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ESTADO LOCAL Y FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERAS MUNICIPALES

Diagnstico sobre la situacin de las Personeras Municipales para el cumplimiento de los mandatos de la justicia transicional

Bogot, D.C., junio de 2013

TABLA DE CONTENIDO

RESUMN EJECUTIVO.7 INTRODUCCIN............................ 12 CONTEXTO EN QUE SE DESARROLLA LA FUNCIN DE LAS PERSONERAS MUNICIPALES.............................................................14

CAPTULO I MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LAS PERSONERAS

MUNICIPALES...24 Funciones en la Constitucin de 199124 Funciones en la Ley 136 de 199428 Funciones en la Ley 617 de 200031 Funciones en la Ley 1551 de 2012..37 Funciones que cumple la Federacin Nacional de Personeros,

FENALPER..41 Ley 1448 de 2011, nuevas funciones para las Personeras.. 44 1. Coordinacin institucional y articulacin Nacin-Territorio.44 2. Nuevas funciones en la Ley 1448 de 2011...48 Principales funciones asignadas a las Personeras Municipales en relacin con las vctimas.. 53 2.1.Funcin de atencin con enfoque diferencial y psicosocial.53 2.2. Funcin de informacin, orientacin y de garanta de intimidad54 2.3. Funcin de asistencia legal...56 2.4.Funcin de interposicin de recursos...56 2.5. Funcin de garanta de la participacin...............................57

2.6 Funcin de intervencin en el Comit Local de Justicia Transicional y de monitoreo y control...58 EL CUIDADO DE LA PERSONA QUE ATIENDE.58

CAPTULO II ESTADO DEL ARTE DE LAS PERSONERAS MUNICIPALES ..61 Resultados del diagnstico..................................................62 Necesidad de fortalecimiento de las Personeras y de la Federacin nacional de Personeros, FENALPER63 Presupuesto y capacidad financiera de la personera..66 Orientacin y atencin a vctimas....71 Carga laboral, capacitacin y riesgos profesionales.76 Coordinacin interinstitucional................................................83 Restitucin de tierras.87 Promocin y divulgacin de derechos....89 Recursos prioritarios..92 CONCLUSIONES..93 RECOMENDACIONES.95 NECESIDAD DE APROBAR UNA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERIASMUNICIPALES95 NECESIDAD DE GARANTIZAR CONDICIONES DIGNAS PARA LA ATENCIN..101 NECESIDAD DE UNA MODERNIZACIN TECNOLGICA.111 NECESIDAD DE FORTALECER LA FEDERACIN NACIONAL DE PERSONEROS, FENALPER...113 BIBLIOGRAFA120

ACRNIMOS FENALPER: Federacin Nacional de Personeros PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo FJT: Fondo de Justicia Transicional. Programa Promocin de la Convivencia y Fortalecimiento de la Justicia Unidad de Vctimas: Unidad para la Atencin y Reparacin Integral de las Vctimas Unidad de Restitucin: Unidad de Restitucin de Tierras Unidad de Proteccin: Unidad Nacional de Proteccin DPS: Departamento Administrativo de Prosperidad Social SNARIV: Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas RUV: Registro nico de Vctimas FUD: Formulario nico de Declaracin RUPD: Registro nico de Poblacin Desplazada RUPTA: Registro nico de Predios y Territorios Abandonados DP: Defensora del Pueblo SAT: Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo IGAC: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi SNR: Superintendencia de Notariado y Registro PGN: Procuradura General de la Nacin AS: Accin Social PPTTA: Proyecto de Proteccin de Tierras y Territorios Abandonados DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DNP: Departamento Nacional de Planeacin MJD: Ministerio de Justicia y del Derecho

OACNUDH: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ACNUR: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

RESUMEN EJECUTIVO I. Contexto

Colombia est avanzando hacia la reconciliacin, en un contexto de aplicacin de la justicia transicional, definida como el conjunto de medidas que un Estado puede y debe implementar para superar violaciones masivas contra los derechos humanos que se cometieron con ocasin del conflicto armado; vale decir, en tal sentido, el reconocimiento y reparacin integral de las vctimas, la desmovilizacin y reintegracin de los factores asociados al conflicto armado, la implementacin de medidas de garantas de no repeticin y la aplicacin de polticas de reconciliacin y de fortalecimiento de la democracia nacional y local. La Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras es un conjunto de medidas individuales y colectivas, materiales y morales que buscan dignificar y superar la condicin vulnerable en que se encuentran muchas vctimas, con un enfoque de transformacin de las condiciones discriminatorias en que se encontraban en el momento de la victimizacin. Para cumplir dichos propsitos se cre una institucionalidad, liderada por la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, que impulsa el gobierno nacional, encargada de coordinar a nivel nacional las funciones y prestaciones relativas a la reparacin integral. Una gran responsabilidad, porque supone gestionar muchos procesos y procedimientos administrativos conforme con un universo esperado de vctimas a atender de ms de 5.5 millones de personas. La Unidad cuenta en cada capital de departamento con una Unidad Regional encargada de impulsar la construccin de Centros Regionales de Atencin, que atendern a las vctimas durante su proceso de reparacin integral, concebido como un proceso gradual, progresivo y de acompaamiento continuo a la vctima en su recorrido de transformacin de vctima a ciudadano. La atencin est soportada en un Registro nico de Declaracin, RUD, donde el Estado, mediante una entrevista a la vctima, recoge la informacin de las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos relacionados con el conflicto armado, la identificacin del ncleo familiar (con enfoque diferencial), la deteccin de vulnerabilidades que deben calificarse de atencin prioritaria, especialmente en materia psicosocial para la rehabilitacin de la vctima afectada, y la identificacin de los bienes de las vctimas. La Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras tambin asign la funcin de atender y orientar a las vctimas, a las entidades de control que conforman el ministerio pblico: Procuradura General de la Nacin, Defensora del Pueblo y Personeras Municipales. Segn la Unidad de Vctimas, las Personeras Municipalessoportan el 79.9% de las notificaciones de sus actos administrativos, es decir, 41.961 notificaciones, frente a 5.369 producidas por la Defensora y 5.186 por la Procuradura a diciembre de 2012. (Entrevista con Unidad de Vctimas, Subdireccin de Registro, Bogot 12 de marzo de 2013).Lo anterior demuestra que es en las Personeras Municipales donde se descarga el peso de la atencin integral a las vctimas.

En Colombia existen 1.101 municipios de los cuales ms de 950 se clasifica de Categora 6, es decir, con poblacin inferior a los 10.000 habitantes y un precario presupuesto municipal, de acuerdo a las disposiciones que establece la Ley 617 de 2000. En estos municipios, que representan ms del 90% del pas, la planta de personal de las Personeras Municipales est compuesta por el/la Personero/a y su secretaria/o. El presupuesto anual oscila entre 80 y 90 millones, sumndosele a esto, que en muchos casos las Alcaldas no giran el 100% de los recursos para funcionamiento de estas entidades, limitando el ejercicio pleno de sus competencias. Este presupuesto alcanza para pagar el salario del personero y la secretaria, y para algunos gastos de funcionamiento, claro est que en muchas ocasiones los funcionarios y los personeros deben sacar de sus recursos propios para completar lo que hace falta para el cumplimiento de la funcin pblica. Las nuevas competencias asignadas a las Personeras Municipales por la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, se hizo sin la asignacin adecuada de recursos tcnico y presupuestales para su implementacin, tal cual lo muestra el Plan de Financiacin para la Sostenibilidad de la Ley 1448 (Conpes 3712 de 2011), el cual indico recursos para fortalecimiento institucional de las entidades vinculadas para la implementacin de la Ley, dando indicaciones para fortalecer la capacidad administrativa de la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, dejando de lado las Personeras Municipales donde recae en una primera instancia todo el peso de la implementacin de la Ley. Las competencias asignadas, suponen las siguientes responsabilidades en cabeza de las Personeras Municipales en el proceso: 1. Atencin con enfoque psicosocial, diferencial y de gnero en la toma de declaracin y en el posterior acompaamiento a la vctima que debe brindar; 2. Orientacin sobre el estado y avance del proceso; 3. Notificacin de actos administrativos; 4. Asistencia legal en la presentacin de recursos para el ejercicio de la defensa de la vctima; 5. Divulgacin de los derechos de las vctimas; 6. Promocin de la organizacin representativa de los intereses de las vctimas para su efectiva participacin; 7. Apoyo y gestin de la mesa de participacin; 8. Gestin de inscripcin de organizaciones; 9. Asistencia y seguimiento al Comit Local de Justicia Transicional; 10. Monitoreo y control del cumplimiento de la Ley, entre otras actuaciones administrativas que demandan dichos mandatos, sin contar con las actuaciones que de ordinario cumplen. Estas responsabilidades contrastan con la baja capacidad institucional de las Personeras Municipales para asumir competencias, sin la adecuada asignacin de recursos como lo establece el artculo 356 de la Constitucin Poltica de Colombia, debilitando la atencin efectiva, eficaz y permanente a las vctimas.

Adicionalmente, esta asignacin de funciones se realiza en un contexto de una baja voluntad poltica de las Alcaldas Municipales de apoyar las responsabilidades asignadas por la Ley; baja capacidad institucional del nivel territorial, antecedidos por la ineficacia del proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado local, los malos manejos de los recursos pblicos locales, el conflicto armado, el desplazamiento forzado y la crisis humanitaria, entre otras, que demandaron del municipio recursos que no tena, porque acababa de entrar en un Plan de Pagos de las acreencias por cuenta de la quiebra fiscal de finales de los 90, y que signific a la sazn un drstico ajuste en las prestaciones de derechos y servicios brindados por el municipio a los ciudadanos durante la dcada de 2000. Por ejemplo, ya la Ley 387 de 1997, haba entregado la funcin al personero municipal de recibir la declaracin de la poblacin desplazada, vale decir, sin asignacin de recursos previos, entre otras tantas competencias que el gobierno nacional le ha otorgado a las Personeras Municipales a travs del legislativo. Por su parte, las polticas de ajuste fiscal impuestas por la Ley 617 de 2000, asignaron un tope mximo de presupuesto a la Personera Municipal que limit a los alcaldes a asignar mayores recursos, conforme las necesidades del servicio, a pesar del crecimiento de la demanda por los servicios de las Personeras Municipales presentada por la poblacin desplazada. Este panorama normativo e institucional el estudio que se presenta a continuacin, evidencia el debilitamiento de la funcin de control y contrapeso que cumple en la democracia local la Personera Municipal en las garantas y derechos de los ciudadanos. II. Capacidad de las Personeras Municipales para cumplir los mandatos de la Ley de Vctimas

La Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras tiene un principio fundamental que es el principio de la reparacin integral transformadora. En la dimensin individual, transformar las condiciones de discriminacin previas a la victimizacin, superar las vulnerabilidades y promover el ejercicio de la condicin de ciudadano. Desde una dimensin colectiva, la reparacin integral supone la reconstruccin del Estado social de derecho, fundado en la convivencia pacfica y en la garanta de los derechos a cargo de una institucionalidad democrtica fortalecida. La Ley ordena velar por la no revictimizacin de las vctimas. Las crecientes cifras de atencin indican, a febrero 28 de 2013 que las Personeras han atendido 214.558 vctimas; la Defensora del Pueblo, 32.126, y la Procuradura 25.342 personas. Sin embargo, el legislador previo en la Ley 1448 de 2011 un fortalecimiento de la Defensora del Pueblo y de la Procuradura General de la Nacin, y no hizo lo propio con las Personeras Municipales.

Cuadro 1: Solicitudes de vctimas recibidas en el periodo comprendido entre enero 1 de 2012 y el 28 de febrero de 2013.
Recibidos 2012 Recibidos 2013

DEFENSORIA PERSONERIA PROCURADURIA ND TOTAL DEFENSORIA PERSONERIA PROCURADURIA ND TOTAL 24.429 170.104 18.709 10 213.252 3.925 27.765 2.697 27 34.414

Fuente: Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas (UARIV), Subdireccin de valoracin y registro. Informacin 1448 enero 1 de 2012 febrero 28 de 2013 Los resultados del diagnstico sobre la situacin de las Personeras Municipales para dar cumplimiento a los postulados de la justicia transicional son desalentadores. El trabajo que se presenta a continuacin, realiz grupos focales con ms de 56 personeros municipales de siete regiones del pas, mediante una encuesta que consult aspectos administrativos funcionales y aspectos misionales, y un posterior conversatorio en torno a los mandatos de la Ley de Vctimas. Los resultados de la sistematizacin del ejercicio de consulta, indican la ausencia de recursos tcnicos, tecnolgicos, administrativos y de personal para soportar el trabajo de atencin a vctimas, que paso a ocupar un 80% de la gestin de la Personera Municipal. Desde el punto de vista misional, la principal falencia que se advierte es la ausencia de una atencin con enfoque psicosocial capaz de detectar en las vctimas, entre otros, los riesgos de enfermedad mental, sumado al riesgo para su dignidad de no ser tratadas mediante protocolos especficos por cada tipo de victimizacin. Este aspecto es quiz el ms preocupante del estudio, si se considera que el mandato de brindar rehabilitacin como componente de la reparacin integral, supone la deteccin temprana de las vulnerabilidades fsicas y psicosociales de las vctimas para darle un curso de atencin oportuno y adecuado. La Ley de Vctimas ordena al ente responsable de la atencin, contar con personal especializado, una exigencia lejana de la realidad de las Personeras Municipales que han atendido hasta ahora el 73% de las vctimas. III. Recomendaciones

El estudio recomienda emprender un fortalecimiento de las Personeras Municipales motivado en conseguir dos propsitos fundamentales: 1. Contribuir con el fortalecimiento del Estado local garante de los derechos, en un contexto donde se implementan garantas de no repeticin, que son las bases de un proceso de reconciliacin.

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2. Cualificar la atencin a las vctimas. El fortalecimiento supone una iniciativa de fortalecimiento a las Personeras Municipales, en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, se propone que el Ministerio Pblico disee e implemente un Plan de Trabajo comn, que articule las acciones desde el nivel nacional con el territorial, en cabeza de las Personeras Municipales. En el mediano plazo una iniciativa legislativa que permita aumentar la capacidad presupuestal, tanto en inversin como en funcionamiento, ampliar la planta de personal de las Personeras Municipales, asimismo que pueda gestionar recursos tcnicos y financieros para el cumplimiento de sus competencias. Supone tambin asignar recursos para emprender un proceso de modernizacin tecnolgica, porque fortalecer el Estado local comienza por sus rganos de control y representantes de la sociedad, las Personeras Municipales. Asimismo una relacin ms estrecha entre el nivel central nacional del Ministerio Pblico, trabajando con una agenda conjunta en el marco de las competencias asignadas por la Constitucin y la Ley. Finalmente supone, el acompaamiento tcnico en el proceso de modernizacin, mediante el fortalecimiento de la organizacin de las Personeras Municipales, a travs de FENALPER ,cuyos objetivos fundamentales son apoyar a las Personeras, construir criterios comunes de actuacin, presentar ante las autoridades las reformas necesarias para su eficaz funcionamiento, servir de rgano de consulta y de divulgacin de las mejores prcticas y las lecciones aprendidas en el quehacer de las Personeras Municipales y representar a las Personeras ante las instancias nacionales. Hay que anotar que no todas las Personeras Municipales estn inscritas en FENALPER, existen tambin asociaciones de personeros al margen de dicha federacin, razn por la cual es importante brindar a FENALPER un reconocimiento legal que le permita clarificar la fuente de sus recursos de financiamiento y contribuir as en la modernizacin y desarrollo de las principales instituciones en lo local para la defensa de los derechos ciudadanos, una funcin pblica primordial en el proceso de reconstruccin local que promueve la justicia transicional. El estudio sustenta una necesidad apremiante de la justicia transicional, y en especial, una necesidad de la vctima de ser atendida por un ente del Estado moderno y tecnificado, donde encuentra, en esa puerta de entrada a la reparacin integral, la alfombra roja del reconocimiento, la voluntad del Estado de alcanzar su recuperacin, la confianza en la institucin y su dignificacin, en un proceso que se conduce con justicia.

INTRODUCCIN El trabajo que se presenta a continuacin, responde a una de las estrategias del proyecto de Fortalecimiento del Ministerio Pblico para la implementacin de la Ley 1448 de 2011, que coordina el Fondo de Justicia Transicional, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que apoya al pas en la bsqueda de los propsitos de justicia transicional. Proyecto impulsado porla Federacin Nacional de Personeros FENALPER, la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo. El trabajo tiene como principal objetivo, realizar un anlisis sobre las funciones, competencias y procedimientos que rigen las Personeras Municipales, as como los antecedentes institucionales que han pretendido fortalecer dichas instituciones, a travs de iniciativas legislativas. El anlisis pretende dar respuesta a la pregunta de cmo fortalecer el trabajo para atender eficazmente las competencias asignadas a las Personeras Municipales por la Ley 1448 de 2011 Por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. El anlisis implica el estudio de las diversas normas que configuran la funcin del personero municipal. Para ello es necesario estudiar fuentes constitucionales, legales y jurisprudenciales, as como diversos estudios realizados que permitan determinar el estatuto de las Personeras Municipales. El enfoque se pone en tres objetivos muy claros: 1) La atencin, registro y orientacin a vctimas; 2) la participacin de las vctimas y sus organizaciones y el rol del personero en dicha materia; y, 3) el seguimiento al cumplimiento de la Ley de Vctimas que como ministerio pblico le corresponde realizar a las Personeras Municipales. Para cumplir dichos objetivos es necesario realizar una identificacin del marco institucional de las Personeras Municipales y sus principales necesidades en materia de infraestructura, recursos tcnicos y tecnolgicos, logstica requerida para la atencin a las vctimas, talento humano y recursos presupuestales. Asimismo, es necesario realizar una recopilacin de estudios e iniciativas para su fortalecimiento con el fin de definir una estrategia de incidencia que fortalezca efectivamente la funcin asignada, que podra traducirse en la redaccin de un proyecto de ley que promueva su fortalecimiento efectivo. Para este propsito, en la primera parte, se har un anlisis sobre su marco legal, de competencias y funciones, con un nfasis especial en las competencias asignadas por la Ley 1448 de 2011, Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, para describir el contenido y alcance de sus responsabilidades, y las implicaciones que dichas competencias tienen en la eficacia del proceso de reparacin integral a las vctimas que lleva a cabo el Estado desde

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el nivel central. En una segunda parte, se presentar el resultado de un proceso de consulta en 7 ciudades del pas, a partir de grupos focales con ms de 56 personeros en total.En dicho ejercicio de consulta se aplic una encuesta, y se realiz un ejercicio de priorizacin, cuya sistematizacin ofrecer un informe sobre la situacin administrativa y misional en que se encuentran las Personeras Municipales para cumplir con las funciones asignadas, las falencias detectadas y las alternativas que se recomiendan para emprender un proceso de fortalecimiento. Finalmente, en una tercera parte, se entregarn recomendaciones para el impulso de su fortalecimiento en especial, la necesidad de contar con un marco legal que lo garantice. En tal sentido se proporcionar una exposicin de motivos y el articulado para el impulso de un proyecto de ley, dirigido al fortalecimiento de las personeras municipales, como las principales instituciones que es necesario modernizar en la estrategia de reconstruccin del Estado local, orientada por los mecanismos de justicia transicional, en especial, los relativos a la reparacin colectiva de comunidades afectadas por hechos de violencia sistemtica. Fortalecer el Estado local es un proceso que inicia una transicin que es necesario promover antes de consolidar un escenario de posconflicto, producto de los acuerdos de paz que el Estado y la sociedad suscriban con los diferentes actores armados al margen de la ley para acabar definitivamente con el conflicto armado en Colombia. El estudio propone emprender un fortalecimiento de las Personeras Municipales motivado en conseguir dos propsitos fundamentales: 1. Contribuir con el fortalecimiento del Estado local garante de los derechos, en un contexto donde se implementan garantas de no repeticin, que son las bases de un proceso de reconciliacin. 2. Cualificar la atencin a las vctimas. El fortalecimiento supone una iniciativa de fortalecimiento a las Personeras Municipales, en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, se propone que el Ministerio Pblico disee e implemente un Plan de Trabajo comn, que articule las acciones desde el nivel nacional con el territorial, en cabeza de las Personeras Municipales. En el mediano plazo una iniciativa legislativa que permita aumentar la capacidad presupuestal, tanto en inversin como en funcionamiento, ampliar la planta de personal de las Personeras Municipales, asimismo que pueda gestionar recursos tcnicos y financieros para el cumplimiento de sus competencias. Supone tambin asignar recursos para emprender un proceso de modernizacin tecnolgica, porque fortalecer el Estado local comienza por sus rganos de control y representantes de la sociedad, las Personeras Municipales. Asimismo una relacin ms estrecha entre el nivel central nacional del Ministerio Pblico, trabajando con una agenda conjunta en el marco de las competencias asignadas por la Constitucin y la Ley.

Finalmente supone, el acompaamiento tcnico en el proceso de modernizacin, mediante el fortalecimiento de la organizacin de las Personeras Municipales, a travs de FENALPER ,cuyos objetivos fundamentales son apoyar a las Personeras, construir criterios comunes de actuacin, presentar ante las autoridades las reformas necesarias para su eficaz funcionamiento, servir de rgano de consulta y de divulgacin de las mejores prcticas y las lecciones aprendidas en el quehacer de las Personeras Municipales y representar a las Personeras ante las instancias nacionales. Hay que anotar que no todas las Personeras Municipales estn inscritas en FENALPER, existen tambin asociaciones de personeros al margen de dicha federacin, razn por la cual es importante brindar a FENALPER un reconocimiento legal que le permita clarificar la fuente de sus recursos de financiamiento y contribuir as en la modernizacin y desarrollo de las principales instituciones en lo local para la defensa de los derechos ciudadanos, una funcin pblica primordial en el proceso de reconstruccin local que promueve la justicia transicional. El estudio sustenta una necesidad apremiante de la justicia transicional, y en especial, una necesidad de la vctima de ser atendida por un ente del Estado moderno y tecnificado, donde encuentra, en esa puerta de entrada a la reparacin integral, la alfombra roja del reconocimiento, la voluntad del Estado de alcanzar su recuperacin, la confianza en la institucin y su dignificacin, en un proceso que se conduce con justicia.

1. CONTEXTOEN QUE SE DESARROLLA LA FUNCIN DE LAS PERSONERAS MUNICIPALES Uno de los propsitos ms importantes de la Constitucin de 1991 fue el fortalecimiento del Estado social y democrtico de derecho. Para ello creo una serie de instituciones propias de un sistema de pesos y contrapesos que limitaran el poder del ejecutivo bajo la forma de democracia participativa. Cre la Corte Constitucional para defender la integridad de la Constitucin. Creo la Defensora del Pueblo para promover y defender los derechos humanos y velar por el cumplimiento del inters general en las decisiones pblicas. Cre mecanismos de defensa ciudadana, como las acciones de tutela, populares y de cumplimiento, para la defensa de los derechos individuales y colectivos. Mediante tales mecanismos democrticos, el ciudadano cuenta hoy con medios de participacin directa que antes no tena bajo la vigencia de la Carta de 1886. La Constitucin del 91 configur una democracia participativa, donde los ciudadanos ya no slo se manifiestan a travs del voto a sus representantes, sino que pueden actuar en la vida pblica directamente mediante la promocin de consultas populares, cabildos abiertos, referendos, plebiscitos y ejercer la veedura ciudadana en la gestin de los recursos pblicos, lo cual supone la entrega al poder ciudadano de muchas decisiones que antes se tomaban en las instancias de la democracia representativa. Para que esta democracia participativa tuviera vigor era necesario el fortalecimiento del Estado local. La Carta Poltica estableci la descentralizacin poltica y administrativa; en lo

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poltico, la estructura mnima del Estado local, conformada por Alcalda Municipal, Concejo Municipal y Personera Municipal, y un sistema de control democrtico que se complementa con la participacin ciudadana directa, mediante la veedura a la gestin, las acciones constitucionales, los mecanismos administrativos, entre otros, y que conforman entre todos un sistema democrtico de pesos y contrapesos. En lo administrativo, la autonoma presupuestal, que define instrumentos de planificacin del desarrollo municipal con el involucramiento de instancias de participacin ciudadana, una descentralizacin que acerca el Estado al ciudadano. En lo local se realiza la vida cotidiana; se desarrollan social y econmicamente los derechos. El gobernante cuenta con mecanismos de consulta para indagar las preferencias en materia de decisiones pblicas que los afectan; y los ciudadanos pueden ejercer los mecanismos de defensa ante la extralimitacin del poder o el desvo de su misin en detrimento del inters general. 1.1 Fortalecimiento del Estado Local El propsito trazado en 1991 estaba dirigido al fortalecimiento del Estado local; la asignacin de competencias en materia de seguridad y convivencia, de servicios pblicos, de desarrollo social, ambiental y econmico, entre otras funciones, buscaban cumplir dicho propsito. De la misma manera, la ampliacin gradual de la descentralizacin administrativa para disminuir las brechas existentes entre las diversas municipalidades, supona la correlativa disminucin del Estado central. En este esquema de gobierno, la Carta Poltica proclam un Estado unitario, conformado por regiones, departamentos y municipios que haran realidad el cumplimiento de los derechos ciudadanos, y que permitiran el ejercicio pleno de la democracia y avanzar en un slido sistema democrtico.1 Estos propsitos de fortalecimiento del Estado local no se cumplieron a cabalidad, por diversas razones. 1.1.1 Diferencias en las capacidades institucionales en las administraciones municipales

En primer lugar, las diferencias existentes en capacidad institucional entre las administraciones municipales que hoy suman 1.118 municipios, de los cuales 9 tienen ms de 500.000 habitantes, frente alamayora de poblaciones con menos de 50.000 habitantes, ms o menos 950 municipios con una precaria organizacin administrativa. En atencin a estas diferencias, existe una categorizacin de las entidades territoriales que tiene en cuenta la capacidad de gestin administrativa y fiscal, el tamao de la poblacin y los ingresos corrientes de libre destinacin, que determina la proporcin presupuestal en
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Asamblea Nacional Constituyente. Acta No. 101. Bogot, 18 de junio de 1991, pginas 41 y siguientes.

que participan los municipios en los ingresos corrientes de la nacin en cumplimiento del artculo 302 de la Constitucin Poltica. En efecto, el artculo 6 de la Ley 617 de 2000 establece las siguientes categoras conforme poblacin e ingresos corrientes: Cuadro categoras municipales
MUNICIPIO Categora especial POBLACIN E INGRESOS CORRIENTES Poblacin superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales de cuatrocientos mil (400.000) smlv. Poblacin entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) smlv. Poblacin entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) smlv. Poblacin entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) smlv. Poblacin entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) smlv. Poblacin entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) smlv. Poblacin igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinacin anuales no superiores a quince mil (15.000) smlv.

Primera categora

Segunda categora

Tercera categora

Cuarta categora

Quinta categora

Sexta categora

Fuente: Ley 617 de 2000. Las 20 ciudades ms pobladas del pas son: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Soledad, Ibagu, Bucaramanga, Soacha, Santa Marta, Pereira, Villavicencio, Bello, Valledupar, Pasto, Montera, Manizales, Buenaventura y Neiva. En trminos generales puede decirse que salvo Soledad, Soacha, Bello y Buenaventura, por ser capitales de departamento, en ellas existen las instituciones y rganos de control

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capaces de soportar el desarrollo de una democracia participativa. Las principales cuentan con concejos municipales, defensoras y procuraduras regionales, tribunales de justicia y personeros municipales disponibles para atender las demandas ciudadanas y servir de contrapeso al poder del alcalde municipal. Existen 9 ciudades con ms de 200.000 habitantes, donde la capacidad institucional de este Estado democrtico comienza a reducirse, por la ausencia de las defensoras y procuraduras regionales y de los tribunales de justicia, funcin que deben asumir los personeros municipales en defensa de las personas y del inters general, y los concejos municipales en desarrollo de su funcin de control poltico sobre el alcalde. Los municipios con ms de 100.000 habitantes son 31, entre los cuales estn Tumaco, Barrancabermeja, Apartad, Maicao, Turbo, Piedecuesta, Cartago, Magangu, Zipaquir, Buga, Quibd, Yumbo, Girardot y Cinaga, entre otros. Asimismo, existen 63 municipios con ms de 50.000 habitantes, entre los cuales cabe destacar, Ocaa, Tierralta, Aguachica, Ceret, Arauca, Calarc, El Carmen de Bolvar, Chigorod, Turbaco, San Andrs, San Vicente del Caguan, San Jos de Guaviare, Necocl, Puerto Ass, Fundacin, Pamplona, Pradera, Chinchin, Tame y Orito, entre otros. Estos ltimos municipios tienen una estructura institucional menor para atender las demandas ciudadanas y servir de contrapeso al poder del alcalde, funcin que descansa nuevamente en los concejos municipales y el personero municipal. El resto de los municipios, ms de 950, el 90% del pas, son municipios en su mayora con menos de 10.000 habitantes donde las figuras principales del Estado son el alcalde y el Personero Municipal. Los ciudadanos acuden a acceder a los servicios municipales y frente a su falla, acuden alaPersoneraMunicipal para presentar la correspondiente queja y ejercer el control propio de la democracia directa. 1.1.2 Baja capacidad financiera territorial

En segundo lugar, el fortalecimiento del Estado local no ha sido posible por la debilidad econmica de los municipios. Los municipios que estn y han estado sujetos a la ley 550 de 1999 conocida como la ley de reestructuracin de pasivos, que el Estado aplic como medida correctiva a la situacin econmica por la que estaba atravesando el pas. En el contexto de la quiebra del Estado local, fue necesario dictar leyes de responsabilidad fiscal:Ley 358 de 1997; Ley 550 de 1999; Ley 617 de 2000; Ley 715 de 2001; Ley 819 de 2003 y Ley 1176 de 2007. Son ms de 80 municipios, donde sus ingresos no alcanzan para pagar sus deudas y para proveer inversin social. Entre las causas del descalabro en las finanzas locales que ponen en peligro la viabilidad del municipio se destacan, las obligaciones pensionales con sus trabajadores, los fallos judiciales, las malas administraciones y el entorno econmico (las

personas no tienen cmo pagar sus impuestos, luego el municipio no tiene cmo hacer inversin social como gasto prioritario). La Ley 550 de 1999 autoriz a los municipios a reestructurarse para pagar las diferentes acreencias. Con el acompaamiento tcnico de la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, se eliminaron entidades que se consideraron innecesarias y que generaban un pasivo muy alto para los municipios. Se realizaron reformas territoriales, tributarias e institucionales, actividad que signific distribuir dichas competencias en una institucionalidad mnima con el correspondiente impacto que esta medida acarreara en el desarrollo de los derechos ciudadanos, que se vieron limitados. Esta reestructuracin, no tuvo en cuenta que al limitar derechos y prestaciones aumentara la demanda por los servicios de control prestados por las Personeras Municipales; en tal sentido, el ajuste fiscal no toc para nada la necesidad de fortalecer dichos entes de control en pleno desarrollo de la Constitucin de 1991. La autoridad ambiental de los municipios, por ejemplo, la de Cali al final de la dcada de los 90, fue reducida a su mnima expresin y los controles fueron relajados dejando a muchos ciudadanos en una verdadera indefensin, frente a los daos cometidos tanto por particulares como por el propio sector pblico contra el ambiente sano, afectaciones que no fueron objeto de control, o con un control precario asignado a la Personera Municipal y las veeduras ciudadanas. 1.1.3 Violencia y el conflicto armado que afect a casi todos los municipios del pas

En tercer lugar, la violencia y el conflicto armado que afect a casi todos los municipios del pas, bien porque reciban migraciones forzadas de personas en total estado de vulnerabilidad, o bien porque expulsaban de su territorio personas productivas que pagaban sus tributos y que servan al fortalecimiento de las finanzas pblicas locales2. Colombia

Corte Constitucional, Auto 007 de 2009. La Corte Constitucional hace este anlisis: De otro lado, en la investigacinEl desplazamiento forzoso en Colombia: un camino sin retorno hacia la pobreza, se indica lo siguiente: Al calcular la intensidad del desplazamiento, es decir, el porcentaje de personas desplazadas respecto a la poblacin total del municipio expulsor, se encuentra que algunos municipios han perdido ms de la mitad de su poblacin, debido a la migracin forzada de sus habitantes.Algunos e jemplos elocuentes son Bojay (Choc), con una intensidad del 94.7%; Cocorn (Antioquia), con el 93.8%; El Tarra (Norte de Santander), con el 82.4%; Peque (Antioquia), con el 77.5%, y Riosucio (Choc), con el 76.1%. En dicho estudio tambin se menciona la problemtica de los municipios receptores de poblacin desplazada, y se seala: Los indicadores de presin, que calculan la llegada de poblacin desplazada a un municipio frente a su poblacin nativa, denotan asimismo la dificultad que estn enfrentado las ciudades intermedias para absorber los grandes flujos migratorios. Los siguientes indicadores de presin para ciertas capitales departamentales demuestran dicho impacto: Mocoa (Putumayo), 33,3%; Quibd, (Choc), 26,4%; Sincelejo (Sucre), 24,6%; Florencia (Caquet), 20,3% y San Jos (Guaviare), 18,5%. Todos estos municipios, con dificultades para atender a su poblacin nativa, han recibido una persona por cada cinco personas

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acumul una crisis humanitaria de ms de 5 millones de personas en situacin de desplazamiento3, que modific el rumbo presupuestal de las agendas municipales para atender esta problemtica humanitaria4, circunstancia que ha significado un debilitamiento en la capacidad econmica de los municipios, al punto que en muchos casos, ha sido necesaria la concurrencia de la nacin bajo el principio de subsidiariedad, para apoyar los municipios con una capacidad precaria para atender este fenmeno humanitario5. 1.1.4 Intensificacin del conflicto armado

En cuarto lugar, la intensificacin del conflicto armado en los ltimos 10 aos, ha demandado esfuerzos presupuestales de la Nacin para el fortalecimiento de la fuerza pblica. Segn un estudio del Ministerio de Defensa de 2011 (l)a intensificacin de la violencia () a partir de la ltima dcada del siglo XX, obligaron a los diferentes gobiernos a crear estrategias para enfrentar la problemtica, lo cual implic la inversin de recursos por parte de la Nacin, con el consecuente impacto en el gasto. Segn la cartera de defensa El sector defensa pas de un presupuesto como porcentaje del PIB, de 4.2% en 1998 a 5.3% del PIB en 2007 () en precios constantes de 2007, el incremento para la Fuerza Pblica pas de $6.7 billones en 1998 a $11.7 billones en 2007 (92% en gastos de funcionamiento) (), excluyendo la deuda pblica dice el ministerio-, (el gasto) se

nativas en los ltimos aos, lo cual es a todas luces una emergencia humanitaria que no se puede atender con los recursos usuales de un municipio. 3 http://www.acnur.org/t3/operaciones/situacion-colombia/desplazamiento-interno-encolombia/Hasta mayo de 2011 el Gobierno de Colombia ha registrado a ms de 3,7 millones de desplazados internos en el pas. ONG como la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) consideran que la cifra real de desplazados por el conflicto armado interno desde mediados de los aos 80 supera los 5 millones de personas. Un documento elaborado por la Oficina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCHA) en Colombia seal que entre 2002 y 2009 hubo en Colombia 2,4 millones de desplazados, lo que equivale a casi la mitad de los 4,9 millones de desplazados que ha dejado la guerra interna en los ltimos 25 aos. Bogot, 2010. Consultado el 20 de marzo de 2013. 4 En efecto, la Ley 1190 de 2008, artculo 2, pargrafo, numeral 2 establece PARGRAFO 1o. Para garantizar el cumplimiento del presente artculo, los gobernadores de departamento y alcaldes municipales y distritales debern en el plazo mximo de cinco meses a partir de la fecha de expedicin de la presente ley: 1. Disear, implementar y aplicar una estrategia que logre mayores compromisos presupuestales y administrativos a nivel municipal y departamental dirigida a personas en situacin de desplazamiento. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001 El principio de subsidiaridad consiste en que slo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nacin), para que stos asuman el ejercicio de esas competencias. E n el mismo sentido, la Corte ha sealado que de acuerdo al principio de subsidiariedad, la Nacin debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que stas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nacin debe apoyar siempre a las entidades territoriales ms dbiles. (Sentencia C-1187 de 2000).

concentr en el sector de proteccin social con una participacin del 27%, seguido por defensa con 18.9% y educacin con 18.4%. (). 6 Este es un peso muy importante que inclina la balanza del gasto pblico socialde avanzar en el fortalecimiento de la descentralizacin hacia atender una amenaza interna, que impone al Estado brindar seguridad y confianza en el desarrollo econmico y social, un presupuesto fundamental de la convivencia; sin embargo con un costo muy alto, porque el gasto pblico se inclina en detrimento de la inversin social nacional, pero sobretodo, del desarrollo local. Esta postergacin del fortalecimiento del Estado local tiene un claro impacto en las capacidades reales del Estado central para avanzar en el proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado local que requieren los municipios para cumplir con la Carta de Derechos y responder a las necesidades de la poblacin, en los momentos actuales. El resultado en la asignacin presupuestal retrasa la modernizacin del Estado local y la correlativa disminucin del Estado central.7 Las anteriores son las principales causas del deterioro en la gobernabilidad del Estado local. La situacin actual de los municipios no se ha alterado sustancialmente, porque persiste el conflicto armado, y un estado de cosas inconstitucional en relacin con la atencin que el Estado -en sus diversos niveles-, brinda a la poblacin desplazada. La promulgacin de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras (Ley 1448 de 2011) estableci un nuevo marco normativo y de competencias nacionales y territoriales que no necesariamente se tradujo en el fortalecimiento del Estado local, sino ms bien, en un nuevo enfoque en la atencin de las vctimas del conflicto armado con nuevas funciones que las entidades territoriales deben asimilar en su estructura orgnica. En efecto, si con la Ley 387 de 1997 se estableci un marco normativo para atender la crisis humana de los
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Ministerio de Defensa. Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011. El anlisis del Ministerio de Defensa indica que Se increment el nmero de unidades militares y policiales, que implic un aumento del pie de fuerza de 30% entre 2002 y 2006. () En trminos de cobertura por habitante, en el ao 2007 Colombia ocup el segundo lugar en la regin () con 881 hombres por cada 100.000 habitantes () En 2006 -dice el informe, fueron asignados recursos adicionales por $7.54 billones para el perodo 2007-2010. En Imprenta Nacional de Colombia, Bogot, 2009, pginas 18 y ss. Tambin en http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios %20sectoriales/Serie%20Prospectiva/Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%201 998-2011.pdf
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Ministerio de Defensa. Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011. El anlisis del Ministerio de Defensa indica que Se increment el nmero de unidades militares y policiales, que implic un aumento del pie de fuerza de 30% entre 2002 y 2006. () En trminos de cobertura por habitante, en el ao 2007 Colombia ocup el segundo lugar en la regin () con 881 hombres por cada 100.000 habitantes () En 2006 -dice el informe, fueron asignados recursos adicionales por $7.54 billones para el perodo 2007-2010. En Imprenta Nacional de Colombia, Bogot, 2009, pginas 18 y ss. Tambin en http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios %20sectoriales/Serie%20Prospectiva/Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%201 998-2011.pdf

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desplazados en Colombia, bajo un principio de solidaridad con quienes padecen los efectos dainos del conflicto y, en tal sentido, se establecieron medidas de ayuda humanitaria de emergencia y estabilizacin socio econmica de las personas vulneradas en sus derechos, con la Ley 1448 de 2011 se establece un marco normativo para reparar integralmente a las vctimas del conflicto, sustentado en un principio de responsabilidad, que se traduce en el acceso a diversas prestaciones que componen la reparacin integral. Adems de dicha responsabilidad, continan vigentes y en cabeza de los municipios en concurrencia con la Nacin, la atencin de las emergencias que producen los desplazamientos causados por el conflicto armado, con las dificultades que la Corte Constitucional ha sealado en diversos autos y pronunciamientos en materia de debilidad institucional de las entidades territoriales. Sumado a lo anterior, se asignaron nuevas funciones para la atencin y reparacin integral a las vctimas, sin que dichas competencias se tradujeran en un fortalecimiento sustancial de la capacidad presupuestal e institucional de las entidades territoriales para responder con una de las principales polticas del Estado colombiano. Este nuevo panorama normativo, se enmarca en los postulados de la Justicia Transicional, definida por las Naciones Unidas como todo esfuerzo que un Estado debe y puede tomar para superar un contexto de violaciones masivas a los derechos humanos. 8 En efecto, la introduccin de mecanismos de justicia transicional debe modificar sustancialmente las agendas pblicas locales para responder al desafo de reparar a todas las vctimas del conflicto y avanzar hacia una transicin democrtica que deje atrs los hechos de violencia, y reestablezca el Estado local para el cabal cumplimiento de sus funciones ms esenciales como son el mantenimiento del orden pblico y la prestacin de servicios para el desarrollo de los derechos ciudadanos. Visto un panorama muy rpido de algunas de las dificultades que han afrontado los municipios y que han retrasado su modernizacin corresponde ahora analizar el marco normativo e institucional y las capacidades con que cuentan las Personeras Municipales como entes de control llamados a servir de puente entre la administracin y los ciudadanos, velar por el inters general y vigilar la conducta de los funcionarios pblicos locales.

Naciones Unidas. Consejo de Seguridad. Informe del Secretario General. El Estado de derecho y la justicia de transicin en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos. 12 de octubre de 2011. En http://www.unrol.org/files/S_2011_634SPA.pdf. Consultada el 9 de mayo de 2013.

CAPTULO I

MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LAS PERSONERAS MUNICIPALES LaConstitucin de 1886, en cuanto al Ministerio Pblico, sealaba que sera ejercido por el Procurador General y los fiscales bajo la suprema direccin del gobierno, sin perjuicio de que la Cmara ejerciera determinadas funciones fiscales. La reforma constitucional de 1986 consagr al municipio como entidad territorial cuyas autoridades bsicas son Alcalda, Concejo Municipal y Personera Municipal. Por su parte, la Ley 11 de 1986 consagr al personero como un funcionario independiente y autnomo del ejecutivo, y como defensor del pueblo o veedor ciudadano, y concret sus funciones como agente del Ministerio Pblico. Finalmente la Ley 136 de 1994, de rgimen municipal, ampli su perodo a tres aos, hizo ms directa su dependencia del Ministerio Pblico, prohibi su reeleccin y defini su rgimen salarial. El rgimen municipal configurado en la reforma constitucional de 1986, dot a la entidad territorial de una estructura del Estado basada en la autonoma e independencia de las autoridades locales para decidir los destinos del municipio dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. El origen de la Personera Municipal, adscrita a la autoridad del gobernante, y en tal caso, subordinada, se transforma en el rgano de control local dotado de autonoma e independencia. Funciones en la Constitucin de 1991 La Constitucin de 1886, desde el punto de vista orgnico adscriba la funcin de ministerio pblico en el ejecutivo, arreglo institucional que desfiguraba la autonoma e independencia que caracteriza a un rgano de control, porque dicha funcin quedaba sometida y subordinada al ejecutivo. Esta desfiguracin orgnica que detiene, inhibe o paraliza la funcin de control que cumple la Personera Municipal en la democracia local, fue advertida por los constituyentes de 1991, que convinieron que la ubicacin institucional de los rganos de control adscrito al poder ejecutivo consagrado en la Carta de 1886 deba reformarse. En los debates que precedieron a la reforma constitucional, los constituyentes advierten de dichos defectos, en el sentido de que () es contradictorio que de una parte la Constitucin le imparta al Ministerio Pblico la obligacin de acusar al Gobierno ante la Cmara cuando estime que sus miembros han cometido cualquier clase de hechos punibles, y de otro lado se le someta a la direccin suprema del gobierno.

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Aaden los constituyentes que (l)a funcin fiscalizadora es distinta de las dems funciones tradicionales del Estado. Despus de promulgada la ley, esta asume una posicin vigilante del orden jurdico; y como es una funcin distinta, debe interpretar fielmente a la sociedad, actuando en su nombre, protegiendo sus intereses, ejercitando las acciones necesarias; promoviendo el acto jurisdiccional para lograr la justicia; que el administrador no se aleje del cumplimiento de su deber, y que el juez declare el derecho; en fin, salva y protege el orden jurdico producto de la determinacin democrtica de la sociedad. Por eso debe ser independiente y no debe actuar como auxiliar de la rama jurisdiccional ni como asesora y dependiente de la rama ejecutiva. Tampoco es una prolongacin de la rama legislativa.9 La visin del constituyente que proclam la clusula de Estado social de derecho tena como condicin fundamental fortalecer el Estado local mediante la realizacin de la separacin de poderes: Todas las ramas del poder pblico, pero en especial una, debe encargarse de manera preferente de velar por el imperio de la ley y porque se cumpla a cabalidad con las funciones a todos asignados en la sociedad o en los cargos de direccin y regencia poltico administrativos. Una funcin propia del Estado por ser una faceta distinta del poder y ejercida por unos rganos autnomos e independientes.10 El resultado de dicho debate constituyente condujo a que las Personeras Municipales sean hoy parte del gobierno municipal; pero se articulan al sistema de contrapesos del Estado local, bajo la direccin suprema del Procurador General de la Nacin. En efecto, dentro de la estructura del Estado, la Constitucin de 1991 estableci: Artculo 113: Son ramas del poder pblico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado. Los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines.

Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59 pginas 20, 21 y 23, Bogot, 25 de abril de 1991. En apoyo a dicha argumentacin los constituyentes citan a Silva Cimma, para quien () no hay democracia sin control, ni control sin democracia . En efecto, as como para que el control se perfeccione () es menester la existencia de un sistema que implique garantas de respeto e independencia por su gestin, as tambin para que la accin de las esferas polticas y administrativas de un estado importe garanta de que ese actuar no caer en los lmites de la arbitrariedad, es necesario un control jurdico fuerte, sereno, eficaz, objetivo e independiente. SILVA CIMMA, Enrique. El control poltico, filosofa-principios. Ediciones de la Contralora General de la Repblica de Venezuela, 1976, pgina 27.
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Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59 pginas 20, 21 y 23, Bogot, 25 de abril de 1991.

Por su parte, el artculo 117 establece que El ministerio pblico y la Contralora General de la Repblica son rganos de control. El artculo 118 seala que los personeros municipales ejercern la funcin de ministerio pblico en sus localidades. A esta funcin dice la norma-, corresponde la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas. De estas funciones se desprenden el contenido y alcance de la funcin pblica que ejercen las Personeras Municipales cuya esfera est demarcada por la misin de velar por el cumplimiento de la ley y de las garantas ciudadanas, razn por la cual, nada escapa del control que debe ejercer la Personera Municipal donde quiera que advierta el incumplimiento o la falla de la correcta funcin pblica y de los mandatos legales. De ah que se diga que las Personeras Municipales tienen tantas funciones como leyes hay en el ordenamiento jurdico. En la Sentencia T-1280 de 2005, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza de las Personeras Municipales en los siguientes trminos: En la sentencia C-223 de 1995, esta Corporacin precis que el Ministerio Pblico tiene un carcter institucional como rgano autnomo e independiente de control encargado de realizar especficas funciones estatales, de acuerdo con lo sealado en la Constitucin Poltica. Al interpretar armnicamente las disposiciones constitucionales que se refieren en conjunto a la institucin del Ministerio Pblico, adujo la Corte que esta institucin no se manifiesta como una entidad nica, orgnica y funcionalmente homognea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas estn asignadas a los rganos institucionales y personales que seala el artculo 118 de la Constitucin. En la misma sentencia la Corte analiz el status de los personeros municipales, y seal que si bien pueden considerarse como agentes del Ministerio Pblico, ya que en ciertos casos ejercen funciones que son propias de esta institucin, no es en sentido estricto delegado inmediato como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente ante las autoridades jurisdiccionales, y no pertenece ni orgnica ni jerrquicamente a la estructura de tal institucin ni a la planta de personal de la misma. Por el contrario es un funcionario del orden municipal sujeto a la direccin del Procurador General de la Nacin y, en consecuencia, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulacin funcional y tcnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y control de la Procuradura y del Defensor del Pueblo, como se deduce de algunas de las funciones que le asigna el artculo 178 de la Ley 136 de 1994. Concluye la Corte Constitucional que (l)a personera, es una institucin que encaja dentro de la estructura orgnica y funcional de los municipios, que ejerce funciones de Ministerio Pblico, bajo la direccin y control del Procurador General de la Nacin y el Defensor del Pueblo.11
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Corte Constitucional, Sentencia T.1280 de 2005.

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De otra parte para resguardar su autonoma, independencia e imparcialidad la Carta Poltica estableci que A los empleados del Estado que se desempeen en la rama judicial, en los rganos electorales, de control y de seguridad les est prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos, y en las controversias polticas.12 En el ejercicio de la funcin de ministerio pblico, la Personera Municipal tiene una relacin funcional con el Procurador General de la Nacin, como director del ministerio pblico (artculo 275, C.P.).13 Asimismo con el Defensor del Pueblo que ejerce su funcin bajo la suprema direccin del Procurador General de la Nacin (artculo 281, C.P.). En efecto, en virtud del artculo 282 de la Carta Poltica, se asigna al defensor del pueblo, con extensin al personero municipal, la funcin de orientar a los ciudadanos de su territorio para la defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carcter privado. La funcin de invocar el derecho de habeas corpus en favor de los ciudadanos detenidos y de interponer las acciones constitucionales necesarias para la defensa ciudadana. Como puede apreciarse la Personera Municipal es el canal de la democracia de pesos y contrapesos que permiten la labor de diversas entidades del orden nacional, porque son las entidades ms cercanas a los ciudadanos. Porque reciben las quejas de los ciudadanos de los territorios ms apartados y conocen las problemticas de derechos humanos, inters pblico y conducta de funcionarios pblicos, como la nica entidad llamada a ejercer el control sobre el gobernante y el cumplimiento de sus funciones pblicas.

Funciones en la Ley 136 de 1994 La reglamentacin de las funciones del personero en desarrollo de la nueva Carta Poltica se produjo mediante la Ley 136 de 1994 de rgimen municipal. La intencin del legislador al expedir esta norma fue dotar a todos los municipios del pas de una administracin local eficiente y cada vez ms prxima al ciudadano.14Para el tratadista Henao Hidrn(l)a organizacin territorial del Estado result ser, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, quiz el tema ms complicado y que suscit mayor inters, por varias razones: la necesidad de sustituir el arcaico sistema centralista, sobre el que se form la estructura poltica y fiscal del Estado por los constituyentes de 1886; el anhelo descentralizador de los municipios y los departamentos; la presin ejercida por las intendencias y comisaras para abandonar su condicin subalterna de territorios
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Constitucin Poltica de Colombia. Artculo 127, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2004, artculo 1. 13 En concordancia con las Leyes 25 de 1974 y 201 de 1995. Tambin con el Decreto 262 de 2000 sobre estructura, organizacin y funciones de la Procuradura General de la Nacin. En la Constitucin que rigi desde 1886 hasta 1991, el ministerio pblico era ejercido bajo la suprema direccin del gobierno. 14 Ley 136 de 1994, exposicin de motivos.

nacionales y acceder a la categora de departamentos espe ciales o, mejor an, de departamentos; el tratamiento que deba darse a los territorios indgenas y a las zonas de frontera; la reforma de las asambleas departamentales y de los concejos municipales; la propuesta de eleccin popular de los gobernadores; el reordenamiento de las reas metropolitanas y de las juntas administradoras locales, y en fin, todo ese complejo engranaje jurdico que debe permitir el adecuado funcionamiento de las entidades territoriales de la repblica.15 La Ley 136 de 1994 proclam que las Personeras Municipales cuentan con autonoma presupuestal y administrativa; los personeros elaboran su presupuesto para ser incorporado en el presupuesto general (artculo 168, Ley 136 de 1994). La asignacin mensual de los personeros, en los municipios y distritos de las categoras especial, primera y segunda ser igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el Alcalde. En los dems municipios ser igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el Alcalde. Hay que decir como dato importante que su salario es pagado por la Alcalda, circunstancia que menoscaba su autonoma e independencia como se explicar ms adelante. Adicionalmente, los personeros tienen derecho a un seguro de vida por muerte violenta contratado por la Alcalda. Las Personeras Municipales cuentan con una planta de personal al menos conformada por el personero y un secretario. Este es el caso de ms del 90% de las personeras del pas. Es comn escuchar que las personeras municipales tienen ms de 1.000 funciones; y sealar como uno de sus defectos (cuando califican dichas instituciones de ineficaces),16 el cmulo de funciones que las paraliza. Nada ms contrario a la esencia de rgano de control. El personero municipal debe velar por el cumplimiento de la ley. Eso significa que para ejercer dicho encargo debe y puede inmiscuirse, en todos los temas y derechos que desarrolla la ley. Es el nico veedor del Estado y representante de la sociedad en esa localidad, capaz de advertir y prevenir, por ejemplo el dao ambiental y en la salud pblica. El personero debe conocer la legalidad ambiental y de salubridad pblica para ejercer bien su funcin de control. El personero, como defensor del pueblo local, no se dedica exclusivamente a la promocin de los derechos humanos, (en hospitales, en crceles, en los servicios pblicos, etc.), debe controlar toda la accin de la administracin pblica local.
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Javier Henao Hidrn, En Constitucin Poltica comentada, Editorial Temis, decimosexta edicin, Bogot, pgina 189.
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Ley 617 de 2000. Exposicin de motivos: Teniendo en cuenta que los contralores y personeros ejercen un poder real al interior de las entidades territoriales, el cual ha sido usado histricamente para negociar prebendas a cambio de un poco diligente ejercicio de sus funciones, es necesario que las bases para la determinacin de sus asignaciones totales sea determinado en la ley, evitando la perniciosa negociacin en la entidad territorial. Por esta razn se propone que el monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de los municipios y distritos en ningn caso podr superar el total del salario del alcalde y que estos funcionarios no tengan gastos de representacin, los cuales no tienen ningn sentido si se tiene en cuenta la naturaleza de las funciones que estos deben desempear.

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Cuando se consulta a los personeros municipales sobre esta percepcin de congestin por el cmulo de actividades, y se indaga su parecer en reducir muchas de ellas, su respuesta es negativa, porque consideran que la naturaleza de su cargo es ser la voz de los ciudadanos frente a las autoridades y los particulares en defensa de los derechos de las personas. Luego se concluye, los personeros deben gozar de la competencia para intervenir en todos los temas y derechos regulados en el ordenamiento jurdico nacional. Otra discusin sobre su capacidad y eficacia para cumplir todas las competencias asignadas se plantea en la siguiente formulacin: S el 90% de todos los personeros de Colombia, tiene una planta de personal consistente en el personero y su secretaria, y un presupuesto que apenas le permite remunerar sus salarios, al punto que en muchos casos terminan poniendo de su bolsillo lo que haga falta para cumplir sus obligaciones, se pregunta con dichas debilidades es posible cumplir cabalmente con la funcin de defensa ciudadana que le asigna la democracia? En la actual coyuntura, la composicin de la planta de personal de la mayora de las personeras, responde al desafo de exigencia de derechos vulnerados a las vctimas por el conflicto armado? Podr afirmarse que se lograr consolidar un Estado de derecho local y reconstruir todo lo afectado por el conflicto armado, con la organizacin administrativa que hoy tienen las personeras municipales? Las funciones del personero municipal estn regladas en el artculo 178 de la Ley 136 de 1994. Se enuncian a continuacin las principales funciones, sin mencionar todava las asignadas por la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras (1448 de 2011), que ha transformado definitivamente la funcin del personero, porque hoy le demanda ms del 80% de su trabajo:

Vigilar el cumplimiento de las normas nacionales y municipales Ejercer el ministerio pblico bajo la direccin del Procurador General de la Nacin Promover y defender en su territorio los derechos humanos Promover la participacin ciudadana y la conformacin de veeduras Intervenir ante autoridades judiciales en defensa del inters y patrimonio pblicos Cooperar en las polticas trazadas por el defensor del pueblo Interponer acciones constitucionales en defensa de las personas Recibir y dar trmite a las quejas ciudadanas Vigilar el desempeo de los funcionarios pblicos Servir de conciliador en actuaciones relacionadas con contratacin administrativa Intervenir en las actuaciones administrativas y los hechos de los particulares que afecten el medio ambiente Presentar acciones constitucionales en defensa del patrimonio pblico Interponer el recurso de habeas corpus y velar por los derechos de los detenidos Todas las dems que les sean asignadas por el Procurador y el Defensor del Pueblo. Atender los despachos comisorios de procuradores, defensores, jueces y entidades administrativas como las unidades de Vctimas y Restitucin de Tierras Entre otras que sern sealadas a lo largo de este documento

Como puede apreciarse, el personero es un funcionario que debe estar en casi todos los procesos, lugares e instancias de decisin pblica en lo local. Si se proyecta estas funciones en la mayora de los municipios es fcil comprobar que no podr cumplirlas todas y que deber focalizar su funcin en aquellas que ms demandan los ciudadanos. Funciones en la Ley 617 de 2000 La Ley 617 de 2000 fue una norma que se dict para conjurar la crisis fiscal de los municipios en Colombia, y signific para las Personeras Municipales en lugar de su fortalecimiento, el incremento de su carga de trabajo por cuenta de la reduccin o ajuste que el Estado local tuvo que hacer para salir de la quiebra financiera en que quedaron durante la dcada de los 90. A continuacin se describirn sus impactos ms notorios. Como se ha dicho la principal calidad que debe reunir el personero municipal que se elija, es su autonoma e independencia. Este celo por dichos valores se refleja en el estatuto que define sus inhabilidades. En efecto, no podr ser personero quin haya ejercido en el ao inmediatamente anterior a su eleccin cargo o contrato en la administracin municipal, ni tener vnculos de parentesco con el alcalde, los concejales o con el procurador departamental. La independencia se predica respecto de la Alcalda y el Concejo Municipal. Pero tambin se predica de los partidos polticos, cuyas normas le prohben en ejercicio de su cargo, participar en las contiendas electorales. Para hablar de la autonoma e independencia de la Personera Municipal lase defensora del pueblo local-, debe darse primero un breve repaso a la Ley 617 de 2000, promulgada en el contexto de la crisis fiscal de las entidades territoriales, en desmedro del proceso de descentralizacin. En efecto, el gobierno nacional tuvo que dar un frenazo al gasto pblico local, que era superior a los ingresos e incluso a los gastos de funcionamiento, y que impact en la cobertura y calidad de los servicios pblicos brindados por la alcalda,17 disminucin que produce una correlativa demanda ciudadana ante la negacin de acceso a los servicios y, en tal sentido, una ampliacin de la demanda de servicios prestados por la Personera Municipal como ente de control y vocero de la sociedad. Sin unas finanzas slidas, -dice el texto de exposicin de motivos de la ley de ajuste-, soportadas en la autofinanciacin de los gastos de funcionamiento, la autonoma de las entidades territoriales quedar reducida a un mero formalismo. (Subrayado fuera de texto).

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Segn declara la Exposicin de Motivos de la Ley 617 de 2000 Ahora ms que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificar su posibilidad de subsistir y se abandonarn los servicios pblicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesacin de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya est en dicha situacin.

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Esta prdida de autonoma municipal impacta tambin la funcin de contrapeso y control que cumplen las Personeras Municipales, porque las medidas de ajuste estn dirigidas a reducir el tamao de la planta de personal para cumplir las mismas funciones asignadas por la ley. El problema se concentra en los municipios menores a 50.000 habitantes, que son la mayora del pas, donde la participacin en los ingresos corrientes de la Nacin es la principal fuente de financiacin. (Exposicin de Motivos, Subrayado fuera de texto). Esta dependencia presupuestal de los municipios pequeos con la nacin reduce sustancialmente su autonoma y deja el proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado local a mitad de camino, con los impactos que conlleva en la satisfaccin de las necesidades ciudadanas.18El resultado de la contraccin financiera se tradujo en la limitacin de los gastos de funcionamiento de Asambleas, Concejos, Contraloras y Personeras a sumas que se ajustaran a la capacidad financiera de la entidad territorial. El artculo 10 de la Ley 617 de 2000 estableci un lmite a la asignacin presupuestal de las Personeras a rajatabla, sin diferenciacin y sin atender las necesidades particulares de atencin ciudadana vulnerable por el desplazamiento producido por el conflicto armado interno. La norma comentada establece:

Artculo 10.-Los gastos de personeras, contraloras distritales y municipales, donde las hubiere, no podrn superar los siguientes lmites:
Personeras Aportes mximos en la vigencia Porcentaje de los ingresos Corrientes de libre destinacin Categora 1.6%

Especial

Primera

1.7%

Segunda

2.2%

Aportes mximos en la vigencia en salarios mnimos legales mensuales

Tercera

350 SMML

18

Dice el documento citado que la autonoma fiscal de las entidades territoriales es ms formal que real: slo 3 departamentos, en forma autnoma no han solicitado ingresar al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico La realidad financiera de los municipios entidades sobre las cuales recae la mayor responsabilidad de la inversin social, es que no cuentan con los ingresos corrientes suficientes para cubrir gastos corrientes y sus gastos de funcionamiento son superiores a los ingresos que generan.

Cuarta

280 SMML

Quinta

190 SMML

Sexta

150 SMML

Federacin Nacional de Personeros, FENALPER, junio de 2013. El impacto de dicha norma se reflej en el debilitamiento de las Personeras Municipales, en momentos de crisis humanitaria. En lugar de avanzar en el fortalecimiento institucional, el ajuste implic el recorte de la inversin que poda hacer el alcalde que quera atender las demandas de los personeros por su fortalecimiento, para hacer frente a la creciente demanda de la poblacin desplazada. Desde entonces los lmites que se establecieron en la Ley 617 de 2000 se convirtieron en la mejor excusa del alcalde para negar el fortalecimiento de la Personera Municipal, aun existiendo necesidades del servicio. En noviembre de 2004 (tres aos despus de la vigencia de la ley comentada), la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNUDH, public un diagnstico sobre la situacin de las Personeras Municipales, en el cual se plantearon varias hiptesis entre las que cabe destacar: Las polticas fiscales del Estado en las ltimas dcadas se han constituido en un obstculo para el funcionamiento de las Personeras al imponer topes y prohibir gastos de inversin. Dicha hiptesis es respaldada por los siguientes indicadores: Indicador dos: Ausencia de un adecuado presupuesto de las Personeras para el ejercicio de sus funciones. Indicador cuatro: Ausencia de medidas de respaldo institucional para personeros en regiones de conflicto armado.19 Otro problema adicional para los personeros que trajo el ajuste fue que la ley (artculo 75) autoriz a los municipios a eliminar dependencias que cumplan funciones vitales, tales como el control del medio ambiente, la atencin de quejas y reclamos, veeduras o aquellas cuya creacin haya sido ordenada por otras leyes, es decir, el impacto de la Ley 617 de 2000 suspendi la aplicacin de leyes.
19

Las Personeras Municipales: Una mirada del presente y propuestas para el futuro. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNUDH. Bogot, 2004, pgina 14. Otra de las hiptesis formuladas a destacar en el estudio plantea: La urgencia de hacer realidad el propsito de modernizacin de los municipios que le d vida a las aspiraciones colectivas e intereses pblicos como solucin al atraso, desorganizacin, incoherencia y corrupcin del rgimen municipal colombiano (con escasas excepciones), plantea una responsabilidad histrica compartida por los tres poderes, la objetiva falta de respaldo institucional permiten deducir que en ese campo de la aventura democrtica es donde se hace evidente el vaco de una concepcin modernizante de los municipios y por ende de las Personeras.

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Si hacemos referencia a la asimilacin en otra dependencia de las oficinas de quejas y reclamos, su debilitamiento significa el decaimiento del dilogo entre ciudadanos y administracin y el riesgo de sufrir indefensin. Es de recordar, que cuando se acude al defensor del pueblo, al personero municipal, es porque ya se han agotado los mecanismos administrativos que el ciudadano tiene para la defensa de sus derechos ante la propia administracin. En tal caso, el personero interviene para mediar y promover una reclamacin que a su juicio es justa. Ms grave an, refundir en otras dependencias (que ya estaban sin capacidad), la funcin que deben tener todas las entidades pblicas en la democracia participativa, en el fomento y desarrollo del control social sobre sus servicios, a travs de las veeduras ciudadanas. Como puede verse, el ajuste econmico signific tambin un ajuste social y de progreso de los derechos de la democracia local. Una reforma que signific borrar de la funcin pblica local el desarrollo de muchos derechos ciudadanos. Este ajuste fiscal de los municipios signific tambin para muchos personeros asumir las funciones de control fiscal de las contraloras, es decir, ya no slo cumplir las funciones disciplinarias, de defensor del pueblo, de atencin ciudadana y a la poblacin desplazada, sino adems las funciones fiscales, desdibujando an ms su misin y congestionando su servicio. En efecto el artculo 24 de la Ley 617 de 2000 asign nuevas funciones al personero en los siguientes trminos: Atribuciones del personero como veedor del tesoro. En los municipios donde no exista contralora municipal, el personero ejercer las funciones de veedor del tesoro pblico. Para tal efecto tendr las siguientes atribuciones: 1. Velar por el cumplimiento de los principios rectores de la contratacin administrativa establecidos en la ley, tales como: transparencia, economa, responsabilidad, ecuacin contractual y seleccin objetiva. 2. Velar por el cumplimiento de los objetivos del control interno establecidos en la ley, tales como: igualdad, moralidad, eficiencia, economa, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoracin de costos ambientales. 3. Realizar las visitas, inspecciones y actuaciones que estime oportunas en todas las dependencias de la administracin municipal para el cabal cumplimiento de sus atribuciones en materia de tesoro pblico municipal. 4. Evaluar permanentemente la ejecucin de las obras pblicas que se adelanten en el respectivo municipio. 5. Exigir informes sobre su gestin a los servidores pblicos municipales y a cualquier persona pblica o privada que administre fondos o bienes del respectivo municipio. 6. Coordinar la conformacin democrtica a solicitud de personas interesadas o designar de oficio, comisiones de veedura ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos pblicos que se gasten o inviertan en la respectiva jurisdiccin.

7. Solicitar la intervencin de las cuentas de la respectiva entidad territorial por parte de la Contralora General de la Nacin o de la contralora departamental, cuando lo considere necesario. 8. Tomar las medidas necesarias, de oficio o a peticin de un nmero plural de personas o de veeduras ciudadanas, para evitar la utilizacin indebida de recursos pblicos con fines proselitistas. 9. Promover y certificar la publicacin de los acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley. 10. Procurar la celebracin de los cabildos abiertos reglamentados por la ley. En ellos presentar los informes sobre el ejercicio de sus atribuciones como veedor del tesoro pblico. Hay que decir, a propsito de la asignacin de funciones sin contar con la disponibilidad de recursos, que buena parte de la actividad de la Personera Municipal se ocupa de atender los despachos comisorios y servicios que exigen otras entidades. Es el caso de procuradura, judicatura, fiscala, entre otras que emiten despachos comisorios, que comisionan al personero para notificar determinada decisin. El problema es que estas nuevas funciones no se asignan con el respectivo presupuesto. El personero debe sacar de su presupuesto exiguo para imprimir la notificacin, llamar por su celular a la persona o ir hasta donde se encuentra para notificarla y despus enviarle el documento firmado a la entidad por correo para su siguiente trmite. Una actividad administrativa que se repite a diario en las Personeras Municipales y que en ocasiones se financia del propio bolsillo del personero y su secretaria. La crisis fiscal de los municipios, que se produjo en la gestin pblica de los aos 90, producira un ajuste significativo en la dcada de 2000. Ajuste que debi aplazar la modernizacin del municipio y del ministerio pblico local en detrimento de los ciudadanos y de la democracia, en la peor poca, en la cual se escal el conflicto armado. El ajuste se produjo en las zonas rurales ms vulnerables, en los municipios pequeos de categora sexta, el 90% del pas, una porcin de los cuales padecieron los efectos del conflicto armado. En ese momento de la historia, el Estado local contaba con unas Personeras Municipales debilitadas. Segn el informe del Departamento Nacional de Planeacin sobre la salud fiscal de los departamentos y municipios en 2011, podra afirmarse sin embargo, que las polticas de ajuste aplicadas por la Ley 617 de 2000, sirvieron para desarrollar una disciplina fiscal y el saneamiento de las finanzas territoriales, resultado que permite afirmar ahora que durante esta dcada que avanza, es posible pensar en la modernizacin de las administraciones municipales y el correlativo fortalecimiento del Estado local con la garanta plena de los derechos y bajo la tutela del personero municipal recobrando su autonoma e independencia. Para reconocer este progreso en las finanzas pblicas municipales, es importante destacar en extenso algunos apartes del informe de planeacin nacional:20
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Desempeo fiscal de los departamentos y municipios. Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 2011.

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La mayor parte del gasto de los municipios y departamentos se destin a inversin, () Ello puede ser resultado de la aplicacin de las medidas de disciplina fiscal y del dinamismo de la economa, que se tradujo en mayores recursos del Sistema General de Participaciones, SGP y en mayores recaudos de rentas propias. Los gastos de funcionamiento de las personeras municipales en 2011 fueron de $145.299 millones, con un lmite agregado de gasto de $172.246 millones. El esfuerzo fiscal fue arrastrado por las ciudades grandes, siendo entonces los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, la principal fuente de financiacin del gasto local de la mayora de municipios y departamentos. (P.107). (Subrayado fuera de texto). En resumen, al cierre de la vigencia 2011, el 16% de los municipios del pas se encontraron en una situacin de riesgo en sus finanzas, el 50% se ubica en el rango de vulnerables, el 27% de los municipios en situacin de sostenible, y un 5% en la tipologa de solvente. (P. 109). (Subrayado fuera de texto). Del informe anterior puede decirse que la aspiracin promulgada en la Constitucin de 1991 de descentralizacin municipal, autonoma e independencia para acercar el Estado al ciudadano, va a mitad de camino, un camino que se lleva recorrido con los estragos producidos por el conflicto armado interno, y los consecuentes impactos desde el punto de vista humanitario, social, econmico y poltico, la sociedad democrtica local ha tenido que esperar mejores tiempos para su modernizacin. Conforme con el informe emitido por planeacin nacional en 2011 es posible pensar en retomar la senda de modernizacin del Estado local que conduzca a una descentralizacin del Estado real, cercana al ciudadano y de plenas garantas para el ejercicio de sus derechos, especialmente cuando son vulnerados, a travs de unas Personeras Municipales fortalecidas en su capacidad de respuesta. Funciones en la Ley 1551 de 2012 La intencin del legislador con esta norma es brindar un cuerpo normativo que propicie la modernizacin del Estado local, luego de un perodo de ajuste fiscal que sacrific el desarrollo y modernizacin de los municipios. La norma establece los derechos, principios y competencias de los municipios, los requisitos para su creacin, agregacin o segregacin; asimismo, seala las funciones de los concejos municipales, del alcalde y nuevas funciones para el personero municipal, y la posibilidad que el alcalde invierta recursos destinados a cumplir su funcin, en virtud de su competencia de promover el desarrollo de los derechos humanos en su territorio y la
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participacin ciudadana. Finalmente desarrolla en forma ms comprensible, la funcin de los corregimientos y comunas en el territorio municipal, as como de las juntas administradoras locales, a las que se les atribuyen funciones de servir de inspectores de polica. Si se compara esta norma con la Ley 136 de 1994 de rgimen municipal, en lo que tiene que ver con las Personeras Municipales, en trminos generales podra afirmarse que no representa un avance sustantivo de lo previsto en aquella norma.Si bien organiza mejor y compila diversidad de competencias que ya estaban asignadas en otras leyes y decretos, como las relativas a temas ambientales, a la atencin del desplazamiento forzado incrementa su carga laboral, cuando en cumplimiento del principio de concurrencia, autoriza a la nacin a delegar en las entidades territoriales funciones de inspeccin, vigilancia y control sobre diversas actividades, como la minera o el aprovechamiento de los recursos naturales. No obstante, en materia presupuestal, para las Personeras Municipales, la norma comentada no represent ningn cambio, ms bien ratific lo previsto en las normas anteriores analizadas en este documento. En efecto el artculo 37 estableci que Los gastos de las Personeras de municipios de categoras tercera (3a), cuarta (4a), quinta (5a) y sexta (6a), siempre se fijarn por el aporte mximo que en salarios mnimos legales mensuales fija la ley para cada vigencia, norma que reproduce lo previsto en la Ley 617 de 2000. Si bien, tanto en la exposicin de motivos del proyecto presentado por el Gobierno como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Cmara y Senado, se dice que estas funciones claramente modernizarn el desarrollo local en el nivel municipal, lo cierto es que bsicamente recogen en un solo cuerpo normativo elementos dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de desarrollo, al ordenamiento territorial, al desarrollo rural, a la participacin comunal y comunitaria, al desarrollo turstico, a la convivencia y seguridad ciudadanas, a la promocin de los derechos humanos y a la proteccin de los grupos vulnerables y de las vctimas del desplazamiento y del conflicto armado, a las minoras tnicas, el fomento a la cultura, al desarrollo econmico y a la promocin y proteccin del ambiente, entre otros tpicos. Al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado en relacin con las funciones y obligaciones de los municipios. Para los efectos de este trabajo, resulta importante sin embargo, hacer referencia a algunas normas que describen obligaciones de las autoridades municipales con los derechos humanos, la transparencia y responsabilidad, el deber de concurrencia en la atencin de la poblacin desplazada, y quiz una norma muy importante que abre una compuerta al tope mximo presupuestal asignado a las Personeras Municipales, por cuenta de la obligacin radicada en el alcalde de promover en su municipio el desarrollo de los derechos humanos. En este sentido, el artculo 2 de la referida ley precisa lo siguiente: Artculo 2. Derechos de los municipios.Los municipios gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, dentro de los lmites de la Constitucin y la ley.

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Tendrn los siguientes derechos: 5. Adoptar la estructura administrativa que puedan financiar y que se determine conveniente para dar cumplimiento a las competencias que les son asignadas por la Constitucin y la ley.

Esta norma merece un comentario especial, porque si bien, la entidad territorial en ejercicio de su autonoma e independencia otorgada en la Carta Poltica goza de la potestad organizativa en su administracin para disear el modelo de organizacin que sirva para el cumplimiento de las necesidades ms urgentes del municipio, la norma de la Ley 1551 de 2012 agrega el elemento de conveniencia para dictar su estructura administrativa, fusionando dependencias o creando otras necesarias para atender las demandas ciudadanas. Es el caso de la atencin a la poblacin desplazada y a las vctimas del conflicto armado, que vinculan al alcalde, en el diseo del Plan de Desarrollo, a atender estas problemticas en proporcin a su dimensin, lo que se traduce en la necesidad y conveniencia del fortalecimiento institucional para atender estos servicios. En efecto, la norma comentada, permite al municipio crear, en el contexto de justicia transicional, cuya poltica adelanta el Estado, secretaras municipales de justicia transicional, o instancias de atencin a vctimas cuyo imperativo de conveniencia est dictado por el universo de personas desplazadas y vctimas que tiene en su territorio. El concepto jurdico indeterminado adoptado por la norma respecto de la consideracin de conveniencia para reestructurar el municipio, no es un concepto que abre un espacio de discrecionalidad administrativa para el alcalde y el concejo. Por el contrario, es una norma preceptiva que vincula a dichas entidades municipales a atender dentro de su estructura administrativa, las demandas y necesidades ciudadanas para lograr la eficacia de la funcin pblica, so pena de incumplir la ley y quedar incursos en falta gravsima que se castiga con la destitucin del cargo. En otras palabras: un municipio con altas necesidades bsicas insatisfechas; con cifras que ilustran una demanda creciente de poblacin desplazada y de vctimas, incumple la ley cuando no adapta de manera conveniente su estructura para la atencin efectiva de dicha poblacin.21 Frente a esta interpretacin y, en relacin con los personeros municipales, si el alcalde decide por ejemplo, vista las altas cifras de atencin de vctimas que registra la Personera
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No otra interpretacin podra darse al artculo 13 de la Ley 1551 de 2012 segn la cual: Artculo 13. El artculo 10 de la Ley 136 de 1994, quedar as: Artculo 10. Distribucin equitativa. La distribucin de los recursos de inversin dentro del territorio de los municipios y distritos deber hacerse con estricta sujecin a los criterios de equidad, poblacin y necesidades bsicas insatisfechas, mediante la aplicacin de procesos de planeacin estratgica a largo plazo que apunten a superar los ndices de pobreza urbano-rural y el fortalecimiento de la prosperidad local, previa observancia de las caractersticas regionales y poblacionales de cada entidad. (Subrayado fuera de texto).

Municipal, asignarle recursos para el fortalecimiento de la atencin de dicha entidad, en el marco de la conveniencia de mejorar la prestacin del servicio que brinda, puede y debe destinar recursos adicionales en ejercicio de su potestad organizativa. Esta interpretacin que tiene plena validez en municipios que sufren dichos fenmenos humanitarios, acaba con el tope mximo asignado al presupuesto de las Personeras Municipales en la Ley 617 de 2000, y con la excusa de los alcaldes de no asignar nuevos recursos para mejorar el cumplimiento de estas funciones, porque la ley no se los permite. En igual sentido la obligacin del departamento y de la nacin de concurrir en su apoyo cuando se certifique la incapacidad financiera del municipio para cubrir dichas obligaciones. Respecto de las funciones asignadas a los municipios por la Ley 1551 de 2012 cabe destacar las normas relacionadas con derechos humanos y participacin ciudadana: Artculo 3. Funciones de los municipios.Corresponde al municipio: Numeral 2, inciso 2: Los planes de desarrollo municipal debern incluir estrategias y polticas dirigidas al respeto y garanta de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario Numeral 5: Promover la participacin comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Numeral 8: En asocio con los departamentos y la Nacin, contribuir al goce efectivo de los derechos de la poblacin vctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinacin, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y las normas jurdicas vigentes. Ahora bien, en referencia a las nuevas funciones asignadas por la Ley 1551 de 2012 al personero municipal, la norma elabora un lenguaje modernizador que lo vincula con el diseo y evaluacin de polticas pblicas y con la complementariedad que la Personera Municipal debe brindar en apoyo de las polticas desarrolladas en materia de derechos humanos, como tambin en materia de control ambiental, cuando dicha funcin corresponde principalmente ejercerla al municipio. No sobra decir, todas nuevas funciones asignadas sin el correlativo presupuesto que les permita dicha modernizacin; por el contrario, se constituye en una carga ms, de las muchas que se asignan sin los recursos suficientes. Veamos: Artculo 38. Sustityase el numeral 15 del artculo 178 de la Ley 136 de 1994 y adicinensele unos numerales, as: 15.Divulgar, coordinar y apoyar el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas relacionadas con la proteccin de los derechos humanos en su municipio; promover y apoyar en la respectiva jurisdiccin los programas adelantados por el Gobierno Nacional o Departamental para la proteccin de los Derechos Humanos, y orientar e instruir a los habitantes del municipio en el ejercicio de sus derechos ante las autoridades pblicas o privadas competentes.

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24. Velar por el goce efectivo de los derechos de la poblacin vctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinacin, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, as como las normas jurdicas vigentes. 25. Coadyuvar en la defensa y proteccin de los recursos naturales y del ambiente, as como ejercer las acciones constitucionales y legales correspondientes con el fin de garantizar su efectivo cuidado. 26. Delegar en los judicantes adscritos a su despacho, temas relacionados con: derechos humanos y vctimas del conflicto conforme a la ley 1448 de 2011 y su intervencin en procesos especiales de saneamiento de ttulos que conlleven la llamada falsa tradicin y titulacin de la posesin material de inmuebles. Por si lo anterior no fuera suficiente, se impone al personero adquirir conocimientos de contratacin pblica para participar en el impulso y gestin de conciliaciones prejudiciales promovidas por los particulares contra el municipio. En efecto establece la norma:

Artculo 47. La conciliacin prejudicial. El delegado del Ministerio Pblico encargado de la conciliacin acumular todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijar una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondr una programacin de pagos de los crditos que acepte, la cual deber respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. En suma, podra decirse que la Ley 1551 de 2012 no represent para las Personeras Municipales una mejora de su desempeo y su fortalecimiento, por el contrario signific ahondar an ms su incapacidad para responder el cmulo de obligaciones asignados en detrimento de su autonoma e independencia. Como puede concluirse, la modernizacin del municipio, de su estructura organizativa propuesta por la Ley 1551 de 2012, no tuvo una incidencia en el fortalecimiento de la funcin de control local que realizan en solitario la mayora de personeros municipales. De una dcada de debilitamiento fiscal, y por ende, institucional, el Estado local acumul muchos dficits de democracia, sin que los desafos hayan esperado una prometida modernizacin. A los personeros municipales les ha tocado cumplir su papel de representante de la sociedad en la medida de sus posibilidades; su inexistencia,promovido en algn momento por un referndum para su eliminacin, hubiera sido peor en la pasada dcada, que registr un incremento significativo en la demanda de derechos humanos y servicios humanitarios producidos por el conflicto armado. Qu decir en un contexto de posconflicto, la presencia del personero municipal es un imperativo democrtico para la reconstruccin del Estado local. En un contexto de justicia transicional, que pretende reparar en forma integral a las vctimas y reconstruir el Estado social de derecho en las zonas rurales afectadas por hechos de

violencia sistemtica, esa reconstruccin del Estado local pasa por priorizar la funcin de control que cumplen las Personeras Municipales y fortalecerlas para que cumplan un papel en el posconflicto, de promotores de convivencia, y del dilogo fluido entre las administraciones y los ciudadanos locales, que han esperado dicho cambio modernizador por aos, como lo demuestran las cifras de demanda por estos servicios de defensa ciudadana, que forman parte de la estructura democrtica del Estado. Uno de los presupuestos fundamentales para el cabal cumplimiento de la modernizacin del Estado local, y por ende, de un fortalecimiento de la descentralizacin, es la articulacin de la oferta institucional, y sobre todo, de la relacin entre las entidades del orden nacional y aquellas en el territorio.

Funciones que cumple la Federacin Nacional de Personeros - FENALPER En relacin con lo mencionado antes, en este aparte es tambin importante mencionar la creacin de la Federacin Nacional de Personeros, as como sus funciones. Existen muchas dificultades en la comunicacin entre las Personeras Municipales y las entidades del orden nacional descritas. Muchas se tramitan a travs de entidades del orden nacional en Bogot, lo cual supone barreras y retrasos para el ejercicio de la funcin en el territorio. Esta razn fue fundamental en la creacin de una organizacin administrativa que agrupara a todas las Personeras Municipales del pas y que sirviera de canal de expresin en las instancias de decisin central, como es responder a la necesidad de contar con una instancia de representacin que recoja la voz de las Personeras Municipales cuando se desarrollan reformas legales que les asignan nuevas funciones, o cuando requieren la concurrencia de la funcin disciplinaria de la Procuradura General de la Nacin frente a los procesos sancionatorios que promueven los personeros contra los alcaldes. En efecto, la creacin de la Federacin Nacional de Personeros FENALPER, fue una necesidad sentida de las Personeras Municipales que tuvo origen en las asociaciones regionales de Personeras, para atender y compartir problemticas comunes en sus territorios, recoger mejores prcticas y aprender lecciones sobre atencin de casos, compartir capacitaciones e instrumentos para el ejercicio del cargo. La necesidad sentida de contar con un canal que organizara y lograra unificar la labor y la prctica de los defensores del pueblo local fue el motivo principal para la creacin de FENALPER. La Federacin Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER, surge el 9 de diciembre de 2009 en la ciudad de Cali a instancias de los entonces Personeros de Bogot y Santiago de Cali, con el propsito de representar y defender los intereses de las Personeras Municipales.

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FENALPER, es una organizacin de carcter institucional, sin nimo de lucro, fundamentada en la libertad de asociacin, de naturaleza descentralizada indirecta en los trminos de la ley 489 de 1998, ya que se financia principalmente con recursos pblicos y agremia entidades pblicas. El artculo 95 de la ley 489 seala la naturaleza de la Federacin: Asociacin entre entidades pblicas. Las entidades pblicas podrn asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebracin de convenios interadministrativos o la conformacin de personas jurdicas sin nimo de lucro. Las personas jurdicas sin nimo de lucro que se conformen por la asociacin exclusiva de entidades pblicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Cdigo Civil y en las normas para las entidades de este gnero. Sus juntas o Consejos Directivos estarn integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveern igualmente sobre la designacin de su representante legal". (Subrayado por fuera del texto). La norma citada promueve la organizacin administrativa y la modernizacin del Estado a partir de la cooperacin entre entidades administrativas para los mejores logros de la funcin pblica. La Federacin no tiene creacin legal, circunstancia que es una dificultad para su consolidacin, pues tal reconocimiento permitira tambin la asignacin de recursos pblicos para cumplir su misin organizativa. Hoy los recursos provienen de los aportes voluntarios que transfieren sus afiliados. La Federacin se crea inicialmente con 183 Personeras Municipales afiliadas, que han hecho su aporte anual. El recaudo durante el periodo que va del 2010 al 2012 ha ido en incremento. En 2012 aument a 261 aportes.22A la fecha FENALPER ha doblado su nmero de asociados, llegando a ms de 491afiliadosque representan el 44% del total de las Personeras de Colombia. Al finalizar el ao 2012, FENALPER cuenta con una cartera de $77.039.000 de pesos, lo que equivale a un 71% del recaudo proyectado. Si bien del ao 2011 al 2012, el incremento en el aporte de las Personeras afiliadas creci significativamente, se hace necesario implementar nuevas estrategias para incentivar los aportes de los asociados, y un aumento en el nmero de aportantes Las funciones de FENALPER son: 1. Promover iniciativas y actividades de las Personeras Municipales ante las diversas instancias del Estado y ante los particulares. 2. Impulsar las reformas que considere necesarias para fortalecer las Personeras Municipales. 3. Pronunciarse sobre las temticas y los derechos que atienden las Personeras Municipales.
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El 89% provienen de Personeras de Municipios de quinta y sexta categora.

4. Implementar acciones, planes y programas tendientes al fortalecimiento de las relaciones entre las Personeras Municipales y Distritales del pas. 5. Desarrollar alianzas con entidades pblicas y privadas dirigidas al fortalecimiento de las Personeras Municipales y Distritales y de sus Asociadas. 6. Servir de rgano consultivo y asesor de las Asociadas. 7. Promover, difundir y ejecutar programas de formacin acadmica y profesional para el personal de las Personeras Municipales. 8. Organizar y participar en seminarios, talleres, foros, diplomados, cursos y dems eventos acadmicos. 9. Impulsar investigaciones e informes pblicos, la publicacin de documentos y obras relacionadas con la funcin pblica. 10. Apoyar a las Personeras Municipales en el ejercicio de los mecanismos de prevencin y proteccin de su integridad personal, as como en los casos de desplazamiento forzado de personeros.

Son todas funciones de una organizacin administrativa que contribuiran a construir una asociacin que recoja y unifique la informacin que producen las Personeras Municipales, que organice y transfiera las mejores prcticas, las lecciones aprendidas, los protocolos de atencin, los planes de capacitacin, entre otras muchas funciones que serviran para el apoyo y fortalecimiento de las Personeras Municipales y el cumplimiento de la funcin de control en las localidades, como elemento fundamental de la modernizacin del Estado local.

Ley 1448 de 2011: nuevas funciones para las Personeras Municipales 1. Coordinacin institucional y articulacin Nacin-Territorio: imperativo esencial para que las Personeras cumplan sus nuevas funciones Uno de los retos ms grandes que tiene el proceso de justicia transicional es el fortalecimiento del Estado local. Cmo dejar capacidad instalada en el municipio para gestionar un contexto de posconflicto. Cmo evitar que las funciones no se pierdan en el centralismo y que sean transitorias, solamente para el perodo en que se aplicar la ley. Para responder a este desafo es necesario retomar la senda descentralizadora y acudir a la financiacin municipal desde el Estado central. En el nivel territorial, en relacin con las obligaciones de las Alcaldas en su funcin de concurrir al cumplimiento de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, cabe destacar algunas normas que serviran para lograr un mayor compromiso presupuestal del ente territorial con la aplicacin de la ley. En efecto el artculo 172 establece un esquema de coordinacin Nacin-Territorio, cuyo impulso est a cargo de la Unidad de Vctimas. Dice la norma que:

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La Unidad de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, deber disear con base en los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad establecidos en la Constitucin Poltica, una estrategia que permita articular la oferta pblica Las condiciones diferenciales de las entidades territoriales en funcin de factores tales como su capacidad fiscal, ndice de necesidades bsicas insatisfechas e ndice de presin, entendido este ltimo como la relacin existente entre la poblacin vctima por atender de un municipio, distrito o departamento y su poblacin total, teniendo en cuenta adems las especiales necesidades del ente territorial en relacin con la atencin de vctimas. Este es un mandato legal muy claro que impone a la Unidad de Vctimas el diseo de una poltica pblica que permita hacer realidad la modernizacin y, por ende, la dignificacin de la vctima en el proceso de atencin y recuperar su confianza en la institucionalidad, si se tiene en cuenta que en el pasado no la atendi en debida forma. La Ley de Vctimas vincula a la entidad territorial, con el mandato de fortalecimiento institucional lo que quiere decir, que el alcalde municipal es el responsable de la modernizacin de la atencin de las vctimas del municipio. Esa modernizacin debe hacerla con el apoyo de los personeros municipales, que siguen vinculados con la funcin de atencin. Esta nueva norma asigna una obligacin al alcalde, clara, expresa y exigible, de asignar recursos que fortalezcan la atencin de vctimas, sin que el alcalde pueda refugiarse en los topes mximos ordenados por la Ley 617 de 2000 al presupuesto de la personera; por el contrario, con los recursos escasos con que cuenta, debe reestructurar su organizacin administrativa conforme las necesidades humanitarias de su municipio, y asignar al personero municipal recursos adicionales para mejorar su funcin. En efecto la Ley de Vctimas establece: Artculo 174, al referirse a las nuevas funciones del municipio, establece:DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.() dentro del ao siguiente a la promulgacin de la presente ley, las entidades territoriales procedern a disear e implementar, a travs de los procedimientos correspondientes, programas de prevencin, asistencia, atencin, proteccin y reparacin integral a las vctimas, los cuales debern contar con las asignaciones presupuestales dentro los respectivos planes de desarrollo y debern ceirse a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas. Pargrafo 3.Los alcaldes y los Consejos Distritales y Municipales respectivamente garantizarn a las Personeras Distritales y Municipales los medios y los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementacin de la presente Ley. (Subrayado por fuera de texto). Sin embargo, es de temer que dicha obligacin sea incumplida por los alcaldes, si se considera que la mayora de municipios, ms del 80%, dependen para sus ingresos de los recursos del Sistema General de Participacin con destinacin especfica. Cmo entonces

van a hacer los municipios que se encuentran en dicha circunstancia para cumplir con dicha norma? El mandato legal citado significa la obligacin para laAlcalda y los Concejos Municipales, de reestructurar el presupuesto municipal, para destinar mayores recursos, mejor organizacin, tcnica y especializada y medios y recursos adicionales para que las personeras municipales cumplan su funcin con relacin a la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras. No es posible que los colombianos asistan de nuevo al incumplimiento de la norma, sin que las entidades de control tomen las medidas necesarias para hacerlas cumplir, que no es el caso de la mayora de personeros municipales, que pese a muchos requerimientos al alcalde, no han encontrado una respuesta distinta a la imposibilidad de hacerlo por los topes mximos fijados. En este punto es importante destacar el control de advertencia que la Contralora General de la Repblica hizo en febrero de 2013 al Ministro de Hacienda y Crdito Pblico y al Director del Departamento Nacional de Planeacin, en el cual le previene sobre los posibles riesgos que pueden comprometer o amenazar el avance y cumplimiento de los mandatos legales previstos en la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, al no contar la Defensora del Pueblo con el presupuesto necesario para adelantar su gestin () en beneficio de las vctimas del conflicto armado interno (especficamente), no incluir en e l presupuesto anual del 2013, la partida presupuestal correspondiente dirigida a atender las necesidades de capacidad institucional () corresponde la modificacin de la estructura orgnica de la Defensora del Pueblo creando, suprimiendo o fusionando cargos, con el fin de garantizar el cumplimiento y desarrollo de las funciones, debe el Gobierno Nacional, efectuar las operaciones presupuestales que se requieran para la cumplida ejecucin de la Ley 1448 de 2011 () es necesario la capacidad institucional y el esfuerzo presupuestal requerido para atender las necesidades del fortalecimiento institucional, para cumplir con los programas y planes de accin que plantean las entidades responsables.23 En el mismo sentido se pronunci el Primer Informe de los rganos de Control sobre el cumplimiento de la Ley de Vctimas: (e)l fortalecimiento de la institucionalidad (reglas formales e informales) como del aparato estatal (Nacin y entidades territoriales) va a ser fundamental para avanzar en la implementacin de la poltica y en la profundizacin de nuestra democracia. (l)a poltica pblica () debe superar una serie de limitaciones de carcter estructural, entre ellas: a) Las debilidades en trminos de la coordinacin institucional. b) La falta de claridad sobre las metas concretas de la poltica, y sobre las responsabilidades y competencias de las diferentes entidades del Sistema Nacional de Atencin. c) La existencia de debilidades fiscales y administrativas tanto a nivel nacional pero sobre todo a nivel de los entes territoriales. d) Las debilidades en trminos de registro y de sistemas de informacin. e) La no existencia de un diagnstico adecuado sobre los obstculos que limitan la capacidad institucional.
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Contralora General de la Repblica, funcin de advertencia No. 80110 de 2013.

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Es importante sealar que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico juega un rol importante dentro de este marco institucional en la medida en que asigna los recursos para que las entidades funcionen. Para la Comisin resulta altamente preocupante que en el Marco Fiscal de Mediano Plazo que contempla la prxima reforma tributaria se reduzca la presin fiscal de 14,5% a 13,7% del PIB en el periodo de 2012 a 2023, lo cual lleva a preguntarse: dadas las circunstancias sociales por las que atraviesa el pas vale la pena reducir la presin fiscal a menos de la media de Amrica Latina y muy por debajo de pases de igual nivel de ingreso que el nuestro? (ms de tres millones novecientas mil personas desplazadas, 15 millones de ciudadanos en pobreza y cinco millones en extrema pobreza, una infraestructura vial que no permite hacer frente a los Tratados de Libre Comercio, entre otros).24 Las crecientes cifras de atencin indican, a febrero 28 de 2013 que las Personeras han atendido 214.558 vctimas; la Defensora del Pueblo, 32.126, y la Procuradura 25.342 personas. Entrevista con Subdireccin de Registro, Unidad de Vctimas, Bogot, 12 de marzo de 2013. Con estos resultados parece que los mismos argumentos de fortalecimiento institucional para la Defensora del Pueblo deben predicarse de los municipios y de los personeros que hoy deben atender a las vctimas sin un correlativo fortalecimiento presupuestal. Las cifras evidencian una mayor necesidad de asignacin de recursos a entidades territoriales y personeros municipales. Luego de conocido el control de advertencia ejercido por la Contralora General de la Repblica, los Personeros del Meta se movilizaron para pedir de la contralora departamental el ejercicio de control de advertencia sobre el gobernador y los alcaldes municipales respecto a la destinacin de recursos para atencin a vctimas. En efecto, invocando el control de advertencia citado, los personeros reclaman: () se revise los Acuerdos de Presupuesto de inversin (POAI), de la vigencia 2013, de los Municipios del Departamento del Meta, a fin de establecer si en los mismos, se ha dado cumplimiento a lo previsto en el pargrafo tercero del artculo 174 de la ley 1448 de 2011, Ley de Vctimas. () si bien es cierto el artculo 10 de la ley 617 de 2000, estableci la obligacin a los Municipios de transferir a las Personeras algunos recursos para su funcionamiento segn la categora, estos montos ordinarios en la actualidad, escasamente estn alcanzando para sufragar los gastos de salarios, prestaciones sociales y laborales del personero (a) y la secretaria (o), las

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Contralora General de la Repblica, Procuradura General de la Nacin y Defensora del Pueblo. Primer Informe de Seguimiento y Monitoreo de los rganos de Control a la Ley 1448 de 2011 de Vctimas y Restitucin de Tierras. Bogot, agosto de 2012. http://www.viva.org.co/attachments/article/195/Informe_victimas_tierras_%20Final.pdf consultada el 16 de abril de 2013.

obligaciones fiscales, los servicios profesionales de contador, servicios pblicos y algunos viticos. Ahora bien, los gastos de suministros de oficina, compra de equipos, mantenimiento de los mismos, envos postales, tintas, papelera, entre muchas otras erogaciones necesarias para el funcionamiento normal de una Personera deben en la mayora de los casos, sufragarse con el peculio personal del Personero o de la Secretaria (). () con las obligaciones que impuso a las Personeras la implementacin de la ley de vctimas y sus decretos reglamentarios, () adems de las transferencias ordinarias de que trata el art. 10 de la ley 617 del 2000, las personeras deben contar con recursos econmicos y extraordinarios que le permita adquirir medios tecnolgicos, suministros suficientes y contratar recurso humano adicional especializado, que hasta ahora no se ve en los planes de Inversin local de 2013. De lo contrario resultar imposible cumplir con tales disposiciones.25(Subrayado fuera de texto). La problemtica expresada en el escrito de los personeros del Meta se repite a lo largo y ancho del pas, como ser reportado en el captulo segundo de este trabajo, en el diagnstico realizado sobre la situacin de los personeros municipales para cumplir la Ley 1448 de 2011, cuyos resultados son desalentadores. 2. Nuevas funciones para las Personeras Municipales en la Ley 1448 de 2011 La Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras es una poltica de Estado para ser aplicada hasta junio de 2021, poca en la cual el Estado habra reparado, en forma integral, a las vctimas del conflicto armado. Es una poltica de justicia transicional, que consiste en promover el trnsito de un fenmeno de violaciones masivas contra los derechos humanos, especialmente en las zonas rurales donde se desarroll el conflicto armado, hacia una democracia local plena de garantas donde las vctimas ejercen su condicin de ciudadano. La ley asign al ministerio pblico (personeras, defensoras y procuraduras), la funcin de atender y orientar a las vctimas; de recibir su declaracin sobre los hechos victimizantes. A travs de un formulario, el ministerio pblico indaga diversas situaciones de la vctima y de su ncleo familiar. Es la puerta de entrada de las vctimas las cuales en un 76% estn siendo atendidas por los personeros municipales.

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Oficio remitido por MOISS BARN FRANCO, Presidente, RED DEPARTAMENTAL DE PERSONEROS DEL META. Cubarral, 28 de febrero de 2013, dirigido a la Doctora DORIS SEGUNDA GOMEZ RIVEROS, Contralora Departamento del Meta.

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El proceso inicia con la entrada de la vctima al despacho del personero municipal.26Es posible que deba hacer una fila y esperar un tiempo para ser atendida, cuando no, tomar un turno para un da posterior. Cabe recordar que uno de los objetivos del proceso de atencin es el reconocimiento de la vctima. Pero las dificultades del proceso inician desde el momento en que no hay una silla en dicho lugar. La vctima declarante y sus acompaantes, por regla general nios o personas a su cuidado, deben esperar afuera. Esto contribuye con la intimidad que debe propiciar el personero (o su secretaria),27mientras est atendiendo otra vctima en su despacho o asistiendo a las instancias de coordinacin previstas en la Ley de Vctimas. 28 La atencin inicia con una entrevista previa, en la cual el personero conversa con la vctima y quienes la acompaan. Se trata de escuchar un relato preliminar que le permita al personero evaluar el grado de afectacin para emplear tcnicas en la atencin de casos graves como homicidio, desaparicin, violacin sexual29que exigen un tratamiento especial, porque en su declaracin la vctima, al narrar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos, revive ese dolor,30en algunos casos llora, y sufre respiracin agitada, sudor, mareos y, en ocasiones, se desmaya. En dicha entrevista el personero establece si el caso es de los que ocurrieron en el marco del conflicto armado interno 31antes de iniciar la sesin de la toma de declaracin a travs del formulario.32 El Formulario nico de Declaracin, FUD y los documentos que la vctima le anexa, es la base de la informacin para la valoracin que la Unidad de Atencin y Reparacin a Vctimas realiza para el reconocimiento de la calidad de vctima del solicitante y su ncleo familiar.33 El proceso de valoracin supone un anlisis jurdico de los derechos del grupo familiar solicitante. Se suma al expediente el cruce de informacin con otras bases de datos
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Supongamos una Personera Municipal de 6 categora, que suman un total de 952 municipios. Las cifras de atencin de solicitudes de reconocimiento de vctima del DANE a septiembre de 2012 indican que la Defensora del Pueblo y la Procuradura General de la Nacin atienden un 13% y un 10% respectivamente del total que atienden las Personeras Municipales. 27 El estudio detect que en ocasiones se asigna la funcin de recibir la declaracin, llenar el formulario y atender a la vctima en las secretarias, que en municipios categora 6 se remuneran con $800.000 mensuales. 28 Registrar la declaracin de la vctima suele tomar dos horas y media. 29 Es ideal en dichos casos que las mujeres sean atendidas por mujeres. 30 Conocido como estrs postraumtico. 31 En la fecha de realizacin de este informe se rechazan violaciones de derechos humanos cometidos por las bandas criminales o BACRIM. 32 En los corrido de 2012, ao en que inicio la implementacin de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, el formulario ha sufrido tres cambios motivados por la necesidad de completar algunos campos o en otros casos simplificarlo para reducir su complejidad y extensin. 33 En la actualidad el proceso de valoracin lo realizan en Bogot, ms de 350 funcionarios y tarda en promedio 9 meses. Entrevista con Unidad de Vctimas, Subdireccin de Registro, Bogot, 12 de marzo de 2013.

especializadas. Por ejemplo, si se trata de una vctima por una mina anti personal, se recurre al registro especializado, para constatar las zonas afectadas y los censos con los que se cuenta. Se consultan registros como el de poblacin desplazada, RUPD; el RUPTA, sobre proteccin de predios y territorios; informaciones catastrales; de la Fiscala, y en general informacin previa sobre la vctima en dichas bases. El otro elemento que se suma al proceso de valoracin es el anlisis del contexto del conflicto armado, que recoge informacin de observatorios de derechos humanos y de otras fuentes de investigacin del conflicto. En ocasiones se presentan glosas, requerimientos a la vctima para que complete informacin familiar, documental, entre otros. Por lo general, en zonas rurales, la direccin de notificacin que la vctima marca en el formulario es la direccin de la Personera Municipal; el personero tiene que administrar las notificaciones a las vctimas. En la actualidad se cuenta con 2.798 devoluciones34, segn lo indica la Unidad de Vctimas. Es obvio que al notificarle35 a la vctima dicha devolucin,36 o su exclusin,37 demandar de inmediato al personero su colaboracin con la consecucin de documentos, y con la elaboracin del escrito de reposicin para permitir la defensa de sus derechos. Pues no podra esperar una vctima vulnerable una negativa del personero, so pena de culminar con la indefensin de sus derechos, una violacin que la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras proscribe, en cuanto busca no re victimizar. Sufrir indefensin, por la ausencia de un servicio de la defensa de sus derechos, no dignificar.Por el contrario ser una nueva afectacin para la vctima.Luego es obligatorio para el Estado velar por el acceso a mecanismos de justicia, administrativos y judiciales, previstos para las vctimas en el proceso de reparacin integral y evitar nuevos daos por cuenta de su incapacidad institucional de brindar todas las garantas en la prestacin de sus servicios. El formulario es la base de la informacin del relato de la vctima, sus prdidas morales y materiales acaecidas, su situacin actual (que define el grado de vulnerabilidad), y el posible acompaamiento que el Estado hace conforme su perfil (aptitudes) para garantizar la adecuada inversin de los recursos que recibe a ttulo de indemnizacin que compone la reparacin material.
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Unidad de Vctimas. Entrevista con Subdireccin de Registro, Bogot, 12 de marzo de 2013. 35 Segn la Unidad de Vctimas las personeras han soportado el 79.9% de las notificaciones, es decir, 41.961 notificaciones, frente a 5.369 producidas por la Defensora y 5.186 por la Procuradura a diciembre de 2012. Entrevista con Subdireccin de Registro, Bogot 12 de marzo de 2013. En total, se han notificado hasta el momento 87.095 actos administrativos. 36 Los edictos y avisos se publican en la mayora de los casos en las Personeras Municipales, lo que implica la necesidad de las vctimas de acudir a la personera peridicamente. 37 Las principales causales son: porque son hechos de delincuencia comn; porque son hechos de violencia intrafamiliar; porque se trata de desastres naturales. Entrevista con Subdireccin de Registro, Unidad de Vctimas.

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Dicho ejercicio es una conversacin que se establece entre el personero y la vctima.Un dilogo con el Estado que el personero debe propiciar, porque se trata de recuperar su confianza en las instituciones. Una conversacin que debe atender un enfoque diferencial para detectar diversas vulnerabilidades y acertar en las medidas urgentes y de reparacin integral que requiere la vctima. En este punto es importante detenerse para determinar el significado que tiene la declaracin de la vctima, su relato. Entonces cabe remontarse al proceso judicial de Justicia y Paz, en el cual algunas vctimas pudieron escuchar la confesin de su victimario, y muy pocas tuvieron derecho a audiencia en el incidente de reparacin integral. Derecho a audiencia, es decir, derecho a ser odas, a escuchar y registrar en el expediente judicial su relato, como parte del contenido y alcance del derecho de acceso a la justicia. Es sabido que mediante el proceso judicial diseado por Justicia y Paz difcilmente se alcanzara a atender un universo de vctimas que el Registro nico de Vctimas, RUV contar hasta principios de 2016. Con todo, se sabe que se trata de atender violaciones masivas, quiz un universo que logre registrar ms de 400.000 vctimas, sin contar sus ncleos familiares (cifra que podra alcanzar los dos millones de personas a reparar). La incapacidad delos procesos judiciales y, particularmente, del proceso de Justicia y Paz para atender dicho universo, fue uno de los motivos por los cuales se defini en la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, la atencin mediante procesos administrativos, y procesos mixtos (administrativos y judiciales) para la resolucin de las demandas de reparacin y los conflictos generados por el despojo o abandono de tierras. La atencin de las vctimas por la va administrativa, a cargo de la Unidad de Vctimas, la Procuradura, la Defensora y las Personeras, mediante formularios estandarizados y sin las formas del proceso judicial del contradictorio, permite ampliar el universo de vctimas atendidas y por ende ampliar la cobertura de reparacin integral de manera que se brinde verdad, justicia y reparacin al mayor nmero de vctimas posible. Si el Estado se vio desbordado para brindar justicia en el proceso judicial, podr hacerlo en el proceso administrativo. De ah que el significado de la declaracin de la vctima ante el personero, es un derecho de acceso a la justicia, es su derecho a tener audiencia, a ser oda, a que se escuche y se registre su relato. Que se registre, significa una de las primeras medidas de satisfaccin, el registro es el reconocimiento como vctima, la recuperacin de su memoria y la lucha contra el olvido y la certeza, de que para ese nuevo ciudadano no habr ms resistencia en desconocer su condicin por parte de las entidades del Estado, y no volver a ser re victimizada. La Ley de Vctimas asign nuevas funciones a las Personeras Municipales sin que ellas se acompaaran de los recursos necesarios para su cumplimiento, el cual en la actualidad,

est al arbitrio del Alcalde Municipal dotar de recursos adicionales a los topes mximos fijados para estas dependencias de la democracia local. En efecto, la ley estableci competencias en atencin de vctimas para recoger su relato de dolor; organizar las organizaciones de vctimas para que participen efectivamente en las mesas locales de participacin; garantizar que dichas propuestas sean tenidas en cuenta en el Comit Local de Justicia Transicional; y vigilar el cumplimiento y desarrollo de la ley de vctimas y restitucin en su territorio. Hay que decir, que esta poltica constituye una de las principales polticas del Estado central, importancia que debera priorizar a los funcionarios que mayor peso estn soportando en la atencin como son los personeros municipales. Las crecientes cifras de atencin indican, a febrero 28 de 2013 que las Personeras han atendido 214.558 vctimas; la Defensora del Pueblo, 32.126, y la Procuradura 25.342 personas. Estas cifras se deben a la presencia de las Personeras en todos los municipios del pas, frente a la Defensora y Procuradura, que solo cuentan con sedes regionales en los 32 departamentos del pas.38 Tales cifras de atencin dan cuenta de la carga de trabajo incrementada en las Personeras Municipales sin que hasta el momento se perciba un real fortalecimiento de dicha funcin que hoy desarrollan la mayora de los personeros municipales sin las herramientas adecuadas para su cabal cumplimiento. Principales funciones asignadas a las Personeras Municipales en relacin con las vctimas En relacin con las Personeras Municipales, las vctimas tienen varios derechos cuyo garante es principalmente el personero municipal. En efecto el artculo 28 establece que las vctimas tienen derecho a que la poltica pblica de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial. Supone entonces recibir una atencin inicial adecuada, en condiciones dignas, garantizando la intimidad y un enfoque psicosocial que contribuya a valorar tcnicamente la dimensin de sus daos y las medidas de reparacin ms adecuadas para superar el estado de vulnerabilidad en que se encuentra. Derechos que estn lejos de cumplirse si se atiende a las estructura de personal con que cuenta ms del 90% de municipios del pas, conformadas por el personero y su secretaria. Asimismo el derecho a la participacin que supone velar por la defensa de su reconocimiento como vctima, por apoyar sus organizaciones representativas y por garantizar que sus propuestas hagan parte de la agenda del Comit de Justicia Transicional. 2.1. Funcin de atencin con enfoque diferencial y psicosocial

El enfoque diferencial supone una cualificacin mayor de la persona que atiende en la Personera (en muchas de ellas la atencin a las vctimas es delegada en la secretaria).
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Entrevista con Subdireccin de Registro, Unidad de Vctimas, Bogot, 12 de marzo de 2013.

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Atender en forma diferencial significa reconocer los sujetos que son de especial proteccin por el Estado: nios y nias; mujeres; personas adultas mayores; minoras tnicas, discapacitados, entre otros. Por su parte el enfoque psicosocial implica detectar las necesidades de una rehabilitacin de la vctima ms cualificada, en tal sentido, reconocer el impacto de la violacin cometida contra la vctima, y el grado de vulnerabilidad que como consecuencia sufre. Es el caso de los delitos de mayor impacto como la desaparicin forzada, el homicidio las lesiones personales permanentes, la tortura o la violencia sexual. La persona que atiende dichos casos debe estar dotada de herramientas especiales que le permitan generar una atencin con dichos enfoques que procure la no revictimizacin de la vctima. Y es que la atencin diferenciada y con enfoque psicosocial no se agota en la toma de declaraciones. Se extiende durante el proceso en que la vctima recibe en forma gradual y progresiva las prestaciones que supone la reparacin integral. La mayora de las 952 Personeras que pertenecen a la categora 6, carecen de dichas herramientas y el riesgo permanente para las vctimas es recibir una atencin inadecuada que termine por desorientarlas. Desde el punto de vista de los procesos judiciales la Ley de Vctimas establece que Frente a los delitos contra la libertad, integridad y formacin sexual, as como los delitos contra la libertad e integridad personal como la desaparicin forzada y el secuestro, las autoridades que intervienen en las diligencias iniciales debern brindar garantas de informacin reforzadas, mediante personal especializado en atencin psicosocial, sobre las instituciones a las que deben dirigirse para obtener asistencia mdica y psicolgica especializada, as como frente a sus derechos y la ruta jurdica que debe seguir. (Subrayado por fuera de texto). Es claro que no se puede exigir del personero municipal ni de la Personera Municipal que tengan personal especializado para atencin psicosocial, pero s que se brinde una atencin diferencial y con enfoque psicosocial. En efecto si analizamos el contenido del pargrafo segundo del artculo 35 que establece que En cada una de las entidades pblicas en las que se brinde atencin y/o asistencia a vctimas, se dispondr de personal capacitado en atencin de vctimas de violencia sexual y gnero, que asesore y asista a las vctimas. (Subrayado por fuera de texto) .Es claro que el Estado debe fortalecer la capacidad tcnica de los funcionarios que atienden a las vctimas para que incorporen los conocimientos que supone brindar una atencin diferencial y con enfoque psicosocial y as atender las prestaciones de rehabilitacin como componente de la reparacin integral. No es extrao encontrar normas del ordenamiento jurdico que sufren total incumplimiento si se considera que la mayora de los municipios del pas carecen del personal capacitado para afrontar semejante responsabilidad. Este mandato por s mismo justifica que el legislador y las autoridades administrativas configuren un servicio de atencin a vctimas adecuado a las necesidades del servicio, pues comenzar por postular su dignificacin, y proclamarla , no se compadece con la realidad de los hechos:La carencia absoluta en la Personeras de personal entrenado para brindar diferenciaciones en la atencin conforme el grupo poblacional, la tipologa del dao y el nivel de vulnerabilidad en que se encuentra la vctima que atiende, sobre todo cuando se trata de la atencin inicial a travs del formulario nico, donde el Estado cuenta con la oportunidad de detectar las mayores vulnerabilidades para atenderlas efectiva y oportunamente.

2.2.

Funcin de informacin, orientacin y de garanta de intimidad

Conforme la ley, las vctimas tienen derecho a recibir del personero, informacin suficiente sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen para lograr una reparacin integral. La funcin de orientacin es una de las grandes fallas que estn presentando las Personeras Municipales, pues el proceso de valoracin de su caso lo realiza la Unidad de Vctimas, su seguimiento en Bogot dificulta al personero contar con informacin precisa sobre el estado en que se encuentra el trmite; adems la Unidad se est tomando ms de los sesenta das de plazo para tal efecto establecido por la ley lo que incrementa las preguntas de las vctimas y su incertidumbre, cuyo impacto recae en la Personera Municipal. El personero no cuenta con un sistema de informacin que le permita consultar el estado del trmite de la valoracin. La consecuencia de esto, es que la mayora de las visitas que recibe a diario el personero por parte de las vctimas es para averiguar por el avance en el trmite de su caso, y el personero no cuenta con las posibilidades de orientarlo porque no tiene la informacin, ni un canal de comunicacin que le permita responder a las vctimas. Ellas deben regresar sin orientacin a sus casas para volver a indagar por el trmite el mes siguiente. Un desgaste de recursos que est sufriendo el presupuesto de la vctima, y de legitimidad de la Personera, por las quejas que recibe a diario por dicha circunstancia. El derecho de recibir orientacin resulta menoscabado ante la ausencia de capacidad para orientar. Hay que recordar que el inicio de la actuacin administrativa para la reparacin de las vctimas se produce cuando acude a la Personera para llenar el formulario de reconocimiento como vctima. El artculo 35 de la norma comentada esta blece que La vctima y/o su representante debern ser informados de todos los aspectos jurdicos, asistenciales, teraputicos u otros relevantes relacionados con su caso, desde el inicio de la actuacin.La norma hace relacin a la actuacin judicial, pero su mandato se extiende a la actuacin administrativa. Otro de los mandatos que se est incumpliendo en la mayora de los casos es el que tiene que ver con la garanta de intimidad que debe garantizar el personero municipal en el momento de tomar la declaracin. En efecto, el artculo 156, pargrafo 1 establece que De conformidad con el artculo 15 de la Constitucin Poltica, y con el fin de proteger el derecho a la intimidad de las vctimas y su seguridad, toda la informacin suministrada por la vctima y aquella relacionada con la solicitud de registro es de carcter reservado. Norma alejada de la realidad de las oficinas donde se desempean los personeros municipales. Estas oficinas en la mayora de los municipios carecen de los espacios adecuados para permitir que la vctima declare sus hechos con plena libertad, pues el espacio de toma de declaracin es compartido con las personas que esperan turno para ser atendidas, un esquema que inhibe a la vctima a presentar una declaracin completa, sobre todo cuando se trata de identificar el responsable de la violacin, las vctimas se intimidan ante la presencia de otras personas que podran escuchar su relato y ponerla en peligro, la vctima se inhibe de contar un relato completo. El derecho a la intimidad resulta menoscabado en la mayora de oficinas donde despachan los personeros municipales.

50

2.3.

Funcin de asistencia legal

Asimismo, se presentan a diario limitaciones para que el personero pueda apoyar a la vctima en la recoleccin de sus documentos. La ley le otorga el derecho de allegar documentos adicionales al momento de presentar su declaracin ante el Ministerio Pblico, quien lo remitir a la entidad encargada del Registro nico de Vctimas para que sean tenidos en cuenta al momento de realizar el proceso de verificacin. La situacin precaria de las Personeras del pas, no permite al personero colaborar con el copiado de los documentos y, en ocasiones, la debe apoyar de su propio bolsillo para sacar las fotocopias, un procedimiento pre moderno que incrementa los costos39 porque, los gastos de correo del envo de la solicitud deben ser sufragados por las Personeras, luego de realizar el acopio documental que soporta la solicitud.40 Si los personeros municipales contaran con equipos tecnolgicos de ltima generacin como por ejemplo, un computador o una Tableta, muchos de los costos y los tiempos en que incurre podran disminuirse sustancialmente con esta herramienta, y claro est, siempre que se cuente con una toma de declaracin en lnea. En el captulo 2 de este documento, se presenta el diagnstico de la situacin de las Personeras Municipales, donde se muestra la gigantesca brecha que existe entre lo dictado por el legislador y la realidad de dichas instituciones. 2.4. Funcin de interposicin de recursos

La Ley de Vctimas asign al personero la funcin de litigar ante la Unidad de Vctimas, los recursos administrativos correspondientes para impugnar y lograr revisar la calificacin de vctima dada por la Unidad, cuandola excluye de su reconocimiento. En ms de 950 municipios del pas, la precariedad y vulnerabilidad en que se encuentran las vctimas para ejercer sus propios derechos demandar del personero municipal, por regla general, interponer los recursos necesarios para demostrar la condicin de vctima negada por la Unidad; un procedimiento que no es pacfico, porque viene precedido de una negativa que la vctima no entiende, y que el personero le debe explicar. La interposicin de los recursos administrativos es una funcin que no puede delegar en su secretaria, porque supone conocimiento jurdico para combatir las motivaciones de la Unidad en su negativa. Luego est ser otra funcin con riesgo de incumplirse, si no se atiende el llamado al
39

El pargrafo del artculo 168 permite financiar dichos gastos en las siguientes trminos: () la Unidad Administrativa Especial de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas podr celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales o el Ministerio Pblico, y en general celebrar cualquier tipo de acuerdo que garantice la unificacin en la atencin a las vctimas de que trata la presente ley. 40 En entrevista con la Unidad de Vctimas celebrada el 8 de marzo de 2013, la Unidad manifest que responder a esta limitacin mediante el otorgamiento de una franquicia de correo para ms de 500 personeras del pas. Sin embargo, para el cumplimiento cabal de la ley, lo ideal sera que todas las 1.118 personeras del pas contaran con esta franquicia de correo para no tener que sufragar los gastos con el sueldo del personero.

fortalecimiento de personal de las Personeras Municipales especialmente de los municipios de categora 6 y en aquellos que presentan altas cifras de atencin a vctimas. 2.5. Funcin de garanta de la participacin

Puede decirse que en la actualidad existe un alto riesgo de menoscabo del derecho de participacin de las vctimas por cuenta de las debilidades institucionales, sobre todo de personal, con que cuentan en la actualidad dichas instituciones democrticas para cumplir con el protocolo de participacin dictado por la Unidad de Vctimas. Segn el artculo 193 de la Ley de Vctimas los personeros deben inscribir las organizaciones que representan a las vctimas, verificar que se cumplan sus estatutos, y propiciar su organizacin mediante la puesta en marcha de una agenda que sea llevada a la instancia de participacin local. En muchos municipios, la participacin de las vctimas es tan precaria, que termina el personero trazando la agenda conforme con los avances del Comit Local de Justicia Transicional. El problema es que previamente, para cualificar la participacin, es necesario que el personero cuente con piezas de informacin y de divulgacin que le permitan dar a conocer los derechos a las vctimas en su territorio. Debe concitar la participacin; realizar talleres sobre el contenido y alcance de la ley y los derechos que reconoce, para que las vctimas de su territorio puedan organizarse y reclamarlos. Es de recordar que el conflicto armado ha significado el homicidio de muchos lderes sociales y comunitarios; la organizacin social se resquebraj, y la que existe, en algunas zonas teme visibilizarse, especialmente en temas relacionados con restitucin de tierras. El retraso en el fortalecimiento de la democracia local ser persistente si el legislador no atiende esta necesidad imperativa para el progreso de la justicia transicional; de no atenderla, escuchar todos los aos durante los informes que las entidades le presenten, la excusa de la falta de recursos presupuestales de las Personeras Municipales. Es necesario decirlo una vez ms: los personeros de ms de 950 municipios del pas no podrn cumplir su obligacin de promocin y apoyo a la participacin de las vctimas, una participacin efectiva que se espera en la transicin, si no cuentan con ms personal que les permita gestionar las demandas de las vctimas y garantizar ese derecho fundamental. 2.6. Funcin de intervencin en el Comit Local de Justicia Transicional y de monitoreo y control

Adicionalmente, la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras asign al personero municipal su participacin en el Comit Local de Justicia Transicional. Asistir a dicho comit significa para el personero, adems de encargar nuevamente a su secretaria la atencin a vctimas, ejercer el ministerio pblico en el control del cumplimiento de las obligaciones y compromisos concertados en dicha instancia de coordinacin interinstitucional. Llevar el control de las actas; llevar los resultados de las mesas de

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participacin, defender las demandas ciudadanas como defensor del pueblo local, e informar a la mesa de participacin los resultados de su gestin.41 Pero adems, el personero municipal es la pieza clave para el monitoreo del cumplimiento de la Ley de Vctimas en la localidad. Sin dicho ejercicio no podrn detectarse las falencias y las obligaciones de corresponsabilidad, subsidiariedad y concurrencia de las entidades del Estado en las prestaciones de la reparacin integral. El funcionario debe contar con protocolos e indicadores de seguimiento que le permita cualificar dicha funcin pblica de control, que representa para las vctimas un mecanismo para la defensa de sus derechos. La fuente de informacin, monitoreo y evaluacin de la ley son los personeros municipales, los funcionarios de control ms cercanos al ciudadano. EL CUIDADO DELA PERSONA QUE ATIENDE VCTIMAS Finalmente, visto el panorama institucional y legal que define las competencias de las Personeras Municipales, en especial, para la consolidacin del sistema de pesos y contrapesos de la democracia local y, adems, para el cumplimiento de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, es conveniente terminar por describir, el contenido de la atencin que debe brindar el personero municipal a la vctima, que supone el ejercicio de una escucha responsable de su relato de dolor, y cuyos relatos impactan negativamente en el bienestar de la persona que atiende, circunstancia que impone al Estado, tomar medidas sobre la necesidad de disear una poltica pblica que cuide y proteja al que atiende, porque los temas y narraciones que debe escuchar afectan claramente su salud, y debilitan por consiguiente el bienestar que debe brindar a las vctimas que acuden a su despacho. A continuacin se presentan dos relatos de las personas que atienden vctimas: Un da lleg una seora, llevaba tres das sin dormir y con un beb en brazos, adems de otros tres nios que no superaban los diez aos; todos tenan hambre y estaban en la calle desde que llegaron a Bogot. Ella nunca mencion que llevaban das sin comer. Iba preguntando cmo hacer para encontrar a sus otros familiares desaparecidos en el departamento del Meta. Cuando le pregunt por el beb que tena en brazos, ella dijo que los primeros das lloraba mucho, pero que ese da estaba muy calladito. Cuando fuimos a prestarle la atencin, nos dimos cuenta de que el beb estaba muerto. Luego de presenciar eso me siento muy mal los das que la gente llega, sin nada, con hambre, enfermos y preocupados por el hambre de sus hijos y muchas veces ni la atencin mdica a tiempo se les puede garantizar. (Trabajadora social).

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ARTCULO 194. HERRAMIENTAS DE PARTICIPACIN. Las entidades pblicas encargadas de la toma de decisiones debern valorar las observaciones realizadas por las Mesas de Participacin de Vctimas, de tal forma que exista una respuesta institucional respecto de cada observacin. Las observaciones que una vez valoradas, sean rechazadas, deben ser dadas a conocer a las respectivas mesas con la justificacin correspondiente.

No me pueden ni hablar, en el trabajo lloro por todo. Mis hijos se acercan a preguntarme cualquier cosa y respondo con impaciencia y en ocasiones con violencia. Mi esposo me ha dicho que deje el trabajo o tendremos que pensar en la separacin. Adems, quisiera la custodia de mis hijos; l cre que no estoy sana para vivir con ellos. Mi hijo mayor un da me dijo: Odio a esos desplazados. Pasas ms tiempo con ellos que con nosotros y te importan ms que yo () Le he dicho a mi esposo varias veces que no quiero que me hable de problemas, que con los que escucho a diario tengo y me basta, pero l me dice que en realidad lo que ocurre es que ya no hablo ni los escucho. (Psicloga).42 La ms reciente investigacin elaborada por el Instituto de Estudios del Ministerio Pblico, recopilada en el libro El dao oculto (2013), muestra que las secuelas causadas por los casos que llegan a los centros de atencin a vctimas van dejando una imborrable huella en la vida personal y el entorno familiar de los funcionarios. Segn el estudio, los funcionarios que atiende reciben el impacto de la ira, la agresin y la frustracin () (los funcionarios ) terminan por somatizar las vivencias y recaen en profundos estados de depresin, ansiedad e incluso hostilidad (). Concluye el estudio que la atencin a vctimas genera innegables condiciones que vulneran el universo emocional de las personas responsables del acompaamiento psicosocial de las vctimas. Como recomendaciones, el estudio plantea: () es necesario que se empiecen a reconocer como trabajadores en riesgo, y, a manera de prevencin, las instituciones destinen parte de sus presupuestos al desarrollo de estrategias que permitan amortiguar el efecto nocivo que tiene el trabajo en este campo.43 La atencin a vctimas no es pues, una funcin pblica de poca monta. Quiz sea la funcin ms importante que desarrolla el proceso de reparacin integral, que no puede dejarse en manos de funcionarios ad hoc, o con nulas capacidades para afrontar semejante responsabilidad en la recuperacin psicosocial de las vctimas. Para comprender mejor cmo es el desarrollo de una atencin a la vctima en las actuales condiciones, se describe a continuacin el diagnstico sobre la situacin actual de las Personeras Municipales y las recomendaciones que plantea este estudio.

42 43

Diario La Opinin de Ccuta, domingo 3 de marzo de 2013. Citado por el Diario La Opinin. Op. Cit.

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CAPTULO II

ESTADO DEL ARTE DE LAS PERSONERAS MUNICIPALES En este segundo captulo se presenta el estudio realizado con 56 personeros de diferentes municipios del pas, junto con un apartado final de recomendaciones para incidir en su efectivo fortalecimiento. A la actual situacin de debilidad institucional e incapacidad para cumplir nuevas funciones se llega con una historia de violencia ejercida desde todos los frentes que se puedan identificar en el conflicto interno, que ha llevado al desempoderamiento de derechos de millones de ciudadanos; desde la falta de Estado real en gran parte del territorio colombiano, hasta la violencia ejercida por grupos que aprovechando esta carencia ejercen con el poder de las armas su propia ley; guerrilleros, paramilitares, contrabandistas y delincuencia organizada. Es un pas donde la evasin de las normas y el incumplimiento de las leyes suele presentarse con frecuencia ante los pocos controles y la falta de participacin ciudadana en el intento de modernizacin que hace el Estado. Desde el punto de vista sociolgico, habra que recordar que en muchas regiones conviven actualmente exparamilitares y exguerrilleros que se conocen y se respetan, hay ejemplos documentados que dan fe de ello, personas que en su mayora terminaron en un bando o en otro por circunstancias que quiz nunca hubieran deseado. Tambin es de sealar que muchos desmovilizados al no encontrar opciones reales de reinsercin han regresado a las armas. Existen adems a lo largo y ancho del pas rutas y zonas de microtrfico, en muchos casos bajo el poder de pandillas que son responsables de vendettas y reclutamientos de menores. Por otra parte, es necesario considerar las diferencias geogrficas y polticas que marcan el territorio de actuacin de cada uno de los personeros; municipios con mayor nmero de desplazamientos, minoras tnicas, resguardos, parques naturales, dimensin y topografa de la zona, accesibilidad, problemas de orden pblico, que determinan gran parte de su posibilidad de actuacin, considerando adems que la casi totalidad de ellos carece de mapas que les permitan visualizar las dimensiones de su trabajo y organizar y planear su agenda de acuerdo con dicha geografa. As mismo es conveniente anotar que muchas de las funciones a ellos asignadas no son viables en territorios donde persisten graves violaciones a los derechos humanos que hacen que sectores como el deporte y la cultura, a la sazn los que mayores posibilidades de insercin ofrecen, sean imposibles de impulsar, con el consiguiente debilitamiento de un adecuado desarrollo comunitario.

En este contexto se lleva a cabo este estudio y las recomendaciones de fortalecimiento de las Personeras Municipales, que siguen representando el vnculo ms cercano entre el Estado y los ciudadanos. Con el fin de producir un informe general de diagnstico y consulta de necesidades, til para la incidencia en la asignacin de recursos, que permita a los personeros municipales fortalecer su funcin en el cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, se realiz el presente estudio en el que se encuestaron 56 personeros, en 7 grupos focales, con los que adems se sostuvo un conversatorio que dej unas notas de campo de las cuales se desprenden importantes testimonios para sustentar las conclusiones del estudio. Adicionalmente cada grupo focal se organiz en subgrupos de 3 a 5 personeros para realizar un ejercicio en el que se les peda que priorizaran sus necesidades ms urgentes en cuanto a recursos y funcionamiento y las escribieran en unas tarjetas, verdes o rosadas, segn el caso. Las ciudades donde se desarrollaron estos encuentros fueron: Santa Marta, Medelln, Barrancabermeja, Cali, Villavicencio, Ccuta y Pasto.

RESULTADOS DEL DIAGNSTICO De los 56 municipios encuestados, 40 son de categora seis, 6 de categora 1, 4 de categora 4, 3 de categora 5, 1 de categora 2 y uno es categora especial. En el siguiente cuadro se puede apreciar grficamente esta distribucin:

56

Municipios

Categora Especial Categora 2 Categora 5 Categora 4 Categora 1 Categora 6

Fuente: Grupos Focales. FENALPER FJT -PNUD

A partir de la informacin recopilada, se agruparon las principales necesidades de los personeros en las siguientes siete categoras:1. Necesidad de fortalecimiento de las Personeras, 2. Presupuesto y capacidad financiera de la Personera, 3. Orientacin y atencin a vctimas, 4. Carga laboral, capacitaciones y riesgos profesionales, 5. Coordinacin interinstitucional, 6. Restitucin de tierras, y 7. Promocin y divulgacin de derechos

1. NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERAS en dos temas bsicos: a) Recursos tecnolgicos: Tanto en las respuestas a las preguntas de la encuesta como en el ejercicio de las tarjetas, se destaca la carencia de recursos tcnicos y tecnolgicos en gran parte de las Personeras. Video cmara, cmara, grabadora, telfono, escner, fotocopias, envos, son falencias generalizadas, as como la ausencia de mapas del territorio en prcticamente todas las Personeras. De 40 de las 56 sedes consultadas, el 71%, cuentan solo con uno, mximo dos computadores; estos son algunos comentarios al respecto:

Obsoletos, las tarjetas de red no son las mejores; lentas y no cuentan con servicio de internet La mayora no los reportan en buenas condiciones (30 de ellos) y el 83% (47 de 56), consideran que no hay suficientes equipos para los funcionarios que les colaboran. Para 30 de las 56 sedes consultadas, hacen falta uno o dos computadores para su correcto funcionamiento. 36 de ellas, el 64%, no cuenta con los programas de software necesarios, siendo los programas contables (8) y del registro nico de vctimas (7) los ms solicitados. 50 de ellos no cuentan en sus computadores con el formato de Registro nico de Vctimas digitalizado y en lnea con la Unidad de Vctimas, lo que hace, para el momento de la investigacin, totalmente ineficiente este sistema: Tenemos claves asignadas pero no estn en funcionamiento No se conectan entre ellas, ni intercambian formatos, protocolos, procedimientos de intervencin, que existiendo en una podran existir en todas. Otra problemtica es el acceso a internet; en Hacari por ejemplo, como en otros muchos municipios, no hay acceso a internet permanente y se quedan sin tomar declaraciones por falta de formularios. Algo ms del 78% (44 de 56) no cuenta con apoyo tcnico en sistemas. Solo 32 de ellos tienen telfono, 46 no tienen fotocopiadora y 32 no tienen escner. Por otra parte, en cuanto a herramientas tecnolgicas otra de las carencias detectadas es la falta de video-beam, DVD, televisin, as como videos y documentales informativos que se puedan pasar en sus auditorios o salas de espera, las cuales como veremos ms adelante, tambin se hacen insuficientes.

58

40 35 30 25

Internet
Video cmara Grabadora

20
15 10 5 0 Recursos Tecnolgicos Fuente: Grupos Focales. FENALPER FJT -PNUD

Video Beam DVD Televisin Mapas de Territorio

34 de ellos, tienen conexin a Internet; algunos con muy regular o mala seal, 52 no tienen video cmara (92%), 49 no tienen grabadora (87%), 46 no tienen video-beam (82%), 52 no tienen DVD (92%). 51, el 91%, no tienen televisin en sala de espera. Una queja generalizada es la saturacin que sufren las oficinas de los personeros debido a las personas que diariamente se acercan a preguntar por el estado de sus casos: Cada da, los martes pueden ir 800 a 1500 personas esperando informacin sobre el estado del proceso. No nos ha pasado nada porque la vctima es muy paciente. Personero de Cali. Esta situacin se podra atender desde el punto de vista tecnolgico con el uso de terminales informativas como se ver ms adelante en la propuesta tecnolgica.

b) Presupuesto y capacidad financiera de la personera En este punto los municipios reflejan un presupuesto totalmente insuficiente en casi todas las Personeras, que se traduce en la falta de recursos tcnicos y tecnolgicos, humanos y de infraestructura principalmente.

Estas condiciones precarias no permiten la independencia presupuestal de los personeros, la delimitacin de sus funciones y la autonoma en la regulacin de la relacin con otras entidades e instituciones del Estado. Existe la necesidad de reglamentar el artculo 174 de la Ley de vctimas y el artculo 177 de la Ley 136/94, sobre los topes presupuestales y el origen del pago de los salarios de los personeros. Estos dos aspectos se plantean como esenciales en su conjunto, pues un proyecto de ley que no vaya acompaado de las herramientas necesarias para su desarrollo, no podr llegar a ejecutarse. En cuanto al presupuesto asignado, la mayora refiere el tope de 150 smlv, (entre 80 y 90 millones de pesos) aunque a partir de este rubro, no se puedan cubrir sino los gastos de personal y funcionamiento, sin poder asignar un presupuesto real al trabajo con vctimas y en muchos casos no cumplir por falta de recursos relacionados con fotocopias, papelera, tner, franquicia de correos y otros aspectos superables desde la tecnologa. Por otra parte en cuanto a los gastos de funcionamiento y transporte se observan grandes diferencias que sin duda tienen que ver con las distintas geografas y rea total de los diferentes municipios, as como con la densidad poblacional de cada una de las regiones. En muchas zonas rurales hay veredas que se encuentran a ms de dos das de los centros poblados y cuyos accesos requieren ms de un medio de transporte (carro, caballo, lancha), zonas con poblacin muy dispersa y de difcil localizacin que implican gastos diferenciales con ciudades como Valledupar o Villavicencio. Se debe considerar adems, que la atencin a vctimas y desplazados aumenta considerablemente los gastos de gestin, en la mayora de los casos no contemplados dentro de sus asignaciones presupuestales: Agosto a Diciembre de 2012 dedicamos 1.900 minutos en llamadas telefnicas haciendo trmites a los desplazados. Personero de El Cerrito. A la espera de una propuesta del Estado para articular los diferentes recursos que distintas dependencias invierten en programas destinados a la restitucin de derechos e inclusin social de las personas afectadas por el conflicto armado, se hacen notar los siguientes aspectos en el diagnstico: i) Independencia presupuestal de la Personera:

El artculo 174 de la Ley de Vctimas obliga a los alcaldes y los Consejos Distritales y Municipales respectivamente a garantizar a las Personeras Distritales y Municipales los medios y los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementacin de esta Ley.La Contralora General de la Repblica hizo en febrero de 2013 al Ministro de Hacienda y Crdito Pblico y al Director del Departamento Nacional de

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Planeacinun control de advertencia para efectuar las operaciones presupuestales que se requieran para la cumplida ejecucin de la Ley 1448 de 2011. Dado el nivel de atencin que prestan las Personeras frente a otras instituciones, como lo muestra el siguiente cuadro:
SOLICITUDES DE VCTIMAS 2012 -2013 Personeras Municipales: 170.000 Defensora del Pueblo: 24.429 Procuradura General de la Nacin: 18.709 TOTAL: 213.252 (2013) 27.765 (2013) 3.925 (2013)

2.697 34.414

FENALPER, 2013. Fuente. Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas (UARIV), Subdireccin de Valoracin y Registro. Informacin enero 1 de 2012 febrero 28 de 2013

Es claro que el mayor peso en la atencin lo soportan las Personeras Municipales, porque son las entidades ms cercanas a las vctimas. Es indudable el enfoque local y territorial que debe tener el proceso de atencin a vctimas, el principal reto que enfrenta el Estado colombiano para impulsar la Ley de Vctimas. Actualmente persiste una dependencia presupuestal con la Alcalda que incide negativamente en la autonoma de las Personeras Municipales: No somos independientes si nuestro presupuesto depende de la voluntad del alcalde. Personero de Puerto Wilches. Si yo estoy de pelea con la Alcalda y necesito el video-beam, no me lo prestan.Personera de Sandon. Por otra parte, los recursos insuficientes con que cuentan, les hacen imposible llevar a cabo el cumplimiento de sus funciones: Los municipios de 6ta. Categora no tenemos ni la ms mnima posibilidad de cumplir el mandato legal. La vereda ms lejana est a hora y media en jeep, cuesta 110.000 pesos. Nuestra presencia es esencialmente rural y no nos alcanza, no tenemos con qu. Personero de Toro.

Muchos de ellos no se sienten valorados, consideran que no se recoge su opinin; en general expresan que es difcil mantener independencia si el presupuesto depende del alcalde. Estos son algunos de sus comentarios al respecto: Las Personeras deberan estar presupuestalmente adscritas a la Procuradura General de la Nacin para recuperar nuestra autonoma.Personero de Toro. El fortalecimiento no se debe hacer a travs de los municipios sino que debe hacerse a partir del ministerio pblico. Se fortalece Defensora y Procuradura pero nada a la Personera. Personero de Bello. En los ltimos 10 aos han sido asesinados 5 precandidatos a la alcalda. Mucha violencia en vsperas de elecciones; por cumplir compromisos tengo 30 contratistas; les exijo que cumplan porque iban a firmar, no tienen perfil. Se adelantan 64 investigaciones disciplinarias, en mi mandato, 18; todas estn prximas a vencimiento de trminos, la clase poltica presiona para que los procesos se archiven, al personero le falta independencia. Personero de Vijes. ii) Claridad respecto a las asignaciones presupuestales:

Clarificar la posibilidad de rebasar los topes establecidos en la Ley 617 del 2000. Cabe recordar dichas cuantas: Categoras municipales y presupuesto
MUNICIPIO Categora especial POBLACIN E INGRESOS CORRIENTES Poblacin superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales de cuatrocientos mil (400.000) smlv.Presupuesto Personera 1.6% de los ingresos corrientes de libre destinacin (icld). Poblacin entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) smlv.Presupuesto Personera 1.7 icld. Poblacin entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) smlv.Presupuesto Personera 2.2% icld. Poblacin entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes, ingresos

Primera categora

Segunda categora

Tercera categora

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corrientes de libre destinacin anuales superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) smlv.Presupuesto Personera hasta 350 smlv. Poblacin entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) smlv.Presupuesto Personera hasta 280 smlv. Poblacin entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinacin anuales superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) smlv.Presupuesto Personera hasta 190 smlv. Poblacin igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinacin anuales no superiores a quince mil (15.000) smlv.Presupuesto Personera hasta 150 smlv, ms o menos 80 millones de pesos.

Cuarta categora

Quinta categora

Sexta categora

Federacin Nacional de Personeros, FENALPER, Bogot, D.C., junio de 2013.

Se nota una gran confusin con respecto a las asignaciones presupuestales de ley; hay grandes variaciones en tems como medios de transporte, donde debe considerarse el tamao fsico del municipio y las distancias a las veredas desde los ncleos urbanos; en este caso algunos necesitan un vehculo, otros no. Dichos topes mximos establecidos en la Ley 617 de 2001 fueron interpretados por todos los alcaldes como una prohibicin de asignar recursos adicionales a la Personera Municipal, sin importar por ejemplo, la alta demanda por los servicios de dicha institucin, es decir, el mandato de asignar recursos conforme las necesidades del servicio como lo postula la Ley 489 de 1998. En otras palabras, en dos municipios categora 6 uno afectado por el conflicto y el desplazamiento y el otro no, la asignacin presupuestal al personero es la misma porque el alcalde cree que adicionar ms recursos viola la ley y lo deja incurso en investigaciones sancionatorias. Entonces la prctica es que el alcalde, sin contar con el personero, le contrata uno, dos o hasta ms personal, en ocasiones con criterios polticos y no de mrito, dejando sin independencia al personero que no tuvo oportunidad de participar en el proceso de seleccin de dichos funcionarios. La asignacin de recursos por la alcalda se convierte en un quebrantamiento de la independencia del personero en otros frentes: participacin, eventos de divulgacin y difusin de derechos, promocin de las veeduras ciudadanas para el control social, pues si estas actividades dependen de la asignacin de recursos adicionales por parte de la Alcalda, pierden de inmediato su autonoma e independencia, al decidir el alcalde, dnde se hace el evento, qu contenidos tienen las piezas de informacin y divulgacin, qu

temticas financiar para el ejercicio del control social, un esquema que socava la democracia local de pesos y contrapesos. Como lo refleja los resultados del diagnstico, en muchos municipios no se tiene claridad sobre el dinero asignado a vctimas o simplemente este no existe. En este sentido es importante sealar sin embargo que para la mayora de los personeros de municipios de categoras 4, 5 y 6, se deberan invertir entre 20 y 40 millones adicionales al ao slo en el tema de vctimas. 2. ORIENTACIN Y ATENCIN A VCTIMAS En este apartado se deben resaltar las carencias especialmente en el campo psicosocial, en capacitaciones y en los recursos tecnolgicos, como ya se mencion, que permitan la toma de declaracin en lnea. Sin embargo, hay otros aspectos que vale la pena mencionar como la preocupacin que expresan algunos personeros por el asistencialismo hacia las vctimas y sus dudas sobre esta condicin en algunos de los declarantes. Varios personeros manifestaron en las conversaciones propiciadas por el diagnstico que la poblacin vctima se ve como mantenida, algunos lo tienen como negocio, hacen declaraciones falsas y se desplazan de un municipio a otro para obtener los subsidios a los que les da derecho la ley acostumbrndose al asistencialismo en un peligroso proceso de anquilosamiento del poder social de las comunidades. En este sentido, la personera de Sandon comenta; Hay personas que van, declaran, y por no contar con sistema de informacin, reciben la ayuda humanitaria y se van para otra parte a declarar. $200.000 en 2012 para alojamiento y alimentacin, se disparan las declaraciones () La gente pide subsidios y ayudas pero no viven en el municipio.La poblacin vctima es flotante, van, reciben la ayuda inmediata, luego ni se les puede notificar (Personero de Lejanas). En esta misma lnea, para muchos hace falta un mecanismo que permita emitir un concepto sobre la veracidad de los casos al personero, quien es el que en primera instancia atiende al declarante, quedando muy lejos la Unidad de Vctimas a pesar de ser quienes deciden sobre el caso; No se recoge el criterio del personero, un espacio para que d su opinin. Personero de Carepa. a) Formularios insuficientes: Los formularios son insuficientes y la valoracin tarda en muchas ocasiones incluso ms tiempo del estipulado por la ley;se hace necesario regularizar las declaraciones en lnea. El formulario es el punto de encuentro entre vctima y Estado y el hecho de que en muchos casos no llegue ni se pueda tramitar de manera electrnica, dificulta el establecimiento de este vnculo fundamental en la cadena progresiva de reparacin y reconocimiento a las vctimas.

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Es difcil eso de las declaraciones en lnea; nunca se ha podido, el sistema est fallando a diario 2 horas o todo el da. Los formularios vienen contados de Bogot; nos faltan, duramos hasta un mes sin formularios, entonces mandamos a la gente a la Defensora del Pueblo. Personero de Yond.

b) Instalaciones poco adecuadas y faltas de recursos de apoyo administrativo: En 47 de las Personeras Municipales consultadas por FENALPER en el estudio, la sede es propiedad de la Alcalda o el Municipio. La mayora no cuenta con auditorio (51) ni salas de reuniones (45). Menos de la mitad (tan solo 24) de las Personeras cuentan con sala de espera, muchas de ellas pequeas que no permiten garantizar la intimidad y sin sillas suficientes. La mayora debe atender en espacios muy reducidos y con poca privacidad para la atencin a vctimas, veamos algunos comentarios: Instalaciones viejas y pequeas, nos congestionaron, la fila daba la vuelta a la manzana, se ha aumentado el trabajo sustancialmente. Personero de Bello. La sede no garantiza la intimidad. La oficina est al lado del archivo. Es un espacio reducido para la cantidad de gente que atendemos. Ni al alcalde ni al concejo les importa el tema de vctimas. Personero de Cumbal. Para la Unidad es muy fcil ordenar, pero ni la logstica, ni el personal y las adecuaciones fsicas, de mi bolsillo compr unos mdulos para la intimidad de las vctimas. Personera de Sandon. Por otra parte, en cuanto a los recursos para la divulgacin de derechos se anota la falta de piezas informativas, y en general material para labores administrativas. Como lo refleja la encuesta, la mayora(66%), NO tiene piezas informativas y de orientacin para las vctimas, y en algunos casos aunque se tienen son insuficientes.42 de las 56 Personeras encuestadas no tienen pendones, otro medio de informar.

Piezas Informativas
50

45
40 35 30 25 20 15 10 5 0 Orientacin Restitucin a Vctimas de tierras Registro Rutas de Derechos de Inscripcin a Atencin y las Vctimas Mesas de Reparacin Participacin

Personeras

Fuente: Grupos focales. FENALPER FJT-PNUD

Solo 11 de los personeros encuestados reportan tener piezas informativas y de orientacin para las vctimas; 27 las necesitan en restitucin de tierras, 22 de ellos las requieren en el tema de registro, 20 en rutas de atencin y reparacin, 20 en derechos de las vctimas y 12 en inscripciones a Mesas Municipales de Participacin. Esta es otra carencia a destacar, que de manejarse a partir de archivos virtuales, podra resolverse dentro de los mismos costos. Como dato curioso, se encontr que de los 56 personeros encuestados, solo uno, el de San Cayetano, Norte de Santander, no atiende a las vctimas con formularios fsicos sino que lo hace en lnea. c) Atencin, reserva e intimidad de la declaracin: En estrecha relacin con el punto anterior, anota uno de los personeros: Funciona en la casa de justicia; tenemos un espacio muy reducido, no es posible la privacidad y confidencialidad en la toma de declaraciones. Personero de Chigorod. En Chigorod tienen judicantes, pero no tienen dnde sentarlos. Es un irrespeto el tamao de la oficina que nos asignaron. Toman declaraciones al tiempo en el mismo espacio, no hay intimidad. Personero de Policarpa.

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En casi ninguna sede se cuenta con un psiclogo dentro del equipo, pieza fundamental si se quiere realizar una adecuada atencin con enfoque diferencial y psicosocial a la poblacin vulnerada, pues para muchos es ms importante la rehabilitacin que la reparacin material. Los enfoques psicosocial, de gnero y diferencial no se logran aplicar dado el afn y la congestin que el personero municipal debe atender en casi todos los municipios de Categora 6. Aunque la mayora han recibido entrenamiento en el manejo del Registro nico de Vctimas, RUD, hay comentarios de que dicha capacitacin fue algo muy superficial, o solo en diligenciamiento de declaracin; de la misma manera la mayora dice haber recibido capacitacin suficiente en Orientacin y Atencin a Vctimas, se han recogido los siguientes comentarios: No lo que se debera pero he indagado y trato en lo posible de orientar; trmino medio Dado el gran nmero de funciones las capacitaciones deben ser ms frecuentes Pero tiene muchas falencias Faltando restitucin de tierras As mismo casi todos dicen haber recibido capacitacin sobre el proceso de participacin de las vctimas por medio de las mesas de participacin; sin embargo, para dos de ellos falta ms informacin, otro dice: Pero se requiere ms capacitacin En este punto vale la pena mencionar el comentario de uno de los personeros, que es un reflejo de la falta de recursos tecnolgicos e instalaciones adecuadas para llevar a cabo su trabajo: Nos hemos visto en la obligacin de suspender acciones d e promocin y promulgacin de los DDHH y DIH debido a la multitud de vctimas que se atienden a diario. Personero de Sabana de Torres. Otro aspecto a tener en cuenta es el de las notificaciones: Mucha dificultad con las notificaciones. Antes reciba la carta cheque en el municipio, ahora llegan a la oficina de la Unidad de Vctimas que queda a 15 minutos de Ccuta, aparte, es difcil acceder al turno. Personero de El Zulia. 49 no tienen videos informativos, un poco ms del 87%, siendo una excepcin importante los que los tienen; estos, al igual que otros recursos, son una informacin replicable en

muchos municipios si se tienen los recursos tecnolgicos para enviar, recibir y mostrar estos materiales. Muy pocos cuentan en su sede con el servicio de orientacin y atencin a vctimas realizado por mujeres, 10 de 56, el 17% (Barrancabermeja, Sabana de Torres, Bello, Ituango y Cali entre otros); un factor importante considerando que la mayora de las declaraciones son presentadas por mujeres. Este punto, el del enfoque de gnero, as como el del enfoque diferencial requieren de especial atencin, por lo que aparecen reflejados en las recomendaciones finales del estudio. d) Falta de un protocolo de atencin con enfoque psicosocial y diferencial: De los 56 funcionarios encuestados, solo en dos municipios se cuenta con un protocolo para el manejo de crisis (Barrancabermeja y La Llanada)lo que se suma a la falta de un psiclogo en el equipocomo pilar fundamental y contraparte a la gestin del personero como abogado del pueblo: 50 de los 56 (89%), no tienen entre sus funcionarios un psiclogo y solo dos de ellos reportan, uno el apoyo de un practicante y otro el de la psicloga de la comisara de familia. En este mismo tema, se evidencia que en casi ningn municipio han recibido entrenamiento en atencin con enfoque psicosocial, siendo sta una de las grandes carencias de las Personeras en Colombia: La gente necesita ms que lo econmico, la ayuda psicolgica () No hay intimidad para que la vctima exprese su dolor, no estamos preparados para abordar temas tan delicados con ellas. Personero de Barrancabermeja. El personero tiene que aguantarse a la persona todos los das, la vctima no entiende que hay un sistema nacional que es el que maneja todo. La ley no contempla que el personero es el nico que le est dando la cara a la gente. Derechos de peticin donde piden que expliquemos porque no le estamos cumpliendo a la persona. (...) Llegan por violencia sexual, afrodescendientes, menores, y no se sabe cul es la diferenciacin en la atencin. Personera de Cali. Todos los municipios requieren al menos una persona dedicada a la atencin a vctimas, ojal fueran psiclogos los que reciban ms de 100 declaraciones al menos. Personero de Vijes. Es ms el dao psicolgico que el material, pero no hay medidas para rehabilitarlas, el nfasis est en el dinero. Personero de Carepa.

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El personero de Cali comenta: Cali es la nica ciudad que tiene una ruta psicosocial reconocida en todo el pas. La entrevista previa a llenar el formulario juega un papel muy importante. Una declaracin toma por poco una hora y media, a veces son declaraciones muy cortas; es necesario entrar en confianza con el declarante. Una declaracin no la toma cualquiera. La atiendo RUD e inmediatamente pasan a la psicloga o a la atencin en salud. Sobre este ltimo comentario vale la pena decir que sera deseable poder reproducir en otros municipios la ruta de atencin con enfoque psicosocial que se implementa en Cali, o al menos garantizar una orientacin y atencin a vctimas con enfoque psicosocial en aquellos lugares donde no sea posible contar con un psiclogo de planta. Para una mayor comprensin acerca del contenido y alcance de la atencin con enfoque diferencial, se transcribe a continuacin informacin importante de la Unidad de Vctimas que las Personeras Municipales deben incorporar en sus procesos de atencin. Segn la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a Vctimas, el enfoque diferencial es el reconocimiento de la existencia de poblaciones especficas por su edad, gnero, orientacin sexual, grupo tnico y situacin de discapacidad, que deben recibir una atencin adecuada y tratamiento especial en materia de ayuda humanitaria, atencin, asistencia y reparacin integral. Estas poblaciones pueden clasificarse de la siguiente manera: Pueblos indgenas, comunidades negras y comunidades Rom Su reparacin integral se rige por normas especficas que establecen el siguiente trato especial:

La vctima es la comunidad o pueblo como sujeto colectivo. Como hechos victimizantes, adems del desplazamiento, las masacres, las desapariciones forzadas y otros comnmente reconocidos, se reconoce la violacin a los derechos colectivos y factores subyacentes y vinculados al conflicto armado. El componente tnico se tiene en cuenta en el registro nico de vctimas para incluir el sujeto colectivo y las vctimas individuales con su particularidad cultural. La atencin humanitaria tambin se brinda con un enfoque diferencial tnico. Los retornos y reubicaciones son concertados con la comunidad. La autoridad representa a la comunidad. Se debe garantizar la participacin de las vctimas individuales y las comunidades receptoras. En los Planes Integrales de Reparacin Colectiva, la caracterizacin de los daos y afectaciones se hace con metodologas participativas definidas con las autoridades comunitarias y la formulacin del plan se realiza a travs de un proceso de consulta previa. En casos de despojo y abandono del territorio, estn previstas medidas especiales que favorecen tanto a las comunidades que tienen ttulo colectivo, como a las que

no lo tienen, est en trmite o a resguardos coloniales en aquellas porciones del territorio ocupadas a 31 de diciembre de 1990. Las indemnizaciones sern preferiblemente colectivas, para lo cual se constituirn fondos comunitarios administrados por las autoridades de la comunidad. Se otorgan en casos de violaciones de derechos colectivos o derechos individuales con impacto colectivo y los recursos debern destinarse a programas, proyectos, obras y actividades que beneficien a toda la comunidad, segn se haya establecido en el respectivo Plan Integral de Reparacin Colectiva. Nios, nias y adolescentes Segn la Unidad de Vctimas son considerados como vctimas en casos como los siguientes: Si quedaron en orfandad como consecuencia de un hecho victimizante contemplado en el artculo 3 de la Ley, incluso si han perdido solo al padre o la madre. Si han sufrido dao por minas antipersonales, municiones sin explotar y artefactos explosivos. Si nacieron como consecuencia de una violacin sexual con ocasin del conflicto armado. Aun cuando hagan parte de un grupo armado ilegal son considerados vctimas si su desvinculacin se produce antes de cumplir la mayora de edad.

Para obtener la indemnizacin que hace parte de su reparacin integral, los padres o el Defensor de Familia deben realizar la solicitud como representantes legales del nio, nia o adolescente y si es aprobada, el dinero se guardar en un encargo fiduciario, una cuenta especial a su nombre en un banco. Solo podr utilizar el dinero cuando llegue a la mayora de edad. Entretanto recibir acompaamiento para procurar una inversin adecuada de sus recursos destinados a la reconstruccin de su proyecto de vida. Los nios, nias y adolescentes vctimas de minas antipersonal, municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados tendrn derecho a tratamiento mdico, prtesis, rtesis y asistencia psicolgica, de manera gratuita y por el tiempo definido segn criterio tcnicocientfico. Esta asistencia est a cargo del Ministerio de la Proteccin Social. Si los nios, nias y adolescentes cumplen la mayora de edad estando en el grupo armado, pueden ingresar al proceso de reintegracin social y econmica que administra la Alta Consejera para la Reintegracin Social y Econmica de Personas y Grupos Alzados en Armas. La restitucin de los derechos de los nios, nias y adolescentes vctimas del conflicto estar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Mujeres

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La Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras reconoce a las mujeres como sujetos de especial proteccin, ms an cuando en ellas confluyen otras circunstancias de discriminacin histrica o vulnerabilidad, como orientacin sexual e identidad de gnero diversa o pertenencia a comunidades indgenas, afrocolombianas, raizales, palenqueras, rom. En el Formato nico de Declaracin deben anotarse todos los datos significativos sobre la mayor vulnerabilidad para la mujer. Por ejemplo, su condicin de jefe de hogar, su estado gestante o lactante, su pertenencia a un grupo tnico, su edad o su condicin de discapacidad, si fuere el caso. Las mujeres vctimas del conflicto tienen trato especial, preferencial y prioritario en los trmites de restitucin de tierras. No slo a que se les privilegie en la asignacin de viviendas si tienen la condicin de madres cabeza de familia, sino a que se les admita como beneficiarias de la restitucin as su nombre no aparezca en los documentos de propiedad. Con frecuencia, especialmente en zonas rurales, las mujeres no firman los documentos de propiedad de las fincas o predios porque son los hombres los que se encargan de los trmites de arriendos, ventas, compras, contratos de aparcera, etc. As mismo, muchas mujeres que viven en unin libre ignoran que tienen derecho al 50% de los bienes adquiridos durante el tiempo de vida en pareja. Por ese motivo solo es necesario que demuestren que eran la pareja del propietario del bien en el momento del despojo para ser admitidas como beneficiarias. Las mujeres vctimas que se encuentran en riesgo de sufrir nuevos ataques tienen tambin derecho a medidas de proteccin que se adecen a una perspectiva de gnero y que estn acompaadas por medidas complementarias que se orienten a mitigar el riesgo y su vulnerabilidad. Personas con discapacidad Segn la Unidad de Vctimas, las personas con cualquier tipo de discapacidad, al igual que cualquier otra persona colombiana, son consideradas vctimas si han sufrido alguno de los hechos victimizantes incluidos en la Ley 1448 de 2011. Las personas vctimas con discapacidad son sujetos de una especial proteccin constitucional y dada la especial condicin de vulnerabilidad en la que pueden encontrarse debe recibir una reparacin adecuad y un trato preferente que responda a sus especiales necesidades durante toda la ruta de registro, atencin, asistencia y reparacin integral. Para que una persona con discapacidad sea considerada vctima NO es necesario que la discapacidad se derive directamente del hecho victimizante. Esto implica que sin importar si la discapacidad es congnita, o apareci antes de que sucediera el hecho victimizante, o

surgi como consecuencia de ste, o se acentu con su acaecimiento, la persona con discapacidad mantiene su condicin y siempre ser considerada vctima. En http://www.unidadvictimas.gov.co/index.php/conozca-sus-derechos/enfoquesdiferenciales consultada el 17 de junio de 2013.

3. CARGA LABORAL, CAPACITACIONES Y RIESGOS PROFESIONALES En cuanto a la pregunta sobre las funciones que suspendera en aras de priorizar la atencin a vctimas para la mejora del servicio, llama la atencin que 14 de ellos hayan contestado que ninguna, destacndose entre estas respuestas, como el sentir ms generalizado, el de la personera de Cumbalen Nario, quien manifest que No suspendera ninguna porque todo es prioritario, pero s solicitara fortalecimiento para poder cumplir todas las funciones a cabalidad (Personera deCumbal). Entre los personeros que suspenderan algunas funciones, se destacan por su frecuencia las siguientes: Despachos Comisorios de otras entidades (8) Atender a la comunidad (8) Servicios Pblicos (8) Asistencia a los juzgados para participar en procesos penales o civiles (6)

a) Riesgo Psicolgico: En este apartado es necesario mencionar el desgaste que tiene el personero con relacin a la atencin a vctimas, adems de sufrir en muchos casos el desprecio de otros funcionarios pblicos por su funcin: Los funcionarios estn cargando todo el desgaste; estn sufriendo enfermedades; a diario incapacitan a 1 o 2 funcionarios por estrs; es una carga negativa diaria. Personero de Medelln. Atender vctimas es una labor agotadora, satura, requerimos que nos releven, poder cumplir nuestras otras funciones. La semana pasada me tom tres horas con una vctima, porque ella no poda ni hablar, a su esposo lo asesinaron en condiciones atroces.Personera de La Llanada. En cuanto a la relacin con el alcalde y otros funcionarios, se destacan los siguientes comentarios:

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Los alcaldes creen que somos sus dependientes, unos mensajeros cualificados. Personero de Toro. Tiene ms poder poltico un alcalde que 30 personeros. Este pas es ms poltico que jurdico y las Personeras se miran como un apndice de lo poltico; no somos nada. Personero de Lejanas. Finalmente, los personeros deben soportar adems en algunas ocasiones hechos como el narrado por la personera de Cumbal, quien tuvo que soportar los azotes ordenados por el cabildo gobernador de un resguardo indgena por no haber atendido una queja, la sacaron a la fuerza, le propinaron azotes, algo humillante, tres azotes, que me dejaron marcas. Lo denunci en todas partes, ningn resultado he obtenido; 200 personas ah afuera insultndome, humillndome. Situaciones que llevaron a muchos de los personeros con quienes se convers en el ejercicio de diagnstico a llorar abiertamente en un acto necesario de desahogo durante los grupos focales que se realizaron.

b) Recursos Humanos insuficientes: La inmensa cantidad de funciones asignadas por ley a las Personeras, hace necesario el fortalecimiento en recurso humano para su adecuado funcionamiento. En este sentido, debe hacerse especial nfasis en la incapacidad para intervenir eficazmente en temas ambientales, de gran repercusin en las dinmicas y proyecciones poblacionales y de explotacin de recursos. 41 sedes tienen entre 1 y 2 funcionarios de planta, aunque es de resaltar el que entre las ciudades ms grandes crece esta cifra considerablemente,como es el caso deVillavicencio, Ccuta, Medelln, Pasto entre ellas, y siendo Cali con 103, la que reporta el mayor nmero de funcionarios de planta entre las personeras estudiadas. 29 sedes no tienen contratistas y 14 sedes solo tienen uno. Solo 4 sedes tienen Judicantes (2 sedes 2; 1 sede 3; 1 sede 4), siendo sta, al igual que la figura del practicante de psicologa, dos importantes fuentes de apoyo poco aprovechadas en la gestin delaPersonera;el personero en muchos casos debe realizar bsquedas en diferentes oficinas para encontrar las soluciones a los problemas que le presentan, para lo cual son de gran importancia los auxiliares que le permiten delegar algunas diligencias menores. Las profesiones de los colaboradores son de diversa ndole, hay cabida para distintas profesiones y todas tienen un aporte diferenciado, este puede ser un factor de enriquecimiento para la intervencin.

Las profesiones ms frecuentes entre sus colaboradores son: Abogados (jurdica) (15), Auxiliar administrativa (secretara) (11), Contadores (11), Psiclogos (4), Ingenieros de sistemas (4), Nivel Tcnico (4). 48 de 56 no tienen mensajero. Por otra parte el enlace municipal creado por la Alcalda para vctimas, para muchos es fundamental, si se desarrolla con l un buen trabajo esto repercute en la eficiencia de todo el proceso; si por el contrario no cumple con un perfil mnimo de conocimientos, diligencia y compromiso, la gestin del personero se ve seriamente afectada y con ello todo el proceso de reparacin. Estos son algunos comentarios que dan cuenta de la saturacin de funciones que sufren las Personeras Municipales: La personera no tiene capacidad, es impotencia lo que sentimos al no poder cumplir con todo. Ahora nos han asignado la funcin de tomar la declaracin de las sociedades deudoras que entran en quiebra. Personera de Los Patios.

c) Programa de capacitaciones: Se han agrupado los temas propuestos por los personeros en esta pregunta en dos categoras; temas legales y temas de atencin con enfoque psicosocial, en los resultados de la encuesta se pueden consultar los datos pormenorizados. Destaca la necesidad de fortalecerse en el conocimiento y aplicacin de la ley 1448 de 2011 por una parte y en capacitarse en cuanto al manejo y trato con las vctimas, en enfoques diferenciales y psicosociales por el otro. En la mayora no existe un plan de capacitaciones ni eventos de bienestar social, no hay un plan de capacitacin anual; el 83% no cuentan con un plan anual de capacitacin para sus funcionarios, en 44 sedes, equivalente al 78% de la muestra, no se realiza ningn evento de bienestar social para los trabajadores. En el siguiente grfico se pueden apreciar los temas en los que se han capacitado; obsrvese que en Atencin Psicosocial es donde menos capacitacin se ha recibido.

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45 40 35 Atencin Psicosocial 30 25 20 15 10 Manejo del RUD Enfoque Diferencial

Orientacin y Atencin a Vctimas


Mesas de Participacin

5
0 Capacitaciones

Fuente: Grupos focales. FENALPER FJT-PNUD

39 dicen conocer o haber recibido alguna capacitacin para reconocer el enfoque diferencial. 49, el 87%, no han recibido entrenamiento en atencin con enfoque psicosocial. 41 han recibido entrenamiento en el manejo del Registro nico de Vctimas, RUD, 13 de ellos no, y uno dice que parcialmente; otras respuestas: Fue algo muy superficial Solo en diligenciamiento de declaracin 36, el 64%, han recibido capacitacin suficiente en Orientacin y Atencin a Vctimas, 19 de ellos no; uno no contesta; stos son algunos de sus comentarios: No lo que se debera pero he indagado y trato en lo posible de orientar Dado el gran nmero de funciones las capacitaciones deben ser ms frecuentes Tiene muchas falencias

30 de ellos han recibido capacitacin sobre el proceso de participacin de las vctimas por medio de las mesas de participacin, 2 consideran que falta ms informacin, uno comenta: S, pero se requiere ms capacitacin Al preguntarles por el tipo de capacitacin que se requiere, vale la pena destacar, de acuerdo con las categoras elaboradas para esta pregunta, que 17 la requieren en atencin con enfoque psicosocial, 12 en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios con profundidad y 12 ms en DDHH. Otros temas que se destacan son: las mesas de participacin (7), restitucin de tierras (5) y el diligenciamiento del formulario del Registro nico de Vctimas, RUD (4). Uno de ellos expresa la necesidad de que se visiten los corregimientos y veredas para hacer un diseo de contenidos ajustado a los temas en que necesitan capacitacin. d) Proteccin y seguridad: La mayora (66%) considera baja la seguridad de sus instalaciones,(37 de 56); uno de ellos comenta: Edificio viejo y presenta humedad La mayora cuenta con apoyo policial para casos especiales (el 78%),Se considera una excepcin el tener vigilancia privada (2, uno del palacio municipal). La mayora no tienen vehculo, el 85%, el cual en ciudades como Villavicencio se usa ms por seguridad que por movilidad, mientras en muchos municipios representara sobre todo un medio de transporte para llegar a las veredas ms alejadas. Muy pocos han tomado el curso de autoproteccin que les brinda el Estado (5 de 56) y tampoco lo ha hecho ninguno de sus colaboradores. De igual manera, tambin son pocos los casos en que reciben o han recibido proteccin del Estado;cinco de ellos la han tenido dentro del plan padrino; estos son algunos comentarios: En el ao 2010-2011 me asignaron chaleco y celular por amenazas contra mi vida cuando trabajaba en otro municipio. Las instituciones que deben garantizar la vida, integridad y libertad de los personeros, no estn comprometidas.

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Se escucharon varias quejaspor estar catalogados como nivel de riesgo ordinario cuando consideran necesitar proteccin del Estado (el 64% considera que la necesita, 36 personeros); algunos que lo han pedido estn al da de hoy sin respuesta despus de meses de haber efectuado la solicitud: A pesar de tener una amenaza y puesta en conocimiento de la Unidad Nacional de Proteccin del da 4 de marzo de 2012, el estudio fue hecho en julio de 2012 y a la fecha no me han dicho nada (...)En Ariari los defensores pblicos no asisten a los municipios porque estn amenazados. Pese a ello los califican en riesgo ordinario. Si los personeros municipales para posesionarse requieren seguro de vida por muerte violenta, por qu se les califica en este nivel de riesgo y no en riesgo extraordinario?Personero de Lejanas. Nuestro principal problema, el pasado personero desapareci y no se sabe de su paradero. Presencia de Urabeos y los Cordillera, se increment el nmero de homicidios, hace tres meses tiraron una granada a la Alcalda. Se han incrementado las amenazas. All uno s necesita proteccin. Seor, qu es lo que le pasa a Ud.? - ante las denuncias del personero - o le baja o lo bajamos. Es muy difcil ir a las veredas, en 2012 me retuvieron dos veces los grupos armados; yo fui a todos los corregimientos a explicar la ley de vctimas, Los Rastrojos me pidieron el permiso, el ejrcito a cinco minutos y no nos acompaa, no hay garantas para desplazarse.Personero de Lejanas. Como puede apreciarse por los comentarios, la seguridad fsica es una falencia en muchos casos que impide el desplazamiento de los personeros o limita su movilidad y con ello el cumplimiento de sus funciones.

4. COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL En la mayora de los encuestados se nota una preocupacin por mejorar en este punto, especialmente con la Unidad de Vctimas y Procuradura. Entre los temas ms recurrentes que trabajan con la Procuradura y la Defensora se destacan los siguientes:

Temas con Procuradura y Defensora

Comisiones Disciplinarias Atencin a Vctimas

Temas de DDHH
Despachos Comisorios Solicitud Defensores Pblicos

Fuente: Grupos focales. FENALPER FJT-PNUD

Comisiones disciplinarias (20) Atencin a vctimas (18) Temas relacionados con los DDHH (14) Despachos comisorios (11) Solicitud Defensores pblicos (8)

Algunos consideran que no hay coordinacin o que no cuentan con la Defensora del Pueblo como apoyo para desarrollar sus funciones. La mayora (el 75%), considera que no hay suficiente articulacin/coordinacin con el Ministerio Pblico en materia de orientacin y atencin a vctimas, solo 10 creen que s. Estos son algunos comentarios: Pero no el suficiente Sin embargo creo que puede ser mayor pues la Procuradura y la Defensora del Pueblo cuentan con ms instrumentos y personal que pueden ayudar a suplir las carencias de las Personeras. a) Reclamos de concurrencia y subsidiariedad La mayora de los encuestados cree que no hay suficiente articulacin/coordinacin con la Unidad de Vctimas y el Ministerio Pblico en materia de orientacin y atencin a vctimas:

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Entregas de carta cheques; cuando ya est vencido llega el aviso para reclamar la plata, se devuelve a Bogot, all se va todo el ao. Las personas ya las haban valorado pero no las suban a la base de datos. A mucha gente se le fue la plata porque no saba que estaba valorada; las personas beneficiarias de reparacin administrativa tienen unas bases diferentes, en un municipio cmo va a saber que ya hay un cheque. Personera de Cali. No existe coordinacin entre los entes departamentales y la Unidad de Vctimas; no hay coordinacin con la Unidad de Tierras. Personero de Vijes. La Unidad de Vctimas no tiene un registro, lo pido y no lo tiene, la documentacin que enviamos se pierde, ni siquiera se le dice a la vctima qu pas, es un desprecio absoluto por la persona, por falta de un documento los dejan en reserva tcnica. Sin respaldo de Procuradura ni Defensora, sin respaldo de alcalde y consejo. Personero de Aldana. En la UAO (unidad de atencin y orientacin), le dicen a la vctima, de aqu en adelante vaya donde el personero que l le informa. Pero el personero no tiene un sistema de informacin para informar, entonces llama a la Unidad, de all le dicen ahora no puedo atenderlo, mndeme un correo electrnico con los casos que necesita averiguar, mando los casos y nunca contestan . Personero de Sardinata. La Unidad de Vctimas de Ccuta ni ninguna atiende vctimas, ellos son administradores de correos, todo est muy centralizado en Bogot. Personera de Los Patios. El departamento de Norte de Santander por ordenanza cre la Secretara de Vctimas, pero no tiene presupuesto y no coordina con nosotros nada. Personero de El Tarra. Por su parte, el personero de Acar se queja de que no hay articulacin con la Unidad de Vctimas en temas de notificaciones y de ayuda humanitaria.

b) Relacin con la Procuradura y Defensora del Pueblo: Algunos personeros manifiestan sentir la falta de apoyo en funcionarios de la Procuradura, lo que les obliga a presentar en otros municipios sus demandas. Estas son algunas citas sobre su relacin con la Procuradura:

Todo el tiempo es para vctimas, Procuradura provincial no apoya para nada (...)Ni procuradura ni defensora apoyan para ir a hacer jornadas de atencin a vctimas.Personero de Policarpa. Esta coordinacin es fundamental en un escenario de seguimiento y monitoreo al cumplimiento de las obligaciones municipales con la Ley de Vctimas. La funcin disciplinaria que cumple el personero municipal, cuando se trata del Alcalde o del Concejo desplaza la competencia de la Personera hacia la Procuradura General de la Nacin. En ocasiones, pese a las denuncias contra el alcalde, los personeros no encuentran respuesta oportuna del ejercicio preventivo de control que debe ejercer el ministerio pblico. Asimismo, los personeros municipales piden contar con una gerencia ms robusta en la estructura orgnica de la Procuradura General de la Nacin. Contar con una Delegada para Personeros sera fundamental en un contexto de modernizacin del Estado local que impone la justicia transicional. Por su parte, la Defensora del Pueblo cumple con los personeros la funcin de defensora pblica, de monitoreo de factores de riesgo de violaciones de derechos humanos, tarea que cumple el Sistema de Alertas Tempranas, SAT y la labor de promocin de derechos que cumplen los defensores comunitarios que se encuentran principalmente en las zonas de conflicto armado. Existe una interdependencia con el personero municipal muy estrecha. La entidad delega en el personero municipal diversas tareas de promocin, e incluso despachos comisorios relativos a la recoleccin de informacin situacional del conflicto armado. Al respecto, algunos personeros comentan: No existe un apoyo logstico por ejemplo materiales de difusin, capacitacin y divulgacin de derechos humanos. Es importante multiplicar los eventos de atencin a vctimas y trabajar un poco ms el tema de reconstruccin del tejido social. c) Relacin con la Contralora y Procuradura: Entre los temas que ms se trabajan para la vigilancia de los funcionarios pblicos se destacan los siguientes:

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Temas con la Contralora

Control Preventivo Visitas Contratacin Derechos de Peticin Procesos Disciplinarios

Fuente: Grupos focales. FENALPER FJT-PNUD

Control preventivo (23) Visitas a los puestos de trabajo y obras (20) Contratacin; particular y estatal (13) Derechos de peticin (10) Procesos disciplinarios (9)

Este aspecto es fundamental si se tiene en cuenta que en ms del 90% de los municipios del pas la funcin de vigilancia de los recursos pblicos descansa sobre el personero municipal. Si se recuerda las causas de la crisis del municipio expuestas en la primera parte de este documento, entre las que se sealaron los malos manejos de los recursos pblicos que a la sazn significaron la quiebra de la mayora de los municipios, es fundamental que el Estado brinde garantas de no repeticin para que no se vuelva a producir desvos de recursos pblicos en detrimento del desarrollo y modernizacin municipal. En tal sentido, es necesario robustecer la capacidad de control tanto del personero como de la sociedad local organizada a travs de este despacho. De lo contrario, existe el riesgo de que los recursos pblicos sean nuevamente manejados a travs de mecanismos poco transparentes que retrasen de nuevo el desarrollo comunitario local. La funcin de vigilancia de las Personeras Municipales sobre las regalas; la buena marcha de los contratos pblicos; la asignacin de los presupuestos municipales en respuesta a las necesidades del servicio, son funciones que requieren del Estado central, la asistencia

tcnica a los personeros para que puedan ejercer su labor de control en forma efectiva, este es un aspecto crtico que debe considerarse para el fortalecimiento de las Personeras Municipales. d) Compromiso del municipio con las vctimas: En gran parte de los municipios se observa que no hay compromiso de las dems instituciones, el enlace municipal, cargo creado para servir de puente entre el municipio, los personeros y la Unidad de Vctimas, debe asumir funciones que no est haciendo, notificaciones, gestiones de derechos de peticin; los alcaldes no entienden o no quieren entender el papel del enlace municipal. La Alcalda en ocasiones convence al Consejo sobre la imposibilidad de invertir mayores recursos en las Personeras. Los siguientes son algunos comentarios sobre el tema: El alcalde no ha hecho una reestructuracin para acoger la atencin a vctimas. El personero ha requerido al alcalde en varias oportunidades, el ao pasado solo ayudaron con copias.Personero de Bello. Quejarme podra traer represalias, las anteriores quejas contra otros alcaldes no quedaron en nada, Procuradura le archiva el proceso. Nadie quiere apoderarse del tema disciplinario, no se cumple el contrapeso. Personero de Cumbal.

5. RESTITUCIN DE TIERRAS La disputa por el control de las tierras, muchas de ellas carentes de titulacin, con problemas asociados a cultivos ilcitos o el paso de contrabando, con sectores minados y accesos restringidos tanto por fenmenos naturales como por grupos armados, son el escenario donde se desenvuelve la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras: A 20 minutos la ley es la guerrilla, los comandantes dicen qu se puede y qu no se puede hacer. Personero de Vista Hermosa. Cabe anotar, como ya se mencion, la necesidad de considerar las diferencias geogrficas y poblacionales de los diferentes municipios del pas, para entender en trminos de distancias, medios de acceso y ncleos poblacionales (veredas, cascos urbanos), un diferencial en cuanto a los recursos de movilidad que requieren para desempear adecuadamente sus funciones. Los procesos de restitucin demandarn del personero mucha actividad; frente a notificaciones de vecinos e interesados; frente a representacin judicial o administrativa de

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vctimas y opositores no tenidas en cuenta en las diligencias; frente a la informacin que debe brindar tanto a la comunidad como a los interesados respecto de los procesos de retorno; frente al control sobre las prestaciones de restablecimiento econmico de las personas retornadas que reclamarn de la Personera Municipal su orientacin y asesora. Minifundios, latifundios, zonas de explotacin minera, que determinan las dinmicas de las redes de economa local, haciendo grandes las diferencias entre una regin y otra, lo que plantea la necesidad de intervenir tambin all de forma diferencial y con procedimientos que se adecen a la fenomenologa socio fsica de las distintas zonas del pas, especialmente en el tema de control de una minera responsable: Este era un corregimiento del municipio de Villa del Rosario; la iglesia es propietaria de muchos terrenos, en una tercera parte de ellos hay informalidad en la propiedad de la tierra. Personera de Los Patios. Solo 10 tienen mapas del territorio, elemento necesario para todo lo referente a la restitucin de tierras, identificacin de zonas de alto riesgo, orientacin en cuanto a jurisdicciones y otros temas de orden territorial. Adicionalmente casi en ninguna Personera existe un mensajero y no poseen franquicia postal, lo que dificulta an ms el buen desarrollo de sus funciones. De los 56 personeros encuestados, muy pocos participan o promueven el proceso de organizacin de grupos colectivos para la restitucin de tierras y tienen en sus sedes piezas informativas y de orientacin sobre este tema. 43 de los encuestados, el 76%, no participan ni promueven procesos para la restitucin de tierras, este alto nmero debe considerarse en relacin a las demandas de la poblacin. En este sentido por una parte (la problemtica de tierras aparece como una queja frecuente), y a la falta de recursos que muestran las Personeras en este aspecto por el otro (27 de las 56 carecen de piezas informativas sobre restitucin de tierras). Con relacin a este aspecto, es importante recordar que solo 3 cuentan con mapas para reconocer en el territorio los procesos de restitucin de tierras que se llevan a cabo, otro punto que a partir del recurso tecnolgico se podra subsanar sin requerir costos adicionales. Por ltimo cabe mencionar que en muchos municipios se reportan hasta un 80% de predios sin titulacin.

6. DEFENSA, PROMOCIN Y DIVULGACIN DE DERECHOS Es de anotar que debido al alto nmero de funciones asignadas a los personeros les sea difcil participar ms activamente en espacios interinstitucionales; sin embargo, stos suelen

ser de vital importancia en la articulacin necesaria entre los personeros y las dems instituciones, lo que hace deseable el promover su asistencia.Al preguntarles por su participacin en otros espacios interinstitucionales permanentes relacionados con vctimas y derechos humanos, las respuestas ms frecuentes fueron: Mesas de Participacin (6) Comit municipal de DDHH y DIH (6) Consejos de poltica social (4)

En cuanto a los encuentros con las organizaciones de vctimas, la media se situ entre 6 y 8 encuentros anuales, destacndose Valledupar como el municipio que mayor nmero de reuniones dice realizar con 20 al ao. Por otra parte, hay que decir que la mayora, 52 de ellos, asisten al Comit Local de Justicia Transicional. En cuanto a derechos humanos los temas que con mayor frecuencia se trabajan con otras instituciones son:

Temas en Derechos Humanos


DDHH en colegios y comunidades Polica Nacional y comisara de familia Ley de infancia y adolescencia Acciones Constitucionales Atencin a Vctimas Derechos de Peticin

Fuente: Grupos focales. FENALPER FJT-PNUD

DDHH en colegios y comunidades (13) Polica Nacional y Comisara de familia (11) Ley de infancia y adolescencia (6) Acciones constitucionales (6); de tutela y populares

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Atencin a vctimas (5) Derechos de peticin (5)

Aqu es importante resaltar el desmembramiento al que ha sido sometida la sociedad colombiana por cuenta del conflicto interno en muchas regiones: La capacidad de organizacin de las vctimas es muy precaria. Fueron asesinados sus lderes y hoy es difcil encontrar un colectivo organizado. La movilizacin solo se produce en tiempos electorales, cuando pasan las elecciones se baja la organizacin. Personero de Bello. La participacin de las vctimas en las mesas territoriales exige no solo el capacitar para la gestin de esta labor a los personeros y su personal a cargo, sino adems el educar en la cultura de la participacin a la comunidad, por aos despojada o ausente de este derecho. Es interesante sealar que en este punto para algunos personeros el megfono, a falta de otros medios como las emisoras comunitarias, se convierte en una herramienta de especial valor por las comunicaciones que posibilita. Quejas Entre las quejas ms recurrentes que le presentan a su despacho los ciudadanos de acuerdo al presente estudio, se encuentran:

Quejas ms frecuentes

Salud Educacin Servicios Pblicos Relacionadas con el RUD Abuso de Autoridad

Fuente: Grupos focales. FENALPER FJT-PNUD

Mala prestacin en el servicio de salud (34) Vulneracin de los derechos en Educacin (11) Fallas en la prestacin de los servicios pblicos (11) Quejas relacionadas con la declaracin de vctimas (10) Abuso de autoridad en procedimientos (5)

De otro lado, para algunos personeros, cuya percepcin comparten de seguro otros colombianos, las grandes explotaciones del subsuelo aparte de representar un dao ambiental irreparable, encarecen la vida, propician el abandono de cultivos, traen problemas asociados a la prostitucin y consumo de sustancias nocivas, terminando por cambiar el estilo de vida de las comunidades sin que esto implique necesariamente un mejoramiento en su calidad de vida. Comenta el personero de Guamal, Meta, que la comunidad ha hecho un paro en ese sector para evitar las perforaciones cercanas a un ro del que se surten de agua 4 poblaciones; dice que la gerencia ambiental del departamento acompa a una visita y recomend trasladar el sitio de perforacin, ante la inactividad del Estado se habla de una manifestacin pacfica que en el caso de que aparezcan las mquinas est dispuesta a taponar la va. Por otra parte, se enfrentan a serios problemas de convivencia como consecuencia principalmente del cambio de campesinos a obreros en muchas personas de la poblacin a causa de las grandes explotaciones del subsuelo que en los ltimos aos han tomado un gran auge en el pas sin apenas prever los cambios en las dinmicas sociales de la poblacin y la falta de elementos en los personeros para asumir la funcin de control exitosamente en los retos que implica; dice la personera de la Llanada: Los conflictos de convivencia, por ejemplo la llegada de prostitutas el fin de semana, la gente nos pide que las saquemos de ah, pero nosotros no podemos hace r eso. El famoso chapil o hervido lo comercializan, una botella vale 1.000 pesos, un adolescente la compra con lo que le dan para el recreo y se emborracha; hay un proyecto de decreto para prohibir esto, el alcalde no lo quiere firmar por presin de los antros que los expenden, hay 2.000 firmas de la comunidad exigiendo esta medida, el alcalde no se pone al frente de esto porque les concedi permiso. La lista de las peticiones ms apremiantes de los personeros en cuanto a recursos y mejora de su funcionamiento refuerzan lo ya mostrado en los resultados anteriores.

RECURSOS PRIORITARIOS

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El ejercicio realizado por la consultora contratada para realizar el diagnstico de la situacin de las Personeras Municipales, se bas en tres fuentes de informacin primaria, a saber: 1) Grupos focales con 56 personeros municipales de siete regiones del pas, con quienes se estableci un conversatorio en torno a la naturaleza de cada uno de sus municipios, el compromiso de la Alcalda con la reparacin de las vctimas, la presencia de actores armados y del conflicto, y particularidades relativas a la economa, tales como aspectos mineros, agrarios, de infraestructura entre otros temas. 2) La aplicacin de una encuesta a los 56 participantes, que indag aspectos administrativos y misionales del ejercicio de la funcin de la Personera, para luego ser sistematizadas en los resultados que se presentan en este diagnstico. 3) La aplicacin de dos fichas que buscaban que los 56 participantes consignaran en materia misional y administrativa, las acciones o inversiones que los personeros consideran son prioritarias para aliviar la crisis en que se encuentra el proceso de atencin a vctimas y el ejercicio de la funcin de control que cumplen en el Estado local. Se presenta a continuacin los resultados de este ltimo ejercicio de consulta. En cuanto a la priorizacin de recursos, las tres categoras con mayor recurrencia fueron en su orden: Los medios tecnolgicos, el equipo humano e instalaciones adecuadas. Les siguieron:Medios de transporte,apoyo econmico,dotaciones integrales (resmas de papel, esferos, marcadores, etc.) y el servicio de franquicia de correo, que no sera tan necesario si las Personeras Municipales contarn con una modernizacin tecnolgica que les permitiera apelar a medios de digitalizacin y de comunicacin Web a travs de banda ancha. En cuanto a las mejoras en su funcionamiento misional, estas se agruparon en dos categoras; las referidas a su articulacin con otras instituciones, en la que se destaca el mejorar las relaciones con la Unidad de Vctimas, y las referidas a la propia Personera, donde se destacan la necesidad de capacitaciones y mayor autonoma para el ejercicio de sus funciones (ver anexo 3).

Conclusiones Visto el panorama actual de las Personeras Municipales, y las brechas existentes con la normatividad que se ha dictado en materia de modernizacin del Estado local, as como de nuevas funciones asignadas por la Ley de Vctimas, es necesario un decidido fortalecimiento de las Personeras Municipales, que es la institucin de la democracia ms cercana al ciudadano local. Esto para mejorar la atencin, pero tambin para sentar los cimientos de un Estado local moderno, democrtico y con participacin directa. El fortalecimiento de las Personeras Municipales no corresponde a una coyuntura transitoria; responde a la necesidad de la justicia transicional de reconstruir el Estado local que acoger el escenario del posconflicto. La intensificacin de la descentralizacin, aplazada por dos

dcadas, es el imperativo para avanzar hacia un Estado moderno, que incluye en sus polticas a la totalidad de la poblacin, en especial, que acoge con responsabilidad las demandas de las personas ms vulnerables. En las rutas de acceso a dichos servicios, la funcin del personero se convierte en una garanta de defensa de los derechos de las vctimas. Ellas recurrirn a los personeros para presentar sus quejas respecto de la oportunidad y calidad de las prestaciones brindadas. Los bienes, servicios y derechos que supone la reparacin integral, amplan el campo de observacin y vigilancia, y de defensa por parte del personero; esta entidad soportar las reclamaciones de las vctimas durante todo el desarrollo del proceso de reparacin integral.44 An es tiempo de rectificar. Un ao despus de la implementacin de la Ley de Vctimas, an no se ha recogido el 25% del universo de vctimas que el Estado debe conformar. Esto indica que todava es tiempo para revisar los procesos de atencin y los presupuestos asignados para que cumplan con su finalidad de servir de vehculo para la dignificacin de las vctimas. Los resultados que muestra este estudio, concluyen que persisten en las Personeras las carencias encontradas en el diagnstico de la OACNUDH en noviembre de l 2004: Falta mayor apoyo de los funcionarios pblicos en el tema de DDHH, especialmente en lo referente a vctimas del conflicto y desplazados, es necesario incluir estos temas en los planes de desarrollo local para que tengan una asignacin presupuestal y los personeros puedan ejercer a cabalidad con las funciones que tienen que ver con este punto. As mismo la falta de capacitaciones adecuadas y recurrentes tanto de los funcionarios del Estado como de los personeros con respecto a sus funciones, se sigue mostrando como una carencia que trae como consecuencia el realizar en muchos casos intervenciones inapropiadas.45 Dejar las Personeras debilitadas para emprender el posconflicto significar debilitar la capacidad de atencin y defensa de las vctimas y de los ciudadanos en general. En otras palabras, debilitar la eficacia de la Ley. En efecto, segn la Unidad de Vctimas, hasta el

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Las crecientes cifras de atencin indican, a febrero 28 de 2013 que las Personeras han atendido 214.558 vctimas; la Defensora del Pueblo, 32.126, y la Procuradura 25.342 personas. Estas cifras se deben a la presencia de las Personeras en todos los municipios del pas, frente a la Defensora y Procuradura, que apenas cuentan con sedes regionales en los 32 departamentos del pas. Entrevista con Subdireccin de Registro, Unidad de Vctimas, Bogot, 12 de marzo de 2013. 45 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNUDH. Las Personeras Municipales: Una mirada del presente y propuestas para el futuro. Bogot, 2004).

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momento aproximadamente un 15% de los solicitantes han sido excluidos como vctimas sujetos de reparacin integral.46 La defensa de sus intereses implica mejorar para la vctima su capacidad probatoria; recoger ms documentos o testimonios que le permitan corroborar su permanencia en el territorio, en el contexto del conflicto y las afectaciones sufridas como consecuencia. Esta actividad supone para muchas vctimas, que hoy se encuentran en estado de vulnerabilidad, un imposible material sino es porque el personero agencia sus derechos. El 15% de personas excluidas supone ms o menos 20.000 personas. Son 20.000 recursos de reposicin, y luego de apelacin, que en su mayora debern gestionar los personeros, so pena de una absoluta indefensin de las vctimas. Es claro entonces, que el proceso de atencin que brindar el personero municipal durante todo el tiempo que durarn las prestaciones de la reparacin integral, indican una vocacin de permanencia, funcin que ser imposible cumplir a cabalidad si el personero municipal, en los ms de 952 municipios del pas no cuenta con ms personal. Funciones del personero que tienen que ver con su papel de veedor o de promotor de la participacin comunitaria, se ven igualmente relegadas frente a la urgencia que le implican otras obligaciones generadas por el conflicto interno que involucra desplazamientos y un sin nmero de violaciones a los DDHH por parte de los diferentes actores. Son prioridades del momento que se espera evolucionen apoyadas en pilares como la cultura y el deporte, llevando a los personeros a una nueva dimensin de sus funciones hasta ahora muy poco trabajadas. Que las leyes en Colombia se cumplan, es uno de los principales retos de la justicia transicional.

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Unidad de Vctimas. Entrevista con Subdireccin de Registro 12 de marzo de 2013.

Recomendaciones

Como se ha podido demostrar en el estudio, las necesidades ms acuciantes de las Personeras Municipales revelan la falta de personal, sus carencias en infraestructura y en tecnologa adecuada y reflejan a su vez la ausencia de una ruta con enfoque psicosocial y diferencial, acorde con la ruta jurdica, garantes ambas de la eficacia en la atencin adecuada que se debe dar a las vctimas. En este mismo sentido, hay que tener en cuenta el enfoque diferencial y de gnero que garantice una reparacin adecuada, teniendo en cuenta que en las tomas de declaracin est la base sobre la que se desarrollarn los procesos de reparacin integral y su correspondiente acompaamiento. De acuerdo con el anlisis de las funciones que debe asumir el personero con los recursos asignados y los correspondientes riesgos que las falencias en este sentido ocasionan, se han elaborado las siguientes recomendaciones:

NECESIDAD DE APROBAR UNA NORMA DE FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERIAS MUNICIPALES El presente estudio describi las distintas normas que componen el rgimen municipal colombiano. La eleccin popular de alcaldes instaurada en la reforma a la Constitucin en 1986, fue el inicio de un camino muy largo recorrido entre la prevalencia del Estado central y la autonoma e independencia territorial que otorga el mandato descentralizador. La Constitucin de 1991 proclamo la descentralizacin como uno de los principios fundamentales de la democracia. Artculo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. (Subrayado por fuera de Texto). Diversos factores rieron con la consecucin de la autonoma e independencia territorial propios de un rgimen de gobierno descentralizado. La ineficacia de las polticas de modernizacin del Estado local; los malos manejos locales de los recursos pblicos; la crisis humanitaria producida por el conflicto armado; el ajuste fiscal ante la quiebra de los municipios, son entre otros factores, los que han tenido postrada por

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ms de dos dcadas la autonoma e independencia del municipio, y por ende, el gobierno propio de las comunidades locales. No se puede olvidar que la ausencia de Estado en los territorios es uno de los factores que permiti la ocurrencia de violaciones masivas y sistemticas de los derechos humanos. El Estado tiene la obligacin de evitar que dichas violaciones se vuelvan a repetir. Al monopolio de las armas en las zonas que se han consolidado para la democracia, debe seguir la presencia de autoridades civiles que diriman los conflictos por los cauces pacficos representados en una institucionalidad fortalecida. La Alcalda local, el Concejo municipal, el Personero municipal, la Veedura ciudadana son las instituciones de la democracia local. Si bien, existen unas finanzas pblicas locales debilitadas para el cabal cumplimiento de los desafos trazados por la justicia transicional, existen tambin varios principios que coadyuvan el propsito de conseguir una real reconstruccin del Estado local. El principio de subsidiariedad que verifica la imposibilidad material del gobierno local de asumir en el corto plazo responsabilidades asignadas en la Ley de Vctimas, abre paso al principio de concurrencia que obliga al Estado central a asignar recursos suficientes para la eficacia de la ley.47 El principio de responsabilidad fiscal, de progresividad y de gradualidad en la aplicacin de la poltica, la cual ha sido prevista por el legislador para un periodo de diez aos, supone la focalizacin y priorizacin de la actuacin administrativa, y un correlativo sacrificio de las otras vctimas interesadas en otros territorios no priorizados que deben esperar un tiempo ms para lograr la reparacin integral. En tal sentido, los criterios de vulnerabilidad que indican que la vctima debe ser atendida con mayor urgencia; el criterio de demanda, que atiende prioritariamente los municipios que estn soportando un mayor nmero de solicitudes de vctimas, son dos criterios, que sumados al de seguridad, puede resolver la decisin de asignacin de recursos en atencin a dicha gradualidad. En efecto, si se analiza la siguiente tabla sobre los 55 municipios que estn recibiendo ms solicitudes de las vctimas, puede concluirse que son ellos los que requieren en un corto plazo, un esfuerzo fiscal grande del Estado central, cuyas inversiones coadyuvarn en la modernizacin de dichos Estados locales.
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Uno de los mandatos ms importantes de la Constitucin Poltica es la garanta del principio de eficacia de la actuacin administrativa, ordenada en el artculo 209 de la carta Poltica. Dicho mandato supone que el Estado est en la obligacin de emprender polticas pblicas eficaces, o de retirarlas del ordenamiento jurdico, por la imposibilidad material de cumplirlas.

Las siguientes son las cifras de atencin publicadas por el DANE a septiembre de 2012, que muestran las tendencias sobre dnde estn las vctimas, y dnde estnlas instituciones que deben fortalecerse para su atencin adecuada. Veamos: CIFRAS DE ATENCIN DE SOLICITUDES DE RECONOCIMIENTO DE VCTIMASREGISTRO NICO DE VCTIMAS, TOP 55 MUNICIPIO APARTAD ARBOLETES BELLO CAREPA CHIGOROD DABEIBA FRONTINO ITAGUI ITUANGO MEDELLIN NECOCL RIONEGRO SAN JUAN DE URABA SAN PEDRO DE URABA TURBO URRAO YARUMAL BARRANQUILLA SOLEDAD BOGOT CARTAGENA CARMEN DE BOLVAR SAN JUAN NEPOMUCENO POPAYAN AGUACHICA CODAZZI CURUMAN VALLEDUPAR RIOSUCIO DEFENSORA PROCURADURA VCTIMAS VCTIMAS ATENDIDAS ATENDIDAS 95 455 0 0 1 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1.385 1.754 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 763 35 0 0 1.107 1.159 548 153 0 234 1 1 1.096 914 2 1 10 0 5 3 888 241 0 0 PERSONERA VCTIMAS ATENDIDAS 1.634 836 1.328 1.012 1.460 388 502 828 731 12.558 1.121 427 602 1.216 1.746 517 577 1.623 413 7.272 666 816 704 1.311 631 462 474 560 418

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MONTELIBANO MONTERA PUERTO LIBERTADOR TIERRALTA LA PALMA NEIVA PITALITO PLATO ACACAS GRANADA VILLAVICENCIO PASTO POLICARPA TUMACO PUERTO ASS VALLE DEL GUAMEZ

29 872 0 0 0 323 0 10 0 4 546 458 0 145 78 105

45 1.329 1 18 0 348 2 0 1 1 798 199 1 641 1 1

799 955 592 476 466 423 807 1.008 440 649 698 567 1.157 1.520 567 543

ARMENIA 165 179 434 PEREIRA 165 276 643 COROZAL 1 2 528 SAN ONOFRE 0 0 500 SINCELEJO 409 270 408 IBAGUE 262 659 448 BUENAVENTURA 0 201 1.223 CALI 240 326 1.593 ROLDANILLO 0 1 400 TULUA 0 0 797 DATOS TOTALES 16.723 13.987 122.142 Federacin Nacional de Personeros, FENALPER. Bogot, D.C., abril de 2013. Fuente: DANE. Informacin estadstica a septiembre de 2012.La celda marcada en azul seala capitales de departamento donde hay presencia de Procuraduras y Defensoras Regionales. Las cifras en verde sealan la entidad del ministerio pblico que mayor atencin presta en el municipio. La anterior informacin es de suma importancia que sea considerada, sobre todo cuando se implementa una ley en forma gradual y progresiva. Estas cifras indican la ubicacin de la mayora de las vctimas. Indican dnde deben brindarse las prestaciones y qu municipios deben priorizarse y fortalecerse. Indican que el 80% de las declaraciones son tomadas por

las Personeras.48Es una informacin que permite priorizar el fortalecimiento local de los municipios que proveern el acceso a los derechos de salud y educacin; estabilizacin socio econmica en concurrencia con la Nacin, restitucin y retorno a los lugares de origen, entre otras prestaciones que conforman la reparacin integral. Las cifras indican claramente que el mayor peso de la atencin a las vctimas, en lo que tiene que ver con toma de declaraciones, asistencia legal, orientacin, presentacin de recursos para su defensa, notificaciones entre otras funciones, son soportadas porlas Personeras Municipales que se encuentran en la situacin precaria que se ha descrito en este estudio, y que imponen del Estado la atencin del principio de eficacia de la Ley de Vctimas so pena del retiro de dicha poltica pblica del ordenamiento jurdico, por la imposibilidad del Estado de brindar a las vctimas del conflicto reparacin integral. El cuadro muestra que en las grandes ciudades si hay un aparato institucional distribuido entre las entidades del ministerio pblico y la Unidad de Vctimas capaz de responder por la dignificacin de las vctimas durante el proceso de atencin. No ocurre lo mismo en los municipios pequeos, Apartad, Chigorod, Turbo, Policarpa, Plato, entre otros donde la debilidad institucional es manifiesta y obliga al Estado central a corregir dicha brecha y concurrir con recursos presupuestales para garantizar a las vctimas una atencin adecuada y prevenir una nueva revictimizacin. Pero este principio de concurrencia que cumple con las entidades territoriales el gobierno central, para cerrar la brecha que existe con la centralizacin, no tendr vocacin de permanencia, si no se atiende desde ya la necesidad de dejar en lo local un Estado fortalecido, una capacidad institucional moderna instalada. En materia de derechos humanos, es la Personera Municipal, la llamada a la verificacin de la eficacia de la Ley de Vctimas. En materia de democracia poltica, es la Personera Municipal la cadena que permite articular la democracia directa que cumple la veedura ciudadana como control social, y la democracia representativa que cumple el Concejo Municipal, como control poltico del gobernante. El Estado local moderno no ser posible si los ciudadanos no tienen una institucin autnoma e independiente que tramite sus quejas. En materia de transparencia, es el personero municipal, como representante del ministerio pblico, el encargado de verificar el adecuado cumplimiento de la Ley de Vctimas y de las dems polticas que implementa el Estado local. Luego se requiere el decidido fortalecimiento de las Personeras Municipales; y, en tal sentido, una ley de la repblica que ordene, con base en los principios de eficacia, gradualidad, responsabilidad fiscal, progresividad, cantidad de solicitudes de las vctimas que determinan las necesidades del servicio, la forma en que se garantizar un
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Unidad de Vctimas, entrevista con Subdireccin de Registro, Bogot, 12 de marzo de 2013.

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procesoestable y permanente de modernizacin del Estado y de la democracia local, que provea garantas de no repeticin de los hechos violentos generados por el conflicto armado. En consecuencia a partir de este estudio se presentar un proyecto de ley orientado a reforzar las Personeras Municipales especialmente en cuanto a su funcionamiento presupuestal y sus relaciones con las dems instituciones del Estado. Se consideran, entre otros, los siguientes aspectos como fundamentales: Mecanismo de financiacin, que asigna recursos a la Personera Municipal para sufragar los gastos que demanda la atencin integral a las vctimas. Vinculacin a la planta de personal de la Personera Municipal de un psiclogo. Vincular a las universidades con el Estado para aportar recurso humano; judicantes y practicantes de psicologa de ltimo ao ad honorem. Relacionar un rubro en la nueva ley de regalas que permita a travs de un proyecto de gestin, implementar recursos para el funcionamiento de las Personeras en su responsabilidad de impulsar el control social y la participacin directa de los ciudadanos en los destinos de su territorio. Considerar escala de impacto y grados de vulnerabilidad para diferenciar la atencin conforme las tipologas de victimizacin y tamaos de planta de personal adecuados a la demanda.

NECESIDAD DE GARANTIZAR CONDICIONES DIGNAS PARA LA ATENCIN Considerando que una de las falencias estadsticamente significativa mostradas por el estudio, es la falta de personal especializado para atender daos de gran impacto, como la desaparicin forzada, la violencia sexual o el homicidio, entre otros; la ausencia de capacidad tcnica del personero municipal para detectar casos que requieren una atencin con enfoque psicosocial adecuada; la falta de protocolos para atencin con enfoque psicosocial, diferencial y de gnero, y de guas para la atencin en crisis y los diferentes comentarios de muchos personeros respecto a la falta de apoyo del Estado en este sentido, se plantean a continuacin una serie de medidas para disminuir el impacto negativo que podra tener este vector, en el proceso de reparacin integral de las vctimas. Para este propsito es importante contar con elementos cientficos y de expertos que dan cuenta de esta necesidad apremiante de cualificar la atencin de las vctimas hacia una atencin concebida como un proceso prolongado de acompaamiento, que no se agota en la toma de declaracin, sino que impone la necesidad de la presencia de la Personera

Municipal como garante y acompaante de la vctima en la promocin de la realizacin de todas las prestaciones que el Estado debe brindar para conseguir la integralidad y los fines transformadores de la justicia transicional. Respecto de la capacidad tcnica delaPersoneraMunicipal para brindar una atencin con enfoque psicosocial, se considera que el perfil del personero municipal carece de elementos bsicos para detectar en la vctima que atiende, una vulnerabilidad de atencin urgente que garanticedesde el inicio de la atencin un proceso de rehabilitacin adecuado al impacto sufrido. Adems de una escucha activa y responsable, la Personera Municipal debe tener capacidad de detectar las mayores y ms urgentes vulnerabilidades y priorizar su atencin, porque se trata de las personas ms indefensas para el ejercicio de sus derechos a la reparacin integral cuyas falencias deben ser llenadas por el personero. Luego se propone fortalecer la atencin con enfoque psicosocial, que incorpore a su vez el enfoque diferencial y de gnero, de modo que garantice una atencin adecuada al caso de la vctima. Para ello es necesario ampliar la planta de personal de las Personeras Municipales e incorporar al menos un profesional en psicologa, para dar ms capacidad tcnica a la Personera Municipal, que asista al personero municipal en el proceso de atencin y acompaamiento de las vctimas en las prestaciones que recibe durante el tiempo de la reparacin integral. Para apoyar esta propuesta es importante conocer por qu se requiere un proceso especial de atencin a las vctimas del conflicto armado. Para el experto Carlos Beristain En los contextos de guerra o violencia poltica, las vctimas han sufrido numerosas experiencias traumticas, como prdidas de seres queridos, exposicin al horror, sufrir tortura o violacin sexual, ser testigos de atrocidades, o sufrir persecucin y amenazas, entre otras.49 En relacin con los impactos que sufre la poblacin desplazada, que es la mayora del universo de vctimas en Colombia, dice el experto que el desplazamiento, la prdida de la tierra, las amenazas, el no tener para comer o donde cobijarse, todos ellos son factores de estrs con un impacto muy negativo en la salud mental. As, el impacto de la violencia no puede verse de forma aislada en el hecho traumtico, sino que hay que tener en cuenta todas las consecuencias que eso tuvo para la persona ya que suponen nuevas fuentes de tensin.50

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BERISTAIN MARTN, Carlos. Acompaar los procesos con las vctimas. Atencin psicosocial en las violaciones de derechos humanos. Fondo de Justicia Transicional. Programa Promocin de la Convivencia y Programa Fortalecimiento de la Justicia. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Bogot, D.C., 2011, pg. 23.
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Op. cit, pg. 28.

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El trauma que sufre la vctima y los objetivos de la atencin psicosocial para superarlo dice la investigadora experta Diana Britto Ruiz, parten de promover la resiliencia. la resiliencia consiste en lograr la superacin del trauma, vencer la adversidad y ser nuevamente un agente activo en la sociedad. Esto suena fcil, pero es realmente un asunto muy complejo, pues la resiliencia no se construye de la nada, para que ella emerja es necesario un gran acompaamiento psicolgico y social, que le permita a la vctima hacer surgir esa fortaleza interior para superar el trauma. Citando a Cirulnik (2002) que plantea Para que haya traumatismo es necesario que se produzca una fractura: Puede tratarse de una fractura fsica: mi cuerpo est roto, destrozado; o psquica: () aquello que me permite permanecer siendo yo mismo cuando el medio vara () se ha desgarrado; ya no s quin soy, () y no s qu hacer. Al respecto dice Britto que En esta definicin existe un aspecto ce ntral para la desvictimizacin: el trauma afecta directamente la identidad. Al perder el arraigo, y cuando es daada en aspectos tan vitales como su familia, su cuerpo, sus expectativas y su proyecto de vida, la vctima sufre el dao como un ataque a su identidad. Tiene conflicto con la imagen de s, y por ello, se formula preguntas directamente relacionadas con ello: por qu a m?, quin soy?, qu har con mi vida? En otras palabras, el evento violento rompe su trayectoria vital y por ende, la secuencia narrativa identitaria y le exige reformular su vida.51 Para Beristain el miedo, como impacto genera numerosas consecuencias negativas como vivencias de angustia y terror, reacciones corporales o impulsivas y cambia el sentido de la realidad. Ya nada parece igual y todo se vuelve amenazante. La persona ya no sabe qu es verdad o mentira, quin le apoya o quin le puede volver a golpear, y se produce desconfianza.52 Adems, estas experiencias traumticas suponen un cuestionamiento profundo del sentido de la vida y se vuelven, en muchas ocasiones, difciles de hablar. Las vctimas no encuentran palabras para expresarlas, o sienten que no se les va a entender en profundidad en lo que les ha sucedido, la dimensin en que esto ha golpeado sus vidas.53

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BRITTO RUIZ, Diana. Psicloga Universidad del Valle e investigadora en justicia restaurativa y gnero. En Atencin a Vctimas, Formas de Reparacin, Un estudio de Caso. En Victimologa. Aproximacin psicosocial a las vctimas. Wilson Lpez Lpez, Annette Pearson y Blanca Patricia Ballesteros. Editores. Universidad Javeriana, USAID, Bogot, diciembre de 2008. P. 157. Ib. P. 160. 52 En materia de reparacin colectiva El miedo afecta a la vctima o su familia, pero tambin afecta a otros sectores sociales porque se hacen actos de terror de forma intencional para extender la amenaza a otros sectores que pueden sentirse identificados con la vctima. Por ejemplo, cuando se cometen hechos frente a testigos, pblicamente, o se exhiben cuerpos con seales de tortura, esas acciones tratan de extender el miedo en la comunidad. Op. cit. pg. 24.
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Op. cit. pg. 27.

En muchos casos el personero municipal orienta la toma de declaracin porque la vctima no logra expresar, contar su experiencia; son momentos donde se requiere una atencin ms cualificada, que active la atencin con enfoque diferencial y psicosocial, un psiclogo capaz de detectar mayores vulnerabilidades y remitir dichos casos hacia una rehabilitacin psicosocial. Para el experto, hay que evitar abrir procesos que no se van a estar acompaando. Actividades como toma de testimonios, los registros de vctimas o las denuncias suponen para las vctimas activar memorias de los hechos traumticos, volver al escenario del horror. Recordar puede tener mucho sentido, pero tambin duele y puede dejar a la persona ms triste despus, o tener pesadillas o malestar.54 Aade que Los efectos y formas de afrontar los hechos pueden ser distintos segn el grupo de edad, gnero, situacin social o las caractersticas de los hechos vividos (UHNCR, 1994). La atencin psicosocial debe partir de entender los distintos impactos y las experiencias de los diferentes grupos de poblacin o el tipo de demanda que plantean.55 Contar con un proceso de atencin ms tcnico y adecuado a las necesidades de las vctimas, permitir reforzar el acompaamiento que demandar la vctima durante su acceso al proceso de reparacin. La permanencia de los procesos de atencin a vctimas depender de la cercana de las vctimas con las instituciones de atencin, el Municipio como principal instancia responsable y en el caso de los procesos de orientacin a las vctimas, la Personera Municipal; de ah la importancia de establecer en la atencin y acompaamiento tambin un enfoque territorial que se concreta en el fortalecimiento de las instituciones locales. Dice el experto que la disponibilidad de contar con dicha atencin psicosocial debera ser permanente para las vctimas de las violaciones graves de derechos humanos, cuando lo consideren necesario. Eso no significa que las vctimas requieran siempre esta atencin, sino que debe estar disponible para cuando sea necesaria.La experiencia muestra que una parte de las vctimas que piden apoyo teraputico pueden beneficiarse de procesos teraputicos individuales relativamente cortos, pero en otros casos se necesita un apoyo de largo tiempo, especialmente en los problemas crnicos, por lo que hay que asegurar la posibilidad de contar con el apoyo para esos casos.56 La inclusin de un profesional de psicologa en las Personeras Municipales va dirigido a lograr el objetivo de cualificar la atencin, garantizar que tenga un enfoque psicosocial y que
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Op. cit. pg. 45. Op. cit. pg. 38.

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Op. cit. pg. 19.

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atienda las diferencias para detectar las principales necesidades que se tienen para la superacin de las vulnerabilidades de las vctimas. En contextos de conflicto Beristain expresa: Podemos ver que los procesos de duelo estn alterados en los contextos de violencia por la forma de la muerte o prdida, dado que es repentina, producida por causa humana, es ms difcil de asimilar o se vuelve inaceptable, produce miedo en los sobrevivientes y ms deseos de venganza.Los nios y nias necesitan conocer la verdad a su nivel, con sus palabras, lo ms pronto posible. Necesita que se responda a sus preguntas con un lenguaje comprensible, pero dicindole la verdad, aunque sea dolorosa pero con cuidado.57 Dice el experto que el imperativo es identificar las vulnerabilidades: Proporcionar apoyo psicosocial no significa convertir a las vctimas en pacientes o que necesiten siempre atencin psicolgica o psiquitrica. El acompaamiento psicosocial puede darse de diferentes maneras, desde formas de apoyo mutuo o la escucha activa, hasta procesos teraputicos en algunos casos. Es importante identificar las personas o familias que pueden necesitar ms apoyo.58 Las vulnerabilidades se detectan conforme a las necesidades que expresan las vctimas en su proceso de participacin efectiva. Beristain proporciona en el estudio realizado para el PNUD, cules son las principales necesidades de las vctimas: Algunas de las necesidades de las vctimas y comunidades afectadas tienen un fuerte componente psicosocial. Entre estas estn: Seguridad y proteccin, dado que promover un espacio de seguridad es el primer paso para cualquier proceso de apoyo. Identificacin, que suponga el reconocimiento de su experiencia y el acceso al ejercicio de sus derechos como vctima. Informacin que ayude a salir de la confusin sobre las consecuencias de las violaciones, las posibilidades de investigacin, as como los recursos de apoyo a la familia o comunidad, y los derechos que tienen. Acciones de reconstruccin que implica un fortalecimiento de los lazos de soporte afectivo y social (apoyo a la infancia, escolarizacin y reagrupamiento familiar). Participacin en la toma de decisiones sobre los aspectos que tienen que ver con sus vidas. Retomar el control de su vida en sus manos es una condicin bsica para la recuperacin y

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Op. cit. pgs. 30 y 31. Op. cit. pg. 49.

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salud mental, teniendo en cuenta el nivel de impacto sufrido, sus recursos y sus necesidades. Derecho a un trato digno y condiciones de restitucin de derechos que fueron violados. Atencin al impacto emocional, incluyendo apoyo individual o mediante grupos de apoyo mutuo y/o apoyo teraputico. Estas pueden considerarse las necesidades psicosociales bsicas. La atencin psicosocial no se limita a la atencin emocional y duelo. En un sentido amplio, todos los programas de reconstruccin tienen que tener en cuenta un enfoque o perspectiva psicosocial, para tener en cuenta su impacto en las vctimas y la necesidad de reconstruccin de sus redes sociales. Beristain proporciona claves para la instrumentalizacin de la atencin con enfoque diferencial, pero la condicin fundamental para llevarlas a cabo es que se conciba el proceso de atencin a vctimas no como un evento puntual en la toma de la declaracin, sino reconocer que la atencin se prolongar en el tiempo por el seguimiento y acompaamiento que las Personeras Municipales debern brindar durante todo el proceso de reparacin integral. Es necesario tener en cuenta que los procesos de retorno a las tierras y a los lugares de origen demandarn garantas de no repeticin de los hechos de indefensin en que se encontraron las vctimas antes del despojo o el abandono de sus propiedades.59 Pensar que las Personeras Municipales podrn acompaar a las vctimas en estos procesos sin un fortalecimiento de su capacidad humana y tcnica es abandonar el enfoque psicosocial que debera tener en cabeza de los personeros la atencin y acompaamiento a las vctimas en el nivel local. El experto plantea las siguientes tareas para instrumentalizar la atencin con enfoque psicosocial: la atencin debe estar caracterizada por: 1. Ejercer un papel conductor, de referencia, para acompaar gestiones o dificultades que aparezcan en el proceso.

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Para Beristain Entender la historia local es bsico () Frecuentemente se entremezclan historias de territorios ancestrales, procesos de colonizacin, disputas por la propiedad, presencia de proyectos agroindustriales o industrias extractivas, que mezclan el pasado con el presente y los proyectos de futuro en la zona. Tambin estn ntimamente relacionados con las relaciones de poder local. Entender esta historia ayuda a valorar la determinacin de las violaciones y la responsabilidad del Estado, pero tambin los desafos de la reparacin y los problemas para hacerla efectiva. Op. cit. pg. 103.

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2. Despus de gestiones movilizadoras, como dar o escuchar testimonios, versiones o informaciones, se necesita tener en cuenta un tiempo de apoyo posterior y un seguimiento en los prximos das al menos. 3. Contar con un sistema de recogida de sucesos y de problemas que muestran las vctimas para poder valorar las condiciones y necesidades que tienen. 4. Remitir a las personas que tienen necesidades de ayuda a un recurso o apoyo adecuado que sea accesible en un corto tiempo.60 Concluye el experto en su trabajo con el PNUD que (s)e debe tener en cuenta que hablamos en estos casos de una dimensin de proceso y el acompaamiento no debera limitarse a intervenciones puntuales aisladas.61 Son todos atributos y cualidades que seala el investigador deben rodear la atencin psicosocial de las vctimas, que no se agota en el enfoque jurdico aplicado por el Personero Municipal, sino que exige contar con personas calificadas en atencin con enfoque psicosocial para llevar a cabo el proceso de deteccin, recuperacin y transformacin de vctima a ciudadano. El procedimiento descrito por los expertos citados, muestra un estndar muy alto a lograr en la atencin psicosocial de las vctimas. No se puede olvidar, que uno de los propsitos de la indemnizacin, como componente de la reparacin integral, es contribuir con la superacin de la vulnerabilidad de las vctimas. En materia del acompaamiento que el Estado debe brindar, en virtud del artculo 132 de la Ley de Vctimas, se impone implementar un modelo de atencin psicosocial que sirva para detectar dichas necesidades, que permitirn al juez o al operador administrativo, en este caso el personero, brindar una reparacin integral ms acertada y adecuada a las necesidades, y eficaz para transformar las condiciones de discriminacin que permitieron su victimizacin, para lo cual es imperativo brindar un acompaamiento. La pregunta es: Deben todas las vctimas recibir una atencin con enfoque psicosocial? En este punto, una de las limitaciones para alcanzar semejante meta es la sostenibilidad fiscal. Es importante reconocer, que todas las vctimas, las de desplazamiento forzado, desaparicin, tortura y secuestro, homicidio, violencia sexual, reclutamiento forzado, lesiones personales permanentes, todas, tienen derecho, en la reparacin integral, a recibir del Estado el componente de rehabilitacin reglado en el artculo 135 de la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras.

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Op. cit. pgs. 44 y 45. Op. cit. pg. 72.

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En efecto, dicha norma establece que la rehabilitacin es el conjunto de estrategias, planes, programas y acciones de carcter jurdico, mdico, psicolgico y social, dirigidos al restablecimiento de las condiciones fsicas y psicosociales de las vctimas La norma establece el mandato segn el cual el acompaamiento psicosocial deber ser transversal al proceso de reparacin y prolongarse en el tiempo Para tal efecto la norma asigna al Ministerio de Salud, la responsabilidad del Programa de Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas, cuyo objetivos principales, segn la norma, es detectar y acercar a las vctimas ms vulnerables y garantizar una atencin de calidad por parte de profesionales con formacin tcnica especfica y experiencia relacionada, especialmente cuando se trate de vctimas de violencia sexual, a travs de una oferta de terapia individual, familiar y comunitaria segn protocolos de atencin que debern disearse e implementarse localmente en funcin del tipo de violencia y del marco cultural de las vctimas. (Subrayado fuera de texto). Es un mandato muy claro del legislador, establecer un estndar de calidad en la atencin psicosocial con enfoques territorial y diferencial. La norma seala unos criterios que deben tenerse en cuenta: 1) la tipologa de la violencia que determina 2) un especfico protocolo de atencin y su aplicacin local, y 3) atender el marco cultural de las vctimas mediante un acompaamiento con enfoque psicosocial y diferencial de la intervencin. Frente a este mandato y a la necesidad de aplicar el principio de sostenibilidad fiscal, es claro que es imposible pensar en el corto plazo en unas Personeras Municipales que cuenten todas con psiclogos especializados en la materia, simplemente Colombia no tiene dicha disponibilidad de profesionales.62 Pero es necesario avanzar en una estrategia de implementacin gradual de esta medida que permita la deteccin temprana de las vctimas ms vulnerables. Es posible, con el perfil del Personero Municipal, de profesin abogado, al tomar la declaracin, verificar la ocurrencia de unos indicadores que le permitan detectar que se est frente a una persona con alta vulnerabilidad psicosocial? Es en ese momento, en la toma de declaracin, que atienden en su mayora las Personeras Municipales,en el que puede producirse una deteccin temprana de un problema psicosocial con potencial en convertirse en una enfermedad mental. Luego s se
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Segn el Coordinador para Amrica Latina y el Caribe de la Encuesta de Salud Mental de la Organizacin Mundial de la salud, OMS en el pas casi hay un psiquiatra por cad a 100.000 habitantes, pues en total son 1.200 para atender a una poblacin de 48 millones de personas y lo que es ms preocupante es que la mayora se concentra en Bogot y Medelln, dejando abandonadas las zonas del pas ms afectadas por la violencia y el desplazamiento. Se sabe por ejemplo, que experimentar adversidades durante la infancia es el indicador ms fuerte del inicio temprano de una enfermedad mental y que quien no recibe tratamiento para un trastorno severo tiene una sobrevida menor de 25 aos.En El Espectador, 21 de abril de 2013, p. 30.

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requiere contar en la planta de personal de las Personeras Municipales de un psiclogo que cumpla dicha funcin, en observancia del numeral 2 del artculo 137 de la Ley de Vctimas. Es paradjico cmo siendo Colombia un pas cuya poblacin civil ha padecido los efectos del conflicto armado durante dcadas, no cuente, sobretodo en la periferia, (en los lugares de conflicto, donde ms se necesita), con programas de recuperacin y rehabilitacin psquica por tantos traumas violentos sufridos. El dficit de oferta pblica para la estabilizacin de miles de personas afectadas debe revertirse, mediante la creacin de incentivos para la apertura de programas acadmicos especializados en materia de rehabilitacin de vctimas del conflicto armado e incentivos de ubicacin laboral a dichos especialistas en las Personeras Municipales de mayor demanda y en forma progresiva en el resto de las Personeras Municipales del pas, como parte de las medidas de un proceso de reparacin colectiva que se concreta en la reconstruccin de las instituciones de la democracia local. El posconflicto, no es un escenario de corto plazo, quiz dure al menos medio siglo ms; las personas que hoy deambulan las calles extraviadas en su dolor y sus traumas producidos por un conflicto armado de ms de medio siglo, son el resultado de las mltiples violencias que se desprenden de una confrontacin armada. El pas debe emprender con conviccin un rumbo sin pausa en la recuperacin de las personas afectadas por el conflicto, sobre todo de los jvenes que siendo nios tuvieron que presenciar cmo masacraban a su padre y a sus seres queridos, son esos casos los que hay que detectar principalmente, son muchos jvenes que requieren un proceso adecuado y responsable de atencin con enfoque psicosocial. En consecuencia se recomienda: Incorporacin de un Psiclogo como cargo adjunto a cada una de las Personeras Municipales del pas en forma gradual y progresiva atendiendo criterios de demanda y tipologa de daos conforme a impacto de las violaciones a los derechos humanos y persistencia del conflicto armado. Asesora psicolgica a personeros para su trabajo en atencin a vctimas con enfoque psicosocial. Apoyo psicosocial al personal de las Personeras Municipales que atiende a las vctimas y establecimiento de programas de bienestar social a quienes atienden. Garantizar la intimidad en la toma de declaraciones; aspecto que tiene que ver con la carencia en infraestructura que muchas Personeras padecen. Este punto de partida en la atencin que se da en la toma de declaracin y que debe prolongarse durante el proceso de acompaamiento en la reparacin integral, en la relacin ms

cercana que puede establecer el Estado con la vctima, se debe considerar como especialmente sensible, dada la carga emocional que en muchos casos implica para funcionarios y declarantes y la imposibilidad de hacerlo con libertad por las limitaciones a la intimidad en que se produce ese acto amparado por la confidencialidad. Se propone la asignacin por parte de la Alcalda de espacios adecuados en otras instituciones de carcter municipal. Por otra parte, es necesario anotar en este punto que la gran mayora de declarantes son mujeres, lo que debera ser suficiente para reforzar el recurso humano del Personero en este sentido. La intervencin de otras personas de la comunidad que estn suficientemente capacitadas podra servir para mediar algunas distancias que se presentan en el abordaje de ciertas temticas dentro de las relaciones de gnero. En los concursos pblicos que se realicen para incorporar en la planta de personal de las Personeras a psiclogos debe prevalecer la equidad de gnero y establecerse la preferencia por la mujer entre un candidato y otro para dicho cargo.

NECESIDAD DE UNA MODERNIZACINTECNOLGICA Desde la perspectiva tecnolgica, es fundamental establecer la toma de declaracin en lnea, con firma y huella digital, evitando impresiones, fotocopias y escaneos, adems de gastos de correo, al poder enviarse directamente por correo electrnico a la Unidad de Vctimas. De igual forma contribuira a aliviar la falta de espacio en muchas de sus dependencias, en donde se acumulan los archivos sin las condiciones adecuadas para su custodia y conservacin. Al momento de escribir esta propuesta, se sabe que la Unidad de Vctimas dotar a 83 municipios, con computador, impresora y firma y huella digital. Pero esto no es suficiente ni responde a una intervencin estructural sino puntual y coyuntural. Se presentan a continuacin los puntos fundamentales de los que parte esta propuesta: Servidor privado en funcionamiento con gestor documental donde se sube toda la informacin con usuario y contrasea para cada personero. Pantallas de consulta para que las personas puedan, digitando el nmero de cdula, seguir su trmite sin necesidad de ser atendidos por el funcionario. 100 tabletas para realizar un proyecto piloto de cambio tecnolgico. Estas tabletas podran ser financiadas por proyectos de cooperacin internacional o ser una donacin de empresas proveedoras o productoras como PC Smart,

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Samsung, IBM, HP, INTEL o LG, como parte de su programa de responsabilidad social. El Estado debera asignar los recursos suficientes que garanticen una adecuada formacin y capacitacin en el uso de herramientas tecnolgicas. Este recurso les permitira: grabar declaraciones de audio y video, fotografiar documentos, rellenar formularios, firmar y poner la huella; tener acceso a internet, consultar mapas, tener telfono, botn de pnico, enviar los documentos sin necesidad de impresora, fotocopiadora, escner, medir predios con la aplicacin GPS y poder mediar en los conflictos por linderos en los procesos de restitucin de tierras. Con la herramienta podran realizar foros y tener chats grupales de audio y video con sus pares y recoger mejores prcticas y lecciones aprendidas. Su implementacin requiere la capacitacin de los personeros en su correcto funcionamiento durante al menos una semana en grupos de mximo 15 personas. Permitira adems la difusin de valiosos instrumentos con los que no todos cuentan como la ruta de atencin con enfoque psicosocial que implementa la Personera de Cali, un Programa psicosocial para las vctimas dela Personera de El Cerrito, Valle,el Protocolo de atencin en crisis aplicado por la Personera deBarrancabermeja o el Plan de Capacitaciones diseado por la Personera de Medelln, as como socializar y conocer propuestas como la del Programa Radial implementado por la Personera de Chigorod. Si se contara con dicha modernizacin tecnolgica sera posible para las Personeras Municipales potenciar su trabajo y ser mucho ms efectivas.

NECESIDAD DE FORTALECER PERSONEROS, FENALPER

LA

FEDERACIN

NACIONAL

DE

Fortalecer FENALPER, significa fortalecer la organizacin que representa a las Personeras Municipales, como uno de los ejes del proceso de modernizacin del Estado local, como ocurri con la creacin de la Federacin Nacional de Municipios y de otras instancias territoriales asociativas. La organizacin administrativa de FENLPER puede estimular la conformacin de una red local de defensores de derechos humanos, un mejor apoyo en la misin que se cumple y mayor fluidez en el dilogo con las entidades nacionales considerando que son muchas las funciones que delegan en el personero y cuya resultado redunda en beneficio de la entidad nacional y en el conjunto de la nacin. El Plan Estratgico 2013 - 2018, elaborado por FENALPER en abril de 2013es una herramienta que responde a los nuevos retos que se imponen al Estado local: un mayor control territorial de la sociedad local en materia social, econmica y ambiental; un mayor control sobre las actividades econmicas de extraccin de recursos naturales, entre otras funciones de vigilancia y monitoreo delegadas por las entidades nacionales a los

personeros municipales. El conocimiento conjunto que se construye a travs de una organizacin que agrupa a los defensores del pueblo local, redundar en una mejor informacin en materia de derechos humanos y defensa del inters general. Los nuevos desafos que impone el posconflicto son de singular importancia en el nivel territorial. Este derrotero de modernizacin local se puede lograr si se orienta la gestin de FENALPER hacia el logro de resultados efectivos y demostrables, as como para optimizar y hacer eficiente el empleo de los recursos humanos, financieros, tecnolgicos, culturales e institucionales disponibles. Se requiere una organizacin administrativa bsica que a continuacin se describe:

Para cumplir con eficiencia y eficacia con sus objetivos misionales e institucionales y apoyar los requerimientos de modernizacin de las Personeras Municipales, es necesario fortalecer la organizacin que representa la Federacin Nacional de Personeros de Colombia en sus componentes tcnicos, financieros, organizacionales y humanos Para los anteriores efectos, la ley puede ordenar la destinacin de algunos recursos especficos: La reforma al sistema general de regalas, que prev recursos para la prevencin de la corrupcin podra ampliarse a las Personeras Municipales y al fortalecimiento de FENALPER. Otras fuentes de recursos pueden surgir del sistema general de participaciones en lo relacionado con los recursos destinados a su monitoreo. La modificacin a la Ley 617 de 2001 sobre el margen presupuestal que los municipios destinan a las Personeras; las fuentes de financiamiento de la implementacin de la Ley 1448 de 2011; las fuentes de financiamiento de la Poltica Nacional de Derechos Humanos y DIH; la obligatoriedad de que la ESAP en desarrollo de las tareas que le ordena la Ley 1551 de 2012 apoye a FENALPER.

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Son todas alternativas que se deben explorar, y que requieren un marco legal que garantice que en el corto plazo, las vctimas contarn con una modernizacin del Estado local, a partir del fortalecimiento de las Personeras Municipales, como entes del Estado garantes de los derechos humanos y de la adecuada atencin a las vctimas del conflicto armado en Colombia.

BIBLIOGRAFA Constitucin Poltica de 1886. Constitucin Poltica de 1991. Asamblea Nacional Constituyente. Acta No. 101. Bogot, 18 de junio de 1991. Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59 pginas 20, 21 y 23, Bogot, 25 de abril de 1991. Ley 136 de 1994, artculo 168 que define que las personeras estarn conformadas al menos por el personero y un secretario. El artculo 180 que establece una procuradura delegada para personeros. El artculo 179 que define los deberes de los funcionarios pblicos locales con los personeros y califica de mala conducta sancionada con destitucin, la renuencia en brindar informacin para el cabal cumplimiento de sus funciones. Ley 166 de 1994, establece que su presupuesto no puede ser inferior al presupuestado en la vigencia en curso. Ley 330 de 1996, dispone frmula para las apropiaciones presupuestales de las contraloras municipales. Ley 387 de 1997, asigna la funcin de atender el registro de poblacin en situacin de desplazamiento. Ley 358 de 1997, control al endeudamiento territorial por capacidad de ahorro operacional e indicadores de solvencia y sostenibilidad. Ley 489 de 1998, mecanismos para la modernizacin del Estado. Ley 549 de 1999, control al pasivo pensional, crea FONPET y destina recursos para solventar el pasivo. Ley 550 de 1999, intervencin econmica por el Ministerio de Hacienda a entidades territoriales con acumulacin de pasivos. Exposicin de Motivos de la Ley 617 de 2001. Ley 617 de 2001, de reforma municipal y reestructuracin para responder a la crisis fiscal. Ley 819 de 2003, responsabilidad fiscal. Los municipios deben contar con Marco Fiscal de Mediano Plazo con metas de supervit primario a 10 aos que someten el tamao presupuestal y mayor control al endeudamiento.

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Ley 1190 de 2008, seala obligacin de gobernadores y alcaldes de asignar recursos presupuestales para la atencin de los desplazados. Ley 1322 de 2009, que regula el rgimen de los auxiliares jurdicos ad honorem para las personeras municipales. Ley 1437 de 2011, artculo 197, que establece la obligacin a los personeros municipales de contar con un correo electrnico exclusivo para el recibo de notificaciones judiciales. Ley 1454 de 2012 orgnica de ordenamiento territorial, que establece el principio de subsidiariedad segn el cual, la Nacin apoyar en forma parcial y transitoria a las entidades de menor desarrollo econmico y social cuando se demuestre imposibilidad de cumplir sus competencias, norma que requiere desarrollo reglamentario. Asimismo la norma de ordenamiento territorial establece que habr un equilibrio entre competencia y recursos. Dichas competencias se trasladarn previa asignacin de los recursos fiscales para atenderlas de manera directa o asociada. Ley 1551 de 2012, de reforma al rgimen municipal. El artculo 2, que establece que los municipios tienen potestad para adoptar la estructura administrativa conveniente para cumplir las competencias asignadas. Asimismo autoriza a los estudiantes de derecho a realizar la judicatura en las personeras. Decreto 360 de 1995, artculo 98, origen del presupuesto de la personera municipal. Decreto 4800 de 2011 reglamentario de la Ley de Vctimas, contenido de la declaracin que rinde la vctima, artculo 39 establece los estados del trmite: incluido; no incluido; en valoracin; excluido. Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2012, reglamentarios de la Ley de Vctimas y Restitucin de TierrasDecreto 1196 de 2012, plazo para inscripcin de las organizaciones de vctimas a las mesas de participacin. Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001 y C- 1187 de 2000 establece la obligacin de la Nacin de apoyar presupuestalmente a municipios que carecen de capacidad para la atencin de poblacin desplazada en desarrollo del principio de subsidiariedad. Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, establece una certificacin para determinar el esfuerzo presupuestal de los municipios para la atencin de la poblacin desplazada. Corte Constitucional, Sentencias 052, 250 y 253 de 2012 sobre la condicin de vctima.

Corte Constitucional, Auto 007 de 2009. Impone mayor compromiso presupuestal de las entidades territoriales con la poblacin desplazada. Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001. Corte Constitucional. Sentencia C-1187 de 2000. Corte Constitucional. Sentencia C-105 de 2013. Declara inexequible el concurso pblico previsto en la Ley 1551 de 2012 y realizado por la Procuradura General de la Nacin, por violacin al principio de autonoma territorial. Departamento Nacional de Estadstica, DANE. Informacin estadstica a septiembre de 2012 en materia de atencin a vctimas por parte del ministerio pblico. Ministerio de Defensa. Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011. En Imprenta Nacional de Colombia, Bogot, 2009. Tambin en http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios% 20sectoriales/Serie%20Prospectiva/Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%2019982011.pdf Departamento Nacional de Planeacin. Desempeo fiscal de los departamentos y municipios., Bogot, 2011. https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=pVQT8duQkds%3d&tabid=386 Unidad Nacional de Vctimas. Entrevistas celebradas el 8 y 13 de marzo de 2013. Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, CNRR, jornada de atencin a vctimas en La Gabarra, Norte de Santander. Relato de vctima, Bogot, 2007. Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, CNRR, jornada de atencin a vctimas, en al Alto Naya. Relato de vctima, Bogot, 2008. Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, CNRR, jornada de atencin a vctimas en Quibd, Bogot, 2008. Procuradura General de la Nacin. Boletn 1322. Publicacin: mircoles, 26 diciembre 2012. En http://www.procuraduria.gov.co/portal/Concursode_meritos_para_elegir_personeros_municipales_es_constitucional__dijo_el_Procurador_g eneral.news consultada el 8 de marzo de 2013. Procuradura General de la Nacin. La Voz de las regiones. Bogot, 2009. Contralora General de la Repblica, funcin de advertencia No. 80110 de 2013. Federacin Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER y Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID. Informe diagnstico de las personeras en el marco de su papel como defensores de derechos humanos y competencias asignadas en la Ley 1448 de 2011., Bogot, octubre de 2012.

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