Publicado en Revista Itinerarios, ANUARIO DEL CEEMI, Ao 2, Nmero 2, Universidad Nacional de Rosario, 2008.

Democracia de masas, representacin y divisin de poderes en la comprensin de los convencionales del Partido Peronista durante la reforma de la Constitucin Nacional, (1948-1949). Mara Mercedes Prol (UNR) La emergencia del peronismo, a mediados de los aos cuarenta en Argentina, supuso distintas transformaciones en la articulacin del Estado y la sociedad, que se extendieron durante la primera y segunda presidencia de Pern. Tales transformaciones estuvieron ligadas al reconocimiento jurdico de nuevos actores colectivos. En este contexto, las elites gubernamentales promovieron la formacin de corporaciones econmicas de trabajadores, empresarios e integrantes de las profesiones liberales y les garantizaron el monopolio de la representacin en su sector, controlando por medio de leyes o decretos, segn los casos, la organizacin interna de las agrupaciones y la elaboracin de sus demandas 1. En los orgenes de esta etapa, los sindicatos de trabajadores adquirieron personera gremial, estos incidieron en el diseo de polticas pblicas que involucraron sus intereses corporativos y sus dirigentes formaron parte del Partido Peronista, hasta que la CGT se convirti en la tercera rama del movimiento poltico 2. A diferencia de lo que ocurri con la central de los trabajadores, los empresarios de distintos sectores productivos cercanos al gobierno no lograron constituir un organismo unificado sino hasta fines de 1952, cuando dieron vida a la Confederacin General Econmica. Poco despus de esta aparicin se cre, apoyada por el gobierno nacional, la Confederacin General de Profesionales 3. Al mismo tiempo, a lo largo de este perodo, se modific la composicin del sistema de partidos. Los legisladores peronistas electos en febrero de 1946, pertenecientes al Partido Laborista, a la Unin Cvica Radical Junta Renovadora y a grupos independientes armaron, un ao despus de este triunfo, el antes mencionado Partido Peronista. Mientras que los partidos preexistentes, la Unin Cvica Radical, el Partido Demcrata, el Partido Socialista, el Partido Comunista y el Partido Demcrata Progresista sufrieron divisiones y cambios en la composicin de sus elencos. Todos estos partidos participaron en desigualdad de condiciones en las contiendas
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Sobre las caractersticas del corporatismo en Amrica Latina y Argentina: Collier, David, Trajectory of a Concept: Corporatism in the Study of Latin American Politics, en Smith, Peter (ed.), Latin America in Comparative Perspective. New Approaches to Methods and Analysis, Colorado, Westview Press, 1995.
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El decreto n 23852 del 2 de octubre de 1945 dispuso el Rgimen Legal de Asociaciones Profesionales de Trabajadores. Mediante este decreto adquirieron personera gremial los sindicatos con mayor nmero de afiliados cotizantes en proporcin a la cantidad de personas que ejercan la misma actividad en el rea respectiva. Este documento fue el punto de partida del carcter monoplico de la representacin profesional de los trabajadores y la consagracin de la tendencia a la centralizacin en la estructura organizativa de los mismos. Restoy, E. y Doeste, A. (comp.), Compilacin de Leyes, decretos y resoluciones . Tomo IV, Buenos Aires, Editorial Claridad, 1946. Doyon, Louise, Pern y los trabajadores. Los orgenes del sindicalismo peronista, 1943-1955, Buenos Aires, Siglo XXI Editora Iberoamericana, 2006.
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Acua, Carlos, La Burguesa Industrial como Actor Poltico. Tesis Doctoral, University of Chicago, 1995.

electorales para elegir candidatos a cargos pblicos electivos en el orden nacional y en las provincias. Por lo tanto, con tales irrupciones, convivieron distintas formas de representacin de intereses corporativos y polticos, que se sustanciaron en nuevos diseos institucionales. Las corporaciones econmicas de los trabajadores y los empresarios se integraron a los organismos tcnicosconsultivos situados en el marco del Poder Ejecutivo de la Nacin y en los de las provincias, ya que la representacin corporativa nunca alcanz traduccin en las Cmaras Legislativas de la Nacin 4. Este tipo de representacin se mont sobre una forma de figuracin de lo social de carcter socio-funcional, sustentada en el esquema de la comunidad organizada. Mientras que la representacin poltica propiamente dicha se asent sobre un sistema electoral que continu inspirado en la ecuacin un hombre un voto, y en la divisin territorial, como base de la geografa electoral, pero tuvo cambios parciales respecto del sistema preexistente contenido en la Constitucin Nacional de 1853/60 y en la Ley Electoral n 8871. Ambos esquemas institucionales convivieron a su vez con una cosmovisin del rol del peronismo en el campo poltico, que fue acuada por Pern, los legisladores y los dirigentes del partido. Para estos el movimiento que haban creado representaba al pueblo uno y homogneo- y a la Nacin en su totalidad. Mediante discursos y prcticas concretas (formales e informales) procuraron progresivamente diluir el particularismo, sin abandonar del todo el estigma popular de sus orgenes, sobrepasar su condicin de fuerza poltica mayoritaria para alcanzar la unanimidad5. Esta configuracin identitaria se someti a diversas pruebas, dentro y fuera del peronismo. Por un lado, si bien las confederaciones econmicas adhirieron a la Doctrina Nacional (que era en realidad la Doctrina Peronista) 6, la homogeneidad representativa se diluy en el disenso que se manifest, por diversas cuestiones, en el interior de cada una de ellas, y entre las mismas durante la realizacin de convenios colectivos y en el Congreso de la Productividad de 1954/557. No obstante, el mayor problema se situ en el segundo esquema, correspondiente a la representacin poltica, porque las elecciones nacionales y provinciales efectuadas peridicamente resultaron siempre un desafo, en tanto midieron la intensidad de esa identificacin nacional, y el voto opositor, que se concentr hacia 1949 en el radicalismo, constituy una traba a la concrecin de aquella totalidad representativa. Tambin fueron un escollo las sucesivas crisis de gobernabilidad desatadas
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Algunos organismos consultivos fueron: Consejo Econmico y Social (decreto N 2098/46); Comisin Nacional de Cooperacin Econmica (decreto n 18814/49), Comisin Nacional de Precios y Salarios, Comisin Econmica Consultiva (decreto n 8277/53). Los sucesivos decretos estn citados en Anales de Legislacin Argentina, 1946, 1949, 1953, respectivamente. La Constitucin del Chaco incorpor la representacin funcional a su sistema unicameral. La Capital, 18/03/52.
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Sobre la idea de comunidad organizada, nacin y pueblo en el peronismo y sus implicancias en la dinmica de la participacin poltica, Romero, Luis Alberto, Sociedad democrtica y poltica democrtica en la Argentina, Bernal, Universidad de Quilmes, 2004.
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La Doctrina Peronista fue declarada por ley Doctrina Nacional.

Brennan, James, El empresariado: la poltica de cohabitacin y oposicin, en Torre, Juan Carlos (dir), Los aos peronistas (1943-1955), Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2002.

durante el proceso de configuracin del Partido Peronista en varias provincias, en Santa Fe, Crdoba, Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, a las que se les aplic la intervencin federal 8. Las crisis internas del peronismo, en la fase formativa del partido, minaron en algunos distritos su capacidad electoral y, a raz de ello, los partidos de la oposicin crecieron en las urnas, aunque nunca llegaron a convertirse en mayora. En este trabajo retomamos este ltimo problema. Describimos los mecanismos institucionales que contribuyeron a limar los desafos que surgieron de contrarrestar aquella configuracin identitaria unanimista con la dinmica concreta de la poltica. Para ello nos remontamos al proceso de reforma de la Constitucin Nacional, que se extendi desde marzo de 1948 hasta marzo de 1949, e interpretamos las modificaciones introducidas en el sistema electoral y ms ampliamente en el esquema de control y equilibrio del poder del rgimen republicano de gobierno. Siguiendo algunos estudios previos sostenemos que las reglas que pautaron el acceso a los superiores cargos de gobierno, las condiciones de la competencia electoral y la forma de decidir, establecidas en el nuevo texto constitucional y posteriormente en la Ley Electoral de la Nacin sancionada en julio de 1951, fueron factores institucionales que facilitaron el incremento del carcter mayoritario del peronismo y crearon las vas para la pretendida y nunca lograda unanimidad. Pero, a diferencia de estos anlisis, consideramos que las causas de su implementacin no radicaron exclusivamente en una eleccin racional de maximizacin de beneficios con insuficiente evaluacin de costos (ya que, como se sabe, esta eleccin finalmente ocluy toda posibilidad de competencia poltica), efectuada por Pern y los miembros del oficialismo 9. Su diagramacin y puesta en marcha pueden atribuirse tambin a ciertos elementos prescriptivos relacionados con la comprensin que legisladores y convencionales del Partido Peronista tuvieron en torno a qu era y cmo deba funcionar una democracia de masas. Conforme a su cosmovisin, la democracia de masas era resultado de la expresin radical de la voluntad popular, y su fortaleza y legitimidad residan en la unidad poltica del Estado.
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Las intervenciones federales fueron implementadas, segn los casos, por ley del Congreso o por decreto del Poder Ejecutivo de la Nacin. Sobre la interpretacin de esta clusula constitucional, Botana, Natalio, El Orden Conservador. La poltica argentina entre 1880 y 1916, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1998.
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Carla Carrizo interpreta la raz del conflicto peronismo/antiperonismo que se extendi entre los aos 1946 y 1955 y, en este marco, los medios que utiliz el peronismo para imponerse como orden poltico, a partir del enfoque de la eleccin pblica. Este enfoque considera que las decisiones que toman los individuos y los grupos colectivos estn mediadas por clculos de costos y beneficios. La autora marca dos reglas que rigen un proceso decisional de ndole poltico: la unanimidad y la mayora. La regla de mayora implica una premisa, la existencia de una sociedad de desiguales, produce un resultado de suma positiva, ya que permite beneficios para todos los grupos que interactan en la competencia poltica. A diferencia de sta, la unanimidad es voluntaria, implica una premisa de igualdad e incrementa los costos para efectuar un acuerdo. Por lo tanto, la regla aconsejable para las decisiones colectivas en un rgimen poltico democrtico es la mayora. El peronismo tendi hacia la unanimidad impuesta y obtur cualquier tipo de competencia poltica. Transform los costos de derrota de los contendientes en costos de opresin y el desenlace fue la confrontacin violenta. Carrizo, Carla, Regla de mayora y conflictos polticos: el peronismo y la oposicin (1946-1955), en Kvaternik, Eugenio, Elementos para el anlisis poltico. La Argentina y el Cono Sur en los 90, Buenos Aires, Piados, 1998. Sobre la ley electoral sancionada en 1951 y sus impactos en la relacin peronismo/oposicin puede consultarse adems Persello, Ana Virginia; De Privitellio, Luciano, Las reformas de la Reforma: de la lista incompleta a la representacin proporcional , Seminario Problemas de la Historia Argentina Contempornea, Instituto Ravignani-FFYL, UBA, Buenos Aires, 2006.

Todos los cuerpos gubernamentales deban expresar esa voluntad y contribuir a dicha unidad, que era producto adems, entre otros factores, de la homogeneidad partidaria de los elencos de gobierno. En esta comprensin, toda oposicin fue sinnimo de obstruccin. A su vez, el Estado necesit instrumentos para controlar las distintas manifestaciones de esa voluntad popular y, como dijimos al comienzo de esta introduccin, regular los conflictos econmicos y sociales que provenan de la irrupcin de nuevos actores colectivos. Nos inscribimos en esta lnea de razonamiento, y exponemos primero los argumentos a partir de los cuales los convencionales peronistas fundamentaron la dimensin de la reforma poltica, para luego detenernos en los puntos ms significativos de la misma sealados en el prrafo anterior. 1 Los argumentos velados de la reforma poltica. Desde marzo de 1948 hasta enero de 1949, Pern junto con los funcionarios de la Secretara Tcnica de la Presidencia, los legisladores nacionales integrantes de la Comisin de Asuntos Constitucionales de ambas Cmaras Legislativas, y reconocidos juristas, entre los que se hallaba Arturo Sampay, confeccionaron los textos preliminares que integraron luego el Anteproyecto y Fundamentos de la Reforma de la Constitucin Nacional, aprobado por el Consejo Superior del Partido Peronista, y expuesto por los convencionales de ese partido en la Convencin Nacional Constituyente 10. En los borradores correspondientes a los Aspectos Polticos de la reforma, Pern recomend a sus colaboradores ... insistir en el rgimen republicano, representativo y federal...11. El texto confeccionado en esta secretara expres adems: ... El rgimen republicano, representativo y federal ha de ser la base de nuestra organizacin poltica. La democracia, en cuanto sistema de gobierno, constituye un postulado inquebrantable para los argentinos. Cualquier reforma ha de ir encaminada a reforzar los mtodos de democracia trazando normas claras que impidan las ficciones democrticas para establecer un verdadero acatamiento a la voluntad popular... 12. En los primeros bocetos no se especificaron exactamente cules seran los aspectos polticos de la Constitucin vigente sujetos a reforma, destinados como versaba el escrito- a reforzar los mtodos de la democracia. Slo estuvo impresa la clusula que estableci la reeleccin presidencial, la que proyect dejar fuera de la ley a los partidos polticos que acataran directivas internacionales y la que modific el
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La Ley que declar necesaria la Reforma se sancion en agosto de 1948 (Ley N 13.233). Para sancionarla los diputados de la mayora tergiversaron el sentido del artculo 30 de la Constitucin Nacional, que estableca el qurum necesario para efectuar tal declaracin. A raz de esta violacin, los legisladores radicales consideraron inconstitucional esta ley. Las elecciones de convencionales constituyentes se realizaron el 5 de diciembre de 1948. El Partido Peronista obtuvo la mayora de votos, el 66%, La Capital, 17/12/48.
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En la Secretara Tcnica se confeccionaron los borradores preliminares, las disposiciones a reformar incluidas en el anteproyecto del Partido Peronista, y se discuti el mtodo de la reforma. La estructura de los asuntos tratados fue la siguiente: I- Independencia Econmica; II- Economa Social; III Derechos del Trabajador; IV Aspectos Polticos. Legajo 483, Fondo Documental Secretara de Asuntos Tcnicos , Archivo General de la Nacin (AGN).
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Plataforma electoral de convencionales del Partido Peronista. Legajo 483. Fondo Documental Secretara de Asuntos Tcnicos, AGN.

nmero de ministerios. Los puntos se detallaron recin, con mayor precisin, en el antes mencionado Anteproyecto del Partido Peronista. No obstante, los encargados de plasmarlos quisieron mostrar a la opinin pblica, desde los inicios de este proceso reformador, que la nueva Constitucin resguardara los arreglos institucionales del rgimen poltico precedente 13. Poco despus, A. Sampay sigui en el seno de la Convencin Nacional Constituyente la lnea establecida en las discusiones llevadas a cabo previamente en la Secretara Tcnica de la Presidencia 14. En la sexta reunin de la Convencin el jurista remarc que la reforma cambiaba la nocin de Estado que subyaca en la Constitucin vigente hasta aquel momento, adecundola a las necesidades de la etapa sociolgica de la democracia de masas, pero preservaba la estructura del rgimen poltico de gobierno. En dicha reunin seal que toda Constitucin se compona de dos partes: la parte orgnica que refera a la manera de distribuir el poder poltico y elegir a los hombres que lo ejercen; y la parte dogmtica conformada por las declaraciones, derechos y garantas, que estableca los objetivos que el aparato gubernamental deba lograr. Esta parte contena, segn sus palabras, ...una determinada concepcin de Estado... 15. Este argument que la Constitucin de 1853, de tpica inspiracin liberal, se propuso afianzar la libertad personal y esta libertad comport la supresin de las constricciones jurdicas, por lo tanto el documento le adjudic al Estado un mnimo de accin, ...neutralizndolo en el mayor grado posible con respecto a las tensiones de intereses existentes en el seno de la sociedad 16. En la Carta Magna permaneci escindido el dominio econmico-social, reservado a iniciativas libres y apolticas, del domino poltico, que estuvo reducido a funciones estrictamente indispensables para asegurar el libre juego de los intereses privados. Para Sampay la prescindencia regulatoria del Estado en materia econmica se asent sobre la idea de que una ley natural de equilibrio presida la distribucin de la riqueza, esta idea surga a su vez de una creencia: la accin privada de los hombres era capaz de generar automticamente un
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La Capital, 4/11/48. El anteproyecto del Partido Peronista fue aprobado el 6 de enero de 1949. Hechos e Ideas Tomo XV. Ao IX. N 56-57, noviembre-diciembre 1948. En la confeccin del anteproyecto se desestimaron las sugerencias para incorporar la representacin funcional a las Cmaras Legislativas que realizaron distintos juristas durante el proceso de reforma de la Constitucin, entre 1948 y 1949. Al respecto, Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, Paran, Nueva Impresora, 1950.
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Arturo Sampay fue miembro informante de la Comisin Revisora. La Subcomisin VIII redact las disposiciones transitorias y coordin la confeccin del texto de la Constitucin. Sus miembros fueron: Presidente, Alberto Teisaire; Secretario, Rodolfo Valenzuela; Vocales, Arturo Sampay, Italo Argentino Lder, Carlos Mara Lascano, Armando Mndez San Martn, Oscar Salvador Martn, Vicente Bagnasco, Justo lvarez Rodrguez, Julio Csar Avanza, Emilio Donato del Carril, Rodolfo Castro, Misael Parodi Grmaux y Antonio Sobral. Y la Subcomisin V fue la encargada de las reformas aplicas al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, que mencionaremos ms adelante. Esta comisin estuvo compuesta por: Presidente, Vicente Bagnasco; Secretario, Flix Antonio Nazar; Vocales, Eduardo Navarro, Miguel Anbal Tanco, Ramn Albarracn, Eduardo Gaulhiac y Misael Parodi Grimaux.
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Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente , 1949, pg. 269. La estructura de la Primera Parte de la Constitucin sancionada en 1949 fue la siguiente: Principios Fundamentales, Captulo I Forma de Gobierno y Declaraciones polticas; Captulo II Derechos, Deberes y Garantas de la Libertad Personal; Captulo III Derechos del Trabajador, de la Familia, de la Ancianidad y de la Educacin y la cultura; Captulo IV La Funcin social de la Propiedad, el Capital y la Actividad Econmica.
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Ibdem.

orden justo. ste descrea de la interpretacin pluralista de regulacin del orden social, que supona adems que los individuos o grupos participaban en igualdad de condiciones en la distribucin de los recursos econmicos y sociales, y la obtencin o incremento de bienes dependa de la responsabilidad y capacidad de cada uno de ellos. En su comprensin la no intervencin significaba intervencin del ms fuerte en beneficio propio. Es as como aquella concepcin de la funcin estatal haba tenido en nuestro pas efectos sociolgicos penosos, ya que gener ... la concentracin de la riqueza en pocas manos y su conversin en un instrumento de dominio y de explotacin del hombre por el hombre...17. Por el contrario, la nueva Constitucin dejaba atrs la visin liberal de un Estado neutro y abstencionista y propiciaba la configuracin de un Estado que consideraba toda actividad humana como potencialmente poltica, en la medida en que un acto privado poda ...significar una perturbacin al bien comn... 18; un Estado que intervena en la economa y en la sociedad, regulaba y controlaba las actividades y las demandas de las corporaciones y partidos polticos reconocidos jurdicamente, a los efectos de lograr un mayor equilibrio entre sus intereses y evitar conflictos sociales. No obstante tales cambios, Sampay consideraba que ...con algunos ajustes requeridos por nuestro tiempo, la estructura del poder poltico existente en la Constitucin es lo suficiente vigorosa y gil como para seguir cumpliendo las funciones que al Estado atribuyen las reformas de la parte dogmtica... 19. Y ese vigor resida en el carcter presidencialista de la forma de gobierno, ya que el centro de gravedad del ejercicio del poder poltico estaba situado en el rgano Ejecutivo. A mediados del siglo pasado, los constituyentes de Santa Fe, impelidos por diversos factores histricos, instituyeron el cargo de presidente de la Nacin y crearon con ese cargo una magistratura vigorosa, que permiti tiempo despus el trnsito progresivo desde aquel Estado prescindente hacia otro intervencionista. El segundo acierto de la Constitucin yaca, conforme a lo expresado por el jurista, en el sistema electoral del Poder Legislativo, porque la eleccin de los representantes a simple pluralidad de sufragios facilit el afianzamiento de partidos mayoritarios e impidi la atomizacin de las fuerzas polticas y la pluralizacin del parlamento. Este afianzamiento contribuy a robustecer la accin gubernativa del Poder Ejecutivo, evitando el posible debilitamiento de los gobiernos20. Con esta exposicin, aqu brevemente expuesta, el convencional marc implcitamente las lneas de la reforma poltica: las nuevas normas estaban destinadas a reforzar el sistema presidencialista y obtener una mayor cohesin poltica de los miembros del parlamento. Como veremos en las pginas que siguen los ajustes que finalmente los convencionales peronistas aplicaron a la estructura del poder poltico de la
17

Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, op. Cit, pg. 270

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Sampay, Arturo Enrique, La Reforma Constitucional, Ediciones de Biblioteca Laboremus, La Plata, 1949, pg. 32
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dem, pgs. 28 y 30.

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Apelaba aqu a una afirmacin forzada, porque, como se sabe, no en todos los gobiernos previos a la irrupcin del peronismo la composicin poltica del parlamento mostr alto grado de homogeneidad.

Constitucin vigente mostraron el carcter ficcional de los argumentos de continuidad expresados por Pern en la Secretara Tcnica y expuestos luego por Sampay en la Convencin Nacional Constituyente. La experiencia mostr que la consolidacin del Estado intervencionista en el campo econmico y social, que implic un incremento de la capacidad decisoria del Poder Ejecutivo, y la meta de obtener una mayor homogeneidad en la composicin poltica del Parlamento no podan coexistir dentro de los arreglos institucionales puestos en marcha por los convencionales decimonnicos 21. Porque las nuevas normas que a continuacin describiremos modificaron parcialmente los mecanismos de representacin poltica y vulneraron el sistema de control y equilibrio de poder del rgimen republicano de gobierno tal como este estuvo diagramado en la Constitucin Nacional de 1853/60. 2 - El sistema electoral en la nueva Constitucin Nacional. Con la reforma del sistema electoral preexistente los convencionales peronistas pretendieron, como mencionamos ms arriba, reforzar el sistema presidencialista y obtener una mayor homogeneidad en la composicin poltica de las Cmaras Legislativas. En este marco, el artculo 82 del nuevo texto constitucional dispuso la eleccin directa y a simple pluralidad de sufragios del Presidente de la Nacin y el Vicepresidente, y dej sin efecto la funcin de las Juntas de Electores de las provincias y la Capital Federal 22. Al fundamentar este artculo A. Sampay expres: ... no hay dudas acerca de que un presidente plebiscitado genera una extraordinaria fuerza poltica, desde que se convierte en autntico titular de la voluntad del pueblo (...) el jefe del Poder Ejecutivo elegido directamente por el pueblo es la condicin sine qua non del gobierno independiente y enrgico que necesita el Estado en estos das (...) es indudable que un Presidente de la Repblica con basamento democrtico se constituye en el mejor defensor del orden constitucional, en un activo centro de unidad poltica, de continuidad y homogeneidad en el funcionamiento del Estado...23 La idea de un presidente plebiscitado por medio de una eleccin directa estuvo asociada con la clusula que posibilit la reeleccin de Pern 24. Como se sabe, con la reforma constitucional el oficialismo prepar parte del trnsito hacia el segundo perodo presidencial del lder del peronismo. El acto electoral no fue considerado por los convencionales un instrumento de control de los votantes hacia el gobierno, sino que se convirti en una forma de consentimiento de decisiones tomadas previamente en el Poder Ejecutivo de la Nacin. Mediante esta operacin, el presidente reelecto -y no meramente electo- trascenda el carcter de titular de un cuerpo gubernamental elegido
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Para un anlisis detallado de los principios que inspiraron el diseo institucional de la Constitucin de 1853 y la dinmica del rgimen oligrquico, Botana, Natalio, El Orden Conservador, op. Cit. Retomamos ms adelante este tema.
22

Esta disposicin reemplaz el artculo n 81 de la Constitucin pre reformada. Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit.
23

Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, 1949, pg. 362.

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El artculo 78 de la nueva Constitucin estableci la reeleccin del presidente de la Nacin. Las argumentaciones en torno a la legitimidad de la reeleccin las realizaron Arturo Sampay y Rodolfo Valenzuela. Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit.

por el pueblo para transformarse en autntico titular de la voluntad del pueblo. Esta metamorfosis incrementaba su capacidad decisoria, reforzaba su posicin frente a los restantes poderes de gobierno, y lo independizaba de los elencos polticos del partido de gobierno de las provincias, ya que estos estaban generalmente en el antiguo sistema vinculados con los miembros de las Juntas de Electores de los respectivos distritos. La eleccin directa/reeleccin, realizada en los trminos de plebiscito, tuvo a su vez efectos dentro del propio Partido Peronista, convirti al entonces Presidente de la nacin en ejercicio en gran elector de s mismo revitalizando as su condicin de jefe del partido 25. Pero la eleccin directa del Presidente y Vice no fue considerada suficiente para generar un activo centro de unidad poltica y de homogeneidad en el funcionamiento del Estado, esta meta dependi adems de la inclusin de otros instrumentos. Siguiendo este objetivo, el artculo 47 de la nueva Constitucin estableci la eleccin directa y a simple pluralidad de sufragios de los senadores, y suprimi con ello la mediacin ejercida por las legislaturas de las provincias en la designacin de los mismos. Y el artculo 49 redujo la duracin de sus respectivos mandatos, que pasaron de nueve a seis aos, de all en adelante esta Cmara se renov por mitades cada tres aos. Al mismo tiempo, la duracin del mandato de los diputados que era de cuatro aos se extendi a seis, y tambin se estableci la renovacin de esta Cmara por mitades cada tres aos (art. 44) 26. Los convencionales de la mayora que informaron estas disposiciones siguieron un mismo razonamiento. Respecto a la forma de eleccin de los senadores, Rodolfo Valenzuela expres que no deba existir dentro del Estado ... organismo alguno, de ningn carcter y de ninguna jerarqua, que no represente directamente la soberana voluntad del pueblo...27. Y agreg: ... la Nacin es una y uno es su pueblo por lo que resulta inconcebible que alguien excite el natural sentimiento localista de las provincias argentinas para introducir cua de desconfianza en la masa argentina agolpada alrededor de una sola bandera, que entona el mismo himno y desde todos los rumbos quiere el nico y supremo bien de la Nacin28. Junto a ello Ramn Albarracn declar que la uniformidad del sistema electoral y de los mandatos anulaba la distincin establecida entre los representantes directos del pueblo, los diputados, y los representantes de las provincias, los senadores, evitando dentro de estos ltimos la formacin de una casta, puesto que en el sistema republicano el senado no deba tener una investidura aristocrtica, como si la tuvo en las monarquas parlamentarias 29.
25

Esta posicin de gran elector estuvo atenuada por los sucesivos pedidos que tuvieron dimensin pblicaque los dirigentes de la rama poltica del partido y de la CGT efectuaron a Pern para que acepte nuevamente la candidatura a la presidencia de la Nacin.
26

Junto a estas disposiciones se agregaron una serie de modificaciones, entre ellas cambi la base para la eleccin de los diputados (la nueva proporcionalidad fue establecida en el Art. 42); las condiciones de elegibilidad de los diputados (Art. 43) y los senadores (Art. 48); se suprimi la exclusividad de la Cmara de Diputados en la iniciativa de leyes sobre contribucin y reclutamiento de tropas (antiguo art. 44). Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit.
27

Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, 1949, pg. 363.

28

Ibdem.
29

Se refera a las diferencias existentes entre la Cmara de los Lores y la de los Comunes en la monarqua parlamentaria de Inglaterra. Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, pg. 366.

Valenzuela y Albarracn fundamentaron la uniformidad en la forma de eleccin y la duracin de mandatos de senadores y diputados a partir de una concepcin radical de la representacin moderna, acentuando por un lado su carcter igualitario y, por otro, el carcter monista y absoluto de la nocin de voluntad popular. Conforme a sus expresiones todos los representantes sin distincin (tambin los senadores si seguimos lo expuesto por Valenzuela) eran representantes de la nacin. Por lo tanto soberana del pueblo significaba en realidad soberana de la nacin30, una nacin pensada como entidad nica e indivisa. El sistema de representacin deba traducir lo ms fielmente posible esa unidad sin dejar lugar a la expresin de particularidades y localismos. Los convencionales forzaron argumentos para nivelar los principios de representacin sobre los que se asentaba la composicin de ambas Cmaras Legislativas, la de Senadores y la de Diputados-, y la duracin de los respectivos mandatos. Aunque los senadores fueron de all en adelante elegidos directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios, estos tal como sealaron los convencionales del bloque radical 31- no perdieron su condicin de representantes de las provincias como unidades orgnicas y de la Capital Federal. En esta Cmara slo estuvo representada la mayora. Mientras que los diputados, cuyo nmero era proporcional a la cantidad de habitantes, representaron al pueblo de la nacin, incluyendo a la mayora y la minora. Dos aos despus de la sancin de la nueva Constitucin Nacional, en la antesala de las elecciones generales de noviembre de 1951, una nueva Ley Electoral de la Nacin reemplaz a la Ley Electoral n 8871, conocida como Ley Senz Pea. La ley promulgada en julio de 1951 cambi la configuracin geogrfica del distrito electoral establecido en ambas constituciones (la vieja y la nueva). Los distritos se dividieron en circunscripciones y los electores de cada circunscripcin eligieron a pluralidad de sufragios un diputado al Congreso. La ley dispuso que el nmero de circunscripciones en la Capital de la Nacin y las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Entre Ros y Santa Fe deba ser igual al de diputados que les tocaba elegir, menos dos. Estos cargos excedentes sern discernidos a los candidatos de distrito que hubieran reunido mayor cantidad de sufragios, sin resultar electos en sus respectivas jurisdicciones 32 . De este modo qued atrs el sistema de eleccin proporcional que fij un tercio del total de las bancas para los diputados de la minora y se redujo sustancialmente su representacin.
30

Sobre la gnesis y desarrollo de la nocin de soberana de la nacin y su impacto en la dinmica de la representacin: Varela Suances-Carpegna, Joaqun, La teora del Estado en los orgenes del Constitucionalismo Hispnico (Las Cortes de Cdiz) , Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983. Carr de Malberg, R., Teora general del Estado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Puede consultarse tambin, Rosanvallon, Pierre, Le peuple introuvable. Historie de la reprsentation dmocratique en France, Pars, Gallimard, 1998. La nocin de soberana de la nacin aparece claramente en las argumentaciones de los convencionales constituyentes santafesinos. Fue utilizada para justificar la legitimidad de la clusula constitucional que declaraba a las legislaturas provinciales Convenciones Constituyentes encargadas de reformar las respectivas constituciones de las provincias. Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente de la Provincia de Santa Fe, 1949.
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Exposicin del convencional Antonio Sobral, Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, op. Cit.
32

Ley Electoral de la Nacin n 14032. Anales de Legislacin Argentina, Tomo XI, 1951.

Los miembros del bloque radical reaccionaron en el seno de la Convencin frente a la reforma del sistema electoral de la Constitucin vigente hasta aquel momento. Antonio Sobral y Moiss Lebensohn consideraron que las nuevas clusulas descriptas ms arriba produciran un cercenamiento mayor del sistema federal, porque su diseo e implementacin deban interpretarse a la luz del clima poltico del momento. Un clima caracterizado por ...la abolicin de todas las garantas y la vigencia de todo el absolutismo.... 33. Remarcaron que el pas asista a un incremento del centralismo a travs de la concentracin de poder en el Ejecutivo Nacional y en el Consejo Superior del Partido Peronista, que era el organismo de cpula de la agrupacin poltica. Siguiendo esta direccin, respecto a la eleccin de presidente y vice, A. Sobral sostuvo: ... a simple planteo de teora, a puro enunciado de doctrina, parece, dentro del concepto de soberana popular, que en realidad esa disposicin que se aconseja incorporar est plenamente justificada; pero dentro de nuestras formas federales de vida y organizada as en nuestra Constitucin, significa la quiebra de la autntica organizacin de la Repblica. La eleccin directa de presidente y vicepresidente es el rompimiento del equilibrio federal, es poner en desigualdad de condiciones al interior del pas, es haber resuelto en forma hbil, pero artera, el pleito secular entre el localismo porteo y el interior de la Repblica (...) el interior del pas acaba de quedar en total servidumbre del localismo de la ciudad de Bs. As... 34 .Y continu ...se me puede recordar que la plataforma de la Unin Cvica Radical tambin sostiene la eleccin directa de presidente y vicepresidente de la Repblica. Es verdad; pero la accin poltica de la Unin Cvica Radical sostiene la reivindicacin de las base comunales de la organizacin constitucional argentina en todos los aspectos institucionales...35. M. Lebensohn sigui la lnea escogida por Sobral, afirm que el nuevo sistema electoral no aseguraba la democratizacin del rgimen poltico sino que vulneraba el federalismo, porque su implementacin estaba asociada a otros factores vinculados con la dinmica del partido de gobierno. Este expres: ... el rgimen federal se ha extinguido cuando ese cuerpo (refirindose al Consejo Superior del Partido Peronista) que representaba una unidad de comando incompatible con la democracia y con los principios del federalismo, designa los candidatos a gobernadores, a miembros de la legislaturas provinciales y hasta a senadores nacionales... 36. Los argumentos desplegados por Sobral y Lebensohn no fueron errneos, estuvieron amparados por los procedimientos que el Consejo Superior utiliz para disciplinar al Partido Peronista en los distritos provinciales que manifestaron alto grado de conflictos internos, entre ellos los de Santa Fe y Crdoba. En aquella coyuntura, los integrantes de la burocracia central de esta agrupacin enviaron interventores que disolvieron las convenciones y reorganizaron la Juntas provinciales del partido y las departamentales, elegidas por los afiliados a travs de elecciones internas directas o en segundo grado
33
34

Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, op. Cit, pg. 292.

dem, pgs. 297, 298

35
36

dem, pg. 298.

Idem, pg.331.

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segn los casos.37 Al mismo tiempo, en febrero de 1949, durante el desarrollo de la Convencin Constituyente, la Legislatura de la provincia de Santa Fe y la de Entre Ros eligieron senadores nacionales en un clima de enfrentamientos entre los bloques de legisladores provinciales del peronismo y el Consejo Superior del Partido Peronista, los primeros haban decidido designar sus propios candidatos y no los dispuestos por el organismo central 38. Por lo tanto, tal como mencionaron los convencionales radicales de la minora, con la eleccin directa del Presidente, Vice y senadores y la consiguiente supresin de las mediaciones institucionales conformadas por las juntas de electores y las legislaturas, los convencionales peronistas clausuraron espacios de negociacin que resultaron conflictivos para el propio peronismo y procuraron reducir con ello el peso poltico que tradicionalmente tuvieron los gobiernos de las provincias (gobernador y legisladores) en la formacin del gobierno federal. Con esta supresin ayudaron a construir una escala de subordinacin en la designacin de candidatos de la fuerza mayoritaria a cargos pblicos electivos nacionales y provinciales. De forma implcita consideraron que la homogeneidad poltica del parlamento sera posible si primero se diseaban dispositivos institucionales que sirvieran para encuadrar la conducta de los dirigentes/legisladores del partido de gobierno conforme a lo establecido por las autoridades centrales, o al menos para neutralizar los efectos de las desavenencias provinciales, instrumentos que pudieran ser aplicados desde diferentes espacios de ejercicio del poder 39. Otro arreglo institucional destinado a producir tal homogeneidad descans en la uniformidad de la duracin de mandatos del Presidente, Vice, senadores y diputados nacionales y en el perodo tiempo estipulado para la renovacin de ambas Cmaras Legislativas. Para hacer efectiva esta
37

Las experiencias polticas de las provincias diferan unas de otras en cuanto al tipo de vnculo que haban entablado los gobernadores con las respectivas legislaturas y con el gobierno central, tambin diferan las dinmicas de funcionamiento del partido de gobierno y las modalidades de intervencin de sus autoridades centrales. El Consejo Superior emple reglas autocrticas de direccin para disciplinar el nivel intermedio del partido de varios distritos, entre ellos Santa Fe y Crdoba, provincias que adems fueron intervenidas por el gobierno federal. Una direccin autocrtica es aquella que tiende a la centralizacin del poder y a partir de all a la penetracin en la trama intermedia y de base del partido para incidir en su dinmica. Duverger, Maurice, Los partidos polticos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957. Prol, Mara Mercedes, El proceso de constitucin del liderazgo peronista, agencias estatales y el Partido Peronista. El Estado nacional y la provincia de Santa Fe, 1943-1951. Tesis de maestra. FLACSO, Rosario, 2006. La crisis poltica desatada en la provincia de Crdoba ha sido analizada por Tcach, Csar. Sabattinismo y peronismo. Los partidos polticos en Crdoba, 1943-1955, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1991.
38

Lo acontecido en la Legislatura de Santa Fe durante la eleccin de uno de los senadores nacionales ilustra el conflicto aludido. Tanto el bloque mayoritario del peronismo como el disidente no aceptaron elegir a Alejandro Giavarini, que fue el candidato designado por el Consejo Superior y decidieron reelegir al senador en ejercicio, Demetrio Figueiras, un antiguo dirigente del Partido Laborista. Esta actitud fue interpretada por las autoridades superiores como una demostracin de indisciplina partidaria. Tras la renuncia de Figueiras, los legisladores votaron finalmente a Giavarini, pero no tuvieron margen de maniobra para negociar como queran la candidatura del senador saliente a la gobernacin. Por su parte, el restante senador nacional por Santa Fe, Armando Antille, apoy la decisin del Consejo Superior. La renovacin de las dos bancas de senadores de la provincia de Entre Ros constituy tambin un caso ilustrativo del rechazo de los legisladores provinciales a seguir las disposiciones del Consejo Superior. La legislatura reeligi a los dos senadores. La Capital, 20/2/49; 22/2/49; 2/3/49.
39

Sobre el impacto de las reformas dentro del Partido Peronista, Prol, Mara Mercedes, El proceso de constitucin del liderazgo peronista, agencias estatales y el Partido Peronista. El Estado nacional y la provincia de Santa Fe, 1943-1951. Tesis de maestra, op. Cit.

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uniformidad el texto constitucional incluy una disposicin transitoria que extendi los mandatos de los senadores y los diputados nacionales en ejercicio hasta el 30 de abril de 1952. En consecuencia, los reformadores hicieron coincidir la fecha en que se celebraron las elecciones nacionales y tambin las provinciales de todos los cargos pblicos electivos 40. En el debate en particular los convencionales del Partido Peronista explicaron que la renovacin sincrnica facilitaba que las Cmaras representen tendencias similares y evitaba los entorpecimientos legislativos que traa aparejado el carcter asincrnico de la forma de eleccin de los representantes. Con ello tergiversaron el sentido del sistema electoral del gobierno republicano, representativo y federal. Porque la discontinuidad entre las elecciones presidenciales y las legislativas es un mecanismo de control que sirve adems para dirimir opciones y confrontar adversarios hacia dentro y hacia fuera del partido de gobierno41. A la inversa, esta uniformidad permiti nacionalizar todo tipo de eleccin y reforzar los instrumentos de control de la cpula partidaria hacia los niveles intermedios, achicando los mrgenes para dirimir opciones dentro y fuera del peronismo. Hemos enumerado hasta aqu cmo durante el desarrollo de la Convencin Constituyente, los miembros informantes del bloque peronista fueron llenando de contenido conforme a lo establecido en el Anteproyecto del Partido Peronista- aquella pretensin inicial, impresa en los borradores preliminares de la Secretara Tcnica que anunciaba que toda reforma poltica deba reforzar los mtodos de la democracia. Como anticipamos en la introduccin, conforme a la comprensin de los constituyentes de la fuerza poltica hegemnica, un rgimen democrtico deba asegurar la expresin radical de la voluntad popular, eliminar del sistema de representacin cualquier resabio de aristocracia, y facilitar la cohesin poltica del parlamento, evitando el pluralismo y la emergencia de una oposicin intensa. Pero, como vimos, la eleccin directa del Presidente y los representantes se combin con otras disposiciones que vulneraron los instrumentos de control del rgimen republicano. En este sentido, la uniformidad en la duracin de todos los mandatos y en la renovacin sincrnica de las Cmaras Legislativas signific la prdida de un elemento de control peridico del electorado hacia los representantes, y a su vez de control intragubernamental, porque la asincrona sirvi para renovar personal poltico y atenuar la homogeneidad y con ella la formacin de una mayora intensa 42. Describiremos ahora los argumentos utilizados para fundamentar las reformas que tendieron especficamente a fortalecer el carcter presidencialista del sistema de gobierno.
40

Disposicin transitoria n 6, Constitucin de la Nacin Argentina. Las constituciones provinciales incorporaron esta uniformidad. Disposiciones transitorias de la Constitucin de Santa Fe, art. 117 (bis) 3 - A los efectos de uniformar los mandatos legislativos cuya duracin regla esta Constitucin, dispnese que los legisladores actualmente en ejercicio cesan en sus mandatos el 4 de junio de 1952, prorrogndose o restringindose a este fin la duracin que hubiere resultados de los respectivos sorteos. Los mandatos de gobernador y vicegobernador de la provincia cesan tambin el 4 de junio de 1952. en Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit, pg. 462. Dichas elecciones se efectuaron finalmente el 11 de noviembre de 1951.
41

Botana, Natalio, El rgimen poltico despus del 27 de abril", en Debate Poltico Ao 1, nmero 1. Revista Iberoamericana de anlisis poltico. Verano 2004
42

Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit.

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3 - La divisin y separacin de poderes del rgimen republicano en la nueva Constitucin Nacional El sistema de divisin y separacin de poderes del rgimen republicano de gobierno fue otro de los puntos especficos tratados en el seno de la Convencin por los integrantes de la Subcomisin V, encargada de aplicar las reformas al Poder Ejecutivo y al Legislativo. Los miembros informantes de la mencionada Subcomisin argumentaron que era necesario actualizar este sistema para adaptarlo a la concepcin de Estado que inspiraba el nuevo texto constitucional y a las funciones que se desprendan de esa concepcin. A tal efecto recuperaron parte de la lnea de explicacin esgrimida antes por Sampay. Como mencionamos ms arriba, el jurista sostuvo que se asista a la emergencia de una nueva forma de Estado que ...abandona la neutralidad liberal que es intervencin a favor del poderoso y participa dentro de la rbita de funciones que le son propias, en las cuestiones sociales, econmicas, culturales como poder supletorio e integrador, para afirmar un orden positivo....43 En consecuencia, conforme a la expresiones vertidas por este y otros convencionales, el rol de este Estado era el de limitar la libertad absoluta de los poderosos, cuando esta libertad daaba el bienestar de la comunidad, regular las actividades e intereses de las fuerzas polticas, econmicas y sociales, y ejercer una redistribucin ms equitativa de los recursos sociales. Vicente Bagnasco (presidente y miembro informante de la Subcomisin V) continu con esta argumentacin, y afirm que tanto la persecucin de este fin poltico por parte del Estado como la eficacia de su gestin administrativa dependan de la existencia de un Poder Ejecutivo fuerte, capaz de adquirir un papel destacado dentro de la estructura de poderes del gobierno 44. Sostuvo que esta estructura deba ser renovada para adaptarla a las necesidades del presente, sin tocar su esencia. En otras palabras, sin que existieran preeminencias de alguna rama sobre otra o ciertos reforzamientos. Antes de describir cmo comprendieron la divisin y separacin de poderes y las reformas aplicadas a la misma consideramos conveniente hacer una breve mencin de las teoras que la inspiran. Bernand Manin explica que la estructura de la repblica electiva moderna traduce dos teoras que estn ligadas entre s. Una de ellas es la teora de la separacin de poderes. Esta, en su forma pura, refiere particularmente a la especializacin de funciones y establece que: el gobierno debe estar dividido en tres ramas, la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial; cada rama est confinada al ejercicio de sus propias funciones y no puede intrometerse en las funciones de las otras ramas; las personas que integran las tres ramas deben ser distintas, ningn individuo puede ser miembro de ms de un departamento de gobierno al mismo tiempo. Unida a esta se halla adems
43

Sampay, Arturo Enrique, La Reforma Constitucional, op. Cit., pg. 37.

44

Como contrapartida el convencional Bagnasco sostuvo: ...un Poder Ejecutivo dbil significara inevitablemente un Estado dbil que llenara mal su funcin de proteccin de los individuos y de la colectividad contra las fuerzas polticas, econmicas y sociales que, desde adentro y desde afuera del Estado, tratan de acapararlos, de explotarlos y oprimirlos.... Bagnasco, Vicente, La divisin de poderes, en Hechos e Ideas. Ao IX, N 58-59-60. Enero-marzo 1949, pg. 467.

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la doctrina de los controles y balances, que no alude por s misma a las tres funciones de gobierno, sino indica que el poder poltico debe estar distribuido entre varios cuerpos gubernamentales de manera tal que ninguno abuse o adquiera preponderancia frente a los otros. En la concepcin moderna del sistema de control y equilibrio del poder del rgimen republicano (que difiere de la clsica), cada rama de gobierno est autorizada a ejercer alguna activa influencia sobre las otras, a fin de contrarrestar sus poderes 45. La Constitucin norteamericana sustanci esta combinacin de teoras enunciadas aqu sintticamente. La misma, como se sabe, fue retomada con otros argumentos, debido a diferentes circunstancias histricas, por los convencionales constituyentes reunidos en Santa Fe en 1853, quienes mentaron la frmula del rgimen poltico de gobierno (republicano, representativo y federal) contenido en la Constitucin Nacional y lo hicieron imbuidos a la vez de una concepcin capacitaria del ejercicio de la poltica en la esfera de las decisiones pblicas 46. En este esquema de distribucin del poder, el control entre el departamento Ejecutivo y el Legislativo se efecta a travs de diversos mecanismos: el Congreso se compone de dos Cmaras con renovacin asincrnica, el proceso de legislacin requiere el acuerdo de ambas Cmaras Legislativas y del presidente, este puede influir en el Congreso a travs de su poder de veto; el Congreso puede convocar a los ministros para pedirles informes sobre su gestin; el Vicepresidente es tambin presidente del Senado (slo tiene voto en caso de empate en la votacin); y el Senado puede controlar al presidente en ejercicio de sus poderes para hacer nombramientos y celebrar tratados 47. Para explicar la dinmica del rgimen republicano el convencional Bagnasco, rechaz el concepto mecnico de separacin y especializacin de funciones de la teora pura mencionada ms arriba, y recurri a la doctrina de la influencia activa entre las distintas ramas de gobierno, presentndola como interpenetracin de funciones. En su comprensin esta interpenetracin garantizaba el equilibrio y la unidad del cuerpo social. En este sentido sostuvo ...constituidos los rganos de Estado como poderes, ni realizan exclusivamente la funcin de que son titulares - el Legislativo hace ms que
45

Manin, Bernard, Checks, balances and boundaries: the separation of powers in the constitucional debate of 1787, in Fontana, Biancamara, The invention of the modern republic, Cambridge, University Press, 1990.
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Robert Dahl aclara que la repblica representativa contenida en la Constitucin nortearmericana incorpor una forma de distribucin y control del poder y un sistema electivo pensado para evitar tanto la tirana del poder central, como tambin la tirana de las mayoras, ya que pretendi limitar las decisiones que provinieron de la Cmara popular. Segn su interpretacin este esquema fue elitista porque puso frenos a la accin de las mayoras, en pos de los derechos de las minoras, y limit la participacin poltica. Detrs del mismo subyaca la concepcin de que no todos los ciudadanos estaban capacitados para la direccin de los asuntos gubernamentales. Dahl, Robert, Un Prefacio a la Teora Democrtica , Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1989. Para el caso argentino, Natalio Botana explica que la frmula alberdiana inspir el rgimen poltico del texto constitucional, en ella coexisten dos tipos de repblica federativa: una repblica abierta regida por la libertad civil para todos los ciudadanos que quieran habitar el suelo argentino, con una repblica restrictiva en la que los hombres ms capaces ejercen el control de las funciones pblicas y buena parte de los ciudadanos estn marginados de las decisiones gubernamentales. Botana, Natalio, El Orden Conservador, op. Cit.
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La Cmara de Diputados ejerca el derecho de acusar ante el Senado al Presidente, Vicepresidente, sus Ministros y a los miembros de la Corte Suprema y dems Tribunales inferiores de la Nacin en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeo o por delito en el ejercicio de sus funciones, etc. (art. 45 Constitucin 1853). Mientras que al Senado lo corresponda juzgar en juicio pblico a los acusados por la Cmara de Diputados (art. 51).

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legislar; el Ejecutivo hace ms que ejecutar normas; el Judicial no se contrae a dictar sentencias- ni tampoco esos poderes monopolizan la funcin que se les asigna... 48. Ms adelante agreg: ... la distincin real y funcional de lo legislativo y lo ejecutivo y su posicin como momentos de los procesos jurdicos, no se traducen en la separacin rgida y absolutamente diferenciada. Antes bien, se interpenetran profundamente y se condicionan, hasta el punto de que la elaboracin de la norma jurdica se hace bajo la condicin de una accin ejecutiva del Estado... 49. En su exposicin acerca de las caractersticas de la interpenetracin de funciones resalt la potestad reglamentaria atribuida al Poder Ejecutivo interpretndola como una facultad legislativa de esta rama de gobierno. Bagnasco consider adems que un Estado intervencionista requera una adecuada articulacin de las funciones del gobierno. Como se desprende de lo expresado ms arriba, articular y coordinar funciones significaba centralizar la toma de decisiones gubernamentales y la direccin del proceso legislativo en el Poder Ejecutivo. La reforma poltica persigui este objetivo, increment las facultades de este cuerpo y min la influencia activa que el Poder Legislativo ejerci sobre la rama ejecutiva, rompi as con la esencia del control derivada de la interpenetracin. Ya describimos cmo los convencionales insertaron nuevas normas que igualaron los perodos de renovacin de mandatos del Poder Ejecutivo y de las dos Cmaras del Poder Legislativo (Arts. 44, 49, 78), para evitar la asincrona y uniformar elencos polticos durante un perodo prolongado de tiempo. Tambin modificaron la prerrogativa de interpelacin que el Poder Legislativo posea sobre los ministros. De all en ms cada una de las Cmaras deba solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estimara convenientes, y el Poder Ejecutivo poda optar entre contestar por escrito, hacerlo su titular, o enviar a alguno de sus ministros para que informe personalmente (Art. 64). El presidente poda prorrogar las sesiones ordinarias y convocar a extraordinarias, pero ahora la Constitucin estableca expresamente que ste determinaba los asuntos que se trataran en dicha convocatoria. Y quedaba facultado para convocar a la Cmara de Senadores, durante su receso, para efectuar los nombramientos que requeran tal requisito (Art. 56)50. Mediante un nuevo artculo destrabaron la clusula constitucional que impeda el aumento del nmero de ministerios nacionales, y quedaron en manos del Poder Ejecutivo como iniciador y luego del Congreso las leyes sobre la denominacin y los ramos de los ministerios, as como la coordinacin de los respectivos despachos (Art. 84) 51. Se les adjudic a los ministros las inmunidades que se le otorgaron a los miembros del Congreso (Art. 84). Y, por ltimo, los ministros deban presentar al presidente y no al Congreso como antes- una memoria detallada del estado de los negocios de sus respectivos departamentos (Art. 86).
48

Bagnasco, Vicente, La divisin de poderes en Revista Hechos e Ideas, Ao IX, N 58,59, 60. Eneromarzo, 1949, pg. 461
49

Ibdem

50

Extendieron a veinte das hbiles el tiempo estimado para la que el poder Ejecutivo vete total o parcialmente los proyectos de ley que provenan del Poder Legislativo.
51

Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit.

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De esta manera, reforzaron la figura del titular del Poder Ejecutivo frente a los ministros y los legisladores. Al mismo tiempo, la modificacin de los antiguos artculos constitucionales sobre ministerios abri camino para la confeccin de una nueva ley de organizacin de los departamentos de Estado. El anteproyecto de Ley Orgnica de los Ministerios fue diagramado por Pern, el secretario Tcnico de la presidencia y los ministros, el Congreso lo discuti y aprob en julio de 1949. La nueva ley elev a veinte el nmero de ministerios y estableci la denominacin y los ramos de los respectivos despachos. Convirti en ministerios secretaras de Estado tanto a los despachos ms antiguos como a las secretaras creadas durante el gobierno militar entre 1943 y 1946 en la Presidencia de la Nacin. Estas secretaras haban adquirido hasta la sancin de esta ley rango funcional de ministerios, pero no tuvieron facultades refrendatarias. Constituyeron el cuadro de ministerios tradicionales: Interior; Relaciones Exteriores y Culto; Hacienda; Justicia e Instruccin Pblica (en la nueva ley fueron separados y reemplazados por Justicia y Educacin); Guerra; Marina; Agricultura; y Obras Pblicas. Entre las secretaras organizadas durante el gobierno militar estaban: Trabajo y Previsin, Salud Pblica, Industria y Comercio, Aeronutica, Transportes52. Mientras que las ms recientes eran: Comunicaciones, Economa, Finanzas y el Consejo de Defensa Nacional. En aquella reunin de gabinete en la que los ministros discutieron el anteproyecto Pern concentr sus esfuerzos para introducir en este organigrama ministerial las dos secretaras de la Presidencia: Asuntos Tcnicos y Asuntos Polticos. Sostuvo que ambos ministerios Tcnico y Poltico- deban organizarse bajo la nocin de unidad de comando53. El concepto unidad de comando provena del mbito militar y haba sido adoptado por la denominada teora clsica de la administracin. Conforme a las expresiones del presidente, se aplicaba a la organizacin de la administracin pblica en sus diferentes niveles y remita a una relacin de autoridad y jerarqua. Indicaba que un grupo de hombres o equipo deba recibir en escala rdenes de un solo jefe. Pern consideraba que para hacer efectiva la unidad de comando era imprescindible que exista tambin unidad de direccin, es decir que haya un slo jefe y un slo programa. A estos dos se agregaba otro trmino: unidad de concepcin, que remita a la necesidad de forjar una sola doctrina para alcanzar primero, como etapa previa a la accin, unidad de pensamiento en el grupo dirigente. El esquema que surgi de la nocin de unidad de comando fue el siguiente: el Ministerio de Asuntos Tcnicos conserv buena parte de las funciones que el presidente le adjudic por decreto en junio de 1946 a la Secretara Tcnica, coordin la labor ministerial en lo referente al diseo institucional de diversas reas de la administracin y
52

Campione, Daniel, Prolegmenos del peronismo. Las transformaciones en el aparato del Estado en el perodo 1943-1946, en Realidad econmica, Buenos Aires, 170, enero 2000.
53

Fondo Documental Secretara de Asuntos Tcnicos- AGN. En los documentos de la secretara se observa que unidad de comando se emplea en forma similar a unidad de mando, que junto con unidad de direccin compusieron los principios administrativos acuados a comienzos de siglo XX por la luego denominada la teora clsica de la organizacin. Chiavenato, I., Introduccin a la teora general de la administracin , Mxico, Mc Graw Hill, 1999. El anlisis de este concepto se desarrollaba tambin en los cursos de la materia organizacin del programa de la Escuela Superior Peronista. Los significados de la nocin unidad de comando pueden rastrearse en perodos previos al gobierno peronista en los proyectos sobre organizacin interna de reas estatales vinculadas a las instituciones de salud pblica. Belmartino, Susana y otros, Fundamentos histricos de la construccin de relaciones de poder en el sector salud. Argentina 19401960, Buenos Aires, OPS, 1991.

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del gobierno54. Tuvo a su cargo, entre otras cosas, estudiar y proponer una organizacin cientfica de gobierno y administracin en forma de asegurar el ms alto grado de estabilidad y eficiencia orgnico-institucional; fiscalizar y perfeccionar las funciones tcnicas de estos dos mbitos de ejercicio de poder; compilar, sistematizar, dirigir y fiscalizar el censo general y las estadsticas permanentes de la Nacin; y sigui ocupndose de la direccin y coordinacin de la planificacin55. Retuvo adems su antigua funcin informal de enlace entre la Presidencia de la Nacin y el bloque oficialista mayoritario de la Cmara de Diputados de la Nacin. En esta direccin, los diputados del Partido Peronista le enviaron los proyectos de ley al secretario y luego al ministro y estos establecieron si tales proyectos se adaptaban o no a la teora y doctrina del peronismo56. Por lo tanto, ejercer coordinacin entre ambos poderes de gobierno implic, en este caso, emprender acciones de fiscalizacin de los anteproyectos de ley confeccionados por los representantes de la Cmara Baja . Mientras que el Ministerio de Asuntos Polticos deba ejercer la supuesta unidad de comando y la unidad de concepcin en el campo de las actividades estrictamente polticas del gobierno y de los ciudadanos. En este sentido, conforme a la ley de ministerios le corresponda: ... la orientacin, direccin y fiscalizacin de la poltica interna de la Nacin y el estudio comparativo de la de otros pases; la fiscalizacin y coordinacin de la poltica interna del Estado en sus diversas actividades a fin de asegurar la unidad de concepcin y accin nacional; y las relaciones con las distintas tendencias polticas actuantes en el panorama nacional... 57. Por un lado, tuvo incumbencia en la formulacin de reglamentos sobre procesos electorales. Particip en la elaboracin del
54

Decreto n 310 del 11/6/46, Decreto n 2098 4/7/46. Anales de Legislacin Argentina. Tomo VI, 1946. A la Secretara Tcnica le correspondi formalmente ocuparse del ... eficaz funcionamiento de los distintos departamentos ministeriales, reparticiones autrquicas y dems organismos oficiales.., excepto las reas vinculadas con la defensa nacional; tena a su cargo tambin ... la planificacin, coordinacin y forma de ejecucin de cuanto se refiere a problemas econmicos, financieros y sociales... . Deba recopilar la informacin sobre estos problemas, solicitar a los organismos pblicos los datos pertinentes para llevar adelante tal tarea, y orientar la medicin de estadsticas. En el seno de la Secretara Tcnica se creo el Consejo Econmico y Social, y progresivamente se sumaron otros organismos: la Comisin de Agio y Especulacin, el Consejo Coordinador Interministerial y la Direccin de Colonizacin e Inmigracin. Dejamos de lado estos organismos, su estructura y composicin porque exceden nuestro objeto de estudio. Slo tomamos aquellas funciones formales e informales que se vinculan con las cuestiones ms polticas de la gestin. Figuerola coordin las actividades desarrolladas por la presidencia y el gabinete de ministros. Tambin, en un primer momento, actu de nexo con las corporaciones que representaban los intereses sociales, hasta que se anul la funcin del Consejo Econmico y Social. Sobre este tema puede consultarse: Berrotarn, Patricia, Del plan a la planificacin. El Estado durante la poca peronista , Buenos Aires, Imago Mundi, 2003.
55

La Ley Orgnica de los Ministerios (N 13529) estableci para Asuntos Tcnicos las competencias enumeradas arriba en el Art. 32. Inciso n 1, 3 y 6, el subrayado es nuestro. Mientras que el inciso n 5 le otorg las siguientes atribuciones: Direccin general de la investigacin de asuntos tcnicos que por su naturaleza convenga mantener reservados o no divulgar; Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit., pg. 405. Este ministerio perdi las funciones econmicas que tuvo la Secretara Tcnica y mantuvo las conferidas sobre planificacin, y la incidencia en el diagrama de la estructura gubernamental. Luego de la reforma de la Constitucin Nacional, el secretario Jos Figuerola fue reemplazado en sus funciones interinamente por Romn Subiza (ministro de Asuntos Polticos) y luego por Ral Mend.
56

Fondo documental Secretara de Asuntos Tcnicos - AGN

57

Resea de labor ministerial. Fondo Documental Secretara de Asuntos Tcnicos AGN. Ley Orgnica de los Ministerios, Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 1949, pg. 1431.

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diagrama de la ley electoral de la Nacin y las provincias, las leyes que regularon el funcionamiento de los partidos polticos y los delitos polticos (tareas que antiguamente correspondieron al Ministerio del Interior). Por otro, se volc a la difusin de la Doctrina Justicialista cuando esta se convirti en doctrina de la Nacin. Este ministerio secretara combin el tratamiento de asuntos jurdicos y normativos con otros ideolgicos e identitarios. Los funcionarios cerraron de esta forma el cuadro de reformas del Poder Ejecutivo. Este organigrama fue modificado a fines de la segunda presidencia de Pern, en junio de 1954. Ambos ministerios, Tcnico y Poltico, pasaron nuevamente del gabinete de ministros a la Presidencia de la Nacin. Breves reflexiones finales Mediante la reforma de la Constitucin Nacional, los funcionarios de la secretaras de la presidencia, los convencionales y los legisladores del Partido Peronista montaron parte de la trama institucional que abri camino a la reeleccin de Pern y con ella a su segundo perodo presidencial, que se extendi entre junio de 1952 y setiembre de 1955. Completaron esta trama las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de los Ministerios, la Ley de organizacin de los Partidos Polticos y la Ley Electoral de la Nacin, estas ltimas sancionadas en 1949 y 1951, respectivamente. Aqu hemos realizado un rastreo recortado del sentido que los miembros del bloque mayoritario le adjudicaron a algunas clusulas constitucionales, describimos los argumentos que inspiraron la instauracin de ciertas formas institucionales, y entendemos que estos arreglos muestran slo un aspecto fragmentario de la poltica pero no la explican en su magnitud y complejidad. No obstante, con lo abordado hasta el momento, podemos efectuar algunas conclusiones provisorias. Es posible observar que la reforma poltica fue mucho ms que un mero ajuste de los engranajes institucionales del rgimen republicano, representativo y federal para adaptarlo a las necesidades de un Estado que intervena cada vez ms en la economa y la sociedad, impelido por la necesidad de regular demandas y conflictos, tal como los informantes del peronismo haban planteado. Pero esta reforma tampoco gener una completa novedad respecto del esquema gubernamental preexistente. Porque como vimos, los reformadores se negaron a materializar la creciente corporativizacin de las relaciones polticas, producida por la irrupcin de nuevos y no tan nuevos actores colectivos, y el reconocimiento jurdico de los mismos, en la constitucin de un Estado corporativo. Esta sustanciacin les hubiera obligado a crear otro tipo de vnculo institucional entre el Estado y estos actores, y quebrar el principio de igualdad, como haba ocurrido antes en algunos pases del cono sur, por ejemplo, en el vecino Brasil. Con la reforma los convencionales peronistas dieron estatuto legal a una modalidad de ejercicio de la autoridad que haba comenzado a manifestarse acentuadamente luego de la renovacin de la Cmara de Diputados de la Nacin, efectuada en marzo de 1948, cuando el peronismo logr conservar su condicin mayoritaria. Esta modalidad se caracteriz, como se sabe, por el incremento del rol decisorio del Jefe de Estado en una democracia representativa que adquiri el estigma de la integracin social y extendi aspectos prcticamente desatendidos de la ciudadana. Con la aplicacin de las

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clusulas descriptas ms arriba, los convencionales profundizaron las paradojas contenidas en este modelo de gobierno. Por un lado, de sus argumentos se desprende que pretendieron llevar el precepto de igualdad poltica, que est en la base de la democracia, a su mxima expresin, eliminando cualquier viso de elitismo, lo hicieron mediante una comprensin unvoca del sujeto titular de la soberana, y a costa del principio de libertad poltica. Como respuesta sus contrincantes manifestaron que esta pretensin era en realidad una lesin a la distribucin de la soberana del sistema federal, y deba ser interpretada junto a otras variables inherentes a la dinmica del partido de gobierno, concretamente a la escala de subordinacin y disciplinamiento que estaba construyendo la burocracia central de aquel partido. La reforma acrecent la paradoja porque los arreglos institucionales mermaron los controles que estaban en manos de los electores, que eran los portadores de esa supuesta igualdad, y acrecent la distancia que tradicionalmente existi entre electores y elegidos. Puso la piedra basal para crear un Estado que finalmente estableci controlarse a s mismo mediante Control de Estado-, y los elencos gubernamentales del partido mayoritario recibieron en cada eleccin el consentimiento de la mayora de los ciudadanos.

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