ESTUDOS

O espao das Conferncias Internacionais de Educao (CIEs) da OIE/Unesco e o processo de polticas pblicas educativas
Elisabete Cristina Cruvello da Silveira
Palavras-chave: contexto internacional; polticas pblicas e educao; conferncias internacionais.

nalisa o espao das Conferncias Internacionais de Educao (CIEs) organizadas pelo Escritrio Internacional de Educao (OIE) da Unesco e sua relao com o processo de elaborao de polticas pblicas na dcada de 90. Duas questes fundamentais orientaram o artigo: 1) como pode ser definido o espao das CIEs nos anos 90 e 2) como os processos de globalizao e interdependncia influenciaram essas conferncias. As CIEs foram definidas como um espao de articulao internacional de relaes de poder e de debate sobre as linhas de polticas educativas de dimenses contraditrias. Alm disso, foi relevante delimitar dois tipos de conferncias: estratgica e protocolar. No caso das CIEs realizadas nos anos 90, o tipo progressivamente predominante o estratgico, no obstante ainda coexistam prticas rotineiras e protocolares.
440
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

mas, sobretudo, questionar seu papel para o processo de elaborao de polticas pblicas em tempos da chamada "era da globalizao e interdependncia".

Caractersticas do contexto internacional dos anos 90

Antes de iniciar, de fato, a apresentao das principais caractersticas, torna-se relevante definir o processo de globalizao que constitui o contexto internacional no qual se inserem as conferncias ou reunies de cpula. De acordo com a viso dos analistas consultados, globalizao significa no s um processo de intensificao das relaes sociais em escala mundial, como tambm estabelece um desenvolvimento desigual que tanto fragmenta quanto coordena, introduzindo, portanto, novas formas de interdependncia mundial. Assim, esta definio dialtica do processo de globalizao como um movimento econmico e poltico, que integra e desintegra, tambm permite delimitar de forma peculiar o espao de uma conferncia internacional. Uma conferncia ou reunio internacional patrocinada por um organismo internacional constitui um espao de articulao e de relaes de poder entre Estados sobre as orientaes de polticas de dimenses contraditrias. Por um lado, este espao determina que se estabeleam grandes consensos em torno das tendncias das linhas de polticas pblicas. No obstante, por outro lado, ocorrem nele algumas prticas que so cumpridas rotineira e protocolarmente, estabelecendo assim uma relao formal e peculiar entre as recomendaes aprovadas pelos atores na conferncia e pelo processo de deciso de uma poltica pblica em cada contexto nacional. A partir dessas definies bsicas, necessrio traar um conjunto de caractersticas articuladas entre si sobre o contexto das relaes internacionais dos anos 90 e suas vinculaes com a lgica das conferncias internacionais, isto : Quais so as caractersticas que distinguem o atual contexto internacional dos anteriores, gerando um maior interesse dos organismos internacionais, pases-membros e outros atores em relao ao espao das conferncias mundiais? O que se pode apreciar de "novo" nas tendncias da ordem mundial emergente?

Introduo
Ao longo da dcada de 90, alguns analistas tm questionado a presena marcante dos organismos internacionais, sobretudo organismos de financiamento como o Banco Mundial (BM) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), quanto ao processo de elaborao de polticas pblicas nos pases latino-americanos. No entanto, pouco se tem refletido sobre o papel das reunies de cpula ou sobre as conferncias internacionais realizadas abordando temas diversos da agenda pblica, como, por exemplo, as conferncias patrocinadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU) e suas respectivas agncias multilaterais, como a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). Alm disso, segundo alguns analistas, os processos de progressiva globalizao e interdependncia tm provocado a discusso em conjunto de vrios problemas mundiais, cuja conseqncia vem sendo o debate, cada vez mais freqente como tambm acentuado, pelos foros internacionais, sobre a definio das linhas comuns de ao poltica para os pases. Nesse contexto, algumas questes se fazem pertinentes: Para que servem as conferncias? Como se organizam? Que tipos de procedimentos adotam? Qual o impacto das recomendaes estabelecidas nessas reunies para o processo de elaborao de polticas pblicas? Como o recente contexto internacional vem influenciando essas conferncias em sua totalidade? Discutir a lgica presente nessas reunies internacionais possibilita no somente melhorar a qualidade do contedo das respostas acerca dos problemas analisados,

Ilustrao: Mrcio Bonatto

R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

441

Segundo os tericos das relaes internacionais, as "novas" estratgias de interdependncia mundial tm gerado um maior interesse dos organismos internacionais, pases-membros e outros atores no que se refere contribuio das reunies de cpula internacionais para o processo de elaborao de polticas pblicas em cada contexto nacional. Dessa forma, as principais caractersticas sobre o "novo" contexto internacional sero explicitadas de forma sinttica a seguir. A primeira caracterstica diz respeito tenso entre a realidade vigente e o marco jurdico internacional que rege os organismos internacionais, ou seja, existe uma inadaptao real entre o marco que regulamenta as instituies internacionais e as demandas e as tendncias atuais do contexto internacional. Segundo o Direito Internacional, o conceito de organismo internacional ainda vigente sublinha uma composio essencialmente interestatal, dotada de autonomia jurdica, com base jurdica convencional e estrutura permanente. Contudo, segundo os analistas, este conceito de organizao internacional no serve mais para uma "sociedade global" e sua reorientao jurdica se tornou urgente e consensual. Essa tenso tem engendrado no seio da Unesco e de seus escritrios tcnicos um processo paulatino de reorientao e reestruturao das estratgias e mecanismos de relacionamento no s com os Estados-membros, mas tambm com outras organizaes do sistema das Naes Unidas e outras agncias. A segunda caracterstica do contexto internacional que ele se encontra fortemente marcado pela globalizao e interdependncia, deixando de ser exclusivamente interestatal e centrado no Estado. Neste caso, a multiplicao de atores noestatais em escala mundial e global, como as multinacionais e seus interesses, o lobby das embaixadas e das chancelarias, alm de algumas organizaes no-governamentais. No mbito das CIEs esta caracterstica manifestou-se a partir do maior envolvimento de outros participantes tais como membros das organizaes no-governamentais (ONGs), representantes dos organismos internacionais e especialistas do Ministrio da Educao em vez dos expertos do Ministrio das Relaes Exteriores que costumavam participar com mais freqncia das conferncias nos anos 80.

A terceira caracterstica diz respeito ao concertamento poltico como estratgia ou estilo de negociao e consulta nos anos 90 em relao s dcadas anteriores que se fundamentavam basicamente em uma estrutura de poder bipolar, ou seja, durante o perodo considerado de guerra fria, o poder residia no equilbrio estratgico das chamadas grandes potncias (Estados Unidos e ex-Unio Sovitica). Com o fim da guerra fria, a "ordem mundial emergente" tem valorizado a busca de consenso e a negociao mais interdependente, enquanto o poder ficou menos transfervel, tangvel e coercitivo. conveniente lembrar que todo processo de negociao reside numa relao social de poder como intercmbio que exprime uma dimenso de conflitos e resistncias, para que se obtenha o acordo. Neste contexto, outros fatores se tornaram mais relevantes no seio das CIEs, tais como a educao, o desenvolvimento tecnolgico e, especialmente, as fontes de poder: a informao, a capacidade de negociao e de estabelecimento de alianas. A quarta caracterstica articulada anterior se refere ao fato de que o poder no atual contexto est mais fundamentado na informao, no conhecimento e na competitividade econmica do que no emprego dos mtodos tradicionais de poder mais fundamentados no uso da fora militar e na coero, vigentes nas dcadas anteriores. Neste sentido, cabe conceituar a "relao de poder" como uma relao de intercmbio, em que o poder reside na margem de liberdade que disponha cada um dos atores comprometidos, em face da sua maior ou menor capacidade e possibilidade de recusar o que o outro lhe pede ou incidir no curso de suas aes ou decises. Sobre essa caracterstica, duas posturas foram encorajadas ao longo dos anos 90: por um lado, um investimento mais acentuado na capacidade de cada Estadomembro, no sentido de que produzisse informaes e anlises a respeito dos temas de convocatria da conferncia e, por outro, um contexto preparatrio para as conferncias que refletisse mais efetivamente um intercmbio entre os distintos participantes e no tanto uma imposio dos tcnicos do organismo internacional. A quinta caracterstica ressalta que muitos problemas dos anos 90 so conceituados como globais e comuns ao conjunto dos
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

442

pases, o que demanda, tambm, a anlise conjugada por distintos atores nas reunies internacionais . A este respeito os temas de convocatria das reunies da ONU anunciam uma reorientao de seu foco: na dcada de 90, os chamados "novos temas" ou "temas globais da agenda multilateral das Naes Unidas" trataram especialmente dos direitos humanos, polticos e cvicos; do meio ambiente; da populao; do combate ao narcotrfico e de outras questes de carter social. Em relao s dcadas anteriores, as convocatrias da ONU se vinculavam, sobretudo, ao tema do desarmamento militar e do desenvolvimento socioeconmico dos pases do Terceiro Mundo. Os temas da agenda convocatria das CIEs no so livres ou neutros, pois geralmente o seu controle dispe de um recurso poltico decisivo a quem o detenha, que no caso a conferncia geral da Unesco. Neste sentido, os temas tratados, freqentemente, tiveram relao com o contexto de globalizao e interdependncia e foram: Educao para Todos (1990), Educao e Cultura (1992), Educao para o Entendimento Internacional (1994), Formao de Professores em um Mundo de Mudana (1996). Outros eventos ocorridos no contexto da poltica mundial e que marcaram a configurao de outro balano de poder pertinente s reunies internacionais foram: a queda do muro de Berlim; as mudanas radicais da sociedade sovitica nos planos econmico, poltico e sociocultural; o processo eleitoral democrtico em todos os pases socialistas e do leste europeu; a extino do Pacto de Varsvia; a reunificao da Alemanha e o seu conseqente destaque nos assuntos europeus e mundiais; o processo de independncia da Litunia, Letnia e Estnia; a crise do comunismo como sistema de referncia e o questionamento sobre o papel da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan). Estas caractersticas do contexto internacional constituem o pano de fundo para discutir a pertinncia efetiva do espao das conferncias internacionais realizadas pelos organismos internacionais ao longo dos anos 90 e, especificamente, as reunies de cpula promovidas pelo Escritrio Internacional de Educao (OIE), da Unesco, em Genebra, Sua, e que so o tema deste artigo.
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

Revendo o espao das CIEs da OIE/Unesco nos anos 90

As CIEs so encaradas como um espao tcnico-poltico, uma vez que nessas reunies se vm definindo as linhas-mestras da poltica educativa em nvel mundial e que se expressam mediante as recomendaes aprovadas pelos Estados-membros e demais participantes. Neste sentido, configura-se uma peculiar relao interestatal de poder, caracterizada pela capacidade de o conjunto de atores estatais aprovar recomendaes, propostas e sugestes para as linhas de polticas educativas, no se referindo, portanto, ao momento de tomada de deciso do Estado e da implementao de uma poltica pblica no contexto nacional. Segundo o documento da Unesco de 1987, as CIEs "significam um lugar de encontro, intercmbio de idias e concertamento, para definir as orientaes e solues para os grandes problemas da educao" (Unesco, 1987, p. 45). Portanto, no obstante as CIEs no terem a condio de afetar to diretamente o processo de definio e implementao da poltica pblica de cada contexto nacional, contribuem no sentido de apontar e sublinhar os caminhos a serem seguidos. Vale a pena reconstruir algumas concepes sobre o espao das CIEs enfatizadas por participantes dessas conferncias, entrevistados na pesquisa realizada como dissertao de mestrado que resultou neste artigo (Silveira, 1998, p. 87-89): 1) ampliam a viso conceitual necessria ao processo de tomada de decises, constituindo-se um espao de reflexo sobre novas temticas; 2) aprovam recomendaes que procuram guiar as polticas, enquanto a relevncia dessas recomendaes consiste em que elas sejam geradas a partir da formao de consensos resultantes de um processo anterior ao da conferncia em si mesma, ou seja, do contexto preparatrio que costuma anteceder a realizao da conferncia; 3) aprovam linhas para a cooperao internacional, que em geral costuma ser mais importante do que o mero cumprimento protocolar das recomendaes, pois esta cooperao internacional visa colocar em prtica efetivamente os processos de reforma educativa;

443

4) possibilitam a comparao e a sistematizao de diferentes experincias educativas colocadas em prtica em mbito mundial; 5) possibilitam um momento de dilogo e intercmbio entre autoridades, como os ministros de Educao e os representantes dos organismos internacionais. Tendo em considerao essas finalidades e seu impacto no processo de elaborao de polticas, duas reflexes bsicas merecem ser destacadas: a) No obstante, freqentemente, os Estados-membros ratifiquem as recomendaes, as mesmas desempenham uma fora peculiar, muitas vezes indireta e formal, nas decises das polticas nacionais, pois a elaborao de polticas pblicas implica um intrincado processo que se inicia com a identificao de problemas, sua definio como questo pblica, seu ingresso na agenda de decises mediante um complexo jogo de vrios atores pblicos e privados, at por fim culminar em uma deciso poltica. No caso especfico das recomendaes do Escritrio Internacional de Educao, da Unesco, constata-se uma relao de poder, como intercmbio, que perpassa mais fortemente a contribuio estratgica e tcnica, do que recursos e condicionamentos financeiros, como costuma ocorrer nos acordos de cooperao internacional com os organismos internacionais de financiamento.

Nos anos 90, a contribuio que a Unesco, como organismo internacional, efetivou foi mais no nvel do poder derivado da informao e do conhecimento dos intelectuais e especialistas no mbito das reunies de cpula, como, por exemplo, na definio dos temas de agenda internacional ou na preparao dos documentos e da estrutura das conferncias. Conhecimento para a ao o modelo desenvolvido pelos expertos no sentido de valorizar o processo de busca e sistematizao de informao sobre as tendncias das polticas pblicas, buscando ainda negociar e persuadir o poltico da relevncia de seu conhecimento e sua projeo. b) Diante disso, fica explcito que o propsito de uma conferncia como a CIE possibilitar um espao estratgico de intercmbio de experincias, estabelecendo amplos consensos a respeito das tendncias e das linhas de polticas educativas. Neste caso, cabe especificar a natureza e a importncia dos consensos nos anos 90. Em primeiro lugar, a formao de consensos, no contexto de uma conferncia, tem origem, sobretudo, quando se consideram os conflitos, as diferenas de opinies e as resistncias. Na verdade, no significa que uma reunio de cpula mundial seja um espao neutro, uniforme, onde prevalecem a coeso e a harmonia. Em contraposio, para colocar-se de acordo, com freqncia se adota uma estratgia de negociao, onde o concertamento cria um mecanismo atravs do qual esses conflitos e tenses so resolvidos pelo dilogo, pela mediao e pelo acordo. O contexto preparatrio de uma conferncia, por exemplo, poderia constituirse em um espao fundamental como mecanismo para gerar amplos consensos sobre as linhas de polticas educativas, desde que houvesse uma participao de distintos atores da sociedade civil, como os do mbito universitrio e das organizaes no-governamentais. Em segundo lugar, basicamente, o contexto preparatrio de uma conferncia tem servido como estratgia que possibilita, por um lado, a elaborao de documentos mais slidos para o debate na conferncia e, por outro, permite tambm uma linha de avano em relao ao tema amplo da convocatria. Em geral, quando os documentos chegam conferncia j esto praticamente negociados quanto sua
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

444

concordncia, e as divergncias ocorrem somente em torno de temas como financiamento da educao e sua organizao. Segundo Meny e Thoening (1992, p. 115), "quase sempre o consenso no total ou unnime, nem o conflito geral ou irredutvel. O conflito pode expressar-se em termos de interesses materiais, de privilgios sociais ou de influncia poltica, porm manifesta-se ainda de forma mais normativa e intelectual". Tomando em considerao estas reflexes sobre o espao das CIEs, cabe indagar: na realidade, essas conferncias so um frum de intercmbio e de negociao sobre as orientaes para as polticas educativas, tal como sustentam as definies sobre o espao das conferncias pela Unesco e por outros analistas? Como foi que a rotina, a retrica, os processos protocolares, que costumam gerar a perda do processo de dilogo, incidiram nas CIEs? Neste sentido, faz-se necessrio expor os dois tipos de conferncias que analisam o espao das CIEs nos anos 90.

Tipos de conferncia: estratgica ou protocolar?

Na pesquisa realizada identificaramse que, em uma mesma reunio, coexistem ainda os dois tipos de conferncias estratgica e protocolar, muito embora em propores diferenciadas. Ambos os tipos relacionam-se com o contexto internacional, uma vez que o tipo estratgico vincula-se com um padro dos anos 90, enquanto o tipo protocolar com um modelo do contexto internacional dos perodos anteriores. O modelo protocolar denota a presena excessiva dos discursos prolixos e da rotina na dinmica da reunio e das formalidades e informaes protocolares por parte de certos pases-membros. J o modelo de conferncia estratgica sublinha a presena mais intensa de mecanismos de trabalho que permitam o intercmbio, o dilogo e a negociao entre os pases-membros participantes. No obstante o fato de que os procedimentos protocolares no sejam a tnica da conferncia estratgica, na realidade, uma reunio de cpula de ministros da Educao com a CIE exige sempre um certo cerimonial, uma certa formalidade, no
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

que diz respeito ao alto nvel dos personagens envolvidos: ministros de Educao, embaixadores ou representantes dos pases-membros, organismos internacionais associados da ONU, acadmicos, observadores e outros convidados. Este cerimonial, porm, indica apenas respeito s autoridades presentes. No caso das CIEs realizadas nos anos 90, foi confirmado que o tipo progressivamente predominante o estratgico, no obstante alguns pases-membros ainda atuassem de modo rotineiro e protocolar. Ficou tambm constatado pela anlise crtica dos relatrios finais das conferncias das CIEs e pelas entrevistas realizadas com organizadores e participantes das CIEs da OIE/Unesco, que, na dcada de 80, as CIEs realizadas caracterizavam-se como um exemplo de conferncia protocolar. Estas duravam cerca de oito dias, eram bastante formais, com extensivos discursos de ministros aps ministros, que falavam sobre seu prprio pas ou liam os informes enviados OIE. Nos anos 90, este modelo protocolar foi gradualmente superado basicamente em virtude do seguinte argumento: as demandas impostas pelos processos de globalizao e interdependncia fizeram com que a OIE como escritrio tcnico da Unesco buscasse, conjuntamente com alguns pases membros, uma reacomodao do espao das CIEs no sentido de torn-lo mais estratgico. Como exemplo das CIEs realizadas na dcada de 90, podemse mencionar as mudanas na estrutura organizativa das reunies, de tal forma que se tentou produzir um espao onde predominassem mais o dilogo e o debate do que os discursos vazios e formais, a valorizao do contexto preparatrio e da melhoria qualitativa dos contedos dos informes enviados pelos pases. No caso

445

especfico da estrutura organizativa nas reunies dos anos 80, costumavam-se tratar alguns temas em sesses plenrias e outros em duas grandes comisses, o que foi paulatinamente alterado, ao longo dos anos 90, para debates de estilo parlamentar organizados pelas entidades no-governamentais e por especialistas de alguns pases-membros em parceria com os tcnicos da OIE e de outros organismos internacionais. Esta mudana na estrutura organizativa dos trabalhos visava, sobretudo, substituir a apresentao e leitura dos informes nacionais pelos representantes de cada pas em apenas cinco minutos, j que permitia muito pouco intercmbio e questionamento entre os 130 pases que costumam participar das CIEs. A ttulo de ilustrao, na CIE de 1994, durante a reunio plenria, realizaram-se quatro grandes debates em estilo parlamentar e seis mesas-redondas sobre temas da convocatria, ao passo que na CIE de 1996 se introduziu uma pequena mudana: na plenria, dois grandes debates em estilo parlamentar e quatro mesasredondas sobre o tema da agenda. Ao lado disso, segundo a anlise interpretativa sustentada na minha dissertao da Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais (Flacso/Argentina), os pases participantes das conferncias foram classificados em trs grupos especficos, examinados por um lado conforme o papel determinado pelo estatuto da OIE/ Unesco e, por outro, de acordo com a capacidade tcnico-poltico-econmica de cada um deles. Os grupos so: a) Estratgicos: formados por pasesmembros considerados influentes em funo do seu potencial poltico-econmico e por sua participao no Conselho da OIE na ltima dcada e sua expressiva capacidade tcnica na rea da Educao. Neste contexto foram considerados: Japo, China e ndia (sia e Pacfico); Sua, Canad, Alemanha, Frana, Blgica, Noruega e Espanha (Europa); Argentina, Brasil, Chile e Mxico (Amrica Latina). Com relao aos organismos internacionais, foram considerados os mais ligados ao tema da convocatria: Banco Mundial, Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Em geral, estes organismos internacionais desempenham um papel mais ativo que os

outros dois grupos classificados por meio da estratgia de negociao e da capacidade argumentativa acerca das propostas em debate. b) Adjuntos: constitudos pelos demais Estados-membros que desempenham um papel secundrio no frum. Em primeiro lugar, aqueles que tm potencial polticoeconmico e capacidade tcnica, embora sua participao nas conferncias no tenha sido to acentuada como a dos pases sublinhados no grupo estratgico. Em segundo lugar, integram este grupo os pases que tm direito a voto, a despeito de uma inexpressiva capacidade tcnica e poltica, o que os leva a desempenhar, a, um papel mais formal do que participativo. Em geral, sua participao ocorre em funo da aprovao da proposta por meio do voto, j que no mbito da CIE todos os pases membros tm um voto de igual valor. Por fim, os organismos internacionais de menor peso para a temtica do frum e as organizaes intergovernamentais que participam, pois celebraram acordos com a Unesco. c) Espectadores: englobam os observadores, como as organizaes no-governamentais e os jornalistas convidados. Eles possuem suas prprias posies, que podem estar de acordo com a proposta sustentada pelo frum ou no, contudo costumam representar pouco em termos do processo de aprovao das propostas. Cabe lembrar que esta classificao dos trs grupos bastante provisria, pois o pas considerado adjunto poder desempenhar um papel estratgico num futuro prximo, e isto tambm vale para os organismos internacionais e para o grupo considerado espectador. Segundo os analistas, a estrutura do sistema internacional encontra-se atualmente em processo de definio, o que poder influir e alterar radicalmente esta proposta de classificao. Assim, tambm no embate das foras, e no jogo das relaes internacionais, pode-se esperar uma maior participao e envolvimento de novos protagonistas na preparao das conferncias, tais como os professores universitrios, alm de membros de outras organizaes no-governamentais que ainda no foram convidadas para as reunies. Por fim, pertinente considerar o fator denominado "incrementalismo conservador", que expressa no s uma resistncia
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

446

ao processo de inovao por parte dos atores, como revela, tambm, uma ntida inclinao no sentido de que as mudanas estruturais se processem de forma bastante lenta no seio das conferncias. O uso das prticas rotineiras, no entanto, e dos discursos protocolares, tm sido fortemente criticados pelos analistas nos anos 90, como forma de comportamentos a serem superadas. Um outro aspecto que permite questionar com mais propriedade o espao das CIEs refere-se contribuio das recomendaes aprovadas e como estas podem ser encaradas: uma aplicao direta e automtica ou uma renovao de pactos anteriores, todavia, no colocados em prtica? Como se pode compreender os vnculos entre as recomendaes e o espao das conferncias? Esta a discusso do prximo tpico.

Recomendao: aplicao linear ou renovao de pactos?

Segundo a posio de Benedetto Conforti (1995, p. 188), "no se deve subestimar a importncia da atividade das organizaes internacionais, mesmo quando no se concretize em decises vinculantes; o instrumento do qual se servem a recomendao, que tem justamente o carter de mera exortao". Nesta passagem fica explcita, por um lado, a relao no vinculante das recomendaes, pois sua natureza de mera exortao tica. Por outro lado marca tambm o papel de sutil mediao dos escritrios tcnicos dos organismos internacionais, tal como a OIE/Unesco, no sentido de fomentar as linhas de polticas educativas. No caso concreto das CIEs da dcada de 90, as recomendaes aprovadas foram mais consideradas em termos de renovao de pactos anteriormente firmados do que de uma aplicao linear, como por exemplo: 1990: Educao para Todos as recomendaes fundamentavam-se nos pactos aprovados na Conferncia de Jomtien, Tailndia; 1994: Educao para o Entendimento Internacional atualizava as recomendaes aprovadas na CIE de 1974 sobre a educao para a compreenso, a cooperao e a paz internacional e a educao relativa aos direitos humanos e s liberdades fundamentais;
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

1996: Formao de professores em um mundo de mudana modernizava as recomendaes relativas condio do profissional docente de 1966, aprovadas em conjunto pela Unesco e OIT. Nesse sentido, esse conjunto de recomendaes ressalta duas idias importantes: em primeiro lugar ratifica uma modernizao das alianas firmadas anteriormente e em segundo lugar sublinha a especificidade do espao das conferncias, no sentido de enunciar a formao de amplos consensos sobre as tendncias das linhas de polticas pblicas. Cabe dizer ainda que a viso linear sobre a aplicao das recomendaes tem sido revista em funo de dois argumentos bsicos: 1 argumento: se a recomendao aprovada na reunio fruto de um contexto preparatrio que promoveu reunies regionais de consultas a fim de definir posies, intercambiar e solidificar argumentos, essa recomendao reflete e representa muito mais o processo que j est potencialmente em prtica em vrios pases, do que a posio dos tcnicos do organismo internacional. 2 argumento: o resultado ou a aplicao de uma recomendao est mais condicionado pela lgica do processo de deciso de polticas em um contexto nacional do que pela "boa inteno" dessas recomendaes. Obviamente, o que diz ou afirma uma recomendao merece ser realizado concretamente, mas como reconheceu o documento da OIE/Unesco, "a aplicao da recomendao OITUnesco relativa situao do pessoal docente tem sido mais difcil do que o previsto" (Unesco, 1996, p. 2). Na realidade, as recomendaes aprovadas como produto de uma reunio, como a da CIE, constituem uma orientao importante e mais uma contribuio que os Estados-membros podem contabilizar quanto aos processos de reformas educativas. Isto no significa que os pases busquem sua aplicao ou desenvolvimento de forma automtica ou linear, j que nos casos nacionais estas recomendaes exercem um papel intermedirio e peculiar no que se refere ao processo de tomada de deciso de polticas educativas. Em ltima anlise, os responsveis pelas decises costumam consider-las, mas, alm disso, devem considerar, tambm, outras circunstncias e fomentar alianas no mbito de

447

sua a prpria realidade, para que se decida e implemente, de fato, uma poltica pblica. Cumpre aqui, conclusivamente, mencionar o papel das organizaes no-governamentais como fator decisivo no processo de desenvolvimento das recomendaes, como afirma esta declarao de um entrevistado para minha dissertao da Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais (Flacso/Argentina): "se a recomendao est fundamentada em um diagnstico cientfico da realidade e a proposta razovel, certo que as mesmas associaes nacionais e as organizaes no-governamentais de um determinado pas tomaro a defesa de sua aplicao" (Silveira, 1998, p. 143). Da mesma forma, importante ressaltar que a influncia das organizaes no-governamentais varia de um pas para outro e em relao aos temas de agenda pblica. Sua funo depende, assim, do marco regulamentar em cada pas e da opinio pblica tanto nacional quanto internacional.

Consideraes finais
As reflexes sistematizadas neste artigo, sobre o espao das CIEs da OIE/ Unesco e sua relao no s com o contexto internacional, como pano de fundo dessas reunies de cpula, mas tambm sua contribuio ao processo de elaborao de poltica pblica, servem, com efeito, para questionar o papel das demais conferncias patrocinadas por distintas oficinas tcnicas dos organismos internacionais, permitindo indagar: 1) Como melhorar a qualidade das respostas ou das recomendaes sobre os temas de convocatria no sentido de envolver outros participantes da sociedade civil? 2) Como estabelecer consensos, neste espao, que representem efetivamente as demandas e as necessidades do conjunto da populao e no apenas o resultado da posio de alguns especialistas do Ministrio da Educao e dos organismos internacionais? Segundo os analistas, o espao das conferncias internacionais merece ser melhor aproveitado do ponto de vista estratgico e no tanto protocolar, como aconteceu nas dcadas anteriores, no sentido de buscar sua reacomodao entre as tendncias do contexto internacional e entre as demandas de cada contexto nacional. Na realidade h uma lacuna no que

diz respeito aos estudos que examinam com certa minuciosidade a real contribuio das conferncias, pois, muitas vezes, eles tendem mais a contemplar e a realar o papel da cooperao internacional via organismos internacionais, enquanto questionam muito pouco a concreta atuao das agncias multilaterais como, por exemplo, a Unesco. Estas questes, com efeito, merecem ser objeto de melhor reflexo, a saber: 1) necessidade de maior articulao entre os temas de convocatria, os participantes, o contexto preparatrio e a estrutura organizativa das conferncias, a fim de possibilitar a construo de uma reunio mais estratgica do que protocolar; 2) necessidade de reflexo mais criteriosa a respeito dos mecanismos de negociao global para a criao de um espao estratgico do ponto de vista do conjunto da sociedade civil; 3) necessidade de estudos crticos sobre a influncia do contexto internacional para a organizao de outras reunies mundiais, estabelecendo algumas confrontaes entre as mesmas. Se, de fato, a tendncia para uma globalizao crescente no s determina que os estados colaborem e tratem de modo conjunto questes e temas de agenda sobre os quais anteriormente tratavam de forma separada, lcito esperar tambm que esta anlise compartilhada, produzida nas reunies mundiais, d origem a grandes consensos em torno das linhas de polticas pblicas. Assim, e desta forma, o espao das diferentes conferncias internacionais poderia receber maior ateno dos pesquisadores, dos polticos e dos demais componentes da sociedade civil. Afinal de contas, para que servem as conferncias internacionais?

448

R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

Referncias bibliogrficas
BRAILLARD, Phillpe. Teoria das relaes internacionais. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1990. CONFORTI, Benedetto. Derecho internacional. Buenos Aires: Zavalia, 1995. CROZIER, Michel; RIEDBERG, Erhard. El actor y el sistema: las restricciones de la accin coletiva. Mxico: Alianza Ed. Mexicana, 1990. DE DROMI, Maria Laura San Martino. Integracin iberoamericana: declaraciones de Guadalajara, Madrid, Salvador, Cartagena, Bariloche y Santiago. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1996. FISHER, Roger. Ms all de Maquiavelo: herramientas para afrontar conflictos. Barcelona: Granica, 1996. FREITAS JNIOR, Antnio Rodrigues. Globalizao, Mercosul e crise do Estado-Nao: perspectivas para o direito numa sociedade em mudana. So Paulo: LTr, 1997. GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo: Unesp, 1991. IANNI, Octavio. Teorias da globalizao. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1991. MARCOVITCH, Jacques (Org.). Cooperao internacional: estratgia e gesto. So Paulo: Edusp, 1994. MENA KEIMER, Carlos Eduardo. Toma de decisiones y polticas: algunas aplicaciones a la poltica exterior. Buenos Aires: Grupo Ed. Latinoamericano, 1990. MENY, Ives; THOENING, Jean-Claude. Las polticas educativas. Barcelona: Ariel, 1992. NYE, Jospeh S. (Hijo). La naturaleza cambiante del poder norteamericano. Buenos Aires: Grupo Ed. Latinoamericano, 1986. OSZLAK, Oscar. Teora de la burocracia estatal. Barcelona: Paids, 1984. PELLICER, Olga (Comp.). Las Naciones Unidas hoy: visin de Mexico. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994. SILVEIRA, Elisabete Cristina Cruvello. El rol de las Conferencias Internacionales de Educacin y las polticas educativas en los aos 90. Buenos Aires, 1998. Dissertao (Mestrado) Faculdad Latinoamericana de Ciencias Sociales. UNESCO. Informe final da Conferncia Geral da Unesco. Paris, 1987. _______. Escritrio Internacional de Educao. Informe preliminar da Conferncia Internacional de Educao. Genebra, 1996.

Recebido em 15 de junho de 2000. Elisabete Cristina Cruvello da Silveira, professora assistente do Departamento de Sociologia e Metodologia das Cincias Sociais da Universidade Federal Fluminense (UFF), doutoranda da Faculdade de Filosofia e Letras da Universidade de Buenos Aires (Filo/UBA), Argentina.
R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.

449

Abstract
It analyzes the space of summit meetings and the processes of definition of public educational policies. It is fundamental to mention that the International Conference on Education (ICE) are sponsored by the International Bureau of Education (IBE), which is a department of Unesco. Two guidelines were of main importance in the writing of this article: the dimension and scope of the ICEs in the nineties and the influence and repercussion of globalization in these meetings. The ICEs were defined as an international forum for discussion of diverse educational politics as well as a center comprised of both strategic and protocol-oriented conferences where we find power relations well represented. In the nineties, most ICEs were strategic rather than protocol-oriented. Keywords: international context, public and education politics, international conferences.

450

R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 80, n. 196, p. 440-450, set./dez. 1999.