Entendiendo Redd a Travs del Derecho de los Pueblos Indgenas Apuntes Conceptuales para los pases Andino Amaznicos

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CEACR: Observacin individual sobre el Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169) Per (ratificacin: 1994) Publicacin: 2010136 () Artculo 1 del Convenio. Pueblos cubiertos por el Convenio. La Comisin toma nota de que, en su memoria, el Gobierno indica, tal como ya lo hizo durante la discusin que tuvo lugar en la Comisin de la Conferencia, que se elabor un Proyecto de Ley Marco de los Pueblos Indgenas u Originarios del Per, que establece una definicin de pueblos indgenas u originarios, con el fin de eliminar las ambigedades en la legislacin nacional en cuanto a la identificacin de los pueblos abarcados por ella. () La Comisin toma nota de que, si bien la definicin contenida en el artculo 3 del Proyecto reproduce los elementos objetivos de la definicin del Convenio, en este artculo no se hace referencia al criterio fundamental de la autoidentificacin, a diferencia del artculo 2. La Comisin nota igualmente que entre los elementos objetivos de la definicin prevista por el Proyecto aparece la referencia a que estos pueblos se encuentran en posesin de un rea de tierra que no figura en el Convenio. Al respecto, la Comisin desea resaltar que el artculo 13 del Convenio hace hincapi en la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios que ocupan o utilizan de alguna otra manera. La Comisin seala adems a la atencin del Gobierno que el artculo 14, prrafo 1), del Convenio y, en particular, la expresin las tierras que tradicionalmente ocupan utilizada en este artculo, tiene que leerse junto con el artculo 14, prrafo 3) en materia de reivindicaciones de tierras, en el sentido que el Convenio abarca igualmente situaciones en que los pueblos indgenas y tribales hayan perdido recientemente la ocupacin de sus tierras o hayan sido recientemente expulsados de ellas. La Comisin insta por lo tanto al Gobierno a que armonice, en consulta con los pueblos indgenas, la definicin contenida en el Proyecto de Ley Marco de los Pueblos Indgenas u Originarios del Per con el Convenio. Srvase tambin proporcionar informacin sobre la manera en que se asegur la consulta y la participacin efectivas de los pueblos indgenas en la elaboracin de dicho proyecto. () Artculos 2 y 6. Accin coordinada y sistemtica y consulta. Plan de accin. Con relacin a la solicitud de la Comisin de la Conferencia acerca de la elaboracin de un plan de accin en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indgenas, la Comisin toma nota de la indicacin del Gobierno respecto a que se ha presentado una propuesta de lneas marco para el desarrollo de un plan de accin orientado a dar solucin a las principales observaciones formuladas por los rganos de control de la OIT. Aunque en la memoria se afirme que el Plan de Accin debe elaborarse en colaboracin con los representantes de los pueblos indgenas, la Comisin nota que no hay informacin sobre la manera en que se proceder a establecer la participacin de los pueblos indgenas en este proceso y que se contempla una reunin con los representantes de las organizaciones indgenas con relacin a la fase de ejecucin de dicho Plan. ()

136 http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=11905&chapter=6&query=Per%FA%4 0ref&highlight=&querytype=bool

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La Comisin no dispone de informacin suficiente para valorar el nivel de participacin que se ha asegurado a los pueblos indgenas en el marco de los varios rganos anteriormente mencionados. Sin embargo, la Comisin considera que los elementos referidos parecen indicar que, por lo menos en algunos casos, la participacin de los pueblos indgenas, a travs de sus legtimos representantes, y el dilogo entre las partes no son efectivos. La Comisin tambin expresa su preocupacin acerca de que la proliferacin de rganos con competencias, a veces coincidentes, pueda minar el desarrollo de una respuesta coordinada y sistemtica a los problemas relativos a la proteccin y garanta de los derechos de los pueblos indgenas consagrados en el Convenio. La Comisin insta al Gobierno a que asegure la plena y efectiva participacin y consulta de los pueblos indgenas, a travs de sus instituciones representativas, en la elaboracin del Plan de accin referido, conforme a los artculos 2 y 6 del Convenio, con el fin de abordar de manera coordinada y sistemtica los problemas pendientes respecto de la proteccin de los derechos de los pueblos cubiertos por el Convenio y poner la legislacin y la prctica nacionales de conformidad con el Convenio. La Comisin solicita igualmente al Gobierno que proporcione informacin sobre el particular y sobre las actividades de los diversos rganos referidos, indicando la manera en que se asegura la participacin de los pueblos interesados y la coordinacin entre las actividades de estos rganos as como entre las actividades de estos rganos y la elaboracin del Plan de accin. Srvase facilitar copia del Plan de accin referido en cuanto se haya finalizado. () La Comisin recuerda al Gobierno que los pueblos indgenas deben participar en el diseo de los mecanismos de dilogo y se refiere igualmente a las preocupaciones expresadas anteriormente respecto de la coordinacin entre diferentes rganos y actividades. La Comisin insta al Gobierno a que asegure la participacin efectiva de las instituciones representativas de los pueblos indgenas en el diseo y puesta en prctica de los mecanismos de dilogo y los otros mecanismos necesarios para administrar coordinada y sistemticamente los programas que afecten a los pueblos indgenas, incluida la reforma del INDEPA. La Comisin solicita igualmente al Gobierno que se asegure que tales mecanismos dispongan de los medios necesarios para el cabal desempeo de sus funciones y de independencia e influencia real en los procesos de adopcin de decisiones. () Artculos 6 y 17. Consulta y legislacin. () La Comisin insiste sobre la necesidad de que los pueblos indgenas y tribales participen y sean consultados antes de la adopcin de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente, incluso respecto de la elaboracin de disposiciones sobre los procesos de consulta, y que la normativa sobre la consulta refleje, en particular, los elementos contenidos en los artculos 6, 7, 15 y 17, prrafo 2) del Convenio. Se refiere igualmente a sus comentarios anteriores acerca de la necesidad de un enfoque coordinado y sistemtico. La Comisin insta al Gobierno a establecer, con la participacin de los pueblos interesados, los mecanismos de participacin y consulta que requiere el Convenio. Le solicita igualmente que proporcione informacin sobre la manera en que se asegura la participacin y consulta de los pueblos referidos en la elaboracin de la normativa concerniente a la consulta. ()

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La Comisin toma nota de la indicacin del Gobierno respecto a que el Estado peruano entiende la consulta como los procesos por los que se intercambian puntos de vista y ha llevado a cabo una serie de talleres de socializacin. La Comisin toma nota igualmente de que el Gobierno se refiere al decreto nm. 012-2008-MEM (Reglamento de participacin ciudadana en actividades de hidrocarburos) segn el cual la finalidad de la consulta es llegar al mejor entendimiento sobre los alcances del proyecto y sus beneficios, la cual es mucho ms limitada que lo dispuesto en el Convenio. La Comisin desea resaltar que el artculo 6 del Convenio dispone que las consultas deben tener la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Si bien el artculo 6 del Convenio no requiere que se logre el consenso en el proceso de consulta previa, s se requiere, como lo subray esta Comisin en su observacin general sobre el Convenio de 2008, que la forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta permitan la plena expresin de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso. La Comisin desea resaltar que el Convenio requiere que se establezca un dilogo genuino entre las partes interesadas que permita buscar soluciones concertadas y que, si se cumplen estos requisitos, las consultas pueden desempear un papel decisivo en la prevencin y resolucin de conflictos. Asimismo, la Comisin subraya que meras reuniones de informacin o socializacin no cumplen con los requisitos del Convenio. La Comisin considera que el decreto supremo nm. 020-2008-EM que regula la participacin ciudadana en el subsector minera presenta limitaciones similares. La Comisin nota, adems, que dicho decreto contempla la posibilidad de la participacin ciudadana con posterioridad al otorgamiento de la concesin minera y considera que no cumple con lo previsto por el Convenio. La Comisin insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para poner la legislacin y la prctica nacional de conformidad con los artculos 2, 6, 7 y 15 del Convenio, teniendo en cuenta el derecho de los pueblos cubiertos por el Convenio a establecer sus propias prioridades y participar en los planes y programas de desarrollo nacional y regional. () Asimismo, le solicita que: i) suspenda las actividades de exploracin y explotacin de recursos naturales que afectan a los pueblos cubiertos por el Convenio en tanto no se asegure la participacin y consulta de los pueblos afectados a travs de sus instituciones representativas en un clima de pleno respeto y confianza, en aplicacin de los artculos 6, 7 y 15 del Convenio; ii) proporcione mayores informaciones sobre las medidas tomadas, en cooperacin con los pueblos indgenas, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan, conforme al artculo 7, prrafo 4) del Convenio, incluyendo informacin sobre la coordinacin entre el Organismo Supervisor de Inversiones en Energa y Minera (OSINERGMIN) del Ministerio de Energa y Minas y el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) del Ministerio del Ambiente, y iii) suministre copia del decreto supremo nm. 002-2009-MINAM, de 26 de enero de 2009, que regula la participacin y la consulta ciudadana en asuntos ambientales. () La Comisin recuerda que en virtud del Convenio la ocupacin tradicional confiere derecho a la tierra independientemente de que tal derecho se hubiera reconocido o no y que, en consecuencia, el artculo 14 del Convenio protege no slo a las tierras sobre las cuales los pueblos interesados ya tienen ttulo de propiedad sino tambin a las tierras que tradicionalmente ocupan. La Comisin insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin, inclusive a travs del acceso efectivo a procedimientos adecuados para solucionar sus reivindicaciones de tierras.

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Observaciones de la comisin de la conferencia Per137

ICCIT: Examen del caso individual relativo al Convenio nm. 169: Pueblos indgenas y tribales, 1989 Per (ratificacin: 1994) Publicacin: 2009137 () la Comisin de Expertos lleva aos formulando comentarios en los que expresa preocupaciones acerca de los problemas persistentes en la aplicacin del Convenio en diversas esferas, en particular con respecto a la necesidad de establecer criterios armonizados para la identificacin de los pueblos indgenas (artculo 1), la necesidad de desarrollar una accin sistemtica y coordinada para proteger los derechos de estos pueblos y garantizar el respeto de su integridad (artculos 2 y 33), as como la necesidad de establecer mecanismos adecuados de consulta y participacin, que son proporcionados con los medios necesarios para efectuar sus funciones, incluso con respecto a la adopcin de medidas legislativas y la explotacin de los recursos naturales (artculos 2, 6, 7 y 15, prrafo 2 del artculo 17 y artculo 33). La Comisin expres su preocupacin por la reiteracin del Gobierno en no facilitar respuestas a las peticiones especficas de informacin hechas por la Comisin de Expertos. () La Comisin observ que la situacin actual del pas surge en relacin con la promulgacin de decretos legislativos relativos a la explotacin de recursos naturales en territorios tradicionalmente ocupados por pueblos indgenas. La Comisin seal que, durante varios aos, la Comisin de Expertos haba formulado comentarios acerca de la promulgacin de legislacin con respecto a estas cuestiones sin consultar a los pueblos indgenas afectados, lo que es contrario al Convenio. () La Comisin recalc que un dilogo autntico debe estar basado en el respeto de los derechos y la integridad de los pueblos indgenas. () Exhort al Gobierno para que haga mayores esfuerzos para asegurar que no se aplique ni promulgue ninguna legislacin relativa a la exploracin o la explotacin de recursos naturales sin consultar previamente a los pueblos indgenas afectados por estas medidas, en plena conformidad con las prescripciones del convenio. La Comisin subray la obligacin del Gobierno de establecer mecanismos apropiados y efectivos para la consulta y la participacin de los pueblos indgenas, que es la piedra clave del Convenio. Los pueblos indgenas tienen el derecho de decidir sus propias prioridades y de participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente, como prev el prrafo 1 del artculo 7 del Convenio. Esto se quedara en una cuestin inquietante si los rganos y mecanismos de consulta y participacin de los pueblos indgenas no tuvieran los recursos humanos y financieros, independencia o una influencia real en los procesos de adopcin de decisiones. A este respecto, la Comisin inst al Gobierno a que establezca inmediatamente un dilogo con las instituciones representativas de los pueblos indgenas en un clima de confianza y respeto mutuo y exhort al Gobierno a que establezca los mecanismos de dilogo requeridos en el Convenio, con el fin de asegurar que la consulta y la participacin sea sistemtica y efectiva. ()

137 http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=849&chapter=13&query=Per%FA%40 ref&highlight=&querytype=bool

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ICCIT: Examen del caso individual relativo al Convenio nm. 169, Pueblos indgenas y tribales, 1989 Per (ratificacin: 1994) Publicacin: 2010138 La representante del Secretario General manifest su deseo de proporcionar algunas explicaciones. La palabra consulta, que puede encontrarse probablemente en todos los instrumentos de la OIT, es la espina dorsal de las normas internacionales del trabajo, si se tiene en cuenta que todos los convenios y recomendaciones contienen alguna disposicin que establece consultas con las organizaciones de empleadores y trabajadores o que estipula la obligacin de consultar con los trabajadores y empleadores interesados o los grupos de personas afectadas, tales como las personas con discapacidad. No obstante, aunque se trata de un concepto corriente y crucial, debe interpretarse dentro del contexto del instrumento que lo incluya. La consulta es una obligacin que, al margen de la lengua que se utiliza, se deduce de la expresin deber consultar. El artculo 6 del Convenio nm. 169 destaca este trmino ms que la mayor parte de las dems disposiciones; y para interpretarlo correctamente, hay que considerar el artculo en su totalidad y no solamente en parte. El prrafo 2 del artculo 6 establece que las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. Esta disposicin no exige que se llegue necesariamente a un acuerdo mediante las consultas, pero s exige que sean ms que un mero intercambio de opiniones antes de continuar con las medidas propuestas. Las consultas deben efectuarse de buena fe y con la finalidad de lograr el consentimiento. Tanto el texto francs como el ingls son igualmente claros al respecto. Ninguno de los dos obliga a llegar a un acuerdo ni a un consenso. Esta misma interpretacin se refleja en la observacin de la Comisin de Expertos sobre el presente caso. () La Comisin acogi con beneplcito el reconocimiento por parte del Gobierno de la importancia de la consulta y de la consiguiente adopcin por el Congreso de la Repblica de la ley de consulta previa. La Comisin manifest su confianza en que la ley de consulta previa sera promulgada rpidamente por el Presidente de la Repblica. La Comisin inst al Gobierno a que proporcione informaciones completas a la Comisin de Expertos sobre la promulgacin y aplicacin de la ley para permitirle evaluar el cumplimiento de las disposiciones del Convenio. La Comisin inst al Gobierno a que garantice que la nueva ley de consulta previa sea firmada y puesta en prctica y a que asegure, de ser necesario, que medidas transitorias sean adoptadas de conformidad con los artculos 6, 7 y 15 del Convenio, segn se discuti en esta Comisin. ()
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138 http://poseidon.pucp.edu.pe/pucp/document/dowdocum/dowdocum;jsessionid=0000JEP5lzxhRB2OcvU_zhiM6VV:14qnse9gl?ac cion=VerDocumento&documento=01265506

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