Vous êtes sur la page 1sur 13

DESCENTRALIZAO, PROCESSO DECISRIO E POLTICAS PBLICAS LOCAIS Maria Teresa Miceli KERBAUY1

A ampliao da oferta de polticas pblicas, a partir do processo de descentralizao, por parte dos municpios (especialmente nas reas de sade e educao) tem sido pouco estudada na perspectiva da reconfigurao da arena decisria e do processo de tomada de deciso local. Como a maior parte dos estudos sobre esses processos concentram-se na anlise da participao popular e no no processo institucional de tomada de deciso, este artigo tem como objetivo analisar a percepo dos atores eleitos pelo sistema representativo (prefeitos e vereadores)2 sobre a democratizao ou no dos processos de deciso de polticas pblicas locais, a partir da vocalizao das demandas da sociedade. A abordagem institucional que trabalha com a idia de que por meio da institucionalizao de padres de ao e de processo de negociao no contexto de organizaes e procedimentos, possvel influenciar processos polticos e consequentemente, os contedos das polticas tm sido a vertente de pesquisa mais utilizada nesses casos.
Estas so o resultado de negociaes entre os atores polticos (portanto denominadas de arranjos institucionais), em que se fundamenta a sua qualidade peculiar. No entanto, isto no significa que forosamente necessrio que tais procedimentos e mecanismos de negociao tm que ser transformados em leis ou regulamentos administrativos, mas pelo menos estes mecanismos tm que ser reconhecidos, ainda que seja somente de forma tcita. (FREY, 1999, p. 19)

Nesse sentido o capital social exerce um papel importante, pois possibilita que os indivduos, atravs de parcerias e do compartilhamento de valores comuns, realizem aes cooperadas reduzindo custos para a consecuo de objetivos tanto individuais, quanto coletivos. Os tipos de aes que melhor induzem a formao desse
Departamento de Antropologia, Poltica e Filosofia e Programa de Ps-Graduao em Sociologia Faculdade de Cincias e Letras UNESP 14800-901 Araraquara SP. 2 Esses dados tem como base uma pesquisa com prefeitos e presidentes de Cmara de 42 (quarenta e dois) municpios do Estado de So Paulo,19 (dezenove) de Santa Catarina e 12 (doze) de Alagoas.
1

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

151

Maria Teresa Miceli Kerbauy capital em comunidades que no desfrutam de tal recurso, divide os autores dessa corrente. Para Tendler (1998), a ao do Estado pode ser um elemento fundamental para a formao do Capital Social, naquelas comunidades que tm pouca experincia em cooperao. Para Putnam (1996) o legado histrico determinante de padres sociais que definem tradies de civismo e determinante de Capital Social. Uma outra abordagem de pesquisa seria a da cultura poltica que muitas vezes orienta as anlises sobre participao, onde existe uma mistura de passividade, conscincia de tradies e indiferena por parte das massas e as qualidades ativas das elites polticas que contriburam para a estabilidade democrtica. A discusso sobre cultura poltica importante pois leva em conta a variedade de elementos que devem ser considerados na avaliao de estilos polticos, entendidos como
[...] o exame de estruturas de deciso em relao a polticas setoriais, contanto que essas se encontrem inseridas em elementos polticos estruturais formais e informais e se refiram a valores, regras e padres de ao (tanto individuais como referentes sociedade como um todo) que so norteadores de comportamento. (FREY, 1999, p. 23)

A pesquisa sobre cultura poltica analisa o significado subjetivo da vida poltica, do sistema poltico, do processo poltico e dos outputs das polticas setoriais e das decises do sistema poltico. Para Frey (1999), a concepo da policy analisis a mais apropriada para a anlise de polticas pblicas no Brasil, levando-se em conta as limitaes da abordagem e a sua adaptao s particularidades da situao poltica e institucional do pas.
A policy analisis tradicional pressupe, na verdade, que a varivel sistema poltico, ou seja, a estrutura institucional do sistema poltico administrativo, deva ser constante e conhecida nas suas caractersticas e princpios bsicos. Alm disso, ela exige um conhecimento suficiente tanto das instituies quanto dos processos poltico-administrativos e que os processos podem servir como quadro de referncia para a anlise de cada campo de poltica. (FREY, 1999, p. 24)

Para esse autor, as dificuldades de aplicao da policy analisis est na multiplicidade, volatidade e inconstncia dos arranjos institucionais e dos processos polticos que dificultam afirmaes com um maior grau de generalizao. Apesar disso, em sociedades com um menor grau de institucionalizao e de consolidao das prticas de negociao, a abordagem processualista tem uma fora explicativa maior que a abordagem institucional.

152

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas locais


A constelao das foras sociais e polticas, ou seja, o exerccio de poder pelas elites polticas e econmicas, parece, no caso brasileiro, determinar de forma bem mais decisiva os rumos do pas do que quaisquer arranjos, independentemente o quo formalmente institucionalizados sejam. (FREY, 1999, p. 30)

Apesar da existncia de novas instncias decisrias locais (Conselhos) e da entrada de novos atores polticos no cenrio local, aparentemente a formao de polticas municipais continua sendo monopolizada pelos polticos locais, burocratas e grupos de interesse, com um baixo grau de institucionalizao e de consolidao das prticas de negociao. Nada parecido com as chamadas policy networks, nas quais o processo de produo da poltica local passaria pela diversificao dos atores envolvidos pela distino entre organizaes pblicas e privadas e pelo padro diferenciado de relacionamento dentro de uma rea especfica, que muitas vezes determina o tipo de poltica adotada. Por outro lado, o conhecimento sobre os arranjos institucionais e as caractersticas dos processos polticos municipais bastante limitado. Isto se deve a vrias razes: 1) a existncia de poucos estudos sobre poltica municipal, tanto no que diz respeito s condies institucionais, quanto aos processos polticos de deciso e planejamento; 2) a autonomia municipal em questes financeiras, administrativas e polticas, decorrentes da Constituio de 1988, que acarreta uma variedade muito grande de arranjos institucionais nas Leis Orgnicas e nas respectivas leis complementares (FREY, 1999). Apesar da relao entre executivo e legislativo ter regras que no divergem muito na prtica, existe uma multiplicidade institucional no que diz respeito configurao concreta da relao entre executivo e legislativo, variadas formas de negociao nos municpios e mltiplos regulamentos referentes insero da comunidade local, no processo poltico. Prefeitos, vereadores e sistema jurdico, que durante sculos definiram a estrutura do poder local no Brasil, agora so obrigados a dialogar e interagir com a sociedade, especialmente os conselhos gestores de polticas sociais e o oramento participativo na busca de articulao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que permeiam o governo local. Vrias questes que ainda no foram respondidas, pela ausncia de pesquisas sistemticas na rea, persistem. Por exemplo, em que medida a formalizao das instncias de participao alterou o processo de deciso local sobre polticas pblicas? O padro de deciso continua o mesmo na percepo dos atores polticos tradicionais (prefeitos e vereadores)? A participao contribui e/ou modifica as tendncias na produo das polticas pblicas locais?
Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

153

Maria Teresa Miceli Kerbauy Focalizar a percepo e a opinio do atores do executivo e do legislativo sobre esse processo pode nos auxiliar numa avaliao mais precisa a respeito das mudanas no processo decisrio das polticas pblicas locais a partir da vocalizao das demandas da sociedade, pelo processo participativo. Tabela 1 Quem formula as polticas pblicas para o Executivo
Estados e Cargos Opo(*)

Alagoas Exec.(**) 3 1 3 4 1 1

Santa Catarina Exec. 3 3 4 3 1 2 1 1 Pres. de Cmara 5 3 1 7 2 3 4 1

So Paulo Exec. 16 11 11 8 7 6 6 2 Pres. de Cmara 15 12 8 7 2 3 4 1

Total Exec. 22 15 18 15 9 9 7 3 Pres. de Cm. 20 15 9 8 3 5 12 1

Executivo Legislativo Conselhos Municipais Secretarias Associaes Profissionais Mobilizao Popular Oramento Participativo Empresas Privadas

Fonte: Kerbauy (1999) (*) Cada entrevistado poderia escolher mais de uma opo (**) Dos questionrios enviados para Presidentes de Cmara de Alagoas, nenhum retornou.

Executivo e presidentes de Cmara concordam no total que so os prefeitos que formulam as polticas pblicas locais. A segunda opo para os prefeitos o Conselho Municipal e para os presidentes de Cmara o legislativo. Na terceira opo para o executivo encontra-se o legislativo junto com as secretarias e para os presidente de Cmara o Oramento Participativo. Esse dado aponta para uma certa competio entre Legislativo e Oramento Participativo, que ainda no foi devidamente analisada. Observando-se os Estados separadamente veremos que, em Alagoas, o executivo aponta as secretarias como as formuladoras de polticas, em Santa Catarina os prefeitos apontam os Conselhos Municipais, e os presidentes de Cmara, as secretarias. Em So Paulo, tanto prefeitos como presidentes de Cmara apontam o executivo como responsvel pela formulao de polticas pblicas. Essas respostas sugerem diferentes arranjos institucionais, nos municpios de diferentes Estados, alm de trazer para a cena poltica a figura dos secretrios municipais, pouco analisada na poltica local. O critrio que talvez permeie essa percepo tecnocrata pela qual a anlise custo/benefcio considerada a escolha mais adequada. Ressalta-se, ainda, para a necessidade cada vez maior dos secretrios se profissionalizarem para se adequarem s novas exigncias da gesto local. Nesse

154

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas locais processo, adquirem importncia na arena decisria, uma vez que dominam as informaes necessrias ao processo de deciso e aos meandros da estrutura burocrtica. O fato do executivo de Santa Catarina apontar, em sua maioria, para os conselhos como os formuladores de poltica municipal, sinaliza para uma formulao responsvel que coloca o processo decisrio para debate e para o escrutnio pblico. J a percepo de prefeitos e presidentes de Cmara de So Paulo est mais prxima de uma racionalidade poltico-sistmica, na qual o ator principal no jogo poltico o prefeito. Deve-se ressaltar que apesar da Constituio de 1988 ter concedido maior autonomia aos legislativos, inclusive com a possibilidade de introduzirem emendas ao Oramento, as dificuldades dos legislativos locais tm sido imensas na busca de sua autonomia3 e de sua constituio. Podemos citar, por exemplo, a constituio da maioria absoluta, que exige uma mobilizao de apoios difceis a cada votao (quer pelo executivo, quer pelo legislativo) dados a fragmentao dos interesses partidrios e polticos que caracterizam os legislativos locais, bem como o baixo grau de institucionalizao partidria. Outro elemento que pode interferir nesse processo o poder de veto do chefe do executivo, que pode, por esse instrumento, vetar total ou parcialmente um projeto aprovado pelo Legislativo, o que exige, portanto, negociaes intensas entre esses poderes. Os atores apontados como implementadores de polticas pblicas se diferenciam ligeiramente da resposta sobre formulao de polticas pblicas, como pode-se observar na tabela a seguir: Tabela 2 Quem implementa as polticas pblicas para o Executivo e Presidentes de Cmara
Estados e Cargos Opo

Alagoas Exec. 3 1 1 2 1 2 2 2 1

Santa Catarina Exec. 3 1 2 4 Pres. de Cmara 6 3 3 2 1 4 3

So Paulo Exec. 17 9 11 11 1 5 2 4 Pres. de Cmara 15 15 6 8 2 3 3 3

Total Exec. 23 11 14 17 1 3 8 5 7 Pres. de Camra 21 18 9 10 3 7 6 3

Executivo Legislativo Conselhos Municipais Secretarias Associaes Profissionais Base Partidria Mobilizao Popular Oramento Participativo Sociedade Civil

1 1 2

Fonte: Kerbauy (1999)


So poucos os estudos a respeito da atuao do legislativo municipal. Portanto, torna-se difcil extrapolar para o municpio as anlises efetuadas por Figueiredo & Limonji (1995) a respeito do predomnio do Executivo no processo de formulao, combinado a um padro cooperativo entre esses dois poderes.
3

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

155

Maria Teresa Miceli Kerbauy Para o poder executivo, implementam polticas o prprio executivo, as secretarias e os Conselhos Municipais. Para os Presidentes de Cmara, implementam polticas o executivo, o legislativo, as secretarias e os Conselhos Municipais. Mas as diferenas entre os Estados permanecem. Em Alagoas os prefeitos se consideram os atores principais desse processo. Em Santa Catarina e So Paulo os prefeitos apontam as secretarias. Para os presidentes de Cmara de Santa Catarina e de So Paulo, o Executivo o responsvel pela implementao de polticas. Esses dados sinalizam para a importncia fundamental do executivo nesse processo, seguido das secretarias, legislativo e Conselhos Municipais. Aparentemente, a participao tem apenas um valor instrumental para o aperfeioamento dos projetos administrativos na sua fase de formulao, pois os atores que de fato implementam as polticas so o executivo e os secretrios, escolhidos pelos prefeitos, o que pode ocasionar dificuldades na relao entre governantes municipais e as novas formas de participao local. Apesar dos avanos na incorporao da participao de setores da sociedade civil, no lhes facultado participar efetivamente da deciso, pois no esto includos na implementao de polticas e nem na partilha do poder. Na anlise das respostas dadas a respeito dos agentes que tem poder meramente indicativo nas decises de polticas pblicas locais, observa-se que os atores apontados continuam os mesmos das respostas anteriores (formulao e implementao) no abrindo espao para a entrada de novos participantes e no definindo modelos de cidadania, mas se contentando em plasmar, de forma tecnocrtica sobre as comunidades e o territrio, os nveis de bem-estar decididos pelo jogo poltico local. Tabela 3 Quais agentes tm poder meramente indicativo nas decises de polticas pblicas para o Executivo e Presidentes de Cmara?
Estados e Cargos Opo

Alagoas Exec. 1 2 1 2 1 3 1

Santa Catarina Exec. 2 3 3 2 1 1 1 Pres. de Cmara 2 1 4 4 1 1 3

So Paulo Exec. 1 6 7 7 5 3 1 6 Pres. de Cmara 3 12 9 7 7 3 1 4

Total Exec. 2 10 11 9 9 3 6 2 1 7 4 2 7 Pres. de Cmara 3 14 10 7 11

Executivo Legislativo Conselhos Municipais Secretarias Bases Partidrias Associaes Profissionais Mobilizao Popular Oramento Participativo Empresas Privadas Sociedade Civil

Fonte: Kerbauy (1999)

156

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas locais Apenas as respostas de Alagoas enfatizam as associaes profissionais. Santa Catarina e So Paulo apontam o legislativo, os Conselhos Municipais, a base partidria e as secretarias, sendo que a base partidria tem mais nfase em Santa Catarina, e o legislativo e Conselhos Municipais em So Paulo. Observamos que as referncias participao de empresas privadas no processo de tomada de deciso mnima, contrariando um consenso sobre interesses privados na conduo desse processo, nos municpios. Podemos levantar a hiptese da omisso desse dado por parte dos entrevistados. De qualquer forma uma anlise mais detalhada desse tema implicaria num entendimento mais aprofundado das redes de poder, que se constrem localmente. Apesar de nossos entrevistados indicarem atores que tradicionalmente participam do governo local, como formuladores, implementadores ou apenas com participantes opinativos de polticas pblicas locais, foram quase unnimes em afirmar a possibilidade de novas formas de deciso de polticas pblicas, por meio de vrios mecanismos participativos como plebiscitos, fruns, audincias pblicas e conferncias. Tabela 4 Existncia de novas formas de deciso
Estados e Cargos Alagoas Opo Sim No No respondeu Total
Fonte: Kerbauy (1999)

Exec. 2 1 1 4

Santa Catarina Pres. de Exec. Cmara 2 8 2 4 8

So Paulo Pres. de Exec. Cmara 15 17 4 1 1 20 19

Total 44 6 4 4 55

Processo Decisrio e Instrumentos Legais da Gesto Local


Aprofundando um pouco mais a questo do processo decisrio local, questionamos os entrevistados a respeito da Lei Orgnica do Municpio, definida na Constituio Federal como a lei mxima dos municpios, aprovada por suas respectivas Cmaras Municipais. De maneira geral, as respostas apontam para uma avaliao positiva da legislao, quer como diretriz da gesto, cartilha do administrador, expresso das demandas populares ou ainda como instrumento de controle do executivo. As respostas negativas apontam para a no observncia da legislao, a existncia de leis maiores como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a atuao do judicirio no controle das aes da gesto local.
4

Esses totais se referem ao nmero de questionrios respondidos, 37% dos questionrios enviados.

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

157

Maria Teresa Miceli Kerbauy Os outros dois instrumentos bsicos de gesto local, o plano plurianual (programa de longo prazo do manejo das contas pblicas) e o Plano Diretor (o conjunto de princpios e regras orientadores da ao dos agentes que constrem e utilizam o espao urbano), obrigatrios por lei, no encontram nos municpios estudados empenho em sua implantao. O Plano Plurianual, que se refere s diretrizes oramentrias, tem por parte dos municpios uma ateno maior, assim que, em Alagoas, das cidades analisadas, apenas Penedo no tem o Plano Plurianual; em Santa Catarina, Alfredo Wagner; e em So Paulo, Andradina, Dracena, Ja, Limeira e Taubat, sendo que estas duas ltimas cidades tm um porte populacional e financeiro significativos5. Quanto ao Plano Diretor a situao mais complicada, pois em Alagoas este plano no existe em nenhum municpio; em Santa Catarina, os municpios de Alfredo Wagner e Xanxer no contam com esse instrumento de gesto; e em So Paulo, doze cidades tambm no tem o Plano Diretor: Adamantina, Andradina, Assis, Avar, Catanduva, Dracena, Fernandpolis, Itapeva, Ja, Lins, Registro e So Carlos6. Nos municpios onde existe o Plano Diretor, os dados apontam para a sua no adequao ao Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, aprovado em 10 de julho de 2001. A Lei de Responsabilidade Fiscal que impe pesadas penas para o no cumprimento dos limites impostos para os gastos de pessoal no organismo pblico (54%) e da dvida consolidada, contingenciamento de dotaes no intento de cumprir as metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, contingenciamento de dotaes para se reduzir o estoque da dvida fundada ou consolidada e aplicao correta das receitas de alienao de bens tem sido apontada pela gesto local como uma dificuldade para investimentos em polticas sociais. A conciliao da Lei de Responsabilidade Fiscal e o investimento em polticas sociais locais revelam as estratgias que os governos locais encontram ou procuram encontrar para se adequar s responsabilidades dessas polticas, que lhes foram transferidas. Para Alagoas, s o debate democrtico permite essa conciliao. Para os prefeitos de Santa Catarina, a soluo est na construo de consrcios intermunicipais com a iniciativa privada e, para os presidentes de Cmara, melhorando a mquina administrativa e evitando o desperdcio. Nota-se a nfase que os prefeitos deram para as parcerias com o setor privado, que de maneira geral foi apontada nas entrevistas. Para os prefeitos de So Paulo os investimentos em polticas sociais s podero ser resolvidos melhorando a distribuio de recursos, j para os presidentes de Cmara, um desafio dos governos locais, no existe uma soluo pronta, ou um caminho pr-definido.
5 6

Conforme dados da Pesquisa de Informao Bsica Municipal, 1999. Esses dados se referem s cidades que entraram na amostra da pesquisa. Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

158

Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas locais Tabela 5 Como Conciliar a Lei de Responsabilidade Fiscal com Investimentos em Polticas Sociais?
Estados e Cargos Alagoas Como conciliar

Exec.

Santa Catarina Pres. de Exec. Cmara 1 5 1 4 2 2 1

So Paulo Pres. de Exec. Cmara

Total 1

Descentralizando de outra forma Constituindo consrcios intermunicipais com a iniciativa privada Melhorando a mquina administrativa, evitando desperdcio Respeitando a Lei Atravs do debate Democrtico Estabelecendo metas e Prioridades Melhorando a Distribuio de Recursos Arrecadando todos os recursos possveis / aumentando impostos um desafio dos governos locais Impossvel conciliar No respondeu
Fonte: Kerbauy (1999)

7 5 1 5 3

2 4 2 1 1 1 2

4 4

1 7 5

3 8 5

As alternativas propostas apontam para um momento de inflexo no processo decisrio aos governos locais, onde os municpios de cada estado buscam estratgias e solues, premidos, de um lado, pela participao popular e, de outro, pela legislao que estabelece normas rgidas para a sua atuao7. O debate sobre a poltica ressalta o esgotamento dos modelos tradicionais de gesto, apontando para uma gesto mais permevel s demandas dos cidados. Premidos pelas demandas, pelas prioridades propostas e pela legislao, os entrevistados apontam solues de atuao tais como participao popular, otimizao e ampliao do governo e implementao da lei orgnica.
As principais reivindicaes, em 2003, da Confederao Nacional dos Municpios (CNM) foram no sentido da reviso do pacto federativo, com redistribuio das responsabilidades entre Unio, estados e municpios de forma a compatibilizar as obrigaes com a arrecadao de cada um deles. Elevao da receita das prefeituras com a transferncia para os municpios de impostos com ITR (Imposto Territorial Rural) e parte da CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira). Fim da intermediao dos estados nos repasses de recursos do salrio-educao, transporte escolar e sade. Os estados mais enfraquecidos financeiramente estariam se apropriando desses recursos num caixa nico. A Reforma Tributria no deu conta dessas demandas.
7

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

159

Maria Teresa Miceli Kerbauy As possibilidades variam de estado a estado; por exemplo, em Alagoas, os prefeitos enfatizam a integrao entre governo federal, estadual e associao de classes. Em Santa Catarina os prefeitos enfatizam a participao popular e a ampliao de transferncias de recursos federais e estaduais, para os presidentes de Cmara a soluo est numa melhor interao com o executivo. Os prefeitos de So Paulo apontam para a otimizao e ampliao do governo e os presidentes de Cmara para a participao popular, transformando as virtudes cvicas em elementos geradores de eficincia econmica, despolitizando o debate sobre polticas pblicas locais efetivas. A deciso de polticas pblicas locais incluem ainda como atores polticos importantes o estado e a federao, especialmente por conta das transferncias de recursos, que restringem em muito a autonomia decisria dos governos locais. Tabela 6 Como pretende atuar para que as prioridades sejam efetivadas?
Estados e Cargos Alagoas Atuao

Exec.

Santa Catarina Pres. de Exec. Cmara

So Paulo Pres. de Exec. Cmara 4 1 5 4 1 2

Total

Controle dos gastos. Continuidade administrativa Apoio ao desenvolvimento local Gerao de novas fontes de renda Parcerias com a iniciativa privada Integrando governo federal, estadual e associaes de classe Participao popular Fiscalizao por parte do legislativo Unindo foras regionais Interagindo com o executivo Ampliando recursos do governo federal / estadual Polticas Sociais Otimizando e ampliando o governo Implementando a Lei Orgnica No respondeu
Fonte: Kerbauy (1999)

6 1 6 4 4

3 1 2 2

1 2 7 2 1 3 2 1 1 2 1 1 1 2 1 7 1 4

14 2 1 6 4 1 10 8

1 1

160

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas locais A grande dificuldade parece ser como transformar estratgias de governo em instrumentos gerenciais, na maioria das vezes percebidos como isentos de opes polticas, ou seja, opes administrativas que esto disponveis para a escolha dos gestores pblicos. Aparentemente as vrias possibilidades para o gerenciamento das polticas pblicas, quer nos estilos burocrticos de gesto e planejamento governamental, quer pela introduo tanto de solues gerencialistas como de mecanismos participativos e de parcerias no apontam para padres ou solues gerais para esse processo. O governo municipal vive hoje, em decorrncia de novas regras que regulam as relaes intergovernamentais e das novas funes que devem exercer, um perodo de reconfigurao da arena decisria e dos processos de tomada de deciso. Os atores polticos que tradicionalmente exerceram o poder poltico local pelo sistema de representao tem que interagir com o sistema participativo, cuja estrutura institucional est concentrada nos conselhos municipais, dando espao para que novos atores polticos faam parte da arena decisria. Prefeitos, vereadores e sistema jurdico, que durante sculos definiram a estrutura do poder local no Brasil, so obrigados a dialogar e a interagir com novos atores polticos, originrios da sociedade civil, criando um modelo de governana que envolve uma nova engenharia institucional local. Para alm da discusso dos novos procedimentos democrticos interessa-nos saber como essa nova engenharia institucional est operando nos municpios e se de fato a participao popular foi incorporada como prtica no governo local. O que nossa pesquisa mostrou a incorporao por parte das elites polticas locais do discurso da participao popular, mas h uma enorme dificuldade em incorpor-la na arena decisria, pois existem muitos complicadores que afetam esta relao. Esses complicadores comeam pelas relaes muitas vezes conflituosas entre executivo e legislativo e judicirio, pela quase ausncia de uma reforma gerencial no governo local, pela falta de entendimento do papel institucional dos Conselhos Municipais e pelos rigores da Lei de Responsabilidade Fiscal, fatores que tornam difcil hoje fazer um prognstico respeito da maior democratizao ou eficincia do governo local. A mudana institucional depende de mudanas nas preferncias dos atores polticos e, nesse projeto, ideologias e culturas desempenham um papel importante. Atores sociais que se sintam ameaados pelos novos desafios trataro de impor uma leitura compatvel com o status quo, exageraro os custos e minimizaro os benefcios decorrentes da mudana. Em que pese a elite local, especialmente o executivo, ter hoje se modificado quanto sua origem e ter um perfil diferenciado dos tradicionais coronis, as dificulEstudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

161

Maria Teresa Miceli Kerbauy dades ainda so muitas para a consolidao de novas prticas de governo e para a democratizao da arena decisria local. Acrescente-se, ainda, as enormes diferenas scio-econmicas e financeiras entre os estados e mesmo entre os municpios de um mesmo estado que interfere na escolha pblica, na negociao e na formulao e implementao de polticas. As preferncias e os interesses das lideranas locais esto diretamente relacionadas s essas diferenas regionais, impondo novos limites s mudanas institucionais.

Referncias
FIGUEIREDO, A.;LIMONGI, F. Mudana constitucional: desempenho do legislativo e consolidao institucional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.10, n.29, p.175200, 1995. FREY, K. Anlise de polticas pblicas: algumas reflexes conceituais e suas implicaes para a situao brasileira.Cadernos de Pesquisa, Florianpolis, n.18, 1999. KERBAUY, M. T. M. Clivagens regionais e elite: polticas paulistas. Araraquara: FCL/UNESP, 1999. Relatrio CNPq. Mimeografado. PUTNAM, R. D. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: FGV, 1996. TENDLER, J. Bom governo nos trpicos. Rio de Janeiro: Revan, 1998.

***

RESUMO: O processo de deciso e a oferta de polticas pblicas, nos municpios brasileiros, a partir das transferncias de responsabilidades decisrias para unidades subnacionais, estabelecidas pela Constituio de 1988, no tem merecido por parcela da literatura especializada um maior aprofundamento. Grande parte dos estudos sobre esses processos concentram-se na anlise da participao popular e no no processo institucional de tomada de deciso. Este artigo pretende analisar a percepo dos atores eleitos pelo sistema representativo (Prefeitos e Presidentes de Cmara) sobre a democratizao ou no dos processos institucionais de deciso de polticas pblicas, a partir da vocalizao das demandas da sociedade PALAVRAS-CHAVE: Polticas pblicas; processo decisrio; governo local; descentralizao. ABSTRACT: The decisive process and the offer of new public policies in the Brazilian towns caused by the transfer of decisive responsibilities to the sub national units,

162

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

Descentralizao, processo decisrio e polticas pblicas locais established by the 1988 Brazilian Constitution, have not yet deserved a deep study by the specialists. The greatest part of the studies about those problems are focused on the analysis of the popular participation and not on the institutional process of taking decisions. This article tries to analyze those who have been elected as representatives (mayors and presidents of the municipal council) and their perception of the democratization or not of the institutional process of deciding about the public policies, having in mind the demands of the society. KEYWORDS: Public policies; decisive process; local government; decentralization.

Estudos de Sociologia, Araraquara, 16, 151-163, 2004

163