Entendiendo Redd a Travs del Derecho de los Pueblos Indgenas Apuntes Conceptuales para los pases Andino Amaznicos

caractersticas que parten de cada persona en la actuacin participativa, que debemos consolidar en la interaccin. Estas dos ltimas particularidades refuerzan la idea de reconocimiento de la dignidad en tanto personas, y por ello, el trato digno y el respeto entre individuos se van formando como ejes de compromiso que se convierten luego en el soporte a travs del cual posteriormente se logra participar. Todo ello nos lleva a reconocer la existencia de una pluralidad de actores, que permite desterrar la concepcin tradicional que homogeniza la ciudadana sobre la base del argumento de la igualdad formal. Somos sociedades plurales, de gran diversidad y riqueza en aspectos sociales e intereses. Negar esta situacin no permite un verdadero trato digno entre las personas al momento de participar en la toma de decisiones. La principal consecuencia y necesidad de este proceso participativo es que se consiga sobre la base del dilogo (poder escuchar y poder decir). En otras palabras, estamos frente a la idea de comunicacin que se da con ciudadanos informados que se involucran para elaborar propuestas y alternativas en la construccin social. Nos corresponde complementar lo hasta ahora dicho sealando que en el ejercicio de la participacin se logra generar una relacin pedaggica. Tal relacin se da entre los individuos que en la interaccin dialgica van aprendiendo sobre quienes interactan, con relacin a sus caractersticas culturales, sociales, etc. As, se resalta su valor educativo en tanto permite el desarrollo de capacidades del ciudadano actuante. Finalmente, participar es pertenecer, ser reconocidos y aceptados, actuar libremente, poder decir lo que pensamos, poder actuar y tomar decisiones, saber escuchar lo que nos dicen, buscar construir entre todos asumiendo con responsabilidad nuestros compromisos. Y como vemos, eso es ser ciudadano con poder de actuar, decir y decidir dentro de espacios que lo permitan y lo garanticen. Complementario a esto, la participacin se facilita, ya sea desde el Estado a travs de los mecanismos que implementa como parte de las actividades que realiza, y desde la poblacin cuando est interesada en participar y busca ejercer este derecho.

Ahora, por qu el Derecho a la Participacin de los Pueblos Indgenas es diferente al Derecho a la Participacin Ciudadana? Sobre la base de lo anterior, se puede afirmar que ambos poseen el mismo contenido. El Derecho a la Participacin como derecho individual incide en la responsabilidad de todo ciudadano de alcanzar aportes y recomendaciones de modo responsable con las acciones u oportunidades de participacin que se presentan en la sociedad (referndum, elecciones, iniciativas legislativas, remocin de autoridades, etc.); mientras que en el caso de los Pueblos Indgenas existe una realidad que es necesaria tomar en consideracin. Resulta incuestionable que las condiciones de vida de dichos pueblos por muchos aos han estado marcadas por imposiciones y no por la bsqueda de consensos, y ello ha ocasionado que su condicin de pueblo se vea disminuida. Como sealramos anteriormente, los Derechos a la Participacin y Consulta de los Pueblos Indgenas sirven para la materializacin de la Libre Determinacin de tales pueblos. De ah que el objeto de la participacin de los Pueblos Indgenas ser incorporar en la propuesta, elaboracin o desarrollo del plan, poltica o programa sus aportes, apreciaciones, temores y formas de comprender y anhelar el desarrollo que ellos hayan priorizado. Por ello, los Pueblos Indgenas deben participar en todos aquellos espacios en los que se puedan tomar decisiones que puedan generar situaciones que afecten positiva o negativamentesus maneras de vivir como pueblo, sus derechos colectivos e intereses. Si bien tanto la poblacin indgena como la no indgena tienen derecho a participar en la elaboracin, ejecucin y seguimiento de polticas, planes y programas; para el caso de los Pueblos Indgenas esta forma de participacin debe equiparar las oportunidades y condiciones para su participacin plena, por ejemplo, en la recepcin de informacin adecuada a fin de tomar decisiones bien entendidas y evaluadas. Con su involucramiento en las diversas etapas de las decisiones y sus concreciones, nos permitimos alejarnos de un esquema de imposicin de decisiones sin considerar las opciones de desarrollo de los Pueblos Indgenas hacia modelos basados en el consenso.

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8.2.1 Caractersticas del Derecho a la Participacin de los Pueblos Indgenas

El proceso de participacin de los Pueblos Indgenas en la elaboracin de planes, polticas y programas (como los que implicara REDD) debe tomar como base los siguientes lineamientos: La Buena fe. Ser necesario que el proceso participativo se realice manteniendo la buena fe. Es decir que ambas partes acten sin crear desconfianzas entre s, teniendo como mvil para tal proceso el hecho de garantizar una verdadera inclusin de los Pueblos Indgenas. El respeto a la interculturalidad existente en los Pueblos Indgenas de nuestros pases. Esto se manifestar con el empleo de los mecanismos adecuados tanto a la geografa como a las limitaciones materiales que existan. Asimismo, se debe garantizar la comprensin de la poltica planteada para la implementacin, a travs de materiales de fcil entendimiento para los Pueblos Indgenas. La informacin previa alcanzada a los Pueblos Indgenas ser trascendental pues a partir de ella se podr constatar si se est ante un proceso adecuado o no. Cabe recalcar que los procesos de participacin que se instauren en cada caso y en cada pas,

regin o localidad debern atender a cada realidad, por lo que no podra tenerse un conjunto cerrado de metodologas a seguir sino que por el contrario este conjunto ser siempre abierto o dependiente de la realidad propia del grupo participante. El Derecho a la Participacin debe ser ejercido en todos los momentos del ciclo de polticas, programas y planes. Esto es: (i) en la elaboracin o planeamiento, (ii) durante la ejecucin y (iii) en la evaluacin de ellos. Este Derecho a la Participacin permite a los Pueblos Indgenas ser parte en la toma de decisiones, generando con ello legitimidad y evitando conflictos posteriores; sin que esto signifique la omisin de los procesos de consulta o del Derecho al Consentimiento que se puedan requerir frente a la propuesta de medidas legislativas, administrativas o proyectos de desarrollo de gran envergadura que implementan las polticas o programas en los que se particip. En el mismo sentido, el Derecho a la Participacin de los Pueblos Indgenas ha sido reconocido a partir de instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes y aplicables en los pases materia de estudio. As, el Convenio N 169 de la OIT reconoce en distintos artculos este derecho del siguiente modo:

CONVENIO N 169 DE LA OIT Artculo 2 1. Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 2. Esta accin deber incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los dems miembros de la poblacin. b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones. c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconmicas que puedan existir entre los miembros indgenas y los dems miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

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Artculo 4 1. Debern adoptarse las medidas especiales que se precise para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. Artculo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole, responsables de polticas y programas que les conciernan. Artculo 7 Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae el proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Artculo 15 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas actividades. Artculo 23 1. La artesana, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas con la economa de subsistencia de los pueblos interesados, como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recoleccin, debern reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo econmicos. Con la participacin de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos debern velar por que se fortalezcan y fomenten dichas actividades.

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De igual modo, la DNUDPI tambin ha reconocido dicho derecho del siguiente modo: DECLARACIN DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS (DNUDPI) Derecho a la participacin de los Pueblos Indgenas Artculo 5 Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado. Artculo 18 Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones. Artculo 23 Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. Por otro lado, la importancia del derecho a la participacin de los Pueblos Indgenas se pone de relevancia tambin en un instrumento internacional vinculado principalmente al medio

ambiente, pero que no deja de reconocer a los Pueblos Indgenas como aliados en los procesos o iniciativas de conservacin: el Convenio sobre Diversidad Biolgica. CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLGICA Artculo 8. Conservacin in situ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y segn proceda: j) Con arreglo a su legislacin nacional, respetar, preservar y mantendr los conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas y locales que entraen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y promover su aplicacin ms amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prcticas, y fomentar que los beneficios derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y prcticas se compartan equitativamente. () A fin de desarrollar mejor este artculo, la Conferencia de las Partes de este Convenio tom la decisin COP 5 Decision V/1691. Dicha decisin establece un programa de trabajo para la implementacin del mencionado artculo 8(j); este programa de trabajo tiene como objetivo la promocin de la implementacin del artculo 8(j) a nivel nacional, regional, local e internacional, para asegurar la plena y efectiva participacin de los indgenas y comunidades locales en todos los niveles de su implementacin. En el marco del sistema regional, la ltima versin del proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, elaborado por la Organizacin de Estados Americanos seala lo siguiente:

91 http://www.cbd.int/decision/cop/?id=7158

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PROYECTO DE DECLARACIN AMERICANA SOBRE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS Artculo XX. Derecho [a la autonoma o] al autogobierno 2. Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus propias instituciones indgenas de decisin. Tambin tienen el derecho de participar plena y efectivamente sin discriminacin en la toma de decisiones a todos los niveles con relacin a asuntos que puedan afectar [directamente] sus derechos, [vidas y destinos]. Pueden hacerlo directamente o a travs de sus representantes, de acuerdo a sus propias normas, procedimientos y tradiciones. Asimismo, tienen el derecho [a igualdad de oportunidades] para acceder y participar [plena y efectivamente como pueblos] en todas las instituciones y foros nacionales, [incluyendo los cuerpos deliberantes]. Artculo XXIX. Derecho al desarrollo 4. Los pueblos indgenas tienen derecho a la plena y efectiva participacin en la formulacin, implementacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo del Estado que puedan afectarles. Como se desprende, la comunidad internacional ha reconocido el Derecho a la Participacin de los Pueblos Indgenas a partir de diversos instrumentos. Este reconocimiento se encuentra enmarcado dentro de las consideraciones expuestas como mnimas a tener en cuenta para asegurar un cabal respeto por las diferencias culturales con las que coexistimos en cada uno de los pases materia de estudio y garantizar al mismo tiempo una verdadera participacin de los Pueblos Indgenas que efectivice su propia autodeterminacin. zar en determinados supuestos de afectacin a los Pueblos Indgenas: medidas legislativas (por ejemplo Leyes, Decretos Legislativos, ordenanzas regionales y municipales), medidas administrativas (Reglamentos, Cdigos, Guas, Acuerdos de Consejo emitidos por los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Municipales) y proyectos a gran escala o Megaproyectos (de tal magnitud que puedan causar algn impacto a los Pueblos Indgenas). Es importante recordar que los Estados al ratificar el Convenio N 169 de la OIT se comprometen a generar condiciones de reconocimiento de la diversidad cultural en sus sociedades. Una de las maneras para generar estas condiciones es enriqueciendo la toma de decisiones pblicas a partir de un dilogo intercultural. El objetivo de este dilogo es considerar las aspiraciones de los Pueblos Indgenas a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida (libre determinacin), de su desarrollo poltico y econmico (autonoma), y mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, sean parte del marco poltico de los Estados en que viven. As, el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha establecido en su Observacin General N 23 que los derechos culturales de minoras se relacionan ntimamente con sus recursos y territorios, puesto que la cultura se puede manifestar tambin en un modo particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente en el caso de los Pueblos Indgenas, razn por la cual puede verse necesario adoptar medidas para asegurar la

8.3 Derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos Indgenas

El Derecho a la Consulta es un derecho colectivo que garantiza que los Pueblos Indgenas puedan participar en las decisiones que toma el Estado y que puedan afectarlos directamente. De esta manera, el Estado es el encargado de llevar a cabo el proceso de consulta (materializacin del derecho), buscando garantizar en todo momento la adecuada participacin de los Pueblos Indgenas para el logro de un acuerdo. Es decir, su tarea es que el proceso de consulta se realice de buena fe, ms all de que al final se llegue a un acuerdo o no. As, podemos afirmar que el proceso de consulta es un mecanismo de participacin de aplicacin especfica para los Pueblos Indgenas que el Estado Parte se encuentra obligado a reali-

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participacin eficaz de los miembros de comunidades minoritarias en las decisiones que les afectan, afirmando que los derechos consagrados en el artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos PIDCP s implican el derecho de los grupos indgenas a participar en las decisiones que los afecten. PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLTICOS Artculo 27 En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma.

De esa manera, los Pueblos Indgenas tienen el derecho a participar en las decisiones (en el diseo e implementacin de stas) que los puedan afectar, y a ser consultados. Ello permite la tutela de los intereses de los Pueblos Indgenas, su vida e integridad, sus derechos colectivos, existencia fsica, identidad cultural, y desarrollo. Por otro lado, es necesario recalcar que el proceso de consulta se debe llevar a cabo antes de tomar una decisin y realizar una accin que afecte a los Pueblos Indgenas, exclusivamente en las siguientes actividades del Estado: Medidas Legislativas (por ejemplo Leyes, Decretos Legislativos, Ordenanzas Regionales y Municipales), medidas administrativas (Reglamentos, Cdigos, Guas, Acuerdos de Consejo emitidos por los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Municipales) y proyectos a gran escala o Megaproyectos (de tal magnitud que puedan causar algn impacto a los Pueblos Indgenas). Este proceso de consulta se puede desarrollar durante un largo periodo dependiendo de cada caso en concreto, ya que se pueden realizar varias reuniones de trabajo, talleres informativos, capacitaciones, mesas de trabajo, acuerdos, elaborar metodologas especiales, etc. Es necesario resaltar que la consulta es un deber del Estado92, ello porque es el Estado entendido como entidad pblica de nivel nacional o regional- quien puede decidir e implementar medidas legislativas y administrativas. Con el proceso de consulta, la capacidad del Estado de decidir finalmente permanece, dado que si al final del proceso no se llega a un acuerdo el Estado tomar la decisin. Se deber considerar la consulta como deber del Estado en tanto la decisin estatal apuntar a contar con un mayor nivel de involucramiento indgena para que lo que tenga que decidirse considere en lo posible las opiniones de quienes se puedan ver afectados directamente por la medida a implementar. Adems, los acuerdos o consensos que se vayan logrando durante el proceso de consulta deben ser de cumplimiento obligatorio para el Estado y los Pueblos Indgenas consultados; de esta

50 PERODO DE SESIONES DEL COMIT DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS Observacin General N 23. Derecho de las minoras Artculo 27 7. Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos culturales protegidos por el artculo 27, el Comit observa que la cultura se manifiesta de muchas formas, inclusive un modo particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente en el caso de los pueblos indgenas. Ese derecho puede incluir actividades tradicionales tales como la pesca o la caza y el derecho a vivir en reservas protegidas por la ley. El goce de esos derechos puede requerir la adopcin de medidas jurdicas positivas de proteccin y medidas para asegurar la participacin eficaz de los miembros de comunidades minoritarias en las decisiones que les afectan [El resaltado es nuestro]. Se pueden encontrar mayores referencias al Derecho a la Consulta en las Observaciones Generales y las Observaciones Finales de los Comits de las Naciones Unidas y el CEACR de la OIT, en los Anexos III, IV y V de la presente publicacin.

92 12. Informe del Relator Especial James Anaya

sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas, A/ HRC/12/34, del 15 de Julio del 2009, prrafos 36-45.

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