A Eficcia dos Contratos de Servios por Prego (Leiles Reversos): Um Estudo nas Licitaes Pblicas de Servios Continuados Resumo

Esta pesquisa analisa o impacto da licitao na modalidade de prego e a influncia de fenmenos na eficcia dos contratos de servios continuados da administrao pblica, e compara com outras modalidades de licitao previstas na Lei 8.666/93. Para anlise desta pesquisa de natureza emprica, considera-se a hiptese de que a diferena do preo contratado em relao ao preo estimado, nmero de participantes, a qualidade dos servios e falhas de atributos do processo de licitao afetam a eficcia da contratao na modalidade de prego. Utiliza-se ferramenta estatstica de regresso linear mltipla, em uma amostra de dezessete contratos originados de preges em rgos pblicos da Unio no Estado do Esprito Santo, de 2001 a 2005; comparando seu resultado, com uma amostra de 16 (dezesseis) contratos relativos s outras modalidades de licitao. Conclui-se que a diferena entre o preo de contratao e o preo estimado, nmero de licitantes e falhas tm relao negativa com a durao dos contratos, e a qualidade dos servios tem relao positiva com a durabilidade dos servios continuados na modalidade de prego. rejeitada a hiptese de que a modalidade de prego mais eficaz em relao s outras modalidades de licitao. 1 Introduo Em mercados cada vez mais competitivos onde a dinmica da cincia em todas as reas do conhecimento desenvolvida pelo capital intelectual, a necessidade de interao entre os indivduos e organizaes nesse ambiente, passou a ser de fundamental importncia, dada a necessidade de informao pertinente em tempo hbil para que os agentes envolvidos em uma transao se posicionem para tomada de deciso, buscando como resultado a eficcia dos elementos que se interagem em um determinado sistema. De acordo com Thurow (1997), [...] o conhecimento e as habilidades constituem a nica fonte de vantagem comparativa [...] o valor do conhecimento de cada indivduo depende da habilidade com a qual ele usado em todo sistema [...]. Os agentes pblicos devem atender s legislaes especficas sobre licitaes, normas e padres, emitidos por entidades pertinentes aquisio de bens ou servios a serem adquiridos, quando da preparao dos editais para habilitao de empresas especializadas para atender as caractersticas e especificaes desejadas. De acordo com a Lei n 8.666 de 21 de junho de 1993 e suas alteraes, o processo de licitao trata do procedimento administrativo formal no qual administrao pblica, prepara o edital de licitao, que abrange, as vrias modalidades de contratao da Lei de licitaes, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para a aquisio de bens e servios, tendo origem de demanda, na solicitao justificada por uma determinada seo, para atender necessidades operacionais da administrao pblica. O processo de licitao deve ser embasado nos princpios que regem os atos da Administrao Pblica: o princpio da legalidade, que subordina a atividade administrativa lei; o princpio da finalidade, pelo qual o ato administrativo deve ter como nico objetivo o bem comum da coletividade; o princpio da isonomia, pelo qual cabe ao Estado tratar com igualdade aqueles que representa; o princpio da moralidade administrativa, que rege que a Administrao Pblica e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos; e o princpio da publicidade, cujo objetivo tornar a Administrao Pblica transparente, possibilitando o seu controle (MEIRELLES, 1997).

Neste contexto, existem na literatura econmica, alguns pressupostos bsicos na vertente da nova economia institucional, como: assimetria de informao, custos de transao, oportunismo e racionalidade limitada (FURUBOTN & RICHTER, 2000; WILLIAMSON, 1985), que podem causar a incompletude contratual, que segundo Furuboton & Richter (2000), tem como premissa chave, simetria de informao entre os tomadores de deciso e a incerteza do que o futuro poder trazer, quando da formalizao do contrato. Dadas essas condies, difcil de se prever todas as contingncias futuras da relao contratual, quando se estabelece as condies do contrato, na presena de ativos especficos sujeitos a riscos e tambm por no ser possvel assegurar suficiente proteo da lei. A recursividade de pressupostos, como assimetria de informao, custos de transao, oportunismo e racionalidade limitada que podem provocar a incompletude contratual, esto presentes em todo o processo de licitao, e podem afetar na eficcia dos contratos em funo de falhas do processo, do preo estimado, nmero de licitantes e da qualidade da prestao do servio. Sendo a informao tomada como assimtrica, existe a possibilidade de desvio de comportamento caracterizado pelo fenmeno de moral harzard (risco moral) para maximizar lucros, quando a distoro envolve aes ou possveis revelaes de informaes ex-post (aps assinatura do contrato) , alm de possvel informao privada para agentes sem as caractersticas desejadas para a transao, no ex-ante, sendo caracterizado este fenmeno de seleo adversa (MASTEN, 1999). Esta situao pode levar contratao inadequada pelo principal (agente pblico) do agente (prestador dos servios), ocasionando possveis problemas na transao. Existem constantes impugnaes de editais de licitao de bens e servios, questionamentos sobre dvidas inerentes ao contedo do edital feitas por empresas licitantes, desclassificao de licitantes, recursos dos que se sentem prejudicados, com utilizao at da justia, para dirimir conflitos de agncia, quando a parte que se sente prejudicada no concorda com as decises do agente pblico em suas proposies, alm da no efetivao da transao com a adjudicao dos servios. Estas situaes podem levar o processo de licitao na aquisio do bem ou servio a situaes de: seleo adversa, oportunismo e custos de transao. Custos de transao so definidos por Barzel (1997), como custos associados transferncia, captura e proteo dos direitos de propriedade dos recursos econmicos, e que so difceis de mensurar. Falhas na elaborao do edital e a no definio clara das especificaes tcnicas do produto a ser adquirido, podem afetar de forma significativa os custos de produo, de transao e qualidade dos servios prestados, trazendo grandes prejuzos administrao e ao fornecedor. A falta de garantia do resultado do processo de licitao, devido seleo adversa do contratante, pode ocorrer atravs da heterogeneidade pr-existente na relao contratual e forma de contrato (CHIAPPORI & SALANI, 2000). Um valor de contratao no adequado s especificaes e atributos dos servios em termos de garantir a isonomia e competitividade entre os licitantes, de forma que a eficincia de Pareto (eficincia econmica) seja alcanada entre o principal e agente, pode levar situao de oportunismo entre as partes. O que significa que em uma distribuio eficiente das mercadorias, ningum consegue aumentar seu prprio bem-estar, sem reduzir o bem-estar de alguma outra pessoa, tambm conhecida como eficincia de pareto (PINDYCK & RUBINFELD, p. 572, 2002).

Os comentrios e afirmaes expostos suscitam a necessidade de verificar qual o impacto da modalidade de licitao de prego nos contratos de servios continuados de manuteno, conservao e limpeza, das instalaes prediais e apoio administrativo do servio pblico. As possveis inadequaes no processo de licitao com a publicao do edital, podem ocasionar impugnaes, dvidas, desclassificaes, recursos e procedimentos inadequados das partes, que poder afetar a eficincia do processo, ocasionando no ex-post resultados no esperados para as partes envolvidas na transao. Desse modo, esta pesquisa procura investigar, no mbito dos rgos pbicos da Unio a seguinte questo: Quais as variveis impactam na durao dos contratos de servios continuados em licitaes na modalidade de prego? Em decorrncia da questo em estudo, tem-se como objetivo geral identificar os fatores que definem os elementos que do origem aos motivos de recursividade dos contratos na modalidade de prego, verificando a causa da ineficincia dos mesmos, no que se refere renovao. Para o alcance do objetivo geral foram delineados os seguintes objetivos especficos: Descrever acerca dos aspectos da influncia dos sistemas abertos, teoria dos contratos, problemas de agncia, decorrentes da assimetria informacional ex-ante nos editais, e seu impacto na eficcia ex-post a homologao do contrato; Analisar a interao das variveis independentes com a varivel dependente envolvidas no processo licitatrio; Analisar se a modalidade de prego eficaz no seu propsito de contratao de servios continuados com menor preo; concomitantemente com maior durao contratual. Verificar se a baixa qualidade dos servios causa para a renovao ou no dos contratos; Verificar a eficcia dos contratos de servios continuados decorrentes da licitao de prego em comparao com outras modalidades de licitao prevista na Lei 8.666/93. Essa pesquisa se justifica pela discusso dos processos licitatrios de contratao (exante) nas questes de falhas do processo, estimativa de preo, nmero de licitantes, integrando-os s questes da qualidade (ex-post), ocasionadas pelos atributos no bem delineados nos mesmos, tendo como foco os editais na modalidade de licitao de prego, referente contratao de empresas especializadas de servios continuados, comparando-os com as outras modalidades de licitao. 2 Referencial Terico 2.1 Teoria dos Sistemas A partir premissa da criao do universo por um ser superior ou o resultado de um big-bang, o que se percebe a constante evoluo e interao de elementos integrantes de subsistemas, num contexto de um sistema maior denominado de universo, com fronteiras desconhecidas, porm que interagem entre si com troca de energia. Bertalanffy (1994), estabelece que sistema constitudo por um conjunto de unidades que se relacionam de forma recproca, atravs de redes de informaes. Ainda para o autor, um sistema reconhecido por duas caractersticas bsicas: a de propsito que visa sempre um objetivo, ou resultado a ser alcanado e o de totalidade, no qual qualquer mudana em um dos

seus elementos produzir conseqentemente, mudana em todos os demais elementos, devido ao relacionamento mtuo. Destes ajustamentos que so dinmicos e contnuos decorrem os fenmenos da homeostasia, o qual tende a manter estvel o funcionamento do sistema, independente de flutuaes que ocorrem no ambiente externo; e a entropia que a tendncia de perda de energia que ocorre em sistemas fechados, tendo como conseqncia a desagregao dos elementos que compem o sistema (BERTALANFFY,1994). J Koontz & O`Donnell (1989), caracterizam um sistema como sendo um conjunto formado por elementos (foras ou partes) que so interdependentes e que interagem entre si tornando-se um todo complexo e organizado. Este todo se apresenta com caractersticas ou propriedades intrnsecas que no so determinadas isoladamente em nenhum elemento do conjunto; implicando no que denominado emergente sistmico; uma propriedade ou caracterstica do sistema no geral e no em seus elementos em particular. Os conjuntos que se inter-relacionam de acordo com Silva (2006), podendo agrupar, classificar e hierarquizar, correspondem a sistemas que so conjuntos de estruturas, mtodos, aes e meios nos quais se desenvolvem os processos permanentemente e de maneira diversificada, onde o sistema institucionalizado. O sistema definido como um todo organizado, estando inserido em um ambiente que interage com o exterior, caracterizado como um sistema aberto dentro de um meio ambiente composto de outros diversos sistemas. Esta relao com o meio exterior, se processa atravs de entradas e sadas, de troca de energia, matria ou informao, ocorrida nas fronteiras de interface entre sistemas (SILVA, 2006). De acordo com o autor, quando se faz abordagem sobre sistema se estar a falar de um processo dinmico, onde a organizao e a seqncia dos eventos das inter-relaes no fluxo do tempo so inseparveis. Nascimento (1972) enfatiza que um sistema aberto est permanentemente em interao dual com seu ambiente, atua a um tempo, em que concomitantemente varivel dependente e independente deste meio, isto , Influencia e influenciado pelo ambiente. Tem capacidade de crescimento e mudana, bem como, compete com outros sistemas. Neste ambiente em constantes mutaes e bastante competitivo os indivduos e as organizaes, no seu propsito de alcanar uma determinada meta, processam insumos e informaes, de uma forma dinmica que resultam em transaes onde o aspecto econmico tem relevncia, numa recproca troca de ativos, havendo para isso uma constante relao entre os elementos envolvidos para alcanar seus objetivos de sobrevivncia, evitando o fenmeno conhecido como entropia. , portanto necessrio trocar energia com o meio exterior para manter o equilbrio interno. Este ajustamento necessrio para que as instituies e sociedade (organizaes) mantenham seu funcionamento e coero interna, se processa atravs de redes de realimentaes (feedback) de informaes, com a gerao de regulao do sistema (SILVA, 2006). Esse processo designado por regulao, implica na anlise da recepo e do processamento de informao sobre as condies do sistema para posteriormente realimentar a entrada com informaes do status quo do sistema para que se faa a correo das falhas, numa ao contnua para que o sistema processe sua meta. A Figura 1 relaciona o processo de contratao com seus insumos de entrada e resultados esperados, que corresponde execuo dos servios. O processo de realimentao

constitui de um subsistema com o propsito de proporcionar a otimizao dos insumos de entradas, visando os resultados com eficcia.
Ambiente Entrada de Insumos: Sadas de servios:

Ambiente

- Informaes; - Edital (atributos jurdicos, fiscais, econmicos e tcnicos; estimativa de preos); - Pessoas (licitantes e

Processo de licitao

- Contrato; Ambiente - Informaes; - Tempo;

Ambiente Realimentao

- Lucro.

Fonte: Adaptado de Bertalanffy (1994, p. 43). Figura 1: O processo de contratao inserido no ambiente competitivo

Todos os elementos que so integrantes de algum subsistema apresentam certo grau de sistematizao decorrente de um processo de organizao interna que assume determinadas propriedades (LIEBER, 2006). Uma organizao pode ser entendida como um conjunto de intensos e variados relacionamentos, tanto dela com o meio externo, como desse com seus processos mais interiores, visando obteno dos resultados delineados pela sua estratgia. O desenvolvimento de estratgias para a competio externa uma condio necessria, para conseguir o perfeito domnio de todos os processos, desenvolvendo sistemas gerenciais, produtivos e informativos que consigam alinhar todas as metas menores com a maior, que a prpria empresa. Em suma, a teoria dos sistemas possibilita o enfoque dos fenmenos decorrentes das relaes intra-agentes das diversas reas do conhecimento, numa abordagem globalizada, permitindo a inter-relao e integrao de assuntos pertinentes a cada rea, que so na maioria das vezes de natureza completamente diferentes (BERTALANFFY,1994). Neste contexto, h necessidade de um feedback dos resultados dos processos de aquisio da administrao pblica, para que atravs dos ajustamentos de seus instrumentos de compra se obtenha os melhores resultados possveis. 2.2 Teoria dos Contratos A importncia dos contratos est em possibilitar uma estrutura legal para quase todo tipo de organizao e formas de relaes entre indivduos e grupos que seja temporria ou permanente (LLEWELLYN, 1931). Contrato um compromisso, que de acordo Masten (1999), considera alm de estabelecer um compromisso implcito entre as partes, existir trs razes para o contrato, so elas: transferncia de risco, alinhamento de incentivos e economizar custo de transao. Na transferncia de risco, o objetivo a sua alocao eficiente. No alinhamento de incentivos, o objetivo que as partes tenham incentivos individuais para tomar aes ou revelar informaes que maximize seus interesses; e para economizar custo de transao, enfatiza especialmente a reduo deste custo, na barganha ex-post, no custo de hold-up (captura) nas transaes relacionadas a investimentos especficos, bem como no custo de procura e escolha ex-ante de informaes adicionais (MASTEN, 1999).

Conforme Sztajn, Zylbersztajn & Azevedo (2005), a essncia econmica do contrato a promessa de realizar investimentos entre os indivduos que faam surgir a capacidade de trocas atravs da especializao, para isso, necessrio a reduo nos custos dos preos, logo os ganhos de troca sero suficientes para que os indivduos interajam e alcancem o contrato timo, sobre o qual ganhos paretianos sero obtidos. Considerando que o direito de propriedade imperfeitamente definido, sendo presente na relao entre as partes o direito oculto de propriedade, devido ao pressuposto de informao assimtrica, o principal no consegue monitorar o agente, alm de ser muito caro o monitoramento, submetendo as partes, no ex-post, aos fenmenos comportamentais de moral hazard (risco moral) e hold-up (BARZEL, 1989). Para impedir o aparecimento desses fenmenos, as partes assumem que as instituies sero capazes de inibir oportunismo (moral hazard), bem como conseguiro verificar expropriao de resultados (hold-up) (FURUBOTN & RICHTER, 2000). Alm do problema de informao assimtrica, pode ocorrer tambm, o fenmeno de seleo adversa no ex-ante, atravs da heterogeneidade pr-existente na relao contratual e forma de contrato (CHIAPPORI & SALANI, 2000). O modelo de contrato na administrao pblica, por fora da legislao, est atrelado aos princpios bsicos da constituio do Estado, e de outras instituies; tendo na sua concepo uma caracterstica de contrato completo. No obstante, as vertentes contratuais decorrentes dos respectivos pressupostos, dadas as interaes entre agentes; infere, nos modelos de contrato de agncia e de contratos incompletos. 2.3.1 Contrato de Agncia A teoria da Nova Economia Institucional (NEI) conceitua a firma como um complexo de contratos que se caracterizam pela sua incompletude, assimetria informacional entre as partes, e fenmenos de seleo adversa e moral hazard, devido oportunismo; com objetivo de analisar os custos de transao envolvidos nesses contratos. Esses custos conforme Williamsom (1993) so os custos ex-ante de preparar, negociar e salvaguardar um acordo, alm dos custos ex-post com adaptaes que podem resultar em falhas, erros, omisses e alteraes inesperadas na relao contratual. Com a considerao de que a NEI e a teoria do agente-principal (agency) so voltadas para as organizaes, as duas se distinguem em vertentes distintas; onde a NEI est voltada para eficcia do contrato no ex-post, ou seja, o foco analtico focaliza, mas no est centralizado no desenho contratual ex-ante (ZYLBERSZTAJN, 1995, p. 35), enquanto a teoria do agente-principal analisa os conflitos e custos, resultantes da separao entre a propriedade e o controle do capital. Para Anthony & Govindarajan (1998), a teoria de agncia ocorre numa relao de agenciamento entre a parte principal e o contratado (agente) para executar uma determinada atividade, e que ao faz-lo, o principal delega ao agente o poder da tomada de deciso. A teoria de agncia discutida principalmente por Jensen & Meckling (1976, p. 308), quando definem uma relao de agncia como sendo:
Um contrato sob o qual uma ou mais pessoas (o principal) contratam outra pessoa (o agente) para desempenhar algum servio em seu interesse, o qual envolve a delegao de alguma autoridade para a tomada de deciso para o agente. Se ambas as partes da relao so maximizadoras da utilidade existente, h uma boa razo para acreditar que o agente no atuar sempre nos melhores interesses do principal.

Segundo Williamson (2005), e Furubotn & Richter (2000), a teoria de agncia considera apenas o pressuposto de informao assimtrica e oportunismo. Essas vertentes so caracterizadas pela presena de assimetria de informao entre os agentes, induzindo o oportunismo em potencial entre as partes no ex-post. Cada uma dessas partes tenta maximizar sua funo utilidade, devido ao fenmeno de moral hazard. No ex-ante, identificado o fenmeno de seleo adversa, antes da assinatura do contrato, e aps, observado a existncia de moral hazard pela ao do agente. 2.4 Prego (leilo reverso) No leilo tradicional os participantes explicitam sua disposio a pagar pela aquisio do objeto colocado venda, apresentando suas ofertas em lances verbais crescentes e sucessivos, numa disputa que vencida por quem se prope a pagar o maior valor em moeda corrente. No prego, ocorre a explicitao da disposio a receber dos participantes para fornecimento de um produto, vencendo a disputa quem oferece o menor preo de venda para o objeto licitado (CARNEIRO & PEREIRA, 2005). Para Klemperer (2004), existem quatro formatos clssicos de leilo, que serviriam de base para os desenhos efetivamente utilizados nos diferentes mercados:1) Leilo fechado de primeiro preo; 2) Leilo fechado de segundo preo (ou leilo de Vickrey); 3) Leilo ascendente (tambm conhecido por leilo aberto, oral, ou ingls); e 4) Leilo descendente (tambm chamado de holands), adaptado na administrao pblica brasileira como prego. Na teoria dos leiles, o prego chamado de leilo reverso (reverse auction), descendente ou do tipo holands, que funciona de maneira inversa ao leilo ascendente ou ingls: isto , o processo se inicia com um preo alto, que reduzido sistematicamente por disputa entre os participantes at que um ltimo participante manifeste sua inteno de realizar a transao. O produto vendido, ento, ao preo corrente (KLEMPERER, 2004). De acordo com Motta (1997), o prego no Brasil um instrumento utilizado pelo setor pblico para comparar e selecionar propostas de bens e servios, oportunidade em que as ofertas so apregoadas em sesso pblica, com presena de interessados e onde lances podem ser continuamente melhorados. Segundo o mesmo autor, esta prtica no inovadora, tendo sido incorporada por texto das ordenaes Filipinas no ano de 1592 nas primeiras aplicaes de licitao pblica, no Brasil. A modalidade de licitao denominada de prego foi instituda atravs de Medida Provisria n. 2.026 de 28 de julho de 2000, regulamentada pelo decreto n. 3.555 de 08 de agosto de 2000, que inseriu o prego no mbito da Unio e que deu origem a atual Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002, oportunidade em que o governo Federal estendeu esta nova modalidade de licitao pblica tambm para o mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Atravs do decreto n. 4.540 de 31 de maio de 2005, foi regulamentado o prego realizado por meio eletrnico. H dois tipos de prego utilizados independentemente do valor estimado para contratao. O prego presencial regulado pelo decreto 3.555/2000, que se realiza em uma sesso pblica, sendo a oferta inicial escrita e os lances verbalizados, somente pelos participantes com majorao de at 10% do menor preo ofertado inicialmente, havendo a necessidade da participao de no mnimo trs participantes. Havendo lance, o mesmo dever ser dado ao ltimo valor ofertado por um outro licitante; e o prego eletrnico, regulado pelo decreto 5.450/2005, realizado via site na Internet, sem limitao de preo, podendo os lances, serem ofertados inclusive sobre o prprio preo anteriormente apresentado. Pode ser utilizado tempo randmico no prego eletrnico, para encerramento da fase de lances, caso se prolongue a sesso, a critrio do pregoeiro (TCU, 2006).

O Prego comeou a ser operacionalizado em 2000, como uma iniciativa para reduzir os custos e agilizar a realizao de licitaes para compra de bens e da contratao de servios de empresas privadas pelo Estado, no tendo limite de valor para sua utilizao. Devido tratar-se de uma opo de licitao com caractersticas de natureza simplificadora, para aquisio de bens e servios comuns, a modalidade a ser aplicada, como regra, que somente pode ser substituda se, justificadamente, a administrao pblica demonstrar sua inconvenincia, fundamentada e embasada em preceitos legais ou fatos que apontem para a impossibilidade de sua utilizao. As principais vantagens caracterizadas no prego, seria o da reduo do tempo de processamento da licitao e de custos para a administrao, e maior participao de concorrentes devido possibilidade de disputa aberta. Alm dos ganhos associados simplificao e racionalizao do processo, minimizando deslocamentos at os rgos contratantes. No prego eletrnico, a apresentao das propostas por meio magntico permite a participao de um mesmo fornecedor em preges realizados de forma simultnea, com incremento da competitividade (TCU, 2006). O Governo Federal com o intuito de simplificar e dar maior transparncia rapidez e competitividade ao processo de aquisies da administrao pblica, instituiu o portal Comprasnet; um sistema on-line que permite uma melhoria dos controles gerenciais das despesas, conseqentemente, uma reduo dos custos, alm de padronizar e informatizar os procedimentos dos diversos setores de aquisio de bens e servios. Em 29 de janeiro de 2001, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, disponibilizou o sistema de prego eletrnico no site www.comprasnet.gov.br (RODRIGUES & OLIVEIRA, 2002). A licitao na modalidade de prego requer um termo de referncia, que dever conter de forma clara o objeto a ser licitado, suas especificaes, condies, prazos e forma de fornecimento, que so elementos fundamentais na determinao da estimativa do valor de referncia para aquisio do bem ou servio. No caso da aquisio de servios, deve ser elaborada uma planilha que contenha todos os elementos com quantidades e composio de custos unitrios e totais. O valor de referncia obtido atravs de pesquisa de preo no mercado sendo o preo de referncia mximo admitido pela administrao para aquisio (ARAJO, 2006). Nesta fase, importante a delineao correta das especificaes tcnicas e caractersticas do produto, todas as condies da transao e elementos que reflitam a correta formao de custo dos servios em relao aos atributos do objeto que se deseja adquirir, evitando-se com isso por falta de conhecimento, definir um preo que dado racionalidade limitada, assimetria de informao e oportunismo dos indivduos, levem incompletude da transao, gerando insatisfao entre as partes. O menor preo de aquisio de bens e servios com qualidade, requeridos pela administrao pblica, deve de acordo Pindyck & Rubinfeld (2002), possibilitar um equilbrio, econmico-financeiro do contrato, que permita gerar lucro tanto para o fornecedor do servio, quanto um bem estar social para o comprador. 3 Metodologia 3.1 Formulao das Hipteses As teorias de acordo com Pindyck & Rubinfeld (2002), so desenvolvidas para explicao de fenmenos, sendo necessrias para construir modelos do problema estudado, a partir dos quais so realizadas previses. Para isto, utiliza-se de anlise positiva, que consiste em proposies de causa e efeito.

Em um sistema cujo ambiente caracterizado por instituies onde predomina regras formais do jogo e as organizaes que so partes integrantes do jogo (NORTH, 1990), esto sujeitos a comportamentos ocasionados por assimetria informacional, situao que segundo Croker & Reynolds (1993), no possibilita melhores condies para medir aes dos agentes e onde de acordo com Williamson (2005), atributos do bem ou servio passam a ser cruciais, especificamente se os mesmos so ofertados em condies de incerteza e investimentos especficos esto envolvidos; podendo ser problema para a eficcia em uma licitao pblica. De acordo com Anthony & Govindarajan (1998), as estimativas de custo so pouco precisas decorrente de projetos menos padronizados e informao acumulada de situaes anteriores serem pouco vlidas. Os mesmos autores tambm enfatizam que dada incerteza do futuro, no h como prever corretamente os custos, logo em uma estrutura de custos, h de ser considerado dois tipos de fatores desconhecidos. O primeiro desconhecido conhecido sabe-se que ir ocorrer; e o outro, desconhecido desconhecido, no se sabe da ocorrncia destes fatores, logo no tem como se estimar custos. A seguir, se estabelece possveis relaes de causa e efeito entre os fatores interagem no sistema, isto : a) Quanto maior o decrscimo entre o preo contratado e o estimado, menor a durao dos contratos; b) Maior nmero de licitantes, menor a durao do contrato, c) Quanto menor a avaliao em relao a qualidade dos servios prestados, menor a durao do contrato e d) Maior nmero de falhas, menor a durao do contrato. Desta forma esta pesquisa, pressupe que a eficcia (durao) dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego na administrao pblica, sofre influncia das variveis: Diferena de preo, nmero de licitantes, qualidade e falha. Estes pressupostos conduzem s seguintes hipteses: H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo contratante, menor a eficcia dos contratos. H2: Quanto maior o nmero de licitantes, menor a eficcia dos contratos. H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos. H4: Quanto maior as falas dos processos, menor a eficcia dos contratos. Para comparar a eficcia dos servios continuados provenientes de licitaes realizadas atravs do prego com as modalidades previstas na Lei 8.666/93, estabelece-se a hiptese H5 que ser tratada com a estatstica de medidas de tendncia central, logo: H5: A eficcia dos contratos de servios continuados provenientes de prego maior em relao aos servios contratados atravs de outras modalidades previstas na Lei 8.666/93. 3.2 Coleta de Dados 3.2.1 Mtodo de Coleta e Anlise de Dados da Modalidade de Prego Os dados, sobre os editais de licitaes pblicas na modalidade de prego eletrnico e presencial foram obtidos, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto atravs do site Comprasnet, portal de compras do governo federal e por meio de consulta a processos nos rgos participantes da amostra, que promoveram licitaes com esta modalidade. Para os dados sobre esta modalidade, utilizou-se inicialmente uma amostra de 65 (sessenta e cinco) preges, realizados de 2001 a setembro de 2006 dos editais de servios continuados dos rgos pblicos da administrao direta federal no Estado do Esprito Santo,

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que tiveram como objeto, a contratao de manuteno de sistemas prediais, servios de limpeza e conservao e apoio administrativo. Com o objetivo de testar as hipteses atribudas a esta pesquisa, as variveis independentes escolhidas para anlise foram a diferena de preo entre o contratado e o estimado, nmero de licitantes, qualidade dos servios e falhas. Como varivel dependente, a eficcia dos servios, aqui caracterizado pela durabilidade mxima possvel para o contrato, em sessenta meses, de acordo com a lei 8.666/93. Da amostra inicial de 65 (sessenta e cinco) preges, no menu preges/consulta ata consultas/extratos contratos foram desconsiderados, 19 (dezenove) licitaes realizadas durante o ano de 2006, que no teriam dados suficientes para esta pesquisa, pois os contratos estavam em incio de sua vigncia, quando da coleta de dados, restando 46 (quarenta e seis) preges do perodo compreendido de 2001 a 2005, o que corresponde amostra inicial pesquisada. Desta amostra, 05 (cinco) no se concretizaram em contrato, 24 (vinte e quatro) esto ainda em vigncia, e 17 (dezessete) preges resultaram em contratos no renovados, rescindidos ou encerrados at a obteno destes dados em dezembro de 2006, o que corresponde amostra especfica para esta pesquisa . Para validao da varivel qualidade (X3), analisando o motivo da no renovao de contratos, utilizou-se de pesquisa documental, por meio de questionrios estruturados, enviados aos gestores dos contratos nos rgos pblicos federais do Estado do Esprito Santo. Para mensurar esta varivel foi utilizada escala Likert, de 0,25 a 1,00. De acordo com os dados obtidos da amostra, a equao de regresso mltipla proposta que expressa a relao causal entre a varivel dependente, durao de contrato (D) e as respectivas variveis independentes, diferena do preo contratado para o estimado (DP), nmero de licitantes (NL), qualidade (Q) e (F) falhas, :

D = 0 + 1 DP + 2 NL + 3 Q + 4 F +

(1)

3.2.2 Mtodo de Coleta e Anlise de Dados de outras Modalidades Prevista na Lei 8.666/93 Para verificar o real impacto da modalidade de prego na eficcia dos contratos de servios continuados a ser analisado atravs da varivel dependente da equao da regresso (1), a mesma ser comparada com a eficcia de uma amostra de contratos relativos s outras modalidades de licitao, no perodo imediatamente anterior a cinco anos da implementao do prego, realizados com servios de mesma natureza e nos mesmos rgos, ou seja, de 1996 a 2000. Na pesquisa de coleta de dados, utilizou-se o portal Comprasnet e pesquisa documental nos rgos. Foram encontrados 20 (vinte) contratos oriundos das outras modalidades de licitao no perodo compreendido de janeiro de 1996 a dezembro de 2000, dos quais foram conseguidos dados de 16 (dezesseis) processos que corresponde amostra pesquisada. 4 Anlise de Dados Foram registrados os dados de preges que tiveram contratos encerrados at dezembro de 2006, e nas demais modalidades os que tiveram inicio de contrato no perodo de janeiro de 1996 a dezembro de 2000. O objetivo do estudo foi desenvolver o modelo de regresso linear mltipla (MRLM) e avaliar a contribuio de cada varivel explicativa (independente) para o modelo proposto. As

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variveis estudadas foram as seguintes: Durao do Contrato (varivel resposta), Diferena de preo, Nmero de licitantes, Qualidade e Falha (variveis explicativas ou regressoras). Nas Tabelas 1 e 2 tm-se respectivamente estatstica descritiva e coeficientes de correlao.
Tabela 1: Estatsticas descritivas
Mnimo Durao do contrato Diferena de preo Licitantes Qualidade Falha 0,11 -0,84 1,00 0,25 0,00 Mximo 1,00 0,05 12,00 1,00 1,00 Mdia 0,41 -0,41 3,76 0,51 0,53 Mediana 0,25 -0,21 3,00 0,50 1,00 Moda 0,20 -0,33 1,00 0,25 1,00 Desvio Padro 0,28 0,20 3,29 0,26 0,51

Tabela 2: Coeficientes de correlao

Diferena De preo Durao do contrato Diferena de preo Licitantes Qualidade -0,394 -

Licitantes -0,147 -0,256 -

Qualidade 0,714 -0,495 -0,014 -

Falha -0,201 -0,235 0,189 -0,063

Na Tabela 1 observa-se baixo valores para mediana e moda. Na Tabela 2 verifica-se que existe uma moderada associao entre Durao do Contrato e Qualidade, uma fraca associao entre Durao do Contrato e a Diferena de Preo, Durao do Contrato e Licitantes, Durao do Contrato e Falha. Na Tabela 3 so obtidos os coeficientes do modelo de regresso, Teste t e p-valor.
Tabela 3: Resultados da Regresso Linear.
Preditor Constante Diferena de preo Licitantes Qualidade Falha Coeficiente 0,096 - 0,235 -0,0127 0,682 -0,096 t 0,65 -0,70 -0,73 2,73 -0,86 Probabilidade de significncia ( p - valor ) 0,526 0,498 0,477 0,018 0,405

A equao 1 de regresso dada por:

= 0,096 0, 235 DP 0,0127 NL + 0,682 Q 0,096 F y

O valor do intercepto b0 = 0,096 caracteriza que este valor pouco influncia nas variveis explicativas. O coeficiente de regresso parcial -0,235 significa que mantendo constantes licitantes, qualidade e falha, a durao do contrato diminui de 0,235 para cada unidade de acrscimo na diminuio de preo. Do mesmo modo, mantendo constante a diferena de preo, qualidade e falha, a durao do contrato diminui de -0,0127 para cada unidade de acrscimo na licitante. Ainda, mantendo constante a diferena de preo, licitantes e falha, a durao do contrato aumenta de 0,682 para cada unidade de acrscimo na qualidade e finalmente mantendo constante diferena de preo, licitantes e qualidade, a durao do contrato diminui de 0,096 para cada unidade de acrscimo na falha.

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O valor de R2 = 0,564 significa que as quatro variveis explicativas diferena de preo, licitantes, qualidade e falha, respondem por aproximadamente 56,4% da variao na durao do contrato. O valor de R2 Ajustado = 0,419 indica que o modelo no est ajustado aos dados. Segundo Lavine et al. (p. 542, 2005) o R ajustado necessrio quando se est comparando dois ou mais modelos de regresso que realizam a previso da mesma varivel dependente, o que no caso desta pesquisa. A Tabela 3 mostra o resultado do teste de hiptese para os coeficientes (1, 2, 3 e 4). Podemos testar se 1, 2, 3 e 4 igual zero. Podemos verificar atravs do p-valor da Tabela 3 que a hiptese nula no foi rejeitada (p-valor > 0,05), ento se pode concluir que no h evidncias de uma relao linear entre Durao do Contrato e Decrscimo de Preo, Durao do Contrato e Licitantes e Durao do Contrato e Falha, somente houve relao linear entre Durao do Contrato e Qualidade (p-valor < 0,05). Na Tabela 4 testada a existncia de regresso linear mltipla.
Tabela 4: Teste de significncia geral do modelo
SQ Regresso Resduo Total 0,726 0,561 1,287 gl 4 12 16 MQ 0,182 4,7E-0,2 F 3,886 Probabilidade de Significncia (p-valor) significncia 0,030 -

Ao nvel de 5% de significncia, com o valor-p < 0,05, ento pode-se verificar que pelo menos uma das variveis explicativas (independentes) tem relao com Durao do contrato. O modelo acima estatisticamente significativo (p= 0,030). O teste de KolmogorovSmirnov indica que a suposio de normalidade dos resduos satisfatria (p = 0,772). De acordo com o grfico abaixo tambm se pode verificar que no h violao do pressuposto de normalidade.
Tabela 5: Estatstica Descritiva de medida de tendncia central
n Durao do contrato 16 Mnimo 0,41 Mdia 0,84 Mediana 0,93 Mximo 1,00 Desvio Padro 0,19 Moda 1,00

Conforme apresentado na Tabela 1 a durao mdia destes contratos foi de 0,84, sendo 0,41 a menor durao da amostra e 1,00 a maior durao com desvio padro de 0,19 em torno da mdia. 5 Consideraes Finais Estabelecido um estudo precedido de referencial terico, abrangendo as vertentes tericas relacionadas s teorias: dos sistemas, dos contratos, da agncia, e leiles reversos, estabeleceu-se finalmente as hipteses apresentadas para esta pesquisa de causa e efeito nas licitaes na modalidade de prego para contratao de servios continuados, com suas respectivas concluses, a seguir. H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo contratante, menor a eficcia dos contratos. Existe uma correlao positiva, entre a durao do contrato e a diferena do lance vencedor do prego em relao ao preo estimado para os servios.

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H2: Quanto maior o nmero de licitantes, menor a eficcia dos contratos. Existe uma correlao positiva, entre a durao do contrato e o preo do contrato. H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos. No existe correlao positiva, entre a durao do contrato e o nmero de participantes no prego, logo o nmero de licitantes no afeta a durabilidade do contrato. H4: Quanto maior as falas dos processos, menor a eficcia dos contratos. Existe uma alta correlao positiva, entre a durao do contrato e a qualidade dos servios prestados. Para anlise da eficcia do prego com outras modalidades de licitao, foi utilizada a anlise estatstica de medidas de tendncia central. H5: A eficcia dos contratos de servios continuados provenientes de prego maior em relao aos servios contratados atravs das modalidades previstas na lei 8.666/93. Esta hiptese foi rejeitada. A estatstica de medidas de tendncia central demonstram, conforme tabela 5, que a eficcia dos contratos licitados por estas modalidades previstas no art. 23 da lei 8.666/93 possue 0,93 de mediana, com moda 1, relativos durao do contrato, em relao modalidade de prego (vide tabela 1) que apresenta mediana de 0,25 % e moda de 0,20. Por fim, conclui-se por meio deste trabalho que os fatores de recursividade impactam na durao dos contratos de servios continuados em licitaes na modalidade de prego e que esta modalidade ineficiente em relao s outras modalidades. Considerando que a implantao da modalidade de prego ocorreu aps o ano de 2000, ainda incipiente, o universo de dados ficou limitada de uma amostra inicial de 65 (sessenta e cinco) preges a uma amostra efetiva de 17 (dezessete) preges. No obstante, estas limitaes; de uma amostra relativamente pequena, espera-se que os resultados das anlises deste trabalho tenham inferncia na parametrizao e correta adequao de atributos na utilizao de prego para contratao de futuras licitaes de servios, inclusive de outros rgos, poderes e segmentos, dado o referencial da bibliografia pesquisada. Conforme anlise das hipteses identificadas nesta pesquisa, assim como as limitaes apresentadas, sugere-se, para o desenvolvimento de novas pesquisas positivas: a) Replicaes futuras, em decorrncia do processo de licitao de prego ser recente, tendo pouco tempo de maturidade. b) Abordagem no aspecto da utilizao do prego no prazo de entrega e qualidade de bens adquiridos. c) Custo operacional de processos que no resultou em uma contratao ou no se renovou.. Referncias ANTHONY, Robert N.; GOVINDARAJAN, Vijay. Management control systems. 9 ed. Irwin/McGraw-Hill, 1998. ARAJO, Dagoberto D. de. Prego: aprendendo na prtica. 3 ed. Rio de Janeiro: Algo a dizer. 2006.

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