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Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

Marcello Baquero1
Departamento de Cincias Sociais Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Resumo: Este artigo analisa as distores tericas que surgem quando se examina o processo e construo democrtica no Brasil unicamente por meio do enfoque institucional. Esta abordagem no consegue explicar a ambigidade entre o surgimento de uma economia de mercado e uma sociedade passiva e desconfiada dos representantes eleitos e das instituies polticas. Tal situao produz condies adversas para o fortalecimento democrtico e a institucionalizao de uma cultura poltica participativa. Nesse contexto, possvel desenvolver a capacitao poltica dos cidados via capital social como dispositivo alternativo de cidadania? Os resultados aqui apresentados no so muito alentadores a esse respeito.

Palavras Chave: democracia; cultura poltica; capital social; Brasil.

Abstract: In this article we analyse the theoretical distortions that emerge when the Brazilian democratic construction process is analyzed utilizing exclusively the institutional approach. This approach does not explain the ambiguities between the emergence of a market economy and a passive and distrustful society of their elected officials and political institutions. In that context, adverse political conditions are produced that do not contribute for the democratic strengthening and the institutionalization of a participative political culture. The question to answer is: is it possible to develop political capacity of citizens through social capital as an alternative mechanism of citizenship? The results of the data examined in this paper are not too convincing.

Keywords: democracy; political culture; social capital; Brazil.

Ph.D. em Cincia Poltica. Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Coordenador do Ncleo de Pesquisas sobre Amrica Latina (NUPESAL).

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 2, Novembro, 2008, p.380-413

BAQUERO, M. Democracia formal, cultura poltica informal...

Introduo Embora nos ltimos anos, no Brasil, tenha se institucionalizado uma linha de pensamento que argumenta que vivemos um ciclo virtuoso da democracia, com regras e procedimentos que regulam a vida poltica, eleies regulares, pluripartidarismo e eleies transparentes, seria um equvoco sugerir que uma teoria democrtica, assentada em aspectos procedimentais, seja suficiente para explicar a complexidade do processo poltico. Embora novos padres de participao poltica tenham emergido, a maior participao poltica formal no tem se traduzido em participao social. Tal fato tem redundado no surgimento de uma produo significativa sobre o tema democratizao e poltica democrtica, destacando-se, como uma questo central desses estudos, o papel do apoio popular no futuro da democracia. inegvel que os avanos na engenharia institucional so essenciais para a construo de uma cultura poltica participativa, uma sociedade sem regras est fadada ao caos e a prticas polticas deletrias para a democracia. No entanto, atribuir um peso exclusivo a regras, instituies e procedimentos, em detrimento da compreenso do papel que a histria, a cultura poltica e o prprio ser humano exercem na configurao das representaes polticas dos cidados, pode subestimar os obstculos existentes para alcanar uma democracia plena. De maneira geral, os indicadores da democracia formal so ambguos, pois, se aceitos como vlidos, sugeririam que a poliarquia brasileira est mais consolidada do que nas naes da Europa Ocidental, na medida em que tem resistido a rupturas ou retrocessos institucionais. Nessa linha de anlise, de acordo com Morlino (2007, p.4), embora o regime democrtico seja aceito globalmente, o problema mais srio e importante diz respeito ao tipo de democracia, qualidade democrtica vigente nos pases. Para esse autor, esta reside em trs fatores: nos procedimentos, no contedo e no resultado. Para Molino, uma democracia com qualidade uma boa democracia, a qual , antes de mais nada, um regime amplamente legitimado e, portanto, estvel, e com o qual os cidados esto plenamente satisfeitos. Nesse tipo de democracia, os cidados mostram respeito e obedincia s regras vigentes (the rule of law). Outro elemento fundamental da qualidade da democracia o grau de envolvimento dos cidados na poltica. A democracia contempornea requer uma cidadania ativa que se envolva na arena poltica via discusses, deliberaes, referendos e plebiscitos, ou seja, por meio de mecanismos formais e informais, sem que isso comprometa as instituies convencionais de mediao poltica. H um consenso de que sem o envolvimento popular no processo de construo democrtica ela perde em legitimidade, mantendo simplesmente sua dimenso formal.

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Organizaes internacionais como as Naes Unidas tm manifestado preocupao pelo estado atual da democracia em pases em desenvolvimento como o Brasil. O Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, divulgado em abril de 2004, sustenta que a democracia no se reduz ao ato eleitoral, mas requer eficincia, transparncia e qualidade das instituies pblicas, bem como uma cultura que aceite a legitimidade da oposio poltica e reconhea e advogue pelos direitos de todos (p.23). Nesse sentido, o Relatrio prope que a democracia seja examinada na sua dimenso social, na medida em que os elevados ndices de pobreza e desigualdade social tm gerado, segundo pesquisas realizadas nos ltimos anos (BAQUERO, 2000), o aumento da desconfiana dos cidados das instituies polticas e seus representantes, o que tem levado ao questionamento crescente de suas legitimidades. Isto est corroborado no referido Relatrio, quando afirma que existe um risco da estabilidade do prprio regime democrtico (p.23). Esta preocupao no surpresa para os que h muito tempo vm alertando para a distoro da compreenso do processo democrtico fundado, nica e exclusivamente, no enfoque da engenharia institucional. Tal advertncia ocorria em virtude da constatao de que, no perodo da democratizao, permaneceram vcios polticos tradicionais que contriburam para a ineficincia das instituies governamentais em responder s demandas da populao, gerando predisposies das pessoas em no acreditar, e muito menos confiar, nas regras do contrato social vigente. Nessa perspectiva, caracterizar um sistema democrtico de qualidade depende, em grande parte, da forma como um pas tem encaminhado seu processo de transio para a democracia. A este respeito, Carothers (2002) argumenta que as novas democracias so regimes hbridos que se situam entre a democracia e o autoritarismo, materializados pela capacidade das elites em se apropriar progressivamente dos recursos estatais, mesmo com a existncia de uma oposio e instituies democrticas. Deste modo, as elites se afastam da sociedade e se encapsulam no poder. Presentemente, na linha da reflexo sobre qualidade democrtica, uma das principais preocupaes dos cientistas polticos se orienta no sentido de tentar explicar o mau funcionamento dos regimes democrticos considerando a dimenso social, pois, embora a economia mostre uma razovel estabilidade e avanos na reduo da pobreza concomitantemente ao crescimento econmico tenhm sido verificados, no se constata a criao de estruturas sociais mais justas. Para Coraggio (2008), por exemplo, a pobreza e a indigncia podem mudar seus nmeros momentaneamente, porm, a tendncia da degradao da qualidade de vida continua.

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Ao contrrio da situao na Europa, onde os dados indicam que houve uma reduo dos nveis de desigualdade e da pobreza nas ltimas dcadas, tal situao no se observa em pases em desenvolvimento como o Brasil, onde a situao material da maioria da populao continua precria (PIER, 2006, p.51), principalmente no que diz respeito queles segmentos localizados na extrema pobreza. O crescimento econmico per se tem pouco potencial em reduzir a pobreza no contexto de elevados ndices de desigualdade que caracterizam o pas. De 1981 a 2004, o nvel de desigualdade no Brasil manteve-se inalterado, embora com oscilaes em 1989, mas, na mdia, o ndice de Gini foi de 0,574, em 1981, para 0,564, em 2004 (FERREIRA, LEITE, LITCHFILED e ULYSSEA, 2006) e 0,509, em 2007 (Pasta do Governo Brasileiro, 2008). Tal situao tem produzido, segundo alguns autores, um preo elevado, que continua sendo pago pelos brasileiros em nome da suposta modernizao econmica com base no mercado (TAVARES, 2002). A classe mdia tem assumido o nus do pagamento da dvida social, por meio de uma carga tributria brutal que inviabiliza a mobilidade social via trabalho assalariado. De acordo com Neto e Coelho, a classe mdia no se beneficia da maioria dos programas de Lula, centrados nos pobres (NETO e COELHO, 2008, p.83). Na mdia, pagam impostos elevados para o governo e recebem, em troca, servios insuficientes. O Estado tem se mostrado, portanto, ineficiente em proporcionar servios sociais adequados, alm de no conseguir erradicar as prticas de corrupo e de falta de tica na distribuio de recursos pblicos. Dentro deste cenrio, o objetivo deste artigo examinar o problema do desempenho democrtico a partir de uma perspectiva diferente da tradicional, a qual enfoca unicamente a dimenso institucional. O artigo est estruturado em trs seces: a primeira examina o estado atual da democracia brasileira; a segunda seo discute as possibilidades de promover uma democracia plena em condies de crise econmica e distributiva, e finaliza, na terceira seo, avaliando o conceito de capital social como dispositivo complementar que poderia auxiliar a promoo democrtica. Nesta ltima seo, utilizamos dados das pesquisas dos Estudos Eleitorais Brasileiros (ESEB), realizados em 2002 e 2006, e do Latin American Public Opinion Project (LAPOP), realizado em 2007, com amostras probabilsticas, no Brasil.

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Situando o problema da democracia brasileira A meta democrtica seria uma democracia ideal. Tocqueville sugeria que o Estado ideal era uma democracia com perfeita igualdade e liberdade, porm, alertava para os problemas potenciais de uma maior igualdade poltica sem o adequado ambiente econmico, o que poderia, segundo o autor, levar institucionalizao de uma tirania da maioria. Em outras palavras, se as condies econmicas e sociais so desiguais, as democracias que pretendem proporcionar maiores liberdade e igualdade polticas poderiam gerar uma presso redistributiva excessiva, reduzindo a proteo propriedade privada e distorcendo os incentivos para empreendimentos individuais. A relao que tem se estabelecido entre democracia, crescimento econmico e bem-estar est longe de ser conclusiva. Para alguns autores, no h evidencia emprica de que a democracia gere crescimento econmico (PRZEWORSKI e LIMONGI, 1993). Para outros, a qualidade das instituies que influencia o desempenho econmico no longo prazo (ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON, 2001). Essas divergncias podem ser atribudas ao que Dahl se referia como um problema de mensurao democrtica, pois a democracia tem diferentes significados, para diferentes pessoas em diferentes contextos e lugares (DAHL, 2000, p.3). Existem, por exemplo, as chamadas teorias cticas sobre a democracia, as quais enfatizam as deficincias do governo representativo. Para Besley e Coate (1998), a democracia pode se mostrar deficiente quando permite que vrios grupos compitam por influncia poltica. Subjacente a este posicionamento, est a idia de que o crescimento econmico pode ser alcanado por sistemas no democrticos, e os que defendem esta postura utilizam o sucesso econmico dos tigres asiticos para respaldar esta tese (RODRIK, 2005). Do lado otimista, esto os que aderem s teorias desenvolvimentistas da democracia, enfatizando o papel positivo que as instituies representativas desempenham no crescimento econmico de um pas (BOURGUIGNON e VERDIER, 2000). North contundente ao afirmar que a estrutura institucional mais favorvel e que se aproxima dessas condies (eficincia do mercado no modelo neoclssico) uma sociedade democrtica moderna com sufrgio universal (NORTH, 1990, p.87). Uma terceira linha de pensamento diz respeito influncia que as instituies coloniais tm no desenvolvimento econmico e poltico de uma sociedade (ACEMOGLU, JOHNSON, ROBINSON e YARED, 2006). O problema desta perspectiva terica diz respeito dificuldade em operacionalizar variveis do tipo herana colonial bem como instituies coloniais. Nessa direo, Robert Dahl, um dos principais representantes da teoria pluralista da democracia, postula que a democracia um ideal impossvel de se realizar na prtica. O que existe, segundo ele, so prticas reais ou poliarquias,

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ou seja, combinaes de lideranas com controle dos no lderes sobre os lderes, regimes cujos atos apresentam uma correspondncia com os desejos de muitos de seus cidados durante um longo perodo de tempo. O termo poliarquia inclui uma grande variedade de organizaes que, se diferenciando entre si, so normalmente chamadas de democracias. Algumas das caractersticas so: 1) que o controle das decises governamentais sobre as medidas oficiais corresponde aos funcionrios eleitos; 2) os funcionrios eleitos so substitudos por eleies livres e relativamente freqentes; 3) nessas eleies tm direito a votar praticamente todos os adultos; 4) estes tambm tm direito a ocupar cargos apresentando-se como candidatos; 5) os cidados tm o direito liberdade de expresso; 6) tm acesso a diversas fontes de informao e 7) tm direito a formar associaes polticas que buscam influir no governo, competindo nas eleies. Refletindo sobre este tema, Hayek (1960) j argumentava que nos seus aspectos dinmicos e no estticos que o valor da democracia observado:
Da mesma forma que verdadeiro para a liberdade, os benefcios da democracia se mostram somente a longo prazo, podendo seus benefcios imediatos serem inferiores aos de outros tipos de governo (HAYEK, 1960).

A proposta de Dahl sobre poliarquia constitui-se ponto de referncia para compar-la com o funcionamento atual deste tipo de regime no Brasil. Ao mesmo tempo, me parece que somente desta forma possvel identificar caminhos alternativos para direcionar a democracia em uma dimenso substantiva, na medida em que o pressuposto de democracia ideal contempornea costuma ser o mercado, ocidental e liberal, indo alm da justificativa idealista de democracia que no consegue captar as realidades que as novas democracias enfrentam, sobretudo em um futuro incerto. Nas chamadas novas democracias da terceira onda, dentro das quais o Brasil se insere, o mercado tem assumido papel central nas relaes econmicas, polticas e sociais. No entanto, dentro do modelo de desenvolvimento transnacionalizado, essas democracias coexistem com prticas polticas tradicionais, as quais fragilizam as instituies, inflacionam o poder do presidencialismo propiciando uma relao assimtrica de poder entre o legislativo e o executivo, e colocam a sociedade em uma situao de subordinao que no permite a construo de uma cultura poltica participativa e de natureza crtica. Estes fatores incidem diretamente no s na qualidade da democracia, mas, sobretudo, colocam em xeque a legitimidade e a credibilidade do sistema democrtico vigente.

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Problematizar esses fatores para o Brasil pode proporcionar uma compreenso mais realista da cultura poltica e da forma como os cidados internalizam normas e crenas em relao poltica. Uma anlise realista da democracia sugere que os cidados das novas democracias tm uma boa compreenso dos ideais democrticos, porm tm predisposies negativas em relao ao desempenho dos novos regimes, principalmente se comparados com os do passado. Embora as questes sociais tenham assumido publicizao e os ltimos governos tenham mostrado preocupao, seus esforos ainda podem ser considerados incipientes, agravados por uma incongruncia entre o modelo econmico implementado e os anseios da sociedade. A economia com base na lgica do mercado d nfase produtividade, competitividade e insero internacional. Tal lgica, no entanto, vai na contramo de demandas societrias de maior participao na poltica. Nessa nova arena poltica de articulao de interesses, a sociedade tem perdido espao, pois a nova ordem social tem conseguido construir um novo controle de dominao poltica que debilita as foras sociais como catalisadoras de novas identidades coletivas com foras de presso no atendimento s suas reivindicaes. Tal situao leva a que o Estado se mostre incapaz de criar uma relao congruente entre os formuladores das polticas pblicas e os recipientes de tais polticas. Acrescente-se que falta ao Estado redescobrir sua relao com a sociedade em um contexto poltico mais amplo que vai do local ao nacional e ao global e entender que esses trs nveis esto estreitamente vinculados. A referida incongruncia no tem possibilitado o surgimento e o fortalecimento de uma cultura poltica cidad ativa. Na verdade, a aparncia externa de uma democracia processual estvel no Brasil omite um sistema poltico civil ainda frgil. Permanecem obstculos para realizar os objetivos de igualdade e liberdade, pressupostos propostos pela democracia processual, produzindo-se em relao a essas instituies uma incongruncia entre instituies formais e predisposies atitudinais negativas. A este respeito, Ames (2001) caracteriza a democracia brasileira contempornea como uma nao onde a governabilidade se constitui em um problema permanente. Esta afirmao est respaldada em duas dimenses: (1) a eficincia do legislativo e do executivo na elaborao de programas e polticas pblicas e (2) a inabilidade do governo em implementar os referidos programas e polticas pblicas. Quando essas dimenses no so resolvidas adequadamente, as atitudes e comportamentos polticos das pessoas podem se dar na direo contrria ao fortalecimento democrtico. Parte deste comportamento reside na herana patrimonialista e clientelstica que se enraizou na cultura poltica brasileira (FAORO, 1989). A materializao do clientelismo no contexto contemporneo, segundo Carvalho, d-se quando deputados trocam votos

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por empregos e servios pblicos que conseguem graas a sua capacidade de influir sobre o poder executivo (CARVALHO, 1998, p.86). A hiptese bsica, portanto, de que, no Brasil, atualmente, temos uma cultura poltica hbrida, que mistura dimenses formais procedimentais e informais, de tradio histrica, onde as instituies polticas geralmente carecem de credibilidade e, em alguns casos, de legitimidade. Para entender por qu prevalecem essas caractersticas, necessrio examinar a percepo dos brasileiros a respeito dos principais problemas do pas, tentando identificar se est em andamento uma institucionalizao de valores ps-materiais. Caso isso se observe, sinalizaria a solidificao da construo democrtica. Desse modo, imperativo compreender a lgica de formao de crenas a respeito da poltica, uma vez que isto poderia gerar subsdios compreenso do paradoxo que a democracia brasileira enfrenta bem como super-lo, por meio, essencialmente, da formatao de uma base normativa de apoio democracia e, ao mesmo tempo, criao de capital social.

O contexto atual Com o processo de globalizao, pressupunha-se que a integrao das economias domsticas na economia global produziria a acumulao de capital internacional e removeria as barreiras de comrcio e de comunicao, lanando os pases em uma rota de crescimento, prosperidade e desenvolvimento humano. No entanto, a realidade tem mostrado que, longe das expectativas criadas pela globalizao, na maior parte dos pases em desenvolvimento, como o Brasil, constata-se uma tendncia ao empobrecimento, um debilitamento dos sistemas de apoio social, crescimento das desigualdades, insegurana em relao ao futuro e o crescimento da violncia. De acordo com Menon, ao invs de eliminar ou reduzir as diferenas, a integrao das economias nacionais ao sistema global tem, ao contrrio, tornado essas diferenas mais aparentes e, de muitas formas mais inaceitveis (MENON, 2006, p.3). Para muitos autores (TURNER, 1994), a dependncia contempornea dos pases do mercado para resolver os problemas polticos, econmicos e sociais constitui-se num ataque selvagem aos princpios da cidadania. Desse modo, o Estado moderno se articula como unidade do mercado, influenciado pela transnacionalizao da economia, e sofre uma transformao radical de suas funes econmicas, fragiliza sua soberania e enfrenta a desfigurao da democracia como forma de governo ligada sua condio nacional (CELI, 2007). Isto ocorre em virtude de um paradoxo que se estabelece, no s no Brasil, e que diz respeito constatao da solidificao de um discurso que privilegia a

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democracia formal, simultaneamente com a precarizao das condies de vida da populao. A fragilidade das instituies representativas sugere um compromisso ambivalente com a democracia, tanto por parte das elites, como, sobretudo, por segmentos majoritrios da populao brasileira. O prprio presidente Lula deixou para trs uma retrica que defendia uma poltica Estado-desenvolvimentista, assumindo posturas mais liberais de desenvolvimento, da mesma forma que seu predecessor Fernando Henrique Cardoso tinha feito. Tal paradoxo cria uma situao histrica nica, na qual, parece-me, estamos assistindo a um processo de deslegitimao ou desconsolidao democrtica. Este processo se implanta em virtude do aumento da violncia, praticada tanto por agentes estatais como no mbito privado, cujos responsveis, apesar do restabelecimento democrtico, continuam a se beneficiar da impunidade e da imparcialidade da lei. Para Menendez-Carrin, por exemplo, a maioria das democracias na Amrica Latina esto longe de serem capazes de assegurar liberdade e justia para todos, apesar da crescente incorporao de normas legais sancionadoras da discriminao (MENENDEZ-CARRIN, 2003). Nessas circunstncias, o processo de redemocratizao no pas no tem conseguido eliminar vcios antigos da poltica. A expectativa de que a chegada de governos de esquerda ou centro-esquerda daria um novo matiz, com justia social s relaes sociais do pas no tem se materializado. O sistema poltico implantado est longe de atender eqitativamente s demandas sociais da maioria da populao. As esperanas produzidas pelo processo de transio para a democracia no Brasil tambm no se plasmaram. A histria tem mostrado que apesar deste aspecto procedimental ser necessrio para comear a fortalecer o processo democrtico, no suficiente para falar em justia social, se por progresso democrtico se entende a dimenso social. Para falar de um regime desta natureza so necessrios outros elementos, por exemplo, possuir prticas polticas participativas na cultura poltica da cidadania, simultaneamente com a construo de uma rede institucional forte que regule a vida poltica e que se constitua no espao por excelncia da tomada de decises. A questo subjacente a esta preocupao diz respeito ao poder dos cidados em desenhar as instituies que eles operam e no, simplesmente, reagir mais ou menos passivamente a situaes dadas e impostas. Trata-se, em ltima anlise, de avaliar se fatores culturais contribuem, ou no, para o fortalecimento democrtico, produzindo mudanas atitudinais. Nesse sentido, penso que um dos principais problemas que enfrentamos na anlise desta questo que, freqentemente, o contedo das reformas importado e sua falta de relao com o cenrio que se examina gera distores que, via de regra, se perpetuam, por no termos mecanismos de fiscalizao efetivos e eficazes que

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atribuem um peso exagerado dimenso econmica, em detrimento do progresso social. Tais distores ficam evidenciadas quando se analisa a evoluo dos indicadores sociais no Brasil a partir de 1994. Por exemplo, constata-se que os problemas sociais, a despeito do aumento da produtividade e do crescimento econmico observados no pas, no tm sido resolvidos. Esses indicadores no tm conseguido produzir redues significativas e duradouras da pobreza e da desigualdade social. A anlise de dados para o Brasil, no que diz respeito mortalidade externa, revela que, de 1991 para 2000, a taxa de homicdios para a faixa etria de 15 a 24 anos aumentou em 95%. Igualmente, as desigualdades por gnero no tm sido plenamente resolvidas, pois, apesar de avanos significativos, as mulheres continuam a ter remuneraes inferiores s dos homens, mesmo com nveis iguais de escolaridade. No que diz respeito varivel raa, de acordo com a Sntese de Indicadores do IBGE para 2003, constatou-se que as mulheres negras brasileiras apresentam os piores indicadores sociais em qualquer aspecto que se analise. Na perspectiva de desigualdades regionais, o nordeste continua apresentando as piores condies de vida, principalmente, nos indicadores materiais. Estes dados confirmam que o Brasil detentor de um dos ndices mais elevados de desigualdade no mundo (LONDOO, 1995), a despeito de, em 2006, ter havido uma reduo da desigualdade social, bem como uma diminuio da populao que vive abaixo da linha da pobreza, de 22,8% para 19,3%. preciso ressaltar tambm que, apesar de o Brasil ter alcanado um ndice de desenvolvimento humano (IDH) de 0,800, o pas baixou sua posio no ranking mundial deste ndice, indo da 69a para a 72a posio. De acordo com Neto e Coelho, isto sinaliza que outros pases aproveitaram melhor a conjuntura favorvel da economia mundial (NETO e COELHO, 2008, p.81). Tal fato corroborado por Mussi e Afonso (2008), para quem, comparado com a Amrica Latina, que cresceu economicamente 26,5% no perodo de 2002 a 2007, o Brasil mostrou um crescimento menor. De maneira geral, a situao social est longe de ser equacionada, pois o ndice de crescimento econmico, embora tenha passado de 2,9%, em 2006, para 5,19%, em 2007, est longe de sanar o dficit social histrico que se acumulou e no consegue garantir uma melhor qualidade de vida para as pessoas, principalmente se leva em conta que tambm os ndices de inflao deram um salto significativo de 3,83%, em 2006, para 7,75%, em 2007 (IGP-M, 2008). O retorno da inflao em escala internacional, em virtude do aumento dos preos dos comodities, no somente est afetando o preo do petrleo, mas, sobretudo o preo dos alimentos, o que poder ter conseqncias negativas para o processo de construo democrtica do pas.

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Essa situao, de acordo com alguns autores (MUSSI e AFONSO, 2008, p.149), produz uma nica certeza em pases como o Brasil: uma profunda incerteza. Atualmente, portanto, existe mais desigualdade social, precarizao do trabalho, mais frustrao e uma maior descapitalizao. Mesmo que a dvida externa tenha sido equacionada, a dvida interna tem crescido linearmente, produzindo os efeitos j conhecidos de empobrecimento e de excluso social da populao. Nestas circunstncias, as mudanas mais recentes de reestruturao da economia, no Brasil, ocorrem num contexto em que, para a maioria da populao, a cidadania no significou a completa integrao da massa de trabalhadores ao regime salarial estvel, em que a pobreza se constitui num fenmeno estrutural de massa e no numa questo residual ou emergente, e em que esse estado de pobreza tambm est associado a dificuldades de acesso a inmeros servios urbanos e sociais. Embora os indicadores disponveis para examinar a desigualdade social se dem com base no coeficiente de Gini, e as percentagens de riqueza que concentram grupos da populao, o Brasil o pas que, na segunda metade do sculo XX, aumentou a desigualdade (Gini, 6,6% no perodo 1960 a 1997) e a concentrao de renda nos setores mais ricos (os 20% mais ricos concentraram renda no perodo de 1960 a 1990 em uma mdia de 62%, enquanto para os 20% mais pobres foi de 2,7%) (PIER, 2006, p.35). Nesse contexto, apesar de alguns avanos na economia e no campo da poliarquia, o Brasil continua a experimentar uma situao precria nos campos social e econmico. No campo social, tal crise se materializa na desigualdade de oportunidades na educao, sade, moradia e qualidade de vida para as pessoas. Tambm se institucionalizou o que se denomina pobreza dura, a qual caracteriza uma situao da pobreza estrutural que exclui, permanentemente, um segmento da populao que no dispe de recursos (sade, educao e informao) exigidos para ter acesso s oportunidades geradas quando existe crescimento econmico. Acrescente-se a essa situao o surgimento de uma nova categoria de cidados que se incorpora aos excludos. Este segmento, oriundo da classe trabalhadora, tem experimentado um crescimento significativo, pois inexistem mecanismos, via polticas pblicas, que os requalifiquem para o novo contexto de mercado e os protejam com salriodesemprego durante a poca deste treinamento. Nessas condies, escapar da pobreza se torna uma tarefa difcil. Presentemente, em virtude da no alterao do modelo de mercado que privilegia a estabilidade procedimental em detrimento da estabilidade societria, continuando, nesse cenrio, a penalizar a classe mdia, as possibilidades de construir uma democracia socialmente justa remota. Para Solt, por exemplo, a desigualdade econmica deprime o interesse, a discusso e a participao poltica, particularmente dos setores mais pobres (SOLT, 2008, p.48).

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Essa situao, em minha opinio, tem agravado a crise poltica latente que o pas vive atualmente, camuflada pela idia de que vivemos uma estabilidade econmica e poltica. O que se observa a solidificao de uma democracia mnima, a qual explicaria a situao que se apresenta nas transies, desde regimes no democrticos at formas democrticas de governo, nas quais justificarse-ia a idia do mnimo indispensvel a considerar na hora de negociar com antecessores que no tm feito da democracia sua prtica de governo (DAHL, 1997). Porm, conceber a democracia nessa dimenso pode gerar a idia de que, uma vez estabelecida a democracia formal, a sociedade resolver todos seus problemas. No entanto, a realidade tem mostrado algumas questes, particularmente no mbito social, que a democracia processual no tem conseguido resolver, fazendo com que o poder invisvel do Estado governe alm da vontade popular. Essa situao motivou a reintroduo da questo social na agenda da democratizao no Brasil, colocada em posies privilegiadas nos ndices que medem a democracia (PNUD, 2004; WEHR, 2007). Porm, mesmo no relatrio do PNUD (2004), constata-se que a ausncia da dimenso social erode a legitimidade democrtica. No entanto, as anlises e propostas continuam a ser dominadas pelo enfoque institucionalista (BURCHARDT, 2008). A percepo das virtudes da democracia formal pode ser explicada pelo fato de que nas pesquisas sobre os processos democrticos tem preponderado o estudo das democracias estabelecidas, onde a estrutura governamental e a natureza do regime no esto em questo para os cidados. Pode haver desconfiana em relao s instituies polticas e oposio a polticas pblicas, mas no existem predisposies estruturais para mudar o regime democrtico vigente. No caso das novas democracias que esto em processo de construo e solidificao, ao contrrio, a natureza, a identidade e a sobrevivncia do regime so questes essenciais. Tal requisito coloca, na agenda da democracia brasileira, a necessidade de promover esforos que gerem o apoio dos cidados aos princpios democrticos e reforma estrutural e permanente, como nas democracias consolidadas. Quando isso no ocorre, o Estado perde em transparncia. Por exemplo, as decises que se tomam no so publicadas, persistem prticas clientelistas, a fora das corporaes e dos lobistas aumenta, podendo, assim, debilitar o regime democrtico at torn-lo pouco representativo do interesse geral. Esta crise se materializa na medida em que o sistema poltico no consegue resolver, por meio de ajustes e pelas instituies convencionais da democracia representativa, suas contradies. Neste contexto, o quadro scio-institucional mostra-se incapaz de

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resolver os dilemas que o sistema produz, apesar das polticas de ajuste estrutural e das polticas sociais compensatrias que se implementam. Desta forma, a crise est fundamentada em duas questes bsicas. A primeira a contradio entre acumulao e democratizao, a qual se inscreve na prpria natureza do capitalismo perifrico que viabilizou uma retrao da ao estatal nas inverses e no gasto social com um impacto muito forte nas classes populares. Isto ocorre porque no momento em que o Estado se retira do gasto social ningum assume os servios de sade, educao e a manuteno de uma infra-estrutura, piorando a qualidade destes. Assim, a democracia reduz-se a um sistema de liberdades econmicas em benefcio da acumulao privada. Uma democracia concebida nesses termos acaba sendo compatvel com a degradao das maiorias, com a fome, com o desemprego, com a doena e com uma queda na qualidade de vida da maioria dos cidados. Um aspecto colateral deste tipo de democracia, como foi dito, o impacto negativo nas classes mdias, gerando sua diminuio quantitativa e qualitativa, a despeito da implementao de dispositivos que tentam diminuir estes impactos negativos. No caso brasileiro, por exemplo, a expanso de crdito foi facilitada por iniciativas do governo de ampliar o acesso e reduzir os custos dos emprstimos bancrios. No entanto, apesar da economia de crdito ter se institucionalizado de maneira significativa, atenuando, de alguma forma, a situao da classe mdia, no se pode considerar que ser algo permanente, em virtude da ainda presente fragilidade do pas a oscilaes do mercado internacional, que j comeam a se manifestar no aumento dos ndices de inflao. Desse modo, no por acaso, a dimenso social tem sido uma das caractersticas mais enfatizadas, nos ltimos anos, nas anlises sobre a democracia no Brasil. Embora tenha se constatado um avano significativo no gasto social, principalmente oriundo do aumento da presso tributria e de um bom momento econmico, mantendo a economia e o consumo aquecidos, a percepo generalizada da populao de que isto insuficiente. O bom momento econmico revela tambm a falta de capacidade do Estado em atender s demandas de mais direitos econmicos, sociais e culturais, em virtude da falta de recursos, da regressividade de suas polticas ou da incapacidade de oferecer os servios essenciais demandados pela sociedade. Nessas circunstncias, o tipo de cultura poltica que se instala no pas tende a reproduzir vcios e prticas deletrias para o fortalecimento democrtico e para uma coeso social mais slida. Nesse contexto, torna-se necessrio rever os conceitos tradicionais de democracia no pas com o objetivo, segundo Sen (2003), de fomentar mais democracia. Em sntese, pode-se dizer que, em alguns aspectos, a democracia brasileira exibe ganhos significativos, principalmente como modelo de transmisso de poder. Porm, necessrio pensar

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um modelo diferente, que incorpore as dimenses subjetivas com vistas a fortelecer a democracia. Dois desses elementos so a cultura poltica e o capital social.

A cultura poltica hbrida A base da discusso a respeito do estado atual da democracia brasileira reside na sua incapacidade de materializar polticas pblicas eficientes e eficazes. A maior parte das iniciativas de combate desigualdade social acaba se transformando em polticas assistencialistas que no alcanam o objetivo inicial de gerao de igualdade social. Os programas e polticas focados diminuem a pobreza, mas no transformam a sociedade. preciso repensar os modelos de financiamento e de gasto pblico para que os setores mais necessitados disponham de um tratamento integral e no meramente uma assistncia social. Esta situao tem produzido a emergncia de predisposies atitudinais de carter negativo nos brasileiros. Verificam-se elevados ndices de ceticismo poltico sobre a poltica democrtica. Surge, nesse contexto, uma relao complexa entre as instituies polticas e suas prticas e o sentido e interpretao que os cidados do vida poltica. A incongruncia entre a dimenso institucional e a prtica poltica tem desembocado naquilo que se convencionou chamar de informalizao da vida poltica (PACHANO, 2003). A informalizao do campo poltico institucionalizou o debate normativo a respeito dos mritos relativos da democracia representativa em relao democracia direta (GERBER, 1999). Ao mesmo tempo, a popularizao da democracia direta deriva das deficincias e fragilidades dos mecanismos e organizaes convencionais de mediao poltica. Nesse contexto, na poltica contempornea, so mantidos velhos vcios de fazer poltica com instituies modernas produzindo uma ambigidade do significado do fazer poltica, pois, em muitos casos, no se sabe se a crise de mediao poltica fruto da prtica poltica ou das instituies democrticas. De fato, tendo em vista a histria do Brasil, essas duas dimenses esto interligadas. Desse modo, a presena de crises polticas, e sua no soluo definitiva, alimenta a longo prazo uma crise da democracia que se manifesta no desapego dos cidados aos princpios democrticos e na desconfiana em relao s instituies democrticas. As instituies formais seguem e aplicam procedimentos democrticos, porm suas prticas lhes do outro sentido, indo de encontro s exigncias normativas explicitadas na teoria. Nessas circunstncias, se produz um paradoxo onde a institucionalidade democrtica adquire estabilidade, mas geralmente carece de legitimidade. No caso brasileiro, as instituies polticas geram incentivos que encorajam os polticos a maximizar seus ganhos pessoais e a

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se concentrar em troca de favores, manchando sua imagem e, conseqentemente, o regime, aos olhos dos cidados (AMES, 2001, p.4). De maneira geral, quando a credibilidade e a legitimidade do regime so colocadas em xeque, h uma perda dos elementos de coeso social (valorizao de valores nucleares da democracia), estabelecendo uma lgica poltica reduzida disputa de poder, concomitantemente a uma perda de funcionalidade dos partidos, particularmente no que se refere ao desempenho de suas funes de representao. Na ausncia de uma sociedade civil vibrante e participativa, os cidados geralmente recorrem a mediadores privados, margem das instituies tradicionais de mediao poltica, principalmente os partidos. Isto ocorre porque, de maneira geral, o Brasil pode ser caracterizado como uma sociedade de massas, superimposta a uma configurao estrutural de carter patrimonialista. Em uma sociedade deste tipo, o Estado detm praticamente o poder absoluto na determinao das polticas pblicas e a sociedade tem um papel insignificante, decorrente de um processo histrico onde aquele se estruturou antes desta. Ao refletir sobre este tema, Carvalho resgata a evoluo do Estado na estruturao da cidadania no Brasil, argumentando que a cidadania formatada a partir do Estado e no da sociedade civil, existindo, portanto, no uma cidadania, mas uma estadania (CARVALHO, 2004, p.61). Nessa situao, no existe soberania domstica, onde os cidados possam eficientemente influenciar as decises governamentais que os afetam. A este respeito, Petras e Veltmeyer afirmam que:
(...) la influencia creciente de actores e instituiciones internacionales poderosos, como las agencias de cooperacin para el desarrollo, el Fondo Monetrio Internacional (FMI) o los mercados financieros globales debilit el peso de los derechos locales de participacin poltica (PETRAS e VELTMEYER, 2001, p.88).

Em tal contexto, o Estado, mesmo sendo democrtico, no est submetido a regras eficientes de fiscalizao e muito mais responsivo s presses externas do que s demandas internas, razo pela qual os investimentos sociais no correspondem adequadamente s necessidades da populao. As instituies convencionais de mediao poltica no conseguem desempenhar tal funo, tornando-se alvos da hostilidade dos cidados. Salazar (2001), referindo-se ao caso mexicano, porm, em minha opinio, aplicvel ao Brasil, afirma que:

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BAQUERO, M. Democracia formal, cultura poltica informal... Los partidos actuales se comportan como las empresas electorales de una vieja clase poltica que sirven como arenas para el reparto del poder y gestin de intereses particulares. Postulan los atributos personales de los candidatos, no sus posiciones ni programas. La competencia se rige por las reglas de la mercadotecnia, los candidatos se venden como productos no como portadores de proyectos. La elevada inversin en las campaas publicitarias es requisito ineludible y factor de peso en los resultados electorales. La demagogia y la propaganda son moneda corriente, inpunes, hasta el momento. Los liderazgos personales cercanos al caudillismo son muy prolongados. Los partidos son organizaciones verticales, corporativas, burocrticas, que no rinden cuentas a sus militantes ni a la sociedad (SALAZAR, 2001, p.2).

A partir dessa perspectiva, possvel conjeturar que o tipo de cultura poltica que tem se estabelecido no Brasil ao longo de sua histria se caracteriza pela internalizao e naturalizao, por parte dos cidados, da ineficincia e da pouca importncia atribuda s instituies da democracia representativa. Se por cultura poltica se entende a existncia de valores e crenas que predominam em uma sociedade (ALMOND e VERBA, 1965), ento os dados, divulgados por pesquisas de opinio poltica (ESEB, 2002; 2006; Latinobarmetro, 2004 2006), revelam uma dimenso estrutural de negao da poltica na sua forma convencional e polirquica. Nesse sentido, possvel argumentar que existe uma relao causal recproca permanente entre instituies deficientes que no produzem cidados com predisposies democrticas e estes, por sua vez, distanciam-se e mostram desapego por essas instituies por no acreditarem nos seus objetivos e desconfiarem de suas intenes. No caso brasileiro, portanto, a construo de representaes sobre a democracia se d num sentido negativo, influenciado por uma memria emprica que no proporciona credibilidade aos partidos, governo ou legislativo e que, com o tempo, materializa-se numa memria coletiva de desvalorizao da poltica fundamentada em procedimentos ou mtodos. Igualmente, o fortalecimento do executivo no Brasil tem ocorrido em detrimento do Congresso (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995). De acordo com Neto e Coelho, as crises ligadas corrupo, nos ltimos trs anos, mostram como o desprezo, por parte do Executivo, do Legislativo pode ser corrosivo para a democracia, na medida em que deslegitima e desmoraliza esta instituio e sem a qual a prpria noo de democracia perde sentido (COELHO e NETO, 2008, p.99).

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Em sntese, o quadro atual da democracia brasileira sinaliza as dificuldades que o governo enfrenta na aplicao de polticas pblicas em um ambiente de desconfiana que significa distanciamento, indiferena, falta de reciprocidade e de solidariedade social. Um ambiente com essas caractersticas dificilmente conduz ao fortalecimento e muito menos consolidao de uma cultura poltica democrtica (entendida na sua dimenso social). Nesse cenrio, um componente postulado como mecanismo ou instrumento para fortalecer a democracia o capital social.

Capital Social Uma dimenso que resultou do processo de redemocratizao no Brasil foi a reformulao do Estado, que, em virtude da grande dvida social, voltou-se para o estabelecimento de mecanismos para sanar esse dficit. Entre os aspectos principais do novo perfil do Estado esto: um processo de descentralizao, repassando responsabilidades para estados e municpios a partir da Constituio de 1988; a tentativa de melhorar a burocracia estatal; a implementao de dispositivos de fiscalizao das instituies e gestores pblicos; combate a prticas de corrupo; o incentivo participao poltica mais protagnica dos cidados e uma sociedade plenamente mobilizada com capital social. A crise econmica que se mantm nas novas democracias, caracterizadas pela pobreza e pela desigualdade social, estimulou o interesse nas redes sociais informais como mecanismo complementar para buscar solues a estes problemas. As redes sociais passaram a ser vistas como dispositivos estratgicos de solues sociais. Os pobres, principalmente, foram considerados o alvo principal do fortalecimento dessas redes naquilo que se convencionou chamar de capital social, na medida em que se considerava que a coeso comunitria poderia assegurar um desenvolvimento social e econmico onde antes o Estado tinha fracassado. Nessa direo, as ltimas dcadas tm mostrado, por exemplo, a proliferao de organizaes no-governamentais, associaes comunitrias, de proteo ao consumidor, de direitos humanos, muitas delas criadas da base, por iniciativa dos prprios cidados. De acordo com dados do Instituto de Servio Global da Universidade de Washington (2004), h atualmente na Amrica Latina cerca de um milho de organizaes da sociedade civil (OSC) que atuam, principalmente, nos campos da dimenso social: moradia, sade, educao, segurana, direitos humanos, desenvolvimento comunitrio, empoderamento cidado, capacitao profissional dos excludos, meio ambiente, participao social e capital social. Estas organizaes so consideradas como catalisadoras de capital social, principalmente

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para as camadas mais pobres, dotando-as de capacidade mobilizadora via ao coletiva para assegurar um desenvolvimento social comunitrio mais incidente nas suas vidas, particularmente onde o Estado tem fracassado. Essas redes podem ser ativadas para facilitar a ao coletiva que seja benfica no somente para os indivduos, mas, sobretudo, para as comunidades. Dessa forma, o capital social um fator chave para explicar a persistncia de economias locais num contexto de globalizao, pois, em alguns casos, ele mais importante do que a renda enquanto determinante de bem-estar. A despeito das crticas que tm sido feitas ao conceito de capital social, este termo se institucionalizou com base em evidncia emprica e com esforos que buscavam delimit-lo. Nessa direo, trs formas de capital social tm sido identificadas, a saber: encapsulamento (bonding), de ponte (bridging) e de conexo (linking). Estas dimenses tm sido teis na compreenso das fontes e resultados do capital social. O primeiro tipo de capital social, de encapsulamento, diz respeito ao capital social que emerge das relaes intra-grupo. Este tipo de capital, segundo Putnam (2000), proporciona as bases sociais e psicolgicas que as pessoas desse grupo necessitam para enfrentar as dificuldades do cotidiano. No lado negativo desta dimenso, pode-se gerar um processo de excluso daqueles que no fazem parte do grupo. Por sua vez, o capital social entre-grupos (bridging) se refere aos esforos das comunidades em estabelecer comunicaes horizontais para resolver o dilema da ao coletiva. Finalmente, o capital social do ponto de vista do estabelecimento de contatos verticais (linking) se refere s relaes que se produzem entre estratos diferentes de riqueza e status. Este tipo fundamental para abrir canais de comunicao com as instituies formais alm da comunidade e que proporcionam, tambm, o desenvolvimento econmico e bem-estar comunitrio. Um dos aspectos fundamentais que do tangibilidade ao conceito de capital social o contexto em que utilizado. Quer dizer, exige do pesquisador um tratamento mais estratgico do que abstrato do termo, pois preciso operacionalizar capital social em conexo com contextos especficos e que vo ao encontro de polticas pblicas e objetivos governamentais. Trata-se, fundamentalmente, de transformar o conhecimento em ao. Por essa razo, o conceito de capital social considerado o mais importante a emergir das cincias sociais nos ltimos cinqenta anos (HALPERN, 2005, p.1), na medida em que se constitui em um meio para um fim e no um fim em si mesmo. Enquanto meio, facilita o acesso a vrias formas de recursos ou apoio atravs das redes de relaes sociais. Este processo facilita alcanar os objetivos mais amplos das polticas, tais como a reduo da pobreza e da excluso social. O interesse a respeito de capital social deriva de duas dimenses. Em primeiro lugar, para os gestores pblicos, este conceito, de alguma maneira,

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resgata a dimenso social nas anlises predominantemente econmicas da realidade contempornea. Nessa perspectiva, capital social visto como o elo mais humano que faltava quando se aplicavam modelos econmicos de mercado. A segunda fonte de interesse advm da proliferao de pesquisas sobre esta temtica na comunidade acadmica. Capital social tem sido associado a uma melhor qualidade democrtica (JEFF, 2003), a uma participao poltica mais protagnica (KLIKSBERG, 2006), ao desenvolvimento econmico (ROBINSON, 2006) e educao (BAQUERO, 2006). Nesse contexto, as redes s quais um indivduo pertence ou se envolve no cotidiano (amigos, colegas, igreja, sindicatos, associaes desportivas, partidos polticos, entre outros) so fatores que incidem na identificao e produo de capital social. Do ponto de vista do desenvolvimento democrtico, uma participao mais conseqente dos cidados considerada essencial, a qual, pressupe-se, deriva da intensidade com que um indivduo se envolve em associaes formais ou informais e redes. A hiptese bsica que quanto mais uma pessoa participa de redes e associaes, maiores as possibilidades de desenvolver virtudes cvicas que tangibilizem o bem coletivo. Existe evidncia emprica que mostra a existncia de capital social na promoo de cidados ou consumidores mais efetivos da poltica, na medida em que mostram que a existncia de estruturas comunitrias fortes est associada, no s promoo do desenvolvimento e da participao comunitria, mas tambm ao apoio a polticas pblicas governamentais. As experincias mais emblemticas desse fenmeno na Amrica Latina advm das experincias de Villa El Salvador no Peru; das feiras de consumo popular na Venezuela e do oramento participativo em Porto Alegre (KLIKSBERG, 2000). Essas referncias sugerem que capital social pode incidir na promoo de instituies mais confiveis, mas isso no significa que o contrrio no possa ser verdadeiro, ou seja, que aes governamentais e instituies eficientes e eficazes no possam contribuir para a criao de capital social. O problema que, no caso brasileiro, o governo no parece disposto a abrir sua estrutura de oportunidades polticas, desvalorizando, neste sentido, as suas prprias instituies e gerando, paradoxalmente, a necessidade de produzir capital social oriundo da sociedade lato sensu para melhor-las. O avano democrtico e a promoo do dilogo em bases eqitativas pressupem que os atores sociais estejam em igualdade de condies polticojurdicas. Na medida em que na realidade isto no se constata, o capital social emerge como categoria que capacita os setores mais desfavorecidos a participar na arena poltica com mais eficcia na defesa dos seus interesses. Capital social, nesta perspectiva, auxilia a garantir que a participao dos setores mais pobres seja levada em conta pelos gestores pblicos, fomentando a eficcia interna dos

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cidados. Segundo Cohen (1995), este processo atenua os efeitos das assimetrias de poder existentes. A implicao deste processo na conceituao de democracia no pas que amplia sua abrangncia para alm da igualdade poltico-jurdica, incorporando a incluso social dos cidados. Trata-se, portanto, segundo Cohen, de uma democracia social, que no tem apenas um carter corretivo do sistema existente, mas que dispe de um importante potencial para realizar reformas destinadas a modificar os fundamentos bsicos da ordem social. Nessas circunstncias, no caso de pases como o Brasil, a questo de causalidade entre democracia e capital social ou vice-versa est longe de ser conclusiva e, de fato, influenciam-se reciprocamente. O valor da discusso de capital social reside na possibilidade de tangibilizar seus resultados para a melhoria da governana democrtica, onde instituies e valores culturais subjetivos precisam ser avaliados e implementados concomitantemente. As experincias de constituio de capital social no Brasil, particularmente o Oramento Participativo (OP), tm servido como modelo para ser emulado em outros contextos. Milhares de iniciativas nesta regio, cujo objetivo alcanar o desenvolvimento e participao comunitria via promoo de confiana recproca, ou seja, capital social, tm proliferado. Assim, a despeito das diferentes definies de capital social, Halpern (2005) sugere que:
Societies are not composed of atomized individuals. People are connected with one another trough intermediate social structures webs of association and shared understandings of how to behave. This social fabric greatly affects with whom, and how, we interact and cooperate. It is this every day fabric of connection and tacit cooperation that the concept of social capital is intended to capture (HALPERN, 2005, p.3).

No Brasil, a idia da necessidade de criar mecanismos que incidam em uma maior integrao entre Estado e sociedade e entre os cidados no nova. Por exemplo, Celso Furtado (1982), na sua reflexo a respeito do desenvolvimento econmico no Brasil, defendia a necessidade de polticas de incluso social e de dispositivos que estimulassem uma convivncia mais pacfica e orgnica entre os cidados. Tal preocupao tambm estava dentro dos estudos de Milton Santos (2005), que defendia ser necessria uma maior participao dos cidados no processo de tomada de decises e na fiscalizao dos gestores polticos. Talvez a principal referncia a respeito da importncia de criar mecanismos de envolvimento mais protagnico dos cidados por meio de processos de mobilizaes emancipatrias tenha sido Paulo Freire (1970). Desse modo, embora sem utilizar explicitamente o conceito de capital social, h, na tradio das cincias sociais

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brasileiras, o reconhecimento da imperatividade de se promover o fortalecimento dos laos sociais entre os cidados na busca de benefcios coletivos no nvel macro ou micro, bem como para produzir uma melhor governana. A natureza causal que conecta capital social e desempenho governamental desenvolvida por Boix e Posner (1995, 1998). Para os autores, o capital social pode: 1) tornar os cidados consumidores sofisticados da poltica e oferecer canais por meio dos quais suas demandas possam ser articuladas; 2) tornar os burocratas mais cooperativos entre si; 3) promover a virtude na cidadania, saindo de uma dimenso individualista para uma orientao comunitria, produzindo cidados mais obedientes s leis e, portanto, facilitando a implementao de polticas pblicas, e; 4) tornar a democracia o mais consensual possvel. Segundo os autores, culturas com nveis elevados de confiana facilitam a cooperao. Desse modo, a confiana e o compartilhamento de normas tornam possvel solucionar uma gama ampla de problemas polticos. Tal perspectiva encontra respaldo na idia de que democracias eficientes se fortalecem quando h uma congruncia entre atitudes e comportamentos que valorizam a democracia. Nessa direo, para Sullivan e Transue (1999), as democracias necessitam da tolerncia dos cidados em relao aos esforos de outras pessoas para participar da poltica. Tal comportamento conduz ao compromisso e formao de valores democrticos. Em segundo lugar, as democracias necessitam de participao dos cidados. Este objetivo alcanado quando a confiana social e poltica e outras caractersticas da cultura poltica estimulam o envolvimento na poltica. Nesse contexto, a confiana social vista como fator significativo de fortalecimento de valores democrticos e no crescimento econmico (INKELES, 2000). No entanto, cabe indagar se o novo impulso ao envolvimento poltico com base na construo de capital social que se inicia na virada do milnio poder se consolidar de forma permanente. Uma segunda indagao busca avaliar se estaro crescendo as bases e precondies necessrias para que a participao protagnica tenha sucesso, limitando ou eliminando a possibilidade de uma regresso a prticas clientelistas ou tentativas de manipulao da participao cidad. No entanto, nem as novas orientaes das polticas sociais e muito menos as novas iniciativas de organizao poltica informal tm conseguido se fortalecer com as estruturas polticas tradicionais que continuam a determinar as polticas pblicas. A construo de capital social depende, portanto, da organicidade entre predisposies atitudinais de adeso a valores democrticos, normas compartilhadas pela maioria da populao e a existncia de sanes para punir os que eventualmente se desviam dos parmetros ticos do sistema poltico.

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Estes trs componentes bsicos denominados de redes, normas e sanes, que so compartilhados pelos membros de uma comunidade, existem para produzir capital social. As sanes, por exemplo, para os que se desviam do contrato social, so fundamentais para mant-lo. este tpico que passamos a examinar do ponto de vista emprico.

A base emprica do Capital Social e da Cultura Poltica no Brasil De maneira geral, argumenta-se que a democracia se fortalece quando os cidados mostram preocupaes que vo alm da dimenso material, por exemplo, defesa do meio ambiente, qualidade de vida e a dimenso subjetiva de bem-estar (NYE, 1997). Basicamente, diz respeito diferena entre valores materiais e psmaterialistas (INGLEHART, 1999). No caso brasileiro, tentou-se identificar, no perodo entre 2002 e 2007, as percepes dos brasileiros sobre os principais problemas do pas. O Grfico 1 apresenta os resultados dessa indagao.

Grfico 1 Identificao dos principais problemas do pas (%) 2002, 2006, 2007
70 60 50 40 30 20 10 0
2002 2006 a d b e c f 2007

a - desemprego b - corrupo c - pobreza d - violncia e - fome f - educao

ano
n= 85% 2203 (2002); 95% 616 (2006); 65% 1195 (2007). A porcentagem no soma 100% pois foram excludas as categorias com menos de 1%. Fontes: ESEB, 2002 e 2006; LAPOP-Brasil, 2007.

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Uma das variveis que tm assumido centralidade na questo da governabilidade que tipos de problemas as pessoas consideram mais importantes. No perodo examinado (2002 a 2007), o Grfico 1 mostra, em primeiro lugar, que os brasileiros identificaram, como os principais problemas, aqueles de natureza material: desemprego, corrupo, pobreza, violncia, fome e educao. No foram mencionados problemas de carter ps-materialista, sugerindo que a base material brasileira est longe de estar resolvida. No entanto, cabe notar que, do ponto de vista de uma avaliao pontual, o desemprego e a violncia parecem estar crescendo, enquanto os problemas da pobreza, fome e educao permanecem estagnados. A corrupo mostra uma oscilao significativa em 2006, fruto, provavelmente, das denncias do mensalo no parlamento brasileiro. Quando a percepo de que a dimenso material no adequada, as instituies polticas desempenham papel fundamental para criar as bases de uma legitimidade slida que resista a tentaes autoritrias, criando um ambiente de onde a dimenso material est sendo equacionada favoravelmente para a maioria da populao. No entanto, como vrios estudos tm mostrado (MOISS, 2005; BAQUERO, 2000), a avaliao das instituies polticas feita pelos brasileiros preponderantemente negativa. Nesse cenrio, os grandes problemas estruturais do pas continuam vigentes e a mo invisvel da globalizao e do mercado no tem conseguido gerar as bases de uma legitimidade societria. Desse modo, a democracia no se consolida em virtude de deficincias econmicas e sociais e da ausncia de instituies fortes e de uma cultura poltica que valorize tais instituies. Esse processo tem criado oportunidades para o surgimento e o desenvolvimento de formas alternativas de construo de identidades coletivas com base na solidariedade e reciprocidade, em outras palavras, com capital social. Nessa perspectiva, pressupe-se que iniciativas de base que visam o fortalecimento democrtico emanam de trs fatores operando interdependentemente, sendo eles, as redes, as normas e as sanes. Com base nos dados da pesquisa eleitoral realizada em 2002 no Brasil, tentou-se identificar a existncia dessas dimenses conceituais. Atravs de anlise fatorial, buscou-se aferir, basicamente, se os brasileiros distinguem conceitualmente essas trs dimenses de capital social. Os dados so apresentados no Quadro 1.

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Quadro 1 - Anlise Fatorial dos Componentes do Capital Social, Brasil, 2002


Questes redes 1. Fez contato com poltico ou com pessoas que trabalham na administrao pblica para pedir soluo de algum problema ou para reclamar do prprio governo? 2. Participao em algum protesto ou comcio contra ou a favor do governo nos ltimos 4 anos. 3. Atuao com pessoas de mesmo pensamento para soluo de problemas nos ltimos 4 anos. 4. Participaria de um abaixo-assinado? 5. Participaria de manifestaes ou protestos? 6. Participaria de greves? 7. J participou assinando abaixo-assinado. 8. J participou em manifestaes ou protestos. 9. J participou em greves. 10. Opinio sobre: polticos muito honestos no sabem governar. 11. Opinio sobre: no faz diferena se um poltico rouba ou no, o importante que ele faa as coisas de que a populao precisa. 12. Opinio sobre: melhor um poltico que faa muitas obras, mesmo que roube um pouco, do que um poltico que faa poucas obras e no roube nada. 13. Opinio sobre: poltico que faz muito e rouba um pouco merece voto da populao. 14. Opinio sobre: polticos muito honestos prejudicam o funcionamento do governo. 15. Opinio sobre: poltico que faz um bom governo deve poder desviar dinheiro pblico para financiar sua campanha eleitoral. 16. Opinio sobre: melhor resolver rapidamente um problema da populao, mesmo que para isso seja preciso pagar por fora. 17. Opinio sobre: todos os polticos roubam. 18. Opinio sobre priso perptua. 19. Opinio sobre pena de morte. 20. Opinio sobre priso de menores. 21. Opinio sobre ocorrncia de corrupo entre polticos no Brasil. Variana explicada 35% Eigen value 1.Rotao varimax. Fonte: ESEB, 2002. 44 42 58 42 56 50 52 65 47 48 65 Fatores normas sanes

62 60 49 53 53 48 45 52 48 47

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Os resultados revelam que os brasileiros conseguem decodificar as trs dimenses hipotetizadas de capital social. O primeiro fator (redes) agrega variveis atitudinais e comportamentais de envolvimento poltico. Constatam-se predisposies na direo de valorizar o envolvimento poltico tanto convencional quanto no convencional. Este fator sinaliza que h um potencial latente de ativao de capital social com base na compreenso do que vital, a ingerncia coletiva na poltica. No entanto, o segundo fator (normas) preocupante, na medida em que se observa uma tendncia aceitao de um comportamento por parte dos gestores pblicos que no est de acordo com princpios administrativos ticos. Muitas das obrigaes sociais compulsrias dos gestores pblicos, conseqentemente do Estado, so vistas como dispositivos que funcionam simultaneamente com prticas administrativas deletrias para o processo de construo democrtica. Neste fator, embora as normas sejam compartilhadas pelos brasileiros, elas produzem um contedo que vai de encontro produo de capital social positivo. Finalmente, o terceiro fator, denominado sanes, incongruente com um processo positivo de desenvolvimento de hbitos democrticos. Nota-se que as variveis que conformam este fator traduzem duas dimenses j documentadas histrica (LEAL, 1976; NUNES, 1997; FAORO, 1989) e empiricamente (BAQUERO, 2000) e que dizem respeito a posturas de resignao e hostilidade em relao poltica. Os indicadores deste fator captam predisposies de carter no republicano em relao a medidas que deveriam ser adotadas para punir os polticos que se desviam de prticas polticas ticas. Em sntese, o fator redes se refere ao reconhecimento, por parte dos cidados, de que necessrio participar em iniciativas formais e informais. O segundo fator diz respeito a normas sociais. Existem regras que precisam minimamente ser compartilhadas. O terceiro fator se refere a como as pessoas vem a possibilidade de introduzir sanes a comportamentos deletrios dos gestores pblicos.

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guisa de concluso Um dos princpios fundamentais que do sustentao democracia formal em relao a outras formas de governo que ela permite que os cidados periodicamente avaliem o desempenho dos seus representantes, punindo-os (atravs de no reeleio) ou recompensando-os (pela reeleio) (PITKIN, 1967; PRZEWORSKI, STOKES e MANIN, 1999). Este princpio de fiscalizao (accountability) dos gestores pblicos que garante o princpio da representao poltica. Em outras palavras, a fiscalizao est relacionada com a possibilidade de remoo de funcionrios ineficientes, incompetentes e desonestos de seus cargos. por meio deste mecanismo que o princpio da representao estaria assegurado. Em outras palavras, sem fiscalizao no haveria representao. Este princpio opera com base no pressuposto de que os cidados tm acesso a nveis mnimos de informao que os permite exercer a fiscalizao dos seus representantes. Tal situao, entretanto, se na sua dimenso terica inegvel, na realidade, particularmente no Brasil, deve ser vista com cautela, pois, nos ltimos anos, o que se tem constatado o funcionamento formal da democracia, porm, sem mecanismos eficazes de fiscalizao. Criou-se um consenso, ao meu ver pernicioso, no meio acadmico, de que o aumento do Produto Interno Bruto (PIB) sinnimo de bom governo, de um dinamismo empresarial, de mais salrios, ou seja, de progresso social. Se isto corresponde realidade, por qu o pas, apesar de ter aumentado seu crescimento econmico, continua a evidenciar problemas sociais e polticos srios? Penso que a resposta a esta pergunta reside, fundamentalmente, na compreenso de que no suficiente avanar, necessrio saber para onde se est avanando. No suficiente afirmar que se est produzindo mais ou que se est exportando mais ou que a arrecadao tributria tem aumentado, essencial saber o que se est produzindo, para quem e como; em outras palavras, avaliar o impacto redistributivo desses aumentos formais econmicos. Segundo estudos realizados sobre como reduzir a pobreza no Brasil (SALAMA, 2006), estima-se que, para reduzir a pobreza pela metade no perodo de 1990 a 2015, necessrio que o pas cresa a uma taxa anual de 3,44%. O problema, obviamente, est em manter esta mdia, pois, como se sabe, o crescimento voltil e irregular. Desse modo, um crescimento de 5% ao ano pode ser anulado por quedas acentuadas nos anos seguintes, comprometendo a qualidade de uma democracia. Tal fato associado a predisposies atitudinais preponderantemente de ceticismo, por parte dos brasileiros, sobre as instituies polticas constitui-se num risco para a construo de um sistema socialmente eficiente.

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A despeito da existncia desses fatores que no possibilitam o estabelecimento de uma democracia social, grande parte da produo acadmica na Amrica Latina continua a defender a democracia minimalista como sendo suficiente para garantir a estabilidade poltica. Em nome desta estabilidade que, de fato, beneficia as grandes corporaes e grupos poderosos nacionais e internacionais em detrimento da populao, se justificam ajustes econmicos que continuam a promover a excluso social e o crescimento da pobreza. Em tal cenrio, a demanda de consolidao democrtica atualmente vai alm da dimenso formal, e inclui a reduo da pobreza e da desigualdade social. Esses aspectos requerem um novo desenho poltico que aumente a produtividade social por meio da fiscalizao da gesto pblica. fundamental, portanto, problematizar a forma como os impostos so distribudos entre a classes sociais e de que forma so destinados a elas. A incorporao dos aspectos socioeconmicos teoria da democracia no se alcana por meio da flexibilizao das perspectivas tericas existentes, mas sim repensando a prpria democracia na sua dimenso mais substantiva. necessrio, portanto, pensar em formas alternativas de revitalizao da comunidade poltica mais ampla, por meio de mecanismos de empoderamento eficazes e que levem a um envolvimento conseqente na poltica. Para alcanar tal objetivo se faz imperativo pensar a democracia em termos sociais, o que implica enfrentar desafios de confronto civilizado, mas diferente, com as instituies internacionais, tais como o Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional. Se isto no for feito, todos os avanos sociais sero paliativos e estaro longe de se constituir em mecanismos de emancipao democrtica. Internamente, necessrio estabelecer mecanismos de fiscalizao societrios, ou seja, que partam da base da cidadania e no impostos pelo regime que est no poder. Tornou-se moda, nos ltimos anos, a criao de Conselhos de fiscalizao em todas as instncias, mas que carecem de eficcia, pois seus componentes so designados por quem est no poder, limitando sua autonomia de deciso. Na verdade, agem como fachadas de legitimidade das aes em que a grande maioria da populao fica excluda das polticas sociais. Da anlise feita at aqui, fica evidenciado que uma sociedade de massas que preserva condicionantes histrico-estruturais deletrios para a construo democrtica pode, no mximo, aspirar e sustentar uma democracia instvel, na qual inexistem instituies slidas, a maioria dos cidados no est qualificada para agir num sentido protagnico na poltica, o comportamento poltico se caracteriza por sua dimenso emocional e subjetiva, os partidos no so vistos como entidades realmente representativas das aspiraes da populao e os representantes eleitos no so fiscalizados, portanto, geralmente no prestam contas dos seus atos, caracterizando o que Burke (1942) denominava de mandato

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livre. Em democracias instveis, predominam traos clientelsticos, personalistas e patrimonialistas. Infelizmente, esse parece ser o caso do Brasil, onde mudam os governantes e os regimes, mas os problemas continuam os mesmos e at se agravam. por isso, que diante de uma situao de crise aguda, aparece o fantasma de retrocessos institucionais. Talvez, o capital social e o empoderamento emancipatrio pudessem se constituir em dispositivos de mudana de rumo.

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Marcello Baquero - baquero@orion.ufrgs.br

Recebido e aprovado para publicao em agosto de 2008.

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