensemble du gouvernement ; 9 donner des avis sur les produits et les rsultats ; 9 assurer la coordination du budget. En coopration avec les diffrents ministres et agences, le ministre des finances et de ladministration a engag un programme dvaluation concernant, terme, lensemble des administrations. Ces valuations donnent lieu des accords portant sur le prix, la qualit et la quantit de produits fournir. Ces accords de prix conditionnent les dotations budgtaires. Sil ny a pas encore daccord de prix, les ministres laborent des propositions partir des informations comptables sur le cot des produits contenues dans le systme dinformation (lAccrual Information Management System). Le ministre des finances et de ladministration donne, aprs examen de la performance des administrations, un avis sur le prix des produits avant larbitrage de lExpenditure Review Committee 71 . Dans cette dmarche, le gouvernement se trouve en situation comparable celle dune entreprise, puisquil est cens acheter des biens et services produits par les ministres ou les agences. Les avantages escompts sont de plusieurs ordres : laffichage dans le budget, des rsultats, des produits et linformation financire donne sur cette base en droits constats assurent une meilleure visibilit des activits, des dpenses et des ralisations du gouvernement en prenant en compte lensemble des charges, notamment les provisions pour les retraites des agents publics ; lachat de biens et services et la mise en concurrence qui en dcoulent doivent inciter les administrations tre plus ractives aux demandes du gouvernement, tre attentives la qualit et aux prix des produits quelles fournissent et grer leur performance de manire active.

71

Le Comit dexamen des dpenses est compos du Premier ministre et des principaux ministres du Cabinet.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Les agences et les ministres doivent chiffrer le cot de leurs produits dans leur rapport annuel qui reprend la mme structure que le budget : rsultat, produits, indicateurs. Mais le dtail ne figure pas dans les documents publics.

2.2. Cas du Royaume-Uni


Le Royaume-Uni a mis en place, en 2002, une comptabilit et une budgtisation par ressources. Mais, les administrations britanniques disposaient, depuis novembre 1992, dun guide spcifique danalyse des cots, intitul le costing guide. Ce document avait pour objectif de les sensibiliser lanalyse de cots et dcrivait les principes gnraux devant prvaloir leur calcul par chaque service. Ce guide a t retir des documents officiels en avril 2001 avec le passage une comptabilit dexercice et un budget en droits constats. La transition entre un systme de caisse et celui de droits constats a t relativement longue. En effet, bien que la dcision du gouvernement remonte juillet 1995 (publication du livre blanc), sa mise en uvre effective nest intervenue qu la fin de lexercice fiscal 2001-2002. Dornavant, le systme en vigueur au Royaume-Uni est fond sur une comptabilit et une budgtisation effectue sur la base des ressources. La budgtisation de ressources est base sur le calcul des cots des diffrentes politiques publiques. Le Royaume-Uni a adopt une mthode unique danalyse de cots pour lensemble des organisations administratives (ministres et agences). Elle repose sur la distinction de 3 types de cots : les cots en personnel ; les autres cots administratifs (loyer, chauffage, informatique) ; et les cots de programmes (dpenses quand on fait appel une autre structure pour la dlivrance du service).

La somme de ces cots reprsente le cot total opratoire pour chaque politique publique. Lanalyse des cots est un lment de ngociation de lallocation des ressources la hausse ou la baisse dune anne sur lautre. A titre dillustration, une augmentation des cots en personnel de lanne N-1 lanne N, parviendra ncessairement soit dune mise niveau des rmunrations, soit de lembauche de personnel pour rpondre une demande supplmentaire de services soit de la substitution dun personnel qualifi du personnel peu qualifi pour amliorer la qualit des services rendus lusager. En tout tat de cause, cette augmentation devra tre cohrente avec les objectifs et les rsultats de la structure.

B. Lanalyse des cots : support de dconcentration et outil de pilotage interne et daide la dcision
1. Lanalyse des cots : outil de dialogue entre services centraux et dconcentrs
Aux Pays-Bas, nont le statut dagence que les services dont on a dtermin avec prcision les missions, les objectifs, les produits ou prestations quils doivent fournir, qui ont adopt un modle de prix de revient et qui calculent donc leurs cots. Le modle de prix de revient est au centre de la relation entre lagence et son ministre de tutelle. Lagence doit conclure un accord (un contrat) avec son ministre de tutelle ou son client prcisant la quantit, la qualit ainsi que le prix de ses produits ou services. Lagence 85
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

est rmunre sur cette base. Cest--dire quelle ne peroit plus de son ministre de tutelle, de budget fixe. Il sensuit que les montants qui lui sont allous dpendent de ses rsultats en termes de qualit et de quantit des prestations fournies. Ce modle de prix de revient lie les services et produits aux dpenses imputes. Cela signifie quil donne lagence des indications sur ses possibilits et ses marges de manuvre pour se maintenir dans des conditions correctes de cot/efficacit. LAgence a donc tout intrt piloter et grer ses cots pour au moins couvrir ses frais voire amliorer le ratio qualit/quantit afin de dgager des surplus. Elle y est dailleurs fortement incite puisque, en cas de surplus, elle a la possibilit de le dposer dans un compte rmunr auprs du ministre des finances, compte rmunr au taux du march.

2. Lanalyse des cots : instrument de pilotage interne et daide la dcision


Lanalyse de cot sert daide la prise de dcision quil sagisse du choix des prestations, de lorganisation des temps de laction publique ou de la mise en uvre des politiques publiques. Lanalyse de cot est centrale dans le dialogue de gestion et laide la dcision que ce soit : en amont des dcisions en matire rglementaire : est-ce quil est ncessaire de produire une loi sur telle question, quel type dincitation, quelle type de politique publique doit-t-on adopter (raisonnement en terme de cot/avantage) ; au moment de la mise en uvre pour dcider de laffectation des finances et du mode de pilotage des dcisions.

2.1. Les analyses cots/avantages (Pays-Bas et tats-Unis)


Aux Pays-Bas, les analyses cots/avantages sont pratiques, depuis le dbut des annes 70, pour les grands projets dinfrastructures et les politiques publiques mettre en uvre. Elles sont rendues obligatoire depuis la rforme budgtaire de 1999 72 . Elles servent arbitrer dans le choix des politiques publiques mettre en uvre. Une base de donnes spcifique, aperu des valuations de ltat est accessible lensemble des ministres dpensiers ainsi qu la Cour des comptes, charge dvaluer les dpenses publiques. Aux tats-Unis, les analyses cots/avantages existent dans le cadre de lvaluation de la rglementation et de la lgislation mais galement pour examiner les programmes fdraux. Elles permettent daider les dcideurs mieux valuer limpact des politiques publiques ou de la rglementation et privilgier celles dont les bnfices (financiers ou sociaux) sont suprieurs aux cots quelles engendrent. En effet, sagissant du cas de la rglementation, les tats-Unis sont confronts une explosion de la lgislation fdrale. Elles nont pas forcment dimpact sur les finances publiques, mais il est intressant, travers ces analyses, den valuer le cot rel pour les citoyens consommateurs et les entreprises. Toutes les prsidences depuis Reagan jusqu Bush ont ainsi mis en place des agences spcialement charges dvaluer limpact de la rglementation. Ces analyses sont
72

Projet Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording VBTB.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

contrebalances par des tudes ralises par lOMB (direction du budget) et le Congrs (Government Accountability Office).

2.2. Le choix dans la mise en uvre des politiques publiques


Au Canada, les analyses cots/avantages servent valuer diverses alternatives et prparent la dcision en matire de mise en uvre afin de : savoir si lon lance ou non un programme, quel primtre et quelle ampleur doit/peut-il recouvrir ? dcider de faire ou de faire-faire ; dcider sil y a lieu d'acqurir ou non un bien et dfinir le type de bien acqurir; etc.

Elles servent galement valuer et objectiver les risques. A titre dexmple, on peut prendre le cas des rondes dans les prisons. Par rapport une enveloppe budgtaire donne, on value le cot des diffrentes activits dune nouvelle prison. La question un moment donn, se traduit pour le manager par larbitrage financier entre : faire 3 rondes (maximiser le principe de scurit) ; ou nen faire que 2 et affecter la dpense un autre poste.

Dans cet exemple, le calcul des cots sintgre au processus plus gnral dvaluation du choix entre telle ou telle dcision. Aux Pays-Bas, elles servent arbitrer les dcisions de dpenses. Il sagit l moins de dcider de dlguer ou non la mise en uvre dune politique, dun service que darbitrer, pour tre en mesure de prvoir les dpenses sur le court ou le moyen terme. Ce cas peut tre illustr travers lexemple des routes. Lanalyse des cots va permettre dintgrer, dans le choix qui sera fait, les cots de tel ou tel revtement au moment de la construction ainsi que ceux de lentretien.

2.3. Responsabilisation du dirigeant


Si lanalyse de cot sert valuer les risques et aider la dcision, encore faut-il que le dirigeant soit responsabilis sur ses rsultats et plus gnralement sur le pilotage de son entit. En Italie, depuis 1993, les fonctions du dirigeant sont centrales dans le systme de modernisation. Il est donc tenu dadopter les mesures qui permettent de calculer les cots et rendements de lactivit administrative et de gestion . Le systme danalyse des cots est bas sur le triptyque : cot par nature, cot par destination et responsabilit de gestion (cf. infra modalits de calcul (II.A)).

II. Les mthodes de calcul des cots et les modalits de mise en oeuvre
Si la question du cot est importante, elle ne doit pas focaliser toute lattention car ce qui prime cest tout de mme latteinte de rsultats au regard des objectifs de politiques publiques ou de qualit dune prestation. Il faut certes tre efficient, mais il ne faut pas choisir des outils de calcul trop compliqus qui se transformeraient en usine gaz . En dautres termes, il faut lier, en permanence, lanalyse des cots au systme de gestion de la performance. Cela ne sert rien de mettre en place un systme sophistiqu, sil nest pas 87
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

utilis, do lintrt de sassurer que les informations servent la gestion par la performance et aident la dcision. Et pour que lanalyse des cots aide au pilotage dune organisation, il faut quil y ait un vrai dialogue de gestion organis avec un dirigeant et un contrleur de gestion. Les deux rles ne doivent surtout pas tre confondus.

A. Les mthodes de calcul des cots


Bien que les systmes des pays tudis recourent essentiellement la mthode du cot complet (1), les modalits de mise en uvre sont diffrentes et relvent soit dun systme national unifi soit dune bote outils laisse la discrtion des entits publiques qui doivent y avoir recours (2).

1. Utilisation gnralise du cot complet et diversit des mthodes de calcul


Les administrations publiques objet de ce reprage adoptent lapproche dite du cot complet, cest dire la somme des cots qui concourent la prestation dun service ou la mise en uvre dune politique publique 73 . La difficult de lexercice est dans la dfinition exacte du primtre concern. Cest ce qui va permettre de diffrencier le cot direct, cest-dire les lments du cot directement rattachs aux structures (cas des prestations, projets, politiques publiques, etc.) du cot indirect qui concourent de faon indirecte la prestation (location dimmobilier, socit de gardiennage, papier, lectricit, tlphone, etc.).

1.1. ABC
Comme son nom lindique, la mthode ABC, Activity based Costing , est une mthode de calcul des cots base sur les activits. On entend par activits les diffrentes tapes du processus de production dun produit ou dun service. On ne raisonne donc plus en termes de structures. Cette mthode permet de prendre en considration toutes les variables qui peuvent entrer en jeu dans les cots : le nombre de produits ou services mais aussi leur diversit et leur complexit. Lorsque les cots sont directs, il ny a aucune difficult les rattacher lactivit qui les gnre. Les cots indirects sont, quant eux, ventils par produits ou services dans la mesure o ces services ou produits sont vraiment gnrateurs de cots. Il ny a donc pas de cls de rpartition subjectives , dans cette mthode. Pour ventiler les cots indirects : on regroupe les activits quivalentes en termes de cots en rservoir de cots 74 ; on estime ensuite les cots totaux gnrs par activit, sur la base des moyens de production utiliss, ainsi que le nombre dheures total consommes par activit.

La mthode ABC prsente lavantage de donner aux gestionnaires une reprsentation lisible de leurs activits et contribue ainsi dcloisonner le fonctionnement de

73 Pour le dtail des mthodes de calcul des cot et des diffrentes mthodes, se rapporter au chapitre II, section 2. 74 Cost pools.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

lorganisation. Elle facilite donc la recherche dconomies, gains de cots, et la recherche de performance. Elle est dailleurs trs largement utilise au sein des administrations.

1.2. Job costing


Elle est utilise dans les organisations intervenant dans le cadre de projets (recherche, formation, audit). Un compte particulier dans la comptabilit gnrale permet de suivre lvolution du projet dans lequel sont enregistrs les cots de toutes les consommations. Sa mise en uvre suppose : dtablir un centre de cot pour chaque unit organisationnelle afin de collecter les cots directs et dy affecter les cots indirects, de calculer le taux horaire de chaque catgorie de salaris puisque le cot du travail est enregistr par priode de temps, dtablir un systme denregistrement des cots directs correspondant au projet.

Cette mthode permet de faire le lien entre le cadre comptable et la ralit oprationnelle, de rendre compte la fois par unit organisationnelle et par projet. Elle est, en revanche, relativement lourde mettre en uvre.

1.3. Process costing


Elle est utilise dans les organisations qui font de la production en continu (traitement de leau, industrie chimique, etc.). Dans ce cas, les extrants dun processus sont les intrants du processus suivant. Mais elle peut galement tre utilise par des organisations ayant des processus de production uniformes et de masse comme le traitement de demandes dallocations. Sa mise en uvre suppose dtablir des comptes pour tous les process. Les cots de gestion doivent tre rpartis sur les units organisationnelles puis sur les process. Cette mthode est relativement simple mettre en uvre mais prsente quelques inconvnients notamment lorsquil y a des dcalages entre les dpenses engages et la ralisation de la production. Les fluctuations dans la production peuvent entraner des distorsions dans les cots unitaires.

1.4. Prsentation analytique des cots (cas de lItalie)


Lobjectif de la mthode est de faire le lien entre : le cot par nature : cot de personnel, biens de consommation, services aux tiers, amortissement, etc. ; le cot par destination qui correspond aux objectifs de politiques publiques, dfinis au regard dun mode de classification international tel le COFOG 75 de la commission europenne ; les cots par centre de responsabilit qui constitue la structure de base de lorganisation administrative qui dcide de lutilisation des ressources.

2. Traitement spcifique des fonctions support

The classification of the functions of government/ Classification des fonctions des administrations publiques
75

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Les fonctions support sont traites diffremment dun pays un autre. En Australie elles participent au cot indirect. Aux Pays-Bas elles sont flches quoique calcules dans le cadre du cot indirect. Enfin, en Italie, elles sont calcules part.

2.1. Cas des Pays-Bas


Dans le choix de la mthode par centres danalyse (sections homognes 76 ), une rfrence explicite est faite aux fonctions support. On parle de section homogne parce que ces sections sont un ensemble regroupant tous les cots indirects lis une mme fonction ou un mme groupe de tches. On dcoupe la masse des cots indirects en paquets qui sont, chacun, affects une section. Parmi les sections on distingue les sections principales (qui fournissent le service dont on veut calculer le cot), les sections auxiliaires qui ne sont pas directement producteurs du service mais qui viennent en appui (immobilier) et les sections fonction supports . Lavantage que procure le recours cette mthode est de permettre la dfinition dune cl de rpartition qui rend laffectation la plus adquate possible des cots indirects au diffrents produits ou services. On comprend que cest crucial dans le cas des agences nerlandaises puisque cest la validit du prix de revient quelle calcule qui dtermine son budget. Il faut donc imprativement que le prix de revient (tarif) reflte au mieux les cots par unit produite.

2.2. Cas de lItalie


Tout comme la fonction dorientation politique , qui regroupe le cot des cabinets ministriels, les fonctions supports sont calcules part. Elles englobent le contrle de gestion, le contrle stratgique, la gestion des ressources humaines, les affaires gnrales, la fonction achat, linformatique, les services de relation lusager, le support aux diffrents comits, commissions, etc. La diffrenciation de la fonction orientation politique est dicte par la volont de sparer le politique de ladministratif, une des principales justifications de la rforme de 1993. Quant aux fonctions supports, il semblerait que les clefs de rpartition des cots indirects que lon trouve habituellement, sont juges peu pertinentes et nuisible lidentification du cot des missions.

B. Les modalits de mise en uvre


En vue de faciliter la gnralisation de la mise en uvre des systmes danalyse des cots, certains pays ont mis en place un systme national bien encadr, dautres ont mis disposition de leur administration plusieurs mthodes et cest lentit administrative que revient la charge de dterminer ce qui correspond le mieux ses besoins. Enfin, certains tats qui ont dans un premier temps laiss libre choix aux administrations rflchissent luniformisation de leur systme de faon pouvoir faire du benchmarking. Cest le cas du Canada.

1. Systme national unifi ou guides servant de bote outils ?

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Voir les dtails au chapitre II, section 2.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

A part l'Italie qui dispose d'un systme national de rfrence (1.1), les autres pays recourent la pratique des guides en laissant aux services oprationnels le soin de les adopter leur propre contexte (1.2).

1.1. Systme national unifi : cas de lItalie


Le systme italien fonctionne de faon uniforme et le ministre des finances publie rgulirement arrts et circulaires pour prciser les modalits de lanalyse des cots. En 2004 par exemple, a t publi, sous forme darrt un manuel des principes et des rgles comptables du systme de comptabilit conomique . Tous les six mois, une circulaire prcise les modalits pour remplir des documents ncessaires lanalyse des cots. Ces textes sadressent pour le moment ladministration de ltat mais il est question de gnraliser lobligation dlaborer un budget conomique lensemble des administrations territoriales. Il existe en Italie un portail Internet 77 qui rassemble toutes les informations sur lanalyse des cots et le budget conomique. Une partie du site est consultable par tous. On y trouve les principaux textes rglementaires. Il donne des lments sur llaboration du budget conomique et sur les orientations envisages en matire de budget en droits constats. Lautre partie du site nest consultable quen interne et permet aux dirigeants de rentrer eux mme les donnes concernant leur centre de cot.

1.2. Guides servant de bote outils :


Certains pays tels lAustralie, le Canada, les tats-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont opt pour la confection dun guide national danalyse des cots, tout en laissant aux administrations la latitude du choix des mthodes. A linverse du cas italien, ces pays ont produit des guides sans imposer de mthodes de calcul. Pour donner lexemple nerlandais, le ministre des Finances a dit un guide dcrivant les tapes ncessaires pour quun service obtienne le statut dagences et dans lequel quatre mthodes de calcul des cots sont proposes 78 .

2. Le benchmarking: cas de la Productivity Commission 79 en Australie


Si le calcul des cots dune prestation ou dune politique est jug comme une avance, voire une concrtisation de la culture de la performance, cela prend tout son sens avec la comparaison. Nanmoins, si tous les pays en parlent, peu font du benchmarking en bonne et due forme. Lexemple le plus intressant est rechercher en Australie. Le Steering Committee 80 organise, depuis 1995, une tude comparative sur la performance en matire de fourniture de services publics par les diffrents tats et Territoires dAustralie. Les services tudis sont : lducation (scolaire et professionnelle), la justice (police, tribunaux, administration pnitentiaire), les services durgence (service incendies, ambulances), la sant (hpitaux publics, primary et community health , prvention du cancer du sein et services de sant mentale), les services sociaux (personnes ges, handicaps, enfants) et le logement. Ces services absorbent prs de 60% des dpenses budgtaires.
Voir lURL: www.rgs.gov.it/Nome-e-do/contabilit/index.asp Guide to agencies, Manuals for the establishment procedure 79 Cest le principal organisme du gouvernement australien charg de raliser des tudes en matire de politiques conomiques et de rglementation. 80 Cre en 1994, il est compos de hauts responsables dagences centrales des tats et des Territoires australiens. Il est prsid par le prsident de la Productivity Commission.
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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Cette tude a deux grands objectifs, dune part le dveloppement dindicateurs de performance nationaux pour faciliter les comparaisons et dautre part lanalyse des rformes en matire de fourniture de services. Depuis 2002, elle doit aussi fournir des indicateurs sur les ingalits concernant les populations indignes et rendre compte de limpact des changements en matire de mise en uvre des politiques et de fourniture de services. Lobjectif de ltude est dinformer lensemble de la socit sur la performance globale et les rformes mises en uvre en matire de prestation de services et dencourager linnovation. Les diffrents gouvernements ayant fait des choix diffrents dans la mise en uvre des politiques publiques (fourniture directe des services, concession, achats de services, etc.), les comparaisons se rvlent utiles pour en valuer lefficacit, notamment dans des domaines o il ny a quun prestataire par tat. Ltude ne se borne pas comparer les cots unitaires complets. En raison de laccent mis sur les objectifs et les rsultats, elle compare les rsultats au regard de lquit, de lefficacit et de lefficience. Par exemple, pour les services de lutte contre les incendies, le Comit compare le cot du service pour mille personnes, mais aussi le temps de rponses des services de secours, le nombre de btiments quips dalerte incendie, le nombre de morts et de blesss, le cot moyen des dommages causs par les incendies, etc. Dans la police cest le nombre de membres dorigine indigne rapport la population dorigine indigne qui sera compar. Ltude permet enfin aux agences didentifier les meilleures pratiques au meilleur cot. Ce benchmarking agit comme une motivation supplmentaire samliorer.

Conclusion
A travers ce chapitre, nous avons mis en exergue l'importance du contrle de gestion comme instrument de pilotage des organisations selon une logique de performance. Nous avons galement pass en revue les caractristiques du contexte d'intervention (le mtier et l'organisation de l'Agence Judiciaire du Royaume) et analys les raisons qui font que la question de la performance d'une telle institution ne peut tre approche de la mme manire que celle d'une organisation but lucratif, d'o l'intrt d'oprer des amnagements et adaptations aux instruments du contrle de gestion pour les rendre applicables ce nouveau contexte. L'tude des expriences internationales a montr que lanalyse des cots concourt au changement de culture. La question nest plus de raisonner en terme de dpense mais aussi en terme de valorisation des ressources. Cela permet dintgrer lexigence de produire le meilleur service au moindre cot . Elle est au service de la gestion par la performance dans le sens o elle sert lobjectif de produire des rsultats. Enfin, lanalyse des cots est lie la philosophie des rformes dans chaque pays. A ce titre, comme il a t indiqu au dbut de la section 3, les tats-Unis, ont lanc un vaste programme dexamen de la performance des programmes fdraux ds le premier mandat de Clinton. La confiance des citoyens dans ladministration fdrale navait jamais t aussi basse. La remise plat des programmes, grce, notamment, lanalyse des cots a permis de dterminer et dorienter les rformes. Aujourdhui, lanalyse des cots reste un lment important du pilotage interne des administrations fdrales mais laccent est 92
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

rsolument mis sur les rsultats des politiques publiques. On peut se rfrer au PART 81 pilot par lOffice of Management and Budget ou lexamen des performances mis en place dans le cadre du programme du Prsident (Presidents Management Agenda). Par ailleurs, au Canada, lanalyse des cots sinscrit dans un mouvement gnral de rformes, dont le texte fondateur est paru en 200082 . Parmi les priorits oprationnelles mises en exergue par ce nouveau cadre, on retrouve, la modernisation de la fonction de contrleur (le fait dintgrer linformation financire et non financire relative au rendement, la mise en place de systmes de contrle) ainsi que lamlioration des rapports au Parlement (qualit de linformation fournie aux parlementaires sur les programmes et les rsultats). Cest, de fait, dans le cadre de cette double dmarche que se dveloppent les pratiques danalyse des cots. Il sagit de mieux justifier la demande de crdits, de mieux piloter les politiques publiques mais aussi de rendre compte au Parlement et au public dlments tangibles (notamment financiers) en matire de politique publique et donc de mieux rendre compte. A fin 2003, le Gouvernement a lanc un nouveau programme qui reprend le mme cheminement pour lamplifier : renforcer la gestion du secteur public canadien. En Italie, le budget conomique est un outil danalyse de la dpense qui commence rellement tre utilis au niveau parlementaire. Par contre, il est totalement intgr dans le contrle de gestion et le contrle stratgique. Son laboration reflte les principales caractristiques de la rforme en Italie savoir la sparation de ladministratif et du politique et la mise en avant du dirigeant, vritable pivot de la nouvelle gestion publique , responsable des centres de cots et des centres de responsabilit. Sagissant des Pays-Bas, la cration des agences a t le coup denvoi de la gestion la performance. Lanalyse des cots y est centrale puisque cest sur cette base que les budgets sont allous aux diffrentes agences. Les Nerlandais sont pragmatiques en ce sens quils nont dcid de gnraliser la gestion par la performance quune fois les premiers rsultats valus au niveau des agences. Deux grandes tendances se font jour depuis 1999 : dune part la mise en place dun budget par programmes (projet VBTB), dont lexamen devant le parlement est tay par la prsentation dun budget par cots et dautre part, la gnralisation de la comptabilit dexercice qui permet de ne pas conserver cette double prsentation dune comptabilit dexercice pour les agences et dune comptabilit de caisse pour leurs ministres de tutelle. Par ailleurs, l'on considre en Australie quil ny a aucune raison pour que le secteur public soit gr selon des rgles spcifiques. Cest pourquoi on a assist progressivement un alignement sur les modes de gestion du priv, ce qui nest pas exclusif dun fort attachement aux valeurs du service public. La qualit des services rendus tient une place centrale dans la performance. Sagissant de services financs sur fonds publics et rendus la Communaut, les administrations se doivent dtre exemplaires. En un mot rendre le meilleur service au meilleur cot. Enfin, au Royaume-Uni, le gouvernement a souhait redonner la priorit aux politiques publiques, ce qui a engendr une forte augmentation des dpenses publiques. Lanalyse de cots a donc t considre comme le moyen de contrecarrer ces nouvelles dpenses et de sassurer dune bonne utilisation des ressources.
Programme Asssessment Rating Tool. Des rsultats pour les Canadiennes et les Canadiens : un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada.
81 82

93
Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Le chapitre 2 passerait en revue les instruments du contrle de gestion les plus courants, en montrant leur intrt et limites ainsi que le mode de leur utilisation dans l'administration et les points de vigilance ainsi que les facteurs de succs y affrent.

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Partie I, Ch. 1. Le CDG et le pilotage d'une activit judiciaire: concept, mtier, milieu et reprage

Lis ce qui a t annonc, vois ce qui a t accompli et prends ton compte ce qui reste raliser .

B. Pascal

Introduction
A l'origine, le contrle de gestion a vu le jour et s'est dvelopp dans lentreprise. Ses instruments ont t conus depuis le dbut du 19me sicle pour apporter des rponses au problme de lentreprise proccupe essentiellement par l'impratif de performance. L'administration publique, partageant de plus en plus ce mme souci, a tent de rcuprer ces outils, mthodes et dmarches. En effet, bien que les administrations ont une finalit sensiblement diffrente de celle de lentreprise, l'emprunt de cet outil de pilotage de la performance l'entreprise est, somme toute, lgitime dans la mesure o toute organisation, indpendamment de son caractre public ou priv, doit obir aux ardentes obligations defficacit et defficience. Cependant, cette transition requiert un travail dinvestigation et danalyse approfondies en vue de dmler ce qui est transposable de ce qui ne lest pas. Idalement, ce travail sur la nature et limportance des transpositions conduira, terme, au dveloppement de dmarches de contrle de gestion propres aux organisations publiques. Il en rsulte que le contrle de gestion est une source de dfis pour les gestionnaires de ladministration. Son identit est difficile cerner, son anciennet contraste avec la modestie de la place quil tient actuellement, ses adages dominants dbouchent sur un dilemme difficile dpasser. Bien entendu, il est difficile de rpondre tous ces dfis de faon unique. Nanmoins, la recette peut tre forme moyennant la rcupration de lexprience des autres, lexamen la fois distanci et rigoureux, critique et constructif, des expriences inities ici et l. L'objectif est de capitaliser les expriences et viter de rinventer la roue tout en consacrant son nergie trouver des pistes de progrs. Lorganisation de lapprentissage lintrieur des administrations ou services pionniers constitue galement un levier d'action pour relever le dfi, dans la mesure o, il va sans dire quun systme de contrle nouveau ne saurait tre parfait ni mme trs satisfaisant ds son instauration. Cela implique la ncessit dune exploitation des systmes de CDG, pendant une priode suffisante, dans le but non seulement tirer les leons pour le management, mais aussi pour pouvoir perfectionner le systme (indicateurs nouveaux ou amends, nouvelles faons de cerner les cots, nouvelles procdures dexploitation, etc.). Ceci dit, il conviendrait, au pralable, de clarifier le champ, la nature et les instruments du contrle de gestion applicable au contexte particulier de l'administration publique, ne serait-ce que pour dvelopper un minimum de langage commun. Dans cet esprit, le prsent chapitre a pour objet de mettre le point sur un certain nombre d'outils utiliser dans l'univers du contrle de gestion afin de montrer comment ils peuvent tre transposs au contexte des organisations publiques. Aussi aborderons nous dans ce qui suit les questions relatives la segmentation (section 1), l'analyse des cots et contrle budgtaire (section 2) et aux tableaux de bord (section 3).

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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Section 1 La segmentation des activits


Pr-requis incontournable au dveloppement du CDG dans toute organisation, la segmentation des activits consiste dfinir le champ de responsabilit des gestionnaires qui utiliseront le contrle de gestion pour le pilotage de leurs activits. Deux mthodes sont habituellement utilises : La mthode des centres de responsabilit, units organisationnelles dont le responsable sengage atteindre un niveau de performance en contrepartie de la mise disposition de moyens. Cette approche, devenue classique, noffre pas de vision analytique des processus et des activits transverses lorganisation. Lapproche transversale, plus rcente, privilgie dans les dmarches de segmentation stratgique et de management par les activits. Ces dmarches cherchent identifier les facteurs responsables de la performance et ainsi amliorer la performance globale de lorganisation.

Avant dopter pour lune ou lautre des dmarches ci-dessus, il convient danalyser en quoi consiste chacune delles ainsi que ses forces et ses faiblesses.

I. Lapproche des centres de responsabilit


On peut distinguer plusieurs types de centres de responsabilit dans une organisation (A). Pour ce faire, il convient de suivre une dmarche rigoureuse (B).

A. Dfinition et typologie des centres de responsabilit


Un centre de responsabilit est une unit organisationnelle dont le responsable sengage atteindre un certain niveau de performance en contrepartie dune mise disposition de moyens pralablement dfinis. Les lments constitutifs dun centre de responsabilit sont : 9 un service ou une unit fonctionnelle aux caractristiques bien dfinies (ressort, missions, personnel) ; 9 un responsable identifi ; 9 une dlgation de pouvoir ; 9 des objectifs clairs ; 9 un contrat fixant lallocation des moyens en contrepartie des engagements souscrits ; 9 un systme de mesure de la performance. Dans une organisation donne, il est possible de distinguer gnralement cinq types de centres de responsabilit, dont les latitudes du responsable sont lies au principe de contrlabilit. Ce dernier signifie que le couple cot/performance est contrlable par un responsable lorsque celui-ci est le plus comptent pour agir sur ce couple et est soumis une obligation de performance 83 .

83

P. Lorino, Le contrle de gestion stratgique : La gestion par activits, Dunod, 1991.

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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La typologie est tablie selon la nature des responsabilits et des latitudes de gestion dfinies.

1. Le centre de cots discrtionnaires


Il a pour objectif de produire la meilleure prestation dans le respect du budget qui lui est attribu. Ce type de centre concerne gnralement des entits dont la production est difficilement quantifiable et pour lequel la mise en relation des moyens engags avec les ralisations nest pas vidente. La mesure de la performance se fera notamment sur la qualit de ses prestations et en mesurant lcart entre les cots rels de son fonctionnement et le budget qui lui avait t allou. Exemples : un service daccueil, de relations publiques, une direction des ressources humaines, etc.

2. Le centre de cot
Lobjectif du centre est de fournir les prestations demandes dans des conditions dfinies de cot, de dlai et de qualit. La dlgation porte sur les charges engages pour la mise en oeuvre dun produit ou dune prestation. Les cots devront ainsi faire lobjet de standards devant tre respects. La mesure de la performance est essentiellement financire et se fait sous forme dune norme de cots respecter. Exemples : un service logistique (atelier dimprimerie ou garage) qui est responsabilis sur le respect dun budget de fournitures ou de matires premires, mais qui na pas la matrise de son niveau dactivit.

3. Le centre de chiffre daffaires


Lobjectif consiste dans ce cas atteindre un niveau cible de recettes par le centre (quil sagisse de ventes en cession interne ou externe). Le responsable dispose dun budget de frais (ou dune enveloppe), mais na pas la possibilit de fixer les prix de cession et na pas la matrise des dpenses de promotion. Dans le secteur public, on peut citer lexemple des centres de documentation qui ne peuvent fixer leurs tarifs de vente et pour qui lobjectif est de maximiser les ventes sans dpasser le budget de fonctionnement qui leur est allou.

4. Le centre de profit ou centre dexploitation


Dans ce genre de centres, les responsables sont valus sur leur capacit raliser un volume de recettes pour dgager une marge. La dlgation porte donc sur les charges, le niveau dactivit et ventuellement la ngociation commerciale. La mise en place de centres de profit ncessite une comptabilit analytique prcise permettant daffecter ceux-ci les lments de cots et de recettes quils contrlent. Le responsable dun centre de profit doit tre autonome dans la dtermination des lments suivants : 9 le niveau dactivit ; 97

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

9 les conditions de ngociation commerciale de ses produits ; 9 le montant des charges alloues lexploitation et au fonctionnement du centre, mais aussi laction commerciale ; 9 la politique dachat des produits vendus. Dans le cas ou un centre de ce genre na pas accs direct au march, le recours des prix de cession interne permet de les considrer comme des centres de profit. La mise en place dun compte de rsultat analytique permet de responsabiliser le gestionnaire sur les rsultats obtenus par rapport aux objectifs de marge atteindre, en dcentralisant et optimisant le processus dcisionnel, en motivant davantage les acteurs. La responsabilit du dirigeant est cependant lie au contrle quil exerce sur lentit quil dirige. Si la mesure montaire des ralisations nest pas toujours aise, lexistence dinterdpendances entre centres de responsabilit se rvle galement trs contraignante.

5. Le centre dinvestissement
Lobjectif dun centre dinvestissement est de maximiser le rendement des immobilisations (profit/capitaux investis). La performance est mesure par des indicateurs financiers tels que la rentabilit des investissements et le bnfice rsiduel. La dlgation confre au responsable dun tel centre inclut la gestion des actifs engags. Il doit arbitrer sur ses charges et ses recettes, mais aussi sur le niveau des actifs concourant lexploitation de son centre. Le responsable dun centre dinvestissement a donc des latitudes daction sur : 9 la fixation des prix de vente de ses prestations ; 9 les cots engags ; 9 les investissements raliss.

6. Synthse
Le concepteur dun systme de contrle de gestion doit identifier les centres de responsabilit de lorganisation objet de ltude et utiliser les outils de gestion les plus appropris. Le contrle de gestion dun centre de responsabilit doit en effet aider matriser les quatre composantes du cadre de gestion, en loccurrence : 9 llaboration du budget ; 9 la dtermination et le suivi des objectifs ; 9 le dclenchement et la mise en oeuvre des latitudes de gestion ; 9 le suivi des ralisations et des rsultats (objectifs et comptes).

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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Type de centre Objectifs Centre de cots Raliser la meilleure discrtionnaires prestation possible, tre le plus efficient possible Centre de cots Fournir les prestations demandes dans des conditions idales de cot, de dlai et de qualit Centre de chiffre Accrotre le chiffre daffaires daffaires ou les recettes

Moyens Enveloppe budgtaire

Centre de profit

Centre dinvestissement

Raliser la meilleure combinaison possible entre cot/chiffre daffaires en vue de maximiser le rsultat Maximiser le rendement des immobilisations (profits/capitaux investis)

Contraintes/ inconvnients - Difficult mesurer la production et donc lefficience Budget de cots de - Fixation des standards de matires ou de main- qualit et de consommation duvre directe - Pas de matrise du volume de production Budget de frais - Pas de libert de fixation des prix de vente - Pas de matrise des dpenses de publicit ou de promotion - Fixation des prix de - Pas de matrise des vente investissements raliss - Possibilit dengager des cots - Fixation des prix de - Respect du taux de risque vente impos par la direction - Possibilit dengager des gnrale. cots - Possibilit de raliser des investissements

Dans les administrations publiques, les types de centre les plus courants, eu gard aux spcificits de celle-ci, sont notamment: les centres de cots discrtionnaires, les centres de cot et parfois les centres de chiffre daffaires 84 . Les services de lAJR sont plutt de type centre de cot , dans la mesure o : au niveau de lobjectif, elle est tenue de : 9 prendre en charge les demandes dassistance judiciaire ou dintervention dans une procdure judiciaire o elle est appele en cause ; 9 rpondre aux demandes de conseil qui lui sont adresses par ses clients ; 9 instruire et soumettre au comit ad hoc (comit du contentieux), pour examen et traitement, les demandes de transaction lamiable soumises linstitution et excuter les dcisions dudit comit par la suite ; 9 assurer la rcupration des dbours de lEtat par voie amiable tant que possible et via la justice le cas chant ; et ce en respectant les dlais et les procdures lgales prescrites et dans les meilleures conditions de cot et de qualit. en lui allouant un certain nombre de ressources humaines, matrielles et budgtaires, sur la base de normes prdfinies dallocation des ressources ; ressources quelle doit utiliser de la faon la plus optimale pour assurer la charge de travail (quelle ne matrise pas dailleurs) dans les meilleures conditions.

84

Guide intgral du contrle de gestion dans ladministration publique, op. cit.

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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B. Mode demploi
La segmentation en centre de responsabilit exige une dmarche approprie (1) tout en veillant viter certains piges (2).

1. Bases de segmentation en centres de responsabilit


La segmentation dune structure en centres de responsabilit obit une logique de responsabilisation, mais ne remet pas en cause le principe dautorit qui sexerce dans la dfinition des missions. Pour ce qui est de lallocation des moyens mettre en oeuvre, elle se fait sur une base contractuelle, fruit du dialogue et de ngociation. A ce titre, les centres de responsabilit se placent dans la ligne des projets de service, dans un contexte de management participatif. Une telle segmentation offre lavantage de permettre des analyses financires plus varies et fournit, notamment pour les administrations prestataires de services confrontes la ncessit de fixer des cots ou des prix, les bases dune comptabilit de type analytique. En outre, elle permet dintroduire des notions indispensables aux gestionnaires, telles que lamortissement, les provisions ou des lments de comptabilit patrimoniale et doprer des comparaisons entre centres. Cependant, si le centre de responsabilit se rvle bien adapt aux structures hirarchiques et pyramidales, il demeure incapable doffrir une vision analytique des processus transverses pouvant affecter plusieurs centres. Or, si la mise en place du contrle de gestion sappuie sur un systme de dlgation de pouvoir et sur lidentification de divers chelons de responsabilit, elle devra galement intgrer la prise en compte des actions transverses et des activits qui sy rapportent. Par ailleurs, la dtermination des centres de responsabilit ainsi que le niveau de dlgation qui leur est affect conditionneront le choix des outils de pilotage mettre en oeuvre 85 .

1.1. Responsabiliser lchelon pertinent en assurant la contrlabilit


Le principe de contrlabilit est la base du dcoupage dune organisation en centres de responsabilit, dans la mesure o rendre un gestionnaire responsable dune situation quil ne saurait contrler ou responsable dobjectifs quil ne pourrait atteindre, peut entraner une frustration lgitime chez celui-ci, mais altre galement lefficacit gnrale du systme de pilotage. En revanche, le responsable dsign ne saurait, linverse, tre matre de tout. Cest pour cela quil conviendra donc de sinterroger sur le niveau pertinent de responsabilit: 9 le gestionnaire a-t-il la capacit dagir avec efficacit sur les cots, sur la performance? 9 est-il autonome dans ses dcisions, peut-il dcider et agir dans son primtre de responsabilit? 9 est-il soumis une obligation de performance ?
85

Ibid.

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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9 quelles sont les dpendances vis--vis dautres centres de responsabilit ? de lenvironnement? 9 quels sont les assouplissements budgtaires ncessaires ?

1.2. Dterminer des prix de cession interne


Le prix de cession interne sensibilise le gestionnaire sur les cots, le motive sur les ralisations et le rsultat, et permet la valorisation des flux internes. Il est gnralement dusage, en pratique, de se rfrer : 9 soit un cot standard (cot de revient complet par exemple) ; 9 soit un prix de march conventionnel ; 9 soit un prix de cession interne ngoci entre centres de responsabilit. Le choix devra prendre en compte loptimum collectif.

1.3. Dterminer les instruments de la mesure de la performance du centre


Il conviendra de dterminer des indicateurs synthtiques, quils soient ou non financiers, pour mesurer la performance dun centre de responsabilit au regard des objectifs qui lui sont fixs et des marges de manuvre dont il dispose.

1.4. Formaliser les relations contractuelles


Un contrat objectifs/moyens prcisant les objectifs assigns au centre de responsabilit et les moyens lui affecter est tablir entre le centre et ladministration de rattachement. Les modalits du dialogue de gestion doivent tre galement dfinies. Il sagit par exemple de confrences de programmation, de confrences dorientations, A lAJR, des contrats objectifs/moyens sont prpars annuellement, mais ne sont jamais signs en raison dune divergence sur les moyens mettre la disposition de linstitution.

2. Russir la dmarche : les points de vigilance


La dmarche requiert une relle responsabilit globale du manager qui doit disposer de la libre utilisation de ses moyens : aucune interfrence ne doit intervenir en cours de gestion. Dans ce sens, la globalisation des crdits peut savrer un facteur-cl dautonomie. Dans le cas de lAJR, le budget est dsormais prpar selon cette optique, nanmoins, le problme se pose plutt au niveau de lexcution du budget (gestion des marchs publics) et de linsuffisance des crdits quen terme de souplesse des virements des crdits entre lignes au sein dun paragraphe. Des indicateurs de performance sont associs aux prvisions budgtaires pour permettre doprer des contrles a posteriori. Cependant, latteinte ou non de ces indicateurs ne donne pas lieu des feed-back positifs ou ngatifs. Or, toute responsabilit suppose une sanction , et il convient de ce fait, de prvoir un lment de bouclage des comptes qui permet de dfinir pour le centre de responsabilit des modalits de retour sanctionnant positivement ou ngativement ses rsultats de gestion.
Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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A titre dexemple, lun des mcanismes de rcompense peut tre la raffectation en N+1 dune partie des conomies ralises en N ou le rtablissement de crdits correspondant en partie ou totalit aux recettes induites par le centre, lextension de ses latitudes de gestion, etc. Sur un autre plan, les ressources humaines doivent, autant que faire se peut, tre gres au plus prs des niveaux de responsabilit dlgus. Toutes les possibilits offertes par les textes de la fonction publique permettant doptimiser les comptences et les savoir-faire et de mobiliser les agents doivent tre exploites. Enfin, de faon gnrale, le dcoupage en centres de responsabilit au sein dune organisation doit tre conu de manire permettre une mise en cohrence globale des objectifs. A ce propos, il importe de veiller ce que les objectifs dun centre ne soient pas contradictoires avec ceux dun autre et ne portent pas atteinte la congruence gnrale des objectifs. A titre dexemple, responsabiliser un service des achats sur la recherche des fournisseurs au moins-disant peut se rvler en contradiction avec des objectifs de qualit demands un service logistique. De ce fait, il conviendra, plutt, de responsabiliser le service achat sur la recherche du mieux-disant sur la base de spcifications techniques dtailles qui auront t fournies par le service logistique.

II. La segmentation selon la mthode ABM


La segmentation stratgique des activits et le management par les activits sont pratiqus par certaines entreprises du secteur concurrentiel. Cest une mthode novatrice qui substitue une approche transversale des organisations lapproche plus traditionnelle par les centres de responsabilit. La mthode de calcul des cots par activit (ABC) constitue un prolongement des dmarches de pilotage et de management de type ABM en privilgiant lapproche transversale de lorganisation par rapport aux approches verticales, dont celle des centres de responsabilit. Nanmoins, bien que le management par activit sappuie sur un dcoupage de lorganisation par activit, assez similaire celui dfini par la mthode ABC, les liens entre ABC et ABM sont complexes et diffrent selon la lecture effectue des deux mthodes 86 .

A. Prsentation et intrt de la mthode


Nous examinerons ci-aprs les notions cls de cette approche (1) avant de mettre en relief son intrt (2).

1. Dfinitions
Pour faciliter lassimilation de la mthode, nous passons en revue, ci-aprs, les dfinitions des principaux concepts sous-jacents.
Claude ALAZARD et Sabine SEPARI, Contrle de gestion, manuel et applications DECF, Dunod, 2001.
86

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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1.1. Activity Based Management


La segmentation stratgique des activits et le management par les activits (activity based management - ABM) sont des mthodes qui cherchent identifier les facteurs responsables de la performance pour pouvoir agir sur eux et amliorer ainsi la performance globale de lorganisation. Le management par les activits repose sur une vision transversale de lorganisation qui fait abstraction de la logique structurelle des centres de responsabilit. Cette approche transversale est fonde sur les notions dactivit, de processus et de chane de valeur.

1.2. Activit
Une activit peut tre dfinie comme un ensemble de tches lmentaires qui sont ralises par un individu ou par un groupe et qui font appel un savoir-faire spcifique. Ces tches doivent tre homognes du point de vue de leurs comportements de cots et de performances et permettre de fournir une prestation ou un produit identifi un usager externe ou interne, et ce partir de la consommation dun ensemble de ressources (heures de travail, matriels, consommables).

1.3. Processus
Le processus est dfini comme un ensemble ou une combinaison dactivits qui sont finalises par un objectif global pour atteindre un rsultat (ou parvenir un niveau de ralisation) dont la responsabilit est partage par des secteurs ou des responsables multiples (exemple : chefs de diffrents centres de responsabilit). P. Lorino le dfinit comme un ensemble dactivits relies entre elles par des flux dinformation ou de matire et qui se combinent pour fournir un produit matriel ou immatriel important et bien dfini 87 . Les approches de type ABM considrent que la bonne coordination des activits au sein des processus est une source de performance.

1.4. Chane de valeur


La chane de valeur correspond lensemble des activits cratrices de valeur relies entre elles depuis les activits situes en amont jusquau produit/prestation fini livr au consommateur ou lusager. Par activit cratrice de valeur, on dsigne une activit qui participe aux facteurs cls de succs (FCS) sur lesquels lorganisation ou ladministration fonde sa stratgie (exemples : dlais, qualit, performance de laccueil). La mthode ABM cherche identifier les activits qui sont cratrices de valeur, cest--dire qui contribuent la mise en oeuvre des FCS, et celles qui ne le sont pas 88 . Le schma suivant essaie de montrer en quoi lapproche transversale sur laquelle repose le management par les activits se distingue de celle par les centres de responsabilit (CR) 89 .
87

Philippe Lorino, Mthode et pratiques de la performance, ditions dOrganisation, 2001. Michel Charpentier & Philippe Grandjean, Secteur public et contrle de gestion, ditions dOrganisation, 1998. 89 Philippe Lorino, Le contrle de gestion stratgique : la gestion par activits, Dunod, 1991.
88

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Approche par les CR Qui est responsable ? Qui rend compte ? Amlioration des performances du centre Dlgation de ressources Contrle de lutilisation des ressources

Approche par les activits wx Que fait-on ? wx Comment le fait-on ? wx Amlioration des processus collectifs wx Comment sont gnres les performances ? 9 Les ressources sont-elles bien utilises pour les activits ? wx 9 Les activits crent-elles de la valeur ?

2. Intrt de la mthode
La segmentation stratgique des activits et le management par les activits permettent de: 9 raliser un diagnostic sur les causes premires de la performance partir des conditions de ralisation des activits de lorganisation ; 9 faciliter la diffusion de la stratgie et des facteurs-clss de succs (FCS) auprs de lensemble des acteurs de lorganisation. En effet, dans la dmarche ABM, lensemble de lorganisation est orient vers la ralisation de la meilleure performance, cest--dire vers latteinte des objectifs qui dcoulent des FCS. Elle permet de sassurer que les comportements oprationnels concourent bien la ralisation des objectifs stratgiques ; 9 identifier la valeur dans les processus en confrontant le cot dune activit avec sa valeur, dans une optique de gestion stratgique des cots, et par consquent offrir les lments danalyse pour les choix dexternalisation 90 ou de rduction dactivits ; 9 amliorer lefficience en offrant des lments de comparaison (analyse comparative benchmarking); 9 agir sur les facteurs explicatifs de la formation des cots en identifiant le premier facteur dterminant dans la structuration des cots et des processus ; 9 structurer lorganisation en fonction de ses activits, ce qui permet de rsister aux changements dorganisation interne. En effet, lanalyse par activits constitue une base de raisonnement plus stable dans le temps que lorganigramme de lorganisation qui peut tre amen voluer rgulirement alors que la raison dtre de la structure (sa mission) perdure ; 9 et faciliter le dcloisonnement des entits puisque, dans cette approche, la coopration des acteurs intervenant tout au long de la chane de production dune prestation est requise. La mthode ABM concerne lensemble des acteurs dun processus, les contrleurs de gestion, mais aussi les chefs de projet en leur offrant une vision globale des processus

Rappelons que lune des questions auxquelles cherche rpondre lintroduction du CDG lAJR est : faut-il ou non favoriser lexternalisation des activits oprationnelles ? et si oui, lesquelles ?

90

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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quils grent. Elle implique en premier lieu les oprationnels, qui sont les seuls capables de dcrire les activits et qui seront les premiers utilisateurs du systme.

B. Implantation dun systme bas sur lapproche ABM


La segmentation stratgique des activits a lieu en trois phases :

1. Identification des activits et des processus


La mise en place du management par les activits requiert la comprhension du fonctionnement interne de lorganisation. Il est ncessaire didentifier et de dcrire les activits et les processus existants et de dcouper lorganisation en fonction de ces derniers.

2. Reprage des activits critiques


Il sagit de relever les activits cratrices de valeur (ou activits critiques), cest--dire celles qui contribuent la ralisation des facteurs-cls de succs. Ainsi, pour revenir au cas de lAJR, et puisque celle-ci accorde un intrt capital au respect des dlais de traitement des dossiers, il sagira didentifier, entre autres, les activits dont la matrise assurera latteinte de cet objectif.

3. Analyse des inducteurs de performance


Il sagit des facteurs qui conditionnent la performance des activits critiques. Ils sont identifis travers une analyse causale approfondie des activits et processus jugs critiques. Cette tude peut tre ralise en deux temps. Dans une premire tape, il y a lieu de se poser une srie de questions portant sur les points suivants : 9 Quelle est la finalit du processus (ou de lactivit) ? 9 O est-il effectu? 9 Quand est-il effectu? 9 Qui leffectue? 9 Comment est-il effectu?

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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En second lieu, des questions plus approfondies permettent danalyser et dterminer les causes de lexistant : 9 Pourquoi et en quoi ce processus est-il ncessaire? 9 Pourquoi est-il effectu cet endroit ? 9 Pourquoi est-il effectu ce moment ? 9 Pourquoi est-il effectu par cette personne ? 9 Pourquoi est-il effectu de cette faon ? Dhabitude, on distingue trois types dinducteurs de performance, conformment aux trois dimensions du triangle de la performance, en loccurrence : 9 les inducteurs de cots, qui influent sur la dimension cot de la performance ; 9 les inducteurs de dlai, qui influent sur la dimension dlai de la performance ; 9 les inducteurs de qualit, qui influent sur la dimension qualit de la performance. Ces inducteurs permettent didentifier les actions mener pour amliorer la performance. Ils servent de base au choix des indicateurs utiles au pilotage 91 .

Section 2 Lanalyse des cots


Il fut un temps o, par simplisme excessif, les dtracteurs des contrleurs de gestion rsument le rle de ces derniers tailler dans les cots . Cest dire combien lanalyse des cots est traditionnellement un domaine important du CDG. Dans cette section, nous passerons en revue les cots et llaboration du budget dans une optique CDG (I) avant de s'arrter sur la question de l'laboration dun budget dans le cadre dune dmarche de contrle de gestion (II).

I. Les cots et llaboration du budget dans une optique CDG


La loi organique relative aux lois de finances prvoit le dveloppement de lanalyse des cots. Sinterroger sur les cots dun programme ou dune mission constitue lun des axes de la mise en oeuvre de la LOLF, notamment pour la mesure de lefficience. En ce sens, les acteurs intervenant dans le cadre de ces programmes pourront tre amens dfinir le type de cots qui leur semble le plus pertinent au regard du programme dont ils ont la charge. Par ailleurs, ce calcul des cots peut savrer indispensable dans le cas o ladministration vend ses prestations, dans un cadre concurrentiel ou non.

A. La comptabilit de gestion et la typologie des cots


L'analyse des cots reprsente la pierre angulaire de toute comptabilit de gestion qu'il faut distinguer de la comptabilit gnrale (1). Quil sagisse dune tude ponctuelle ou de la mise en place dune comptabilit de gestion permanente, il faut choisir la mthode de calcul des cots (cots complets, cots directs...) adapte la question rsoudre (2).

91

Philippe Lorino, Le contrle de gestion stratgique, op. cit..

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Ensuite, pour chaque poste de charge, il conviendrait de classer les charges en fonction de la typologie retenue et si la mthode implique une rpartition des cots indirects, examiner la sensibilit des rsultats aux hypothses retenues en matire dunits duvre et de cls de rpartition.

1. Fondements de bases de la comptabilit de gestion


Bien qu'il ne faut pas confondre la comptabilit gnrale et celle de gestion, les deux ne sont pas compltement indpendantes l'une de l'autre.

1.1. Comptabilit gnrale vs comptabilit gnrale


La comptabilit de gestion, dite aussi analytique, est dfinie comme un outil permanent dinformation permettant la mesure des performances et laide la prise de dcision au sein de lentreprise 92 . Sa particularit par rapport la comptabilit gnrale est quelle ne renvoie pas une technique comptable bien dtermine, mais un ensemble dlments du systme comptable au vu de lintrt quils prsentent pour la gestion interne de lorganisation. En effet, alors que la comptabilit gnrale indique quelles sont les natures des charges, la comptabilit de gestion explique dans quel but ces charges ont t engages et pour quelles activits de lorganisation. Cest un modle explicatif non pas orient sur les changes de lentit avec son environnement mais sur lanalyse des flux lintrieur de lentit 93 . Dans cet esprit, la comptabilit de gestion classe les charges de lentit par destinations. Elle constitue la comptabilit des cots, un cot tant lagrgation des charges de toute nature supportes au niveau dun lment de lorganisation. Elle repose sur des systmes dinformation comptables unifis et intgrs, capables de rpondre simultanment aux besoins diffrencis dutilisateurs internes par la production dune information au service de la gestion et des utilisateurs externes par la production ncessaire la communication financire 94 .

1.2. De la comptabilit gnrale la comptabilit de gestion


Pour passer de la comptabilit gnrale celle de gestion il y a lieu de procder certains retraitements en vue de pouvoir calculer des cots. En effet, le cot dun produit, dun service ou dune prestation doit correspondre la consommation des charges rsultant dun fonctionnement normal de lorganisation. Il sensuit que certaines charges de la comptabilit gnrale, appeles charges non incorporables, ne seront pas incluses dans le primtre de la comptabilit de gestion. Il sagit entre autres des charges des exercices antrieurs, des charges de contentieux, des primes dassurance crdit et de faon gnrale des charges exceptionnelles.

92

Conseil national de la comptabilit (CNC). Dictionnaire de la comptabilit, La Villegrin, dition 1996. 94 Didier Leclere, Lessentiel de la comptabilit analytique, ditions dOrganisation, 2001.
93

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Aux charges de la comptabilit gnrale, sont ajoutes, en revanche, les charges suppltives, correspondant aux consommations de biens ou services auxquelles la comptabilit gnrale ne reconnat pas le statut de charges malgr le fait quil sagit de consommations de biens et services ncessaires au fonctionnement de lorganisation. Parmi ces charges, figurent lamortissement des immobilisations fiscalement amorties mais qui sont toujours oprationnelles ainsi que la valorisation des cots de personnel mis disposition mais non facturs. Dans le cas qui nous intresse, savoir ladministration publique, la comptabilisation des dotations aux amortissements, des dotations aux provisions et le rattachement des charges lexercice chappe la comptabilit budgtaire. Aussi, serait-il utile, pour calculer les cots, de reconstituer ces diffrents lments et de les considrer comme des charges suppltives (ou non incorporables). Exemples : les dpenses de fonctionnement engages et non mandates pourront tre des charges non incorporables si les prestations ou les biens correspondants sont consomms au cours de lexercice suivant ; les dotations aux amortissements des vhicules, calcules de faon extrabudgtaire, pourront tre rintgres au titre des charges suppltives 95 .

1.3. Intrt de la comptabilit de gestion et dmarche de sa mise en uvre


a. Lintrt de la comptabilit de gestion En plus de permettre le calcule du cot dune activit et l'explication des principaux facteurs dterminant ce cot, elle sert agir sur les cots travers : 9 la matrise de leur dynamique ; 9 la dfinition dun modle explicatif du comportement des cots ; 9 la mise en place des dispositifs incitatifs pour les responsables. De ce fait, la comptabilit de gestion constitue un lment indispensable lanalyse des cots. Cette dernire devrait permettre linterprtation conomique des diffrentes
95

Guide intgral du CDG, op. cit.

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composantes des cots et lexplication de leur comportement. Pour ce faire, lanalyse des cots peut mobiliser des lments de cots aussi bien extra-comptables que ceux issus de traitements comptables (systmes de comptabilit de gestion). Ainsi, le calcul des cots peut avoir pour objectifs de : 9 9 9 9 valoriser des travaux en cours et calculer les rsultats dune organisation ; apprcier lquilibre conomique dun segment dactivit et/ou dun produit ; mesurer les cots des diffrentes entits de lorganisation ; etc.

En dfinitive, lanalyse des cots contribue mesurer lefficience et dfinir la performance (voir le triangle du contrle de gestion au chapitre I). De ce fait, les rsultats issus de la comptabilit de gestion sont utiles aussi bien pour le service responsable du budget que pour le gestionnaire du service analys. Chaque problmatique de gestion justifie le recours une mthode de calcul des cots (cots complets, cots partiels) plutt quune autre. Ce choix va dterminer les besoins de prsentation des informations dterminant lorganisation de la comptabilit de gestion. b. Conception et implmentation Afin de concevoir un systme de calcul de cots, il y a lieu de : 9 dfinir les objectifs attendus de la mise en place de la comptabilit de gestion et, le cas chant, fixer des priorits pour le dploiement ; 9 fixer le primtre considr et concern par la comptabilit de gestion ; 9 dterminer quels niveaux les cots doivent tre connus : entit, activit, produit, etc. 9 dfinir la mthode adapte la problmatique. 9 dfinir le cahier des charges du systme de comptabilit de gestion: collecte de linformation, dtermination des charges prises en compte, priodicit des calculs, etc. 9 dsigner les acteurs qui interviendront dans le processus, depuis la collecte de linformation lexploitation des rsultats ; 9 prvoir les modalits dutilisation des rsultats obtenus du systme de comptabilit de gestion mis en place ; 9 former les acteurs de premier rang et sensibiliser lensemble des personnels des services 96 . c. Exploitation du systme La mise en place dun systme de comptabilit de gestion nest pas une fin en soi, le plus important est de faire bon usage des donnes et informations quil gnre, aussi, conviendrait-il : 9 partir des valeurs obtenues, tablir un diagnostic partag et formalis entre le service analys et le responsable du contrle de gestion ; 9 intgrer les rsultats de la comptabilit de gestion au processus de discussion budgtaire (dotation des entits en ressources humaines et matrielles) entre le service budgtaire et le service concern.
96

Batrice Grandguillot, Francis Grandguillot, Comptabilit analytique, Gualino, 1999.

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9 prendre en compte formellement les ralisations de lanne pour la fixation des objectifs de lanne suivante. 9 amliorer le dispositif de la comptabilit de gestion en prenant en compte les proccupations du service analys (dispositif itratif). 9 communiquer, au-del du service, sur les ralisations et sur les mesures prises pour rpondre aux problmes soulevs 97 . Par ailleurs, et afin de mettre en place les conditions propices la russite du projet, il est important de vieller ce que : 9 les responsables locaux disposent des moyens dagir sur le montant des cots qui leur sont imputs et ce dans une perspective de matrise globale des cots de la structure (dimension efficience de la performance) et non de reports de ces cots sur dautres entits ou centres internes lorganisation ; 9 lintroduction de la comptabilit de gestion repose sur des systmes dinformation adapts aux objectifs fixs lors de la mise en oeuvre de la comptabilit de gestion au sein de lorganisation (voir la section 3 se rapportant au systme dinformation et tableaux de bord) ; 9 les lments positifs que peuvent attendre les agents du systme soient mis en exergue afin dviter que la comptabilit de gestion ne soit vcue comme une contrainte ; 9 un plan de formation et daccompagnement du personnel soit mis en place ; 9 lon dmontre, aprs exprimentation, que les rsultats obtenus sont pris en compte pour la prise de dcisions et pour mesurer la performance 98 .

2. Dfinition et typologie des cots


Il existe une plthore de type de cots (2.2) qu'il ne convient pas de confondre, en tout tat de cause, avec la notion de charge (2.1).

2.1. Dfinitions
a. Cot vs Charge Le cot (dun produit, dune prestation, dun service) se dfinit comme lensemble des charges mobilises pour raliser ce produit ou cette prestation ou faire fonctionner le service au cours dune priode donne. En revanche, une charge correspond une constatation financire dune consommation de ressource. Elle est diffrencier par rapport une dpense qui correspond un dcaissement de monnaie suite lachat dun bien ou dun service. Exemples: 9 lacquisition dun bien inscrit comme une immobilisation au bilan est une dpense. 9 La constatation de la consommation de cette immobilisation, cest--dire la dotation aux amortissements, est une charge et non une dpense.

97 98

Ibid. Anne-Marie Keiser, Comptabilit analytique et de gestion, Eska, 1994.

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Un cot est dfini par rapport aux trois caractristiques suivantes : 9 son objet ou le champ dapplication du calcul : il peut sagir du cot dune prestation, dune heure de travail, dun projet, etc. ; 9 son contenu, cest dire les charges retenues en totalit ou en partie pour une priode dtermine. Ainsi, le cot peut tre complet ou partiel ; 9 le moment ou intervient le calcul : le cot peut tre calcul antrieurement la priode considre (cot prtabli) ou postrieurement (cot constat). Ainsi, on peut dterminer diffrents cots : aprs approvisionnement, aprs fabrication, aprs distribution, etc. Le cot intgrant lensemble des charges, cest dire calcul au dernier stade du processus de production, est appel cot de revient 99 . Tout comme les types de cots, les mthodes de calcul des cots diffrent. b. La comptabilit patrimoniale et lanalyse des cots La comptabilit patrimoniale, qui mesure la variation de richesse de lorganisation, apporte une dimension et une prcision supplmentaires lanalyse des cots. Parmi les diffrences fondamentales entre systme budgtaire et patrimonial, lon peut citer le rattachement des vnements une priode comptable donne. En effet, la comptabilit budgtaire ne distingue pas un achat dune consommation de ressource, puisquune fois paye, cette dernire est rpute consomme. Inversement, la comptabilit patrimoniale distingue plusieurs tapes dans les flux conomiques : la date de naissance ; la date de ralisation de la consommation, la date didentification du risque. Seules les oprations intervenant pendant lexercice sont comptabilises. Exemple : un service achte une palette dimprims-papier. Seulement les trois quarts de ces imprims sont consomms au 31/12. Seuls les trois quarts du montant de la livraison seront comptabiliss comme consomms. Le reste sera comptabilis dans les stocks.

99

Claude Cossu, Richard Milkoff, Comptabilit de gestion : la gestion par les cots, Nathan, 1997.

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La dotation aux amortissements des investissements ne constitue pas un flux montaire, mais une charge. Cest une technique comptable qui permet de constater lusure et la dprciation dun investissement et de rpartir le cot de lacquisition de ce bien sur toute la dure suppose dutilisation. Dans la comptabilit budgtaire actuelle, la prise en compte de lamortissement de linvestissement napparat pas. Dans le cadre dune comptabilit patrimoniale, linvestisseur doit supporter chaque anne la charge dune dotation aux amortissements, correspondant la prise en compte de lusure du bien. De la mme manire, les provisions ont trait des vnements dont on ne sait sils se produiront. Les risques lis lexistence mme de lorganisation sont donc prvus . Ainsi, la comptabilit patrimoniale apporte des prcisions dans lanalyse des cots, en comptabilisant les ralits conomiques et non pas seulement financires.

2.2. Typologie des cots


Il existe plusieurs types de cots, dont les cots fixe, variable, direct, indirect, dopportunit, marginal, historique, cible, standard, etc. Leur champ dapplication, leur contenu et le moment de leur calcul diffrent. Ils peuvent tre comptabiliss de faon diffrente en fonction des objectifs de gestion dfinis (exemple : cots partiels, cots complets, ). a. Cots fixes et cots variables Le cot fixe dun produit ou dune prestation est lensemble des charges fixes qui sy rapportent. Trs gnralement, les charges fixes sont des charges indpendantes du volume dactivit, par opposition aux charges variables. La notion de fixit doit tre entendue dans un intervalle de production donn. Lorsque le niveau de lactivit dpasse la capacit du matriel, lacquisition dune nouvelle unit de matriel entrane une augmentation du montant de la dotation aux amortissements. La charge fixe a augment, cest pourquoi on considre que les charges fixes sont les charges qui augmentent par paliers. Les charges variables voluent quant elles en fonction du niveau de lactivit. En comptabilit analytique, on admet souvent que les charges variables sont proportionnelles aux quantits produites ou vendues 100 . Exemples : 9 Cot variable : dans un tribunal, le nombre de chemises consommes est fonction du nombre daffaires traites. 9 Cot fixe : les cots immobiliers du mme tribunal sont indpendants du nombre de cas traits. En revanche, si le nombre daffaires prises en charges augmente fortement, il deviendra ncessaire de disposer de surfaces supplmentaires. b. Cots directs et cots indirects Les cots directs par rapport un produit ou un service sont ceux qui peuvent tre affects en totalit ce produit, ce service ou cette unit, et ce sans ambigut, sans calcul pralable et sans contestation possible.
100

R. Demeestre, Le contrle de gestion dans le secteur public, 2002.

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Les cots indirects sont ceux qui, a contrario, ncessitent une ventilation forfaitaire pour tre rpartis entre les productions ou les structures. La mthode de rpartition de lensemble des charges directes et indirectes permet de calculer un cot complet par produit, service ou structure. Il est prciser que la distinction entre cots directs et cots indirects est plutt conventionnelle, tant fonction du degr de finesse du suivi. Par exemple, le loyer est un cot direct lorsque lon calcule le cot dun immeuble ; cest un cot indirect lorsque lon calcule le cot complet dune photocopie ralise dans latelier de reprographie quabrite cet immeuble. De mme, la distinction entre charges directes et charges indirectes ne conditionne pas celle entre charges fixes et charges variables. En effet, par exemple, une charge fixe peut tre une charge se rapportant directement une prestation ou rpartie entre plusieurs prestations 101 . Exemple : dans le calcul du cot dune affaire traite par le tribunal, le cot des chemises est un cot direct, affectable sans ambigut cet objet. En revanche, si les locaux utiliss abritent galement un service administratif dpendant de ladministration centrale par exemple, le cot de ces locaux est un cot indirect par rapport lobjet affaire/dossier . Il est ncessaire pour traiter une affaire, mais la part du cot qui lui revient ne peut tre dtermine de faon non conventionnelle. c. Le cot dopportunit Le cot dopportunit est dfini comme tant le manque gagner rsultant du renoncement toute autre utilisation dun facteur de production tel le personnel ou le matriel. Si la notion de cot dopportunit est importante pour lanalyse des cots et la prise de dcision, elle ne constitue pas une notion comptable au sens des procdures de traitement comptable. Exemples : le prt ( titre gratuit) de locaux du ministre A au ministre B constitue un cot dopportunit pour le ministre A qui cde ses locaux, car il renonce une recette potentielle (location de ces locaux autrui ou leur utilisation par ses propres services). De la mme manire, la mise disposition de personnel sans refacturation entre deux administrations peut constituer un cot dopportunit. d. Le cot marginal Le cot marginal dun produit est le cot qui rsulte de la production dune unit supplmentaire de ce produit : cest le cot de la dernire unit produite. Bien que la mthode soit difficile mettre en oeuvre, lvaluation du cot marginal constitue un lment prendre en compte pour faciliter la prise de certaines dcisions. Son intrt est quil peut aider orienter les dcisions concernant par exemple lopportunit dune sous-traitance, laffectation des ressources entre plusieurs productions possibles, etc.

101

Ibid.

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B. Les principales mthodes de calcul des cots


Le suivi des cots peut avoir plusieurs objectifs, notamment : connatre lactivit et son cot ; aider la prise de dcision, concernant par exemple : 9 9 9 9 9 9 9 9 9 labandon ou le lancement dune nouvelle activit ; le choix dun mode de gestion (rgie/sous-traitance) ; la rduction ou laugmentation du volume dactivit ; laide au choix des investissements ; laide llaboration dune politique tarifaire (prix de cession interne ou tarification externe) ; laide la prparation budgtaire ; laide la programmation du renouvellement des investissements ; laide la prvision des dpenses en fonction du volume dactivit ; etc.

suivre le budget ; etc.

Il importe de dfinir pralablement les objectifs attendus afin de choisir la mthode de calcul des cots la plus approprie. On rappellera, pour mmoire, les deux mthodes fondamentales de la comptabilit analytique : la mthode des cots complets (historiquement appele mthode des centres danalyse et de laquelle est drive la mthode ABC ) et la mthode des cots partiels, qui se dcline en plusieurs approches, telles le direct costing, le direct costing volu, le cot marginal, etc.

1. Les mthodes des cots complets


Il sagit de mthodes de comptabilit de gestion qui permettent de calculer le cot de revient dun produit, dun service ou de toute autre activit. Elles sont fondes sur la distinction cots directs/cots indirects et consistent affecter lensemble des cots directs et des cots indirects travers un processus de rpartition et de dversement. Leur intrt rside, comme leur appellation le laisse comprendre, dans le fait quelles permettent de cerner lensemble des composantes du cot. Cependant, elles restent parfois difficiles mettre en uvre.

1.1. La mthode des centres danalyse


Cette mthode est anciennement dnomme mthode des sections homognes. Elle est ne des milieux industriels o elle avait t utilise pendant longtemps, avant dtre tendue dautres types dactivits. En raison des difficults que suscite son application dans certains secteurs, notamment celui des services, cette mthode a donn naissance sa drive, la mthode ABC. Dans ce qui suit, nous allons expliquer comment cette mthode est mise en uvre, tout en illustrant par un cas pratique, un reprage .

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a. Dmarche dimplmentation Avant dentamer la phase de calcul du cot elle-mme, il y a lieu de : 9 dfinir le ou les produit(s) ou prestation(s) pour lequel ou lesquels on veut calculer le cot ; 9 inventorier les cots du primtre analyser ; 9 tablir le plan de comptes analytiques (dcoupage en centres danalyse, dfinition des comptes de produits) ; 9 affecter les charges directes par rapport aux centres danalyse ; 9 affecter les charges directes aux cots des prestations ou des produits ; 9 choisir les units duvre ou les cls de rpartition reprsentatives pour chaque type de charges indirectes entre centres danalyse (principal et/ou auxiliaire) ; 9 allouer les cots indirects aux produits et prestations ; 9 calculer le cot de revient complet pour chacun des produits ou prestations ; 9 il peut tre utile de raliser une tude de sensibilit des rsultats aux hypothses de calcul (cl de rpartition, rpartition des charges, etc.) 102 . Les cots indirects sont ventils entre les produits, prestations ou activits selon les tapes suivantes 103 : 1. Lorganisation est dcoupe en centres danalyse 104 qui doivent correspondre autant que faire se peut, la division relle de lorganisation ou de lexercice dune responsabilit et, tout la fois, tenir compte de la logique du processus de production. En pratique, la notion de centre danalyse peut correspondre un centre de responsabilit ou une subdivision de centre de responsabilit. On distingue deux types de centres danalyse : les centres principaux qui font partie intgrante du cycle approvisionnement/production/ distribution et les centres auxiliaires qui grent les facteurs de production et contribuent lorganisation interne de la structure (services fonctionnels). 2. Les charges incorporables en comptabilit de gestion sont affectes aux centres danalyse auxiliaires et principaux (rpartition primaire des charges). 3. Les cots des centres auxiliaires sont rpartis entre les centres principaux au moyen dunits duvre ou de cls de rpartition (rpartition secondaire des charges, qui consiste ventiler lensemble des charges des centres danalyse auxiliaires sur les centres principaux) : o une unit duvre est un critre de ventilation des charges dun centre danalyse, qui doit permettre la fois de mesurer lactivit du centre danalyse et dimputer les charges (exemple : dossier trait pour rpartir les cots dun service charg de traiter le contentieux) ; o une cl de rpartition est un procd permettant de rpartir forfaitairement les charges indirectes entre les diffrents centres danalyse (exemple : ventilation

P. Nikita, J. Tuszynski, Comptabilit de gestion : dtermination et analyse des cots : processus 7, Nathan Technique, 2001. 103 Cette ventilation est conventionnelle. 104 A ne pas confondre avec la notion de centre de responsabilit examine dans la section 1 de ce chapitre.
102

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des charges de chauffage dun immeuble au prorata des surfaces occupes par les services). 4. A lissue de la rpartition des cots sur les centres danalyse, les cots dfinitifs des centres principaux (charges directes issues de la rpartition primaire et charges indirectes reventiles) sont imputs aux diffrents produits/prestations/activits. La rpartition est ralise sur la base des units duvre consommes par ces produits (processus dimputation des charges) 105 . Ainsi, la mthode danalyse des cots complets revient lanalyse et la rpartition suivantes:

b. Intrt de la mthode La principale caractristique de cette mthode est quelle permet de mieux connatre la ralit des cots, de sensibiliser les gestionnaires ou les consommateurs la ralit de certaines charges, en prenant en compte lintgralit des cots affrents une production donne. Pour un service ou une entit publics, elle peut servir donc fixer le prix, le tarif ou le prix de cession interne. En outre, elle peut aider prendre la dcision concernant lopportunit dexternaliser la production dun service ou dune prestation dans la mesure o elle permet de dterminer le cot de revient qui peut tre compar au prix propos par un prestataire. Nanmoins, il convient dtre prudent dans la comparaison, pour deux raisons : 9 le prix propos par le prestataire comprend une notion de bnfice que la mthode du cot complet dans le secteur public ne prend pas en compte ; 9 il ne faut pas perdre de vue les charges irrversibles, cest dire celles qui ne disparatront pas mme si lactivit est sous-traite et externalise, comme par exemple certaines charges de personnel. Cette mthode peut tre utilise aussi bien par les services vendant en interne ou en externe leurs productions ou leurs prestations, que par ceux ayant besoin dune rpartition fine de leurs cots entre diffrentes productions relativement rcurrentes. Ainsi, il est possible de calculer des cots complets par gestionnaire, par activit et par programme.

105

Guide intgral du CDG, op. cit.

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c. Facteurs-cls de succs Il est capital de dfinir prcisment le degr de finesse attendu des cots. Cette mthode est relativement complexe mettre en oeuvre puisquelle impose de dcouper lorganisation en centres danalyse et de dfinir des units duvre. En outre il importe dtre vigilant aux points suivants : bien choisir les units duvre ou cls de rpartition et sassurer quelles sont reprsentatives de lactivit des centres danalyse ; les cots indirects sont rpartis de manire conventionnelle et varient selon le choix de lunit duvre dtermine ; or la part de ces cots dans les productions de ladministration est souvent importante, do la ncessit daccorder une attention particulire au choix des units duvre ; vrifier lquilibre entre le cot et lavantage ou lopportunit de mise en oeuvre de cette mthode sans perdre de vue les difficults de son application et la faisabilit technique et oprationnelle de loutil ; sassurer de la participation des agents au choix des hypothses retenues pour dcrire leur activit, afin de sassurer de la validit de ces hypothses ; actualiser rgulirement le modle de calcul des cots. Celui-ci doit voluer en fonction de lorganisation et des processus de production (dcoupage des centres danalyse, choix des units duvre, etc.) ;

Signalons enfin que la complexit de lapplication de cette mthode exclut en pratique son utilisation pour des tudes ponctuelles 106 . d. Insuffisances de la mthode Comme nous lavons voqu ci-dessus, l'objectif essentiel d'une comptabilit analytique consiste expliquer les rsultats en calculant les cots des produits (biens et services) pour les comparer aux prix de vente correspondants. Cette approche essentiellement centre sur les produits, semble aujourd'hui incapable de prendre en compte l'volution des modes de production, de commercialisation et d'organisation des entreprises. Depuis quelques annes, de nombreux auteurs ont contribu montrer l'inadaptation actuelle des modles de cots en propageant les rflexions d'un groupe de travail international (CAM-I) sur une dmarche base sur les activits. En effet, la mthode des sections homognes regroupe les charges indirectes dans des centres d'analyse pralablement leur imputation au cot d'un produit dtermin. Chaque centre correspond une des fonctions conomiques (approvisionnement, production, distribution, administration gnrale, etc.) de l'entreprise. De ce fait, cette mthode s'appuie sur un modle d'entreprise qui se caractrise par un cloisonnement vertical de celle-ci (organisation taylorienne du travail). Lun des reproches adresss au modle est quil ne clarifie pas la cause des cots. Les produits tant l'objet central de cause des cots, cela conduit peu ou prou imputer
106

C. Goujet, Christiane et Christian Raulet, Comptabilit analytique et contrle de gestion. 1 : calcul des cots complets. Analyse des cots et des marges, Dunod, 2001.

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proportionnellement aux volumes de production (HMOD, chiffre d'affaires, etc.) les charges indirectes aux cots des produits. En liant les cots uniquement des facteurs volumiques et en ne tenant pas compte de la complexit des processus productifs forte consommatrice de charges indirectes, les causes relles des cots ne peuvent tre cernes avec prcision. Lautre reproche est que le caractre homogne des charges n'est pas assur. En effet, cette mthode regroupe les charges indirectes dans des centres d'analyse (rpartition primaire). Dans un deuxime temps les charges des centres auxiliaires sont rparties dans les autres centres (rpartition secondaire). Pour les sections homognes, ce dernier traitement fait ncessairement perdre le caractre homogne des charges par rapport l'activit des sections rceptrices. Enfin, lon reproche galement la mthode les phnomnes de subventionnement. L'htrognit des activits au sein d'un mme centre d'analyse cre des phnomnes de subventionnement dans la mesure o toutes ces activits ne sont pas consommes dans la mme proportion par les produits, alors que l'imputation aux cots est ralise l'aide d'une seule unit d'uvre.

1.2. La mthode ABC (Activity Based Costing)


Nous claircissons ci-aprs la terminologie utilise par la mthode avant daborder lintrt de cette dernire. a. Terminologie Piloter la performance implique de disposer des lments les plus pertinents sur les cots. La mthode danalyse des cots fonde sur les activits (activity based costing - ABC) considre lentreprise ou la structure sous langle des processus mis en oeuvre qui concourent la ralisation et la distribution des produits et services. Un processus est un ensemble dactivits concourant un mme objectif et relevant gnralement de responsables diffrents (exemple : les chefs de plusieurs centres de responsabilit). Pour cette raison, les processus sont qualifis de transverses. La mthode ABC repose donc sur une vision transversale qui fait abstraction des fonctions et des centres de responsabilit, plusieurs centres de responsabilit pouvant contribuer la ralisation dun mme processus. La mthode ABC permet une meilleure allocation des cots aux produits en affectant des charges aux activits et pallie les drives observes dans le cadre de mise en oeuvre de comptabilit analytique classique. Elle permet en outre danalyser les processus transverses difficilement identifiables dans le cadre des centres de responsabilit. Aux notions de cots complets et cots directs, elle substitue celle de cot traable. On appelle cots traables aux produits des cots que lon sait soit affecter directement aux produits, soit imputer aux produits sur la base dune unit duvre non arbitraire 107 . La mthode ABC permet en outre de mieux reflter la composition des cots. Elle propose notamment une rpartition plus pertinente des cots indirects que ne le permet la
107

Philippe Lorino, Mthode et pratiques de la performance, ditions dOrganisation, 2001.

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mthode des centres danalyse, alors que ces cots indirects reprsentent une part importante des cots totaux. La mthode ABC met disposition des dcideurs les informations adaptes une nouvelle forme de pilotage et de management par les activits, lactivity based management (cf. la section 1). b. Intrt de la mthode Outre la dtermination des cots des activits, la mthode ABC permet : 9 didentifier la valeur ajoute dans les processus en confrontant le cot dune activit avec la valeur quelle contribue crer (au sens de la gestion stratgique des cots). Elle apporte par consquent des lments danalyse pour les choix dexternalisation ou de rduction dactivits ; 9 damliorer lefficience en offrant des lments de comparaison (benchmarking); 9 dagir sur les facteurs explicatifs de la formation des cots 108 . La mthode ABC est plus particulirement utilise lorsque la part des charges indirectes est leve, lorsque les cots de dveloppement des produits ou prestations sont importants alors que leur dure de vie est courte, car elle apporte une vision plus raliste des cots. A ce titre : 9 les charges indirectes par rapport aux produits seront imputes sur les activits. Or la plupart des charges indirectes par rapport aux produits sont directes par rapport aux activits ; 9 les cots des activits seront imputs sur les processus sur la base dinducteurs109 clairs et pertinents; 9 la mthode ABC supporte mieux les changements dorganigramme puisquelle sappuie sur les processus, par nature plus stables que les structures organisationnelles; 9 elle facilite la communication interne puisquelle utilise le langage et la logique des oprationnels. 9 enfin, son utilisation nexclue pas le recours dautres systmes de calcul des cots 110 . c. Implmentation du systme La mthode ABC repose sur le principe selon lequel les produits consomment des activits et les activits consomment des ressources . Des inducteurs de cot (ou de ressource) permettent de ventiler les ressources vers les activits. Des inducteurs dactivit rpartissent le cot des activits entre les produits.

108 109

Henri Bouquin, Le contrle de gestion : contrle de gestion, contrle dentreprise, PUF, 2001. Un inducteur est un facteur causal et explicatif de la formation des cots. 110 Ravignon, Bescos, Joalland, Le Bourgeois & Maljac, La mthode ABC, piloter efficacement une PME, ditions dOrganisation, 2001.

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La comprhension du fonctionnement interne de ladministration est le pralable la mise en place du contrle de gestion. Dans le cas de ladoption dun systme ABC, cette connaissance doit tre complte par une analyse fine des activits et des processus de production. Lactivit est un ensemble de tches homognes concourant la ralisation de la chane de valeur au sein dun processus identifi. Elle peut sexprimer par un verbe daction (exemple: imprimer) et se mesure par la quantit d outputs produits.

d. Facteurs-cls de succs La mise en place dun systme danalyse de type ABC doit tre guide par le pragmatisme, en rapprochant les enjeux pour ladministration concerne du cot de la mthode. LABC est en effet coteuse, car plus complexe mettre en oeuvre que la comptabilit analytique classique, en raison notamment de lanalyse approfondie quelle requiert. Le recours la mthode ABC doit apporter une vritable plus-value et ne pas rpondre un simple effet de mode. Elle doit sappuyer sur des systmes dinformation fiables et performants 111 . Dun point de vue mthodologique, la mise en place de lABC peut tre exprimente sur un site pilote qui bnficie dune certaine autonomie, en sappuyant sur lorganisation existante.

2. Les mthodes des cots partiels (direct costing).

111

Michel Charpentier & Philippe Grandjean, Secteur public et contrle de gestion, ditions dOrganisation, 1998.

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Fondes sur la distinction cots variables/fixes, les mthodes des cots partiels permettent de raliser de faon simple des tudes de cots pertinentes sur des services ou des activits, sans les biaiser par des lments lis lensemble de la structure. Cest un ensemble de mthodes qui ont en commun : la critique de lapproche des cots complets qui ne permet pas dorienter de faon rationnelle la gestion de lorganisation ; ladoption dun raisonnement en termes diffrentiels ; lorientation du raisonnement vers le cot de la dcision et non vers le cot de produit (cot marginal) 112 .

2.1. La mthode dimputation rationnelle des frais fixes.


La mthode des cots complets ne tient pas compte des variations du niveau dactivit, notamment pour la rpartition des frais fixes. En effet, dans cette mthode, les frais fixes, qui sont par nature constants au sein dun palier donn, sont rpartis au prorata du volume dactivit. Ainsi, lorsque le niveau dactivit est lev, le cot fixe unitaire est faible. A linverse, quand le niveau dactivit est bas, le cot fixe unitaire est lev. Le cot de revient unitaire obtenu dpendra donc largement des variations du niveau dactivit. La mthode de limputation rationnelle cherche pallier linconvnient du lien entre cot et niveau dactivit. Elle vise nimputer au cot des produits que la part de frais fixes qui est considre comme rationnelle, cest--dire correspondant un niveau normal dactivit prtabli. La diffrence entre les cots fixes affects et les cots fixes totaux est appele cot de priode. Loriginalit de cette mthode tient dans sa capacit isoler les cots/bnfices lis la sous/suractivit pour viter de les intgrer dans le calcul des cots unitaires.

2.2. Les cots prvisionnels et lanalyse des carts


a. Prsentation Un cot prvisionnel (ou cot prtabli) est un cot calcul partir des charges estimes lavance. La comparaison des cots prvisionnels et des cots historiques ou rels permet de mettre en vidence un cart, qui peut tre ensuite dcompos en carts lmentaires de diverses natures. Les cots prtablis peuvent tre de simples prvisions mais ils peuvent galement constituer des cots de rfrence, des objectifs atteindre. Ils auront alors valeur de norme et constitueront des cots standards. Lanalyse des carts consiste :
112

dterminer les cots souhaits (normes et objectifs atteindre) ; comparer les cots souhaits aux cots constats ; mettre en vidence les carts ; identifier les causes possibles dcarts ; valoriser les carts lmentaires et procder leur interprtation ; identifier les responsabilits.
Claude Cossu, Richard Milkoff, Comptabilit de gestion: la gestion par les cots, ditions Nathan, 1997.

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Il sagit donc dun outil de pilotage permettant de reprer des anomalies, afin daider, le cas chant, choisir les actions correctives appropries. Lanalyse des carts est ralise en mettant en vidence la diffrence entre un budget excut et un budget prvisionnel. Llaboration du budget prvisionnel et, par la suite, lanalyse des carts ventuellement constats avec le budget excut ncessitent pralablement ltablissement de standards et de cots standards. Ainsi, un budget annuel de frais directs et variables (exemple : budget de personnel vacataire rmunr lheure pour traiter des dossiers daide) sera tabli de la faon suivante : nombre dheures de travail standard pour traiter un dossier ; cot de lheure de main-duvre ; nombre total de dossiers traiter au cours de la priode de rfrence (anne).

Dans le cadre dun budget de cots variables et directs (exemples : matires premires, consommables, main-duvre rmunre en fonction du volume horaire ou de la prestation), lcart total constat entre les dpenses relles et le budget prvisionnel peut avoir trois causes principales que la mthode danalyse des carts permet disoler : les carts lis au volume ou la quantit ; les carts de valeur ou de prix ; les carts de ralisation dactivit.

Dans ce cadre, plusieurs types dcarts peuvent tre dgags puis analyss : carts dexcution budgtaire : diffrence entre les dpenses relles constates et le budget prvisionnel ; carts de ralisation dactivit : cet cart valorise la part de lcart dexcution budgtaire due la seule diffrence entre lactivit relle et lactivit standard; cart global sur cots standards : cest la diffrence entre les dpenses relles et le budget qui aurait d tre dpens si le niveau dactivit avait t conforme aux prvisions. Cet cart peut lui-mme ensuite tre dcompos en deux sous-carts, lun li aux diffrences de prix, lautre aux diffrences de quantit (cet cart est galement appel cart sur temps lorsquil sagit de temps pass et non de volume ou quantit consomms).

b. Intrt de la mthode Les cots standards et lanalyse des carts constituent un lment du systme de suivi budgtaire. En effet, un des objectifs du suivi budgtaire est de sassurer de la matrise des cots de lentit, dexpliquer le cas chant pourquoi les dpenses relles ne sont pas conformes aux prvisions et de dboucher sur des dcisions correctives.

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Analyse des carts largie au suivi budgtaire dans le cas dun budget de cots variables et directs 113

La mthode de lanalyse des carts sur cots prtablis et/ou cots standards permet de rpondre aux objectifs suivants : 9 parvenir une gestion contrle par la dtermination et linterprtation des carts pour prendre des mesures correctives ; 9 aider le cas chant la fixation des prix ; 9 fournir une incitation directe la recherche de meilleures performances ; 9 rapprocher lanalyse de cots de la dmarche budgtaire. Elle peut tre utilise de ce fait par : 9 les responsables dun budget ou dun service qui reviendra la charge dexpliquer les carts observs entre les objectifs fixs et les ralisations ; 9 la hirarchie et les responsables de la prparation et de lexcution budgtaire. c. Implmentation Trois phases sont ncessaires la mise en oeuvre de la mthode des cots standards : 9 dtermination des standards physiques (exemple : nombre dheures de mainduvre pour traiter un dossier) ; 9 dtermination des standards de prix (exemple : cot de lheure de main-doeuvre) ; 9 dtermination des niveaux dactivit prvisionnels (exemple : nombre de dossiers traits). Il existe plusieurs mthodes dtablissement des cots standards : cots calculs et extrapols en fonction du pass (cots historiques) ; cots idaux ou cots standards thoriques fixs a priori.
113

Cots calculs en fonction du pass (cots historiques).

Cest le cas par exemples du budget de main-duvre, du budget de consommables, etc. Source :Guide intgral , op. cit.

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Les standards utilisables au cours dune priode future peuvent tre fonds sur les observations relles effectues au cours des priodes passes : 9 derniers cots rels connus ; 9 cots rels moyens calculs sur une priode plus ou moins longue. Cela suppose que lactivit ne soit pas nouvellement cre et quun rfrentiel ait pu tre constitu. Cots idaux (cots standards thoriques).

Ces cots sont calculs partir de lanalyse thorique de lobjet et du travail ncessaire. Par exemple, le cot standard de personnel peut tre tabli partir de lvaluation du temps de travail standard ou jug acceptable pour remplir une tche. Cots budgts (cots standards normaux).

Ces cots sont, linstar des cots idaux, fonds sur des analyses techniques dont les rsultats sont corrigs pour tenir compte des variations qui rsulteront vraisemblablement des conditions relles de travail. Les standards ainsi calculs sont des objectifs atteindre 114 . Exemple fictif Le budget dun tablissement public comprend des cots de main-doeuvre directe et variable (vacataires) pour traiter des dossiers daide aux entreprises, pour lesquels un budget mensuel est estim.
Estimations pour le mois de septembre Budget estim : 100 000 dhs Standard de temps : 5 heures/dossier Nbre de dossiers prvu : 1 000 dossiers Au total : 5 000 heures rmunres Cot horaire de main duvre : 20 dhs Dpenses relles pour le mois de septembre Dpenses totales : 96 800 dhs 4 800 heures de main duvre 800 dossiers traits.

Lcart dexcution budgtaire est donc de : 96 800 100 000 = - 3 200.

Il peut tre dcompos en : cart de ralisation dactivit : (800 1000) x 5 heures x 20 dhs = 20000 dhs ; cart global : 96 800 dhs (800 x 5 heures x 20 dhs) = 16800 dhs. Lcart global de 16 800 dhs peut tre dcompos en : cart sur prix : 96 800 dhs (4 800 heures x 20 dhs) = 800 dhs ; cart sur temps : [4 800 heures (5 heures x 800)] x 20 dhs = 16000 dhs.

114

Claude Cossu, Ecarts et contrle budgtaire, ditions Vuibert, Paris, 1986.

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Conclusions : Lcart dexcution budgtaire est ngatif, ce qui signifie que les dpenses relles ont t infrieures au budget prvu. En premire analyse, on pourrait conclure que la situation est donc favorable. Toutefois, une tude plus pousse fait apparatre des souscarts dfavorables ; ainsi, le surcot horaire de rmunration du personnel (800 dhs) et surtout la productivit moindre (surcot de 16 000 dhs), alors que lconomie par rapport au budget prvu aurait d slever 20000 dhs si les standards de temps et de cot horaire avaient t respects. Cet exemple montre donc lintrt dune dcomposition fine des carts en carts lmentaires afin den faire ressortir les causes essentielles, leur importance respective, pour pouvoir ensuite engager un dialogue avec les diffrents acteurs concerns et en dduire un plan daction si ncessaire.

d. Facteurs-cls de succs Lactivit concerne doit tre suffisamment homogne et rptitive pour que la mise en place de standards puisse sappliquer. Le consensus sur les standards : les standards doivent tre ngocis, motivs, expliqus et arguments pour tre accepts par tous les acteurs. Les standards doivent tre reprsentatifs de la ralit : ils ne doivent pas tre trop ambitieux. La relation une responsabilit et la clart des causes dcart : les responsabilits des carts doivent tre finement dtermines et analyses. Pour cela, la dfinition des centres de responsabilit et des latitudes des gestionnaires doit tre trs claire (distinction des carts contrlables, cest--dire pour lesquels la responsabilisation est clairement tablie, des carts non contrlables). La ractivit et la rapidit dintervention : lcart na dintrt que si son constat dbouche sur une action possible dans des dlais raisonnables 115 .

2.3. La gestion stratgique des cots.


Dmarche pratique par certaines organisations du secteur concurrentiel, la gestion stratgique des cots est difficilement transposable une administration publique. Nanmoins, nous en voquerons dans ce qui suit les principes de base, pour autant quelle puisse contribuer lanalyse des cots dans le secteur public. a. Prsentation La gestion stratgique des cots est surtout utilise dans le secteur concurrentiel, essentiellement dans les grandes entreprises prives internationales. Cependant, elle peut trouver un champ dapplication dans le secteur public. En effet, la valeur que lusager accorde un service rendu par une administration de lEtat est susceptible de contribuer la dtermination du cot de cette prestation en dcidant dy affecter plus ou moins de ressources. Plus spcifiquement, la dmarche est utile pour certaines dcisions stratgiques, comme par exemple la cessation partielle ou complte dactivits ou lexternalisation.

Toufik Saada, Alain Burlaud et Claude Simon, Comptabilit analytique et contrle de gestion, ditions Vuibert, Paris, 1998.

115

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La gestion stratgique des cots, qui renvoie une famille de mthodes, est fonde sur les trois notions suivantes 116 : La chane de valeur.

Lanalyse de la chane de valeur doit contribuer organiser la rflexion en matire de gestion des cots. La chane de valeur correspond lensemble des activits cratrices de valeur relies entre elles depuis les activits situes en amont jusquau produit ou service fini livr au consommateur. Une activit cratrice de valeur est une activit qui participe aux facteurs-cls de succs sur lesquels lorganisation fonde sa stratgie (exemples : dlais, qualit, performance de laccueil, etc.). Il est rappeler que la dfinition de la notion de valeur dans le service public est au cur du dbat public. Elle soulve des questions telles La valeur des prestations fournies par les administrations de lEtat est-elle mesurable par la perception subjective quen ont les usagers? , Cette valeur est-elle en partie lie limpact de laction des administrations ? , etc. 117 Les dterminants des cots.

Les facteurs qui dterminent les cots peuvent tre dorigine diffrente : 9 le volume de production nest pas le seul moyen dexpliquer le comportement des cots (exemple dautres facteurs : nombre de sries ou de lots) ; 9 les cots doivent tre expliqus au regard des choix structurels et des capacits dexcution qui dterminent la position concurrentielle de lorganisation. Sur ce dernier point, on distingue deux types de facteurs : les facteurs structurels tels que lexprience (courbe dapprentissage), la technologie, la complexit, les facteurs dexcution tels que lengagement du personnel un processus damlioration continue, lutilisation des capacits de production, limplantation des sites, la gestion des relations clients-fournisseurs,

Le positionnement stratgique

Une organisation peut parvenir un avantage concurrentiel durable sur les autres organisations, fond sur une stratgie de cots et/ou une stratgie de diffrenciation ou les deux la fois 118 . Le principal objectif de la stratgie de cot est de parvenir des cots rduits par rapport ceux pratiqus par la concurrence. La stratgie de la diffrenciation consiste principalement diffrencier le produit/prestation propos (et en augmenter ainsi la valeur relle ou perue), afin quil soit considr comme unique par le consommateur.

John K. Shank & Vijay Govindarajan, La gestion stratgique des cots, (1995). Guide intgral du CDG, op. cit. 118 Michael E. Porter, Choix stratgiques et concurrence, Economica, 1987.
116 117

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Ainsi, la capacit dune organisation crer un avantage concurrentiel dpend principalement de sa faon de grer sa chane de valeur par rapport aux chanes de valeur des autres structures. Lavantage concurrentiel sur le march rsulte dune qualit suprieure propose au client pour un prix quivalent (la diffrenciation) ou dune qualit quivalente pour un prix moins lev (avantage en termes de cots). Lanalyse de la chane de la valeur dbouche sur des actions stratgiques qui portent sur la transformation de ces chanes de valeur. Elles peuvent sattacher aussi bien la matrise des cots des diffrentes activits constituant cette chane qu la matrise de la valeur quelle apporte au client final (gestion du couple cot-valeur). Cette analyse de la chane est indispensable pour dterminer les leviers damlioration de la qualit ou de la rduction des cots. Elle est par ailleurs une premire tape essentielle pour comprendre la faon dont une organisation se positionne dans son secteur. Une fois la chane de valeur tablie, des choix stratgiques critiques, comme par exemple faire soimme ou sous-traiter, se prsentent plus clairement pour chaque activit cratrice de valeur. b. Intrt de la gestion stratgique des cots La gestion stratgique des cots peut permettre dclairer un certain nombre de dcisions stratgiques qui auront des consquences directes dans le processus de cration dun produit ou dune prestation, selon que lon choisira de sintresser aux processus cls qui apportent de la valeur ou aux cots engendrs par ce niveau de valeur. Lanalyse de la chane de valeur et lidentification des variables essentielles matriser constituent des notions structurantes pour organiser la dmarche de pilotage dune organisation. Elles seront prsentes dans la dfinition du systme de pilotage : pilotage des centres de responsabilit, des processus, des produits. Ainsi dfini, le systme de pilotage facilitera llaboration et le suivi de la stratgie de lorganisation. Lanalyse de la chane de valeur ncessite que les systmes comptables et dinformation soient bien adapts cette logique : souvent les systmes de comptabilit de gestion ne correspondent ni aux dcoupages stratgiques (units stratgiques) ni aux activits identifies dans le cadre de lanalyse de la valeur. En effet, le rle du systme de comptabilit analytique dans une organisation devrait contribuer faciliter la formulation et la mise en oeuvre de la stratgie suivant un processus cyclique : 9 9 9 9 formuler des stratgies avec des donnes comptables ; les diffuser dans toute lorganisation ; dfinir les tactiques et les mises en oeuvre ; crer et appliquer des systmes de contrle 119 .

Ainsi, la mthode de la chane de valeur permet notamment de :

119

M. Litaudon et A. Rfabert, La dynamique de lanalyse de la valeur, ditions dOrganisation,1988.

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9 identifier/mieux connatre la chane de valeur du secteur sur lequel lorganisation est positionne ; 9 affecter les cots et les produits aux activits rellement cratrices de valeur ; 9 identifier les dterminants des cots ; 9 rechercher un avantage durable en matrisant les dterminants des cots ou en reconfigurant la chane de valeur. c. Implmentation Pour laborer la chane de valeur, il y a lieu de : identifier les facteurs-cls de succs sur lesquels lorganisation fonde sa stratgie ; analyser les activits et leur pertinence au regard des facteurs cls de succs (dlais, qualit, cot, ); dfinir la chane de valeur du secteur et affecter des cots, des produits et des actifs chaque activit (cf. la section I du prsent chapitre, portant sur la Segmentation stratgique); rechercher les dterminants des cots qui rgissent chaque activit cratrice de valeur ; analyser et/ou dterminer le couple cot/valeur , notamment : 9 les facteurs constitutifs de la valeur, cest dire les activits qui donnent de la valeur aux produits ou prestations, telles laptitude rpondre aux besoins des usagers, la qualit, le respect des dlais ; 9 la recherche des cots qui ne participent pas la valeur, synonyme de gaspillage, dactivits inutiles et de non-qualit ; 9 ltude des moyens de se constituer un avantage comptitif durable, soit en matrisant les dterminants de cots mieux que ses concurrents (ou dorganisations comparables), soit en redfinissant la chane de valeur de lorganisation 120 . d. Facteurs-cls de succs Deux points importants mritent une attention particulire 121 : Dfinir prcisment le degr de finesse attendu de lanalyse de la chane de valeur (quel degr danalyse ? Jusqu quel niveau ? Quels cots ?). Cette mthode est relativement complexe mettre en oeuvre et ncessite surtout dtre ralise effectivement dans un contexte concurrentiel ou tout au moins de disposer de structures qui ralisent les mmes tches ou qui ont des chanes de valeur dont les problmatiques et les produits finis sont relativement proches 122 .

Dans le secteur public, il est difficile de dterminer un prix de march. En revanche, il est possible de dfinir les cots qui sont lis chacune des activits de la structure. De ce fait, la gestion stratgique des cots se conoit plus facilement dans une optique de benchmarking par rapport des organisations nationales ou internationales produisant les mmes prestations. e. Illustration : la mthode du "cot cible"

120 121

Target Costing ou gestion par cot cible , in Revue Franaise de Comptabilit, avril 1994. John K. Shank & Vijay Govindarajan, La gestion stratgique des cots, ditions dOrganisation, 1995. 122 Ibid.

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Lune des formalisations concrtes et oprationnelles de la gestion stratgique des cots est la mthode de calcul du cot cible ou target costing. Prsentation de la mthode

Dterminer le cot cible consiste dfinir a priori le cot du produit et adapter les fonctionnalits et les processus de production de ce produit de manire faire concorder le cot estim et le cot cible . Le cot cible est celui qui gnre la rentabilit attendue (pour les administrations de lEtat, il pourrait sagir de lefficience attendue) au regard de la qualit, des fonctionnalits, du prix et du volume prvisionnel des ventes (ou du volume des prestations). Dans le secteur marchand, la dmarche part des prix du march pour arriver mettre en vidence les cots ne pas dpasser dans la ralisation dun produit ou dune prestation en raison dune contrainte extrieure (le march). Ce prix du march permet de dterminer le prix de vente concurrentiel. Ce dernier est une prvision que lentit ne contrle pas, mais qui simpose elle. Le cot cible est la diffrence entre le prix de vente concurrentiel et la marge attendue. Le cot cible est donc une contrainte impose aux concepteurs par le management 123 . Ladaptation de cette dmarche au contexte particulier des administrations de lEtat pose le problme de la fixation dun prix de rfrence, dfaut de disposer dun prix fix par le march. Ce prix de rfrence pourrait tre dtermin partir du prix que les usagers sont susceptibles de payer pour la prestation considre (avec ou sans contribution de la collectivit) ou dune rfrence fournie par lanalyse comparative dorganisations semblables ou dune contrainte impose par lallocation budgtaire. La marge pourrait tre considre comme nulle. Au-del des difficults lies la transposition dune mthode issue du secteur concurrentiel, la dmarche du cot cible peut contribuer lanalyse des cots dans les administrations de lEtat. Son intrt rside aussi dans les dmarches de management associes (questionnement sur les cots, recherche damliorations, etc.) 124 . Dterminer un cot cible : la dmarche

9 Dfinir le prix de vente cible : dans le secteur marchand et sauf monopole, ce prix est impos par le march. Dans le cas des administrations, il pourrait sagir du prix que les usagers sont susceptibles de payer ou quils peuvent payer (en tenant compte de la part que la collectivit est prte prendre sa charge) ou dune rfrence fournie par lanalyse comparative dorganisations semblables ou dune contrainte impose par lallocation budgtaire. 9 Fixer une marge : cette marge na pas dobjet dans le cadre des administrations de lEtat. 9 En dduire le cot cible : en labsence de marge, ce cot cible tend vers le prix de rfrence retenu. 9 Calculer le cot estim du produit ou de la prestation : ce cot est calcul partir des gammes et des nomenclatures en additionnant les cots variables de production (matires, machines, main-duvre) et un certain nombre de frais indirects. Ninclure

123 124

Target Costing ou gestion par cot cible , Revue Franaise de Comptabilit, op. cit. Guide intgral , op. cit.

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que les cots indirects influencs par les choix de conception, par exemple les frais de logistique qui augmentent avec la complexit des produits. 9 Rduire lcart entre cot cible et cot estim : recourir lanalyse comparative, lanalyse de la valeur, la comptabilit par activit (pour identifier les cots cachs ou ignors jusqualors). Il est signaler cependant que ce type dapproche ne manque pas de susciter quelques difficults mthodologiques lies : 9 la dfinition des diffrentes hypothses permettant de calculer le cot moyen: volumes prvisionnels, rgles damortissement des dpenses non rcurrentes ; 9 la dfinition du contenu du cot cible, cest--dire les lments de charges qui sont pris en compte, notamment le problme des cots indirects.

S Schma rsumant la dmarche du cot cible 125


(1) Dans le cas des administrations de lEtat : rfrence issue dune analyse comparative par exemple. (2) Dans le cas des administrations de lEtat : objectif defficience par exemple. (3) Ou defficience.

2.4. Le systme des prix de cession interne


a. Prsentation Nous avons vu que les rcentes orientations de la gestion publique (par exemple, le dveloppement des centres de responsabilit ou la pratique des budgets globaliss) et plus gnralement le nouveau cadre dfini par le dispositifs de la contractualisationglobalisation visent accrotre la responsabilisation et lautonomie des gestionnaires en contrepartie dune transparence sur les cots et les performances (cf. chapitre 1, section 1). Or un centre de responsabilit peut bnficier dune prestation fournie par un autre centre. Par ailleurs, les principes dautonomie et de transparence imposent de connatre le cot de toutes les prestations dont peut bnficier le chef dun centre de responsabilit ou un responsable quel quil soit.
125

Daprs P. Lorino : Le contrle de gestion stratgique.

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Les prix de cession interne permettent justement de valoriser les changes de prestations ou de produits au sein de ladministration (exemple : valorisation des prestations fournies par un service informatique ou un service logistique, dentretien des vhicules ou des btiments). On appellera donc ici prix de cession interne (PCI) la valorisation dune transaction (fourniture de produit, de prestation de services, etc.) entre deux entits de ladministration ou entre deux centres de responsabilit. La mise en oeuvre dun systme de prix de cession interne intgre la dfinition pralable des centres de responsabilit et de leur degr dautonomie, ainsi que la dtermination des prix eux-mmes et des modalits de la rgulation du systme en conformit avec la stratgie globale de lorganisation. Un systme de prix de cession interne doit contribuer la ralisation de deux objectifs qui sont en tension permanente lun par rapport lautre : la motivation des responsables des centres (mesure de la performance) ; loptimisation et la cohrence des dcisions stratgiques et conomiques.

b. Intrt de la mthode Cette mthode revt un intrt capital dans le contexte des services publics, dans la mesure o elle sert : valoriser une transaction entre deux services de ladministration (exemple : entre deux centres de responsabilit), transaction pouvant porter sur la fourniture de produits, de prestations de services, mais aussi sur la mise disposition de personnel ; facturer une prestation fournie par un service soutien une direction oprationnelle ; fournir, dans lhypothse dune externalisation, des lments dapprciation (comparaison entre le cot dune solution interne ladministration et le cot rsultant de lexternalisation).

Par ailleurs, lutilisation et la mise en oeuvre dun systme de PCI auront indirectement pour consquences : la mesure dun type de performance des centres de responsabilit ; la motivation des acteurs au sein des centres par lappropriation dun rsultat dont ils seront responsables ; etc.

c. Implmentation La dtermination dun systme de prix de cession interne ncessite de sinterroger en amont sur les points suivants : quel modle de prix de cession interne adopter ? quels prix de cession adopter ? qui dtermine les prix de cession interne? quel est le degr dautonomie des centres de responsabilit concerns (exemple : centre de cots ou de profit ?) ? comment anime-t-on le systme pour prserver lorganisation dun certain nombre de risques identifis plus loin ? 131

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

Concernant la fixation du prix de cession, le cur du problme est dvaluer la valeur de la transaction entre le centre fournisseur (ou prestataire) et le centre client tout en respectant le principe dautonomie. A ce titre, il convient de sassurer que la fixation du PCI ne fausse pas lapprciation de la performance propre des deux centres concerns par la transaction 126 . Plusieurs techniques sont possibles pour dterminer un prix de cession interne. Nous ne prsentons ci-aprs que les mthodes qui semblent exploitables dans le contexte particulier dune administration publique. On distingue traditionnellement deux mthodes :

la dtermination du PCI en rfrence des cots ; le calcul du PCI en rfrence des prix du march. Fixation du PCI en rfrence des cots

Il sagit de dterminer quels sont les cots intgrer dans le calcul du PCI. Autrement dit, quels cots du centre prestataire doivent tre reports et supports par le centre client via le PCI?

Intrts et inconvnients compars des diffrentes mthodes de fixation des PCI partir des cots 127

Plusieurs choix sont possibles dans ce sens : On peut incorporer au PCI uniquement les cots directs, rattachables sans contestation la prestation fournie (exemple : le cot dune pice dtache quand le service prestataire est un centre dentretien automobile). Il peut aussi sembler cohrent dincorporer au PCI une partie des frais fixes supports par le centre prestataire. Pour poursuivre avec lexemple du centre dentretien, il faudra incorporer au PCI une part des charges dlectricit, des charges de chauffage et des cots de personnel.

126 127

M. Gervais Contrle de gestion, Economica, 2000. Brigitte Doriah, Contrle de gestion, Dunod.

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La solution peut tre finalement de fixer le PCI en fonction dun cot standard, qui se rapproche du cot complet, afin de respecter le principe de transparence des cots.

Il sensuit que la fixation dun PCI nest ni vidente ni neutre. Concrtement, elle ncessite le plus souvent des ngociations et larbitrage de la direction gnrale coiffant les deux centres, de faon que les intrts particuliers de chaque centre nentrent pas en contradiction avec lintrt gnral de ladministration et du service public.

Fixation du PCI en rfrence des prix du march.

Il sagit de calculer le PCI partir du prix pratiqu dans le secteur concurrentiel pour une prestation de nature quivalente. Cette solution nest pas, par dfinition, envisageable dans tous les cas. Par ailleurs, les prix du march incluent une marge qui assure la rentabilit de lentreprise. Nanmoins, la comparaison entre le prix du march et les cots annoncs par le centre prestataire, lorsquelle est pertinente et possible, fournit des lments intressants, par exemple dans lhypothse dune externalisation. Quelle que soit la mthode retenue, il est utile de garder lesprit que la fixation des PCI reflte souvent les intentions stratgiques de la direction gnrale, commencer par la volont de prserver certaines activits ( faire plutt que faire faire ). Les prix de cession interne constituent un outil puissant au service de la dconcentration des responsabilits au sein dune organisation. La mise en oeuvre dun systme de prix de cession interne a pour ambition dinciter les chefs des centres de responsabilit adopter un comportement allant dans le sens de la performance au niveau local et global. Un dispositif abouti de prix de cession interne ne saurait donc se limiter une simple refacturation pour ordre. Les prix de cession interne ne doivent pas tre assimils un outil de comptabilit analytique 128 . Il est donc souhaitable que la valorisation des prestations consommes par un centre de responsabilit se traduise par une vritable refacturation par virements de crdits internes (ou le cas chant par un dbit de droits de tirages) et ltablissement dun compte de rsultat prenant en compte lensemble des mouvements budgtaires. Le centre de responsabilit peut galement, dans certains cas, avoir la possibilit de se fournir auprs dun autre prestataire (exemple : entreprises prives) si le rapport qualit/prix ne lui convient pas. d. Facteurs-cls de succs La mise en place dun systme de PCI comporte des risques que lorganisation doit anticiper et grer, en particulier 129 : Risque de fausser lapprciation de la performance des centres concerns. Exemple : si le PCI incorpore une partie des cots fixes du centre prestataire (masse salariale, par exemple), une productivit moindre de ce centre (cest--dire une production moindre pour des frais fixes inchangs) entrane un surcot pour le centre client, qui doit supporter par produit une part plus importante des frais fixes du centre prestataire. Ce
P. Lorino, R. Demeestre, N. Mottis Contrle de gestion et pilotage, Nathan, 1997. C. Alazard et S. Spari, Contrle de gestion, Coll. DECF, Dunod, 1998.

128 129

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133

surcot diminue dautant laxe efficience (rapport production/moyens consomms) de la performance du centre client. Risque dincohrence entre lintrt gnral de ladministration (prise dans son ensemble) et des diffrentes entits qui la constituent. Il faut notamment viter que la fixation des PCI ne dbouche sur des conflits internes qui monopolisent lattention des centres de responsabilit et celui de la direction gnrale. Risque li au respect de lautonomie des responsables des entits. Ce principe voudrait que le PCI ne sloigne pas trop des prix pratiqus sur le march pour une prestation quivalente. Un cart trop important pourrait justifier la volont du responsable du centre client de sapprovisionner sur le march afin damliorer sa performance globale (en diminuant ses cots).

Synthse :

En guise de conclusion cette partie, il convient de noter qu'une mthode danalyse des cots volontairement simplifie, voire non exhaustive, sera souvent prfrable une mthode trop complexe mettre en oeuvre (et coteuse), au moins dans un premier temps.

Section 3 Les indicateurs et les tableaux de bord


Nous avons vu travers les dveloppements consacrs au concept de performance dans le chapitre prcdent que sa dfinition na pas le mme sens selon quil sagisse du contexte de lentreprise du secteur priv ou dune organisation du service public. Dans cette partie, nous aborderons les aspects pratiques de la question de la performance, notamment la typologie des indicateurs et le reporting (I) et les tableaux de bord (II). 134

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

I. Les indicateurs de performance et le reporting


Bien quil existe une multitude de type dindicateurs (A), leur finalit reste sensiblement la mme, savoir linformation sur une situation donne et laide la prise de dcision travers des mcanismes de reporting 130 (B).

A. Les indicateurs : dfinition, typologie et mthode dlaboration


Quelle que soit sa nature (1), un indicateur est labor selon une dmarche bien dfinie (2).

1. Dfinition et typologie des indicateurs


1.1. Dfinition
Un indicateur est une reprsentation chiffre dun phnomne quon veut mettre sous contrle. Plus spcifiquement en matire de gestion publique, un indicateur est une donne (nombre, cotation, valuation) permettant dobjectiver une situation, den rendre les caractristiques lisibles et interprtables 131 . Un indicateur est ncessairement quantitatif : 9 naturellement lorsquil rend compte dune donne directement mesurable, 9 indirectement lorsquil rend compte dune donne qualitative quil repre sur une chelle de valeur. Un indicateur, quel quil soit, peut prendre deux valeurs remarquables : 9 une valeur cible, qui traduit lobjectif que lon se fixe ; 9 une valeur en fin dexercice , qui traduit le niveau de ralisation de lobjectif. Les indicateurs doivent respecter un certain nombre de critres 132 : 9 tre lisibles, comprhensibles, clairs, immdiatement interprtables ; 9 tre pertinents ; 9 tre disponibles un cot compatible avec les bnfices attendus de leur usage ; 9 tre fiables, prcis, contrlables ou auditables ; 9 tre disponibles au cours du temps dans les mmes conditions ; 9 tre synthtiques et slectifs.

1.2. Typologie des indicateurs

130 131

Le rapport et linformation des chelons suprieurs. Guide intgral, op. cit. 132 Dlgation interministrielle la rforme de lEtat (DIRE), Lamlioration de la gestion publique, Rapport du groupe de travail (rapport Weiss), ministre de la fonction publique et de la rforme de lEtat, octobre 2000.

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135

Selon une classification de HELGASON 133 , on distingue plusieurs type dindicateurs dont les plus courants sont ceux denvironnement, de moyens, dactivit et de performance. a. Les indicateurs denvironnement Ce sont des indicateurs qui visent dcrire le contexte dans lequel oprent les services, soit sur le plan local, soit sur le plan global ; ces indicateurs sont galement appels indicateurs de situation (exemples : indicateurs de terrain, de milieu). A titre dexemple, on peut citer les caractristiques gographiques du territoire, la longueur dun rseau entretenir, la densit ou les caractristiques sociologiques de la population, le nombre de communes, le nombre dlves, etc. Ces indicateurs sont diffrencier selon la nature du service des indicateurs de rsultat final : le taux de chmage est une donne du contexte dans un programme particulier comme la politique de la ville, mais il est un rsultat final si on considre la politique de lemploi. Sont galement considrs comme indicateurs denvironnement les indicateurs de prfrence qui traduisent les attentes de lusager dun service. Ils sont construits le plus souvent sur la base denqutes externes, mais font partie de la base de donnes oprationnelle du responsable qualit du service. Ces indicateurs sont essentiels dans la perspective de la mesure de la satisfaction des usagers comme lment de la performance, pour une administration qui met effectivement les usagers au cur de sa dmarche. b. Les indicateurs de moyens Ils visent dcrire le volume (units physiques) ou le cot des moyens utiliss (agents, vacations, prestations de services, crdits, locaux, volume horaire, etc.) dans le processus de production du service. Ces indicateurs ont une utilit essentiellement oprationnelle, et afin deffectuer des comparaisons, leur traduction en unit montaire est souvent ncessaire. c. Les indicateurs dactivit ou de production Ils sont destins mesurer le rsultat direct du processus productif du service, ce quon nomme rsultat intermdiaire par rapport au rsultat final. On distingue cet gard les indicateurs dactivit (nombre dheures de cours dispenses, par exemple dans le domaine de lducation) des indicateurs de production (nombre de diplms sortis du systme ducatif, pour reprendre le mme domaine). Cest ce que les Anglo-Saxons nomment output . d. Les indicateurs de performance La performance peut sapprcier selon trois axes : Le rsultat final

Quel est le bnfice final de laction de lEtat ? Il sagit dapprhender la consquence finale des actions sur lenvironnement conomique et social, la mesure des bnfices servant clairer la valeur de la politique mene. Cest la comparaison de la situation de la socit avec les objectifs que lon sest fixs en la matire, qui permet dapprcier ce rsultat final. Se rapproche-t-on ou non (et pourquoi) des situations que lon voulait atteindre? Cette
133

S. Helgason, PUMA Committee, OCDE, Performance management Practices in OECD countries, 1997.

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136

approche de la performance est celle qui cherche rpondre aux questions du citoyen et du lgislateur en rendant compte de laptitude des politiques publiques atteindre leurs finalits (pour tant est quon en ait fixes explicitement, comme il convient dans une dmarche de performance). On voit bien que les indicateurs dactivit ou de production (rsultat intermdiaire) taient insuffisants pour savoir si le service travaille bien : il ne suffit pas de beaucoup travailler, il faut travailler utilement. Cest ce que les Anglo-Saxons nomment impact ou outcome 134 . Lactivit dun service peut tre totalement ou seulement partiellement lorigine de lvolution du milieu sur lequel il agit. Cette question est trs importante dans la perspective du dialogue de gestion entre niveaux hirarchiques, de la contractualisation et de la responsabilisation que ces dmarches entranent : si la contractualisation doit se fonder sur la performance et non sur les seuls rsultats intermdiaires, elle ne doit pas aboutir rendre un service responsable de rsultats finaux quil ne pourrait matriser. Il sagit bien en loccurrence dun choix stratgique des managers, que de dterminer ce dont ils seront comptables. On distingue donc les caractristiques de milieu qui rsultent principalement de lactivit du service - indicateurs dimpact - de celles qui ne sont quen partie imputables lactivit du service - indicateurs deffet. Ces indicateurs de rsultat final peuvent tre : niveau de richesse, niveau de connaissances des lves, taux de chmage Selon le cas, ils relveront de limpact ou de leffet 135 . Exemple : Le nombre de morts sur les routes ne rsulte certainement pas seulement de lentretien routier, mais aussi de la prsence policire, de lducation des conducteurs, des pratiques de consommation dalcool et de drogue, pour une Dlgation Provinciale de lEquipement, cet indicateur typiquement de rsultat final ne sera probablement pas un impact mais un effet 136 . En revanche, pour lensemble du gouvernement, lindicateur sera bien un impact de sa politique de scurit routire. Cela tant, la dcision dtre comptable ou non dun indicateur de ce type relve bien dune dcision stratgique : lorsque la direction gnrale des impts accepte de sengager dans sa contractualisation avec la direction du budget sur le taux de dclaration spontane des contribuables, alors qu lvidence la politique de contrle fiscal ne dtermine pas compltement cette donne, il donne cet indicateur, conformment sa stratgie, le statut dindicateur dimpact. La qualit du service rendu:

Quel que soit le degr de proximit entre le service prestataire et lusager (client interne ou externe), la qualit doit tre un objectif en soi. La qualit se mesure sous langle de la
134

H. Guillaume, G. Dureau, F. Silvent, Inspection gnrale des finances, Mission danalyse comparative des systmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de lEtat , Rapport de synthse, ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, fvrier 2000. 135 Idem. 136 Terme qui a t choisi en labsence de rfrence vidente pour ce concept nouveau, mais qui voque leffet donn une balle au tennis, dont le trajet est inflchi et non totalement dtermin par le fait de la couper.

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satisfaction exprime par les usagers et dans loptique du respect de procdures pralablement dtermines. Il en dcoule deux types dindicateurs correspondants, ceux de satisfaction des usagers et ceux de la qualit des process, les seconds ntant en fait quun intermdiaire pour que les premiers soient optimaux. Lutilit de consacrer au sein de la performance un dveloppement propre la qualit tient au fait que les progrs dans ce domaine rsultent de dmarches spcifiques, dont il doit tre tenu compte : analyse des besoins conduisant la dfinition de critres de qualit, fixation de standards ou de cibles, dploiement doutils de mesure. Si toutes les attentes des usagers ne doivent pas tre forcment et systmatiquement prises en compte - elles peuvent tre parfois contradictoires entre elles ou avec les contraintes dites par le lgislateur -, il est indispensable de les prendre en considration afin de se prmunir contre le risque dun niveau de service qui serait jug inacceptable par son destinataire. En outre, redonner sa place au citoyen quest aussi en gnral lusager fait partie des lments centraux de la rforme de lEtat et contribue renforcer la motivation des agents du service public 137 . Ces indicateurs peuvent tre par exemple : dlai dattente, temps de rponse, taux derreur, niveau de satisfaction de lusager, etc. Lefficience :

Parfois nomme productivit - (progresse-t-on vers loptimisation dans lutilisation des moyens employs?) : en lespce le souci est la bonne utilisation des moyens (en matriel, en crdits et surtout en personnel) engags au regard des ralisations obtenues. Le citoyen en tant que contribuable, ses reprsentants lus qui votent le budget de lEtat et les responsables des services qui sont comptables de la conduite de ces services ne peuvent que sinterroger sur le rapport entre les moyens consacrs une action et les ralisations obtenues. Ces indicateurs sont frquemment des ratios rapprochant des indicateurs de moyens et des indicateurs de rsultat 138 . Parmi ces indicateurs, on peut trouver les cots unitaires, les indicateurs dutilisation des potentiels (taux des effectifs actifs de police exerant des tches de police active et non des tches administratives) ou de distribution de moyens (fonction de rpartition des moyens), etc. e. Les indicateurs defficacit Ces indicateurs ressortissent une notion proche de celle de performance et sont souvent classs avec les prcdents, mais leur nature est nanmoins trs diffrente et ils relvent par essence du pilotage. Dans la mesure o lefficacit est bien dans le triangle de la gestion le rapport entre les ralisations et les cibles dobjectif qui ont t dfinies, ils mesurent le taux datteinte des cibles (ce sont donc par nature des ratios). En ce sens, on peut avoir la mesure de lefficacit en matire de qualit, tout aussi bien quen matire defficience ou dimpact, ou de nimporte quoi pour lequel on fixerait des objectifs. On voit bien qu la limite lefficacit de la gestion pourrait tre la manire dont globalement la conduite du service permet datteindre les objectifs dfinis, en mesurant cela par exemple avec un indicateur
137

P. Knoepfel, F. Varone, Mesurer la performance publique: mfions-nous des terribles simplificateurs, in la Revue Politiques et management public , volume 17, n 2, juin 1999. 138 Ibid.

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138

synthtique pondrant les divers indicateurs de performance, mais pas lefficience en soi, mme sil existe une efficacit en matire defficience.

2. Aspect mthodologique de ltablissement des indicateurs


Il sagit de respecter une dmarche rationnelle (2.1) qui repose sur un certain nombre de facteurs cl de succs (2.2).

2.1. Dmarche
La construction dindicateurs suit une dmarche approprie dont les principales tapes sont : 9 La direction dtermine la stratgie ainsi que les orientations donner aux missions. 9 En premier lieu, un dialogue entre tous les niveaux hirarchiques sur la traduction des missions doit sinstaurer au sein de la structure ou du service pour prendre la mesure des diffrentes actions qui dcoulent des missions. 9 Ce dialogue est essentiel pour faciliter lappropriation par tous les agents de la structure ou du service des enjeux que recouvrent les actions et de lintrt damliorer les performances. 9 La fixation des objectifs est la consquence du dialogue qui doit se nourrir des informations collectes (le systme dinformation sur lequel reposent les discussions est primordial). 9 Les indicateurs de performance sont alors dfinis en fonction des objectifs atteindre; ils doivent permettre la mesure des performances atteintes. 9 Le suivi et lanalyse de ces ralisations, aliments par les informations recueillies, permettent la direction et aux gestionnaires de mettre en regard objectifs et ralisations pour mesurer lefficacit et de redfinir, recentrer au besoin, les objectifs et cibles dun programme 139 . Lensemble de la chane hirarchique est donc concern, bien que chaque acteur ait un rle propre. Tout responsable a une fonction pour le choix de la stratgie et des orientations qui en rsultent pour les chelons subordonns, dans le respect des orientations reues de lchelon suprieur : 9 9 9 9 9 dclinaison et traduction des missions en actions ; construction aprs concertation de la stratgie et des politiques mettre en oeuvre ; fixation des objectifs daction et des cibles associes ; allocation des moyens en fonction de ces objectifs ; suivi et analyse.

Les gestionnaires ont la responsabilit de la mise en oeuvre des actions. Cela recouvre : 9 la collaboration la fixation dobjectifs ralistes, ce qui signifie une capacit danalyse de leur service (forces et faiblesses, comptences, ressources); 9 la mise en place des outils de recueil de linformation destine alimenter le systme de mesure, partir de la base de donnes de gestion ;
139

Pierre Voyer, Un regard critique sur lutilisation dindicateurs pour mesurer la performance et la proposition dune approche instrumentale des tableaux de bord , dans Michle Guay, Performance et secteur public, Presses de lUniversit du Qubec, 1997.

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9 le suivi rgulier de lactivit et des performances ; 9 la sensibilisation dans le service limportance de la mesure des performances et la diffusion de la culture de performance ; 9 lanalyse et la mise en perspective des ralisations 140 . Lensemble des acteurs doit stre appropri les outils afin de participer activement au retour dinformation vers le gestionnaire et vers les responsables de niveau suprieur.

2.2. Facteurs-cls de succs


Dans la mesure de la performance, lun des points-cls est le cheminement qui mne jusquau choix dun indicateur : dfinition de la mission, de la stratgie, des objectifs, et enfin identification des indicateurs significatifs. En effet, il ny a pas dindicateurs en soi, pas plus quil ny a de mesure ou danalyse dune performance en soi. Les indicateurs ne rpondront aux attentes que si, en amont, une rflexion a t mene en termes de stratgie, dorientations et dobjectifs atteindre, et si les actions ont t identifies et rparties selon leur priorit. En ce sens, un indicateur na de sens que sil est lillustration dun objectif et sil permet de documenter celui-ci par des cibles (valeur cible de lindicateur). Le mode de collecte des informations destines faire vivre les indicateurs, ainsi que les modalits de compte rendu (frquence, destinataires), sont galement essentiels pour la fiabilit et laccessibilit des donnes de pilotage. Enfin, il ne faut pas perdre de vue que ltablissement des indicateurs est li lexercice de planification stratgique auquel doivent se livrer les centres de responsabilit et les ministres 141 . Les indicateurs doivent tre adapts la nature et lorganisation de la structure ou du service. En fonction de ce dont on entend rendre compte, on doit choisir des indicateurs spcifiques. Ils doivent permettre de : 9 fixer des cibles traduisant les objectifs dfinis en commun par la hirarchie et par les gestionnaires; 9 mesurer les ralisations par rapport ces cibles ; 9 comprendre et analyser ces ralisations ; 9 orienter les dcisions des gestionnaires dans le but damliorer la performance ; 9 nourrir le dialogue de gestion entre les diffrents niveaux hirarchiques. Les indicateurs sinscrivent dans une logique de gestion par la performance. Cette dmarche vise orienter laction de ladministration vers la performance. Elle incite aussi mettre en uvre les moyens pour comparer les performances dans une optique de benchmarking 142 .

140 141

Ibid. Revue Politiques et management public , Numro spcial Le management public et la mesure des lettres aux chiffres , volume 18, n 4, dcembre 2000. 142 Lutilisation dindicateurs de performance dans lUnion europenne, perspectives dune comparaison internationale des performances, ministre des finances, Autriche, 1998.

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Au Maroc, et dans le cadre du dploiement de la dmarche de gestion budgtaire axe sur les rsultats au niveau des principaux dpartements, de nombreux ministres, parmi lesquels le ministre de lconomie et des finances, le ministre de lducation nationale et le ministre de lquipement et des transports ont mis en place des systmes de mesure de la performance qui leur permettent, en interne, de mesurer les ralisations de leurs services. Trois insuffisances limitent lintrt de ces expriences : 9 en premier lieu, ces indicateurs ne sont pas homognes dun ministre lautre, et noffrent donc pas la possibilit dune comparaison ou plus prcisment dune analyse comparative (benchmarking) entre les services ; 9 en second lieu, ils ne permettent pas dalimenter la rflexion sur les objectifs que se sont assigns les structures puisquils ne sont pas ncessairement le produit dune rflexion stratgique. 9 Enfin, il y a lieu de relever la prdominance des indicateurs de moyen et de volume (ou dactivit) qui reprsentent plus des deux tiers des indicateurs adopts. Par ailleurs, les indicateurs de performance ne sont que trs rarement considrs comme un moyen de communication de ladministration vers lusager et le citoyen. Certains indicateurs peuvent aussi aider prciser les engagements de service et ne servent la problmatique de transparence de la gestion publique et la ncessit pour ladministration de rendre des comptes aux citoyens que trs peu. Aujourdhui, cette ncessit de rendre compte et de mesurer les ralisations par rapport aux objectifs tient en partie lobligation dexpliciter des choix de politiques publiques lintention de citoyens plus exigeants dans un contexte budgtaire moins favorable et un environnement plus concurrentiel. Dans le contexte actuel, les administrations publiques doivent donc tre plus performantes. Cette exigence sinscrit parfaitement dans le principe de transparence raffirm dans le discours gouvernemental et larsenal juridique.

B. Le reporting
Aussi bien labor soit-il, un indicateur na dintrt que dans la mesure o il est communiqu la personne concerne et ce de la manire la plus approprie (2), do lintrt du reporting (1) .

1. Dfinition et intrt du reporting


Avant de mettre en exergue lintrt du reporting (1.2), il serait judicieux de le dfinir (1.1).

1.1. Dfinition
Le reporting est le processus par lequel des informations relatives lactivit et/ou au niveau datteinte des objectifs dune entit remontent la hirarchie. Ltat de compte rendu, issu du reporting, constitue un ensemble de documents informatifs, destins prsenter une information synthtique la hirarchie et/ou un autre service, reprenant les indicateurs ncessaires au suivi dun budget, dune action ou dun projet au regard des objectifs qui ont t fixs. 141

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

Le reporting fait lobjet dune priodicit de remonte dinformation prdtermine.

1.2. Intrt du reporting


Le reporting et les tats de comptes rendus permettent au niveau hirarchique suprieur concern et/ou dautres services aux problmatiques de gestion proches : de raliser un suivi de synthse, commun et partag, des ralisations ; de procder leur analyse ; de coordonner les ventuelles actions correctives entreprendre pour atteindre les objectifs viss ; de mesurer la performance. Ltat de compte-rendu constitue un support du dialogue de gestion entre les services (centres de responsabilit) et leur hirarchie ou entre services qui des objectifs de gestion similaires ont t fixs et qui ont des structures qui peuvent se prter la comparaison dans lobjectif de raliser une analyse comparative (benchmarking). A ce titre, sont concerns les acteurs suivants : Le service responsable du budget, de laction du programme, du projet ou de la politique qui a fait lobjet dune fixation dobjectifs atteindre ou respecter. Cest lui quil reviendra de dtailler et dexpliquer les carts observs entre les objectifs fixs et le niveau de leur ralisation. Le niveau hirarchique suprieur (n+1) au service, qui fixe les objectifs : sur cette base, il peut engager le processus de dialogue de gestion. Cest le cas par exemple de ladministration centrale vis--vis des services dconcentrs. Les autres services et/ou structures aux problmatiques proches qui peuvent tre intresss par les ralisations de ce service 143 .

2. Mthodologie de reporting
Avant de pouvoir exploiter un systme de reporting, sa conception doit tre ralise avec le plus grand soin pour viter certaines erreurs frquentes en pareilles circonstances. 2.1. La conception et la mise en oeuvre Identifier les attentes des destinataires du reporting et des tats de comptes rendus en terme de contenu, de priodicit ddition, etc. Etablir, en collaboration avec les services oprationnels, la proposition dindicateurs susceptibles dapporter linformation demande par le destinataire principal et vrifier sa disponibilit ou la difficult de sa mesure, sachant que, souvent, les tats de comptes rendus sont des extraits dindicateurs quutilisent dj les services. Elaborer des fiches prcisant, pour chaque indicateur, la signification, linterprtation qui pourra en tre faite, la mthode de calcul et la source de linformation ncessaire son alimentation. Arrter le projet de maquette de ltat de compte-rendu. Dfinir loutil informatique qui permettra dautomatiser la production des tats de comptes-rendus.
Guide intgral , op. cit.

143

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Dfinir les modalits ou procdures de renseignement des donnes, cest--dire le reporting proprement parler. Raliser des actions daccompagnement des services qui produiront linformation en termes de formation, conseil, assistance, etc. Dfinir les modalits pratiques dexploitation, en loccurrence les acteurs participant, les documents supplmentaires produire, la frquence, etc. Dfinir les modalits de communication des ralisations et des remarques et/ou dcisions prises lensemble des acteurs susceptibles dintervenir sur la ralisation des actions tudies. Rectifier, le cas chant, certains paramtres de ltat de compte-rendu suite aux conclusions de la phase dessai 144 .

2.2. Les facteurs-cls de succs Pour russir la mise en place dun systme fiable de reporting, les lments suivants doivent faire lobjet dune attention particulire 145 : Veiller construire le systme de reporting en cohrence avec la segmentation des responsabilits telle quelle existe au sein de la structure concerne. Ne pas limiter le systme dinformation de gestion la production de documents lis au reporting. Dfinir prcisment les attentes, en termes dinformation, de la personne qui va tre destinataire des rsultats et les ractualiser si les priorits changent. Veiller limplication forte des dirigeants dans lanalyse des ralisations rapportes dans les tats de comptes-rendus et la rgularit de cette analyse. Veiller la concrtisation des dcisions prises au regard de lanalyse qui en est faite. Ne pas omettre, la phase de dmarrage, daccompagner la mise en oeuvre par des formations et/ou de lassistance la production des tats de comptes-rendus. Ltat de compte-rendu issu du reporting constitue une des composantes du tableau de bord du niveau suprieur, dans la mesure o le tableau de bord dun service comprendra des indicateurs de pilotage de son activit. Une partie de ces indicateurs fera lobjet, sous une forme plus ou moins agrge et selon une priodicit qui pourra tre moins rapproche, dune remonte au niveau suprieur (processus de reporting). Les lments correspondants constituent ltat de compte-rendu qui va, lui-mme, alimenter une partie du tableau de bord du niveau suprieur.

Un tat de suivi oprationnel est un ensemble dindicateurs ou de donnes statistiques, un niveau suffisamment dtaill, destination essentiellement des responsables de services, en vue de leur permettre le suivi de leur unit. Les indicateurs peuvent prendre la forme de tableaux, de graphiques, de plannings, etc. Ce tableau de bord doit permettre de grer lunit au quotidien. Un noyau dur peut par exemple concerner laspect ressources humaines (effectifs avec divers ratios de production qualification des effectifs pour assurer les missions) et laspect fonctionnement (crdits de fonctionnement, recettes ventuelles gnres). Pour les units grant des crdits dinvestissement, le suivi particulier des autorisations de programme (AP) (engagements juridiques et comptables) et des crdits de paiement (CP) devra tre imprativement intgr dans le tableau de bord. Dans certains cas, un indicateur
144 145

Ibid. Caroline Selmer, Concevoir le tableau de bord : outil de contrle, de pilotage et daide la dcision, Dunod (1998).

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de quantit ne sera pas suffisant, et il devra lui tre associ un indicateur qualitatif ; ceci concerne aussi bien lchelon central que lchelon local. Les indicateurs doivent tre accompagns de clignotants qui alertent sur les carts par rapport un objectif, une moyenne ou une norme, et dont le dpassement implique une action corrective.

II. Les tableaux de bord (TDB)


Pour faciliter au responsable la tche du suivi des indicateurs les plus pertinents, ces derniers sont assembls dans document synthtique appel tableau de bord (A). Ces derniers ont volu au fur et mesure de lvolution des besoins en matire de pilotage des organisations, ce qui a donn naissance aux tableaux de bord dit prospectifs (B).

A. Les TDB classiques


Aprs avoir voqu la dfinition et lintrt de cet outil fondamental de pilotage que sont les tableaux de bord (1), nous nous arrterons sur lexploitation des tableaux de bord et le processus danimation qui doit contribuer leur appropriation (2).

1. Dfinition et intrt
1.1. Dfinition
Un tableau de bord est un ensemble dindicateurs, un niveau suffisamment agrg, destination des responsables quel que soit leur niveau hirarchique (directeurs centraux, directeurs adjoints, chefs de dpartements ou divisions, chefs de services dconcentrs, etc.), en vue de leur permettre de connatre ltat davancement des programmes ou des orientations dont ils doivent assurer la mise en oeuvre et pour lesquels ils doivent atteindre un objectif spcifique. Cest un outil daide la gestion, conu pour analyser la performance. Le tableau de bord est centr sur les points-cls de gestion, en loccurrence les objectifs majeurs, prioritaires, stratgiques et/ou les risques lis lactivit de la structure un instant donn et quil est ncessaire de suivre de prs et de placer sous le contrle de lunit ou du service afin dviter dventuels drapages. Comme il est ax sur les points cls de gestion, le tableau de bord na pas vocation couvrir tous les champs de lactivit dun service ou dune entit.

1.2. Intrt
En tant quoutil de pilotage, le tableau de bord prsente plusieurs intrts. En effet, il permet de construire les bases dun systme de management stratgique intgr afin de : 9 9 9 9 9
146

clarifier et rendre lisible la stratgie de lorganisation ; communiquer la stratgie tous les niveaux de lorganisation ; rendre cohrents les objectifs des services et des individus avec la stratgie globale ; relier les objectifs stratgiques la programmation et la budgtisation ; procder priodiquement des analyses et valuations de performance 146 ;

C. Mendoza, F. Giraud, M.H. Delmond, H. L ning, Tableaux de bord pour managers, Revue Fiduciaire (1999)

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En outre, il permet de mettre en cohrence ses processus managriaux et de faciliter la mise en oeuvre de la stratgie long terme par lensemble de lorganisation. Le tableau de bord doit tre distingu du suivi oprationnel de lentit et de ses tats de comptes rendus (voir supra 2.2). Outre la connaissance de ltat davancement des programmes ou des orientations de lentit, les tableaux de bord doivent permettre: un suivi de la performance des services par des comparaisons annuelles ou interservices (benchmarking) ; une raffectation de moyens humains ou financiers afin de respecter les objectifs ; une programmation des principales tapes-cls en vue de validation ou de rorientation; un reporting de ladministration centrale vers le ministre et du service dconcentr vers ladministration centrale ; reporting se faisant partir dextraits du tableau de bord de pilotage.

A ce titre, un tableau de bord est gnralement constitu de deux parties 147 : une partie regroupant les indicateurs de pilotage qui permettent de suivre, au niveau de lentit proprement dite, lavancement des projets et des ralisations; et une partie qui regroupe lensemble des indicateurs destins au reporting, afin de rendre des comptes sur le niveau de performance et de dialoguer entre niveaux hirarchiques.

Un tableau de bord est utilis pour voir, comprendre, apprcier les situations, valuer limportance des variations et des carts et en faire le suivi, localiser les problmes, dcider et agir. En outre, il permet de vrifier la conformit des ralisations aux objectifs (stratgiques, de gestion ou oprationnels), de dclencher des actions correctives sur les moyens, de rorienter les objectifs, voire de recibler laction. Il constitue galement un outil pdagogique permettant de sensibiliser les responsables aux facteurs-cls de succs pour lorganisation ou le service et peut tre aussi utilis comme un
147

Caroline Selmer, Concevoir le tableau de bord : outil de contrle, de pilotage et daide la dcision, op. cit.

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145

outil de dialogue au sein dun niveau de responsabilit et entre les niveaux de responsabilit 148 . Dans ce cadre, il est souhaitable : de lanalyser rgulirement et systmatiquement lors de runions de service, de comits de direction, de squences collectives de rflexion et de dcision ; de formuler destination de ses metteurs des apprciations, commentaires, valuations ou dcisions prises par le niveau hirarchique suprieur.

La mise en oeuvre de tableaux de bord peut permettre de : mesurer les performances par rapport aux objectifs fixs afin dvaluer les conditions de mise en oeuvre de la stratgie ; porter un diagnostic pour identifier les points faibles afin de prendre les mesures correctives ncessaires (apprentissage organisationnel) ; communiquer les performances; motiver les services et assurer un suivi du changement ; constituer un outil pdagogique permettant de sensibiliser en permanence les responsables aux facteurs-cls de succs de lorganisation ou du service 149 .

Ainsi, les tableaux de bord doivent permettre de concilier les diffrents enjeux de la gestion et du pilotage de lorganisation : analyser et agir, observer le pass et anticiper le futur, tre la fois synthtiques et suffisamment complets pour traiter lensemble des points-cls de gestion. De ce fait, un tableau de bord sadresse essentiellement des responsables : directeurs dadministration centrale, chefs de division, de service, de bureau, de service dconcentr, etc. Ces derniers sont amens mettre en uvre localement les programmes ou les orientations nationales dans le cadre ncessaire dun dialogue de gestion entre les administrations centrales et le service dconcentr concern.

2. Mthodologie et processus dlaboration des TDB


Ensemble dindicateurs pouvant prendre indiffremment la forme de tableaux, de graphiques, de plannings, etc. les indicateurs doivent tre choisis afin de rendre le meilleur service leurs destinataires et rpondre au mieux leurs proccupations de pilotage (mesure de la performance) 150 . Pour les directions dune administration centrale, ce tableau de bord pourra, par exemple, permettre le suivi de lavancement des plans daction stratgiques, servir pour le dialogue de gestion avec les services dconcentrs et pour le suivi des moyens affects. Pour les services dconcentrs, ces tableaux de bord devront permettre le suivi des orientations stratgiques dfinies au niveau local et servir pour le dialogue de gestion avec ladministration centrale.

148 149

Ibid. C. Mendoza, F. Giraud, M.H. Delmond, H. L ning, Tableaux de bord pour managers, op. cit. 150 Caroline Selmer, Concevoir le tableau de bord : outil de contrle, de pilotage et daide la dcision, op. cit.

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146

2.1. Mthode de mise en oeuvre


La conception et la mise en uvre dun tableau de bord suit le cheminement suivant 151 :

Un tableau de bord nest en principe jamais isol. Il est souvent conu et labor dans un systme gigogne : une partie de linformation disponible un niveau de responsabilit est recueillie pour tre ensuite synthtise ou agrge au niveau de responsabilit suprieur. La conception des tableaux de bord sur le principe gigogne impose une dmarche structure, savoir : une rflexion sur les objectifs et les variables daction chaque niveau de responsabilit; le choix des indicateurs pour chacune des variables daction ; la confrontation des donnes disponibles en fonction des systmes dinformation ; le maquettage du format de prsentation des tableaux de bord.

La conception dun tableau de bord est souvent itrative, afin de slectionner les indicateurs les plus pertinents. Le tableau de bord propose, dans sa prsentation et sa mise en page, quatre espaces fondamentaux : un tableau : il prsente des indicateurs pertinents qui sont quelquefois accompagns de pictogrammes faisant office de clignotants ; un graphique : il doit pouvoir offrir un rsum et une prsentation de linformation la plus importante qui ressort du tableau ; un commentaire : il doit tre clair et prcis, se situer par rapport lobjectif pralablement fix et faire rfrence une situation prcdente ou une action future ; une table de rfrences : elle recense notamment la source du document, les coordonnes de lmetteur ou du rdacteur du tableau de bord, la priodicit, la date de mise jour des donnes. Elle reprend galement lobjectif en indiquant de quelle proccupation de gestion il relve 152 .

Souvent, le tableau de pilotage peut utilement sappuyer sur les donnes issues du suivi oprationnel. Si la base de donnes nexiste pas, sa cration peut tre un pralable (par exemple, dans le cadre du dcompte du temps de travail en fonction des diffrentes activits).
151 152

Guide intgral , op. cit. Ibid.

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147

Il est ncessaire de disposer, au sein de lunit, dune cellule de gestion charge de collecter les donnes, den assurer la cohrence interne et de proposer les modalits dextraction des informations ncessaires aux indicateurs ainsi que la frquence de leur mise jour.

2.2. Les facteurs-cls de succs


La mise en uvre dun tableau de bord nest pas une tche facile, pour russir cet exercice, il y a lieu de prter une attention particulire aux lments suivants 153 : Une bonne connaissance pralable des objectifs de lentit et de son mode de fonctionnement (missions, orientations nationales ou locales, systme dinformation) est ncessaire pour mettre en place des tableaux de bord. Les indicateurs retenus dans le tableau de bord dun responsable doivent tre pertinents, en cohrence avec les objectifs assigns et significatifs de la stratgie dploye tous les niveaux de responsabilit. Le tableau de bord doit tre volutif. Il sagit en effet de pouvoir prendre en compte les possibles volutions de priorits ou des points-cls mettre sous contrle au cours du temps. Il est donc ncessaire de prvoir ds la phase dlaboration les modalits dactualisation du tableau de bord (par exemple : ajout dun indicateur entranant obligatoirement la suppression dun autre). Le tableau de bord ne doit pas miser sur la quantit dinformations, mais doit viser la qualit des donnes quil slectionne au sein de systmes dinformation de plus en plus nombreux et sophistiqus. Il ne doit pas tre confondu avec un rapport statistique, un rapport dinspection ou un rapport comptable. Le tableau de bord doit se limiter lessentiel. En revanche, il est ncessaire de bien faire comprendre aux personnes concernes quune activit qui ne fait pas lobjet dun suivi nest pas pour autant sans intrt. La prsentation visuelle des indicateurs doit tre simple, conviviale et soigne : il sagit de pouvoir prendre connaissance, trs rapidement, en un coup dil, de linformation prsente un instant donn ou sur une priode dtermine (les rsultats significatifs, les exceptions, les carts, les tendances). Le tableau doit faire apparatre simultanment la valeur cible (objectif), le niveau de ralisation, lcart par rapport lobjectif et lvolution dans le temps des ralisations. De mme, il est important de privilgier une prsentation standard des tableaux de bord avec la mme configuration des donnes, et dadapter leur frquence. Le tableau de bord doit, enfin, tre facilement accessible ses destinataires (consultations, simulations, visualisations rapides, etc.). Il doit donc tre : 9 9 9 9 court (peu de pages) ; clair (qualit de mise en page, visualisation) ; parlant (significatif/message) ; pertinent (problmatique/enjeux).

B. Les TDB prospectifs ou balanced scorecards


Dans cette partie, nous nous arrterons sur la notion et lintrt des TDB prospectifs (1) et sur la mthodologie de leur confection et de leur exploitation (2).
153

Marie-Hlne Delmond, Carla Mendoza, Tableaux de bord pour managers, op. cit.

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148

1. Dfinition et intrt des TDB prospectifs


Pour pouvoir comprendre lutilit de cette nouvelle gnration des TDB (1.2), il y a lieu de les dfinir (1.1).

1.1. Dfinition des TDB prospectifs et la notion de carte stratgique


a. Les tableaux de bord prospectifs Conus initialement par Robert S. Kaplan et David P. Norton pour les entreprises du secteur concurrentiel, ce genre de tableaux de bord vise rpondre au souci de rquilibrer lapproche traditionnelle de la performance en ajoutant laxe habituel de la performance financire (rentabilit, valeur ajoute, etc.) trois autres axes qui rendent compte des autres dimensions de la performance, en loccurrence : un axe clients : il rend compte des aspects lis la satisfaction et la fidlit des clients; un axe processus internes : il sagit des processus-cls mettre sous contrle, tels les processus dinnovation ; un axe apprentissage organisationnel : il porte sur le potentiel des salaris, les capacits des systmes dinformation, la motivation et la responsabilisation du personnel, etc..

Le rquilibrage seffectue aussi entre indicateurs de rsultat et indicateurs avancs . En effet, alors que les premiers mesurent a posteriori le rsultat dune action, une ralisation par rapport un objectif, les seconds permettent de suivre les variables daction-cls afin dinfluer sur la performance finale, au lieu de la constater simplement. Enfin, les tableaux de bord proposs par Kaplan et Norton se veulent prospectifs dans la mesure o ils rquilibrent limportance relative des objectifs court terme, axs notamment sur la performance financire, et celle des objectifs long terme, centrs sur ce que les dirigeants veulent faire de leur organisation. Ils sont aussi prospectifs parce quen remontant des effets aux causes, ils font lhypothse quen sattaquant aux causes, cas de lorganisation interne par exemple, on amliore les effets de demain en termes de rsultats financiers pour une entreprise ou dimpact dans le cas dune administration. Dans le cas particulier des administrations, le tableau de bord prospectif est un outil permettant de traduire les missions et la stratgie en un ensemble dobjectifs concrets et dindicateurs de performance qui constituent la base du systme de pilotage (management stratgique). Il prcise et communique le projet de ladministration lensemble des agents, en proposant un modle de performance commun et une dmarche gnrale qui permettent darticuler les efforts et les rsultats individuels avec les objectifs gnraux. Ce systme est trs utilis dans ladministration publique des pays nordiques 154 , mais aussi au Canada ou aux Etats-Unis o prs de 60 % de ladministration est concerne. Cette mthode reflte en effet parfaitement les relations qui existent entre les ministres (niveau

154

Voir le reprage ci-dessous (2.1.1), concernant le cas du ministre des finances finlandais.

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149

central) et les agences ou services dconcentrs, puisquil permet la diffusion de la vision stratgique depuis ladministration centrale jusquaux services.

Comme nous pouvons le constater travers ce schma, la stratgie dune organisation implique ncessairement lutilisation des lments de lvaluation dans la reformulation de la mission et des objectifs. Cest le sens de la flche du bas. Ce bouclage est aussi ncessaire chacune des tapes (boucles). b. La notion de carte stratgique La carte stratgique dun tableau de bord prospectif explicite les hypothses de la stratgie, au sens de M. Porter. Chaque indicateur du tableau de bord est intgr dans une chane de relations de cause effet qui relie les rsultats souhaits de la stratgie aux lments qui induisent les rsultats stratgiques. La carte stratgique dcrit le processus par lequel les actifs immatriels sont transforms en rsultats matriels sur laxe financier ou sur laxe client. Elle procure aux responsables un cadre pour dcrire et grer la stratgie dans une conomie du savoir 155 . La carte stratgique fournit les bases pour structurer un tableau de bord prospectif qui est llment indispensable du systme de management stratgique. Cette carte constitue un point de rfrence commun et comprhensible pour lensemble du personnel dune organisation. Par exemple, la carte stratgique : permet de visualiser de faon synthtique les objectifs stratgiques dfinis au niveau dun ministre ; facilite la rflexion sur les interactions ventuelles entre les diffrents objectifs de niveau ministriel, larticulation entre le plan ministriel de contrle de gestion et les dispositifs ventuellement mis en place au niveau des directions ; et peut aussi faciliter larticulation des politiques ministrielles dans les domaines impliquant plusieurs ministres (exemples : amnagement du territoire, politique de la ville, scurit, etc.) 156 .

Robert S. Kaplan et David P. Norton, Comment utiliser le tableau de bord prospectif : pour crer une organisation oriente stratgie, ditions dOrganisation, 2001. 156 A titre dillustration, on pourra consulter lexemple de la ville de Charlotte, aux Etats-Unis, propos dans louvrage de R.S. Kaplan et D.P. Norton, Comment utiliser le tableau de bord prospectif ?, op. cit., p. 146.

155

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150

1.2. Intrt des TDB prospectifs:


Le tableau de bord prospectif permet de 157 : clarifier le projet et la stratgie et les traduire en objectifs: le fait dutiliser des indicateurs pour communiquer permet dexprimer des concepts parfois complexes sous une forme plus prcise qui favorise le consensus au sein de la structure; communiquer et articuler les objectifs avec les indicateurs stratgiques : il sagit de mobiliser tous les acteurs sur les actions mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs densemble. Laccent est mis sur lidentification des relations de cause effet dans un raisonnement dynamique qui permet aux acteurs, dissmins dans la structure, de comprendre le fonctionnement de lensemble et linfluence de leur action sur celles des autres individus et sur la structure entire; planifier, fixer des objectifs et harmoniser les initiatives stratgiques : la comparaison des niveaux de performance attendus et des ralisations met en lumire le dficit de performance que les initiatives stratgiques veulent combler ; renforcer le retour dexprience et le suivi stratgique : laccent est mis sur la notion de bouclage du systme. Dans un premier temps, les dirigeants doivent sassurer que la stratgie a t excute comme prvu et, dans un second temps, ils doivent rexaminer leurs hypothses afin de sassurer que la thorie qui guidait leur action reste pertinente au regard des ralisations, des observations et de lexprience acquise par la structure.

Llaboration des tableaux de bord prospectifs repose entirement sur les dirigeants, puisquils sont porteurs de la vision de la structure quils dirigent et sont donc les mieux mme de traduire cette vision en stratgie. Cet outil requiert nanmoins une motivation et une mobilisation de tout le personnel dont ladhsion la stratgie de lorganisation est essentielle pour lamlioration des processus internes et lapprentissage organisationnel.

2. Mise en uvre dun TDB prospectif : de la conception lanimation


Un tableau de bord prospectif nest pas fait uniquement par et pour les dirigeants ; il doit permettre de communiquer sur la stratgie de la structure et de montrer comment, chaque niveau, chaque unit, structure ou service peut mener bien cette stratgie. Cest un outil qui permet de bien prciser les objectifs stratgiques de la structure et qui sert de base la mise en place dun nouveau systme de management. Dans la mesure o la vision doit tre porteuse des valeurs de la structure, elle ne peut en aucun cas tre impose. Elle rclame donc un consensus au sein de chacune des units ou entits qui composent la structure. Dans le mme ordre dide, la traduction de la mission en objectifs communs ou en perspectives communes implique une coopration entre toutes les units qui composent la structure.

2.1. Conception dun TDB prospectif : mthodologie


157 Robert S. Kaplan et David P. Norton, Le tableau de bord prospectif (Pilotage : les quatre axes du succs), ditions dOrganisation, 1998.

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a. Etapes suivre pour la conception dun TDB prospectif Lapprciation de la performance sappuie sur quatre piliers dont lquilibre permet la structure de mener bien sa stratgie. Il conviendrait donc en premier lieu didentifier ces piliers compte tenu du contexte de lorganisation concerne par le TDB, en loccurrence : la gestion des ressources financires : comment grer au mieux, vis--vis des citoyens et des dcideurs politiques, le budget allou ? la relation au citoyen : si dans le secteur priv, laxe-client se traduit par des indicateurs de prix et de qualit des services et des produits, les expriences recenses dans le secteur public mettent laccent sur lefficacit sociale de lorganisation et sur la satisfaction du citoyen et des dirigeants politiques ; lamlioration des processus internes: pour satisfaire les usagers, quels processus de production ou de fourniture de service doit-on amliorer ? lapprentissage organisationnel et la gestion des ressources humaines: pour raliser nos ambitions, quelles comptences faut-il dvelopper et comment devenir une organisation apprenante ? Ces lments doivent tre dclins, pour chacun des piliers, en objectifs, indicateurs et actions.

SLes quatre piliers dapprciation de la performance 158

A lissue de cette premire tape, dfinir les facteurs-cls de succs est lun des lments les plus dcisifs dans la dmarche de construction dun tableau de bord prospectif. Lambition est de dfinir les variables daction primordiales que la structure doit suivre de prs car leur volution conditionne latteinte des objectifs. Les facteurs-cls de succs constituent les dterminants essentiels de latteinte des objectifs que la structure sest assigne. Lidentification de ces facteurs-cls doit donc se faire partir dune dmarche pragmatique et doit sappuyer sur lexprience du dirigeant qui est le mieux mme de contribuer efficacement la mise en vidence des paramtres-cls de la performance. La rflexion sur les facteurs-cls invite une mise plat des relations de cause effet entre les paramtres conditionnant la performance de la structure et les ralisations. Une fois ces facteurs cls identifis, la phase de mise en place des indicateurs peut dbuter 159 .
Robert S. Kaplan et David P. Norton, Le tableau de bord prospectif (Pilotage : les quatre axes du succs), ditions dOrganisation, 1998. 159 Guide du CDG , op. cit.
158

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b. Illustration : Cas du Ministre des Finances en Finlande La Finlande a opt pour le pilotage de lensemble de ses services publics selon la logique des tableaux de bord prospectifs. Ce choix a eu pour effet de lobliger repositionner lensemble de laction publique. Lenjeu est bien de faire concider deux logiques, deux ples : lun, politique, o se dterminent les choix stratgiques en matire conomique et sociale (budget) et les politiques mettre en oeuvre. Ce domaine est soumis la pression des citoyens, des lecteurs ou des acteurs internationaux ; lautre, administratif, qui doit, sur la base des orientations donnes par le politique, piloter les actions du gouvernement au mieux (politiques de scurit, infrastructures, ducation, sant) tout en satisfaisant le citoyen-contribuable.

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

153

S Illustration de la mise en place de tableaux de bord prospectifs 160 .

Ce choix de pilotage selon une logique de tableaux de bord prospectifs peut se dcliner au sein de chaque ministre ou agence, ce qui illustre parfaitement ce que lon pourrait appeler la cascade de la performance diffrents niveaux de ladministration. Au niveau dun ministre, on retrouve les tapes successives de construction des tableaux de bord que sont : la dfinition des missions : le ministre des finances finlandais a pour mission de proposer les orientations et fournir des services concernant le budget et les politiques conomiques, en ayant la charge dassurer une gestion quilibre des finances publiques, une politique conomique compatible avec la croissance durable ; la projection de la structure dans le temps : le ministre sengage sauvegarder la bonne gestion des finances publiques et offrir aux gnrations futures une large palette doptions et dopportunits conomiques ; les facteurs-cls de succs : pour chacun des piliers (dfinis plus haut), le ministre sattache dterminer les variables daction primordiales ou les dterminants essentiels de latteinte des objectifs. Il peut sagir, pour lamlioration des processus et des structures, de la contractualisation entre ministre et agence, du processus dlaboration du budget, de lintgration conomique ou de redessiner la politique conomique dans le contexte de ladhsion des zones de libre change par exemple. Pour ce qui concerne lefficacit, ces variables-cls peuvent tre le potentiel de croissance, la comptitivit du secteur public 161 .

Au sein mme dun ministre, les relations avec les agences sont formalises sous forme de contrats . Par exemple, le ministre des finances finlandais a ngoci un contrat de performance avec la direction nationale des impts , qui elle-mme a ngoci des contrats de performance avec ses bureaux rgionaux. Ces contrats annuels de performance dfinissent des objectifs, tablis sur la base de la stratgie long terme des priorits financires. Parmi ces objectifs, on peut trouver la qualit et lefficacit des services fournis, linvestissement sur les ressources humaines

160 161

Ministre des finances de Finlande, The balanced scorecard in state governement, 2000. Ibid.

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154

(connaissances et comptences), linvestissement technologique, les opportunits de coopration et de synergie entre les bureaux, etc. 162 . A ces objectifs correspondent des indicateurs : du point de vue du consommateur : uniformit et pertinence du montant des impts, enqute de satisfaction du consommateur, somme des impts recouvrs ; du point de vue des structures et des processus : contrle de lconomie informelle, passage leuro, rorganisation du systme dimposition ; du point de vue des fonctionnaires : enqute de satisfaction des fonctionnaires, programme de formation continue ; du point de vue financier : productivit du systme, investissement dans les technologies de linformation, etc.

Pour conclure, inscrire le pilotage de ladministration dans la logique des tableaux de bord prospectifs suppose : une comprhension commune de ce quimplique la coexistence des deux logiques (politique et administrative) pour le service public ; une vision intgre des perspectives multiples que recouvre ce type de pilotage : vision de ce qui sest pass et de ce qui va se passer, performance court terme inscrite dans une stratgie long terme, perspectives la fois interne et externe, objectifs la fois financiers et non financiers ; implication des diffrents acteurs, politiques, fonctionnaires, citoyens, entreprises dans la dfinition de la stratgie 163 .

2.2. Lexploitation et lanimation dun TDB prospectif


La mise en place de tableaux de bord na dintrt que si ces derniers sont rellement utiliss et de faon pertinente par leurs destinataires. Pour cela, le processus danimation et dexploitation est une tape essentielle dans lappropriation des tableaux de bord par les agents et responsables qui doivent les renseigner. Les tableaux de bord sont utilement exploits quand ils permettent de mettre en vidence les carts entre les objectifs initiaux et leur niveau de ralisation, et que ce constat dbouche sur les mesures correctives appropries. a. Intrt Cette dmarche danalyse et danimation sinscrit dans une double perspective : le reporting dune part et de pilotage de lactivit dautre part. Au titre du reporting, un ensemble dindicateurs consolids et regroups au sein de tableaux de bord permet : au niveau hirarchique suprieur dapprcier la performance des services sur tout ou partie de leurs activits ;

162

Ministre des finances de Finlande, A challenge of balanced success in the public sector - Towards more proactive strategic management, Helsinki, octobre 1999. 163 Ministre des finances de Finlande, The balanced scorecard in state governement, op. cit.

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

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lensemble des services de connatre les niveaux de ralisation (niveau datteinte des objectifs) des autres services quivalents ou concerns par ces informations afin de mutualiser les bonnes pratiques (benchmarking).

Au titre du pilotage, lexploitation des indicateurs (au regard des objectifs du niveau hirarchique suprieur et au regard des ralisations des autres services) doit permettre un manager : de hirarchiser ses priorits et donc de dfinir/modifier ses objectifs en accord avec la hirarchie et les autres services ; de retenir les indicateurs associs ces objectifs ; de mettre en place une dmarche de contrle de gestion pour faciliter lappropriation par lensemble des agents concourant la mission des objectifs ainsi dfinis par le manager.

Lexploitation des tableaux de bord facilite aussi le dialogue de gestion entre une direction et les diffrents centres de responsabilit. Elle permet dapprcier : lefficacit dune organisation : les objectifs sont-ils atteints ? la pertinence des objectifs par rapport aux moyens disponibles ; lefficience de lorganisation : quelles sont les ressources engages pour atteindre ces objectifs ?

Cette dmarche requiert lintervention des : responsables qui ont fix les objectifs des services et qui pourront dcider de les revoir en fonction des priorits de lorganisation ; gestionnaires des services qui seront mme dexpliquer les carts observs ; et, ventuellement, dautres acteurs qui interviennent directement dans le niveau de performance.

Ainsi, dans le cadre des administrations, une direction intgrant des services dconcentrs fera intervenir : Au niveau central : un directeur et son adjoint ; une cellule de pilotage au niveau du directeur, qui suivra rgulirement lvolution des performances et qui proposera des solutions aux difficults rencontres ; un praticien du contrle de gestion au niveau de la sous-direction.

Au niveau dconcentr : un chef de service dconcentr responsable localement de la mise en oeuvre des tableaux de bord; un praticien du contrle de gestion ; les responsables sectoriels.

Une direction sans service dconcentr fera intervenir : un directeur et des sous-directeurs ; 156

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

une cellule de pilotage ; un praticien du contrle de gestion au niveau des sous-directeurs.

b. Dmarche Lors de la premire remonte dinformation, il est utile de : valider ces informations et sassurer de leur cohrence ; comparer avec des structures quivalentes (benchmarcking) ; procder un tat des lieux et hirarchiser les objectifs.

Il est en effet impossible de suivre simultanment un nombre trop important dobjectifs et dindicateurs. Au sein du ministre de lintrieur, cela a par exemple conduit les prfectures ne suivre quun certain nombre dobjectifs jugs prioritaires ou objectifs-phares . Quand les objectifs sont arrts, il faut mettre en place une dmarche spcifique en termes de communication. Doivent tre connus par lensemble des agents qui concourent aux objectifs: les objectifs et les indicateurs associs ; la situation initiale ; les mesures prises dans le cadre de la dmarche de contrle de gestion ; les chances.

La russite de cette dmarche est conditionne par son appropriation par lensemble des acteurs impliqus. Dans le mme sens, il conviendrait lors de la mise en place des tableaux de bord de : associer lensemble des acteurs qui concourent laction ; respecter le calendrier dfini (remontes dinformation, dlai danalyse) ; prvoir un point de situation intermdiaire. Par exemple, pour un objectif semestriel, organiser au bout de trois mois un point de situation pour vrifier que linformation est correctement collationne dune part et prendre les mesures correctives apporter immdiatement si lobjectif ne semble plus pouvoir tre atteint, dautre part ; dfinir la priodicit dexploitation : titre dexemple, le fait de remonter une information relative aux ressources humaines, comme la moyenne dge des agents dun service tous les mois, peut tre inutile quand les agents ne sont pas des intrimaires. En revanche, il y a lieu de se mfier des remontes dinformation trop loignes. Un rythme annuel suppose par exemple que lon sinscrive dans un cadre pluriannuel, au risque que linformation narrive trop tard.

Sur un autre plan, limplantation dindicateurs et de tableaux de bord au sein dune organisation prsente un double risque li, dune part, lutilisation passive des documents et, dautre part, aux effets pervers pouvant tre engendrs, tels que le fait que les responsables dentits se concentrent sur lobtention de bonnes performances sur les seuls points-cls retenus, ou que les responsables manipulent les procdures de gestion et/ou les instruments de mesure de manire ne jamais prsenter dcarts ngatifs entre le ralis et lobjectif.

Chap. 2. Les outils du CDG appliqus l'Administration

157

Un autre risque est que davantage de temps soit consacr renseigner les tableaux de bord avec les donnes pertinentes plutt qu analyser les renseignements fournis par ces tableaux de bord. Lautomatisation de la phase de renseignement des tableaux de bord partir dune base de donnes unique commune lensemble de ladministration concerne (saisie unique, donnes partages) permet de rsoudre au moins partiellement ce problme.

Conclusion
A travers ce chapitre, nous avons pass en revue les instruments les plus courants quutilise un systme de contrle de gestion en faisant tat de la mthodologie suivre pour les laborer et les exploiter dans le cas dune organisation du secteur public. Nous avons constat que, malgr le fait que la philosophie que sous tendent ces instruments soit similaire indpendamment des caractristiques et du statut juridique des organisations, leur dploiement ncessite un effort d'imagination et de crativit pour les adapter aux spcificits de l'organisation cible. Avant de passer au choix et l'adaptation des outils de CDG appliquer dans le cas qui nous concerne, nous avons jug opportun d'taler les diffrentes possibilits qui s'offrent tout praticien du contrle de gestion. Lintrt dun tel exercice est double et vise dabord mettre le point sur les outils que nous aurons appliquer en partie ou en totalit au cas de lAJR et ensuite mettre laccent sur la diversit et parfois la complexit de ces instruments dont la transposition au cas spcifique dune institution publique vocation judiciaire est loin dtre aise, do un effort considrable dadaptation. Or, la russite dune telle entreprise dpend dabord, non seulement de la matrise de ces outils, mais aussi du degr de matrise du mtier de linstitution, des caractristiques du contexte dans lequel elle intervient et de son organisation interne. Cette connaissance est tributaire de la profondeur, de la pertinence et de la justesse du diagnostic du milieu dintervention. Ce serait lobjet du chapitre 3.

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Les citoyens veulent savoir quoi sert leur argent et ils veulent en avoir pour

leur argent. En dautres mots, ils veulent des rsultats la mesure de leur contribution . Citation inspire dun slogan.

Introduction
Comme nous avons l'occasion de s'en apercevoir, le contrle de gestion n'est pas un simple outil d'amlioration de la gestion de l'administration. Il est une source de dfi pour les gestionnaires de celle-ci. D'abord, de par son identit qui demeure difficile cerner. Ensuite, de par son anciennet qui contraste avec la modestie de la place quil tient actuellement dans les organisations publiques. Et, enfin, de par la difficult que pose sa transposition au service public sans risque, soit de dformation de ses instruments, voire de sa dmarche, soit d'application d'outils initialement conus pour des organisations du secteur marchand des ralits peu appropries, d'o le risque d'inefficacit. Le contrle de gestion se caractrise particulirement pas son caractre transversal et fdrateur dans le sens o il transcende, en filigrane, l'ensemble des fonctions de l'organisation qui s'en trouvent appele cooprer pour la mme finalit : matriser la performance de l'organisation et son pilotage. Du coup, le CDG se trouve l o on ne lattend pas. Son primtre est gomtrie variable. Il suscite des contraintes, gnralement infondes, en raison de sa terminologie, commencer par son intitul qui arbore le terme "Contrle". Inversement, il peut ouvrir la voie des espoirs illusoires, tant parfois conu comme tant le remde tous les maux organisationnels. Le contrle de gestion est parfois assimil une extrapolation de la comptabilit analytique et s'en trouve rduit la confection et lalimentation de tableaux et ratios. Du coup, certains contrleurs de gestion voient leur rle cantonn dans l'laboration de re-prvisions intervalles de plus en plus frquents, leurs organisations tant appeles uvrer dans un contexte de moins en moins prvisible. Inversement, dans d'autres organisations, le contrleur de gestion touche tout, si bien qu'il finit par tre peru comme tant l'il de la direction gnrale! Dans certaines organisations, il intgre le suivi de lexcution budgtaire, voire mme la confection du budget, dans d'autres, cette tche en est exclue. Il est parfois troitement associ la fonction financire, parfois assez largement dconnect de celle-ci. Le contrle de gestion est dans des cas assimil de lautocontrle, mettant en exergue lerreur de traduction 164 , et dans d'autres cas rduit un simple exercice de reporting qui en est lexact inverse. Dans le contexte de l'administration, le contrle de gestion est parfois rapproch de la stratgie, parfois plutt de la gestion de la production ou des oprations. Il est galement tantt rapproch lvaluation des politiques publiques, tantt oppos elle. Inclus souvent, seul, dans le champ des contrles dit modernes, il doit aussi de plus en plus partager la vedette avec le contrle interne ou encore avec le contrle oprationnel et le contrle stratgique. C'est dire combien le champ du contrle prte discussion! Ces incertitudes ont toutes leurs justifications et sont sources dintrt pour les spcialistes, mais peuvent s'avrer particulirement droutantes pour les praticiens.

164 Le control anglais nayant pas le mme sens premier que le contrle franais.

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Partie II. Conception du systme cible : Contours dun dispositif de CDG appropri lAJR

L'ide sous-jacente au contrle de gestion n'est pas en elle-mme nouvelle pour ladministration. Dans de nombreux pays, elle a t sous-tendue par les politiques de rationalisation des choix budgtaires (ou de rationalisation des dpenses pour le cas du Maroc). Une chose est sre, il n'y a pas un contrle de gestion mais des contrles de gestion, en fonction du contexte auquel il est appliqu, d'o l'intrt de trs bien connatre l'organisation cible, ses mtiers, son fonctionnement, ses activits et ses proccupations concernant l'instauration du dispositif de contrle de gestion. Dans cet esprit, nous consacrerons le chapitre 3 une analyse/diagnostic approfondie de l'AJR et de son environnement en mettant en exergue les forces et faiblesses de la premire et les opportunits et menaces du second. Une attention particulire sera accorde la mission, la stratgie, la structure au fonctionnement et aux acteurs de l'institution et de son environnement. L'objectif est d'identifier, d'une part, les facteurs pouvant servir de support l'implantation du dispositif de contrle de gestion pour mieux les mettre profit, et, d'autre part, les freins mme de perturber cette mise en place, en vue de les contourner ou, du moins, en attnuer l'effet. Au vu des conclusions de cette analyse, le dernier chapitre, sera consacr la conception du dispositif et la description du contexte idoine pour son fonctionnement. A ce titre, sera mis un ensemble de recommandations d'ordres stratgique et oprationnel dont la satisfaction contribuerait significativement la prparation du terrain pour le bon fonctionnement du systme. En outre, ce chapitre dcrira les pralables concernant les systmes d'objectif, d'organisation et d'information pour le bon fonctionnement du dispositif. Enfin, la dernire section du chapitre prsentera les instruments du systme de contrle de gestion prescrit et dcrira leur dploiement.

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Partie II. Conception du systme cible : Contours dun dispositif de CDG appropri lAJR

On ne peut contrler que ce quon peut mesurer .

Introduction
La gestion de toute organisation prsente des spcificits lies aux caractristiques propres de celle-ci et de son environnement. De ce fait, pour construire un systme de CDG adapt, il est impratif davoir une connaissance approfondie de lenvironnement de linstitution et de son systme de gestion. Cela revient rpondre aux questions suivantes : Quels sont les acteurs et les enjeux de lenvironnement de lorganisation ? Quels sont les principaux domaines dactivit et les orientations stratgiques de celle-ci ? Comment se prsente la structure (organigramme) de lorganisation et quelles sont les missions des diffrentes entits la composant ? Quels sont les mcanismes et liens de coordination qui unissent ces dernires ? Sur quels lments de rsultat de gestion lorganisation rend-t-elle compte lextrieur (reporting externe) ? Comment se prsente le systme de pilotage actuel ? Les lments de rponse la premire question seront fournis travers le diagnostic externe (section 1), alors que la rponse la seconde et la troisime questions ncessite un diagnostic interne (section 2). Limportance particulire des deux dernires questions par rapport notre thmatique (le reporting et le pilotage) justifie quune section part leur soit rserve (section 3). Pour effectuer ces diagnostics, nous avons recours diffrents modles utiliss usuellement en la matire, moyennant les adaptations ncessaires, dictes entre autres par la particularit de la mission de lAJR. Ainsi, nous adapterons comme dmarche gnrale lapproche SWOT 165 en recourant aux outils et matrice Mc Kensey, BCG et ADL pour analyser en profondeur les diffrents points du diagnostic 166 . En vue de renseigner les diffrentes interrogations que soulve le diagnostic et alimenter en donnes les outils danalyse utiliss, nous nous sommes bass sur les sources dinformation suivantes : les rsultats de nos entretiens avec les responsables de linstitution et certains de leurs collaborateurs ; les rsultats de nos entretiens avec certains partenaires de linstitution (avocats, magistrats, responsables du contentieux dans certains administrations/clients); linformation issue des documents internes mis notre disposition (rapports dactivit, notes dorientation, etc.).
Connu aussi sous lappellation LCAG, il est lun des premiers modles d'analyse stratgique apparus aux EtatsUnis dans les annes 1960. Cest pratiquement le plus courant et clbre. Il est dvelopp par quatre professeurs de la Harvard Business School, Learned, Christensen, Andrews et Guth, do le sigle LCAG. Ce modle confronte l'organisation son environnement en valuant la plus ou moins grande adaptation des comptences et ressources propres de celle-ci aux contraintes que lui impose cet environnement. 166 Historiquement, ces mthodes et outils sont venus ultrieurement se greffer sur le modle SWOT pour proposer une formalisation plus pousse des mthodes d'analyse externe et interne ainsi que des liens entre les conclusions tires de ces analyses et l'ventail des choix stratgiques possibles.
165

163
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Contrairement la plupart des administrations, lAJR agit dans un environnement concurrentiel dans la mesure o lessentiel de ses activits sont assures aussi par des avocats privs (il sagit notamment des prestations de dfense judiciaire et de conseil juridique). Cela donne une dimension particulire lvaluation de la performance de linstitution puisquelle sera tenue datteindre un objectif de rapport qualit/prix au moins gal celui du march.
Gouvernance : Ministre/SG/Agent judiciaire du Royaume/Comit de direction Concurrents : Les avocats

Lobby positif : Gouvernement Fournisseurs : certains avocats Partenaires : Services juridiques des diffrents ministres, certaines directions du Ministre,

Agence Judiciaire du Royaume

Clients : Premier ministre, Ministres, certains tablissements publics et collectivits locales.

Personnel : 143 collaborateurs Lobby ngatif : Avocats

a Etoile stratgique de lAJR : les principaux acteurs

Section 1 Diagnostic externe


Lenvironnement de lAJR est anim par un certain nombre dacteurs quil convient de prsenter et dont il faut analyser les motivations (I). En outre, cet environnement prsente des enjeux auxquels linstitution se doit de faire face (II).

I Les acteurs externes


Lune des caractristiques qui marquent lAJR est quelle est, de par la nature de son activit, en relation avec un trs grand nombre dautres organisations, publiques, semi publiques et prives. De ce fait, elle se trouve constamment sollicite et se doit dtre trs ractive pour faire face aux multiples requtes de ses clients (A) et aux diffrentes actions et manuvres de ses partenaires et concurrents (B).

A. Les clients
LEtat et ses administrations constituent le premier et le client le plus important de linstitution (1). Celle-ci les dfend, comme nous lavons vu au chapitre I 167 , soit en tant quappel en cause, lorsque laction tend dclarer dbiteur lEtat ou lun de ses dmembrements, soit comme dfendeur de toute administration qui en fait la demande. Les collectivits locales et les tablissements et entreprises de lEtat viennent en seconde position du point de vue du volume des transactions, cest dire en terme du nombre daffaires prises en charge par lAJR, concernant ce segment de clientle (2).

167

Pour plus de dtail, se rfrer au chapitre I (Section 2, paragraphe II-B-1-a).

164
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

1. LEtat et ses administrations


Tous les ministres, quasiment, sollicitent lappui de lAJR pour les dfendre devant les tribunaux, soit directement, soit en assistant lavocat quils ont auparavant constitu pour assurer leur dfense. Dans la pratique, ds que lAJR est saisie par le tribunal dune action introduite lencontre de lEtat, elle en avise ladministration concerne, en lui demandant de lui fournir tout document ou information mme de lui servir pour assurer linstruction du dossier et la dfense des intrts de lEtat. Par la mme occasion, elle lui demande si elle souhaiterait quelle assure sa dfense ou si elle prfre sen charger elle-mme ou encore recourir aux services dun avocat. Dans la quasitotalit des cas, ladministration concerne prfre confier cette mission lAJR.
Type de client Ministres Entreprises et tablissements publics Collectivits locales Non ventils Total Nbre d'affaires 8628 1466 1052 1652 12798 % 67,42% 11,45% 8,22% 12,91% 100,00%

Ceci tant, les Ministres ne gnrent pas le mme flux de contentieux. Certains dpartements sont classiquement connus comme gros gnrateurs de contentieux . Cest le cas des ministres des finances, de lintrieur, de lducation nationale, de la dfense nationale, de lquipement, de lagriculture, de la sant, entre autres. Le tableau suivant fournit la ventilation par secteur des 8628 affaires reues et plaides en 2006, concernant la catgorie administrations .
Dpartements et administrations Finances Intrieur Education nationale et enseignement suprieur Dfense nationale Equipement Agriculture Sant DGSN Commerce et industrie Eaux et forets Transports Gendarmerie royale Energie et mines Justice Affaires culturelles Habouss et affaires islamiques Nbre affaires 2987 1393 611 559 486 414 356 314 276 255 250 138 127 106 67 64 % 34,62% 16,15% 7,08% 6,48% 5,63% 4,80% 4,13% 3,64% 3,20% 2,96% 2,90% 1,60% 1,47% 1,23% 0,78% 0,74% 0,74%

Habitat, amnagement du territoire et environnement 64

165
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Emploi et affaires sociales Jeunesse et sports Tourisme, artisanat et conomie sociale Pche maritime Communication Affaires trangres Haut commissariat au plan Autres Total contentieux des ministres

46 41 27 18 17 7 3 2 8628

0,53% 0,48% 0,31% 0,21% 0,20% 0,08% 0,03% 0,02% 100,00%

Source : Agence Judiciaire du Royaume

2. Les collectivits locales et les entreprises et tablissements publics


Bien que le contentieux manant de cette catgorie de clients est important, il reste ngligeable en volume par rapport celui gnr par ladministration. Cela sexplique par deux raisons principales : la plupart des entreprises et tablissements publics (EEP) sont lis par des conventions avec des avocats et conseillers juridiques qui prennent en charge leur contentieux. Ils ne recourent lAJR que pour des questions juridiques particulirement pineuses ou des affaires dune complexit rare sur le plan procdural ; la plupart des collectivits locales ignorent lexistence de la possibilit de se faire dfendre par lAJR. Pour sa part, et en raison de la modestie de ses moyens eu gard leffectif des collectivits locales et du volume du contentieux quelles gnrent, lAJR ne fait pas deffort pour se faire connatre auprs de ce segment de clientle. Le contentieux soumis lAJR par ses clients (toutes catgories confondues) touche divers aspects du droit et plus particulirement aux matires suivantes : la voie de faite (latteinte la proprit prive) ; lexpropriation pour cause dutilit publique ; la responsabilit contractuelle (marchs publics, etc.); la responsabilit dlictuelle (responsabilit mdicale, maintien de lordre, dfaut dentretien douvrages publics, etc.) ; lvacuation des logements administratifs occups par des fonctionnaires ou exfonctionnaires sans droit ni titre ; les affaires de contrefaon ; etc. Le tableau de la page suivante montre les principales catgories du contentieux et leurs pourcentages respectifs 168 .

168

Source : Le rapport dactivit de lAJR au titre de lanne 2005.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Outre la dfense judiciaire, les administrations publiques font appel aux services de lAJR titre de conseil. De mme, elles la sollicitent pour la formation et le perfectionnement de leurs cadres chargs du contentieux.
Nature du litige 2004 2005 Var (%) Expropriation pour cause dutilit publique 2.245 249 - 47,80 Lgislation sociale (litiges et accidents de travail) 1.796 1.943 39,50 Contentieux fiscal 1.066 1.168 - 6,50 Responsabilit contractuelle et dlictuelle de lEtat 494 406 - 40,04 Contentieux lectoral 18 9 - 97,16 Application du statut de la fonction publique 550 1.108 - 6,94 Recours de lEtat contre le tiers responsable 702 535 33,71 Affaires pnales 1.172 806 171,30 Atteinte la proprit prive 636 666 26,95 Evacuation des logements administratifs 479 292 56,53 Recours en annulation pour excs de pouvoir 618 650 116,08 Litiges forestiers et domaniaux 122 153 -58,64 Police administrative 59 50 -65,08 Contentieux foncier 72 58 -16,27 Accidents causs par vhicules publics 442 296 248,03 Comit du contentieux 43 22 -38,60 Rvision de la val. locative dimm. lous lEtat 34 16 -17,07 Opposition aux ordres de recette 11 14 -93,20 Non ventils 4.075 3.847 8,60 Total 14.634 12.286 - Tab. 1- Evolution du nombre des dossiers ouverts entre 2004 et 2005 par catgorie.

B. Les partenaires et les concurrents


Il sagit essentiellement des avocats et des services juridiques des administrations et du rseau des juridictions du pays.

1. Les avocats : des partenaires et des concurrents


Les avocats constituent la fois des partenaires importants, puisque lAJR externalise le traitement dune partie, quoique faible, de son contentieux, et un concurrent fort et redoutable, dans la mesure o les avocats et lAJR se partagent le segment de la dfense judiciaire des personnes morales du droit public et celui du conseil juridique des dites personnes. La profession a dailleurs tent, et continue dans ce sens, de rendre le recours aux services dun avocat pour ester en justice obligatoire. A ce titre, ils ont exerc de fortes pressions pour introduire cette disposition dans la toute rcente loi rgissant les cours dappel administratives et ont failli y parvenir. Nanmoins, ce nest que partie remise dans la mesure o le projet du code du barreau prpar pour actualiser le dahir du 10 septembre 1993 rgissant la profession, institue lobligation de recourir un avocat pour toute action en justice. Bien plus, des dispositions de ce projet obligent tout tablissement ou entreprise publics et toute socit anonyme avoir leur service un avocat-conseil, par voie de convention. 167
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

1.1. Laccs la profession davocat


Selon des statistiques du Ministre de la justice, le Maroc compte actuellement 8.206 avocats titulaires et 723 stagiaires 169 contre 7.000 titulaires et 1.300 stagiaires en 2002 170 , rpartis sur les 17 barreaux du pays. Chaque barreau est administr par un conseil lu, dirig par le btonnier. Les barreaux sont fdrs au sein dun ordre national. Le mtier davocat est une profession librale rgie par le dahir de 10 septembre 1993. Aux termes de larticle 5 de ce dernier, le candidat la profession davocat doit remplir plusieurs conditions. La premire est que le candidat doit tre de nationalit marocaine ou ressortissant dun Etat li au Royaume par une convention reconnaissant aux nationaux des deux Etats le droit dexercer la profession davocat dans lautre. Cette rciprocit a t cependant restreinte par certains pays 171 . Lopposabilit de telles restrictions soulve toutefois la question de la force de la loi interne au regard d'une convention internationale. Nanmoins, dun point de vue pratique, le bon sens veut qu'un avocat se doit de connatre la langue du pays et ses lois. Il doit galement tre majeur et jouir de ses droits civiques et civils et tre titulaire dune licence en droit dlivre par une facult marocaine de droit ou dun diplme quivalent dune facult trangre de droit. Lambigut de cette disposition soulve des problmes dinterprtation. En effet, la lecture de celle-ci, on se demande si la licence en droit signifie licence en droit priv ou le terme englobe-t-il la licence en droit public voire en sciences conomiques. La source de la confusion est que les facults de droit portent dans notre pays la dnomination de Facult des sciences juridiques, conomiques et sociales et dlivrent trois sortes de licences : la licence en sciences juridiques, la licence en droit public et la licence en sciences conomiques (et de gestion selon la toute dernire rforme). A ce propos, certains barreaux ont adopt une interprtation restreinte de cette disposition et exig que seuls les titulaires dune licence en droit priv peuvent postuler. Les candidats carts avaient obtenu gain de cause auprs des cours dappel qui ont infirm les dcisions des conseils de lordre ayant adopt cette position. On peut citer titre dillustration larrt rendu par la cour dappel de Tanger en date du 15 mars 1988 sous le numro 443, annulant la dcision du conseil de lordre et ordonnant linscription de lappelant sur la liste des stagiaires. Ledit arrt a t motiv ainsi attendu que la licence en sciences conomiques est une licence en droit, tel quexige par la loi du barreau, le requrant peut avoir accs la profession davocat 172 . La cour dappel de Rabat est alle dans le mme sens dans son arrt n 914 du 3 fvrier 1989 infirmant la dcision du conseil de lordre de Knitra qui avait refus linscription dun candidat titulaire de une licence en sciences politiques, en ordonnant son inscription sur la liste des stagiaires 173 .

Voir le site internet : www.justice.gov.ma . Banque mondiale, Evaluation du Systme Juridique et Judiciaire Marocain , Juin 2003, p. 15. 171 A titre dexemple, larticle 11, dernier alina, de la loi franaise du 31 dcembre 1971 apporte des restrictions au domaine dapplication de la convention du 20 mai 1965 qui lie le Maroc la France. Cette loi prvoit en effet que lavocat ressortissant dun Etat ou dune unit territoriale nappartenant pas aux communauts europennes ou lespace conomique europen, sil nest pas titulaire dun certificat daptitude la profession davocat, doit subir pour pouvoir sinscrire un barreau franais, les preuves dun examen de contrle des connaissances en droit franais . 172 Arrt publi dans l'ouvrage de El Bachir Baji, La jurisprudence concernant la profession davocat , 1991, p.7 (document en arabe). 173 Arrt publi dans la revue Al Ichaa ( ) , n1, 1989, p.131.
169 170

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Le prtendant ne doit pas avoir t condamn une peine judiciaire, disciplinaire ou administrative pour faits contraires lhonneur, la probit ou aux bonnes murs. Selon une jurisprudence de la haute juridiction, les simples poursuites non suivies par une condamnation disciplinaire, administrative ou judiciaire ne peuvent constituer une cause de refus dinscription 174 . Bien, plus, la cour dappel de Rabat a considr que le blme dont un juge a t lobjet de la part du Conseil Suprieur de la Magistrature ne le prive pas de la possibilit de postuler la profession davocat 175 . La loi exige aussi du candidat de ne pas avoir t dclar en tat de faillite, moins davoir t rhabilit, et dtre en position rgulire lgard du service militaire et du service civil ( ces derniers nexistent plus) et avoir rempli tout engagement valablement contract avec une administration ou un tablissement public pour y servir pendant une dure dtermine. Il doit tre galement titulaire du certificat daptitude lexercice de la profession davocat (CAPA) depuis moins de deux ans et en mesure dexercer effectivement la profession avec toutes ses charges. Dans ce sens, la Cour Suprme estime, dans un arrt rendu en date du 6 fvrier 1981, quune personne atteinte de ccit peut tre avocat, considrant, en rponse un moyen de dfense du conseil de lordre ayant rejet la candidature dun non-voyant, quil ny a aucun texte qui impose lavocat de consulter personnellement les documents dun dossier ou qui lui interdit de recourir autrui pour lassister dans les audiences et que la violation du secret professionnel nest punie que lorsquil est prouv quelle a eu lieu 176 . La loi dfinit aussi une limite dge en disposant que le postulant ne doit pas dpasser quarante ans sauf sil est dispens du CAPA et du stage. Le but du lgislateur est de limiter laccs la profession davocat ceux qui ont moins de 40 ans afin dempcher quelle ne soit immerge par des retraits. Cette limitation soulve, nanmoins, des contestations et des pressions se font exercer dans le sens de la supprimer ou au moins la relever 45 ans. Certains points de vue dfendent par contre que la limitation dge de 40 ans soit systmatique et sapplique galement ceux dispenss du CAPA et du stage 177 . En effet, de lavis de Matre Khalid Khals, avocat au Barreau de Rabat, Membre du Conseil de lOrdre, le mtier davocat tant un service public, par nature dur et prcis, ne peut tre laiss la porte de personnes qui doivent normalement vaquer leur retraite . Pour cet avocat, on ne simprovise pas avocat 60 ans. La porter 45 ans comme le prconisent certains - ne servirait rien car il faut une priode variant entre 5 10 ans de pratique pour sadapter au monde du barreau . Il est signaler que le dcret dapplication devant rgir la cration des centres rgionaux de Formation qui sont censs dlivrer le CAPA, prvus par le dahir de 1993, article 6, na pas vu le jour, 10 ans aprs lentre en vigueur du texte. A dfaut de ces centres, les candidats admis au

Arrt de la Cour Suprme n 336, dossier 2404/83, du 6 fvrier 1989, in Kadaa Al Majliss Al Aala (Jurisprudence de la Cour Suprme), n42/43, 1989, p.77. 175 Arrt n3223 en date du 6/7/1984, publi in El Bachir Baji, op. cit., p. 13. 176 Publi in Les arrts de la Cour Suprme : chambre civil , 1966-1982, p.679. 177 Il sagit des anciens magistrats du 2me grade ou dun grade suprieur non titulaires dune licence en droit et qui ont t admis faire valoir leurs droits la retraite ou ont dmissionn; des anciens magistrats ayant exerc les fonctions judiciaires pendant au moins huit ans aprs lobtention de la licence en droit et dont la dmission a t accepte; des anciens avocats ayant dj t inscrits pendant cinq ans au moins sans interruption au tableau dun ou de plusieurs barreaux du Maroc ou dun ou de plusieurs barreaux des Etats trangers lis avec le pays par convention de rciprocit; les professeurs de lenseignement suprieur justifiant de huit ans denseignement dans une facult marocaine de droit, postrieurement leur titularisation et aprs leur dmission ou retraite.
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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

concours sont directement admis pour effectuer les trois ans de stage auprs dun cabinet davocat. En outre, en labsence du dcret, aucun arrt ne peut valablement tre pris pour fixer le programme et les modalits de lexamen daccs au Centre Rgional de Formation Professionnelle dAvocats (CRFPA). Il semblerait que la raison de ce blocage est du une divergence des points de vue entre le Ministre de la Justice et les diffrents barreaux du pays, propos du financement de ces centres. Les Barreaux nont pas, selon Me Khals, les moyens matriels ni pour crer ni pour faire fonctionner lesdits Centres. Linscription auprs du conseil de lordre en tant quavocat stagiaire est soumise au rglement dune somme dfinie souverainement par le Conseil. Le tarif fix par celui de Rabat est de 35.000,00 dirhams si le stagiaire vient directement de luniversit et de 70.000,00 dirhams sil a dj travaill dans le secteur priv ou public. Pour un postulant tranger voulant sinscrire sur la liste des stagiaires, les frais dinscription au barreau de Rabat sont de lordre de 80.000,00 dirhams. Pour les personnes dispenses du C.A.P.A et du stage, les frais dinscription au tableau slvent 100.000,00 dirhams pour les nationaux et 160.000,00 dirhams pour les trangers 178 . Lavocat est galement tenu de payer une cotisation annuelle au Conseil de lOrdre des Avocats ainsi que les services rendus par ce dernier et souscrire une assurance de responsabilit civile. Pour tre agre prs la Cour Suprme, lavocat doit tre inscrit au Tableau depuis au moins dix annes (article 34 du dahir de 1993).

1.2. Les forces et faiblesses de la profession davocat au Maroc


La profession est interpelle par le contexte socio-conomique et se trouve oblige de se mettre niveau pour pouvoir faire face aux dfis qui simposent elle. a. Les forces : La principale force de la profession davocat est le lobby quelle est capable dexercer. Cela provient du fait que les avocats sont largement prsents dans les centres de dcision (plusieurs ministres sont avocats) et au sein du pouvoir lgislatif (une bonne partie des parlementaires est constitue davocats). Cette prsence permet la profession dimposer ses rgles de jeu et dchapper toute critique pouvant porter sur la modestie des comptences professionnelles des avocats, le non-respect des rgles dontologiques o lillgalit de certaines mthodes de fixation de leurs honoraires (rmunration au pourcentage du rsultat), entre autres. b. Les faiblesses : Comme il a t signal plus haut, le nombre davocats stagiaires est pass de 1.300 en 2002 723 actuellement, ce qui dmontre un engouement dcroissant pour la profession, d certainement aux difficults que vit celle-ci. En effet, la profession souffre de plusieurs problmes inhrents essentiellement la formation des avocats et leurs conditions dexercice. Louverture du Maroc sur lextrieur et la
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Selon une jurisprudence de la Cour dappel de Rabat (en date du 24/1/2001), le juge na aucun droit de contrle sur les tarifs que fixe le conseil de lordre. (Publi la Gazette des Tribunaux du Maroc, n88, p.155).

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

libralisation du secteur des services dans le cadre des accords du libre change conclues avec les partenaires commerciaux du pays et les organisations internationales concernes, nest pas pour arranger le dveloppement futur de la situation. Malgr cela, si le taux de croissance actuel se maintient, le nombre davocats devrait doubler dans les dix prochaines annes. Paralllement, le taux de croissance du nombre daffaires traites par les diffrentes juridictions du pays a augment ente 1994 et 2002 de 64%. Les contraintes dveloppes ci-aprs sont issues des entretiens effectus avec les avocats consults dans le cadre de la ralisation du prsent travail et de la littrature existante en la matire. En matire de formation De lavis des avocats eux-mmes et comme il ressort des rapports tablis dans ce sens, la formation des avocats en gnral nest pas la hauteur des dfis qui simpose la profession. Plusieurs facteurs expliquent cela, notamment : La dtrioration de lenseignement en gnral et ce diffrents niveaux (du primaire luniversit). Au niveau de la facult par exemple, les cours et les travaux pratiques ne prparent pas spcialement aux mtiers de juriste et se focalisent dans une large mesure sur les aspects thoriques de la matire juridique. Lexamen daccs nest pas trs slectif. Cet examen est compos actuellement de deux volets, lun crit et lautre oral. Lexamen crit comprend trois preuves ayant trait au droit civil (dune dure de deux heures), au droit pnal (deux heures galement) et de culture gnrale (trois heures). Lexamen oral ne peut tre pass que par les candidats admis lexamen crit. Il comprend un examen sur le statut personnel et un examen sur la dontologie de la profession davocat. Le ministre est contraint la plupart du temps de procder des rachetages pour - disent-ils contribuer la lutte contre le chmage des diplms, alors mme que le chmage existe dj au sein mme de la profession 179 . Linexistence de centres de formation ad hoc. En effet, le retard dans la promulgation du dcret prvu larticle 6 sus mentionn, prvoyant linstauration de CRFPA, porte prjudice toute la profession davocat et les nouveaux venus qui entrent directement en stage trouvent des difficults pendant plusieurs annes aprs leur inscription au Tableau avant de commencer sadapter au monde judiciaire. Pendant le stage : Aux termes de larticle 11, alina 2, du dahir de 1993, le stagiaire ne peut tre pris en charge que par un avocat ayant 5 annes danciennet en tant quavocat inscrit au Tableau. Nanmoins, lavocat stagiaire se heurte divers problmes au sein du cabinet daccueil, dans ses rapports avec le tribunal et lors des confrences du Stage. Au sein du cabinet, les problmes rencontrs sont la fois dordre matriel et professionnel. Au niveau matriel, les stagiaires sont trs mal rmunrs et disposent de trs peu de moyens pour assurer leur travail (problmes lis au dplacement, etc.). Au niveau professionnel, on peut signaler par les difficults rencontres la faiblesse de lencadrement. Encombr, mal quip et
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Khalid Khals, Laccs la profession davocat et le stage in La Gazette du Palais, n 6, 2003, p.11 25.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

mme mal prpar tre un formateur et un encadreur, lavocat laisse le stagiaire livr luimme. Pis encore, au lieu dtre orient et coach pour devenir un vrais professionnel, le stagiaire est souvent utilis comme coursier du cabinet. Rares sont ceux les cabinets qui responsabilisent le stagiaire en lui permettant non seulement de consulter les dossiers mais dapprendre rdiger, plaider, tenir le livre journal, tenir une comptabilit, faire un bilan, recevoir un client, etc. Le manque de motivation auprs des stagiaires eu mme nest pas pour arranger la situation, du fait que le choix du mtier est souvent fait, faute de mieux. Le rsultat est que, arrivs en fin de stage, certains stagiaires ne sont mme pas capables de rdiger correctement un courrier administratif. Dans leur rapport avec les juridictions, les diffrents acteurs les relguent au second rang et ne mnagent pas doccasion pour leur signifier quils ne mritent aucun intrt. A ce propos, au service du greffe, il nest pas rare de voir des agents du greffe traitent les stagiaires avec moins dgard les avocats stagiaires. De mme les brimades de certains juges, leur faon de montrer quils ne sintressent nullement aux plaidoiries des dbutants fait en sorte que lavocat en stage perd cette confiance dont il a tant besoin et perd, in fini, confiance dans la profession et dans lappareil judiciaire tout entier. Pourtant, le rle et limpact des juges et du personnel des tribunaux est important au niveau du dveloppement de la personnalit des futurs avocats. A ce titre, le juge doit guider lavocat en stage, le conseiller, le cas chant, et ne le rappeler lordre quen cas dextrme ncessit et en passant par le matre du stage. Enfin, les Confrences du stage, dont la responsabilit incombe au Conseil de lOrdre, ne disposent pas de programme prtabli. Chaque avocat, charg par le btonnier de la Confrence pour un groupe, choisit gnralement un sujet thorique ou une procdure et fait un cours dont les stagiaires peuvent gnralement se passer. A part le ct procdural qui est trs utile pour le stagiaire, presque personne nassure des cours sur la dontologie, lart de la plaidoirie, la manire de grer un Cabinet et de tenir sa comptabilit et calculer les honoraires, limpact de la mondialisation sur le cabinet classique et les nouvelles formes dorganisation des avocats en rseau, etc. Ainsi, le stagiaire est livr lui-mme, do des avocats peu comptents professionnels qui constituent un vritable dangers pour leurs clients et (...) pour la profession tout entire 180 . Plusieurs acteurs se partage la responsabilit de cet tat de fait, notamment les ministres chargs respectivement de lenseignement et de la justice, le Conseil de lOrdre et les Cabinets qui accueillent les stagiaires. Aujourdhui, un diagnostic approfondi simpose pour remdier toutes ces insuffisances. En matire de dontologie Les conditions de formation et dencadrement des stagiaires dcrites ci-dessus, ainsi que les conditions dans lesquelles exercent les avocats ont des consquences fcheuses, non seulement sur la comptence de ces derniers, mais galement sur le respect de la dontologie de la profession.

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Khalid Khals, Laccs la profession davocat et le stage , op.cit.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Selon le rapport de la Banque Mondiale voqu ci-dessus, la dontologie professionnelle des avocats et des professions juridiques est assez proccupante. A ce titre, prs de 800 des 3 000 avocats inscrits au barreau de Casablanca qui compte une population de 3 millions dhabitants sont sans domicile fixe. Ils ne disposent pas dune adresse commerciale fixe et oprent dans des lieux quelconques par tlphone portable interpos 181 . Ces avocats tendent avoir mauvaise rputation et lOrdre prouve les pires difficults les superviser rputs en qute de proies faciles et qui se chargent daffaires futiles dans lespoir de gonfler leurs honoraires. On recense aussi un groupe non rglement de conseillers juridiques qui ne possdent pas les qualifications davocat, qui ne sont pas inscrits auprs dun barreau mais qui possdent des comptences techniques difficiles trouver chez les avocats en exercice. Pour preuve de la recrudescence des pratiques prjudiciables la dontologie professionnelle, les statistiques du Ministre de la Justice relatives aux poursuites disciplinaires lencontre des avocats, pour la priode de 1998 au premier semestre 2002, indiquent une multiplication par dix du nombre de procdures disciplinaires engages lencontre davocats, soit 400 dossiers. La mme tendance se dgage sur le plan des poursuites pnales engages. Toutefois, le rapport estime que la lutte contre les comportements non conformes lthique reste assez encore laxiste et nettement la trane par rapport aux besoins. En outre, constate le mme rapport, les sanctions rendues dans des affaires de ce genre sont souvent attnues en appel 182 . Il est signaler que les dcisions du Conseil de lOrdre sont susceptibles dappel au niveau des juridictions de second degr. Lordre du barreau marocain a donc une fonction dterminante remplir en vue de contrler et de discipliner la profession, dexiger un conseil juridique de qualit et de dgager des pistes susceptibles de dboucher sur un rglement des dossiers lamiable. Ce constat est confirm par des avocats qui disent vivre un sentiment de dsintressement des diffrents organes des barreaux et leur tte leur Association. Lun des avocats affirme ce titre avoir limpression que personne nest conscient de ltat dans lequel la profession davocat aujourdhui au Maroc ajoutant que la majorit se borne ressasser les clichs dj dbattus depuis presque un sicle ici et ailleurs. On dfend tout et nimporte quoi sauf la profession davocat 183 . En matire dorganisation Comme il a t signal plus haut, le Maroc compte actuellement plus de 8200 avocats inscrits aux diffrents barreaux du pays. Par rapport la tranche de la population qui est en mesure de rtribuer les services juridiques, le nombre davocats exerant au Maroc est considrable. Si le taux de croissance actuel se maintient, le nombre davocats devrait doubler dans les dix prochaines annes alors que le nombre de dossiers entre 1994 et 2002 na augment que de 64%. Dhabitude, lintervention de lavocat nest gnralement sollicite par les clients quen dernier recours, lorsque le litige sternise. Les avocats soccupent principalement de plaider des affaires contentieuses devant les juridictions et trs rarement des transactions amiables, lexception de ceux qui voluent dans le
Banque mondiale, Evaluation du Systme Juridique et Judiciaire Marocain , op. cit. Ibid. 183 Matre Khalid Khals, Avocat au Barreau de Rabat-Maroc, Un avocat, pourquoi faire ? Plaidoyer pour une profession. Voir le site : http://www.juristudiant.com
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milieu des affaires. Les ngociations ou les transactions extrajudiciaires ne sont pas monnaie courante. Qui plus est, les avocats sont rmunrs par dossier plutt qu'au forfait pour le conseil juridique. Etant donn quune vaste majorit davocats sont des gnralistes, le conseil juridique spcialis fait souvent dfaut. Malgr leur nombre relativement important, les avocats marocains continuent dexercer principalement titre individuel. Pourtant, au rythme o voluent les juridictions, lavocat daujourdhui doit sorganiser de telle sorte quil puisse garder sa noblesse, sa grandeur et son idal. Seule la spcialisation et le regroupement en socit davocats ou rseau de cabinets pourra le faire sortir de cette fournaise. Actuellement, aucune loi spcifique ne rgit ltablissement de socits davocats qui sont donc peu nombreuses. De mme, la spcialisation nest pas encore entre dans les murs des avocats marocains. Mais devant le vide lgislatif, rien ninterdit ni de se constituer en socit davocats ni de se spcialiser dans un domaine : politique, pnal, du conseil, des affaires, etc. Certains avocats ont essay la formule de lassociation ( art.25 ), mais lesprit de socit ntant pas encore suffisamment ancr dans la profession, ces associations ne font pas long feu, se transformant peu de temps aprs en une simple cohabitation pour finir par une sparation pure et simple. Sur le plan de la carrire, la dimension linguistique impacte considrablement son orientation et son volution. En effet, les diplms francophones sont embauchs par les meilleurs cabinets. Les cabinets importants ou spcialiss emploient trs peu dtudiants issus dtablissements denseignement en langue arabe. Les avocats francophones voluent gnralement dans le milieu des entreprises. Toutefois, ils sont en butte aux difficults de lappareil judiciaire arabophone qui exige que toutes les tapes de la procdure se droulent en arabe. En revanche les avocats arabophones se rvlent comptents pour traiter des litiges au niveau des juridictions mais entretiennent peu de liens avec les entreprises. Il sensuit que lon recourt souvent dans les litiges de type commercial aux services de traducteurs, ce qui entrane des retards et altre la qualit des prestations des avocats. Les conditions dorganisation et de fonctionnement des cabinets avocats, caractris par latomicit de ces derniers, le manque de spcialisation et la domination des monolingues, pse lourd sur lavenir de la profession, face notamment louverture des frontires du pays et la libralisation du secteur des services lhorizon 2012.. Dores et dj, des socits de conseil juridiques de renomme internationale commencent sinstaller au Maroc. Ces socits savrent beaucoup plus comptitives de par leur transparence et le niveau de qualit des prestations quelles offrent. Elles disposent dquipes pluridisciplinaires et multilingues. Leur logique sintgre parfaitement avec le milieu des affaires, quelles matrisent bien, et leur gestion professionnelle leur permet de fidliser leur clientle et duser de procds de communication sophistiqus. Enfin, la consistance de leurs moyens et quipements leur facilite laccs linformation et leur permettent doffrir les meilleures formations leurs staffs. Si la profession tarde se mettre niveau, ces socits imposeront leur loi sur le march et les cabinets classiques nauront dautres choix que le salariat si, toutefois, les avocats concerns rpondent aux exigences des dites socits. Aujourdhui, il semblerait, daprs nos entretiens avec les avocats et le dbat engag, que les diffrents Barreaux du Maroc et leur tte leur Association, tarde prendre conscience des menaces qui les guettent face la mondialisation. 174
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Pourtant elles sont imminentes et srieuses, do lurgence de nettoyer et mettre niveau la profession. A ce titre, plusieurs mesures sont prendre. Dabord, laccs la profession devrait tre conditionn un concours dentre plus slectif, au suivi dune formation professionnelle, l'acquisition daptitudes pratiques et une formation lthique et la dontologie professionnelles. Les candidats devraient tre valus par un organe professionnel indpendant. Il conviendrait aussi de recentrer les activits des avocats sur le conseil juridique et de dployer des efforts afin de prvenir la futilit des litiges. Il faudrait renforcer le pouvoir des corps professionnels dans loptique damliorer la formation, la protection et la discipline des membres du barreau. Enfin, des dispositions lgales devraient tre mises en oeuvre en vue de faciliter la constitution de socits davocats travers la refonte complte du dahir de 1993.

2. Les tribunaux
Les tribunaux constituent lune des composantes les plus importantes de lenvironnement de lAJR et un partenaire de premire importance. Lorganisation judiciaire du pays est rgie par la loi n 1-74-338 du 15 juillet 1974184 . Au stade actuel de son volution, le systme juridictionnel marocain peut tre qualifi de semi-dualiste dans la mesure o il comprend la fois des juridictions de droit commun et des juridictions administratives, mais qui sont toutes chapeautes par la cours suprme. A terme, il voluera vers un systme dualiste. Dans un systme dualiste, il existe deux ordres juridictionnels : les juridictions dites de droit commun (lordre judiciaire), la tte desquelles se trouve la cour suprme et les juridictions de lordre administratif (les tribunaux administratifs, les cours dappel administratives et le conseil dEtat). Un tribunal des conflits chapeaute les deux ordres et traite des conflits de comptence entre ces derniers. Dans ce qui suit, nous prsenterons dabord, brivement, les diffrents types de juridictions composant le systme judiciaire et leur comptences, avant danalyser globalement le fonctionnement du systme. 2.1. Prsentation du systme judiciaire Nous distinguerons dans ce qui suit les juridictions de droit commun, les juridictions spcialises, celles dexception et la Cour suprme. a. Les juridictions de droit commun Les juridictions dites de droit commun comprennent les juridictions communales et darrondissement, les tribunaux de premire instance et les cours dappel. La Cour Suprme sera traite part. Les juridictions communales et d'arrondissement La loi n 1-74-338 du 15 juillet 1974 relative lorganisation judiciaire du Royaume institue des juridictions communales dans les communes rurales et des juridictions darrondissements dans
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Amende plusieurs fois pour permettre la cration de nouvelles catgories de juridictions (cration des tribunaux administratifs en 1991, cration des tribunaux de commerce en 1997, cration des cours dappel administratives en 2006, etc.).

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

les communes urbaines. Elles se composent dun juge unique assist dun greffier ou dun secrtaire. Les juges darrondissement et les juges communaux sont choisis soit parmi les magistrats, conformment aux dispositions du statut de la magistrature, soit parmi de simples citoyens. Dans ce dernier cas, chacun des juges est assist par deux supplants. Les juges non-magistrats et leurs supplants sont choisis au sein et par un collge lectoral dont les membres sont euxmmes dsigns par une commission dans laquelle sige le cad ou le khalifa darrondissement. Le collge lectoral est compos de cent personnes remplissant certaines conditions fixes par la loi 1-74-338 du 15 juillet 1974. Les fonctionnaires publics en activit, les avocats, les oukils, les adouls et les agents daffaires ne peuvent tre membres de ce collge. Les juges darrondissement et les juges communaux sont investis par dahir, pour une dure de trois ans, sur proposition du Conseil Suprieur de la Magistrature. Les attributions des dits juges se rduisent aux affaires mineures en matire civile et pnale. A ce titre, ils connaissent : de toutes actions personnelles et mobilires intentes contre les personnes rsidantes dans la circonscription, si le montant de ces actions nexcde pas la valeur de 1.000 DH ; des demandes en paiement de loyer et des demandes en rsiliation de baux non commerciaux fondes sur le dfaut de paiement dans les conditions et les taux prvus cidessus ; des litiges dont la valeur nexcde pas 2.000 DH par accord exprs conclu devant le juge ; de certaines infractions pnales mineures numres larticle 29 de la loi 1-74-338 du 15 juillet 1974, lorsquelles ont t commises dans la circonscription sur laquelle ils exercent leur juridiction ou lorsque lauteur y est domicili. Dans la limite de leur comptence territoriale, les juges communaux et darrondissements peuvent ordonner toute mesure ayant pour objet de mettre fin au trouble actuel de jouissance du droit de proprit. Toutefois, ils ne peuvent pas connatre des litiges relatifs aux affaires immobilires et au statut personnel. Les Tribunaux de Premire Instance (TPI) Chaque tribunal de premire instance comprend : Un prsident, des juges dont certains peuvent assurer des fonctions de vice-prsident et des juges supplants ; Un ministre public compos dun procureur du Roi et dun ou plusieurs substituts ; Un greffe ; Un secrtariat du parquet. Ces tribunaux peuvent tre diviss en chambres selon la nature des affaires qui leur sont soumises. Chacune des chambres peut comprendre un ou plusieurs magistrats. Toutefois, toute chambre peut valablement instruire et juger, quelle quen soit la nature, les affaires soumises au tribunal. Le Ministre de la justice peut dtacher, dans des localits situes dans le ressort des TPI, un ou plusieurs magistrats pour exercer titre permanent et ce, pour une meilleure administration de la justice. Ces magistrats sont appels juges rsidents. Les centres de juges rsidents ne sont pas des juridictions autonomes mais font partie intgrante des TPI. Ces centres sont actuellement au nombre de 183. 176
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Les TPI peuvent connatre de toutes les matires sauf lorsque la loi attribue formellement comptence une autre juridiction. Cest une comptence gnrale qui stend toutes les affaires civiles, immobilires, pnales et sociales. Toutes les questions relatives au statut personnel, familial et successoral relvent galement de la comptence du tribunal de premire instance, que ces questions mettent en cause des nationaux musulmans ou isralites ou des trangers. Les TPI sont comptents soit en premier et dernier ressort, soit charge dappel, dans les conditions dtermines par les codes de procdure civile et pnale, et, le cas chant, par des textes particuliers. En matire civile, ces tribunaux statuent en premier et dernier ressorts lorsque le montant du litige est gal ou infrieur 3000 dirhams. Dans ce cas lappel est exclu, mais la dcision peut toujours faire lobjet dun pourvoi en cassation devant la Cour Suprme. Si la valeur du litige est suprieure ce montant ou si elle est indtermine, le tribunal statue uniquement en premier ressort et lappel est possible. En matire pnale, les tribunaux de premire instance sont comptents pour juger les contraventions et les dlits. En revanche, les crimes relvent de la comptence de la Cour dappel. Aprs la publication du code de la famille, des sections de la famille ont t cres au sein des TPI pour connatre, exclusivement, des affaires de la famille. Toutefois, les affaires relatives au statut personnel des marocains de confession juive sont soumis aux rgles du statut personnel hbraque marocain, un Magistrat rabbinique statue sur ces affaires. Les cours dappel La loi n 1-74-338 du 15 juillet 1974 relative lorganisation judiciaire du Royaume fixe lorganisation et la composition des Cours dappel (CA). Ces dernires comprennent, sous lautorit du Premier Prsident et suivant leur importance, un certain nombre de chambres spcialises dont une chambre de statut personnel et successoral et une chambre criminelle. Toutefois, toute chambre peut valablement instruire et juger, quelle quen soit la nature, les affaires soumises ces cours. Elles comportent galement un ministre public compos dun Procureur Gnral du Roi et de substituts gnraux, un ou plusieurs magistrats chargs de linstruction, un ou plusieurs magistrats chargs des mineurs, un greffe et un secrtariat du parquet gnral. En toute matire, laudience est tenue et les arrts rendus par un collge de trois Conseillers assists dun greffier, sauf si la loi en dispose autrement. La chambre criminelle sige, en raison de la gravit des affaires qui lui sont confies, avec cinq Conseillers, un prsident de chambre et quatre conseillers. Les CA, juridictions du second degr, examinent une seconde fois les affaires dj juges en premier ressort par les TPI. Elles connaissent donc des appels des jugements rendus par ces tribunaux ainsi que des appels des ordonnances rendues par leurs prsidents. Les chambres criminelles des CA constituent des formations particulires, comptentes pour juger des crimes en premier et dernier ressort. b. Les juridictions dexception La Haute Cour La Haute Cour de justice, institue en 1965, est compose de parlementaires. Elle est charge de juger les membres du gouvernement ayant commis des crimes ou dlits pendant l'exercice de 177
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leurs fonctions. En effet selon l'article 88 de la Constitution, les membres du Gouvernement sont pnalement responsables des crimes et dlits commis dans l'exercice de leurs fonctions . Ils peuvent tre mis en accusation par lune des deux chambres et renvoys devant la Haute Cour (art. 89). La proposition de mise en accusation doit tre signe par au moins le quart des membres de la Chambre devant laquelle elle est prsente en premier lieu. Elle est examine successivement par les deux Chambres et ne peut tre approuve que par un vote identique mis dans chaque Chambre au scrutin secret et la majorit des deux tiers des membres la composant, l'exception de ceux appels participer aux poursuites, l'instruction ou au jugement. (art.90) La Haute Cour est compose, par parts gales, de membres lus au sein de la Chambre des Reprsentants et au sein de la Chambre des Conseillers. Son prsident est nomm par dahir. (art.91). Le nombre des membres de la Haute Cour, les modalits de leur lection ainsi que la procdure applicable sont fixes par une loi organique (art. 92). En pratique, cette cour na jamais fonctionn, malgr les multiples appels de la socit civile et de certains partis politiques mettre en uvre les textes la rgissant. La Cour spciale de Justice (CSJ) Selon le dahir portant loi n1-72-157 du 06/10/72, tel quil a t complt et modifi, la CSJ juge les infractions de corruption, de trafic dinfluence et dtournements commises par les fonctionnaires publics lorsque ces infractions portent sur un montant gal ou suprieur 25.000 dhs. Pour les montants natteignant pas ce seuil, les tribunaux de droit commun sont comptents. Sujet de controverse et dattaques des militants des droits de lHomme depuis des annes, en raison de son caractre exceptionnel et de la spcificit de ses procdures, lEtat a dcid de la supprimer. Ses comptences sont dvolues des Cours d'appel. Cette suppression sinscrit dans le cadre du renforcement de l'Etat de droit dans la mesure o cette Cour appliquait des procdures exceptionnelles, autres que celles en vigueur, dans les autres tribunaux. Elle tend galement renforcer le principe de la sparation des pouvoirs, dans la mesure ou, dans les procdures de la CSJ, la mise en mouvement de laction publique est ordonne par le Ministre de la justice et non par le parquet. Le Tribunal des Forces armes Le Tribunal militaire est cre par le dahir du 10 novembre 1956, formant code de justice militaire, tel quil a t modifi par la loi du 26 juillet 1971 et par une autre du 12 fvrier 1997. Il comptent pour statuer sur toutes les infractions commises par un militaire ou un cadre de l'arme (infractions spcifiques ou de droit commun). Sa comptence stend aussi aux crimes commis par des civils contre un membre des forces armes royale ou visant la sret de l'Etat. Il y a lieu de distinguer le tribunal militaire en temps de guerre du tribunal militaire permanent des FAR. En temps de paix, la justice militaire est confie une juridiction unique, qui sige normalement Rabat, mais qui peut se constituer ailleurs, il s'agit du tribunal permanent des FAR. Il est compos essentiellement de juges militaires, choisis en fonction du grade de l'accus et selon la gravit de l'infraction commise mais la prsidence est confie un juge civil. Il tient ses audiences 5 juges dont le prsident et 4 assesseurs, assists dun greffier et en prsence dun commissaire du gouvernement. Contrairement au prsident, les quatre juges 178
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assesseurs relvent des FA et doivent tre dun grade suprieur ou gal celui du prvenu. Le commissaire du gouvernement, qui appartient aussi aux FAR, exerce les fonctions du Ministre Public. Le greffier appartient galement aux FAR. A la diffrence du tribunal militaire permanent qui est une juridiction unique, les tribunaux militaires du temps de guerres sont multiples, un tribunal par division des FAR. Ces juridictions sont comptentes pour juger les militaires jusqu'au grade de lieutenant-colonel inclus. Leur composition est la mme que celle du tribunal militaire permanent, avec cette diffrence, trs importante, que la prsidence est assure, non par un juge civil, mais par un officier de l'arme. c. Les juridictions spcialises : Les juridictions spcialises comprennent les juridictions administratives, celle de commerce et les tribunaux financiers. Les juridictions administratives Elles comprennent les tribunaux administratifs (TA) et les cours dappel administratives (CAA). Les TA sont rgis par la loi 41-90 promulgue par le dahir n 1-91-225 (22 rabia I 1414) du 10 septembre 1993. Elles sont au nombre de 7 et installs dans les principales rgions du Royaume. Leurs magistrats relvent du statut de la magistrature mais font lobjet dun recrutement et dune formation adapts leur fonction. Leurs assembles gnrales dfinissent leur mode de fonctionnement interne. La juridiction est collgiale. Les audiences sont tenues et les jugements rendus par trois magistrats. Lorsque le volume des affaires le rend ncessaire, le tribunal peut tre divis en sections spcialises dans certains types daffaires. Le Prsident du TA dsigne parmi les magistrats du tribunal et sur proposition de lassemble gnrale du tribunal, pour une priode de deux ans, un ou plusieurs commissaires royaux de la loi et du droit. Ces commissaires doivent prsenter, en toute indpendance, laudience, des conclusions sur chaque affaire. Ils contribuent clairer le tribunal sur le droit applicable et proposent des solutions. Ils ne prennent pas part au jugement. Ils ne sont pas chargs de dfendre ladministration, mais doivent prsenter une analyse objective et quilibre de lensemble des lments de laffaire et guider le tribunal vers une dcision quitable et juridiquement correcte. Les TA sont comptents pour juger en premier ressort : les recours en annulation pour excs de pouvoir forms contre les dcisions des autorits administratives ; les litiges relatifs aux contrats administratifs ; les actions en rparation de dommages causs par les actes ou les activits des personnes publiques ; les litiges ns loccasion de lapplication de pensions et du capital dcs des agents de lEtat, des collectivits locales, des tablissements publics et du personnel de ladministration de la Chambre des Reprsentants et de la Chambre des Conseillers ; les contentieux fiscaux ; les litiges lectoraux ; la lgalit des actes administratifs.

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Par drogation aux rgles de la comptence territoriale, le tribunal administratif de Rabat statue sur deux sortes de litiges, quel que soit le domicile du dfendeur. Est port devant lui : le contentieux relatif la situation individuelle des plus hauts responsables administratifs, ceux qui sont nomms par dahir ou par dcret ; le contentieux qui a pris naissance ltranger ou en haute mer et plus gnralement en tout lieu qui nest pas inclus dans le ressort dun tribunal administratif. Les jugements des tribunaux administratifs sont ports en appel devant les cours dappel administratives. Avant la cration de celles-ci, ctait la chambre administrative de la Cour Suprme qui assure cette fonction. Les cours dappel administratives sont rgies par la loi 80-06 promulgue par le dahir n1-06-07 du 14 fvrier 2006 et sont comptentes pour connatre de lappel form contre les jugements administratifs. Elles sont actuellement au nombre de deux et sont oprationnelles depuis septembre 2006.

Les juridictions de commerce


Les juridictions de commerce (JC) ont t cres par la loi n 53-95 du 6 janvier 1997, promulgue par le dahir n 1.97.65 du 12 fvrier 1997. Ces juridictions fonctionnent depuis mai 1998. Elles comprennent les tribunaux de commerce (TC) et les cours dappel de commerce (CAC). Les TC sont actuellement au nombre de huit (Rabat, Casablanca, Fs, Tanger, Marrakech, Agadir, Oujda et Mekns) et les CAC au nombre de trois (Casablanca, Fs et Marrakech). Les magistrats du sige et du parquet des JC sont tous des magistrats professionnels intgrs au corps unique de la magistrature . Chaque TC comprend : un prsident, des vices prsidents et des magistrats; un ministre public compos du procureur du Roi et de un ou plusieurs substituts; un greffe et un secrtariat du ministre public. Les audiences des TC sont tenues et les jugements rendus par trois magistrats, dont un prsident, assists dun greffier. Les CA comprennent : un Premier Prsident, des Prsidents de chambre et des conseillers ; un ministre public compos dun Procureur Gnral du Roi et de substituts ; un greffe et un secrtariat du ministre public. Comme les TC, les CAC peuvent tre divises en chambres et chacune dentre elles peut instruire et juger les affaires soumises la Cour. Les audiences des CAC sont tenues et les arrts rendus par trois Conseillers, dont un Prsident, assists dun greffier. Les JC ont comptence pour juger de lensemble des litiges commerciaux. La comptence territoriale appartient au tribunal de cette rsidence. Les tribunaux de commerce sont comptents pour connatre : des actions relatives aux contrats commerciaux ; des actions entre commerants loccasion de leurs activits commerciales ; 180
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des actions relatives aux effets de commerce ; des diffrends entre associs dune socit commerciale ; des diffrends relatifs aux fonds de commerce. Plus gnralement, les TC sont comptents pour connatre des litiges portant sur les actes accomplis par les commerants loccasion de leur commerce et de lensemble des litiges commerciaux qui comportent un objet civil.

Les juridictions financires


Les juridictions financires comprennent la cour des comptes et les cours rgionales des comptes. Ces juridictions sont institues par la loi n 62.99 du 13/06/2002 formant code des juridictions financires. Les principales attributions des juridictions financires sont : le jugement des comptes ; la discipline budgtaire et financire ; le contrle de la gestion. En vertu de larticle 3 de la loi n62-99 du 13/06/2002 instituant les juridictions financires, la cour des comptes : vrifie et juge les comptes prsents par les comptables publics, sous rserve des comptences dvolues aux cours rgionales des comptes ; statue sur les appels forms contre les jugements prononcs titre dfinitif par les cours rgionales ; exerce une mission permanente de coordination et dinspection vis vis des cours rgionales. En vertu de larticle 118 de la loi instituant les juridictions financires, la Cour Rgionale : juge les comptes et contrle la gestion des collectivits locales, de leurs groupements et des tablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivits et groupements; contrle la gestion des entreprises concessionnaires ou grantes dun service public local et des socits et entreprises dans lesquelles des collectivits locales, des groupements, des tablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivits et groupements possdent sparment ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prpondrant de dcision. Contrle lemploi des fonds publics reus par les entreprises, autres que celles cites cidessus, les associations, ou tous autres organismes bnficiant dune participation au capital ou dun concours, quelle que soit sa forme de la part dune collectivit locale, dun groupement ou de tout autre organisme soumis au contrle de la cour rgionale. Exercer une fonction juridictionnelle en matire de discipline budgtaire et financire lgard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent des collectivits locales et de leurs groupements, des tablissements publics relevant de la tutelle de ces collectivits et groupements, de toute socit ou entreprise dans lesquelles des collectivits locales ou des groupements possdent, sparment ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou au pouvoir prpondrant de dcision. Concours au contrle des actes relatifs lexcution des budgets des collectivits locales et de leurs groupements. 181
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

d. La Cour Suprme La Cour Suprme (CS) a t cre au lendemain de lindpendance par le dahir n 1-57-223 (2 Rabia I 1377) du 27 septembre 1957. Elle est place au sommet de la hirarchie judiciaire et coiffe toutes les juridictions de fond du Royaume. Son organisation et sa comptence sont dtermines par la loi du 15 juillet 1974 fixant lorganisation judiciaire du Royaume, le Code de procdure civile, certaines dispositions du Code de procdure pnale et du Code de la justice militaire. La CS est prside par un Premier Prsident. Le ministre public y est reprsent par le Procureur Gnral du Roi assist dAvocats gnraux. Elle comprend des prsidents de chambre et des conseillers, ainsi quun greffe et un secrtariat du parquet gnral. La CS comprend six chambres : une chambre civile (dite premire chambre), une chambre de statut personnel et successoral, une chambre commerciale, une chambre administrative, une chambre sociale et une chambre pnale. Chaque chambre est prside par un prsident de chambre et peut tre divise en sections. Toute chambre peut valablement instruire et juger, quelle quen soit la nature, les affaires soumises la Cour. La CS est une juridiction collgiale. A ce titre, les audiences sont tenues et les arrts rendus par cinq magistrats. Dans certains cas, cette collgialit est renforce et les arrts sont rendus par deux chambres runies et dans certaines affaires, par toutes les chambres runies en assemble plnire. Les attributions de la Cour Suprme sont nombreuses et diversifies. La loi a cependant limit son rle lexamen des seules questions de droit : elle contrle la lgalit des dcisions rendues par les juridictions de fond et assure ainsi lunit dinterprtation jurisprudentielle. La Cour Suprme statue sur : les pourvois en cassation forms contre les dcisions rendues en dernier ressort par toutes les juridictions du Royaume ; les recours forms contre les dcisions par lesquelles les juges excdent leurs pouvoirs ; les rglements de juges entre juridictions nayant au-dessus delles aucune juridiction suprieure commune autre que la Cour Suprme ; les prises partie contre les magistrats et les juridictions autres que la Cour Suprme ; les instances en suspicion lgitime ; les dessaisissements pour cause de sret publique ou de bonne administration de la justice ; les appels contre les dcisions des tribunaux administratifs comme juridiction du second degr (avant le lancement, tout rcemment des cours dappels administratives, intervenu en septembre 2006); en premier et dernier ressort, sur les recours en annulation pour excs de pouvoir, dirigs contre les actes rglementaires ou individuels du Premier ministre, et les recours contre les dcisions des autorits administratives, dont le champ dapplication stend au-del du ressort territorial dun tribunal administratif.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Synthse
Famille des juridictions Juridictions de droit commun Type de juridictions Dtail Nbre 01 837 68 21 07 02 08 03 01 07 01 01 01

Cour Suprme Tribunaux communaux et darrondissement Tribunaux de premire instance Cours dappel Juridictions administratives Tribunaux administratifs Cours dappel administratives Tribunaux de commerce Cours dappel de commerce Cour des comptes Cours rgionales des comptes

Juridictions spcialises

Juridictions de commerce Juridictions financires

Juridictions dexception

La haute cour de justice le tribunal permanent des Forces Armes Royales La cour spciale de justice (supprime)

2.2. Analyse succincte du fonctionnement de ladministration judiciaire Dans ce qui suit, nous examinerons les facteurs dterminant dans le fonctionnement du systme judiciaire, en loccurrence les magistrats et le personnel non judiciaire, la gestion et les quipement a. Les magistrats et le personnel judiciaire On traitera sparment des juges et du personnel non judiciaire. Les magistrats Selon des statistiques du Ministre de la justice, le nombre de magistrats slve 3.082 185 dont 18,27% de sexe fminin. 96,76% de cet effectif exerce dans les tribunaux. Leffectif des fonctionnaires quant lui slve 12.671 dont 92,01% exercent dans les tribunaux. Enfin, le nombre de fonctionnaire exerant dans des tablissements pnitenciers est de 5.477. En 2001, on recensait 2 114 juges et 611 procureurs. Les effectifs totaux sont passs 2 952 en 2002, contre 2 165 en 1994. Toutefois, laugmentation du nombre de juges est infrieure celle du nombre de dossiers soumis devant les juridictions. A titre dillustration, la population du pays a progress de 12% entre 1994 et 1998. Le nombre de magistrats, quant lui, sest accru de 26%, alors que le nombre de dossiers introduits a augment de 63% durant la mme priode 186 . Sagissant des auxiliaires de la justice, outre les avocats dont leffectif dpasse 8.200 (voir supra), leur nombre est comme suit : 2.324 experts dont 6,41% de sexe fminin ; les traducteurs et interprtes : 338 dont 26,33 de femmes ; les huissiers de justice : 686 ;
185 186

Sans compter 4.232 juges lus exerant dans les juridictions communales et darrondissements (voir supra) Statistiques du Ministre de la justice.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

les notaires : 443 dont 39,27% de femmes ; les adouls : 3.515 ; les scripts : 530. Les magistrats sont forms lInstitut Suprieur de Magistrature (ISM) 187 qui a connu rcemment une importante rforme visant la mise niveau des programmes de formation initiale et le renforcement de ses capacits en matire de formation continue et de perfectionnement des magistrats et du personnel judiciaire. Les candidats aux fonctions judiciaires doivent tre de nationalit marocaine et possder les titres acadmiques requis. Ils doivent avoir russi un concours public organis par un collge indpendant avant dtre admis lISM. Ils sont valus tout au long de leur formation. Lobtention du diplme est conditionne par la russite dun examen final. Les membres de la magistrature et dautres professionnels du droit estiment que le niveau des diplms de lISM est satisfaisant et sest mme amlior ces dernires annes. Nanmoins, les magistrats sont majoritairement forms en arabe et prouvent des difficults dans les matires touchant au droit des affaires ou aux litiges techniques. Les diplms de la filire franaise embrassent des carrires dans le milieu daffaires (banques, assurances, grandes entreprises, cabinets internationaux, etc.). Les magistrats sont nomms par dahir et sur proposition du Conseil Suprieur de la Magistrature (CSM). Cette rgle sapplique la fois laffectation initiale des diplms de lISM et aux nominations intervenant en cours de carrire. Les juges et procureurs nouvellement nomms nont pas le choix de leur premire affectation. Cest au CSM que revient cette dcision. La Constitution confre lautorit finale de nommer les magistrats au Roi. Le barreau na aucun rle institutionnel jouer dans la slection des magistrats. La carrire de magistrat est rgie par des dispositions rglementaires spcifiques. Les juges et les procureurs sont rgis par le mme statut, mme si leurs rles et leurs garanties professionnelles divergent. Les juges sont inamovibles (article 85 de la Constitution), cest--dire quils ne peuvent tre destitus, suspendus ou muts que dans les conditions prvues par la loi. Les procureurs sont hirarchiss et ne jouissent pas des mmes protections rglementaires. Les juges et procureurs sont habilits changer de fonctions en cours de carrire. Ils se rpartissent selon cinq grades. Une rvision rcente a distingu le grade de la fonction, ce qui permet des juges de rang lev doccuper des fonctions de premier degr Les juges sont nomms vie. Aucune rgle ne fixe une anciennet minimale ou maximale un poste donn, ce qui laisse la possibilit de pressions sur lindpendance du juge, y compris son dessaisissement d'une affaire la suite de son affectation prs dune autre juridiction. Les syndicats de la magistrature sont interdits. Il existe nanmoins une importante association de magistrats, lAmicale Hassania des Magistrats . Elle collabore troitement avec le Ministre de la Justice sur des matires relatives au statut social de ses membres. Dans le cadre de ses tches administratives permanentes, le chef de juridiction a la responsabilit de superviser les autres juges de son tribunal, les greffiers ainsi que lensemble du personnel judiciaire. Ainsi, le travail du juge fait lobjet dun rapport dvaluation annuel qui mesure notamment ses aptitudes, tabli par le Prsident de la Juridiction. Toutefois, cette valuation nest pas systmatique ni communique dans son intgralit au juge concern. Toutefois, les critres de promotion sont transmis aux magistrats. Ces critres concernent lthique, la qualit
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Ex INEJ (Institut National des Etudes Judiciaires).

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

rdactionnelle, les aptitudes de gestion, les capacits juridiques et le comportement. Dsormais, les rapports relatifs l'valuation des juges sont informatiss. Ils se basent sur des questionnaires standard et sur une apprciation objective du travail qui a remplac les anciennes mthodes dvaluation juges trop subjectives. Elment cl de la promotion des juges, la gestion de ces dossiers individuels peut constituer une menace pour lindpendance de la justice. Nanmoins, les chiffres relats par un rapport de la Banque Mondiale ne traduisent ni un nombre excessif de procdures disciplinaires ni une svrit des sanctions. Ainsi, entre 1988 et 2002, sur un total de 3.000 juges et procureurs, 25 ont t poursuivis en moyenne chaque anne, avec un taux dacquittement dun tiers. Ceci dit, comme en conviennent les juges, le public na pas une bonne opinion de la magistrature dont lintgrit est souvent mise en question. La ngligence professionnelle est le premier manquement disciplinaire constat, tandis que la corruption reprsente 9 % des dossiers. La corruption de la magistrature est considre comme un mal courant par le secteur priv. Le public anticipe la corruption des magistrats. Cette conception semble tre influence par les frquentes allgations de corruption formules lencontre des juges ou des auxiliaires de justice 188 . De 1998 2002, 163 affaires disciplinaires ont t portes devant le Conseil Suprieur de la Magistrature dont 79 pour faute professionnelle, 9 pour ngligence professionnelle et absentisme, 59 pour violation grave de lthique judiciaire et 16 pour des accusations de corruption. Lacquittement a t prononc dans environ un tiers des dossiers. Le nombre dactions disciplinaires est pass de 60 en 1998 27 en 2002. Cette tendance peut sexpliquer par une sensibilit accrue lthique judiciaire et la rigueur disciplinaire. Le personnel non-judiciaire Les greffiers et le personnel administratif des juridictions fournissent une assistance essentielle aux juges. Le personnel est amen excuter un large ventail de tches (travail aux guichets dinformation, gestion des quipements ou du personnel, supervision des archives ou dautres importantes pices conviction). Lautorit exerce par le personnel judiciaire sur les parties au litige nest pas ngligeable. Ces fonctionnaires peuvent user de leurs pouvoirs pour avancer ou retarder des audiences ou pour falsifier des preuves par exemple. La corruption judiciaire dcoule souvent de labus de pouvoir dun agent administratif soucieux daugmenter ses revenus. Les comptences professionnelles du personnel administratif de la justice sont globalement modestes. Le Ministre de la Justice projette linstauration dun tablissement de formation professionnelle lintention du personnel des juridictions. Sagissant des experts judiciaires le systme de leur recrutement est dfaillant. Les experts sont taxs dincomptence technique et fustigs pour leur lenteur, leur prix, voire pire, leur corruption. Les justiciables mettent galement en cause labsence de supervision srieuse et soutenue des ces experts par les juges. Il conviendrait de ce fait que le juge surveille et contrle les experts tous les stades de leur intervention dans un dossier, du recrutement initial la remise du rapport d'expertise. Les juridictions devraient tre en mesure de dfinir et dappliquer des critres de slection aux experts judiciaires. De mme, les juges devraient limiter le recours aux opinions techniques aux cas dabsolue ncessit.

188

Banque Mondiale, Evaluation , op. cit.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

b. La gestion
Le Ministre de la Justice est responsable de ladministration gnrale des juridictions. En raison des capacits de gestion trs limites de ces dernires, le Ministre joue un rle essentiel dans le fonctionnement judiciaire. Le Ministre a initi, ces dernires annes, un processus de dconcentration au niveau rgional, auprs des cours dappel, certains de ses services administratifs dans lesprit dun rapprochement des units administratives et des utilisateurs. Cependant, cette opration nest pas accompagne dune augmentation des responsabilits de gestion exerces par les cours dappel. Ces dernires sont en effet exerces au niveau local par un personnel technique directement subordonn la structure centrale du Ministre de la Justice qui assure sa supervision. Le rglement des litiges est caractris par sa lenteur, due essentiellement au dphasage entre le rythme de croissance du nombre de dossiers soumis aux tribunaux et le taux de croissance de leffectif des juges. En effet, de 1994 2002 par exemple, la population marocaine a connu une croissance de 15% passant de 26 millions presque 30 millions. Durant ces huit ans, le personnel judiciaire a augment dun tiers (34%) et le nombre de dossiers de 64% environ. En outre, durant les cinq dernires annes, quelque 1 200 magistrats ont t admis la retraite. Or, les taux dadmission actuels au sein de lISM suffiraient peine compenser le nombre de postes laisss vacants par les retraits. La croissance du nombre de dossiers a donc t deux fois plus rapide que celle du nombre de magistrats. Les raisons de cette progression spectaculaire de la demande sur les services judiciaires se trouvent dans la conjugaison de plusieurs facteurs tels la croissance de la population urbaine, une certaine dsaffection pour les mcanismes informels de rglement, la progression du nombre davocats privs et, probablement, un relatif regain de confiance dans la magistrature. Pour remdier cette situation, le Ministre de la Justice envisage de continuer privilgier le recours aux juges uniques au dtriment des formations collgiales. Toutefois, ce systme doit tre assorti de garanties : interdiction de nomination une position de juge unique avant quune certaine anciennet nait t acquise ou restriction de ces postes aux litiges mineurs. Dans le mme sens, la dissociation entre grade et poste introduite lors de la rvision du statut des magistrats peut contribuer un meilleur redploiement de ces derniers puisquun juge d'un certain rang nest pas dsormais contraint de renoncer son grade, mme sil est mut un poste de degr infrieur. Par ailleurs, ce mcanisme renforce lindpendance de la justice puisquil limite la comptition et les compromis lors de la promotion des juges. Reste que le CPC et le CPP devraient tre revus de faon offrir aux juges davantage de possibilits leur permettant dacclrer les procdures et de les faire dboucher sur des conclusions satisfaisantes. Ceci tant, les codes de procdure civile et commerciale marocains comprennent dj une longue liste de techniques prouves 189 et il convient dors et dj de former les juges pour quils puissent recourir activement ces procdures en vue de passer dun rle actif un rle proactif, comme le font d'autres systmes judiciaires. Le budget affect au Ministre de la Justice reprsente prs de 1,3% de la totalit du budget de lEtat. Ce montant est loin dtre ngligeable par rapport celui de pays similaires mais doit tre remis en contexte avec les besoins de la rforme. Le principal souci est que les fonds allous par les divers bailleurs internationaux sont en ralit dduits des montants accords par le Ministre
189

Procdures sommaires et urgentes, procdures sur papier, techniques de gestion des dossiers, injonctions provisoires, indemnits provisionnelles, valuation des cots et modes alternatifs de rglement des litiges sur injonction de la justice,

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

des Finances et ne contribuent donc pas une augmentation des moyens dont pourrait disposer le Ministre de la Justice. Cest le Ministre de la Justice, et non les juridictions, qui gre et contrle les budgets de la justice. Les rformes rcentes ont institu un corps administratif intermdiaire au niveau des cours dappel qui sest vu dlguer un certain degr dautorit budgtaire. Une dcentralisation accrue des ressources est ltude. Toutefois, le premier-prsident de la cour dappel na pas autorit sur ladministrateur qui rend directement compte au Ministre de la Justice.
Rcapitulatif du budget du ministre de la justice Exercice 2007 Budget Ventilation Montant Personnel 1.860.421.000,00 Fonctionnement Matriel et dpenses diverses 383.600.000,00 Dpenses Crdits de paiement 300.113.000,00 Investissement Crdits dengagement 150.000.000,00 Recettes Amendes, condamnations et produits divers 88.130.000,00 Source : Tableau confectionn partir des donnes de la loi de finances 2007, BO n 5487 bis, 1er janvier 2007. Budget des juridictions financires au titre de lanne 2007 Budget Ventilation Montant Personnel 62.764.000,00 Fonctionnement Matriel et dpenses diverses 17.309.000,00 Dpenses Crdits de paiement 24.645.000,00 Investissement Crdits dengagement 7.000.000,00 Source : Tableau confectionn partir des donnes de la loi de finances, BO n 5487 bis, 1er janvier 2007.

Les juridictions disposent dune certaine marge de financement par la fourniture de services au public (photocopies). En outre, une partie des sanctions pcuniaires pnales est verse au budget global (48 millions de dirhams en 2007 par exemple). Cependant, de telles pratiques pourraient donner lieu des faits de corruption qui verraient le personnel imposer des frais non officiels ou des amendes non fondes aux parties. Lindpendance de la justice serait plus favorise si les juridictions disposaient dune plus grande autonomie budgtaire, tout en veillant observer les rgles de transparence des dpenses publiques. Cette volution budgtaire pourrait dboucher sur une plus grande indpendance et un risque rduit de corruption. LAssociation des uvres Sociales de la Justice, dclare dutilit publique en 1995, offre un large ventail de services et davantages aux magistrats et autres agents du Ministre. Elle soutient financirement lassociation professionnelle de la magistrature et lAmicale Hassania des Magistrats, lAmicale des Commissaires Judiciaires.

II Les enjeux de lenvironnement externe :


Les composantes du macro-environnement seront approches selon la dmarche PESTEL (A) alors que le micro-environnement sera analys par le biais de modle des cinq forces de Porter (B).

A. Lenvironnement macro : analyse PESTEL


Lvolution du mtier de linstitution est indissociable de celle de son environnement. Or, celuici a connu durant la dernire dcennie des changements remarquables, ce qui na pas manqu davoir une influence directe sur lactivit de linstitution. 187
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Dans ce qui suit nous passerons en revue les enjeux les plus importants.

1. Sur le plan politique : consolidation de lEtat de droit


LEtat a entrepris, ces deux dernires dcennies, une srie dactions dans le sens de linstauration et la consolidation des fondements dun Etat de droit. La cration du Conseil Consultatif des Droits de lHomme (CCDH), des tribunaux administratifs, de linstitution du mdiateur appele Diwan Al Mazalem 190 , de lInstance Equit et Rconciliation (IER), la libralisation du secteur audiovisuel ainsi que louverture politique du pays sont, entre autres, autant de facteurs qui vont dans ce sens. Ce processus sest accompagn du dveloppement dune culture juridique de promotion des droits de lhomme auprs des citoyens. Il en rsulte que ceux-ci deviennent plus exigeants envers ladministration et nhsitent plus lassigner devant les tribunaux. Ceci a eu pour consquence un accroissement continu, depuis quelques annes, du nombre des actions diriges contre lEtat. A titre dexemple, dj peu de temps aprs la cration des tribunaux administratifs, le nombre des dossiers du contentieux ouverts, au sein de lAJR, entre 1998 et 2002, est de 70.155 avec une volution annuelle denviron 10% 191 . Tout cela impose ladministration des exigences nouvelles, en loccurrence lobligation de dvelopper de nouveaux comportements soucieux davantage du respect de la lgalit et de la rgularit des actes administratifs, pour viter toute condamnation judiciaire pcuniairement lourde pour le Trsor Public et moralement prjudiciable ladministration et son image auprs de lopinion publique, aux niveaux national et international. A ce propos, lAJR est appele dvelopper de nouvelles prestations, notamment aux niveaux de la prvention du risque juridique et de lassurance de la scurit juridique. En entreprenant de telles actions, cette institution pourrait contribuer la consolidation de lesprit de lEtat de droit et constituer un interlocuteur valable et prsent pour mettre en exergue la lgalit de laction administrative et, le cas chant, tirer les enseignements ncessaires pour amliorer la qualit du service public.

2. Sur le plan conomique


Sur un autre plan, le dveloppement conomique que connat le pays gnre de nouveaux types de litiges dont la complexit gagne en croissance et impose le recours des modes alternatifs de rglement des diffrends (les pratiques darbitrage), ce qui requiert un plus grand effort en matire dinnovation et dimagination pour trouver les solutions adquates ces litiges. Par ailleurs, louverture croissante du Maroc sur lconomie internationale et la ncessit dagir activement pour drainer les investissements crateurs demplois et de richesses requirent, entre autres, un interlocuteur en mesure dassister ladministration devant les instances charges du rglement des diffrends lamiable et devant la justice lorsque le rglement judiciaire du litige savre invitable.

190 191

Equivalent de lOmbudsman sous dautres cieux. Rapports dactivit de lAJR.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Cette mme ouverture se traduira par lapparition sur le march de nouveaux prestataires de services, savoir les cabinets de conseil et dingnierie juridiques, plus dots en moyens et comptences et mieux organiss que les concurrents actuels (les cabinets nationaux davocats). Ces changements appellent lAJR, non seulement amliorer ses mthodes de travail et se rorganiser et se restructurer, mais aussi fournir un effort particulier pour sensibiliser les administrations veiller ce que tous leurs actes ne soient pas entachs dillgalit ou dirrgularit, afin de prvenir les risques juridiques.

3. Sur le plan technologique


Les avances technologiques intervenant dans lenvironnement de linstitution impactent celle-ci deux niveaux : En premier lieu, linstitution se doit de sapproprier et matriser les TIC pour amliorer la qualit de ses prestations et son rendement. En second lieu, les innovations technologiques gnrent de nouvelles normes juridiques, posent des problmatiques nouvelles et donnent naissance une jurisprudence et une doctrine nouvelles quil faut matriser. A ce propos, on peut citer le contentieux relatif aux transactions lectroniques (e-trade), aux OGM (organismes gntiquement modifis), la protection des donnes prives traites lectroniquement, etc.

4. Sur le plan institutionnel : rforme de la justice


Le gouvernement avait initi un programme de rforme juridique et judiciaire. Le programme poursuivait deux objectifs majeurs : La rhabilitation de la justice travers les actions suivantes : redfinir les rles respectifs des juridictions et du ministre, mettre un terme limmixtion de lexcutif dans les matires judiciaires, largir le contrle de lInspection Gnrale, accrotre le rle du Haut Conseil de la Magistrature et tablir un plan mdia visant informer le public des changements qui sont entrepris. La modernisation du systme judiciaire et juridique par la rationalisation du travail des tribunaux et du ministre, la rvision du programme de formation professionnelle des juges et procureurs, lamlioration de laccs la justice, lintroduction de juridictions spcialises (tribunaux administratifs et tribunaux de commerce) ainsi que la rforme des tablissements pnitentiaires. Le programme de rforme vise aussi la consolidation de la coopration internationale en mettant laccent sur une plus grande ouverture allant de pair avec une matrise nationale des projets. Pour atteindre ces objectifs, une srie de projets a t initie. Lesdits projets ont t conclus avec divers organismes internationaux, tels lUnion Europenne (programme MEDA II), lUSAID et la Banque mondiale, dans le cadre de conventions bilatrales de financements. Du point de vue de lAJR, le processus de rforme de la justice en gnral, et la cration des tribunaux spcialiss en particulier, font que les juges deviennent de plus en plus spcialiss et, partant, plus svres envers les justiciables pour ce qui est des dlais et plus exigeants quant aux arguments dvelopps dans le cadre de leur dfense. Il appelle donc, de la part de cette 189
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

institution, une mise niveau globale des comptences de ses ressources humaines et de son systme de gestion dans le but de dvelopper son professionnalisme.

5. Sur le plan juridique et lgal : actualisation de larsenal juridique


Le Maroc assiste depuis quelques annes un phnomne dintensification de la production des normes juridiques dans le cadre de la mise en uvre de son arsenal juridique. La quasi-totalit des textes rgissant les secteurs-cls dactivit a t revue : les lois rgissant le secteur bancaire, la bourse, les assurances, laudiovisuel, la pharmacologie, le code de commerce, la loi organique des finances, le code de travail, les codes de procdures civile et pnale, et la liste et langue. La matrise de toutes ces innovations ncessite le dveloppement dune fonction de veille juridique ainsi que des outils permettant une meilleure gestion des connaissances et de lexpertise dveloppes prcdemment pas linstitution. Parmi les outils mme de permettre la matrise de lvolution de la production normative dans le domaine juridique figurent lintensification de leffort de formation, lencouragement du travail de groupe et la facilitation de laccs aux textes de loi, la jurisprudence et la doctrine. A ce titre, linstitution dispose dune collection (base de donnes) des textes lgislatifs et rglementaires sous format lectronique. En outre, le dveloppement dune base de donnes jurisprudentielles est en cours et louverture de son exploitation en interne interviendra au cours de lanne. Cette banque de donnes est appele sriger en noyau dur dun systme de knowledge management qui visera capitaliser lexprience des diffrents collaborateurs et en assurer le partage de faon dvelopper une certaine culture maison , homogniser les mthodes et les stratgies de traitement du contentieux et tirer les comptences individuelles vers le haut travers un exercice dintelligence collective.

B. Lanalyse du microenvironnement selon les cinq forces de Porter


Nous analyserons ci-aprs lenvironnement micro de linstitution selon les cinq forces concurrentielles du modle de Porter.

1. Les fournisseurs (pouvoir de ngociation) :


Il est possible de distinguer dans notre cas deux catgories de fournisseurs : ceux des ressources (humaines et matrielles) et ceux des prestations (les avocats). 1.1. Les fournisseurs des ressources : Cest la direction des affaires administratives et gnrales 192 (DAAG) qui est le pourvoyeur de ressources pour lAJR et aux autres directions du ministre des finances. Chaque anne, au dbut de juillet, lAJR prpare et transmet la DAAG lestimation de ses besoins au titre de lexercice (n+1), dment justifie par des fiches projet pour ce qui est du budget dinvestissement et les fiches descriptives et statistiques pour le budget de fonctionnement. Au dbut de septembre, une
192

Cest lentit qui assure la gestion des ressources et de la logistique au Ministre des finances, notamment pour les directions centralises. Les directions dconcentres, dites rseau, disposent dimportantes structures charges des ressources et de la logistique, sous forme de directions en gnral. Cest le cas de la trsorerie gnrale du Royaume, de la direction gnrale des impts, de la direction des douanes et impts indirectes et de la direction des domaines.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

runion de ngociation est tenue entre les responsable des deux entits, afin darrter les montants dfinitifs des crdits allouer linstitution au titre de lexercice (n+1). Selon les propos des responsables de lAJR, le pouvoir de ngociation de celle-ci vis--vis de la DAAG est plutt faible, do linsuffisance des crdits allous et des postes budgtaires accords, ce qui, in fini, se traduit par des retards au niveau de la ralisation des projets de dveloppement et de modernisation de linstitution et occasionne des difficults de gestion logistique. 1.2. Les fournisseurs des prestations : Ces fournisseurs ne sont autres que les avocats auxquels recoure linstitution lorsquelle dcide dexternaliser certaines prestations. Comme nous lavons signal auparavant, cette catgorie de fournisseur se caractrise par son atomicit et par le manque de spcialisation, notamment en matire de contentieux administratif. En tant que prestataires de services, leur pouvoir de ngociation des prix est faible (la fixation des honoraires est assure par lAJR sur la base dun certain nombre de critres). Nanmoins, en tant que corporation professionnelle, le barreau dispose dun pouvoir de lobbying trs pesant. Cette capacit est souvent mise profit pour revendiquer linstauration dun monople leur profit en matire de dfense judiciaire, linstar dautres professions librales.

2. Produits de substitution
Il est difficile de parler dans notre cas de produits de substitution, dans la mesure o le recours un avocat est souvent obligatoire, part dans certains cas mineurs. Contrairement dautres pays o le demandeur peut ester en justice sans lentremise dun avocat, la loi prescrit au Maroc le recours un avocat pour introduire un recours, dans la plupart des cas.

3. Entrants potentiels (barrires lentre)


Comme nous lavons vu dans la premire section, laccs la profession davocat est subordonn certaines conditions qui ne constituent pas toutefois une barrire insurmontable (tre de nationalit marocaine jouissant de ses droits civiques, avoir une licence en droit ou un diplme quivalent, russir lexamen dentre, passer le stage et sinscrire au barreau). Les avocats ressortissants des pays ayant des conventions dans ce sens avec le Maroc peuvent galement y exercer. Quant au mtier de conseil juridique, il nest subordonn aucune condition restrictive. Nanmoins, la restriction impose aux autres professionnels trangers ne serait plus de mise avec la libralisation des services lhorizon 2012, ce qui permettra aux grands cabinets trangers de sinstaller et dexercer dans le domaine de la dfense judiciaire. Actuellement, les cabinets tablis au Maroc nassurent que le conseil et lingnierie juridiques. Pour les prestations de dfense judiciaire, ils engagent des avocats marocains en tant quemploys, associs ou sous-traitant. Sur un autre plan, le projet de loi rgissant la profession, actuellement en examen au Parlement, permet la cration de socits civiles davocats. Ces deux facteurs (libralisation de la profession et autorisation de socits civiles davocats) permettrons de rehausser le niveau de concurrence sur le march puisquil est possible de voir sinstaller sur le march des enseignes dont les moyens et les comptences pourront dpasser ceux de lAJR. Quant lattractivit du secteur, les segments droit des affaires et droit 191
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

fiscal restent les plus attractifs et les plus profitables, en raison de la qualit des clients, dune part, et du nombre limit des cabinets spcialiss en la matire dautre part.

4. Pouvoir de ngociation vis--vis des clients


Les textes rgissant lactivit de lAJR nattribuent pas celle-ci un grand pouvoir de ngociation vis--vis de ses clients. En effet, le dahir du 2 mars 1953 portant rorganisation de linstitution charge celle-ci de dfendre les chefs dadministrations concerns par un litige, chaque fois quils en expriment la demande. Cela veut dire que lAJR ne peut pas imposer son point de vue sur la suite donner une affaire donne. Dans ce sens, mme lorsquelle saperoit quune affaire qui lui est confie est perdue davance car la position de ladministration est indfendable et sa responsabilit vidente, elle ne peut pas imposer son mandataire de laisser tomber la procdure ou de chercher un arrangement amiable avec la partie adverse. Par consquent, il nest pas rare, devant linsistance du client de perdre du temps et des ressources plaider une affaire dont le rsultat, ngatif, est tout fait prvisible et lissue connue davance.

5. La concurrence
Dans ltat actuel des choses, le pouvoir concurrentiel des avocats reste faible, de part leur structure, leurs capacits et leur degr de spcialisation, le march tant largement atomique et mal organis (voir section 1). Ceci dit, lintensit concurrentielle reste ingale selon les matires, comme le montre le tableau ci-aprs. Segment Droit civil Droit pnal Droit des affaires Droit administratif Arbitrage international Degr dimportance pour lAJR et ses clients Fort Moyen Faible Trs fort Moyen Pouvoir concurrentiel des avocats de lAJR Fort Fort Fort Moyen Moyen Moyen Trs faible Trs fort Faible Fort

Tab. xx- Apprciation du pouvoir concurrentiel respectif des avocats et de lAJR selon les segments.

Le tableau ci-dessus a t form partir des conclusions des entretiens avec les diffrentes parties. Cependant, les rapports de force risquent dvoluer avec lavnement des cabinets internationaux et la promulgation de la nouvelle loi du barreau (voir le paragraphe 3). 6. Le pouvoir de lEtat Le march de la dfense judiciaire est fortement rglement dans la mesure ou laccs la profession est soumis des conditions rigoureuses et lexercice de celle-ci rgi par des procdures bien dfinies par la loi, notamment la loi du barreau de 1993, le code de la procdure civile et le code de la procdure pnale (voir le chapitre 1, concernant la reprsentation et la dfense de lEtat devant la justice).

192
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Synthse LEtat
Pouvoir de rglementation : fort

Entrants potentiels
Menaces fortes

Pouvoirs de ngociation : - Frs des ressources : fort - Frs des prestations : faible

Fournisseurs

Intensit concurrentielle
Menace des services de substitution : faible

Pouvoir de ngociation des clients : Fort

Clients

Services de substitution

Section 2 Stratgie, structure et fonctionnement de l'AJR


Au dbut des annes 90, lAJR qui travaillait jusque l selon un rythme quasi stagnant verra son activit voluer rapidement suite aux multiples changements qui sont intervenus dans son environnement. En effet, cette dcennie a connu plusieurs vnements sur le plan social, conomique, politique, institutionnel, juridique et judiciaire. Ces diffrents incidents ont exerc, et continuent exercer, directement ou indirectement, une influence remarquable sur lactivit de lAJR (voir supra analyse de lenvironnement ). Ces diffrentes donnes ont amen cette institution, oprer -dans une tentative de mise niveau- un certain nombre de rformes, notamment : La restructuration de son organigramme pour plus de spcialisation dans le traitement des dossiers. Le renforcement des effectifs tout en rajustant la politique de recrutement pour davantage de professionnalisme, en tirant les comptences par le haut et en veillant une meilleure adquation poste/profil. Lintroduction accrue des technologies de linformation. Ces actions ont eu pour principal rsultat laccroissement des effectifs et de lactivit de linstitution. Nanmoins, certaines fonctions affichent des insuffisances plus ou moins importantes. Elles se rapportent la fonction managriale, la communication, la GRH et au systme dinformation. Dans ce sens, lexamen prliminaire du fonctionnement de lAJR montre que : Au niveau stratgique, le diagnostic effectu par linstitution nvoque pas les questions fondamentales et existentielles pour lavenir de linstitution, notamment les aspects lis son positionnement dans larchitecture institutionnelle du pays et le repositionnement de sa mission, entre autres ; 193
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Au niveau du pilotage, la pratique de gestion par objectif nest pas encore assimile par les diffrents services fonctionnels. En outre, les activits oprationnelles et quotidiennes consomment la plus grande partie du temps des responsables, ce qui ne leur laisse pas le temps de soccuper de laspect stratgique ; Au niveau organisationnel, la typologie de la structure actuellement adopte par linstitution ne rpond pas la nature de son activit. Au niveau oprationnel, lexcution des recommandations du plan directeur pour le dveloppement du systme dinformation de linstitution avance lentement malgr le caractre urgent de certaines actions. De mme, le personnel est peu motiv et linexistence dun statut particulier pour les cadres juristes ne permet pas dattirer les comptences ncessaires ni de motiver et de conserver celles-ci. En outre, le systme dvaluation du rendement reste lacunaire dans la mesure o il ne prend pas en considration laspect qualitatif. Par ailleurs, la communication interne est dvelopper et la communication externe est quasi inexistante. Enfin, les conditions actuelles du travail affectent ngativement lorganisation interne de linstitution, mais aussi sur le rendement du personnel et la qualit du travail accompli. Nous reviendrons en dtail sur le diagnostic interne en examinant successivement la stratgie (I), la structure (II) et le fonctionnement de lAJR (III).

I La stratgie
Nous avons vu dans le premier chapitre que la mission de lAJR consiste veiller ce que les intrts de lEtat et ses dmembrements soient valablement reprsents et dfendus en justice. A ce titre, elle assure la dfense judiciaire des intrts des personnes morales de droit public en justice et devant les instances arbitrales, conseille ces derniers lorsquils le demandent, assure le rglement lamiable des litiges le cas chant et veille prvenir les risques juridiques. Ainsi, lactivit de lAJR peut tre scinde en quatre domaines dactivit stratgique (DAS), savoir : la dfense judiciaire, le conseil juridique, le rglement amiable des litiges et la prvention du risque juridique. Avant danalyser plus amplement le prote-feuille dactivits de linstitution (B), nous voquerons dabord les questions de positionnement institutionnel de lAJR au niveau de lappareil administratif marocain (A).

A. Positionnement de lAJR dans le paysage institutionnel marocain


Comme nous lavons voqu dans le chapitre I, lAJR est actuellement une direction au sein du Ministre des Finances. Cette situation soulve des questions deux niveaux : le bien fond du rattachement de lAJR, fonctionnellement, au ministre des finances et la pertinence de forme juridique actuelle de cette institution.

1. La dpendance de linstitution du ministre des finances : un choix valable ?


La premire question que lon se pose en tudiant lAJR est le pourquoi du rattachement de cette institution au Ministre des Finances. Deux raisons principales sont derrire cet tat de fait : 194
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

la premire est dordre historique : linstitution sur laquelle tait calque lAJR dpend en France du ministre des finances et sappelle Agence Judiciaire du Trsor ; la seconde est lie la nature mme de la mission de ce genre dinstitution : dfendre les intrts pcuniaires de lEtat. En fait, lorsquun tiers assigne lEtat en justice, cest quasiment toujours pour obtenir une rparation financire dun prjudice prtendu. De ce fait la dfense des intrts de lEtat en justice vise viter, sinon, allger autant que faire se peut les condamnations du Trsor Public payer des indemnits aux demandeurs. Nanmoins, bien que ces deux raisons semblent logiques, le fait que lAJR soit au service de toutes les administrations publiques remet en surface le dbat de la place de cette institution au sein de lappareil administratif marocain. En effet, comme nous lavons vu dans le chapitre premier, lAJR dfend les intrts de lEtat en justice. Or, le reprsentant lgal de lEtat en justice nest autre que le Premier Ministre. Par consquent, lAJR dfend les intrts de la Primature et doit, de ce fait, lui tre rattache. Outre cette considration dordre logique, une telle position ne peut que consolider le pouvoir moral de lAJR sur les administrations quelle dfend en justice, de faon astreindre celles-ci cooprer pleinement avec linstitution (communiquer les documents et lments de rponse temps, excuter les jugements ayant acquis la force de la chose juge, etc.) et suivre ses conseils et orientations sur le plan de la prvention des risques juridiques (viter que les mmes erreurs se reproduisent). Un autre point de vue soutient que lAJR doit tre rattache au ministre de la justice, au motif que la nature de lactivit de cette institution, qui peut tre considre comme auxiliaire de la justice, de par son rle davocat de lEtat, se rapproche plus de ce ministre que de nimporte quel autre dpartement.

2. Benchmarking : quen est-il sous dautres cieux ?


Il existe plusieurs modles travers le monde. Ils varient selon la tradition juridique et constitutionnelle de chaque pays, son histoire institutionnelle, ses choix politiques et son organisation judiciaire. 2.1. Cas des pays francophones Dans les pays francophones ( part lAlgrie et la Tunisie), les institutions en charge du contentieux de lEtat sont de simples directions au sein du ministre en charge des Finances. Cest le cas de la Direction des Affaires Juridiques et Agence Judiciaire du Trsor en France 193 , de lAgence Judiciaire du Trsor la Cte dIvoir, etc. Elles sont diriges par des directeurs portant le titre dAgent Judiciaire du Trsor. La structure interne de ces agences ne diffre en rien de la structure hirarchique administrative classique. Leurs staffs ont la qualit de simples fonctionnaires et ne portent pas la toge des avocats lors de leurs interventions devant la cour (plaidoiries, audiences, etc.). 2.2. Cas des pays arabes
193

Avant 1988, cette institution sappelait simplement Agence Judiciaire du Trsor . Le changement de nom est intervenu suite une fusion du service juridique du ministre franais des finances avec lAJT. Le directeur de la nouvelle entit sappelle Directeur des affaires juridiques et Agent judiciaire du Trsor et a de ce fait une double casquette.

195
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Dans la quasi-totalit des pays arabes, les institutions quivalentes lAJR sont appeles, selon les cas, Administration ou Instance (en charge) des affaires (contentieuses) de lEtat 194 . En gnral, ces entits sont sous la tutelle du ministre de la justice et ont, souvent, la qualit dinstance judiciaire et non administrative. Elles sont diriges par un prsident qui a le mme grade et le mme rang protocolaire que celui du Conseil dEtat ou de la Cour de Cassation. Le prsident est assist par plusieurs vices-prsidents qui dirigent, selon les cas, une branche du contentieux dans ladministration centrale (Affaires civiles, pnales, administratives, commerciales, etc.) ou une reprsentation rgionale de celle-ci 195 . Le staff technique (les juristes) de ces institutions est compos de Conseillers . Ce sont des avocats de lEtat qui ont exactement le mme statut que celui dun magistrat. Ils sont recruts selon la mme procdure que ces derniers et suivent les mmes formations-insertion et les mmes stages de perfectionnement au sein des instituts suprieurs de magistrature. Ils portent la toge davocat lors de leurs interventions professionnelles et sont rgis la fois par les obligations professionnelles et thiques des magistrats et des avocats. Leur systme de carrire permet ceux qui ne dsirent plus poursuivre leur carrire davocat de lEtat dintgrer sans condition le corps des magistrats ou douvrir un cabinet davocat priv. 2.3. Cas des pays europens Dans certains pays dEurope (Italie, Autriche, Espagne, Belgique, etc. 196 ), les organisations analogues sont des institutions constitutionnelles, sous forme dtablissements publics rattachs au Premier Ministre ou au Chef de lEtat, qui disposent du monople de la dfense judiciaire des personnes morales du droit public devant les juridictions nationales et europennes 197 . En Italie par exemple, lAvvocatura Generale dello Stado (AGS), dont la cration remonte 1777, est dirige par un prsident, appel Avocat Gnral de lEtat , nomm par le Chef de lEtat, vie (la limite dge pour exercer peut aller jusqu 75 ans). LAvocat Gnral de lEtat est donc inamovible et jouit dune grande autorit morale qui confre ses dcisions une grande autorit vis--vis de lexcutif. Il peut dcider de ne pas plaider une affaire dirige contre le gouvernement si, il estime que la position de celui-ci est indfendable. Le gouvernement peut dans ce cas, et exceptionnellement, sadresser un avocat priv. Outre lavocat gnral, linstitution comprend un secrtaire gnral et un comit de gestion, ainsi que des avocats de lEtat et des procureurs. Ces derniers sont des avocats de lEtat en dbut de carrire. De ce fait ils ne sont pas admis plaider devant les juridictions suprieures. Aprs deux ans dexprience, ils peuvent passer un examen professionnel, trs slectif 198 , pour devenir avocat de lEtat. Sinon, ils sont intgrs ce grade automatiquement aprs huit ans dexercice. Laccs la profession est trs slectif.

. Les informations sur les institutions analogues dans le monde arabe ont t tires des interventions des prsidents de ces institutions lors dun congrs desdits prsidents, organis en juin 2007 par lAJR et le centre des tudes et recherche juridiques et judiciaires de la Ligue arabe, tenu Rabat et auquel jai particip. 196 Il sagit de lAvvocatura Generale dello Stato en Italie, de lAbogacio General del Estado en Espagne (faisant partie de la Direccion General de lo Contencioso del Estado en Espagne) et de la Finanzprokuratur en Autriche. 197 Les informations sur les modles europens ont t runies lors dune rencontre, organise par lAJR et linstitut de la banque mondiale, en mars et mai 2006, ayant runi les reprsentants de certaines institutions analogues europennes et de lAJR, et laquelle jai particip. 198 Selon Me Cramazza, ex-secrtaire gnral de lAGS, le taux de russite ne dpasse pas les 8%.
194 195

196
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

A part les procureurs, le grade davocat de lEtat est ouvert aux avocats du secteur priv et aux magistrats ayant grande exprience professionnelle. Le grade de procureur est ouvert aux meilleurs laurats des facults de droit, ayant un diplme de troisime cycle en droit priv ou public. LAGS a son sige Rome et dispose de reprsentations rgionales dans les chefs lieux des cours dappel du pays 199 . 2.4. Cas des rgimes anglo-saxons La mission de la dfense de lEtat est assure par le Ministre public ou lAttorney dans certains pays anglo-saxons. Dans dautres pays, notamment aux US, ladministration engage un avocat priv temps plein ou partiel pour assurer sa dfense.

B. Analyse du portefeuille dactivits de lAJR


Avant daborder lanalyse du portefeuille dactivit de linstitution (2), nous passerons en revue certaines remarques prliminaires relatives au choix dun modle danalyse et prsenterons sommairement les principaux DAS de lAJR(1).

1. Aspects mthodologiques : Quel modle pour quelle analyse ?


Aprs avoir motiv le choix du modle de Porter comme instrument danalyse du portefeuille dactivit de linstitution, nous prsenterons sommairement les DAS couverts par ce celui-ci.

1.1. Choix du modle danalyse


Afin danalyser le portefeuille dactivits de lAJR, nous avons longtemps hsit entre les diffrents modles habituellement utiliss (BCG, ADL, Mc Kinsey, ), en raison des spcificits de notre milieu dintervention. En effet, bien que lAJR agit dans un milieu concurrentiel, certaines activits assures par linstitution revtent un caractre de service public (contrle de la procdure dans le cadre de la mission de veille sur les deniers publics) et dautres ne pourraient tre assures dans la pratique, directement, par les cabinets privs davocat, sauf envisager un partenariat stratgique public-priv avec lAJR visant externaliser une partie du travail requis par ces activits. Cest le cas de la prvention du risque juridique. En outre, il est difficile dvaluer, objectivement, la part du march de lAJR pour certains DAS pour deux raisons essentielles. La premire est que cette institution assure ses prestations gratuitement pour le moment, ce qui peut biaiser les comparaisons. A ce titre, on ne peut parler objectivement de la position concurrentielle que si un client aura payer un certain prix sil recourt aux services de lAJR, exactement comme il le fait lorsquil choisit de confier son affaire un cabinet davocat ou de conseil juridique. Cependant, le fait que le manager public nait pas de contrainte budgtaire 200 recourir un avocat priv attnue cette considration et laisse supposer que ce gestionnaire fait son choix sur la base de la qualit du service et non du cot.

Les informations sur lAGS ont t runies suite une srie dentretiens avec le staff de cette institution lors dune visite sur place. 200 Le rglement des honoraires davocats et jurisconsultes et des frais et taxes judiciaires est imput sur le chapitre des charges communes du budget gnral (chapitre 1.2.1.3.0.13.000) et non sur le budget propre ladministration ou ministre ayant constitu lavocat ou le jurisconsulte.
199

197
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

La seconde est que la loi prescrit parfois la prise en charge de certaines activits (intervention dans un procs en tant quappel en cause) par lAJR, ce qui lui confre une position de monople, moins quelle choisisse elle-mme dexternaliser la prestation en confiant laffaire un avocat. En plus, de faon gnrale, les administrations impliques dans un procs nhsitent pas charger lAJR de les dfendre en mme temps ds quelles savent quelle intervient s qualit (cest dire en tant quappele en cause), au lieu de recourir un avocat. Dans le langage du droit de la concurrence, cette situation peut tre assimile un certain abus de la position de dominante . Enfin, le march des prestations juridiques et judiciaires tant atomique (prdominance des petits cabinets davocats et raret des rseaux de cabinet et de grosses socits de conseil et dingnierie juridique 201 ), il est difficile dobtenir des indications fiables sur la position concurrentielle relative de lAJR en matire des prestations de dfense judiciaire, dautant plus que les donnes sur le total des actions diriges contre les personnes morales de droit public travers lensemble des juridictions du pays et ltranger ne sont pas disponibles actuellement. Le mme constat est valable pour le segment du conseil juridique. Ces remarques prliminaires tant lucides, nous pouvons ds prsent entamer lanalyse du portefeuille dactivit de lAJR. Pour ce faire, et compte-tenu des considrations prcdentes, nous avons choisi de recourir au modle Mc Kensey. Les raisons qui ont motiv notre choix est que ce modle est trs adaptable puisquil permet lutilisateur dincorporer les critres quil juge les plus pertinents et de leur attribuer des coefficients sa guise. Ainsi, par le double jeu des critres et des pondrations, la matrice McKinsey peut tre modifie en fonction de lorganisation laquelle on lapplique. En outre, ce modle est plus riche, plus qualitatif et plus raliste. Il nest pas trs rducteur, ce qui permet de contourner les contraintes de la matrice mono-factorielle du BCG. Le modle ADL a t galement cart au motif que, malgr le fait quil permet dvaluer la comptitivit dune organisation via des critres qualitatifs quoi que sur la base dapprciations subjectives, les critres valuer restent fixs lavance et non choisis par lutilisateur, ce qui limiterait notre marge de manuvre, eu gard aux spcificits de la situation de lAJR. Nous restons bien entendu conscients des limites du modle Mc kensey, notamment sa complexit relative et surtout sa subjectivit qui reprsente la contrepartie de la souplesse du modle. En effet, alors qu partir des mmes donnes sur une entreprise et ses marchs, deux analystes obtiendront des matrices BCG identiques, ils risquent de construire des matrices Mc Kinsey diffrentes. Par le jeu des critres retenus, des pondrations et des notes, des carts assez importants peuvent apparatre. En fait, les modles BCG et Mc Kinsey sont opposs. Le premier est objectif mais rserv un cas particulier (stratgies de volume fondes sur leffet dexprience), alors que le second est subjectif mais transposable de multiples situations stratgiques. Par ailleurs, comme cest lutilisateur qui dfinit les critres dattrait du march, il peut tre tent consciemment ou non- de retenir ou de survaluer des facteurs pour lesquels lentreprise est particulirement performante ou linverse, de ngliger ou de sous-estimer ses faiblesses. De ce fait, la matrice Mc Kinsey risque dtre le reflet partial des perceptions du stratge et son exploitation doit tre prudente.

1.2. Prsentation des DAS


201

Voir supra, section 1, partie I.B.1.

198
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Les DAS de lactivit de lAJR se prsentent ainsi : a. DAS 1. La dfense judiciaire : il sagit de la prise en charge dune affaire devant la justice. Cette prestation sadresse toutes les personnes morales du droit public qui la sollicitent, quelles soient demanderesses ou dfenderesses, notamment les administrations et les tablissements publics. Elle comprend lanalyse et linstruction du dossier, laccomplissement des actes de procdure, la rdaction des actes de dfense (requtes, mmoires, conclusions et demandes diverses), lassistance lors des audiences, des expertises et autres mesures dinstruction et, le cas chant, lexcution de la dcision de justice. Ce DAS reprsente environ 65% de lactivit de linstitution. b. DAS 2. Le conseil juridique : ce DAS comprend deux activits : ltude des projets et propositions de loi avant leur soumission au conseil du gouvernement et la prestation du conseil juridique pour le compte des clients qui le demandent et qui ont besoin dune assistance concernant la position adopter face une situation donne ou le point de vue juridique (droit et jurisprudence) sur une question bien dtermine, etc. Le conseil peut tre donn oralement, en cas durgence ou si le conseil demand ne ncessite pas une tude approfondie ou par crit le cas chant. Cette activit reprsente environ 10% de lactivit de linstitution c. DAS 3. Le rglement amiable des litiges : il est pratiqu dans deux cas : soit pour rcuprer les dbours de lEtat auprs des responsables civiles du prjudicie subi par celui-ci par la faute dautrui, soit pour indemniser les victimes dun prjudice dont la responsabilit incombe lEtat. Ces activits reprsentent environ 20% de lactivit des services de lAJR. d. DAS 4. La prvention du risque juridique : cette activit consiste analyser le contentieux gnr par les diffrents clients et pris en charge de lAJR afin den tirer les enseignements ncessaires et agir en amont, auprs des clients, en vue de redresser les comportements administratifs provoquant ce genre de contentieux. Cette activit est encore ses dbuts est nest pratique qu une chelle rduite. Elle reprsente actuellement moins de 5% de lensemble des activits de lAJR.

2. Analyse des principaux domaines dactivit de linstitution


Avant daborder lanalyse proprement parler (2.2), nous allons prsenter la dmarche emprunte (2.1).

2.1. Prsentation de la dmarche


La dmarche poursuivie est la suivante : en premier lieu, nous avons dfini les facteurs dvaluation de lattrait du march et de la position concurrentielle, et nous les avons pondrs, sur la base des apprciations recueillies lors de nos entretiens avec le staff de lAJR, comme suit :
Facteurs Pour lattrait du march (la valeur du segment stratgique) : Facteurs de march (taille, taux de croissance, diversit du march,) Concurrence (types de concurrents, concentration, entres sorties, degr dintgration) Facteurs financiers et conomiques (marges, effet dexprience) Pondration DAS 1 DAS 2 0,20 0,30 0,10 0,30 0,30 0,20 DAS 3 0,20 0,10 0,10 DAS 4 0,40 0,10 0,10

199
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Contraintes lgales (rglementation de la profession, volution de la jurisprudence, etc.) Facteurs socio-politiques (lobbying, mouvement de libralisation, ) Somme Pour la position concurrentielle (force comptitive): Part de march Comptitivit du prix Gamme des prestations Capacit de couvrir toutes les juridictions Capacit de production et productivit Qualit relative des prestations Qualit de la recherche et dveloppement Qualit du personnel Image et notorit Somme

0,30 0,10 1,00 0,10 0,05 0,05 0,05 0,10 0,20 0,10 0,20 0,15 1,00

0,10 0,10 1,00 0,05 0,05 0,10 0,02 0,08 0,20 0,15 0,20 0,15 1,00

0,20 0,40 1,00 0,02 0,10 0,03 0,05 0,30 0,10 0,10 0,20 0,10 1,00

0,10 0,30 1,00 0,10 0,02 0,10 0,08 0,10 0,15 0,15 0,15 0,15 1,00

Par la suite nous les avons nots de 1 5 selon le barme du tableau suivant : Note 1 2 3 4 5 Attrait du march Fortement non attractif Moyennement non attractif Neutre Moyennement attractif Fortement attractif Position concurrentielle Dsavantage concurrentiel fort Dsavantage concurrentiel moyen Situation quivalente Avantage concurrentiel moyen Avantage concurrentiel lev

Enfin, sur la base des notes obtenues, aprs pondration, chaque DAS est visualis par un cercle dont les coordonnes du centre sont les deux notes dattrait et de force comptitive et le diamtre est proportionnel la taille du secteur considr.

2.2. Analyse des diffrents DAS


Maintenant que nous avons distingu les diffrents DAS de lAJR, nous passons lvaluation de lintrt de chaque segment stratgique (lattrait) et les atouts de linstitution pour chaque segment, conformment au modle danalyse retenu (position concurrentielle). Ainsi, nous prsenterons les rsultats chiffrs de lapprciation des deux dimensions de notre analyse, avant de commenter lesdits rsultats. a. Prsentation des rsultats de lanalyse des diffrents DAS : Il est rappeler, de prime bord, que lanalyse de lattrait se fait autour de trois dimensions complmentaires qui reviennent travers la littrature de lanalyse stratgique, savoir : lanalyse de la demande, lanalyse de loffre et lanalyse concurrentielle Chacune de ces trois dimensions reprsente un ensemble de variables supposes influencer de manire directe lintrt dun segment stratgique. Lobjectif de lanalyse dattrait est de disposer, pour chaque segment stratgique, dune valuation aussi prcise que possible des perspectives quil reprsente Lanalyse de la position concurrentielle a pour objet dvaluer les forces et faiblesses de linstitution dans le cadre de chaque segment stratgique. Cette analyse dbouche sur un benchmarking stratgique avec la concurrence et dfinit le profil stratgique idal pour 200
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

linstitution. Lanalyse de la position concurrentielle est mene travers les dimensions fonctionnelles de lorganisation pour chaque segment stratgique.
Rglement amia- Prvention du ble des litiges risque juridique Pds Note PxN Pds Note PxN Pds Note PxN Pds Note PxN Lattrait du march Facteurs de march 0.2 5 1 0.1 5 0.5 0.2 5 1 0.4 5 2 Concurrence 0.3 4 1.2 0.3 4 1.2 0.1 5 0.5 0.1 3 0.3 Facteurs financiers et conomiques 0.1 4 0.4 0.3 4 1.2 0.1 5 0.5 0.1 2 0.2 Contraintes lgales 0.3 3 0.9 0.2 4 0.8 0.2 1 0.2 0.1 3 0.3 Facteurs socio-politiques 0.1 4 0.4 0.1 5 0.5 0.4 5 2 0.3 5 1.5 4.2 Apprciation globale 3.9 1 4.2 1 1 4.3 1 ----La position concurrentielle (atouts de lentreprise) Part de march 0.1 5 0.5 0.05 3 0.2 0 5 0.1 0.1 5 0.5 Comptitivit du prix 0.1 4 0.2 0.05 4 0.2 0.1 3 0.3 0 3 0.1 Gamme des prestations 0.1 5 0.3 0.1 4 0.4 0 3 0.1 0.1 3 0.3 Capacit de couvrir toutes les 0.1 5 0.3 0.02 5 0.1 0.1 5 0.3 0.1 5 0.4 juridictions Capacit de production et 0.1 3 0.3 0.08 4 0.3 0.3 3 0.9 0.1 3 0.3 productivit Qualit relative des prestations 0.2 4 0.8 0.2 4 0.8 0.1 3 0.3 0.2 3 0.5 Qualit de la recherche et 0.1 4 0.4 0.15 5 0.8 0.1 4 0.4 0.2 3 0.5 dveloppement Qualit du personnel 0.2 4 0.8 0.2 4 0.8 0.2 4 0.8 0.2 4 0.6 Image et notorit 0.2 4 0.6 0.15 4 0.6 0.1 4 0.4 0.2 3 0.5 Apprciation globale 4.1 1 4.1 1 3.5 1 3.5 1 ----Critres/facteurs dterminants du segment stratgique Dfense judiciaire Conseil juridique

b. Synthse : Le DAS relatif la dfense judiciaire : Il reprsente actuellement lun des deux segments stratgiques pour lesquels lAJR dispose dun maximum datouts. La force concurrentielle de linstitution pour ce DAS est due en premier lieu lexprience cumule par celle-ci pendant plusieurs dcennies et au patrimoine jurisprudentiel constitu au fil des annes. Elle est galement due la diversit des disciplines juridiques couverte par linstitution et qui stend du contentieux civil au contentieux administratif en passant par le commercial et le pnal, ce qui fait jouer leffet de synergie. Enfin, la couverture gographique et institutionnelle de lintervention de lAJR lui permet davoir une position privilgie sur lvolution de la jurisprudence et danticiper sur les revirements de celle-ci de faon en tirer profit et en viter les mfaits. Nanmoins, ce DAS comporte un inconvnient non ngligeable, savoir la possibilit tout moment dinstaurer le monople des avocats en matire de dfense judiciaire, puisque le barreau continue exercer de fortes pressions dans ce sens, notamment loccasion de la rvision de la loi rgissant la profession. En outre, la position concurrentielle de lAJR risque de seffriter avec lavnement des grands cabinets privs internationaux et la constitution des socits civiles marocaines davocats. Enfin, la valeur ajoute sur ce DAS est relativement faible dans la mesure o llment dterminant, en ltat actuel du systme judiciaire marocain, y est la matrise des procdures, ce qui nest pas trs difficile avec le temps. Cela rend ce segment particulirement concurrentiel et rend les barrires lentre plus faciles comparativement aux autres segments.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Le DAS inhrent au rglement amiable des litiges : La forte attractivit du march sexplique par une tendance gnrale privilgier le rglement extrajudiciaire des litiges, par souci defficacit et defficience. Comme le dit le clbre adage, un mauvais arrangement vaut mieux quun bon procs , parce quon y gagne en temps et le temps vaut de lor de nos jours. Nanmoins, des contraintes rglementaires et lgales empchent le plein dveloppement de cette activit dans la mesure o la loi dispose que les fonds publics ne peuvent faire lobjet de rglement arbitral. Aussi, en ltat actuel des textes, lAJR utilise ce mode de rglement dans les cas o la responsabilit de lEtat est engage en proposant aux demandeurs des indemnits non-ngociables arrtes par un comit ad hoc, prsid par le Ministre des Finances ou son reprsentant (voir le chapitre 1). Si la proposition du comit ne satisfait pas le requrant, il peut saisir le tribunal. Ce mode est galement utilis pour rcuprer les dbours de lEtat auprs des tiers responsables, sans passer par le tribunal, conformment aux textes en vigueur. L aussi, les textes ne permettent pas lAJR de transiger, ce qui loblige se contenter de demander lintgralit du montant estim des dbours. En cas du refus de rglement, linstitution sadresse la justice. Ces difficults ont affaibli les atouts de linstitution dans ce segment stratgique, ce qui explique la faiblesse de son score sur cet axe. Le DAS portant sur le conseil juridique : Il reprsente un profil relativement semblable au prcdent, avec un attrait du march lgrement plus intressant. Bien que la taille du segment est relativement limite actuellement, la demande en conseil juridique ne cesse daccrotre. En outre, la valeur ajoute est plus intressante dans ce DAS, bien quil require un investissement important en recherche. Le DAS de la prvention du risque juridique : Il enregistre le score le plus lev en matire dattrait du march, en raison la fois de la valeur ajoute de cette activit et de ses implications en matire de diffusion de lintelligence juridique et damlioration de la gouvernance du service public. Le rle de lAJR sur ce DAS est irremplaable, de par sa position de trait dunion entre ladministration et la justice. Cependant, la faiblesse des ressources et la perception du top management quant au degr de priorit de cette activit empchent dallouer les ressources ncessaires son exercice de faon effective et professionnelle, dautant plus quelle requiert une infrastructure assez importante en matire de systmes dinformation. Le tableau et le schma de la page suivante fournissent la synthse du portefeuille des activits de lAJR :

II La structure
Etant donn limportance de cet lment pour la suite de la recherche, nous allons traiter de manire dtaille, dans un premier point, lorganisation de lAJR (A) avant de voir, dans un second point, dans quelle mesure la structure actuelle rpond aux besoins (B). 202
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

A. Prsentation de la structure de lAJR


Pour comprendre la structure actuelle (2), il convient de passer en revue ses origines et son volution chronologique (1).
1 Attrait du march moyen terme 2 3 4 DAS1 Attrait du march 3,9 Force concurrentiel 4,1 Part du march 40% DAS2 4,2 4,1 45% DAS3 4,2 3,5 70% DAS4 4,3 3,5 90% 5 2 3 4 5

Lgende :
DAS1 DAS2 DAS3 DAS4 Dfense judiciaire Conseil juridique Rglement amiable des litiges Prvention du risque juridique

Force concurrentielle

1. Evolution historique de la structure


A lorigine, les attributions de lAJR couvrent deux principaux volets, savoir : la dfense judiciaire des intrts de lEtat, de ses administrations, de ses offices et des tablissements publics, quils soient demandeurs ou dfendeurs, dans les matires trangres limpt et au domaine. la poursuite du recouvrement des dbets de lEtat et de ses administrations, offices et tablissements publics, trangers limpt et au domaine et ne comportant pas un mode spcial de recouvrement. En 1970, les attributions se rapportant ce dernier volet ont t confies au Trsorier Gnral du Royaume, en vertu de la circulaire du Ministre des Finances n IGF 1306. A lpoque, lAJR tait un service au sein de ladministration charge des impts. En 1978, elle devient une division indpendante et comportant deux services respectivement chargs du contentieux et des tudes juridiques. Cest en 1992 que lAJR sera une direction part entire. Cette mutation est une rponse aux changements intervenus dans lenvironnement de linstitution, en rapport avec louverture politique du pays, notamment la cration du Conseil Consultatif des Droits de lHomme (CCDH) et la promulgation de la loi 41/90 instituant les tribunaux administratifs. Tous ces facteurs prsageaient un accroissement rapide du volume du contentieux concernant lAdministration, port devant les juridictions.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Conformment aux changements que connat lorganisation judiciaire du pays, le nouvel organigramme a t structur autour de deux divisions dont lune soccupant du contentieux judiciaire et lautre en charge du contentieux administratif, en plus du service des affaires gnrales directement rattach lAgent Judiciaire du Royaume. Les attributions concernant les volets tudes juridiques et Procdures amiables taient assures par un service qui dpendait de la division du contentieux judiciaire. Ainsi, la mission principale de lAJR tait axe sur la dfense judiciaire des intrts des personnes morales de droit public. Toutefois, mesure que le volume des affaires gres par linstitution augmente, le besoin dtoffer certaines structures devient imprieux. Ce besoin a t renforc par la confirmation de la tendance la spcialisation des juridictions. Cest dans ce cadre quest intervenue la restructuration de lAJR en 1998, autour de trois divisions mtier , charges respectivement du contentieux judiciaire , du contentieux administratif et des tudes et procdures amiables , en plus de deux services support , chargs des affaires gnrales et de linformatique . Cet organigramme est toujours en vigueur.

2. Prsentation des entits de la structure actuelle


Comme il a t signal lAJR comprend 3 divisions mtier et deux services support et dappui.

2.1. Division du contentieux judiciaire


Cette division soccupe du contentieux pendant devant les tribunaux de lordre judiciaire, en loccurrence, les TPI, les CA, les juridictions de commerce et la Cour Suprme. Elle est compose de cinq services a. Le Service des Affaires Pnales (SAP) : Ce service se charge du traitement des dossiers dans lesquels lintervention de lAJR est sollicite et qui sont ports devant les juridictions pnales. Les principales activits assures par le service sont : La constitution de partie civile dans les dossiers de dtournement ou dilapidation des deniers publics . La dfense des fonctionnaires objet dun outrage lors ou loccasion de lexercice de leur fonction dans le cadre de larticle 19 du Statut Gnral de la Fonction Publique. La dfense des fonctionnaires poursuivis en raison de leur fonction (les cas les plus frquents relvent de la Sret Nationale, du Ministre de lIntrieur et de lEducation Nationale). La mise en mouvement de laction publique par plainte directe (affaires de falsification de documents officiels, de contrefaon, etc.). Le traitement des avis de poursuite des fonctionnaires et des agents de lEtat qui lui sont adresss dans le cadre des articles 3, 37, 95 et 351 du Code de Procdure Pnale (CPP). La liquidation des dossiers de la Cour Spciale de Justice. b. Le Service des Affaires Commerciales (SAC) : 204
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Ce service traite les dossiers ports devant les juridictions commerciales et dans lesquels lintervention de lAJR est requise. Les affaires traites par ce service concernent : le cas des litiges intressant les baux commerciaux appartenant une personne morale de droit public, rgis par le dahir de mai 1955 ; les transactions effectues par les personnes morales de droit public avec des commerants en dehors des marchs publics et des contrats administratifs ; les litiges naissant des crances des personnes morales de droit public redevables par un commerant (personne physique ou morale); les litiges portant sur les actes de commerce et impliquant des personnes morales de droit public ; les litiges naissant entre les actionnaires dune entreprise dont une part est dtenue par des personnes morales de droit public ; les litiges intressant des personnes morales de droit public dtentrices de fonds de commerce ; les litiges naissant de contrats passs avec une socit commerciale par une personne morale de droit public dans le cadre de la gestion de ses services, tels les contrats dassurance de certains employs ou quipements ; les litiges inhrents aux actes de commerce par nature (exemple des contrats dassurance prime fixe) et intressant les personnes morales de droit public. c. Les Services des Affaires Civiles (SACi) : Il existe 3 services s'occupant des affaires civiles. Ces services prennent en charge les affaires portes devant les juridictions civiles du pays, selon la rpartition gographique suivantes: la zone du Nord, celle du Centre et celle du Sud. Les litiges traits par ces services concernent : La lgislation sociale : litiges et accidents du travail. Le domaine forestier : notamment le refus dimmatriculation ou denregistrement dun droit rel ou de sa radiation pour insuffisance de preuves ou vice affectant la demande, les actions possessoires, les actions en revendication, les instances relatives lempitement sur le domaine forestier, les actions en rintgrande ; La responsabilit de lEtat : et plus particulirement les instances visant lindemnisation en raison de prjudice occasionn par un vhicule appartenant une personne morale de droit public dans lesquels sont soulevs les moyens de non-assurance ou de dchance, les instances affrentes lindemnisation en raison daccidents scolaires subis par des lves ainsi que les actions intentes contre les fonctionnaires pour des fautes personnelles avec substitution de lEtat en tant que garant. Les loyers: il s'agit de la rvision de la valeur locative, du paiement du loyer, de la rsiliation du contrat de location, de l'vacuation de lEtat en tant que locataire et de l'vacuation des fonctionnaires occupant, sans droit ni titre, les logements administratifs ou de fonction. Les assurances : les affaires de ce genre portent essentiellement sur le dfaut dassurance. Et la dchance de lassureur. Les oppositions aux ordres de versement.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Le primtre dintervention de chaque service est dlimit dans le tableau ci-aprs :


Cour dappel Tanger Taza Oujda Nador El Houceima Ttouan Mekns Fs Knitra Cour dappel Rabat Casablanca El Jadida Settat Khouribga Bni Mellal Cour dappel Marrakech Safi Ouarzazate Errachidia Agadir Layoun Service des affaires civiles du Nord : 9 CA et 25 TPI TPI de son ressort Tanger, Larache, Ksar El Kbir Taza, Guercif Oujda, Figuig, Berkane Nador El Houceima Ttouan, Chefchaouen, Mekns, Khnifra, Midelt Fs, Taounate, Sefrou, Boulmane Knitra, Sidi Kacem, Mchra Belkciri, Sidi Slimane, Souk Arbiaa El Gharb, Ouazzane Le Service des Affaires Civiles du Centre : 9 CA et 24 TPI TPI de son ressort Rabat, Temara, Sal, Khmisset, Roumani Casablanca Anfa, El Fida Derb Sultane, An Sbaa Hay El Mohammadi, An Chok Hay El Hassani, Ben Msik Sidi Othmane, Mohammadia Zenata, Benslimane El Jadida, Sidi Bennour Settat, Berrechid, Ben Ahmed Khouribga, Oued Zem Beni Mellal, Kasba Tadla, Fquih Ben Salh, Azilal, Le Service des Affaires Civiles du Sud : 6 CA et 21 TPI TPI de son ressort Marrakech, Imi NTanoute, El Kalaa des Sraghna, Ben Guerir Safi, Youssoufia, Essaouira, Ouarzazate, Zagora Errachidia Agadir, Inezgane, Taroudannt, Tan-tan, Guelmim, Tiznit, Tata, Assa Zag Layoun, Es-semara, Oued Eddahab

2.2. Division du Contentieux Administratif


Cette division traite le contentieux pendant devant les tribunaux administratifs, les cours dappel administratives (oprationnelles depuis le 15 septembre 2007) et la chambre administrative de la Cour Suprme. Elle comprend 3 services. a. Le Service des Recours de Pleine Juridiction (SRPJ) Il traite les dossiers ouverts l'A.J.R pour les litiges soumis aux tribunaux administratifs et les cours dappel administratives, statuant en matire de pleine juridiction. Les chefs de comptence de ces tribunaux dans ce domaine sont numrs par l'article 8 de la Loi n 41/90 instituant les tribunaux administratifs, notamment : les litiges affrents aux contrats administratifs les actions en rparation des dommages causs par les actes ou les activits des personnes publiques ( l'exclusion de ceux causs sur la voie publique par un vhicule appartenant une personne publique) les litiges ns l'occasion de l'application de la lgislation et de la rglementation des pensions et du capital dcs des agents de l'Etat, des collectivits locales, des 206
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

tablissements publics et du personnel de la chambre des reprsentants( l'exclusion des articles 28 de la loi sur les pensions civiles et 32 sur les pensions militaires), les litiges ns l'occasion de l'application de la rglementation en matire lectorale, les litiges ns l'occasion de l'application du droit de l'expropriation pour cause d'utilit publique, les actions contentieuses relatives au recouvrement des crances du Trsor lorsque cellesci n'ont pas un caractre fiscal ou domanial, les litiges relatifs la situation individuelle des fonctionnaires et agents de l'Etat, des collectivits locales et des tablissements publics. b. Le Service des Recours en Annulation devant les Tribunaux Administratifs (SRATA) : Ce service se charge des dossiers relatifs aux recours ports devant les tribunaux administratifs et les cours dappel administratives, statuant en matire d'annulation. Il sagit principalement : des recours en annulation pour excs de pouvoir intents contre les dcisions des autorits administratives. des dossiers qui leur sont transmis en tant que juridictions de renvoi pour apprciation de la lgalit des actes administratifs, par les tribunaux ordinaires. Le contentieux pris en charge par ce service touche les domaines suivants : Domaine de la fonction publique : Mutation, sanctions disciplinaires, promotion, avancement, dtachement, dmission, dmettre un responsable de ses fonctions, intgration, nomination, mise la retraite, etc. Domaine de la police administrative : Autorisations relevant du domaine de l'urbanisme (autorisations de construire, autorisations de lotissements et morcellements, dcisions de dmolition, ordres d'arrt de travaux de construction etc.), arrts de classement des monuments historiques, contrle et rglementation des prix et lutte contre la fraude, ordres de rquisition, dcisions de refus de mobiliser la force publique, retrait d'agrment d'intermdiaire d'assurance, retrait d'autorisation d'exploitation d'agences de voyage, autorisation d'ouvrir une pharmacie ou dcision de retrait de cette autorisation, autorisations d'exploitation de carrires ou de recherches minires ou dcisions de retrait de ces autorisations, autorisation d'ouvrir un tablissement d'enseignement priv ou dcision de retrait de cette autorisation, autorisation de pche et de reconstruction d'un navire de pche, autorisations d'exercer les professions d'expert, de Aadl ou de notaire ou les dcisions de retrait de ces autorisations, etc. Domaine de la protection de la proprit : Application des dahirs de 1963 sur la reprise de terres agricoles appartenant des trangers et de 1973 sur le transfert lEtat de la proprit de certaines terres agricoles, arrts de cessibilit en matire d'expropriation, dcisions manant des autorits administratives charges de la gestion des biens des collectivits ethniques, etc. Domaine de l'encouragement de l'investissement : Dcisions de retrait de terres mises la disposition des investisseurs dans les zones industrielles ou touristiques, etc. Domaine des marchs publics et des contrats administratifs : Dcisions intervenant avant conclusion du march, dcisions d'approbation des marchs, dcisions de rsiliation des marchs ou de contrats administratifs, etc. 207
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Domaine des lections : Elections des membres des commissions paritaires, lections des membres des conseils des universits ou des instituts, dcisions de destitution des conseillers communaux ou annonant leur dmission, etc. Autres domaines: Dcisions de refus d'excuter les jugements (dcisions des conservateurs refusant la radiation des inscriptions en prsence d'un jugement), dcisions de classement des tablissements hteliers, dcision de la commission charge d'tablir la liste des experts comptables, etc. c. Le Service des Recours en Annulation devant la Cour Suprme (SRACS) Ce service s'occupe des recours en annulation qui sont ports directement devant la haute juridiction, savoir: les recours intents contre les actes rglementaires ou individuels du Premier Ministre ; les dcisions des autorits administratives dont le champ d'application s'tend au-del du ressort territorial d'un tribunal administratif ; les dossiers transmis pour raison de connexit, par les tribunaux administratifs la cour suprme ; et enfin les dossiers transmis par les tribunaux ordinaires la Cour Suprme en tant que juridiction de renvoi pour apprciation de la lgalit des actes administratifs. Les domaines d'activit de ce service touche des domaines assez varis tels que la fonction publique, la police administrative, la protection de la proprit, l'encouragement de l'investissement, les marchs publics et les contrats administratifs, les lections, etc.

2.3. Division des tudes et procdures amiables :


Cette division prend en charge les activits et procdures extrajudiciaires. Elle comprend trois services. a. Le Service des Procdures Amiables (SPA) : La mission assigne ce service consiste en la rcupration des dbours de lEtat du tiers civilement responsable ou de son assureur. Les dbours rcuprer concernent: les accidents de circulation causs aux fonctionnaires de lEtat ; les agressions dont sont victimes les fonctionnaires pendant ou loccasion de lexercice de leurs fonctions ; les dommages causs aux biens publics. Les rclamations de lAJR portent sur : les traitements servis au fonctionnaire pendant son indisponibilit ; le montant du capital de la rente dinvalidit verser au fonctionnaire atteint dune incapacit gale ou suprieure 25% (les fonctionnaires civils), lorsque laccident est imputable au service ; les droits pension dinvalidit rversibles aux ayants droit de la victime ; le capital dcs vers aux ayants droit de la victime ; les frais de soins mdicaux et dhospitalisation supports par lEtat (cas des militaires). En cas dchec de la tentative de rcupration amiable des dbours, le service utilise la procdure judiciaire. 208
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

b. Le Service des Etudes Juridiques (SEJ) : Les principales activits assures par ce service sont : la prparation, en collaboration avec les autres entits, des tudes et consultations juridiques au profit des administrations qui le demandent ; lexamen des projets et propositions des lois soumis lAJR pour avis ; la gestion de linformation jurisprudentielle (Rpertoire de jurisprudence) ; la prvention du risque juridique ; la prparation de la Note dOrientation Gnrale (NOG) annuelle de lAJR ; la prparation, le suivi et lactualisation du PAS de linstitution ; l'laboration des prvisions budgtaires annuelles ; la prparation du rapport dactivit annuel de lAJR ; la gestion de la formation (depuis lidentification des besoins jusqu lvaluation des ralisations); la communication interne et externe ; linterfaage avec le service informatique (contribution la planification du dveloppement du systme dinformation, contribution lidentification des besoins des services mtier et la conception des solutions, contribution la mise au point des procdures dexploitation des applications, contribution la confection des cahiers des charges, etc.). contribution lanimation des cycles de formation/insertion organiss au profit des nouvelles recrues du Ministre. Pilotage des projets de modernisation de linstitution (Gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, schma directeur informatique, contrle de gestion, rorganisation des postes de travail, ). c. Le Service du Comit du Contentieux (SCC) : Ce service est charg de grer et traiter les dossiers soumis au Comit du Contentieux pour rglement lamiable des affaires dans lesquelles la responsabilit de lEtat est engage et pour lesquelles les administrations prfrent un rglement lamiable. A ce titre, le service instruit les dossiers soumettre au Comit et se charge dexcuter les dcisions du Comit. Il est signaler que le Comit du Contentieux est institu par larticle 4 du dahir du 2 mars 1953 portant rorganisation de lAgence Judiciaire du Royaume qui dispose que lAgent Judiciaire ne peut transiger quaprs avis conforme dun comit de contentieux runi la diligence du directeur des Finances . Ledit Comit est prsid par le Ministre des Finances (gnralement reprsent par le Directeur des Assurances et de la Prvoyance Sociale) et comprend les membres suivants : le Secrtaire Gnral du Gouvernement ou son reprsentant ; le Directeur du budget ou son reprsentant ; le Trsorier Gnral du Royaume ou son reprsentant ; les reprsentants des Ministres concerns par les dossiers traiter ; des experts dans les domaines en rapport avec les dossiers traiter. 209
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

2.4. Les services dappui :


Il sagit du service des affaires gnrales et de celui de linformatique, directement rattach lAgent Judiciaire du Royaume a. Le Service des Affaires Gnrales (SAG) : Dans le cadre de lappui aux services-mtier, ce service a pour mission de veiller ce que ces derniers soit dots des outils de travail mme de leur permettre dassurer leurs activits dans les meilleures conditions possibles. Il constitue ce titre linterface privilgie avec la Direction des Affaires Administratives et Gnrales. Les principales attributions du service sont : La gestion de la comptabilit : notamment le traitement et mise en mandatement des honoraires des avocats constitus par lAJR et les autres administrations, l'excution des jugements contre lEtat ou en sa faveur, le paiement de la taxe judiciaire, etc.; La gestion administrative du personnel. La gestion du Bureau dOrdre et le dispatching du courrier dpart. La gestion de la bibliothque. La gestion de lapprovisionnement en matriel et fournitures. La gestion de la maintenance du matriel non informatique. La gestion des dplacements du personnel sur le terrain (pour assister des audiences, expertises, etc.). La gestion de la scurit et du nettoyage. b. Le Service de lInformatique (SINF) Dans le cadre de lappui aux services-mtier, ce service a pour mission de veiller au dveloppement du systme dinformation de linstitution en mettant la disposition des autres entits loutil technologique leur permettant damliorer leur productivit et de disposer dune information fiable pour tre en mesure de prendre des dcisions pertinentes au moment opportun. Il veille ce que les TIC se positionnent au cur de la modernisation de linstitution et en soient un catalyseur de premier ordre. A ce titre, le service de linformatique se charge de : planifier, en concertation avec les services-mtier, le dveloppement des TIC au sein de linstitution et laborer les documents et les mcanismes ncessaires dans ce sens ; contribuer llaboration du plan de formation de lAJR (notamment laspect li aux TIC) ; tablir et mettre jour les procdures de travail lies au SI ; veiller la bonne marche et une utilisation optimale des infrastructures technologiques de linstitution ; assurer ladministration du systme et des rseaux ; 210
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

assurer la formation des utilisateurs et leur assistance ; assurer la maintenance des applications ; et tablir et mettre en uvre une politique de scurit du SI.

B. La structure actuelle rpond-t-elle aux besoins ?


Dans ce qui suit nous analyserons les raisons qui ont conduit la rorganisation de lAJR en 1998 (voir lorganigramme en annexe) et les fondements de la nouvelle organisation (1) avant de vrifier dans quelle mesure la structure actuelle convient-elle la nature de lactivit de linstitution (2).

1. Raison du choix de la structure actuelle


Durant la dcennie 90, lenvironnement socio-conomique, politique et juridique a connu les changements notables et rapides que nous avons dvelopp dans la section 1 (partie II). Ces diffrents vnements ont eu pour principales consquences ce qui suit : Le volume du contentieux dirig contre les administrations publiques sest considrablement accru, do une hausse du nombre daffaires traites par lAJR et les problmatiques juridiques poses ont gagn en complexit ; Les tribunaux sont devenus plus exigeants, car spcialiss, non seulement en termes de qualit des actes de dfense prpars par lAJR, mais galement pour ce qui est de la clrit (dlais de rponse plus rduits). Apparition de nouveaux besoins chez les clients, notamment en terme de conseil juridique et de rglement extra-judiciaire de certains litiges (par voie amiable et auprs dinstances arbitrales internationales). Face ces changements, la rorganisation de la structure de lAJR sest impose. Ainsi, un nouvel organigramme a t adopt en 1998. Ce dernier est toujours en vigueur. Mais quelle logique rpond-t-il ? Le nouvel organigramme de 1998 structure linstitution en trois divisions mtier , charges respectivement du Contentieux Judiciaire, du Contentieux Administratif et des Etudes et Procdures Amiables, en plus de deux services rattachs lAgent Judiciaire du Royaume (les services des Affaires Gnrales et de lInformatique). La nouvelle structure a t anime par le souci d'accrotre la spcialisation des structures, de promouvoir les solutions alternatives de rglement des litiges, de matriser lvolution quantitative des affaires civiles et d'acclrer le processus dinformatisation de lAJR.

1.1. Accrotre la spcialisation des structures pour davantage de professionnalisme dans le traitement des dossiers :
A ce titre, les mesures suivantes ont t prises : Lactivit de la division du contentieux administratif est dsormais assure par trois entits, en se conformant la logique de lorganisation judiciaire et de la rpartition du contentieux au sein des tribunaux administratifs. Ainsi, un service soccupe du contentieux dannulation, un autre du contentieux de pleine juridiction et un troisime des recours devant la chambre 211
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

administrative de la Cour Suprme. Cette restructuration se justifie dautant plus que le volume des dossiers affrant au contentieux administratif ne cesse de crotre. Un service charg des affaires caractre commercial a t institu au sein de la division du contentieux judiciaire. La cration de ce service tait une rponse au projet de cration des juridictions de commerce. Aujourdhui, ce service prend en charge le contentieux pendant devant les 6 tribunaux de commerce et les deux cours dappel de commerce que compte le pays.

1.2. Promouvoir les solutions alternatives de rglement des litiges :


Devant laccroissement du contentieux et sa complexit, lintrt de dvelopper les modes alternatifs de rglement des litiges sest fait sentir. En effet entre 1990 et 1998 (lanne de la restructuration), le nombre de nouvelles affaires reues a tripl, passant de 4.458 12.617. Cette attitude rejoint la tendance actuelle privilgier les voies de rglement amiable des litiges. Ce mode de rglement du contentieux lavantage de dcongestionner les tribunaux et faire gagner aux parties beaucoup de temps et dnergie. Sur un autre plan, devant la complexit croissante du droit, le nombre de demandes de conseil et dtudes parvenant des partenaires et clients de linstitution ne cesse daugmenter, do la ncessit de mobiliser plus de cadres et de temps de travail afin dassurer une prestation de conseil selon des normes professionnelles de haut niveau. Pour prendre en charge ces activits, il a t jug judicieux de ddier une division aux tudes et aux procdures de rglement amiable des litiges.

1.3. Matriser lvolution quantitative des affaires civiles :


En 1992, un service soccupait de tout le contentieux civil. Pour cela, il devait suivre les affaires civiles devant une soixantaine de tribunaux de premire instance (TPI) et une vingtaine de cours dappel (CA), sans compter les centres de juge rsident et les tribunaux darrondissement travers tout le territoire. Si la couverture de cet immense primtre tait possible, quoique difficile, lorsque le nombre des dossiers ouverts lAJR, toutes branches confondues ne dpassait pas les 4.000, cette tche savre trs difficile avec un nombre de dossiers dpassant, annuellement, les 5.000 aujourdhui pour la seule division du contentieux judiciaire dont dpend le service des affaires civiles. De ce fait, la rpartition du contentieux civil entre plusieurs services simpose pour pouvoir en matriser la gestion. Pour ce faire, le critre gographique a t retenu. Ainsi, la charge des affaires civiles est dsormais assure par trois services soccupant respectivement des zones du Nord (9 CA et 25 TPI), du Centre (9 CA et 24 TPI) et du Sud (6 CA et 21 TPI).

1.4. Acclrer le processus dinformatisation de lAJR :


LAJR a initi le processus dinformatisation en 1992. Avec laccroissement du nombre des dossiers grer et de la charge de travail, le recours aux technologies de linformation et de la communication pour matriser leur gestion et amliorer la qualit et la productivit du travail sest impos.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Afin dassurer une gestion professionnalise et optimale des projets dinformatisation, un service a t ddi ce volet.

2. Insuffisances de la structure actuelle


Au del du fait que lorganisation actuelle de linstitution prsente des insuffisances, le type de structure adopt par lAJR (bureaucratie mcaniste) ne convient pas aux spcificits de son activit. En effet, lorganigramme actuel ne reflte pas lensemble des fonctions assures par lAJR (2.1) et ne rpond pas lexigence de dconcentrer lintervention de linstitution (2.2).

2.1. Un organigramme en dcalage par rapport aux activits de linstitution


Au vu de ltendue de la mission de lAJR, du primtre gographique couvrir et des nouvelles activits promouvoir et dvelopper (notamment la prvention du risque juridique), lorganisation actuelle nest pas en mesure de rpondre toutes ces aspirations. A ce titre, il y a lieu de remarquer que : Limpratif de modernisation de lAJR et lampleur de cette tche justifient la cration dun service pour sacquitter de cette activit qui mrite une attention particulire. Par la mme occasion, et pour mettre en synergie les services support et dappui, ces deniers peuvent tre regroups sous une division crer, qui sera charge des ressources et de la programmation (Services des affaires gnrales, de linformatique, des excutions judiciaires (voir infra) et de la modernisation ( crer)). La fonction de prvention du risque juridique peut contribuer sensiblement limiter le volume du contentieux en agissant en amont sur ses sources. Cependant, elle requiert la mobilisation deffectifs et de moyens importants do la ncessit de rserver un service part cette activit. Le contentieux de pleine juridiction reprsente aujourdhui prs de 50% du contentieux administratif pris en charge par linstitution. La nature complexe et varie de ce genre de contentieux ncessite un encadrement important et mobilise des ressources humaines consquentes. Cela est dautant plus vrai que linstitution tout rcemment des cours dappel administratives (oprationnelles depuis le 15 septembre 2007) ne manquera dallonger la procdure puisque dsormais, il y aura trois stades juridictionnels au lieu de deux prcdemment. De ce fait, il est difficile de contenir un tel volume du contentieux dans un seul service, do lintrt de le scinder en deux, pour un meilleur encadrement des juristes soccupant de ce contentieux et une plus grande matrise des ramifications de celui-ci. Le critre de la matire peut tre adopt en distinguant respectivement le service du contentieux relatif la responsabilit contractuelle et le service du contentieux dcoulant de la responsabilit dlictuelle. Le service des procdures amiables doit faire face un volume important de dossiers qui, gnralement, comportent aussi des procdures judiciaires, tant donn que les tentatives de rcupration lamiable des dbours de lEtat, suite un prjudice caus par autrui, dbouchent sur des procdures judiciaires suite au refus de la partie adverse de sacquitter des sommes dues, lamiable. Pour faire face au volume dactivit gnr par la rcupration des dbours de lEtat, il est envisager de scinder le service des procdures amiables en deux, selon le critre gographique, en distinguant un service ddi la zone Nord et un autre ddi la zone Sud .

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Lexcution des dcisions de la justice est aujourdhui une proccupation majeure du gouvernement. Or, lAJR se charge de lexcution des dcisions imputables la partie charges communes du budget. Lampleur que pourrait prendre cette activit, actuellement assure par le service des affaires gnrales, dans les prochaines annes, milite en faveur de linstitution dun service des excutions judiciaires au sein de lAJR.

2.2 Un organigramme qui ne prend pas en compte limpratif de dconcentrer lAJR :


Lenqute ralise auprs du personnel de lAJR, de ses clients (administrations) et de ses partenaires (magistrats et avocats), montre que la structure centralise de linstitution ne permet pas dassurer une prsence suffisante au niveau rgional et une ractivit optimale pour une meilleure dfense des intrts de lEtat sur le plan juridique. Or, la clrit est aujourdhui non seulement une exigence majeure de la loi et du juge, mais un ingrdient incontournable pour une justice de qualit, pilier dune conomie comptitive et attractive pour les investisseurs et composante essentielle des droits de lHomme (le droit un procs prvisible en termes de dlai (matrise du temps) et de lissue (stabilit de la jurisprudence)). En effet, de part sa mission, lAJR est appele tre prsente devant toutes les juridictions du Royaume pour accomplir lensemble des procdures et formalits se rattachant la dfense judiciaire des personnes morales de droit public. Pour rponde cet impratif, les cadres et agents de linstitution passent une grande partie de leur temps de travail en dplacement pour accomplir certaines procdures devant le tribunal, assister des expertises, instruire des dossiers, dposer des mmoires, retirer des copies des jugements, notifier ces jugements, etc. ; ce qui constitue un manque gagner considrable en terme de temps qui devrait tre consacr au traitement des dossiers, ce qui accrotrait le rendement. Par ailleurs, linexistence dantennes de lAJR au niveau rgional pose des problmes dordre pratique, surtout que la plupart des dlais qui rgissent les procdures ci-dessus sont dfinis par la loi et fixs par le juge. Partant de ce constat, et pour dpasser les insuffisances de la structure actuelle, la cration de reprsentations (services extrieurs) de lAJR au niveau des principales rgions du pays simpose. Cela permettrait linstitution de : Etre proximit de ses partenaires pour mieux rpondre leurs besoins. Faciliter la collecte de linformation et linstruction des dossiers et donc traiter le contentieux avec plus de clrit. Traiter le contentieux avec plus defficacit et defficience. Amliorer la qualit de la dfense judiciaire assure nos partenaires. Il est signaler que la quasi-totalit des institutions analogues ont un statut qui dpasse celui dune simple direction et ont adopt des structures dcentralises. Cest le cas en Italie, en Espagne, en Egypte et dans la plupart des pays arabes, etc. En guise de conclusion, la rorganisation et la dconcentration de lAJR savrent ncessaires pour promouvoir certaines fonctions, consolider certaines activits, acclrer le processus de 214
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

modernisation et de renforcement des capacits de linstitution et assurer au justiciable un interlocuteur prsent et diligent et lEtat et ses dmembrements une dfense judiciaire optimale ainsi quun conseil juridique de qualit. Mais suffit-il de complter lorganigramme actuel pour atteindre ces objectifs ou faut-il changer carrment de type de structure ?

III Le fonctionnement
Dans cette partie, nous allons procder une analyse fonctionnelle de lAJR en sarrtant particulirement sur la gestion de linstitution, la GRH et la communication.

A. Laspect managrial
LAJR dispose depuis 1997 dun comit de direction. Celui-ci est compos du Directeur, de son adjoint et de tous les responsables de linstitution. Il se charge de la dfinition des orientations gnrales, de la prise des dcisions importantes et du suivi de leur excution. Ce comit reprsente un cadre de rflexion et de concertation sur les aspects stratgiques de la gestion de lorganisation. Il a lavantage de permettre limplication des personnes-cls de linstitution dans le processus de prise de dcision qui se fait de faon collgiale. Cependant, lexamen du fonctionnement de ce comit ainsi que sa composition appelle quelques remarques, en loccurrence : La composition du comit reste centre sur les responsables de linstitution et nassocie pas les reprsentants du personnel, ce qui risque de compromettre ladhsion du personnel la mise en uvre des dcisions prises par ce comit. Les runions sont tenues de faon irrgulire et trs espace. Labsence dun tableau de bord de gestion ne facilite pas la prise de dcision. Le suivi de la ralisation des dcisions prises nest pas systmatique et manque de rigueur dfaut de critres objectifs et clairs dvaluation du taux dexcution des actions entames. Par ailleurs, la prise de dcision reste centralise et la dlgation des pouvoirs nest pas trs courante, do la lenteur dans lexcution et la dresponsabilisation des cadres, ce qui les dmotive. Cette dresponsabilisation stend galement parfois aux chefs de services, ce qui ne facilite pas la tche des chefs de divisions qui se voient contraints dassumer leur rle de chef de division accumul celui des chefs de services qui sont sous leur responsabilit. Bien plus, il nest pas rare que le chef de division soccupe lui-mme directement du traitement dun dossier de contentieux, tche qui revient normalement aux cadres juristes et non pas des responsables hirarchiques qui doivent se consacrer la planification, lencadrement, lanimation, lorientation, lvaluation et au contrle du personnel qui est sous leur responsabilit. Au dbut de chaque anne, la direction publie une note dorientations gnrales qui, aprs avoir dress un bilan succinct de lexercice prcdent, retrace les principales orientations suivre et les chantiers prioritaires de lanne. En outre, linstitution dispose dun plan daction stratgique qui se prsente sous forme dune matrice dactions initier dans le cadre de la modernisation de linstitution et dun porte-feuille des projets programms sur une priode de trois ans, en harmonie avec la programmation budgtaire triennale. Un bilan des ralisations annuelles est dress avant la fin du premier trimestre de lanne suivante et les rsultats sont prsents au Ministre lors dune rencontre annuelle, en prsence du Secrtaire Gnral et des directeurs des autres directions du ministre. 215
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Lobjectif de ces pratiques est de promouvoir une culture de gestion par la performance. Toutefois, le style de gestion par objectif nest pas encore totalement assimil par certains niveaux hirarchiques et est encore faible chez les cadres.

B. Les aspects fonctionnels


Nous arborerons dans cette partie les ressources humaines et la formation, la communication et le budget.

1. Ressources humaines
Dans cette partie nous examinerons successivement le statut des cadres de lAJR, leur formation et leur valuation.

1.1. Statut des cadres de lAJR


Le personnel de lAJR est compos pour la plupart de cadres juristes. Ils sont recruts, sur entretien, parmi les titulaires dun troisime cycle en droit priv notamment par un jury commun du ministre et dans lequel linstitution est reprsente par son directeur, lAgent Judiciaire du Royaume. Ils sont nomms au grade dinspecteur divisionnaire et donc rgis par les dispositions communes du statut gnral de la fonction publique. Ils se chargent essentiellement du suivi des dossiers du contentieux devant les tribunaux du Royaume et leur traitement. La nature des dossiers diffre en fonction du service auquel la personne est affecte. Ainsi, il peut tre question aussi bien du contentieux administratif (recours en annulation et recours de pleine juridiction devant les juridictions administratives et la Cour Suprme) que du contentieux judiciaire (Affaires civiles, pnales, commerciales, ...). Les principales activits assures dans ce cadre consistent : Etudier le dossier et arrter une stratgie adquate pour la dfense judiciaire de ladministration concerne par le litige. Rechercher les informations ncessaires auprs de ladministration/Client en question. Rdiger les actes de dfense judiciaire, destins au tribunal (mmoires, requtes, conclusions, demandes diverses, ...), ce qui demande la recherche de linformation ncessaire pour la prparation desdits documents (textes de loi, jurisprudence et doctrine). Intervenir oralement devant les tribunaux le cas chant (plaidoiries). Assister aux enqutes et aux expertises judiciaires ordonnes par les tribunaux. Rdiger des correspondances diverses (destines au client, au tribunal, aux experts, la partie adverse, etc.). Ils peuvent tre galement amens donner des avis juridiques aux administrations qui le demandent. Celui-ci peut porter sur des problmes de procdures, des claircissements sur un point donn de droit ou sur la position de la jurisprudence sur un type donn de litiges, etc. Par ailleurs, certains de ces cadres juristes se chargent de mener diverses tudes juridiques pour les propres besoins de cette institution ou sur demande des autres administrations (exemple de ltude technique des projets ou propositions de textes de loi soumis pour tude lAJR). 216
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

1.2. La formation
Les nouvelles recrues bnficient dune formation-insertion et dune formation sur le tas, encadr par leurs collgues expriments et leurs suprieurs. En outre, lensemble des cadres de lAJR bnficient rgulirement de formations continues axes sur les nouveauts de leur mtier. Lesdites formations sont animes par des praticiens tels les magistrats, les avocats et les responsables de lAJR. Les universitaires sont galement, parfois, mis contribution dans ces formations. En sus des formations mtiers, ils bnficient de certaines formations horizontales dans le but de leur permettre de matriser lutilisation des TIC, de les initier aux techniques de gestion publique et de dvelopper leur connaissance des langues vivantes (langlais pour le moment). A titre dillustration, les cadres de lAJR ont bnfici dune moyenne de 11 j/h/f (jour/homme/ formation) en 2006.

1.3. Lvaluation du rendement des cadres


Le systme utilis pour valuer les cadres de linstitution repose sur un principe simple. Il sagit denregistrer laide dune application informatique tout document produit par chaque cadre, avec indication de la nature du document (lettre simple, mmoire, requte, etc.) et de son auteur. Ainsi, il est possible de savoir tout moment le nombre de documents produits par chaque cadre. Nanmoins, ce systme dvaluation ne tient pas compte de la qualit des documents produits. En effet, selon la nature de laffaire et le degr de sa complexit, leffort requis pour prparer un mmoire au tribunal nest pas le mme. En outre, il nest pas rare de tomber sur des litiges de nature identique. Dans ce cas, la reproduction dun modle suffit, moyennant de lgres modifications, mais sans un grand effort de rflexion et de cration. Par ailleurs, et nonobstant ses faiblesses, cette mthode dvaluation na que trs peu deffet sur la rmunration et la carrire des cadres puisque lavancement dchelle en chelle et de grade en grade est quasi automatique et se base, dans une large mesure, sur lanciennet, do le trs peu dintrt accord cette valuation qui reste sans grand effet pour encourager ou dissuader les personnes qui en font lobjet. La pratique des entretiens annuels de progrs nest pas encore de mise, mais il est prvu de lintroduire partir de lanne 2008. Enfin, le formulaire dvaluation annuelle est le mme que celui utilis par lensemble des administrations publiques. En guise de conclusion cette partie, il ne sagit donc pas seulement damliorer le systme dvaluation actuel pour le rendre en mesure de prendre en considration laspect qualitatif du rendement, mais aussi de rendre son impact sur la rmunration et lavancement de carrire plus dterminant.

2. La Communication
Malgr limportance du travail effectu par cette institution, elle reste mconnue de son environnement. Ceci sexplique par labsence de canaux de communication avec lextrieur, notamment les milieux de la recherche dans le domaine juridique et judiciaire (manifestations scientifique, accueil de chercheurs, dition dune publication spcialise, etc.). Au niveau interne, labsence dune vritable politique de communication interne contribue la cration de tensions entre la direction et le personnel et la dgradation du climat de travail, 217
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

do laffaiblissement du rendement du personnel. Il est signaler galement labsence de supports de communication interne (bulletin interne,) et la pauvret du contenu du site Intranet. Enfin, le sentiment dappartenance nest pas assez fort et la culture de lorganisation nest pas trs affirme et demeure insuffisante pour mobiliser le personnel et la direction autour dun vritable projet dentreprise. Dans ce qui suit nous examinerons les techniques de communication utiliss actuellement par linstitution, en interne (2.1) et en externe (2.2).

2.1. Les moyens de communication interne


Il sagit du site intranet et de laffichage. a. Le site Intranet Pour faciliter laccs linformation, encourager les changes entre collaborateurs, fluidifier les flux, consolider lesprit dquipe et favoriser lmergence dune culture dentreprise approprie, un site Intranet a t mis en uvre. Il prsente un ensemble de prestations, en loccurrence : Laccs la base de donnes du Bulletin Officiel qui permet de faire des recherches sur les textes lgislatifs et rglementaires publis depuis 1912. Laccs la base de donnes sur la jurisprudence (en cours dalimentation). Elle permet didentifier et tlcharger la jurisprudence se rapportant un thme donn partir dun ensemble de critres de recherche (mots-cl, parties, numro du jugement, etc.). La consultation de toutes les notes dorientations gnrales (NOG) et leur tlchargement. La consultation du Plan dAction Stratgique de lAJR (PAS). Laccs aux rapports dactivit de lAJR. La recherche de documents sur le fonds de la bibliothque, la rservation de documents et la demande de prts de livres distance (en cours de mise en uvre). Laccs des utilitaires informatiques (mise jour de lanti-virus par exemple). La formation distance dans le domaine des TIC (lexprience peut tre largie dautres thmes dans le futur). La demande de certaines prestations distance (attestations diverses, cong, intervention pour assistance ou rparation dune panne informatique, ..). La consultation des dernires nouvelles : formations, acquisition de documents, vnements caractre social, Examen dAptitude Professionnelle (EAP), etc.). Etc. Ce contenu est appel tre enrichi davantage en y intgrant les modles des crits les plus usuels et les procdures interne et externe de travail. De mme, le design du site gagnerait tre amlior. b. Laffichage

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Outre, le site Intranet, linstitution recourt galement laffichage classique. Deux zones daffichage sont rserves cet effet.

2.2. Les moyens de communication externe


a. La contribution aux publications du Ministre LAJR utilise les supports communs au Ministre pour communiquer en externe, notamment : La revue AL MALIYA : Cest une revue trimestrielle diffuse une grande chelle (plus de 8.000 exemplaires distribus) et accessible sur le site Internet du Ministre. Un numro spcial de cette revue a t consacr lAJR en plus de contributions pointues certains thmes. Une version en arabe a t lance rcemment et le numro 3 (octobre 2005) a t consacr la prsentation des chantiers de modernisation de lAJR aux lecteurs arabophones. Le site Internet du Ministre : Une prsentation des attributions et de la structure de cette institution sont disponibles sur le site. Le site Intranet du Ministre : en plus dune prsentation de lAJR, ce site contient une documentation assez riche sur linstitution (NOG, Rapports dactivit, PAS, ). b. La presse crite Diffrents journaux nationaux ont consacr des espaces la prsentation de lAJR (Interview, reportages, articles, etc.). On peut citer dans ce sens La Gazette du Maroc , Libration , La Vie-co , Al Alam , c. La participation des sminaires et autres activits scientifiques LAJR intervient dans des rencontres scientifiques sur des thmatiques se rapportant ses domaines dintervention chaque fois quelle est sollicite. d. Formation des magistrats stagiaires et de chargs du contentieux des administrations Cest une occasion que linstitution saisit pour communiquer sur sa mission et limportance du rle quelle joue en matire de dfense des deniers publics devant les juridictions et de diffusion dune certaine culture juridique au sein de ladministration.

3. Les finances et le budget


LAJR dispose dun budget annuel attribu par lEtat. Elle na pas de ressources propres dans la mesure o elle ne facture pas ses prestations. Le budget de lanne (n+1) est ngoci avec la DAAG vers le dbut du dernier trimestre de lanne (n) sur la base des prvisions prpares auparavant et des projets justificatifs prsents. Au titre de lexercice 2007 par exemple, le budget de linstitution se prsente ainsi :
Dotations annuelles (exercice 2007) Charges de fonctionnement 25 841 985,00

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Taxes et redevances Matriel et fournitures de bureau Transport et dplacement Entretien et fournitures informatiques Part de lAJR des charges communes au Ministre

348 960,00 78 173,00 312 500,00 407 008,00 1 409 617,00

Charges d'investissement 901 127,00 Total 26 743 112,00 a Ratios et indicateurs de cot de l'AJR pour lanne 2007 202

Notons enfin que lAJR ne dispose pas actuellement de systme dinformation comptable ni de systme de calcul de cots.

Section 3. Le systme dinformation et le pilotage


Nous avons choisi de consacrer toute une section ltude du systme dinformation de linstitution et aux questions de pilotage interne et de reporting externe, vu limportance de cette composante dans tout systme de gestion par la performance. Ainsi, nous examinerons ci-aprs ltat actuel du SI (I) ainsi que les pratiques de lAJR en matire de pilotage interne et de reporting externe (II).

I Le systme dinformation
Consciente de lapport dun systme dinformation fiable et efficace dans les actions daccompagnement et de dveloppement, l'AJR a fait de linformatisation de ses services une action fondamentale et choix stratgique et incontournable. Pour cela, elle a entrepris, depuis 2001 plusieurs tudes, notamment le plan directeur informatique. Ces tudes ont donn lieu plusieurs ralisations dont les services, les utilisateurs et quelques partenaires de lAJR bnficient pleinement. Plusieurs autres projets ont t raliss ou en cours de ralisation, notamment llaboration du nouveau schma directeur (2006-2010), la mise en place dune banque de donnes jurisprudentielle et le renforcement du contenu de lIntranet. Ils visent tous amliorer la qualit des prestations assures par lAJR tout en garantissant un alignement sur la stratgie de lorganisation et une meilleure assistance aux utilisateurs dans la gestion quotidienne de leur activit. Dans cette partie, nous voquerons les objectifs actuels ainsi que lvolution historique du SI de linstitution (A), avant de procder son analyse et diagnostic (B).

A. Objectifs et volution historique du SI


Avant de dcliner les objectifs actuels du systme dinformation de lAJR (2), il conviendrait de rappeler les principales tapes de son volution (1)

1. Historique
202

Source : la Direction des Affaires Administratives et Gnrales du Ministre de l'Economie et des Finances.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Au dbut des annes 1990, devant la croissance du volume du contentieux confi lAJR, celleci a introduit les technologies de linformation pour informatiser la gestion de ses dossiers. Cest ainsi quelle a acquis son premier mini-ordinateur (Aviion 5500 de data general). Unix a t adopt comme systme dexploitation, alors que les applications ont t dveloppes avec Informix. Nanmoins, tant proccupes avant tout par le souci dinformatiser en toute urgence certaines tches lourde excuter manuellement (la recherche et le reprage des dossiers), les personnes charges du dveloppement du Systme dInformation (SI) lpoque ont d reproduire fidlement les mmes procdures, tches, postes de travail et circuits de flux dinformation que ceux ayant prvalu avant lintroduction de linformatique au sein de linstitution, do une sous exploitation du systme informatique. Par consquent, le dcoupage du SI de lAJR a t un dcoupage fonctionnel qui suivait la structure gnrale de la direction, chose qui est lorigine dun ensemble de problmes dont essentiellement la redondance des saisies et des informations, des bases de donnes non structures, En outre, lvolution de lorganisation judiciaire (cration de juridictions spcialises) a contraint lAJR assurer une meilleure qualit des prestations. Cest dans ce contexte que lAJR a confectionn son premier schma directeur informatique couvrant la priode 2001-2005. La mise en uvre de ce schma a permis l'AJR de mettre niveau son systme d'information et d'installer les quipements matriels ncessaires son exploitation et dlargir la couverture de son rseau interne. Cest dans ce cadre que lAJR a renforc progressivement son parc informatique par lacquisition de nouveaux quipements, par le dveloppement de nouvelles applications (base de donnes jurisprudentielles, informatisation de la bibliothque, ) et par la maintenance et la mise niveau des applications existantes.

2. Objectifs du SI
La vision et la modernisation de lAJR ont t dclines et dfinies par le plan daction stratgique dans lequel le dveloppement du SI de linstitution et la rorganisation des procdures de son exploitation occupent un axe central et constitue un moyen indispensable pour la modernisation de sa gestion. Cette conception de la modernisation simpose galement avec lvolution de lenvironnement de cette institution, notamment les grands changements dans le contexte juridique marocain et international et lintroduction des nouvelles techniques de management dans ladministration marocaine en matire des ressources humaines, de la rationalisation budgtaire et de lvolution des relations avec les partenaires. Le systme et les technologies de linformation ont pour objectif global de substituer lancienne perception des T.I en tant que simple outil pour linformatisation des tches manuelles, une nouvelle vision globale et intgre. Il sagit donc de faire du SI, non seulement un outil qui facilite lexcution des tches quotidiennes, mais aussi et surtout un moyen de pilotage, de communication, daide la prise de dcision et de planification de lactivit de linstitution. Cette nouvelle philosophie exige le renforcement de lintgration et loptimisation de lutilisation des technologies et des systmes dinformation pour en faire un support indispensable de la stratgie de lorganisation.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Ainsi, plusieurs objectifs spcifiques dcoulent de cet objectif principal, savoir : Optimiser lutilisation de loutil informatique. Assurer une meilleure intgration de loutil informatique dans les procdures de gestion. Revaloriser le patrimoine informationnel et documentaire de linstitution, encourager et faciliter son utilisation. Amliorer les procdures de planification et de gestion par la mise en uvre dun systme dinformation de pilotage qui servira en tant quoutil principal de gestion et daide la prise de dcision. Elargir le primtre fonctionnel et tendre lutilisation de loutil informatique lensemble des cadres en tant quoutil indispensable de travail. Apporter plus de rigueur au suivi du contentieux pris en charge par lAJR. Amliorer la qualit et la productivit par le recours aux TIC. Amliorer la communication et favoriser le travail de groupe. Elaborer et mettre en uvre des actions cibles et personnalises de formation, d'assistance et de perfectionnement du personnel en matire de traitement de l'information. Normaliser les mthodes de travail.

B. Prsentation et diagnostic
Nous allons examiner, successivement, les processus et l'architecture technique et technologique du SI de l'institution.

1. Les processus
Lanalyse fonctionnelle du SI actuel de lAJR permet de dgager trois catgories de processus indpendamment de la structure organisationnelle et dventuels cloisonnements fonctionnels entre les services et les divisions, savoir :

1.1. Les processus mtier


Ce sont les processus qui contribuent de faon directe aux missions de lAJR. Leur amlioration a un impact considrablement positif sur les objectifs stratgiques de linstitution. Classs en deux catgories : activits judiciaires dont essentiellement le traitement des dossiers de contentieux ; activits extrajudiciaires dont essentiellement les procdures lamiable, le conseil et les tudes juridiques, la prvention du risque judiciaire, etc.

1.2. Les processus de support ou dappui


Ce sont les processus qui offrent tous les moyens de support permettant aux oprationnels dassurer leurs activits dans les meilleures conditions. Ce sont :

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

La gestion des ressources humaines, matrielles et financires; Les autres ressources logistiques: documentaire, courrier.

1.3. Les processus de contrle et de pilotage


Ce sont les processus qui concernent les activits de suivi, de contrle et danalyse des activits exerces par le personnel de linstitution, assurs par le comit de direction et les responsables des services et divisions.

2. Architecture technique et technologique du S2I de lAJR


Lenvironnement de dveloppement et dexploitation des applications actuelles est caractris par le mode dexploitation caractre et se base sur une architecture reposant sur un systme centralis serveur et terminaux . En 2000, ou il y a eu une migration vers le client/serveur. Actuellement et devant lapparition des nouvelles architectures sur le march, nous prvoyons un passage vers une architecture plusieurs niveaux ( n-tiers). En outre, ladoption du principe dintgration des logiciels libres (open source) dans ses projets, essentiellement pour les tches qui ne prsentent aucun risque en matire de scurit (bureautique) constitue un choix technologique important pour pouvoir sadapter avec les contraintes budgtaires et les nouvelles orientations au sein du ministre. Sur le plan technique, le rseau local de la direction est segment en deux parties spares physiquement: une premire partie ayant accs au rseau interne et une deuxime ayant accs au rseau Internet dans un souci de protection des informations sensibles du SI de lAJR. En matire de scurit, et dans le cadre de l'interconnexion avec le centre Internet du Ministre, afin de permettre au personnel de la direction un accs professionnel l'Internet, le service de linformatique a mis en place une politique de scurit interne, tout en prenant en considration les recommandations du comit du cadre stratgique du systme dinformation du Ministre, qui vise : le renforcement de la scurit des donnes via la mise en place d'une stratgie interne et l'acquisition des quipements ncessaires pour cette opration; le dveloppement et l'enrichissement dun site Intranet comme moyen matris de communication, de partage de linformation et d'change de donnes ; Toutefois, son exploitation se limite actuellement la recherche des textes juridiques dans le Bulletin Officiel. Larchitecture technique du SII de lAJR :

2.1. Les applications informatiques actuelles


Les principales ralisations dans le cadre de la mise en uvre du schma directeur informatique (2001-2005), peuvent tre rsumes comme suit : installation des rseaux informatiques; acquisition des logiciels et progiciels ncessaires pour le traitement et l'exploitation des donnes et par consquent la rduction de la charge des tches manuelles et fastidieuses quotidiennes; ralisation et mise en uvre des applications mtiers prioritaires. 223
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Centre Internet du Ministre

Firewall

VPN Nuage DMZ Relais

Rseau Interne AJR

Serveur de base de donnes (Exlibris et SQL Server) et applications

Postes de Travail Routeur Contrleur de domaine Principal Serveur de base de donnes (informix) et applications (Avion 8500 et 5500) DMZ

Postes de Travail Serveur de messagerie externe

Liaison spcialise

Rseau Interne Annexe de l'AJR Routeur

Postes de Travail

Contrleur secondaire de domaine

En effet, un ensemble dapplications informatiques ont t dveloppes, sous Informix/Unix, et sont devenues aujourdhui indispensables dans la gestion des affaires courantes au sein de la direction, savoir : 224
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Application de gestion des dossiers de contentieux qui regroupe un ensemble de traitements allons de ltape de louverture dun dossier jusqu son classement dfinitif en passant par le suivi de ce dossier au niveau des stades juridictionnels avec tout ce que cela engendre en matire daffectation, de contrle des dlais et dvaluation du rendement du personnel. Application de gestion du courrier administratif : dpart et arrive Application de gestion des plis de justice. Application de gestion des honoraires davocats. Application de gestion du personnel (situation administrative, congs, avancements, pointage). Application de gestion du matriel et du consommable. Application de gestion et de suivi du matriel informatique. Application de gestion et de suivi des dcisions de justice.(disponible mais non exploite) Application de gestion des dossiers du comit du contentieux. (Disponible mais non exploite) Application de gestion et de suivi des consultations juridiques. (Disponible mais non exploite). La cration d'une annexe de l'AJR, a oblig la direction acqurir les quipements ncessaires pour l'interconnexion des deux locaux via une liaison spcialise et revoir quelques applications afin de les adapter la nouvelle organisation (ouverture des dossiers, gestion de courrier). Enfin, le nouveau schma directeur informatique couvrant les cinq prochaines annes, confi, un bureau dtudes permettra davoir une valuation objective des performances du SI de lAJR de point de vue stratgique, technique, technologique et fonctionnel.

2.2. Les ressources humaines affectes au SI


3 ingnieurs informaticiens qui travaillent plein temps sur les tudes, le dveloppement, la maintenance, ladministration du systme et son lexploitation et sur la formation et lassistance des utilisateurs. 2 documentalistes qui travaillent sur lautomatisation de la bibliothque et le rpertoire de la jurisprudence. 10 techniciens ddis la mise jour des donnes (Saisie et localisation des dossiers). Concernant le matriel informatique, lAJR a un taux dquipement du personnel de 100%.

2.3. Lorganisation de lexploitation


Trois quipes distinctes assurent lexploitation des applications et bases de donnes (saisie des donnes et recherches): La premire quipe est situe au niveau du secrtariat du directeur, charge dassurer le traitement du courrier entrant et sortant ainsi que le traitement des plis de justice. La deuxime quipe, situe au niveau du sige central, est ddie au traitement des dossiers du contentieux judiciaire. La troisime, se trouvant au btiment annexe, se charge du traitement informatique des dossiers du contentieux administratif. 225
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Cette dispersion des ressources est source de gaspillage dune part et ne permet, dautre part, ni la normalisation des procdures dexploitation du SI ni la matrise de la procdure de traitement informatique des dossiers, do le cots lev des oprations de mise jour de la base de donnes et le manque de fiabilit et dexhaustivits des donnes saisie et, partant, des statistiques peu fiables.

II Le pilotage interne et le reporting externe


Dans ce qui suit, nous voquerons globalement la problmatique que pose la matrise de la performance de lAJR (A) ainsi que les insuffisances des outils actuellement utiliss (B).

A. La problmatique de la matrise de la performance lAJR


Lvaluation des performances de lAJR constitue lune des proccupations majeures de celle-ci. En effet, plusieurs facteurs dordres mthodologique et pratique ne facilitent pas la tche. Ainsi, sur le plan mthodologique, le choix des critres de performance pose problme. A ce titre, si lon adopte comme indicateur le nombre des affaires gagnes, cela supposerait que, dans labsolu, toutes les affaires peuvent tre gagnes, ce qui ne correspond pas la ralit dans la mesure o la position de lEtat nest pas toujours dfendable. En outre, si lon adopte comme critre le temps moyen mis pour le traitement des dossiers, cela supposerait que la cadence du traitement dun dossier dpend uniquement de lAJR. Or, dans la ralit, les dlais de traitement sont soit dfinis par la loi, soit fixs par le juge. En outre, la ractivit de lAJR demeure tributaire, dans une large mesure de la diligence de ladministration rpondre aux demandes de document et de renseignement formules par lAJR pour pouvoir instruire le dossier. Le critre pcuniaire nest pas, non plus, totalement fiable. En effet, si lon juge la performance de linstitution par les sommes des condamnations vites lEtat ou par les montant issus de lexcution des jugements rendus en faveur de celui-ci, cela reviendrait slectionner les dossiers ayant un enjeu financier important, compte non tenu des considrations se rattachant au premier critre. Or, certains dossiers nayant pas des retombes financires directes peuvent prsenter un intrt de premier chef, en raison de leur apport sur le plan jurisprudentiel, dautres prsentent un enjeu social (protection du citoyen ou de lconomie par exemple), etc. De ce fait, laspect pcuniaire nest pas la seule proccupation dans le traitement dun dossier. Sur un autre plan, la dfense judiciaire nest pas la seule activit de lAJR et lapprciation de la performance des autres activits reste pose (le conseil juridique entre autres). Sagissant des difficults pratiques, le degr de fiabilit et la nature des donnes saisies dans la base de donne du contentieux gr par linstitution ne permet pas de gnrer des indicateurs assez significatifs et daffiner lanalyse. Cest dailleurs pour dpasser cette contrainte, entre autre que le systme de gestion du contentieux a t repens. Cependant cette mesure reste insuffisante tant que les donnes saisies ne sont pas revues et enrichies suite cette mise niveau. Il est noter aussi que la gnration dun tableau de bord appropri serait lun des axes fondamentaux du projet de mise en place dun systme de contrle de gestion qui vient dtre programm dans le PAS. Reste quavec une conception dun systme de pilotage des 226
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

performances et dun tableau de pilotage de linstitution, aussi russie soit-elle, ne pourra pas produire les rsultats escompts en labsence dune alimentation rgulire du systme en donnes fiables, ce qui pose le problme de linsuffisance des effectifs.

B. Les limites du modle actuellement utilis : analyse critique


Linstitution utilise un certain nombre dindicateurs dactivit pour mesurer ses rsultats, notamment le nombre de dossiers traits, le nombre dcrits produits, etc., ainsi qun indicateur de rsultat, savoir le pourcentage des affaires gagnes (1). Cependant, ces indicateurs ne suffisent pas apprcier la performance de linstitution (2).

1. Les indicateurs utiliss


Lessentiel des indicateurs utiliss est de type indicateurs de moyens ou dactivit ainsi quun seul indicateur de rsultat.

1.1. Les indicateurs de moyens et dactivit


Il sagit des indicateurs qui suivent : a. Le nombre de documents produits loccasion du traitement du contentieux : En se basant sur le critre du courrier produit, on constate clairement que lactivit de lAJR est en croissance continue. Le tableau suivant illustre cette affirmation :
Annes Courrier dpart Dont mmoires et requtes 2002 30.156 2.774 2003 31.148 3.122 2004 36.964 4.005 2005 37.798 3.945 2006 38.148 4.097

b. Le nombre daffaires traites Lvolution des dossiers traits montre un rythme dactivit soutenu.
Annes Nombre de dossiers traits 2002 16.757 2003 16.211 2004 18.644 2005 16.343 2006 17.698

c. Le volume du courrier reu : critre de sollicitation Le courrier arrive est galement un indicateur dactivit important. Le tableau suivant donne une ide sur son volution.
Annes Courrier arrive Evolution 2002 14 261 22,12 % 2003 16 379 14,85 % 2004 19.325 17,98 % 2005 21 046 8,71 % 2006 20.224 -3,90 %

1.2. Les indicateurs de rsultat


Il sagit dun indicateur quantitatif (taux moyen des affaires gagnes par lAJR) et dun autre qualitatif (volution de la jurisprudence en faveur des positions de lEtat).

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Ainsi, concernant le premier indicateur, le taux moyen global des dossiers gagns, toutes catgories confondues, durant la priode 2003-2004 par exemple, est estim plus de 66%. Ce taux est ventil par type de contentieux (civile, pnal, commercial et administratif). Toutefois, en raison dinsuffisances dans le systme dinformation, cet indicateur nest pas encore gnr automatiquement et ncessite le retraitement de certaines donnes et le dplacement auprs des tribunaux pour complter celle-ci.
Catgorie Contentieux Administratif Contentieux Judiciaire Total Taux Favorable 2 919 1 222 4 141 65,79 % Dfavorable 1 811 325 2 136 34,03 % Total 4 730 1 547 6 277 100,00 %

En outre, lAJR prpare annuellement un relev analytique de lvolution de la jurisprudence quelle soit en faveur de lEtat ou son encontre. Une volution favorable est considre comme un couronnement des efforts de linstitution pour convaincre le juge du bien fond dune position plaide par elle. En revanche, une jurisprudence narrangeant pas les intrts du client de lAJR sur une question donne est synonyme de lincapacit de cette dernire convaincre le juge sur ce point.

2. Limites de lindicateur de rsultat adopt


Dans un Etat de droit, les affaires ne peuvent pas toutes tre gagnes, sinon ce serait la crdibilit du systme dans son ensemble qui en ptirait. La notion de dossier gagn ou perdu est elle-mme relative et difficile cerner. On peut citer ce propos lexemple de dossiers dans lesquels lAJR a russi rduire le montant accord au demandeur de plus de 50%, les affaires sont-elles ainsi gagnes ou perdues, sachant que lEtat sera quand-mme condamn payer une certaine somme ? Une affaire peut tre perdue au premier et/ou au second stade puis le jugement infirm en appel ou cass devant la Cour Suprme, et inversement. Ainsi, moins dattendre le rglement dfinitif de laffaire, il serait difficile de soutenir quelle est gagne ou perdue . LAJR est cense en principe gagner une minorit daffaires tant donn que lEtat est gnralement en position de dfendeur et que le demandeur nagit devant la justice en engageant des frais de procdure que sil est quasi-certain dobtenir gain de cause. En outre, sagissant de lindicateur jurisprudentiel, la position de lEtat nest pas toujours dfendable et une jurisprudence en dfaveur de lEtat ne signifie pas systmatiquement une contre-performance de la dfense, de mme quun revirement favorable lEtat nest pas forcement d lingniosit de celle-ci, dans la mesure o la position de lEtat dans un conflit peut tre tellement forte, que nimporte quel avocat aurait gagn le procs. En sus de ces insuffisances, il y a lieu de souligner labsence dindicateurs connotation financire tels que le montant global des condamnations pcuniaires vites lEtat ou le cot moyen du traitement dun type daffaires pour le comparer au gain issu de ce type daffaires ou simplement au cot quaura gnr lexternalisation de sa prise en charge auprs dun avocat, par exemple. 228
Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

Conclusion
A travers ce chapitre, nous avons examin en profondeur les composantes de l'environnement de l'AJR, en mettant en relief les dfis qu'il pose et les opportunits qu'il prsente. Nous avons galement diagnostiqu le fonctionnement de l'institution en essayant d'analyser comment l'institution ragit, sur les plans stratgique et oprationnel, aux donnes de cet environnement tout en s'arrtant sur ses forces et faiblesses. Nous avons galement constat que face la dynamique de cet environnement et ses sollicitations, l'institution a mis sur le renforcement quantitatif et qualitatif de ses ressources humaines, l'amlioration de son systme de gestion, la modernisation de ses outils de travail, la mise niveau de son systme d'information et le changement de la culture de son personnel.
Opportunits Demande croissante des prestations dans le domaine juridique : dfense, conseil, arbitrage, Valorisation des professions juridiques Forces Forte expertise dans la plupart des domaines du droit Ressources humaines haut potentiel Organisation fluide et bien huile Esprit dquipe bien tabli Systme dinformation assez dvelopp Prestations de qualit Menaces/dfis Mondialisation du droit Arrive de concurrents plus redoutables : les grands cabinets internationaux Complexit croissante de la matire juridique Limites Cadre juridique anachronique Statut juridique du personnel dmotivant et non valorisant Systme de pilotage de la performance lacunaire : absence dindicateurs pertinents et faibles Insuffisance des ressources humaines et matrielles

a Synthse du diagnostic SWOT

C'est dans ce cadre que s'inscrit l'introduction d'un certain nombre d'outils et de pratiques au niveau du management (le plan d'action stratgique, la note d'orientation gnrale, schma directeur informatique, le bilan annuel d'activit, etc.), de la gestion oprationnelle (mise en place d'un manuel de procdures) et de l'optimisation des ressources (introduction de l'approche de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, laboration des contacts "objectifs/moyens"), etc. Nanmoins, aussi intressantes soit ces mesures, elles gagneraient tre intgre dans un dispositif global et intgr en vue de disposer d'un rfrentiel unique de pilotage de la performance de l'institution et mettre en place des mcanismes de reporting permanent et professionnel. Ce sera l'objectif du systme de contrle de gestion mettre en uvre et dont le chapitre 4 traitera de manire dtaille.

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Chap. III. Analyse de l'organisation cible et de son environnement: Diagnostics interne et externe

A force de vouloir tre exact, on finit par ntre plus vrai. De Calan et Quinet

Introduction
Nous avons constat travers les conclusions du chapitre prcdent que lAJR agit dans un environnement dynamique. Une dynamique insuffle non seulement par la transition que vit le pays sur les plans socioconomique et politico-lgal, mais aussi par le fait que le secteur de la justice se trouve au carrefour de cette dynamique, tant un lment fondamental de la construction du projet de socit qui se veut dabord un Etat de droit. En effet, la mise niveau, la qualification, la modernisation, lindpendance de la justice sont autant de demandes qui manent aussi bien des citoyens et de la socit civile, du monde des affaires que des organisations internationales. Cest aussi un vu souvent ritr par la classe politique. Nous avons galement compris que, en tant quauxiliaire de la justice, de surcrot reprsentant dun justiciable majeur, lEtat et ses dmembrements, de par sa position morale et le volume des actions diriges contre lui, lAJR se trouve affecte par cette dynamique plus dun titre. Dabord, en tant tenue de suivre, daccompagner, voire danticiper cet effort de modernisation en qualifiant et mettant niveau ses structures, son organisation, son style de gestion et ses ressources. Ensuite, en tant de plus en plus interpelle par diverses sphres, notamment administrative et politique, communiquer sur ses rsultats et sa performance et faire face la concurrence et au lobbying exerc par la corporation des avocats qui lui livre une concurrence directe sur certains segments. Nos avons enfin conclu la ncessit dagir sur un certain nombre de leviers pour rpondre ces exigences. Ces leviers, parmi lesquels la mise en place dun systme de CDG occupe une place de premier choix, touchent la fois aux aspects stratgiques, fonctionnels et oprationnels de linstitution. Dans ce sens, la premire section du chapitre 4 prsente un certain nombre de recommandations affrentes ces divers aspects (stratgie, structure et fonctionnement). La section 2 identifie et dveloppe les pralables la mise en place dun dispositif de CDG, en loccurrence les systmes dobjectifs, dorganisation et dinformation. Enfin, la section 3 prsente les instruments que nous prconisons pour un dispositif de CDG appropri, savoir un systme de calcul des cots, des outils de contrle budgtaire ainsi que des indicateurs et tableaux de bord, tout en faisant en sorte que nos propositions soient pragmatiques, simples, ralisables et concordent avec les besoins essentiels de linstitution en matire de management par la performance.

Section 1. Le recommandations

dveloppement

stratgique

des

Convaincus que tout dispositif de contrle de gestion fonctionne dans un environnement managrial complexe et se trouve en interaction permanente avec lensemble de ses composantes, ledit dispositif ne peut fonctionner convenablement que si les autres composantes assurent correctement leurs rle et mission. Aussi, avons-nous consacr cette premire section identifier un certain nombre de recommandations visant prparer le terrain et garantir les conditions dune implantation russie du nouveau systme. Ces recommandations ont trait la mission et la structure de linstitution (I) et son fonctionnement interne (II).

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

I. Mission et structure
Lexercice de la mission devrait sinscrire dans une logique stratgique, de manire ce que les objectifs de cet ordre (stratgique) alimentent le dispositif de CDG et le dotent de la visibilit ncessaire pour un meilleur pilotage de la performance (A). Par ailleurs, la structure, qui reprsente le support privilgi de la stratgie, gagnerait tre revue en adquation avec les objectifs stratgiques de lorganisation et en harmonie avec les caractristiques de lactivit de celle-ci (B).

A. Le portefeuille des activits


Aprs avoir reformul la mission et les activits de linstitution selon un angle de vue du CDG (1), nous prsenterons quelques recommandations stratgiques relatives chaque domaine dactivit (2).

1. Identification de la mission et des activits dans une optique CDG:


La mission de l'AJR consiste veiller ce que les intrts de lEtat soient dfendus sur le plan juridique et judiciaire dans les meilleures conditions de cot, de dlais et de qualit. Cette mission se dploie travers deux catgories d'activits, celles caractre judiciaire et d'autres caractre administratif ou extrajudiciaire.

1.1. Les activits caractre judiciaire.


Il s'agit des activits suivantes: a. Le contrle de la procdure judiciaire et la dfense de lEtat: Dans ce sens, et en vue de lui permettre d'tre au courant de toutes les actions ayant pour objet de dclarer dbiteur l'Etat, ses Administrations, ses Offices et Etablissements Publics, dans les matires trangres l'impt et aux domaines de l'Etat, le lgislateur a prescrit l'appel en cause de l'AJR, sous peine d'irrecevabilit de la requte, dans l'article 1er dernier alina du dahir du 2/3/1953. La mme prescription a t reprise par l'article 514 du code de procdure civile. Cette prsence permet l'institution de vrifier que les intrts de l'Etat sont valablement dfendus et, le cas chant, d'attirer l'attention de l'administration concerne prendre les mesures qui s'imposent. Cette dernire dispose ds lors de trois options, soit mandater un de ses fonctionnaires pour assurer sa dfense, soit constituer un avocat priv, soit faire appel aux services de l'AJR. Sur un autre plan, et chaque fois que des poursuites sont engages contre un magistrat, un fonctionnaire public ou contre un agent ou prpos de l'autorit ou de la force publique, le Ministre public, le parquet ou le tribunal sont tenus den informer l'Agent Judiciaire du Royaume, en application des articles 3, 37, 95 et 351 du code de procdure pnale. Toute condamnation de ces personnes pour des faits ayant un rapport avec leurs fonctions confre la partie civile le droit de rclamer la condamnation de l'Etat au ddommagement, d'o l'intrt d'assurer leur dfense devant le juge rpressif.

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Enfin, en vertu des lois instituant les rgimes de pensions civiles (article 28 203 ) et militaires (article 32 204 ), le civilement responsable de l'infirmit ou du dcs occasionns un fonctionnaire civil ou militaire est tenu d'aviser l'AJR de l'action intente son encontre par la victime ou ses ayants droit. L'Etat tant subrog de plein droit la victime ou ses ayants droit dans leur action contre le civilement responsable pour le remboursement des prestations verses, c'est l'AJR qui se charge de prsenter la rclamation de l'Etat ce sujet et rcuprer les dbours de l'Etat. Compte tenu de ces dispositions, l'institution joue donc le rle d'observatoire du contentieux de l'Etat. b. La dfense judiciaire des administrations qui le demandent A part les cas o l'appel en cause de l'AJR est requis lgalement, toute administration implique dans un contentieux peut charger celle-ci de la dfendre en justice (article 1er, 3me alina).

1.2. Les activits caractre extrajudiciaire.


Les activits caractre administratif ou extrajudiciaire sont: a. Le rglement amiable de certains litiges Mis part le rglement judiciaire du contentieux, l'AJR traite les demandes de rglement amiable manant des tiers. Les transactions sont assures dans le cadre du Comit de Contentieux, conformment larticle 4 du dahir du 02 mars 1953. b. La rcupration des dbours de lEtat L'institution assure galement la rcupration des dbours de lEtat auprs du tiers civilement responsable ou de son assureur. Les dbours rcuprer concernent: 3 les accidents de circulation dont sont victimes les fonctionnaires de lEtat (95% des cas traits); 3 les agressions dont sont victimes les fonctionnaires pendant lexercice de leurs fonctions ; 3 les dommages causs aux biens publics. Dans le cas des accidents de voie publique, les rclamations sont diriges contre les tiers responsables des accidents de la circulation sous la substitution de leurs assureurs. Les lments rclams sont: 3 les traitements servis au fonctionnaire pendant son indisponibilit;
Larticle 28 de la loi n011-71 du 30 dcembre 1971 instituant un rgime de pensions civiles dispose que lorsque la cause dune infirmit est imputable un tiers, lEtat est subrog de plein droit la victime ou ses ayants droit dans leur action contre le tiers responsable pour le remboursement des prestations verses . Un deuxime paragraphe a t ajout cet article par la loi n1-77-317 du 04/10/1977, aux termes duquel : le tiers responsable de linfirmit est tenu dinformer lAgent Judiciaire du Royaume de laction intente son encontre par la victime ou ses ayants droit en vue de rclamer ces prestations . 204 Les mmes dispositions avec une lgre diffrence de rdaction sont reproduites dans larticle 32 de la loi n013-71 du 30 dcembre 1971 instituant un rgime des pensions militaires.
203

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

3 le montant du capital de la rente dinvalidit verser au fonctionnaire atteint dune incapacit gale ou suprieure 25% (les fonctionnaires civils), lorsque laccident est imputable au service ; 3 Le capital dcs vers aux ayants droit de la victime ; 3 Les droits pension dinvalidit rversibles aux ayants droit de la victime ; 3 Les soins mdicaux et les frais dhospitalisations supports par lEtat (cas des militaires). La rcupration de ces dbours s'opre par voie amiable et le cas chant en recourant au tribunal. c. Le conseil et l'ingnierie juridique De par lexprience et le savoir-faire dvelopps par linstitution, diffrentes administrations la saisissent pour demander conseil quant la position adopter face un problme juridique donn, ou pour connatre la position du droit sur tel ou tel autre point. Les prestations de l'institution sur ce point revtent diffrentes formes: 3 des conseils fournis oralement ou formaliss par crit selon la complexit et lurgence de la requte; 3 des tudes juridiques portant sur des projets ou propositions de textes de loi ou des questions juridiques pointues qui demandent une recherche et une prparation mticuleuses; 3 une assistance pour raliser des montages juridiques tel la prparation de projets de textes de loi, la rdaction de contacts, ... 3 etc. d. La prvention du risque juridique Dans le but d'agir sur les causes du contentieux en amant, l'AJR entreprend une action de prvention envers ses clients partir des enseignements tirs de l'activit du traitement du contentieux. L'activit de prvention prend plusieurs formes, notamment : 3 La participation l'animation de sminaires et confrences au profit des juristes des administrations publiques. 3 L'envoi de courrier ponctuel expliquant un client la dmarche suivre face une situation donne pour viter tout risque de litige. 3 L'organisation de stages de longue dure l'AJR au profit des chargs du contentieux de certaines administrations. 3 Etc. Chacune de ces activits constitue un domaine d'action stratgique (DAS) qu'il convient d'analyser pour en exposer les forces et les faiblesses et mettre les recommandations qui s'imposent. 234
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

2. Recommandations
Au vu des rsultats de lanalyse du portefeuille d'activits (voir chapitre 3), nous prsentons ci-aprs, par DAS, nos commentaires et recommandations :

2.1. La dfense judiciaire


Hormis les cas o l'AJR intervient s qualit, cette prestation sadresse toutes les personnes morales du droit public qui la sollicitent, quelles soient demanderesses ou dfenderesses, notamment les administrations et les tablissements publics. Cette fonction comprend les activits suivantes : 3 lanalyse et linstruction du dossier; 3 laccomplissement des actes de procdure; 3 la rdaction des actes de dfense (requtes, mmoires, conclusions et demandes diverses); 3 lassistance lors des audiences, des expertises et autres mesures dinstruction; 3 et, le cas chant, lexcution de la dcision de justice. La dfense judiciaire reprsente environ 65 % de lactivit de linstitution. Elle est actuellement lun des deux segments stratgiques pour lesquels lAJR dispose dun maximum datouts. a. Sur le plan stratgique : La force concurrentielle de linstitution pour ce DAS est due en premier lieu lexprience cumule par celle-ci pendant plusieurs dcennies et au patrimoine jurisprudentiel constitu au fil des annes. Elle est galement due la diversit des disciplines juridiques couvertes par linstitution et qui stend du contentieux civil au contentieux administratif en passant par le commercial et le pnal, ce qui fait jouer leffet de synergie. Enfin, la couverture gographique et institutionnelle de lintervention de lAJR lui permet davoir une position privilgie et une vue panoramique sur lvolution de la jurisprudence et danticiper sur les tendances de celle-ci de faon en tirer profit et en viter les mfaits. Nanmoins, lattrait de ce DAS est relativement faible en raison de la possibilit tout moment dinstaurer le monople des avocats en matire de dfense judiciaire. En effet, le barreau continue exercer de fortes pressions dans ce sens, notamment loccasion de la rvision de la loi rgissant la profession. En outre, la position concurrentielle de lAJR risque de seffriter avec lavnement des grands cabinets privs internationaux et la constitution des socits civiles marocaines davocats. Enfin, la valeur ajoute sur ce DAS est relativement faible dans la mesure o llment dterminant, en ltat actuel du systme judiciaire marocain, y est la matrise des procdures, ce qui nest pas trs difficile avec le temps. Cela rend ce segment particulirement concurrentiel et rend les barrires lentre plus faciles comparativement aux autres segments. De ce fait, nous suggrons de continuer exploiter cette activit tout en dveloppant les autres DAS, et plus particulirement le quatrime, relatif la prvention du risque juridique, qui demeurent inaccessible la concurrence. 235
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

b. Sur le plan oprationnel Le nombre des dossiers pris en charge est trs important (plus de 12.000 par an). Nanmoins, ils sont d'ingale importance. En revanche, l'effectif des cadres chargs du contentieux est insuffisant pour faire face l'volution du nombre des affaires traiter. L'volution de l'organisation judiciaire du pays et de l'arsenal juridique impose le renforcement des comptences des cadres en charge du traitement du contentieux et la consolidation de leur effectif. De mme, pour faire face l'insuffisance des ressources humaines d'un ct et l'accroissement du volume du contentieux traiter, il y a lieu d'tablir une classification des affaires selon le degr d'importance et de complexit, afin de distinguer les affaires confier systmatiquement aux avocats, celle traiter directement pas les cadres de l'institution et celles ne pas traiter, leur cot tant suprieur au montant en jeu. Sur un autre plan, il y a lieu de rflchir des mcanismes d'valuation de la qualit de la prestation assure par l'institution dans ce domaine. Dans le mme sens, le pilotage de cette activit au niveau interne requiert la mise en place d'un systme de contrle de gestion qui permettra de gnrer des indicateurs de cot, d'activit et de performance. Pour ce faire, l'amlioration de la qualit des donnes saisies sur les bases de donnes ainsi que l'enrichissement des fonctionnalits du systme d'information sont requis. Pour toutes ces raisons, nous suggrons les axes d'amlioration suivants : 3 Poursuivre l'effort de perfectionnement/mtier des chargs du contentieux. 3 Elaborer et adopter un systme de classification des dossiers, selon des critres de cot, de complexit et d'enjeu juridique et financier. 3 Concevoir un mcanisme d'valuation de la qualit des prestations de l'AJR en matire de dfense judiciaire. 3 Concevoir et mettre en place un systme de pilotage des performances en matire de dfense judiciaire.

2.2. Le rglement amiable des litiges


Le rglement amiable des litiges est pratiqu dans deux cas : soit pour rcuprer les dbours de lEtat auprs des responsables civiles du prjudice subi par celui-ci par la faute dautrui; soit pour indemniser les victimes dun prjudice dont la responsabilit incombe lEtat, dans le cadre du comit du contentieux.

Ces activits reprsentent environ 20% de lactivit des services de lAJR. a. Sur le plan stratgique : Le cadre juridique rgissant le rglement extrajudiciaire des litiges impliquant les personnes morales de droit public ne permet pas que les fonds publics fassent lobjet de rglement

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

arbitral. Cependant, le texte autorisant linclusion de clause darbitrage dans les contrats portant sur des fonds publics (commandes publiques, etc.) verra le jour incessamment. Aussi, en ltat actuel des textes, lAJR utilise ce mode de rglement dans les cas o la responsabilit de lEtat est engage en proposant aux demandeurs des indemnits non ngociables arrtes par un comit ad hoc, prsid par le Ministre des Finances ou son reprsentant. Si la proposition du comit ne satisfait pas le requrant, il peut toujours emprunter la voie judiciaire. Ce mode est galement utilis pour rcuprer les dbours de lEtat auprs des tiers responsables, sans passer par le tribunal, conformment aux textes en vigueur. L aussi, les textes ne permettent pas lAJR de transiger, en dehors du comit du contentieux, ce qui loblige se contenter de demander lintgralit du montant estim des dbours. En cas du refus de rglement, linstitution sadresse la justice. A propos du comit du contentieux, son mode de fonctionnement demeure lourd dans la mesure o il n'est pas facile de le convoquer plus frquemment, sa composition tant assez toffe. En outre, les affaires qui lui sont soumises sont quasiment toujours les mmes. Ces contraintes font que l'activit de rglement amiable reste peu diversifie dans la mesure o elle est limite gnralement aux cas des accidents de circulation dont sont victimes les fonctionnaires de l'Etat et dont la faute incombe autrui. Pourtant, la tendance est l'encouragement des modes alternatifs de rglement des litiges, par souci defficacit et defficience. Il sensuit que, notre avis, ce DAS dispose dun fort potentiel de dveloppement. De ce fait, lAJR gagnerait satteler aplanir les contraintes juridiques et pratiques qui empchent son essor. b. Sur le plan oprationnel Les dossiers traits actuellement, concernant la rcupration des dbours de l'Etat, portent sur des montants assez variables qui peuvent aller d'une centaine de dirhams quelques dizaines de milliers. Aussi, est-il important de fixer un seuil en dessous duquel l'ouverture d'un dossier de ce genre est proscrire, tant donn que l'opration coterait plus qu'elle ne rapporterait. De mme, tant donn que le traitement de ce genre de dossiers comporte des tches modlisables et rptitives, une meilleure exploitation des technologies de l'information peut rduire significativement le flux du travail manuel et amliorer le rendement. Aussi, est-il recommand de : 3 tablir une grille de tri des dossiers selon l'importance du montant en jeu ; 3 amliorer les fonctionnalits des applications utilises ; 3 former les cadres une utilisation plus efficiente de l'informatique pour leur faciliter le travail et amliorer leur rendement.

2.3. Le conseil juridique


Le conseil juridique comprend deux activits :

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

3 ltude des projets et propositions de loi avant leur soumission au conseil du gouvernement; 3 la prestation du conseil juridique pour le compte des clients qui le demandent et qui ont besoin dune assistance concernant la position adopter face une situation donne ou le point de vue juridique (droit et jurisprudence) sur une question bien dtermine, etc. Le conseil peut tre donn oralement, en cas durgence ou si le conseil demand ne ncessite pas une tude approfondie ou par crit le cas chant. Cette activit reprsente moins de 10% de lactivit de linstitution a. Sur le plan stratgique La demande en conseil juridique ne cesse daccrotre, sous le double effet de la complexit croissante du domaine juridique et du souci grandissant de la lgalit qui marque les dcideurs publics. De mme, sa valeur ajoute est trs importante dans la mesure o le conseil peut aider prvenir des litiges. Nanmoins, cette activit requiert une longue exprience de la part des cadres prtant le conseil et ncessite un investissement important en temps et en recherche. De ce fait, nous suggrons de consentir un effort particulier au dveloppement de cette activit en y mettant les ressources ncessaires et en rehaussant les qualifications des ressources humaines exerant dans ce DAS. b. Sur le plan oprationnel La prestation du conseil constitue l'essence mme de l'expertise dveloppe par l'AJR et son ultime manifestation. Elle constitue un moyen efficace de prvention des litiges et un lment important de rayonnement de l'institution. Pour l'assurer dans les meilleures conditions, il y a lieu de lui consacrer suffisamment de ressources humaines et documentaires. A ce titre, nous suggrions de : 3 Dvelopper le fonds documentaire de l'institution. 3 Dvelopper sa base de donnes jurisprudentielles en acclrant son alimentation. 3 Mettre en place un mcanisme permettant l'valuation de la qualit des prestations de conseil rendues par l'AJR. 3 Regrouper toutes les tudes effectues et les conseils rendus dans une base de donne documentaire pour faciliter leur exploitation et viter les doubles emplois.

2.4. La prvention du risque juridique


La prvention du risque juridique consiste analyser le contentieux gnr par les diffrents clients et pris en charge de lAJR afin den tirer les enseignements ncessaires et agir en amont, auprs des clients, en vue de redresser les comportements administratifs provoquant ce genre de contentieux. Cette activit est encore ses dbuts est nest pratique qu une chelle rduite. Elle reprsente actuellement moins de 5% de lensemble des activits de lAJR.

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

L'exercice de cette activit se limite actuellement la participation l'animation de formations, sminaires et confrences au profit des praticiens dans diffrentes administrations et l'accueil de ces derniers pour des stages de perfectionnement l'AJR. a. Sur le plan stratgique : Pourtant, la prvention du risque juridique reprsente l'une des activits les plus importantes, en raison la fois de la valeur ajoute de cette activit et de ses implications en matire de diffusion de lintelligence juridique et damlioration de la gouvernance du service public. Le rle de lAJR dans ce domaine est irremplaable, de par sa position de trait dunion entre ladministration et la justice. En effet, eu gard la quantit impressionnante des donnes que concentre l'institution concernant le contentieux des personnes morales de droit public, l'AJR peut facilement assurer le rle d'observatoire du contentieux de l'Etat, ce qui lui permettra de gnrer des rapports concernant le comportement de l'administration sur le plan juridique et des analyses pointues sur l'volution de la jurisprudence affrente au service public. Cependant, la faiblesse des ressources et la perception de l'ordre de priorit des diffrentes activits assures par l'institution ne permet pas dallouer les ressources ncessaires son exercice de faon effective et professionnalise, dautant plus quelle requiert une infrastructure assez importante en matire de systmes dinformation. Aussi, nous suggrions de plaider fortement, auprs des autorits comptentes, pour obtenir les ressources ncessaires au dveloppement de ce DAS. A terme, il pourrait procurer linstitution un avantage concurrentiel unique et un positionnement institutionnel imbattable, en tant quobservatoire de pratiques juridiques de ladministration marocaine et propulseur de lintelligence juridique dont les personnes morales de droit public ont fortement besoin en cette phase de transition politique et socio-conomique. b. Sur le plan oprationnel Pour baliser le chemin et constituer une base de discussion avec la hirarchie, il serait judicieux de prparer, dores et dj, une tude sur l'opportunit du dveloppement de cette activit ainsi que les besoins en ressources cette fin.

B. Structure et rattachement
Dans le chapitre prcdent, nous avons prcis les raisons, historique et objective, qui ont fait que l'AJR est actuellement une direction du Ministre en charge des Finances. Toutefois, cet tat de fait n'est pas sans susciter un certain nombre de contraintes que nous avons dveloppes. De mme, la structure, de type hirarchique, adopte actuellement n'est pas forcment la plus adquate pour un organisme tel l'AJR dont le travail exige de fortes qualifications professionnelles et un certain niveau d'autonomie. Dans ce qui suit, nous voquerons les principales options stratgiques qui s'offrent l'institution, en dehors de l'option du statu quo, en terme de statut juridique et de rattachement hirarchique (1) et d'organisation structurelle (2).

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

1. Le rattachement
Comme nous lavons voqu dans le chapitre 3, il peut sembler, a priori, logique de rattacher lAJR au ministre de la justice, au motif que la nature de lactivit de cette institution, qui peut tre considre comme auxiliaire de la justice, de par son rle davocat de lEtat, se rapproche plus du ministre que de nimporte quel autre dpartement. A notre avis, bien que cet argument apparaisse recevable, le fait que le ministre de la justice administre la justice alors que lAJR dfend lEtat peut tre lorigine dun certain conflit dintrt en cas du rattachement de celle-ci ce dpartement. En effet, il nest pas exclut que le ministre jouisse de son pouvoir pour amener la justice pouser la position de lAJR, dsormais partie intgrante du dpartement, dans certaines affaires pouvant reprsenter un enjeu important pour lexcutif. Sur un autre plan, le fait que lAJR dpend du ministre des finances, malgr les raisons voques ci-dessus, nest pas la solution idale. En effet, cette situation rduit le pouvoir de linstitution vis--vis de ses mandataires. De ce fait, la solution qui nous semble optimale est driger lAJR en une institution indpendante, sous la tutelle du Premier Ministre, tout en dotant son personnel technique (les avocats de lEtat) dun statut similaire celui des magistrats.

2. La forme juridique actuelle de linstitution lui permet-elle dassurer valablement ses fonctions ?
Outre la position hirarchique de lAJR, la pertinence de la forme juridique de celle-ci suscite des questions. En effet, linstitution est actuellement une direction du Ministre des Finances. Elle na, malgr son appellation, ni la personnalit morale ni lautonomie financire. Le terme Agence , nest donc pas tout fait convenable et peut induire en erreur, puisque dordinaire, les agences sont, sur le plan juridique, des tablissements publics dots de la personnalit morale et de lautonomie budgtaire. En fait, linstitution objet de ltude tire son appellation du titre de son directeur, appel dans les textes de loi Agent Judiciaire du Royaume et non du statut juridique de lentit que celui-ci dirige. Par consquent, le personnel de lAJR a le statut de simples fonctionnaires de lEtat, malgr la particularit de la mission dont ils sont investis, en tant quavocats de lEtat. Cette situation nest pas sans crer des difficults que nous aborderons plus tard 205 . De lavis des cadres et mangers de lAJR, consults lors des investigations, la forme juridique actuelle de celle-ci ne permet pas dassurer la souplesse de gestion requise dans les secteurs dactivit pareils (ceux des tudes et conseil) et de doter linstitution des moyens de travail ncessaires. En effet, bien que, de par son activit, lAJR peut tre assimile un grand cabinet davocats, sa forme juridique ne permet pas de la grer dans cet esprit. De ce fait, il est temps, mon avis, denvisager le changement de la forme juridique de cette institution. Au moins, deux scnarios peuvent tre envisags dans ce sens.
205

Voir infra, la partie III, relative lanalyse fonctionnelle.

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

2.1. Option 1 : Transformer lAJR en SEGMA ? Cette option consiste riger linstitution en SEGMA 206 , tout en dotant ses cadres dun statut professionnel similaire celui des magistrats si elle est rattache au ministre de la justice ou celui des inspecteurs de lIGF 207 si elle continue tre rattache au ministre des finances. Rappelons que les SEGMA sont des services de lEtat (administration ou entit publique) qui ne sont pas dots de la personnalit morale et dont certaines dpenses, non imputes sur les crdits du budget gnral, sont couvertes par des ressources propres. Ces services sont dots de budgets autonomes. Cette situation permettra linstitution, de changer son mode de fonctionnement en abolissant la structure hirarchique actuelle et dattirer les meilleures comptences grce lattrait quelle pourrait exercer dsormais sur le march du travail. En outre, elle peut, en tant que SEGMA, amliorer ses ressources en facturant une partie de ses prestations ses clients. Cela suppose bien entendu que linstitution jouisse dune comptitivit certaine sur le march du conseil juridique et de dfense judiciaire. Les chiffres actuellement disponibles montrent que cest le cas. Nous reviendrons plus en dtail sur cette question dans la deuxime partie de ce travail. 2.2. Option 2 : Eriger lAJR en tablissement public ? Plus ambitieux que la prcdente option, ce scnario envisage de transformer lAJR en tablissent public dot de personnalit morale et dautonomie financire. Cet tablissement peut tre plac sous lautorit du Premier Ministre qui en assurera la fonction de prsident du conseil dadministration. Un tel choix permettra de consolider le pouvoir de linstitution sur les pourvoyeurs du contentieux , de lui permettre plus de souplesse dans la gestion et de la responsabiliser davantage sur ses rsultats.

3. La structure : Vers une organisation de type bureaucratie professionnelle


La structure actuelle de lAJR est de type bureaucratie mcaniste pour reprendre la typologie de Mintzburg 208 . Or, ce genre dorganisation est plutt indiqu pour Les structures caractrises par l'existence d'un flux de travail hautement rationalis, o les tches sont simples et rptitives. Ce type de travail peut tre rencontr essentiellement dans des environnements simples et stables. Par contre, dans un environnement complexe, le travail ne peut pas tre rationalis et dcompos en tches simples; dans un environnement dynamique, le travail ne peut pas tre prvu l'avance : on ne peut donc pas le rendre rptitif, ni par consquent le standardiser. Cest le cas de lAJR. En effet, la nature du travail assur par les cadres de lAJR est du genre qui ncessite des qualifications de haut niveau, beaucoup de rflexion et de concentration, un esprit critique, danalyse et de synthse et beaucoup dimagination. Laccomplissement dun tel travail
Service de lEtat Gr de Manire Autonome Inspection Gnrale des Finances. 208 H. MINTZBERG, Le management : Voyage au centre des organisations, Ed. dorganisations, 1989.
206 207

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

requiert une marge dautonomie professionnelle importante et la gestion de personnes dotes de ces qualits ne peut se faire dans un cadre hirarchique et rigide.
Rles Activits Rdaction (mmoire et correspondances) Dplacement pour expertises. Dplacement pour audiences (enqute). Dplacement pour instruction ou suivi de dossiers. Contribution la ralisation dtudes et de consultations juridiques Prvention du risque juridique (PRJ) Reprage et classement des dossiers Traitement informatique (Ouverture, Mise jour, Recherche) Travail bureautique Le charg du dossier Le chef du service (CS) ou le chef de division (CD) Le CS ou le CD Le charg du dossier Le CS et/ou le CD et/ou le Directeur Le CS et/ou le CD et/ou le Directeur Le CS et/ou le CD et/ou le Directeur Le CS et/ou le CD et/ou le Directeur Le Directeur Le Directeur Le CS et/ou le CD et/ou le Directeur Le charg du dossier et/ou le CS Elaborer Dcider Raliser Contrler

Le CS ou le CD

La personne charge de cette mission Le CS ou le La personne CD charge de cette mission Le CS ou le La personne CD charge de cette mission Le CS ou le Le(s) charg(s) de CD raliser la consultation Le CS ou le Le ou les chargs CD ou le de ltude sur la directeur PRJ Le charg de la gestion physique des dossiers Loprateur de saisie

Traitement du courrier

Le charg du Le charg du traitement de texte dossier et/ou le charg du dossier Le CS et/ou le Le chef du charg du dossier service Matrice typique des activits actuelles d'un service du contentieux

Or, force est de constater que lorganisation actuelle du travail est base sur une structure hirarchique et rigide. Cette structure prsente les inconvnients suivants : les cadres se sentent dresponsabiliss dans la mesure o les actes de dfense (mmoires, conclusions, requtes, demandes diverses) prpars par eux ne les engagent en rien puisquils sont signs par lAgent Judiciaire du Royaume (le directeur de linstitution). Il sensuit la dmotivation des cadres qui ne se sentent pas contraints de fournir des efforts particuliers pour innover puisque le travail reste anonyme et leur responsabilit nest pas engage ; le rle des responsables est un rle de contrle plutt que danimation et leurs instructions sont contraignantes, ce qui ne laisse pas de marge de manuvre aux cadres dans le traitement des affaires dont ils ont la charge. 242
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Les suprieurs hirarchiques sendossent une responsabilit des plus lourde puisque cest eux que revient la charge de lire et de contrler tout document prpar par un cadre et destin un tribunal ou un juge, ce qui par ailleurs, peut occasionner des lourdeurs dans le droulement du travail (documents attendant la signature ou lapprobation dun chef hirarchique). Le travail assur par les cadres de lAJR est tout fait assimilable celui des avocats. Cependant, en labsence dun statut particulier les rgissant, lesdits cadres se prsentent devant le tribunal comme de simples fonctionnaires, ce qui peut les amener dvelopper une certaine frustration et un certain dsintrt.

De ce fait, nous suggrons ladoption dune organisation de type bureaucratie professionnelle . Celle-ci rpond le mieux, notre sens, aux spcificits du travail de linstitution et aux besoins essentiels de son staff, caractris par la prdominance des cadres hautement qualifis. A ce titre, ce type de structure rpond lexigence de la souplesse puisquelle est dmocratique et accorde plus de marge de manuvre et de pouvoir aux professionnels. Ces derniers se trouvent donc librs du besoin de coordonner troitement leur activit avec celle de leurs collgues. Toutefois, ils restent soumis aux standards de la profession. Le systme de coordination repose sur la standardisation des qualifications et du savoir. Ainsi, les professionnels auraient tendance tre responsables, plus motivs et se consacrer avec dvouement leur travail et leurs clients. En effet, ce type de structure ne met pas, contrairement ce qui se passe dans la Bureaucratie Mcaniste, de barrire entre l'oprateur et le client : elle permet le dveloppement entre eux d'une relation personnelle. Le systme technique et le systme social sont alors en complte harmonie. En outre, l'autonomie permet aux professionnels de perfectionner leur qualification, sans interfrences. Dans ce sens, nous proposons que lAJR soit structure de la faon suivante :
Agent Judiciaire du Royaume (AJR) -DirecteurDpartement logistique et ressources : GRH, Finances, informatique et communication Comit de direction : gestion collgiale des orientations mtier + affaires disciplinaires Units dinspection, daudit et de CDG : programmation stratgique et valuation des performances

AJR-Adjoint, charg du contentieux civil et commercial Avocats de lEtat spcialiss en la matire et leurs assistants

AJR-Adjoint, charg du rglement amiable, des tudes, du conseil et de la prvention Avocats de lEtat spcialiss en la matire et leurs assistants

AJR-Adjoint, charg du contentieux administratif Avocats de lEtat spcialiss en la matire et leurs assistants

AJR-Adjoint, charg du contentieux pnal Avocats de lEtat spcialiss en la matire et leurs assistants

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

II. Les ressources humaines et le fonctionnement interne


Aprs avoir prsent une srie dalternatives stratgiques concernant la mission et lorganisation de lAJR, il est temps de sarrter sur les aspects fonctionnels mme de complter cette configuration.

A. Les ressources humaines


Comme il a t prcis dans le chapitre prcdent, le personnel de linstitution est rgi par le statut gnral de la fonction publique (le dahir de 1958 tel quil a t modifi et complt) ainsi que les statuts particuliers en fonction de leur catgorie dappartenance (Inspecteurs divisionnaires, administrateurs, ingnieurs, techniciens, etc.). Si ce statut convient au personnel dappui (ingnieurs, techniciens et agents) qui assure des activits semblables celles assures par tout fonctionnaire dans une administration ordinaire, le fait de soumettre les chargs du contentieux au statut commun des fonctionnaires reste incompatible avec la charge qui leur incombe, savoir assumer le rle davocat de lEtat (voir la fiche de poste ci-aprs). En effet, dans le cadre de lexercice habituel de leur fonction, ces cadres sont appels instruire les dossiers du contentieux, accomplir les procdures ncessaires dans ce sens, assister aux audiences et expertises, prparer leurs mmoires et requtes et plaider devant les tribunaux comme tout avocat ordinaire. Non seulement ceci requiert un haut niveau de comptence professionnel mais aussi occasionne une charge de travail importante et gnre un stress permanent li au respect des diffrents dlais dfinis par les codes de procdure (civile et pnale) et ordonns par les juges. En outre, la nature du travail les expose des risques professionnels susceptibles dengager leur responsabilit civile (cas de perte dun litige en raison du dpassement du dlai ou dune erreur de dfense), dautant plus que lenjeu financier et/ou juridique des dossiers pris en charge par ces juristes sont gnralement lourd et consquents (somme pouvant se chiffrer des centaines de millions de dirhams). Par ailleurs, certains juges rechignent traiter les avocats privs et ces cadres sur un pied dgalit, ces derniers tant souvent perus, leur statut aidant, comme de simples fonctionnaires et non pas comme des auxiliaires de justice au mme titre que les avocats inscrits au barreau. Tous ces facteurs font quil est de plus en plus difficile dattirer les comptences dont linstitution a besoin et de les conserver longtemps. Il nest pas rare en effet de voir des cadres de lAJR la quitter aprs quelques annes de travail pour des postes plus valoriss, tels la magistrature, la Cour des Comptes, le barreau ou lenseignement universitaire. Il est clair donc que les travaux accomplis par cette catgorie du personnel requirent, non seulement une formation et des qualifications de haut niveau, mais galement une reconnaissance et une autonomie professionnelle qui ne peuvent tre acquis sils continuent tre cantonns dans leur statut actuel de simples fonctionnaires.

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Fiche poste cible d'un charg du contentieux


1 - IDENTIFICATION DU POSTE Intitule du poste : Charg du contentieux Autres appellations : Avocat de l'Etat Intitule du poste du suprieur hirarchique : Chef du service x. 2 - MISSION DU POSTE Dans le cadre de la dfense des intrts de lEtat devant les tribunaux, le charg du contentieux a pour mission d'assurer le traitement et le suivi d'un type donn de contentieux (civile, pnal, commercial, administratif, ) devant les juridictions concernes. Il est appel assister aux audiences et aux expertises et effectuer les dmarches ncessaires auprs des juridictions et des diffrents intervenants (administration, avocat,...). Il est aussi impliqu dans la prparation de consultations, davis et dtudes juridiques pour des besoins internes ou la demande dune administration. Le charg du contentieux est tenu de traiter les dossiers de contentieux dans des conditions de clrit et de qualit exiges pour une dfense optimale des deniers publics. 3 - RELATIONS INTERNES ET EXTERNES 3.1- Liaisons hirarchiques : Agent Judiciaire Adjoint charg du dpartement "xx" Charg du Contentieux 3.2- Liaisons Fonctionnelles: - Les directions du ministre charg des finances. 3.3- Liaisons Externes - Les tribunaux du pays et le cas chant l'tranger - Les administrations publiques concernes par le litige: Reprsentation devant le tribunal et prestation du conseil et dtudes juridiques; Coordination pour audiences, expertises, - La Primature : Demande de dlgation pour intervenir devant la C.S ; information et consultation dans le cas d'affaires importantes - Les collectivits locales : Echange d'information, coordination et ventuellement leur dfense - Les tablissements publics : Echange d'information, coordination et ventuellement leur dfense. - Les avocats : Constitution d'avocat le cas chant et suivi de son travail, changes de documents (mmoires, jugements, pices justificatives, etc.) 4 - ACTIVITES DU POSTE - Assurer le traitement et le suivi des dossiers de contentieux. - Assurer le la reprsentation de lAJR aux audiences et aux expertises. - Contribuer la ralisation de consultations, davis et dtudes juridiques. - Veiller au paiement des taxes judiciaires et des honoraires des experts et avocats le cas chant.

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

5 - PRINCIPAUX RESULTATS ATTENDUS - Garantir la dfense judiciaire de lEtat devant les juridictions conformment aux textes en vigueur - Eviter sinon minimiser autant que possible les condamnations du Trsor Public 6 - PROFIL DU POSTE Formation de rfrence : Formation juridique approfondie notamment en Droit Priv ou en Droit Administratif (3me cycle au moins).

Savoir - Fonctionnement de lappareil judiciaire (matrise de la procdure civile et/ou pnale) - Textes affrents aux domaines dintervention du service auquel appartient le cadre. - Doctrine et jurisprudence relatives au contentieux traits Autres - Trs bonne matrise de la langue arabe - Bonne connaissance de la langue franaise. - Connaissance d'autres langues apprcie (notamment l'anglais et l'espagnole). Savoir-faire : Matriser la procdure Savoir utiliser larsenal juridique la faveur de lintrt public Matriser les techniques de rdaction administrative et juridique Capacit rdiger avec clart et concision

Savoir-tre : Rigueur Sens des responsabilits Capacit d'initiative et autonomie Sens de l'organisation et de la communication Qualits relationnelles apprciables

Il est signaler que les cadres chargs du contentieux dans les institutions analogues ont soit un statut identique celui des magistrats (cas de la quasi-totalit des pays arabes : Egypte, Emirats Arabes Unis, Jordanie, Syrie, Libye, Liban, Arabie Saoudite, Bahrayn, Kuweit, etc.) soit suprieur celui des magistrats qui ne peuvent prtendre au poste davocat de lEtat quaprs avoir accumul un certain nombre dannes en tant que juges ou avocats (cas de lItalie, de lEspagne, de lAutriche, etc.). Aussi savrerait-t-il ncessaire de doter ces chargs du contentieux dun statut particulier linstar des professionnels des institutions analogues dans dautres pays et dautres corps professionnels au Maroc ou de les assimiler des magistrats, pour rendre ce mtier attractif et conserver les ressources et les comptences de linstitution qui reprsente son meilleur capital. Un tel statut doit, en revanche, dfinir avec prcision les obligations professionnelles et les rgles dontologiques devant rgir le mtier davocat de lEtat en contre-partie dune certaine autonomie professionnelle mme de favoriser la crativit de ce personnel. 246
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Sur un autre plan, il conviendrait de renforcer les effectifs de linstituion qui a un besoin urgent de 58 chargs du contentieux, daprs les conclusions de ltude GPEC 209 mene par lAJR.

B. Les autres pistes du progrs


Il sagit de renforcer la notorit de linstitution (1) et ses infrastructures de base (2).

1. Consolidation de la notorit de lAJR


Nous avons fait tat, dans le chapitre prcdent, des actions menes par linstitution dans le cadre de la communication. En raison de linsuffisance des efforts fournis, linstitution reste globalement peu connue de son environnement. De ce fait, elle est appele consolider ses moyens de communication externe. On peut penser ce propos lorganisation dactions de rayonnement telles que : Lorganisation dun sminaire annuel portant sur des thmes en rapport avec lactivit et les domaines dintervention de lAJR. Le choix se fera chaque anne en fonction des nouveauts en matire juridique et judiciaire (nouvelle jurisprudence, nouveaux textes de loi, rorganisation judiciaire, ). Ldition dune revue spcialise dans le domaine du contentieux de lEtat, alimente par les publications des experts de lAJR et par les chercheurs intresss et les partenaires de linstitution. Ce support peut constituer un excellent canal de communication avec la communaut scientifique et les praticiens (juges, avocats, etc.) et un outil de rayonnement de linstitution et de valorisation de son travail. Le lancement dun site Internet propre lAJR.

2. Autres axes damlioration


En sus des lments ci-dessus, linstitution gagnerait : enrichir davantage son fonds documentaire et capitaliser sur son fonds informationnel dans loptique de linstauration des bases dune gestion des connaissances ; amnager un centre dentreposage des dossiers pour centraliser leur gestion physique, faciliter leur reprage et scuriser laccs et leur conservation ; intensifier son effort en matire de formation ; revoir le systme dinformation en vue denrichir son primtre fonctionnel et implanter une couche dcisionnelle; mettre en place un systme de calcul des cots

Ces deux derniers points seront dtaills dans la section suivante, tant deux pralables importants limplantation dun systme de contrle de gestion.

209

Gestion Prvisionnelle des Emplois et des Comptences

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Section 2. Les pralables limplantation du systme de CDG


Un dispositif de contrle de gestion ne se limite pas aux seuls instruments de travail qu'il utilise, il suppose l'existence d'un certain nombre de pralables sur lesquels il repose et sans lesquels il ne peut pas fonctionner de manire correcte et prenne. Il s'agit tout d'abord d'un systme d'objectifs bien huil qui permet de dfinir chaque niveau et pour chaque segment les objectifs atteindre et qui sert de rfrentiel commun pour mesurer les avances ralises et dtecter les carts (I.A). Il s'agit galement d'un systme d'organisation qui montrera comment le dispositif de contrle de gestion s'articulera dans le systme globale que reprsente l'institution et comment il interagira avec les autres composantes dudit systme (I.B). Il s'agit enfin d'un systme d'information qui permettra au dispositif du contrle de gestion, entre autres, de s'alimenter en donne et informations ncessaire pour pouvoir assurer sa fonction de pilotage de la performance de l'AJR (II).

I. Les systmes dobjectifs et dorganisation


Alors que le systme d'organisation est construire de zro, l'institution ne disposant pas encore d'un dispositif de CDG proprement parler (B), un systme d'objectifs qu'il suffit de mettre niveau existe dj (A).

A. Le systme dobjectifs
Le Ministre des Finances a initi depuis la deuxime moiti de la dcennie prcdente un processus global de modernisation dont les retombes ont touch l'ensemble des directions de ce dpartement. Ledit processus s'est traduit par l'introduction d'un ensemble de pratiques et d'outils de planification et d'valuation qui ont permis de dresser les premiers jalons d'un management par la performance, bien que leur encrage en terme de culture managerielle dans l'esprit de tous les collaborateurs a encore besoin de temps et d'effort pdagogique. A l'instar des autres directions, l'AJR, touche par cette dynamique, a introduit certains outils qui loin d'tre ngligeables, peuvent jouer un rle important dans l'implantation du dispositif de CDG, moyennant quelques amliorations. Il s'agit du plan d'action stratgique (1) et de la note d'orientations gnrales (2).

1. A long terme: le plan d'action stratgique (PAS)


Le PAS est un outil incontournable de planification moyen et long terme des projets de modernisation de l'institution. Il sert galement de rfrentiel de mesure lors de l'valuation des ralisations.

1.1. Le PAS : un outil important de planification et de coordination


Au-del du rle de planification jou par le PAS, celui-ci est galement un outil de coordination dans la mesure o il est labor en cohrence avec le plan d'action de modernisation du Ministre (PAM). 248
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

a. Contenu du PAS Le PAS actuel de l'AJR est essentiellement un portefeuille de projets correspondant des actions rparties sur trois axes principaux : actions tendant l'amlioration de l'organisation et des mthodes de gestion de l'institution; actions tendant au dveloppement des ressources humaines (sur les plans quantitatif et qualitatif); actions visant la mise niveau du systme d'information.

Chaque projet est dcrit dans une fiche standard structure comme suit (voir le tableau de la page suivante). Les actions programmes dans le PAS ont t issues d'un diagnostic fonctionnel global effectu pralablement l'laboration de sa premire version et discut en comit de direction. Le PAS est actualis annuellement pour carter les projets raliss et intgrer les nouveaux projets programms. L'valuation des ralisations intervient l'occasion de l'laboration des prvisions budgtaires annuelles (dbut juillet) et lors de l'laboration du projet de la note d'orientations stratgiques et du rapport annuel d'activit (fin dcembre-dbut janvier). Les rsultats sont prsents lors des ngociations budgtaires et lors de la runion annuelle d'valuation tenue avec le Ministre des Finances. b. Lien avec les documents de rfrence du Ministre et du gouvernement Le PAS de l'AJR s'intgre dans un cadre plus global qui est le plan d'action de modernisation du Ministre. Celui-ci restitue les actions et projets des diffrentes directions du Ministre dans un esprit de consolidation, en mettant en relief les projets transverses 210 . Le PAM est gr par la direction des tudes et des prvisions financires (DEPF) qui se charge de son actualisation et de l'valuation des ralisations. Elle publie un document de synthse qui restitue les rsultats de cette valuation et dont le contenu sert l'laboration de la contribution du Ministre au bilan de l'action du gouvernement en matire de modernisation administrative et du fonctionnement du service public.

1.2. Les amliorations introduire


Dans sa forme actuelle, l'insuffisance majeure de cet outil est qu'il se limite aux projets de rforme et de modernisation et ne s'tend pas aux aspects lis l'exercice du mtier de l'institution et de celle-ci. Les indicateurs relatifs aux ralisations concernant cet aspect sont restitus essentiellement dans le rapport annuel d'activit, titre de bilan, mais ne font pas l'objet de planification pralable.

210

Il est prciser que le PAM du Ministre comprend les actions dites mtier dont l'impact et le primtre ne concerne qu'une seule direction et les projet fdrateurs ou transverse qui mettent contribution plus d'une direction.

249
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Or, l'exercice du mtier constitue la raison d'tre de l'institution et doit donc tre au centre du systme d'objectif.
FICHE PROJET INTITULE DU PROJET :

DESCRIPTION DU PROJET : Type de projet : Travaux damnagement et de construction Informatisation Formation Etudes . Objectifs du projet : Matre doeuvre : Matre douvrage : Lieu : PAS(2) SDI(3) Cadre du projet : PDES(1) Niveau de Priorit : Trs prioritaire Prioritaire Normal

MOYENS NECESSAIRES A LA REALISATION DU PROJET: Ressources humaines : Budget : Autre moyens :

REALISATION DU PROJET : Mode dexcution : Interne Echancier : Date dbut : / / Date fin : Externe / /

(1) PDES : Plan de Dveloppement Economique et Social (2) PAS : Plan d'Action Stratgique (3) SDI : Schma Directeur Informatique.

L'absence de cet lment dans le document actuel de planification s'explique pas le fait que le systme d'information actuel ne permet pas de gnrer des indicateurs fiables mme d'aider dresser des prvisions pertinentes concernant le volume et la charge de travail ou la performance atteindre en termes de rsultats. Ainsi, nous suggrons de complter l'instrument actuel en le restructurant et en l'enrichissant comme suit:

Plan d'action de l'AJR


Ralisations Anne n-1 Prvisions Prvisions Prvisions Anne n n+1 n+2

I. Exercice du mtier de l'institution


1.1. Dfense judiciaire
Indicateur 1. (ex. nb. dossiers traits) Indicateur 2. (ex. taux affaires gagnes) Indicateur 3. (ex. Mt. condamnations vites au Trsor public)

250
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Etc.

1.2. Rglement amiable


Indicateur 1. Indicateur n.

1.3. Etudes et conseil


Indicateur 1. Indicateur n.

1.4. Prvention du risque juridique


Indicateur 1. Indicateur n.

II. Actions de modernisation


Pilotage et direction
Projet ou action 1. (Ex. Mise en place d'un dispositif de CDG) Projet ou action n.

Production
Projet ou action 1. Projet ou action n.

Ressources humaines
Projet ou action 1. Projet ou action n.

Communication
Projet ou action 1. Projet ou action n.

Systme d'information
Projet ou action 1. Projet ou action n.

Logistique
Projet ou action 1. Projet ou action n.

Ce tableau devrait tre prcd une analyse sommaire de la situation rappelant les donnes gnrales de l'environnement et tablissant diagnostic succinct de la situation pour comprendre le cadre gnral dans lequel s'est tablie la planification et comprendre les motivations et finalits des diffrents objectifs du plan. Il serait en outre accompagn des fiches projets et autres documents explicatifs ncessaires pour de plus amples dtails. Bien entendu, il conviendrait de veiller ce que le systme d'information soit conu et aliment de faon ce qu'il puisse renseigner sur ces diffrents aspects de l'activit et de la modernisation de l'institution. 2. A court terme: la note d'orientations stratgiques

251
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

L'lment de cadrage de l'action de l'institution court terme est la note d'orientations stratgiques (NOG).

2.1. Structure
La LOG s'inspire de la lettre d'orientations stratgiques (LOG) labor au niveau du Ministre des Finances. Il s'agit d'un document annuel de cadrage qui rappelle les principales ralisations du Ministre au titre de l'anne coule et trace les priorits pour l'anne suivante, en fournissant un certain nombre d'orientations et recommandations classes par domaine. La lettre est tablie sur la base d'un processus ascendant : les directions fournissent les donnes concernant leur propres ralisations et des propositions d'orientations qui sont consolides, tries et priorises sous forme d'un document portant le nom de LOG. En s'inspirant de ces orientations et en tenant compte de ses spcificits, l'AJR l'instar des autres directions tablissent leurs propres NOG en suivant le mme canevas : une premire partie rappelle de faon succincte les principales ralisations au titre de l'exercice couls avant de dcliner, dans une seconde partie, les champs prioritaires d'actions pour l'anne suivante et les principales orientations suivre. La NOG est communiques au Ministre des Finances pour information et avis avant sa diffusion.

2.2. Intrt
La NOG revt un triple intrt: D'abord, elle sert recadrer l'action des diffrents services de l'institution et rappelle l'esprit dans lequel la stratgie est dfinie et les mesures prconises doivent tre menes. Ensuite elle fourni des indications pratiques quant la voie suivre pour atteindre la performance recherche par tout manager. Elle permet de dgager une certaine synergie et de faciliter la convergence des interventions autour de l'objectif central qui anime l'activit de l'institution.

B. Le systme dorganisation de la fonction CDG


Le systme d'organisation dcrit ci-aprs s'inspire de la synthse des expriences de certains organismes publics marocains et trangers ayant mis en place des dispositifs de contrle de gestion. Cette partie prsentera ainsi l'ordonnancement global et le positionnement de la fonction au sein de l'AJR (1). Ensuite, nous dcrirons le profil et les fonctions du contrleur de gestion ainsi que lanimation de la fonction (2).

1. L'agencement gnral de la fonction


La dmarche de contrle de gestion est, foncirement, une dimension de lactivit de tout manager, ds lors quil dispose dun certain volant dautonomie et de manuvre car, ayant la responsabilit du pilotage de son activit, il doit alors disposer des dmarches et outils qui lassistent dans cette tche. De mme, comme tout service fonctionnel, le contrleur a pour vocation de faciliter cette dmarche sans pour autant en tre, en aucun cas, propritaire. 252
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Pour illustre cette diffrence on a souvent recours une image nautique, le manager ayant le rle du capitaine qui choisit le cap et prend les dcisions adaptes, le contrleur tant pour sa part le navigateur, celui qui tient la carte, fait le point de route et suggre au capitaine les manoeuvres qui simposent 211 . En adoptant cette manire de voir, nous voquerons dans ce qui suit le mode d'organisation de la fonction (1.1) avant de dfinir les modalits oprationnelles de son fonctionnement (1.2).

1.1. Principes et organisation


En raison de la taille de l'institution, nous suggrons la constitution d'une cellule de contrle de gestion compose d'un contrleur et de deux assistants. Le premier sera charg de toutes les questions relatives l'alimentation en donnes du systme d'information et le second des aspects mtiers (assistances des chefs des centres de responsabilit dgager les objectifs et les indicateurs et l'animation du tableau de bord). Le contrleur de gestion s'occupera de la coordination, de l'interfaage avec le comit de direction ainsi que le secrtariat de celui-ci, la prparation et l'actualisation des documents stratgiques (notes annuelles d'orientations gnrales, le plan d'action stratgique, le bilan annuel de performance, etc.). En outre, le contrleur de gestion s'appuiera sur un rseau de correspondants qui ne sont autres que les responsables des diffrents centres de responsabilit, en l'occurrence: le responsable du ple "contentieux administratif"; le responsable du ple "contentieux judiciaire"; le responsable du ple "tudes, conseil, prvention et transactions amiables"; le responsable du service de l'informatique ; et le responsable du service des affaires gnrales.

La cellule de contrle de gestion serait rattache directement au directeur de l'institution afin de lui permettre d'assumer pleinement son rle. Le contrleur de gestion de l'AJR jouera son tour le rle de correspondant vis--vis du contrleur gnral de gestion au niveau du Ministre de tutelle si cette fonction vient tre instaure un jour au niveau du Ministre.

1.2. Modalits oprationnelles


Une fois les pralables du systme et le dispositif lui-mme mis en place, le travail de contrle de gestion s'articulera, sur le plan chronologie, en un cycle annuel dont les principales tapes seraient : De janvier fvrier: prparation du bilan annuel de performance (rapport d'activit labor selon une optique de contrle de gestion et dvelopp autour des indicateurs de performance dfinis dans ce sens).

211

Carla Mendoza, Marie-Hlne Delmond, Franoise Giraud et Hlne L ning, Tableaux de bord pour managers, ditions Groupe Revue Fiduciaire, 1999.

253
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Mars-avril : prparation de la runion annuelle d'valuation tenue avec le Ministre : prparation des interventions et des supports ainsi que le compte rendu de la runion. Mai: actualisation du plan d'action stratgique de l'institution sur la base des ralisations consignes dans le rapport annuel et des nouvelles orientations issus de la rencontre avec le Ministre. Juin-juillet : prparation du projet de budget pour l'anne n+1 et actualisation du cadre de dpense moyen terme (voir la partie I.A. ci-dessus) en consquence. Aot-septembre : ngociation des allocations budgtaires avec la direction des affaires gnrales (sous-direction du budget et de la comptabilit). Octobre-novembre : Actualisation du diagnostic global de l'institution et du systme de contrle de gestion en guise de prparation la nouvelle anne. Dcembre: laboration de la note d'orientations gnrales pour l'exercice n+1 sur la base des rsultats du diagnostic effectu.

2. Profil et fonction du contrleur de gestion


Selon les pratiques actuellement observes dans les organisations du secteur priv et les recommandations des experts, les contrleurs de gestion se rpartissent de la manire suivante : un contrleur de gestion pour les entreprises de 100 personnes ; un contrleur de gestion et un petit rseau partir de 300 personnes ; partir de 500 personnes, une cellule de contrle de gestion (deux personnes) et un rseau dans lentreprise.

Bien videmment, il faut aussi prendre en compte le chiffre daffaires de lentreprise. Par ailleurs, quand il nexiste pas de contrleur de gestion en titre, un cadre est charg de cette fonction. Dans le cas de l'AJR, mesure que cette fonction est entirement construire, il serait souhaitable de recruter un contrleur de gestion qui a dj trois quatre ans dexprience. Il sera seul pour mettre en place le contrle de gestion et devra convaincre les diffrents centres de responsabilit du plus quapportent ses propositions et tre crdible comme charg de mission auprs de l'Agent Judiciaire du Royaume. Il collaborera avec deux cadres-assistants issus de l'AJR, forms en interne (voir la partie organisation de la fonction ci-dessus). Dans ce qui suit, nous dcrirons globalement le profil et les rles attendu du contrleur de gestion (2.1), avant de dcliner les activits qu'il est appel assumer en termes oprationnels (2.2).

2.1. Rles et profil du contrleur de gestion


Le mtier du contrleur de gestion revt, d'habitude, trois dimensions fondamentales : Un rle informationnel : Administrateur et organisateur de systmes. Un rle relationnel : Aide la dcision, conseiller, co-producteur de rsultats. Un rle organisationnel : Architecte - rnovateur de systmes.

254
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Dans le cas de l'AJR, laction du contrleur de gestion sinscrit dans une double perspective : Il est le contrleur de gestion de l'AJR stricto sensu ; Il est le contrleur de gestion de l'AJR au sein du ministre (membre d'un comit ventuel des contrleurs de gestion du Ministre et correspondant du Ministre auprs de l'AJR.

En tant que contrleur de gestion de l'AJR stricto sensu, il doit concourir lamlioration de la performance de l'institution en : amliorant la connaissance des cots des activits de l'institution pour sensibiliser les agents et pour encourager, sil y a lieu, ladoption de pratiques nouvelles : conomie du papier en favorisant les changes lectroniques, tude des contrats de maintenance et d'entretien, du barme des honoraires des avocats engags, etc.; amliorant le fonctionnement interne de l'institution : tude de la circulation de linformation, tude de laccueil du public, tude des process internes concernant le traitement des dossiers, etc.; dveloppant la mise en place de tableaux de bord internes qui permettent davoir une vue synthtique dans des domaines comme les ressources humaines, lorganisation de certains moyens logistiques ou dans la gestion de projets importants de modernisation de l'institution; laborant les documents de planification et de rfrence: note d'orientations gnrales annuelle, plan d'actions stratgiques, bilan annuel de performance, .

Vu la taille de l'organisation et ses moyens rduits, les fonctions du contrleur de gestion de l'institution s'tendront la planification stratgique et la gestion de la qualit, l'AJR n'tant pas en mesure de consacrer des structures ddies chacune de ces fonctions actuellement. Sur un autre plan, en tant que contrleur de gestion de l'AJR au sein du ministre et correspondant de celui-ci, il est tenu de faciliter laction du Ministre en : suivant le tableaux de bord de l'institution, notamment les indicateurs lis l'volution du contentieux de l'Etat portant directement ou indirectement sur un enjeu financier; contribuant mettre en place le tableaux de bord de suivi de l'activit du ministre en gnral travers la participation la dfinition des objectifs et des indicateurs, notamment dans le cadre de projets associant plusieurs directions (projets dits transverses ou fdrateurs); contribuant la ralisation du bilan annuel de performance du ministre.

Pour ce faire, le contrleur de gestion de l'AJR devrait : rassembler, analyser et exploiter toutes les informations, indicateurs, ratios demands par la centrale dans le cadre du dveloppement du contrle de gestion ; tre linterlocuteur privilgi de ladministration centrale dans ce domaine ; assurer une veille technologique afin de proposer au sein de l'AJR des expriences intressantes dj ralises par dautres directions, tant en contact permanent avec les contrleurs de gestion des autres directions du ministre. 255
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Fiche de poste : Contrleur de gestion de l'AJR Statut : Cadre rgi par le statut gnral de la fonction publique. Missions et activits : Dans le souci de mettre la disposition des managers des diffrentes entits de l'AJR des outils de pilotage de la performance de leurs structures et de reporting, interne et externe, le contrleur de gestion assurer le dploiement et la consolidation du dispositif de contrle de gestion au sein de l'institution. A ce titre, il assurera les activits qui suivent : garantir la fiabilit, l'intgrit et l'exhaustivit des donnes et veiller l'alimentation rgulire du dispositif ; coordonner et mettre en place un systme fiable d'alimentation et d'exploitation du systme intgr de gestion du contentieux, en liaison avec les services oprationnels et le service de l'informatique; collationner et analyser les donnes ; actualiser le plan d'action stratgique et laborer la note d'orientations gnrales annuelle; laborer le bilan annuel de performance; laborer les prvisions budgtaires et actualiser le CDMT; Assurer des formations au contrle de gestion au profit des correspondants (responsables des diffrentes entits, en vue de favoriser linstitution du contrle de gestion au sein de lAJR) ; garantir une assistance mthodologique et de conseil auprs de ces responsables; assurer le reporting interne et externe (laborer les supports servant communiquer sur les performances de l'institution avec les autorits de tutelle et les partenaires).

Interrelations Le contrleur de gestion entretient des contacts frquents avec les responsables des diffrentes entits de l'AJR, et plus particulirement le responsable du service de l'informatique et les responsables des divisions. De mme, il entretient des changes avec les autres contrleurs de gestion des directions du Ministre (collaboration, partage des meilleurs pratique, consolidation des documents, etc.).. Profil Formation : Bac + 5 (master ou quivalent) en comptabilit/finances ou en contrle de gestion, doubl d'une formation juridique (au moins une licence).. Exprience : 2/3 ans dexprience dans le domaine du contrle de gestion, de la comptabilit analytique, auprs dtablissements publics ou dtablissements de services. Langues: parfaitement bilingue arabe/franais. Outils informatiques : Matrise EXCEL, WORD, BUSINESS OBJECT et ACCESS. Comptences 1 212 2 213 3 214 Savoirs : Connaissance de la comptabilit analytique 9 Connaissance des mthodes associes 9 Connaissance des outils mis disposition pour mettre en oeuvre le CDG 9 Expertise sur la notion de cot 9 Expertise dans llaboration de tableaux de bord et dindicateurs 9 Connaissance du service public 9

212 Apprciation des comptences pour tenir le poste :1: comptences indispensables. 213 Apprciation des comptences pour tenir le poste :2: comptences souhaites. 214 Apprciation des comptences pour tenir le poste :3: comptences acqurir.

256
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Connaissance du domaine juridique (procdure civile, organisation judiciaire, droit administratif, ) Savoir-faire:

Etre capable de grer un projet Etre capable de constituer un cot Etre capable danalyser un cot Etre capable danimer une runion
Proposer des mthodes adaptes lenvironnement des prfectures

9 9 9 9 9 9 9

Etre capable dlaborer des documents de synthse Etre capable de conduire une formation
Savoir-tre: Avoir le sens de lcoute

Etre pdagogue Avoir un esprit de synthse Etre rigoureux Etre ractif Etre cratif

9 9 9 9 9 9

2.2. Les activits dont le contrleur de gestion de l'AJR aura la charge


En termes oprationnels, le contrleur de gestion de l'institution serait appel assurer les activits suivantes : a. La prvision budgtaire : Assure actuellement par le service des tudes juridiques, cette activit sera dans le nouveau contexte prise en charge par le contrleur de gestion qui laborera les prvisions de budget en liaison avec les responsables oprationnels. Pour tablir le budget prvisionnel, il se basera sur les informations relatives l'activit antrieure de l'AJR et les comparera aux dveloppements stratgiques souhaits par l'institution. b. Le suivi des rsultats et de leur volution : Le contrleur de gestion laborera les outils ncessaires au suivi permanent des rsultats: les tableaux de bord qui font apparatre les indicateurs de performance les plus pertinents de l'AJR (activit de production, taux des affaires gagnes, ressources humaines et formation, qualit des prestations, efficacit, tat d'avancement des diffrents projets, ). Comme ces tableaux de bord n'existent pas actuellement sous une forme professionnelle, il aura, dans un premier temps les confectionner lui-mme en collaboration avec les utilisateurs qui doivent contribuer dfinir son contenu. A travers les tableaux de bord, le contrleur de gestion fournira les donnes chiffres ncessaires aux prises de dcisions. c. Le contrle et lanalyse des carts :

257
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Effectuer le contrle (cest--dire dtecter les anomalies) court, moyen ou long terme correspond la mise en place et au suivi de toutes les procdures internes permettant de contrler en permanence les rsultats de linstitution, activit par activit, conformment aux prvisions budgtaires prtablies. La mise en place de tableaux de bord par activit permet notamment de disposer d'une sorte d'observatoire rgulier du fonctionnement de lAJR et de mesurer les carts entre les objectifs prvus et les rsultats constats. travers les tableaux de bord, le contrleur de gestion analysera les carts constats, ajustera les prvisions et jouera un rle de conseil auprs de l'Agent Judiciaire du Royaume, de son adjoint et des responsables des diffrentes entits, chacun selon ses besoins en matire de pilotage. Enfin, il compare et analysera les carts entre les prvisions et les rsultats. d. Lajustement, le reporting et le conseil : Le contrleur de gestion ajustera les prvisions en fonction des carts constats, rdigera et fera remonter des rapports de synthse auprs de l'Agent Judiciaire, de son adjoint, du comit de direction et des chefs des diffrentes entits (reporting). Il prconisera galement les mesures correctives. Le contrleur de gestion fournira galement une assistance dans tous les domaines afin de permettre l'utilisation optimale des ressources. Il exercera une fonction d'aide au pilotage de l'institution dans le but d'optimiser ses rsultats court, moyen et long terme. Nanmoins, il n'aura pas intervenir dans les choix stratgiques mais devra informer des consquences prvisibles de telle ou telle stratgie. Enfin, il pourra tre amen raliser des tudes conomiques et financires portant sur les mtiers de l'institution, l'opportunit d'externaliser ou non une activit ou sur un projet d'investissement.. e. La mise au point de procdures : Le contrleur de gestion participera la mise au point des procdures de gestion et veillera au respect de leur application. f. Le suivi et la mise en place des systmes dinformation : Le contrleur de gestion contribuera galement faire voluer le systme d'information en collaboration avec le service de l'informatique et les services mtier. A ce titre, il mettra en place et contribuera au suivi du systme dinformation de gestion dans la mesure ou il ne peut y avoir un contrle de gestion sans des outils de gestion et de prvisions fiables. Il mettra niveau les procdures de collecte dinformation en troite collaboration avec le service de l'informatique afin que ces informations soient disponibles au moment voulu et que les mthodes utilises soient cohrentes. Notons en guise de conclusion cette partie que le contrleur de gestion ne saura pas russir sa mission si les facteurs-cls de succs suivant ne sont pas mis profit : 258
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

La reconnaissance de la fonction aux chelons subordonns comme aux chelons suprieurs de la hirarchie. La mobilit : le contrleur et ses assistants n'ont pas vocation occuper ce poste durant toute leur carrire. Le positionnement dans la structure: le rattachement directe de la cellule de contrle de gestion au directeur est important.. La relation de confiance entre le responsable et son contrleur de gestion doit tre tablie et entretenue en permanence. Enfin, le contrleur de gestion gagnerait travailler en rseau : il est primordial d'assurer une veille technologique et favoriser les changes de bonnes pratiques au sein du ministre, par exemple par le biais dun forum consacr au contrle de gestion.

II. Le systme dinformation sous-jacent


Les systmes dinformation sont la fois dterminants et structurants pour un dveloppement effectif du contrle de gestion dans les administrations de lEtat. On entend ici par systme dinformation toute organisation sappuyant sur des moyens humains et informatiques dont la finalit est de recueillir et de stocker dans la dure les donnes relatives aux activits des services et de restituer priodiquement ou ponctuellement cette information sous une forme rpondant aux besoins de lorganisme pour lequel il est mis en place. Dans le cadre dune dmarche de contrle de gestion, le systme dinformation doit fournir des donnes fidles relatives : lactivit des services (production, relations avec les usagers, la clientle ou les fournisseurs) ; leur environnement (physique, social ou conomique) ; les moyens physiques et financiers engags (personnel, patrimoine, recettes, dpenses) ; leur performance (lefficience de la gestion, la qualit de ces services, limpact envers les usagers ou envers les citoyens en gnral).

Le systme dinformation doit tre conu et aliment de faon ce qu'il permet la production d'indicateurs, plus ou moins labors, qui peuvent tre des rsultats statistiques ou des ratios et dont le but est de rendre compte dune faon synthtique et systmatique de la ralit des activits des services, de leur environnement et de la performance de ces services. De ce fait, le systme dinformation est indispensable au contrle de gestion. Il fournit aux dcideurs les donnes ncessaires la prise de dcision, notamment : 3 au niveau des moyens engags: le SI recueille et restitue les donnes comptables (lments de la comptabilit gnrale, des comptabilits auxiliaires, de la comptabilit analytique, de la comptabilit de gestion, ou de la comptabilit matire) et fournit aussi les lments relatifs aux ressources humaines; 259
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

3 au niveau de la mesure de la performance, il fournit les indicateurs et les informations qui figurent dans les tableaux de bord et les ratios de gestion en vue du pilotage et du reporting. L'implantation d'un systme de contrle de gestion l'AJR ne peut se faire sans la rvision et la mise niveau du SI de manire ce qu'il permette la production et la gnration des donnes de base utilises par le systme de CDG (1). De mme, l'alimentation du SI en donnes doit tre organise de manire garantir l'exhaustivit, l'intgrit et la fiabilit des donnes saisies (2)

A. Mise niveau du SI la lumire de l'implantation du systme de CDG


1. Recommandations gnrales
Pour que le systme de contrle de gestion puisse fonctionner correctement, il faudrait que le systme dinformation de l'AJR soit capable de rendre compte de lensemble des dimensions d'une activit, dun groupe dactivits constituant un DAS et de l'ensemble des DAS composant la mission de l'institution.. Il faut en particulier dfinir soigneusement et en tout premier lieu le cadre stratgique dont il doit rendre compte. La qualit du systme dpend de la prcision avec laquelle les DAS, les activits et les actions auxquelles il sapplique ont t dfinies. Un diagnostic des systmes dinformation existants est ce titre indispensable pour dfinir: quelles sont les activits dont ils rendent compte ? quels types dinformation manquent pour caractriser compltement ces activits sous langle de la description de leur environnement, des moyens engags, des produits rsultants et de la performance de ces activits (impact, efficience, qualit) ?

Un inventaire prliminaire des capacits du Systme de Gestion Intgr du


Contentieux (SGIC) a mis en exergue, entre autres, lirrgularit, la non exhaustivit et la non fiabilit des donnes saisies dans les bases de donnes travers les applications existantes. Afin de dpasser ces insuffisances et dassoir les conditions ncessaires la russite du nouveau systme, la rorganisation des postes de travail et des procdures de saisie et de contrle en relation avec le SGIC simpose. En outre, le systme dinformation intgre ni les aspects comptables et financiers ni les informations lies la qualit et la performance de l'activit. Il ne renseigne pas sur le cot, en temps, en ressources humaines et en argent, d'une affaire et ne comprend pas des informations sur l'enjeu financier des dossiers et sur le gain gnr travers le traitement d'un dossier en cas de gain de l'affaire devant le tribunal. En revanche, le systme dinformation renseigne sur l'identification des dossiers du contentieux (type de litige, personne charge, juridiction, stade, lieu, parties au litige, etc.) et sur les crits produit dans le cadre de son traitement. .

260
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Pour bien concevoir un systme dinformation utile au contrle de gestion, dont la qualit et la fiabilit des indicateurs soient indiscutables, quelques conditions indispensables sont runir, parmi lesquelles : la description des donnes dans un rfrentiel commun, partag par tous les utilisateurs du systme, en vue de garantir leur sincrit et intgrit. Ledit rfrentiel peut prendre la forme dun dictionnaire de donnes et doit pouvoir renseigner sur lorigine des donnes, leur mode de validation et leur mode dentre dans le systme ; l'limination des redondances et les ruptures dans la chane du traitement de linformation (voir le point 2 ci-dessous); chaque donne du systme dinformation entrant dans la composition dun indicateur doit pouvoir faire lobjet dun audit interne ou externe tout moment. les rgles dlaboration et de gestion qui portent sur une donne doivent tre explicites et connues.

2. Les applicatifs dvelopper ou perfectionner


Au vu des considrations et des recommandations ci-dessus, la mise niveau du systme d'information dans l'optique de l'implantation d'un systme de contrle de gestion requiert le dveloppement d'un certain nombre d'applicatifs et le ramnagement d'autres, notamment: le dveloppement d'une application qui permet de calculer le temps consacr par un cadre ou agent un dossier donn, dans le cadre du traitement de celui-ci (recherche d'information, mise jour de la base de donnes, rdaction d'un mmoire, dplacement pour assister une audience ou accomplir des actes de procdure, etc.). l'enrichissement des diffrentes applications en vue de les rendre capable de cerner la question des dlais en gnral (temps coul entre le temps de rception d'une pice (convocation du tribunal, demande d'ester en justice, requte introductive d'instance, demande de renseignement, demande de conseil, demande de rglement des honoraires, etc.) et la date de ralisation du travail requis, dlai moyen que passe un dossier de type "X" par stade juridictionnel, etc.). La rvision de l'application de gestion des stades juridictionnels de manire renseigner sur la somme rclame par le demandeur et la somme accorde par le tribunal. Elaboration et/ou assainissement des listes de saisie (types de litige, actes de procdure, parties au litige, dispositif du jugement, nature de la rclamation du demandeur, etc.) en vue de normaliser les donnes et fiabiliser les statistiques gnres. Etc.

B. Lorganisation de lalimentation du SI en donnes


Outre la mise niveau des applicatifs, il conviendrait, dans le but de rendre les donnes saisies fiables et exhaustives, de redfinir le circuit gnral du traitement informatique des documents, depuis la rception du courrier jusqu lenvoi du document destin un partenaire, en passant par le traitement du dossier et la mise jour des bases de donnes. 261
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

La procdure suivre au niveau de chaque tape de la chane est dcrite dans ce qui suit de faon prcise pour faciliter la manipulation des diffrents modules du systme, faciliter le contrle et dlimiter les responsabilits des diffrents intervenants dans le processus. Pour qu'une telle organisation puisse tre effective, il conviendrait, de prime abord, de centraliser dans un seul centre d'entreposage des dossiers (salle approprie de prarchivage) l'ensemble des dossiers du contentieux en cours. En outre, titre de mesure d'accompagnement, il y lieu d'organiser des actions de formation/ vulgarisation propos de ce nouveau mode d'organisation du traitement informatique des dossiers ainsi quune prsentation gnrale du Systme de Gestion Intgre du Contentieux en vue de s'assurer que l'ensemble des intervenants comprennent leur rle et responsabilit et soit en mesure de les assurer.

1. Proposition dune nouvelle organisation du traitement informatique du courrier et des dossiers


Avant dexposer la nouvelle conception des postes de travail, il convient de prsenter brivement lorganisation actuelle du traitement informatique des dossiers.

1.1. Description de lorganisation actuelle du traitement informatique des dossiers :


Actuellement le traitement informatique des dossiers est dispers entre les diffrents services. Ainsi, les services mtiers disposent chacun dun ou plusieurs agents affects louverture des dossiers (physique et informatique), la recherche des dossiers sur terminal et la mise jour au fur et mesure de lavancement du traitement de laffaire (changement de stade, etc.). Les tches de traitement de texte (saisie des correspondances, mmoires, etc.) et de secrtariat sont assures part. La saisie du courrier arrive est la charge du Secrtariat de lAgent Judiciaire du Royaume. Quant au courrier dpart, il est assur par un agent qui relve du service de linformatique. Le service des affaires gnrales soccupe de louverture et de la saisie des dossiers relatifs aux affaires dexpropriation transmis lAJR par dautres administrations pour le rglement dhonoraires davocats dsigns par celles-ci. Les inconvnients majeurs de ce modle dorganisation sont les suivants : La dispersion des agents de saisie entre les diffrents services ne permet pas une allocation optimale des agents et une rpartition quitable de la charge de travail entre eux. Lencadrement des agents et le contrle de la fiabilit des donnes et de la rgularit des mises jour sont quasiment impossibles lorsque le travail est dispers.

Pour contourner ces contraintes, une exprience pilote a t mene auprs de la Division du Contentieux Administratif. Elle consiste regrouper tous les agents de saisie des trois services de cette division et de les faire travailler en pool sous lencadrement dun chef dquipe. 262
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Le rsultat est encourageant dans la mesure o la surcharge de certains postes a t absorbe sans problme et quune nette amlioration de la cadence du travail et de la qualit de la saisie a t constate. Les rsultats obtenus ont incit tudier la gnralisation de lexprience, do le prsent rapport.

1.2. Rorganisation du traitement informatique des dossiers :


La conception gnrale de la chane de traitement informatique des documents administratifs et des dossiers ainsi que sa dcomposition en postes ont t ralises en tenant compte des impratifs suivants : la ncessit de garder la fluidit des flux (des documents et de linformation) en vitant toute complication injustifie du circuit ; le regroupement des tches et activits qui se compltent afin de permettre une utilisation optimale des ressources ; la souplesse de la rpartition des effectifs (tous les agents de saisie devraient tre forms de faon tre polyvalents et pouvoir occuper nimporte quel poste de la chane) ; la mise en place de mcanismes de contrle diffrents stades de la chane pour assurer lexhaustivit et la fiabilit des donnes ainsi que la rgularit de la saisie ; le recours au support papier le moins possible et la gnration des tats (output) partir des donnes du systme (registre des ouvertures, etc.) ; la fusion de la tche de la prparation du courrier avec celle de lalimentation de la base de donnes lorsque cela est pratique (exemple de ldition des OV) ; lassociation des cadres aux travaux de mise jour de la base de donnes et du contrle de la fiabilit de linformation saisie.

2. Description du circuit gnral du traitement informatique des dossiers :


Lobjectif de la rorganisation est de regrouper les diffrentes tches relevant de lactivit du traitement informatique des dossiers en pool. En sus de lallocation optimale des ressources et de la rpartition quitable de la charge de travail entre les agents de saisie, lencadrement de lquipe et le contrle de la cadence et de la qualit du travail accompli seront facilits. Nanmoins, travailler en pool ne signifie pas que les activits des diffrents postes seront fusionnes en une seule masse. La rpartition des tches selon leur nature et le regroupement de celles qui sont similaires en postes de travail seront maintenus en vue de faciliter la dfinition des responsabilits de chacun. En outre, les agents seront forms de faon les rendre polyvalents, ce qui permettra les permutations en cas dindisponibilit dun agent et le transfert dune partie du travail vers un autre poste en cas de surcharge momentane.

263
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

2.1. La procdure schmatise du traitement informatique des dossiers


On distinguera les quipes suivantes : 1. Equipe 1 Traitement et affectation du courrier . 2. Equipe 2 Recherche des dossiers sur terminal 3. Equipe 3 Ouverture des dossiers et mise jour des donnes . 4. Equipe 4 Courrier dpart . Le circuit gnral du traitement informatique des dossiers et du courrier se prsentera comme dcrit dans le schma ci-dessus. 2.2. Description dtaille des postes de travail : a. Traitement et affectation du courrier arrive : Ce poste comprend les tches et activits suivantes : vrification du courrier arrive et dlivrance dun accus de rception le cas chant ; tri du courrier par service concern; soumission du courrier lquipe n 2, charge de la recherche, pour vrifier si le dossier est dj ouvert et diter la fiche contenant les informations affrentes au dossier en question si cest le cas ( voir la fiche en annexe 1). Sinon, retour du courrier lquipe 1, charge du traitement du courrier ; soumission du courrier M. lAgent Judiciaire du Royaume pour examen, instruction et affectation ; si le dossier nest pas encore ouvert, transmission du courrier lquipe n 3, charge de louverture des dossiers et de la mise jour des donnes. saisie du courrier arrive et de son affectation sur terminal ; remise du courrier au chef de la division concerne.

Le traitement manuel sera assur par un agent (rception, vrification, accuss de rception et tris). Quant la saisie du courrier arrive et de son affectation, elles seront confies un agent. b. Recherche des dossiers sur terminal: Etant donn lampleur de cette tche, elle sera confie une quipe de trois agents. Lquipe se chargera, immdiatement aprs rception et tri du courrier arrive, de lidentification du dossier auquel le courrier se rapporte. Une fois le dossier identifi, lagent dite la fiche de renseignements y affrente, la joint au courrier concern et remet le tout lquipe n 1. Si le dossier nest pas dj ouvert, le courrier est retourn sans fiche avec la mention Dossier non ouvert la mme quipe pour prsentation M. lAgent Judiciaire du Royaume.

264
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Arrive du courrier (quipe 1)

Rception, vrification, dlivrance daccuss de rception et tri

Transfert du courrier lquipe 2

Recherche du n AJR du dossier

Non

Dossier existant ?

Oui

Transmission du courrier lquipe 1 avec mention dossier non ouvert

Edition de la fiche synoptique et retour du courrier + la fiche lquipe 1

Examen, affectation et instruction du Courrier par M. lAJR

Dossier inexistant
Ouverture du dossier et dition de la fiche synoptique (quipe 3) puis saisie du courrier (quipe 1) et sa remise aux intresss (chef dquipe)

Dossier existant
Saisie du courrier (quipe 1) et remise du courrier aux intresss (chef dquipe)

Traitement du dossier et mise jour de la fiche par le cadre 265


Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Soumission du courrier la signature muni obligatoirement de la fiche synoptique rectifie et mise jour

Prise en charge du courrier sign par le bureau dordre dpart

Prise en charge de la fiche par lquipe 3 pour mise jour de la base de donnes

Envoi dune copie du courrier lquipe 4 pour alimentation de lapplication courrier dpart

Saisie du courrier dpart

Mise jour de la BD

Fin du circuit c. Ouverture et mise jour des dossiers : Ce poste comprend les tches et activits suivantes : louverture manuelle du dossier ; louverture et la saisie du dossier sur terminal ; la saisie de la premire affectation du dossier nouvellement ouvert.

la mise jour des donnes relatives au dossier aprs tout courrier dpart y affrent et rception de la fiche synoptique dment rectifie et mise jour ; Vu limportance des tches de ce poste, trois agents y seront affects. En somme, ces personnes doivent assurer louverture manuelle et automatique des dossiers. De mme, elles doivent veiller la mise jour rgulire de la base de donnes durant toute la vie dun dossier.

266
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Pour permettre une mise jour rgulire et systmatique des donnes sur terminal, suite tout changement intervenant dans laffaire, et pour contourner les difficults quprouvent les agents de saisie nuancer certains dtails de terminologie et de traduction, les cadres doivent tre impliqus davantage dans le processus. Pour ce faire, une nouvelle procdure est prconise. Elle consiste diter, aprs rception dun courrier arrive concernant un dossier, une fiche synoptique de laffaire (contenant les donnes la concernant, saisies dans le systme). Ladite fiche est remise en mme temps que le courrier au cadre charg du dossier. Au moment du traitement du dossier ce cadre vrifie les donnes portes sur la fiche, les complte et les rectifie le cas chant. La fiche complte et ventuellement rectifie sera obligatoirement remise au responsable au moment de la signature du courrier dpart prpar par le cadre au sujet de son dossier. Aprs signature du courrier, le responsable conserve la fiche quil remet au responsable du pool de saisie pour mise jour de la base de donnes. d. Le courrier dpart : Ce poste ne subira pas de modification notable. Le traitement informatique du courrier dpart consiste saisir les donnes se rapportant audit courrier sur une application ad hoc. e. Lencadrement et le contrle des quipes : Comme il a t mentionn ci-dessus, tous les agents de saisie seront regroups et travailleront en pool, superviss par un cadre dont les tches sont : la rpartition du travail entre les membres de lquipe; lencadrement des agents de saisie ; le suivi de ltat davancement du travail faire (ouverture, recherche, mise jour, etc.) ; le contrle du rendement quotidien des agents ; le contrle de la fiabilit des donnes ; la coordination avec les diffrents services et le service de linformatique en cas de problme li lexploitation des applications (mise jour dune liste, modification dune partie de lapplication, problme de classification dun litige, etc.) ; remise du courrier aux responsables des divisions et services concerns.

f. Cas particuliers : Les dossiers portant sur le rglement des honoraires se rapportant aux affaires dexpropriation pour cause dutilit publique, lorsque les avocats sont dsigns par dautres administrations, sont transmis directement aprs enregistrement au courrier arrive au Service des affaires gnrales qui soccupe du reste de la procdure (recherche, ouverture, ). De mme le traitement des dossiers portant sur le paiement de la taxe judiciaire relvera dfinitivement du service des affaires gnrales et seront pris en charge de la mme manire que les dossiers dhonoraires.

267
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Pour ce qui est des dossiers du Comit de Contentieux, le ou les cadres chargs de leur traitement assureront en mme temps le travail de mise jour de la base de donnes. En effet, le module qui prend en charge ce genre de dossiers classs et grs part prsente un caractre particulier. De ce fait, le courrier concernant les dossiers soumettre au Comit du Contentieux sera transmis, aprs enregistrement et examen par M. lAgent judiciaire, la Division des tudes et des procdures amiables qui se chargera de la suite. Le traitement des OV sera gr par les cadres en charge de ces dossiers directement. En effet, tant donn quune application spcifique a t dveloppe pour une prise en charge intgrale de ce genre de dossiers, il serait inefficient de maintenir la solution classique qui consiste saisir les mmes donnes plusieurs reprises pour prparer le courrier dun mme dossier avec, chaque fois, le risque derreur et donc lobligation de contrler les mmes donnes plusieurs reprises, do un gaspillage de temps et dnergie. La solution prconise est que chaque cadre saisisse les donnes relatives ses dossiers dans lapplication dveloppe cette fin et quil dite son courrier partir de cette application, linstar de ce qui est fait pour les lettres de mandatement dhonoraires. Lavantage de cette solution est quelle permet une saisie et un contrle uniques des donnes, ce qui fiabilise ces dernires. En outre, ce procd permet de dgager tout moment des statistiques sur ce volet dactivit de lAJR et de garder en archives les donnes. En guise de conclusion cette partie, la nouvelle rorganisation du circuit de traitement informatique des dossiers prconise le regroupement des agents de saisie en pool, supervis par un cadre. Les membres de lquipe, qui relvera du service de linformatique, seront rpartis en 4 postes, en loccurrence : Le poste Courrier arrive : les activits de ce poste seraient assures par deux agents dont lun charger des tches manuelles et lautre du traitement informatique (saisie du courrier arrive et de son affectation aux cadres et agents chargs dexcuter le travail). Le poste Recherche des dossiers sur terminal : trois agents seront affects ce poste. Le poste Ouverture des dossiers et mise jour des donnes de la base : un agent soccupera de louverture des dossiers (manuelle et sur terminal) et trois autres de la mise jour de la base de donnes. Le poste Courrier dpart et dplacements : comme par le pass, une seule personne occupera ce poste.

Au total, cette quipe comprendra 10 agents de saisie et leur superviseur. Il est souligner que cette rpartition des effectifs entre les diffrents postes ne serait pas statique. Elle doit tre dynamique de faon pouvoir subir des modifications temporaires ou dfinitives (redploiements) en fonction de lvolution de la charge de travail des diffrents postes. Lutilisation des diffrentes applications tant simple et obissant aux mmes principes, la polyvalence des agents ne devra pas poser de difficult particulire. En outre, lquipe de saisie peut tre alimente par des stagiaires pour absorber des charges de travail exceptionnelles ou ponctuelles notamment loccasion de la compagne 268
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

dassainissement de la base de donnes qui devrait tre le point de dmarrage de la mise en place du nouveau circuit. Enfin, il convient dinsister sur le rle primordial du team manager (superviseur de lquipe), do limportance du choix de ce dernier. Son rle dassistance, de contrle, de motivation et de coordination fait de lui le maillon fort de lquipe.

Section 3. Les outils du dispositif de CDG prconis


Plus que des outils d'analyse, de suivi, de contrle, de vrification et de pilotage, le contrle de gestion est d'abord une philosophie de gestion. Son objectif final est unique mais ses outils et instrument de travail sont assez varis et se dploient en fonction de l'objectif de l'organisation et de la spcificit de son activit. Les outils du CDG les plus rpandus portent sur l'analyse des cots, la gestion ou le contrle budgtaires, les indicateurs de pilotage de la performance et lactivity based mangement (ABM). Cependant, la manire de dployer ces outils n'est pas normalise. Il convient donc chaque organisation, tout en gardant l'esprit les objectifs spcifiques recherchs dernire la mise en place du dispositif et les questions auxquelles ce dernier doit rpondre, de choisir, parmi les mthodes dveloppes, celle qui convient au mieux son cas prcis. Bien que linstitution objet de ltude est une administration publique et compte-tenu des besoins de celle-ci en matire de matrise de sa performance, nous avons choisi de retenir, moyennant les adaptations requises, les outils et instruments suivants : l'analyse des cots selon la mthode ABC; le contrle budgtaire; les indicateurs et les tableaux de bord; et le reporting.

I. Les systmes de calcul des cots et de contrle budgtaire


Dans cette partie, nous passerons en revue les outils danalyse des cots et de contrle budgtaire qui nous semblent appropris pour les besoins du contrle de gestion lAJR.

A. Le systme de calcul des cots


Dans le chapitre II, nous avons examin les principales approches et mthodes utilisables pour le calcul des cots en mettant en exergue les concepts de base et les outils utiliss par chacune des mthodes ainsi que ses forces et ses insuffisances. Aprs rflexion, et pour un certain nombre de considrations (1), nous avons choisi de recourir la mthode ABC pour calculer les cots des activits et prestations de linstitution (2).

1. Justification du choix de la mthode ABC et de la dmarche de sa mise en place

269
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

La comptabilit analytique offre une palette de mthodes de calcul des cots. Le choix de recourir telle ou telle mthode nest pas chose aise (1.1). Une fois ce choix opr, il convient de mettre en exergue les insuffisances de ce dernier, aussi pertinent soit-il, et expliquer comment la mthode retenue a t applique au cas despce objet de ltude (1.2).

1.1. Pourquoi la mthode ABC ?


Outre la nature et les caractristiques de lactivit de linstitution (a), la mthode prsente un intrt spcial pour les besoins du contrle de gestion (b). a. La nature de l'activit de l'organisation LAJR est une institution qui produit exclusivement des services. Or, cest justement la mthode ABC qui est gnralement la mieux indique pour les activits forte composante des services. En outre, les frais indirects reprsentent la charge la plus importante en terme du cot. De mme, le travail de production ne se prte pas facilement la standardisation, sagissant dune activit o leffort de conception est trs important et coteux. En effet, les dossiers, mme de mme nature (cas par exemple des litiges portant sur la responsabilit dlictuelle de lEtat), ne requirent pas forcment le mme effort ni les mmes ressources (temps de travail). A cela sajoute le fait que le parcours dun litige, en termes de procdures et de cycle de vie, est difficile prvoir. Certaines affaires peuvent sembler simples premire vue puis devenir dune complexit impensable. Dautres suscitant beaucoup de craintes au dpart peuvent trouver un dnouement plutt que prvu. Enfin, le volume des prestations produire ne peut tre ni dcid ni mme prvu lavance, linstitution intervenant systmatiquement chaque fois quelle est appele le faire, soit en vertu dune prescription lgale, soit sur demande dun client qui sollicite ce quil soit dfendu devant le tribunal ou clairer sur un aspect du droit. Face ces donnes, il nous a sembl que la seule constante du travail de linstitution est lactivit elle-mme et non pas les prestations issues de ces activits, ce qui a dict le choix de la mthode ABC. b. La pertinence de la mthode pour la mise en uvre du CDG Perue par une partie de la littrature comme tant un raffinement de la mthode des sections homognes, lABC est une nouvelle mthode dont lapport dpasse les seules proccupations de calcul des cots. Elle reprsente une faon de (conce)voir lorganisation productive de linstitution qui se caractrise par son approche transversale, bien diffrente des mthodes classiques adoptant une vision verticale de lorganisation. LABC peut, notre avis, mieux servir le CDG dans la mesure o elle permet : de repenser le modle de gestion de linstitution de manire ladapter davantage aux besoins des dcideurs, la mthode tant base sur la notion dactivit plus permanente et plus rvlatrice du savoir-faire de lorganisation, au lieu de la notion du produit sur lequel se base la plupart des mthodes classique de calcul des cots ;

270
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

dassurer une reprsentation plus proche de la ralit du fonctionnement de linstitution, grce ladoption dun dcoupage transversal de lorganisation par activit et processus, au lieu du dcoupage verticale utilis par les autres mthodes. Ainsi, les cots sont calculs aussi bien pour les objets de cots internes (par prestation, centre, etc.) que ceux externes (par client, selon le mode de ralisation de la prestation (externalis au non), etc.), do une plus grande pertinence et utilit pour les dcisions de gestion; damliorer la capacit daction des gestionnaires en les aidant focaliser leur attention sur les activit et non sur les produits, les premire tant les vritables consommatrices des ressources. A ce titre, la notion dactivit qui est le soubassement de la mthode sert aussi bien au calcul des cots, en passant de la consommation des ressources aux cots des objets, qu la mesure de la performance de la gestion en se posant systmatiquement la question de la raison dtre et de lintrt de garder telle ou telle activit au regard de sa contribution la cration de la valeur pour lAJR. Il sagit l de prparer le terrain lActivity Based Managment qui est lun des outils rcents du CDG ; de rorienter les efforts du contrle de gestion sur les activits amont et aval de la production qui constitue des principaux leviers de la performance de linstitution.

Ceci dit, nous sommes conscients du fait que lABC nest pas exempte de dfauts. En effet, son degr de complexit relativement lev ncessite lexistence de structures de gestion bien rde et une culture de gestion bien tablie ainsi quune forte matrise des processus. Cest galement un systme dont la mise en place requiert des moyens important en terme de formation, dinformatisation et de rorganisation de la gestion. En outre, tant donn que tous les frais, hors frais directs affects et frais de structure globale, sont imputs aux activits et quune bonne partie de ces frais sont fixes par nature, la pertinence des donnes obtenues est discutable dans la mesure o toute base dimputation est forcment subjective, discrtionnaire, voire arbitraire. Enfin, il est difficile, lorsquil est constat que le cot dun produit est trop lev, de savoir sur quel lment agir, les frais fixes et variables tant mlangs.

1.2. Prcautions et mise au point concernant lapplication de lABC lAJR


La mise en place de tout systme de modlisation revient rduire et simplifier la ralit pour la cantonner dans des formules et tableaux. Or, bien que ce soit un passage oblig, cet exercice fait perdre toute sa richesse la ralit et rend le modle assez approximatif, tant incapable de restituer une image fidle de cette ralit modlise et de limpact des moindres variables et facteurs la composant. Ce constat se vrifie aisment dans notre cas. Il est bien facile dtablir un schma global des processus de travail et des circuits dinformation lAJR mais il trs difficile de rendre compte de toute la dynamique de ces processus et circuits, dans la mesure o les tches, rptitive en lapparence, ne sont pas excutes systmatiquement de la mme manire avec le mme rythme et la mme qualit par tous les collaborateurs. En effet, lintervention humaine est prpondrante et lexpertise, les capacits intellectuelles ainsi que lobjet de la tche ont une influence considrable sur la productivit des agents et la qualit de leurs prestations. 271
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

La rflexion sur la mthode la plus approprie pour le calcul des cots lAJR est de loin la partie de ce travail qui a le plus mobilis notre rflexion et susciter nos craintes, tant la tche savre complexe. Aprs plusieurs essais et discussions avec les praticiens dans le secteur priv (lexprience du secteur public ntant pas trs concluante), nous avons abouti la conclusion que nous avons choisir entre deux scenarii : Concevoir un systme trop complexe, voulant quil rend compte de toutes les variables susceptibles dimpacter le cot dune activit serait-ce trs lgrement. La tche serait lourde et, in fini, le rsultat serait un systme, certainement riche et sophistiqu, mais probablement inutilisable car coteux et gourmand en ressources pour sa mise en uvre (ncessit de concevoir des applications informatiques supplmentaires et de recruter des agents de saisie supplmentaires, etc.), tatillon pour lentretenir et lalimenter en donnes, do le risque de savrer inutilisable ou dtre abandonn en cours de route. Opter pour un systme simple qui se focalise sur les lments du cot les plus dterminants mais qui rpond lessentiel des besoins actuels de linstitution en terme de CDG, en lui permettant de disposer dune ide assez proche de la ralit mais qui reste, somme toute, approximative. Le systme se contentera des donnes budgtaires et comptables actuellement disponibles, moyennant quelques retraitements. Il sera ensuite perfectible sous le double effet de lexprience et de lvolution des besoins en matire danalyse des cots, probablement suite un changement du statut de lAJR en SEGMA ou tablissement public (voir les options stratgiques dans la section 1 du prsent chapitre).

Aprs avoir pes le pour et le contre de lalternative ci dessus, et considrant le point de vue du top management de linstitution, la dernire option a t retenue. Ainsi, nous avons dfini, dans un premier temps la chane de valeur de lAJR pour identifier les principales activits gnratrices de valeur pour celle-ci. Pour ce faire, nous avons dcoup lorganisation par activit et non par fonction ou par produit. Cette dmarche rpond au besoin dune vision systmique de lentreprise et dune approche globale de la productivit plus proche de la ralit. Le rsultat est fourni par le schma suivant :
Activit de soutien Infrastructure de linstitution Pilotage : stratgie, planification, contrle, GRH, communication etc. Gestion du SI Comptabilit (rglement honoraires et taxes judiciaires, excution jugements,
Traitement courrier arrive Traitement intellectuel des dossiers (instruction des dossiers, prparation des actes de dfense, laboration de loffre de rglement amiable, etc.) Traitement informatique (alimentation des BDD, recherches informatiques Logistique externe : diffusion courrier dpart, procdures devant les tribunaux, assistance aux audiences et mesures dinstruction

Activits Prioritaires

Chane de valeur de lAJR

La chane de valeur tant tablie, nous lavons clate sous forme dune matrice qui inventorie les principales activits assures par les diffrents services de linstitution par rapport aux prestations la production desquelles elles concourent. Ainsi, lAJR est reprsente comme un ensemble dactivits ayant des liens entre elles au sein de processus 272
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

bien identifis et qui sarticule selon une logique de fonctionnement interne pour dboucher sur des produits (dfense judiciaire, conseil juridique, transaction amiable, ). Par la suite, nous avons repris les donnes budgtaires initialement organises selon la logique de la nomenclature des finances publiques (dichotomie crdit dinvestissement : crdits de fonctionnement puis organisation des crdits hirarchiquement selon les articles, les chapitres, les paragraphes et les lignes) en les ramnageant par type de charges auxquelles elles correspondent, en adoptant la classification du plan de normalisation comptable. Les principaux postes de charge retenus sont les suivants : achats consomms de matires et fournitures ; autres charges externes ; charges dexploitation ; dotations dexploitation ( il sagit des amortissements).

Le systme budgtaire ne renseigne pas sur les amortissements. Pour contourner ce problme nous avons opt pour un systme damortissement linaire avec une dure de vie moyenne de 8 ans pour le matriel informatique et 15 pour le mobilier. Ces chiffres correspondent la pratique observe au sein de linstitution. Sagissant du btiment nous avons appliqu un taux annuel de 2%. Lexamen du systme de gestion des stocks a montr que lAJR ne constitue pas de stocks significatifs et que la plupart des achats sont consomms durant lanne de leur acquisition et avons dcid de considrer que le stock initial est gal au stock final. Dautres ajustements ont t oprs pour veiller ce que seul les crdits effectivement consomms soient comptabiliss parmi les charges, en assurant un rapprochement par rapport ltat dengagement et dexcution des crdits allous linstitution. Nous avons par ailleurs rcupr auprs de la direction des affaires administratives et gnrales qui assurent la gestion des ressources au niveau du ministre, les donnes relatives aux charges dont le dtail ne figure pas sur la morasse budgtaire (il sagit des charges non individualises au niveau de la morasse et qui sont rparties par la DAAG selon les besoins ou ltat des lieu : cest le cas de la masse salariale et dautres frais de gestion). Cest donc ainsi que nous avons pu tablir une sorte de CPC 215 , en mettant dans la partie "produits" le montant de la dotation budgtaire annuelle pour lanne considre. Cette tape tant termine, nous avons essay de reprendre les activits prcdemment inventories et de leur affecter les charges de lexercice en essayant de contourner larbitraire que comporte limputation des ressources mise en place dans la mthode des centres danalyse. En effet, si de nombreuses charges sont indirectes par rapport aux produits, elles demeurent directes par rapport aux activits, lide tant que les produits ou prestations consomment les activits qui, leur tour consomment les ressources. Cette ventilation des ressources selon les activits a t opre en se basant sur les rsultats de nos entretiens avec les services oprationnels et celui des affaires gnrales (charg de la
215

Compte des produits et charges.

273
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

gestion des ressources). Le critre daffectation dterminant dans cette phase tait leffectif des personnes employes par chaque activit ainsi que les qualifications de ces dernires, le poste des charges salariales tant dterminant parmi les charges supportes par linstitution (plus de 85% des charges). Ce travail tant effectu, il sagit, prsent, de dgager les facteurs expliquant le mieux possible les consommations des ressources par les activits en vue de dfinir les inducteurs de cot (quivalent de lunit duvre utilise par la mthode des sections homognes ou des centres danalyse). En effet, pour chaque activit regroupant des cots homognes, il est ncessaire de dfinir une mesure unique dactivit. Le choix de linducteur de cot est primordial dans la mesure ou linducteur doit mettre en vidence un comportement de cot cohrent qui volue proportionnellement au nombre dinducteurs. Ainsi nous avons retenu comme inducteur tantt le nombre daffaires traites, tantt le nombre dactes de dfense produit ou de document reus ou encore le nombre de dossiers instruits selon la nature de chaque activit. Il suffit alors de diviser la charge totale des ressources consommes par une activit donne par le nombre dinducteurs pour avoir le cot unitaire dun inducteur.
Cot des ressources attribues lactivit Nombre dinducteurs

Cot unitaire dun inducteur =

La dernire tape de ce processus est daffecter le cot des activits aux objets du cot. Plus concrtement, il sagit dobtenir le cot de revient dune prestation de linstitution (par exemple la dfense judiciaire dun client dans une instance donne, la production dun avis juridique, la conclusion dune transaction amiable, etc.). Il suffit de dfinir, pour un objet de cot donn, les activits auxquelles il a recours et la quantit dinducteurs consomme par ces activits. Il sagit dun cot qui peut tre qualifi de cot attribuable au produit car le principe de causalit de consommation de ressources est respect tout moment.

2. Dploiement du systme
Dans ce qui suit nous allons retenir le DAS de "Dfense judiciaire".

2.1. Identification des processus par rapport aux principaux DAS


Processus/DAS Activits Dfense judiciaire Rcup. dbours Rglement dossiers CC Avis juridique

Administration et pilotage : stratgie, planification, communication, formation Traitement du courrier "arrive" Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI Activit dfense judiciaire: traitement des dossiers, prparation des actes de dfense, dplacement aux tribunaux,
216

x x x x

x x x x 216

x x x

x x x x

Lorsque la demande amiable n'a pas abouti, une procdure judiciaire est initie.

274
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Rcupration des dbours de l'Etat : traitement des dossiers y affrent Rglement des litiges dans le cadre comit du contentieux: traitement des dossiers y affrents Etudes et conseil juridiques: avis juridiques, tude des projets de textes, Traitement et dispatching du courrier dpart : enregistrement du courrier et son acheminement au destinataire Comptabilit: traitement des honoraires, excution des jugements, Activit logistique: classement dossiers, photocopie,

x x x x x 217 x x x x x x x

2.2. Evaluation des ressources consommes par chaque activit


Nous allons reprendre et restructurer les donnes budgtaires disponibles (a) et les retraiter pour dresser une sorte de compte des produits et charges (b) avant de rpartir ces dernires par rapport aux activits et processus (c) identifis lAJR. a. Reprise des donnes budgtaires selon une logique comptable : Les donnes budgtaires sont prsentes selon une logique propre au budget de l'Etat et qui n'est pas totalement compatible avec la dmarche des comptes de la comptabilit gnrale de l'entreprise. Pour faciliter l'exploitation de ces donnes, nous allons les reprendre et les reclasser selon une logique proche de la classification des charges du plan comptable gnral, comme suit:
Dotations annuelles (exercice 2007)

Charges de fonctionnement
Total des crdits des rubriques individualises Taxes et redevances Lignes spcialises Dpenses tlphone Matriel et fournitures de bureau Fournitures de bureaux, produits impression, papeterie et imprims Transport et dplacement Transport du personnel l'intrieur du Royaume Indemnits kilomtriques Indemnits de dplacement l'intrieur du Royaume Frais de transport du personnel l'tranger Indemnits de mission l'tranger Entretien et fournitures informatiques Entretien et rparation de matriel informatique Fournitures informatiques
217

25 841 985,00
24 432 368,00 348 960,00 80 640,00 268 320,00 78 173,00 78 173,00 312 500,00 60 000,00 42 500,00 170 000,00 20 000,00 20 000,00 407 008,00 207 008,00 200 000,00

Lorsque le dossier est externalis (confi un avocat).

275
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Charges du personnel Salaires Primes Autres charges Autres charges (part AJR des charges communes au Ministre)

23 285 727 11 933 466,00 8 437 017,00 2 915 244,00 1 409 617,00

Charges d'investissement
Informatisation Formation mtier externalise Abonnement et documentation Achat de matriel et de mobilier de bureaux

901 127,00
700 000,00 100 000,00 36 300,00 64 827,00

Total b. Retraitements comptables:

26 743 112,00

Pour qu'elles refltent la ralit des charges, les donnes ci-dessus doivent tre retraites comme suit : soustraire certains montants qui n'ont pas t consomms la fin de l'exercice; comptabiliser certaines charges considres comme faisant partie de l'investissement parmi les charges de fonctionnement (documentation, formation), vu leurs montants rcurrents, stable et ngligeable par rapport aux autres postes de dpenses; la valeur des fournitures en stocks tant ngligeable et peu volatile, nous considrons que les stocks final et initial sont gaux et que la variation est nulle; l'AJR ne pratique pas l'amortissement fiscal. Pour le choix de la dure de vie des quipements (amortissement conomique) nous avons retenu la moyenne d'ge avant rforme du matriel, constate dans la pratique, savoir : 8 ans pour le matriel technologique, 15 ans pour le mobilier. La valeur rsiduelle est nulle dans la mesure o les quipements sont abandonns aprs amortissement. Les locaux sont amortis sur 50 ans.

Ainsi, le compte des produits et charges de l'AJR, aprs retraitement, se prsentera comme suit:
Compte des produits et charges de l'AJR au 31/12/2007 Charges Montants Produits Taxes et redevances 348 960,00 Dotation budgtaire Achats consomms de matires et fournitures 78 173,00 Autres charges externes 679 508,00 Charges du personnel 23 422 027,00 Autres charges d'exploitation 1 409 617,00 Dotation d'exploitation 854 200,00 Total 26 792 485,00 Total Montant 26 792 485,00

26 792 485,00

c. Ventilation des donnes budgtaires Nous avons regroup les lments de charges en quatre grandes classes, savoir: 276
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

les charges d'administration qui regroupe l'ensemble des dpenses lies l'encadrement et au pilotage. les charges de main d'uvre directe (MOD): il s'agit des charges salariales du personnel oprationnel. Les charges relatives aux amortissements qui portent essentiellement sur le matriel informatique, le mobilier et les locaux. Les autres charges: il s'agit de toutes les autres charges de fonctionnement, notamment: 3 3 3 3 3 3 tlcommunications : lignes spcialises et dpenses de tlphone; eau, lectricit et autres fournitures non stockables; fournitures de bureaux, produits d'impression, papeterie et imprims transport et dplacements entretien et rparation de matriel informatique etc.
Poste de charges Frais du personnel Charges externes Amortissements Total Montant 23 422 027 854 200 2 516 258 26 792 485

Ces charges sont rparties par processus comme suit :


Activits Administration et pilotage Traitement du courrier "arrive" Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI Activit dfense judiciaire Rcupration des dbours de l'Etat : procdures amiables Rglement des litiges dans le cadre comit du contentieux Etudes et conseil juridiques Traitement et dispatching du courrier dpart Comptabilit: honoraires et excution des jugements Activit logistique: classement dossiers, photocopie, Total Charges du personnel 678 899 509 175 2 715 597 13 493 124 2 970 185 509 175 678 899 594 037 594 037 678 899 23 422 027 Charges directes 8 060 8 060 12 089 269 995 64 477 8 060 12 089 1 007 13 097 10 074 407 008 Charges indirectes 41 447 82 894 559 533 1 533 534 352 298 41 447 62 170 129 521 67 351 93 255 2 963 450 Total charge 728 406 600 128 3 287 219 15 296 653 3 386 959 558 681 753 159 724 566 674 485 782 229 26 792 485

2.3. Identification des inducteurs du cot


Les inducteurs du cot varient en fonction de l'activit. Le tableau ci-aprs restitue les inducteurs retenus:
Activits Administration et pilotage Traitement du courrier "arrive" Inducteurs du cot Dossier trait Courrier reu

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI Activit dfense judiciaire Rcupration des dbours de l'Etat : procdures amiables Rglement des litiges dans le cadre comit du contentieux Etudes et conseil juridiques Traitement et dispatching du courrier dpart Comptabilit: honoraires et excution des jugements Activit logistique: classement dossiers, photocopie,

Documents produits Acte produit 218 Courrier produit Dossier rgl Avis ou tude produits Courrier envoy Note d'honoraires ou jugement traits Dossier trait

Compte tenu des inducteurs retenus, les cots unitaires seront calculs comme suit (les volumes d'activit considrs sont ceux de 2006) :
Activits Administration et pilotage Traitement du courrier "arrive" Travaux informatiques : saisie, recherche, gestion du SI Activit dfense judiciaire Rcupration des dbours de l'Etat : procdures amiables Rglement des litiges dans le cadre comit du contentieux Etudes et conseil juridiques Traitement et dispatching du courrier dpart Comptabilit: honoraires et excution des jugements Activit logistique: classement dossiers, photocopie, Total Total charges 728 406 600 128 3 287 219 15 296 653 3 386 959 558 681 753 159 724 566 674 485 782 229 26 792 485 Volume activit 17 698 20 224 38 148 11 287 10 785 14 45 38 148 1 142 17 698 -Cot unitaire 41,16 29,67 86,17 1 355,25 314,04 39 905,79 16 736,87 18,99 590,62 44,20 --

2.4. Affectation du cot des activits aux objets de cot


a. Le principe : Les activits recenses dans le tableau ci-dessus peuvent tre considrs comme tant les ingrdients de tout produit de l'AJR. Il suffit alors de faire un assemblage des activits aboutissant un produit pour avoir le cot total dudit produit, sachant quune activit dclenche automatiquement une srie dautres activits complmentaires. Exemple : la rception de la notification dune action en appel interjet par une partie adverse devant une cour dappel concernant un litige (affaire A ) entrane gnralement les activits suivantes :
218

traitement de la notification au poste courrier arrive ; la recherche du dossier dans les rayonnages de la salle des dossiers ; la rdaction dune correspondance pour informer le client et/ou lui demander des lments dinformation ou des documents ; la rdaction dun mmoire en rplique lintention de la Cour et dune correspondance pour informer le client de lavancement de laffaire; des photocopies faire ;

Il s'agit des requtes, mmoires, conclusions, etc. Un mmoire vaut 3 correspondances en terme deffort et donc de cot.

278
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

des traitements informatiques (saisie); lenvoi des courriers etc.

A la fin nous aurons totalis les activits suivantes : 1 ou 2 traitements courrier arrive . 1 acte de dfense ; 2 correspondances ; 3 travaux informatiques ; 2 interventions logistiques ; 3 courriers traiter et dispatcher ; etc.

Il suffit dappliquer les cots des diffrentes activits dfinis dans le tableau pour avoir le cot total de linstance. Ce cot reste, bien entendu, approximatif dans la mesure o il correspond typiquement un dossier de complexit moyenne, trait par un cadre ayant une comptence et une exprience professionnelles ainsi quune productivit moyennes. Lanalyse des activits peut tre affine davantage en calculant des cots types pour des dossiers du mme genre, en distinguant par exemple les dossier ayant un degr de complexit A (faible) et dont la liste et tablir, les dossiers dune complexit intermdiaire B et les dossiers trs complexe, de classe C . Il suffit par la suite de majorer les cots dun coefficient prdfini qui peut tre : 9 1 pour la catgorie A ; 9 1.5 pour la catgorie B ; 9 et 2 pour la catgorie C . b. Exemple : Soit un litige de complexit normale (A) o lAJR a assurer, en premire instance, la dfense judiciaire dun client. Au cours du droulement de ce litige, linstitution a reu 5 courriers (citations, notifications, etc.) et produit un mmoire en rponse, des conclusions aprs expertise et la rdaction de 3 correspondances. Le cot de linstance peut tre calcul ainsi : Cot de la dfense du Ministre M devant la juridiction J dans linstance X
Elments de cot Traitement courrier arrive Elaboration des actes de dfense Prparation des correspondances Frais dadministration Traitements informatiques Logistique Traitement du courrier dpart Quantits Prix 05 29,67 02 1 355,25 03 451,75 01 41,16 05 86,17 01 44,20 05 18,99 Cot total de linstance QxP 148,35 2 710,50 1 355,25 41,16 430,85 44,20 94,95 4 825,26

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

B. Lexploitation de lanalyse des cots et le contrle budgtaire


Il ne suffit pas de concevoir un outil de calcul des cots pour tre dans la logique du contrle de gestion. Encore faut-il l'exploiter en tant qu'outil d'aide la dcision (1). Par ailleurs, cet outil, aussi important soit t-il, est complter par un dispositif de gestion budgtaire de faon conjuguer le contrle des cots celui du budget (2).

1. Utilisation des rsultats de lanalyse des cots dans loptique CDG


Lintrt de la comptabilit analytique pour le contrle de gestion est incontestable. Lanalyse des cots est utilise par ce dernier divers desseins, notamment la responsabilisation sur les cots (analyse des cots par centre de responsabilit), le contrle des cots (calcul et analyse des carts sur les cots), le calcul du seuil de rentabilit et de loptimum ou la prparation des dcisions et la gestion par les cots (tablissement des devis et normes, prise des dcisions dinvestissement, dexploitation ou dabandon de produits dactivits ou de marchs, etc.). Bien que le contrleur de gestion est le principal client de la comptabilit analytique et que, en rgle gnrale, cest lui que revient la charge de sa mise en place, son animation et son adaptation aux besoins de contrle des cots, il nen demeure pas moins quil nest pas le consommateurs final de ses outputs. En effet, ces derniers sont destins essentiellement aux services oprationnels et fonctionnels et au top management. Dans ce sens, et afin de permettre ces usagers den tirer le plus grand profit, des runions du comit de direction (compos du directeur, de son adjoint et des chefs des centres de responsabilit auxquels sajoutera le contrleur de gestion une fois nomm) doivent tre tenues rgulirement, le dernier vendredi de chaque mois par exemple, afin de faire le point et exploiter les donnes fournies par le systme. Dans le contexte actuel, parmi les usages possibles et intressants du systme de calcul des cots dclin ci-dessus, on a identifi deux. Lun concerne les dcisions dexternationalisation et lautre se rapporte la possibilit doprer un certain tri lors du traitement des dossiers en fonction de certains critres dont le rapport cot/enjeu financier de laffaire.

1.1. Rpondre aux questions de lexternalisation : faire ou faire faire ?


La question dexternalsation revient assez frquemment ds que le dbat sur la performance de lAJR est engag. La question est pose deux niveaux : Le premier est de savoir si linstitution a intrt traiter tout le contentieux quelle prend en charge elle-mme, par ses propres moyens, en recrutant les ressources humaines et disposant des ressources matrielles suffisantes ou selle gagnera confier une partie du travail des avocats. Le second, plus radical, est de savoir sil ne faut pas confier toute lactivit de dfense de lEtat devant les tribunaux aux avocats qui se verraient alors disposer du monople de la dfense judiciaire.

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Bien que le cot est un lment important du dbat, il nen demeure pas le seul. En effet, la qualit de la prestation est aussi prendre en considration. Mais, est-il facile de mesurer cette variable dautant plus quun avocat, quil sagisse de lAJR ou dun avocat priv, nest pas astreint une obligation de rsultat. Ceci tant, le systme de calcul de cot dvelopp ci-dessus permet de comparer les deux solutions du point de vue du cot. La dmarche consiste comparer le cot estim du dossier en supposant que le travail est assur par lAJR, selon les valeurs dfinies dans les tableaux ci-dessus, avec le montant des honoraires exig par lavocat, major des frais de suivi et de contrle du dossier au niveau de lAJR et des frais de rglement de la note dhonoraires. Si on reprend lexemple prcdent, la base de comparaison serait la suivante : Comparaison du cot du dossier X selon le mode de son traitement Traitement assur par lAJR
Elments de cot Traitement courrier arrive Elaboration des actes de dfense Prparation des correspondances Frais dadministration Traitements informatiques Logistique Traitement du courrier dpart Cot total de linstance Q Prix QxP

Traitement assur par lavocat


Elments de cot Mt 3.000,00 903,50 41,16 172,34 590,62 44,20 56,97 4 808,79 05 29,67 148,35 Montant des honoraires 02 1 355,25 2 710,50 Correspondances de suivi 03 451,75 1 355,25 Frais dadministration 01 41,16 41,16 Traitement informatique 05 86,17 430,85 Trait. note dhonoraires 01 44,20 44,20 Logistique 05 18,99 94,95 Trait. courrier dpart AJR 4 825,26 Avocat

Bien entendu, ce calcul suppose que lAJR est dans la logique actuelle dans laquelle seule une partie (moins de 10%) de lactivit externalise. En revanche, si on est dans la logique de savoir sil faut tout externaliser, la structure des cots changera en profondeur dans la mesure o il faut revoir les activits et les inducteurs du cot sur une nouvelle base qui suppose que linstitution nassure plus le traitement de fond des dossiers mais simplement le suivi et le contrle de leur tat davancement et de la qualit du travail assur par lAvocat. Pour ce qui est de la comparaison sur la base de la qualit, la mthode la plus simple consiste dire que lorsque lAJR gagne 67% des affaires traites, cela veut dire que la partie adverse, ncessairement dfendue par un avocat priv, en perd autant et tirer les conclusions qui simposent. Toutefois, ce raisonnement est trop simpliste car il suppose que globalement la probabilit de gagner une affaire quelconque est de 0,5. Or, cela ne correspond pas la ralit dans le sens o, en rgle gnrale, une demande est lgalement soit bien fonde, auquel cas le requrant doit logiquement gagner, soit mal fonde, auquel cas il nest cens perdre le procs. Cela non plus nest pas le cas, sinon les avocats ne serviraient rien. Lissue des jugements est loin dtre prvisible, combien mme une demande est en bon droit, surtout dans un pays comme le ntre o la jurisprudence nest pas rpute pour sa stabilit. La seconde solution consiste comparer, pour une catgorie donne des litiges, par exemple le contentieux li la position individuelle des fonctionnaires, le pourcentage des dossiers gagns lorsque le travail est assur par lAJR par rapport celui enregistr lorsque ces mmes dossiers sont confis un avocat, par une autre administration. La base de 281
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

comparaison est dans ce cas plus saine, sauf quil faut aller chercher ces donnes lextrieur de linstitution (auprs des administrations concernes ou des tribunaux, ce qui peut savrer coteux voire irralisable en ltat actuelle des ressources de linstitution.

1.2. Oprer une slectivit dans le traitement des dossiers : le dossier X vaut-il le cot dtre trait ?
Le second usage intressant des rsultats de la comptabilit analytique est quelle peut servir comme outil daide la dcision pour se prononcer sur lopportunit de traiter ou non un type donn de litiges, en se basant sur le rapport cot de traitement de laffaire/ son enjeu financier . Nanmoins, ce raisonnement est nuancer pour au moins deux raisons. La premire est que lAJR nest pas habilite prendre elle-mme la dcision de renoncer dfendre un dossier ou poursuivre la rcupration dun montant des dbours de lEtat au motif que cela cotera plus quil rapportera. Cependant, notre avis, il est toujours possible dobtenir une autorisation du Premier Ministre dans ce sens. La seconde est quune affaire non plaide pour la mme raison (attendre le jugement par dfaut et lexcuter, ce qui reviendrait moins cher) peut consacrer une jurisprudence qui, par la suite servira de base dautres requrants dans des dossiers qui portent sur des questions juridiques similaires mais qui mettent en jeu des sommes plus importantes. La solution dans ce cas peut tre de demander au demandeur de dsister moyennant un rglement amiable de la question quitte lui payer la somme demande devant le tribunal en vue dempcher ltablissement dune jurisprudence dfavorable la position de lEtat concernant le point litigieux.

2. Le dispositif du contrle budgtaire


Le calcul des cots est un lment fondamental de tout dispositif de contrle de gestion. Nanmoins, lanalyse des cots ne saurait jouer sont rle pleinement si elle nest pas accompagne dune politique de gestion budgtaire bien rflchie. Celle-ci est une mode de gestion court terme qui englobe tous les aspects de lactivit dune organisation dans un ensemble cohrent de prvisions chiffres, en loccurrence le budget (2.1). Les ralisations doivent tre, priodiquement, confrontes aux prvisions afin de mettre en vidence les carts et dfinir, en consquence, les actions correctives (2.2). Ce mode de pilotage court terme (lexercice) que reprsente la gestion budgtaire peut savrer inefficace, tant incapable danticiper les modifications de lenvironnement de lorganisation, si elle ne sinsre pas dans un cadre plus global qui indiquerait la direction suivre et les moyens dy parvenir. Cest lobjet du plan daction stratgique et des plans oprationnels voqus dans la section 2 du prsent chapitre, comme tant des pralables un fonctionnement correct de tout dispositif de contrle de gestion (voir supra I.A).

2.1. Llaboration du budget de lAJR


On distingue habituellement entre deux pratiques dlaboration du budget. La premire repose sur les budgets imposs par la hirarchie qui assigne chaque responsable des objectifs et lui assigne des moyens. La seconde repose sur les budgets dits ngocis : le budget est le fruit dun processus de dialogue entre les oprationnels et leur hirarchie sur 282
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

la base de proposition dobjectifs. Dans ce cas, la hirarchie veille surtout sassurer de la cohrence densemble des objectifs avec la politique gnrale de lorganisation. Bien entendu, il sagit ici des cas extrmes dans la mesure o il peut y avoir une multitude de situations intermdiaires. Ceci dit, nonobstant le mode suivi, les budgets de lanne N doivent tre labors et approuv avant la fin de lanne N-1. Des rajustements peuvent intervenir au cours de lexercice N. Dans le cas de lAJR, le budget est plutt labor selon la pratique dite de budget ngoci, bien que la marge de ngociation est gnralement trique dans la mesure o : certaines rubriques reoivent des dotations prdfinies selon des normes dallocation communes aux directions du Ministre malgr les spcificits des unes et des autres do un systme inquitable (dotations des fournitures de bureau, tlcommunications, etc.); les recrutements sont quasiment gels et les quelques postes budgtaires attribus linstitution nont aucun rapport avec le nombre demand et la qualit des justifications fournies. les budgets dinvestissement sont cantonns dans la limite dune enveloppe globale attribue lensemble des directions du ministre et qui est rpartie entre les directions selon le pouvoir de pression de chacune.

La procdure dlaboration du budget ainsi que la prsentation des documents budgtaires semble valable, dautant plus que les tats servir sont harmoniss pour lensemble des directions du Ministre. Lesdits tats contiennent une ventilation suffisamment dtaille et bien articule des dpenses selon leur nature. Des fiches explicatives des propositions accompagnent les tats servis par linstitution. Toutefois les indicateurs de performance utiliss pour les servir sont amliorer la lumire de ce qui est propos dans la partie II de la prsente section (voir A, les indicateurs). En outre, il conviendrait de faire bon usage des donnes du systme de calcul des cots propos ci-dessus pour mieux ngocier les crdits de fonctionnement et aller au del des normes imposes et peu pertinentes de surcrot, en ngociant plutt sur la base de volumes dactivit et de niveaux de productivit atteindre. Sagissant du budget dinvestissement, il est ngoci sur la base des propositions de projets inscrits dans le plan daction stratgique. Des fiches de projets labores selon un canevas normalis accompagnent les demandes budgtaires.

2.2. Le contrle de lexcution du budget et lanalyse des carts


Il existe deux mcanismes de contrle budgtaire. Le premier est la contractualisation et le second est la planification budgtaire triennale. a. Le mcanisme de contractualisation Sagissant du premier mcanisme, les budgets attribus doivent faire lobjet dune contractualisation par laquelle la hirarchie soblige allouer les crdits convenus et les services oprationnels atteindre les objectifs fixs. Le contrat contiendrait les lments suivants : 283
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Objet du contrat : Description de lobjectif Situation-cible atteindre ou progrs raliser : Indicateurs de mesure de lobjectif: Dure du contrat :. Moyens ncessaires Ressources humaines Catgories Cadres suprieurs Matrise Agents dexcution Ressources Financires Libell Acquisition du matriel Fournitures Autres moyens : Montants en DH N N+1 N+2 Observations Profil Disponibles Besoins

Besoins en Formation : Besoins en Dpenses de Communication : Besoins en expertise : Autres besoins :

Mesures de rationalisation et doptimisation des ressources envisages :

Partie rserve la Direction des Affaires Administratives et Gnrales : Budget de Fonctionnement : Rubriques N Crdit affecter aux projets N+1 N+2

Budget dinvestissement Rubriques CP Crdit affecter aux projets N CE CP N+1 CE N+2 CP

Affectation des ressources humaines

284
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Catgories Cadres suprieurs Matrise Agents dexcution Modalits de suivi et dvaluation du contrat:

Ressources affecter N N+1 N+2

Les rapports dtapes ( et priodicit ) Le rapport annuel concernant les indicateurs de performance Les rapports des achvements des projets Parties contractantes : Agence Judiciaire du Royaume Direction des Affaires Administratives et Gnrales

Sign le :

Sign le :

Prcisons concernant les lments du contrat : Les objectifs sur la base desquelles sera bti le contrat, doivent dcouler du systme dobjectif dvelopp ci-dessus, en loccurrence les orientations mentionnes dans la Lettre dOrientation Gnrale du Ministre et la NOG de lAJR ainsi que le PAS (voir section 1, partie I.A). Le descriptif de la situation actuelle vise montrer les points forts et points faibles ainsi que les volutions cls de lenvironnement qui ont men au choix du Projet. La situation cible atteindre ou progrs raliser est lobjectif pour lequel le projet est conu. Indicateurs de mesure de lobjectif : il est possible de distinguer les diffrents types dindicateurs selon la typologie des objectifs : 9 Objectifs de performance : Qualit de service : Par rfrence au niveau de ladquation de la prestation dun service par rapport une demande externe et au degr de satisfaction des partenaires (usagers, fournisseurs, autres services, personnel, ) ; Production : Par rfrence au volume de production (ce qui sort concrtement de lentit) ou la charge dactivit, 9 Objectifs de moyens par rfrence lefficience (ressources rapportes aux moyens), lutilisation des ressources, la rduction des cots, etc. 9 Objectifs de changement ou de prparation de lavenir par rfrence leffort en matire de formation, dinformatisation, rorganisation, dconcentration, ... Il est prciser galement quune matrice des projets programms doit figurer en annexe du contrat. Elle peut avoir la structure suivante :

285
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

Projet Projet 1 Projet P

Etapes Primordiales

Date de dbut

Date de Fin

Indicateurs de mesure

Intervenants Externes Internes

A la fin de chaque exercice, il y a lieu dexaminer les documents dvaluation mentionns dans le contrat, de comparer les rsultats par rapport aux prvisions et danalyser les carts en vue denvisager les mesures correctives. b. Le mcanisme de programmation triennale : le CDMT Le second moyen de contrle budgtaire est la programmation pluriannuelle travers le cadre de dpenses moyen terme (CDMT). Lobjectif de cet outil est de disposer dune visibilit moyen terme quant aux diffrents aspects du budget et dassurer une meilleur prdictibilit des agrgats budgtaires. Le CDMT proprement parler est accompagn dune fiche introductive contenant les lments dinformation suivant : Domaine : il sagit de lentit concerne ( lAJR dans notre cas). Responsabilit : il sagit de lensemble des entits composant le domaine. Primtre en terme budgtaire : cest la couverture du domaine en termes budgtaires, articles du budget, CST, SEGMA rattach au domaine en question. Situation actuelle et questions essentielles : il faut prsenter dans cette partie les questions, juges essentielles, portant sur la missions, les objectifs et les activits du domaine. Objectifs spcifiques : cest--dire les objectifs lis au domaine assortis des indicateurs de performance pour mesurer latteinte de lobjectif. Ces derniers gagneraient tre simples et pertinents et ne doivent pas dpasser 3 par objectif. Listes des programmes Un programme peut tre considr comme un projet structurant ou un ensemble de projets (actuellement les programmes sont prsents par des paragraphes au sein de la morasse budgtaire), toutefois, un programme peut concerner des projets et des actions qui peuvent tre imputs aussi bien sur le budget de fonctionnement, dinvestissement ou sur les deux chapitres. Actions prioritaires au cours de la priode du CDMT : il sagit de lister les projets et actions importants programmer. Principales activits : il faut justifier les projets et les programmes prsents ci-dessus. Conformit la stratgie, ncessit de maintenir le mme niveau de service ou de lamliorer.

Le CDMT dun domaine se prsente ainsi (nous avons retenu titre dillustration la priode 2008 2010) :
Unit : million de DH 2006 Ralisations Dpenses 2007 Ralisations 2008 Budget 2009 Projections 2010 Projections

286
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

- Personnel : besoin en RH et justification Biens et services : fonctionnement 9 Charges immobilires 9 Taxes et redevances 9 Matriel et mobilier 9 Dplacements & et indemnits 9 Gestion du parc auto 9 Maintenance informatique 9 dpenses diverses 9 Subventions et transferts Investissement Ressources - Budget gnral - recette CST - Recette SEGMA Rpartition des dpenses par type de budget - budget gnral - CSt - SEGMA

La matrice des projets dinvestissement peut tre prsente par domaine comme suit :
Domaine AAA Avant 2006 2007 2006 Excution Programme : P1 Projets en cours o Projet 1. Invest. CR 220 o Projet 2. Invest. CR o Projet P .. Nouveaux projets o Projet 1. Invest. CR o Projet 2 Invest. CR o Projet P Sous total programme P 1 Programme : P2 Projets en cours o Projet 1. Invest. 2008 budget 2009 2010 Aprs 2009 Cot total Budget 219 Rfrence budgtaire chap art PAr

Prvisions

Les projets dun cot total suprieur 100 MDH sont systmatiquement individualiss, les projets dun cot total infrieur peuvent tre groups en projets de nature similaire 220 Charges rcurrentes.
219

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

CR Nouveaux Projets o Projet 1. Invest. CR Sous total programme P2 T. Invest. T. CR Sous total domaine AAA T. Invest. T. CR

Le CDMT porte une priode de 3 ans glissants et est actualis la fin de chaque exercice. Il suffit de comparer les prvisions de lanne considres avec les ralisations pour dgager les carts. Lanalyse de ces derniers permet denvisager les actions correctives.

II. Les indicateurs et les tableaux de bord


Thoriquement, lon peut confectionner un trs grand nombre dindicateurs, aussi intressants les uns que les autres. Toutefois, une bonne partie de ces indicateurs peut savrer coteuse gnrer sinon impossible en ltat actuel des choses. Lenjeu est de dfinir un nombre limit dindicateur qui soit pertinent, facile gnrer et utiliser et qui renseigne sur les lments de performance les plus significatifs (A). Par ailleurs, ces indicateurs doivent porter sur les lments de la performance de linstitution sur lesquels elle a le contrle effectif (principe de contrlabilit ). Ces indicateurs serviront dlments de base pour la confection de tableaux de bord qui reprendront les indicateurs les plus synthtiques en fonction du niveau hirarchique auquel chaque tableau est destin (B).

A. Analyse des indicateurs proposs :


Un indicateur est un moyen de mesurer le degr davancement dune situation ou datteinte dun objectif. Il peut tre plus au moins synthtique, plus ou moins caractre stratgique ou oprationnel, en fonction de la ralit ou du caractre de lobjectif quil couvre. Par souci de pragmatisme, nous allons prsenter dans un premier temps une batterie de projet dobjectifs et dindicateurs correspondant pour chacun des DAS de linstitution (1). Ces objectifs et indicateurs sont dduits la fois de nos entretiens avec les responsables de linstitution, des rponses des cadres au questionnaire, de lanalyse de la documentation interne, de notre exprience en terme de dfense des intrts de lEtat en justice et de ltude des expriences similaires. Par la suite, nous prsenterons un ensemble dindicateurs synthtiques destins au top management (2).

1. Indicateurs sectoriels
Nous avons analys et tabli tout au long du chapitre III un diagnostic approfondi des diffrents DAS de lAJR. Afin de permettre un suivi rgulier de la performance de l'institution, nous dfinirons, pour chaque domaine, les objectifs et les facteurs-cls de russite ainsi que les indicateurs mme de permettre son valuation. 288
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

1.1. La dfense judiciaire


a. Objectifs L'objectif gnral de ce DAS est d'assurer la dfense de lEtat et ses dmembrements devant les juridictions comptentes dans les meilleures conditions de ractivit, de qualit et de cot. Les objectifs spcifiques sont : 3 Maximiser le taux des affaires gagnes par l'AJR 3 Rduire au minimum les montants accords par les tribunaux par rapport aux sommes rclames dans les contentieux en dfense. 3 Maximiser le montant des indemnisations obtenues dans le contentieux en demande. 3 Respecter les dlais de rponse exigs par la loi ou le juge. 3 Rduire le nombre daffaires perdues pour vice de forme. 3 Matriser le cot de traitement des dossiers b. Facteurs cls de succs 3 Mesurer les dlais et les dcomposer selon les intervenants sur toute la chane interne du traitement des dossiers. 3 Assurer le dveloppement / mise jour des comptences. 3 Amliorer la productivit: consolider et viabiliser le systme d'information (largir son primtre fonctionnel, assainir les donnes et rorganiser le processus d'alimentation des bases de donnes, impliquer plus activement les chargs du contentieux dans l'alimentation et l'exploitation du SI, enrichir davantage le contenu de l'intranet, largir l'usage de la bureautique, etc.). c. Indicateurs Nombre de demandes de dlai supplmentaire Nombre de relances pour obtention de documents et/ou lments de rponse. Nombre daffaires perdues pour vice de forme. Nombre dcrits produits et de dplacements effectus. Nombre des nouvelles affaires prises en charge durant l'anne. Nombre des affaires rgles dfinitivement durant l'anne. Nombre moyen de dossiers traits par un charg du contentieux. Taux des affaires gagnes (ne doit pas tre infrieur 50%). Pourcentage de procs perdus pour vice de forme: dfaut de comptence, dpassement de dlai, ... 3 La diffrence (en pourcentage) entre la somme des montants rclams par les parties demanderesses et celle des montants accords par le juge, concernant les procs traitant durant l'anne. Une analyse de l'volution chronologique de ce ratio peut servir pour l'valuation de la performance. 3 La diffrence (en pourcentage) entre la somme des montants rclams par l'administration (en tant que partie demanderesse) et celle des montants accords par le juge, concernant les procs traitant durant l'anne. Une analyse chronologique du ratio peut tre opre l'instar de l'indicateur prcdent. 3 Nombre de demandes dintervention de lAJR formules par les diffrentes administrations. 3 3 3 3 3 3 3 3 3 289
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

1.2. La rcupration des dbours de l'Etat


1.2.1. Objectifs Objectif gnral : Assurer la rcupration des dbours de lEtat dans les meilleures conditions de dlai et de cot. Objectifs spcifiques : 3 Assurer un niveau lev de ractivit dans les correspondances avec les compagnies d'assurances (7 jours ouvrables au maximum). 3 Maximiser le montant des dbours rcuprs. b. Facteurs cl de succs 3 Amliorer le taux d'informatisation de la chane de traitement des dossiers relatifs aux dbours de l'Etat. 3 Fluidifier les changes avec les compagnies d'assurance. c. Indicateurs Nombre de dossiers dfinitivement clos durant l'anne. Montant des dbours rcuprs dans l'anne par rapport l'anne d'avant. Taux des correspondances traites dans les 7 jours ouvrables qui suivent leur rception. Nombre des dossiers dans lesquelles une procdure judiciaire a t engage et qui ont t gagns. 3 Pourcentage des dossiers perdus pour vice de forme ou dpassement de dlai. 3 Nombre moyen de dossiers traits par un charg de la rcupration des dbours de lEtat. 3 3 3 3 3

1 .3. Le rglement amiable des litiges dans le cadre du Comit du Contentieux


a. Objectif Objectif gnral : Assurer le traitement des demandes de transaction dans les meilleurs dlais. Objectifs spcifiques : 3 Assurer un niveau lev de ractivit dans les correspondances avec les demandeurs de rglement amiable. 3 Encourager ce mode de rglement et largir le champ de son application. b. Facteurs cl de succs 3 Assurer une meilleure gestion informatique des dossiers soumis au Comit (effectuer le maximum de traitements travers l'application ad hoc, telles la gnration des PV du comit, des diverses correspondances et des arrts du Ministre relatifs l'excution des dcisions du comit, etc.). 290
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

3 Provoquer plus frquemment les runions du comit pour raccourcir les dlais de traitement. c. Indicateurs 3 Pourcentage des dossiers traits et liquids durant l'anne de leur ouverture. 3 Taux d'volution du nombre des demandes de rglement amiable reues par l'AJR d'anne en anne.

1.4. Le conseil et ingnierie juridiques


a. Objectif Rpondre aux demandes de conseil manant des clients dans les dlais et avec la qualit requise. b. Facteurs cl de succs 3 Offrir les ressources documentaires et informationnelles ncessaires pour assurer des prestations de qualit. 3 Traiter les demandes de conseil dans des dlais raisonnables (dans les 15 jours ouvrables suivant la rception de la demande lorsqu'elle est crite, moins qu'un dlai plus court soit requis). c. Indicateurs 3 Taux de satisfaction des clients des prestations de conseil (doit tre suprieur 50%). 3 Nombre des demandes ayant reu une rponse dans les 15 jours ouvrables suivants leur rception (doit tendre vers 100% avec le temps).

1.5. La prvention du risque juridique


a. Objectif 9 Rduire le volume du contentieux de l'Etat en agissant en amant afin d'en viter les causes. b. Facteurs cl de succs 9 Disposer d'un systme d'information global, riche et fiable. 9 Consacrer les ressources ncessaires cette activit. c. Indicateurs 9 Nombre d'tudes ralises sur l'volution de la jurisprudence relative une thmatique ou sur des questions relatives aux contentieux trait de manire gnrale. 9 Nombre de confrences auxquelles des reprsentants de l'AJR ont pris part. 9 Nombre de chargs de contentieux des administrations reus pour stage de perfectionnement. 9 291
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1.6. Les activits support


Les activits support et d'appui sont assures essentiellement par le service des affaires gnrales et celui de l'informatique. 1.6.1. Affaires gnrales a. Objectifs 9 assurer une gestion optimale des ressources et de la logistique ; 9 assurer la mise en mandatement des honoraires d'avocats dans les meilleures conditions de dlais de cot et de qualit ; 9 assurer la liaison courrier dpart dans les meilleurs dlais et conditions ; b. Facteurs cl de succs 9 Doter le service des moyens humains et logistiques suffisants. 9 Allouer les ressources ncessaires l'institution. c. Indicateurs 9 Nombre de notes d'honoraires mandates dans l'anne. 9 Pourcentage des notes d'honoraires traites dans les 7 jours ouvrables suivants la rception du dossier par le service des affaires gnrales. 3 Nombre moyen de notes dhonoraires traites par agent. 9 Nombre de courriers traits et achemins leurs destinations. 9 Nombre d'ordres de missions traits. 9 1.6.2. Informatique a. Objectifs Les principaux objectifs du service de linformatique sont : 9 planifier, en concertation avec les services mtier, le dveloppement des TIC au sein de linstitution et laborer les documents et les mcanismes ncessaires dans ce sens ; 9 contribuer llaboration du plan de formation de lAJR (notamment laspect li aux TIC) ; 9 tablir et mettre jour les procdures de travail lies au SI ; 9 veiller la bonne marche et une utilisation optimale des infrastructures technologiques de linstitution ; 9 assurer ladministration du systme et des rseaux ; 9 assurer la formation des utilisateurs et leur assistance ; 9 assurer la maintenance des applications ; 9 et tablir et mettre en uvre une politique de scurit du SI. b. Facteurs cl de succs 9 Doter le service des moyens humains suffisants 292
Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

9 Allouer les ressources ncessaires l'institution. c. Indicateurs 9 Nombre d'interventions d'assistance enregistres. 9 Taux d'informatisation des activits de l'AJR.

1. Proposition dindicateurs pour le top management :


Nous passerons en revue, dans ce qui suit, les principaux indicateurs proposs en les analysant par catgorie :
Objectif Amliorer le traitement des dossiers contentieux indicateur Nombre de dossiers contentieux traits par agent Part des dossiers contentieux faisant l'objet d'un premier traitement dans un dlai de 5 jours (dlai de ractivit) Part des jugements adoptant la position de l'AJR Part des contentieux dont le cot effectif a excd le cot moyen estim pour l'Etat (contentieux de masse) Part des transactions dont le cot se situe en-de du cot estim d'un procs Temps conomis par le choix d'une transaction / temps estim d'un procs Mettre en place une gestion personnalise des ressources humaines Favoriser le dialogue avec les partenaires et la communication en externe Nombre d'entretiens d'valuation/notation raliss par rapport l'effectif total de l'AJR Part des agents ayant bnfici au moins d'une formation dans les 3 dernires annes Part de recours l'AJR par rapport au recours un avocat Nombre de demandes de conseil adresses l'AJR Taux de satisfaction des administrations concernant le contentieux index sur une chelle allant de 1 4 (1-pas satisfait 2-moyennement satisfait 3-satisfait 4-trs satisfait) Amliorer la satisfaction des partenaires Taux de satisfaction des administrations concernant l'assistance juridique index sur une chelle allant de 1 4 (1pas satisfait 2-moyennement satisfait 3-satisfait 4-trs satisfait) Part des honoraires d'avocat mandats dans un dlai de X jours unit de mesure nombre % % % % mois % % % nombre

Amliorer l'efficacit

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Chap. IV. Proposition dun systme de contrle de gestion de lAJR: Elments de base

B. Les tableaux de bord


Aprs avoir une batterie dindicateurs parmi lesquels les gestionnaires peuvent choisir ceux qui leur conviennent au mieux, nous proposons ci-aprs des tableaux de bord sectoriels (1) et un tableau de bord global pour le comit