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Democracia, Elecciones y Partidos Polticos en Amrica Latina: Elementos para una Agenda de Debate*

Ins M. Pousadela Introduccin: La cuestin de la calidad de la democracia El anlisis del estado actual de la democracia en Amrica Latina arroja, ciertamente, dudas e incertidumbres. Sin embargo, en trminos generales stas ya no se refieren, a diferencia de lo que ocurra en dcadas pasadas, a la cuestin de la continuidad o permanencia futuras de las reglas de juego de la democracia. Una vez que los procesos de transicin a la democracia quedaron atrs, y las nuevas democracias de la regin pasaron con xito todas o la mayor parte de las pruebas democrticas la celebracin de elecciones limpias y competitivas y su progresiva rutinizacin, la terminacin de los mandatos de los gobernantes electos, el traspaso pacfico del poder, la produccin de la alternancia entre partidos rivales-, la preocupacin por la consolidacin de la democracia y, en rigor, el uso mismo de dicho concepto, cuya aplicacin certera no puede sino ser retrospectiva- fue cediendo paso a las preocupaciones sobre la calidad de las democracias recuperadas. A la hora de la salida de los autoritarismos y tanto ms cuanto ms feroces stos haban sido- el establecimiento de regmenes genuinamente representativos haba parecido suficiente garanta del advenimiento inminente de todas las cosas buenas de este mundo. Las decepciones acabaron siendo, en cada caso, proporcionales a las expectativas creadas en torno de la restauracin democrtica, y muchos pases de la regin sufrieron en aos subsiguientes profundas crisis polticas y, en algunos casos, agudas crisis de representacin. En la abrumadora mayora de los casos, sin embargo, stas no resultaron en el retorno a formas polticas no democrticas. La superioridad de la democracia quedaba afirmada, as, por la negativa: no ya, algo ingenuamente, como la mejor forma de gobierno, sino ms bien en la frmula de Winston Churchill- como el peor sistema de gobierno diseado por el hombre -con excepcin de todos los dems. El Informe 2008 del Latinobarmetro sostiene acertadamente que la democracia [en Amrica Latina] se consolida parcial y lentamente, sin cambiar su condicin de imperfeccin. Sus hallazgos son consistentes con los datos que dicho sondeo1 ha ido arrojando ao tras ao a lo largo de ms de una dcada: las democracias parecen haber llegado para quedarse, instaladas tanto en las prcticas como en los imaginarios sociales. Si algn sentido tiene la idea de consolidacin de la democracia, pues, refiere a la presencia de una generacin completa de ciudadanos, actualmente integrados al cuerpo electoral, que nacieron y crecieron en democracia. Para ellos la democracia es un estado
Documento elaborado para el Proyecto Regional PNUD/OEA Las metas de la democracia de bienestar. Agenda y polticas pblicas en Amrica Latina (2008-2010). 1 El Latinobarmetro se administra anualmente en dieciocho pases de la regin e incluye un total de 19.000 entrevistas.
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de cosas deshistorizado, y no ya el resultado de una lucha pica o el alivio a un sufrimiento intolerable. En otras palabras, en la mayor parte de los pases de la regin la democracia ha sido naturalizada como un dato incontestable de la realidad, crecientemente desligado de los conflictos que precedieron a su instalacin o restauracin; los regmenes autoritarios precedentes, por su parte, poco a poco han ido dejando de formar parte de la historia vivida para pasar a formar parte, cada vez ms, del pasado histrico que se aprende en la escuela. A la rutinizacin de la alternancia entre gobiernos electos se han sumado en aos recientes importantes novedades tales como la eleccin para la presidencia de tres mujeres, un lder obrero y un lder indgena; la llegada al gobierno de terceros partidos en el marco de sistemas largamente dominados por el juego bipartidista; el acceso por la va electoral de diversos partidos y movimientos autodefinidos como de izquierda; y la utilizacin ms o menos asidua de mecanismos directos de expresin de la voluntad popular tales como plebiscitos y referendos. Acab por imponerse, como bien lo expresa el citado Informe del Latinobarmetro (2008: 71), el poder de la eleccin como legitimadora del poder popular. As pues, en la abrumadora mayora de los casos, las crisis polticas pues, como se seala en este Informe, las hubo, y de profundidad inditaacabaron resolvindose mediante salidas constitucionales y, de uno u otro modo, electorales. Como resultado de las recientes alternancias y de los cambios de signo poltico que ellas han producido en muchos pases de la regin, numerosos gobiernos han contado en los ltimos aos con cifras de aprobacin inusualmente elevadas y con mrgenes de accin excepcionalmente amplios2. No obstante, la satisfaccin de la ciudadana con el funcionamiento de las instituciones democrticas sigue siendo limitada. Son minora en (casi) todos los pases los que creen que la democracia opera en beneficio de todo el pueblo; son muchos ms, en cambio, quienes sealan la existencia de una corrupcin extendida en el Estado y en la clase poltica, manifiestan desconfianza hacia las instituciones y actores polticos, y evalan negativamente el desempeo de las instituciones tanto en trminos de transparencia y respeto de las normativas institucionales como en trminos de su eficacia y eficiencia para resolver los problemas ms apremiantes de la sociedad. Nos hallamos, pues, ante democracias que se han ido fortaleciendo es decir, solidificando sus estructuras y estableciendo las condiciones para su permanencia en el tiempo- pero que lo han hecho bajo una forma que poco se parece al modelo ideal de la poliarqua o a la promesa propia de la poca de las transiciones desde gobiernos autoritarios. Dicho de otro modo: si en la mayora de los casos la continuidad futura de las democracias reconquistadas tiende a darse (tal vez algo equivocadamente) por descontada, no sucede lo mismo con la calidad de sus prcticas institucionales y la plenitud del disfrute de los derechos de ciudadana. Ahora bien, en qu consistira, en contraste con la deficiente realidad emprica, una democracia de calidad? Cmo podra definrsela; con qu criterios podra evalursela? No se trata en modo alguno de
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Como veremos enseguida, sin embargo, en las actuales condiciones de la representacin poltica ambas ventajas pueden perderse tan rpidamente como se han obtenido, ya que las lealtades de la ciudadana no pueden nunca darse por descontadas.

preguntas retricas o de fcil respuesta. Antes de definir la idea de calidad de la democracia, sin embargo, es preciso contar con una definicin operativa del concepto de democracia, de modo tal de estar en condiciones de demarcar el campo, es decir, de definir el universo de los regmenes democrticos, a distancia del de los regmenes no democrticos. De ah la utilidad de las definiciones mnimas de democracia, centradas en su componente electoral, al que usualmente se agregan ciertas condiciones que hacen significativa la vigencia de las elecciones. Tal es el caso de la clsica definicin procedimental de Robert Dahl (1971), que coloca a las elecciones en el centro del dispositivo democrtico al caracterizarlo por su aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos sin establecer diferencias arbitrarias entre ellos. Para que su vigencia sea efectiva, pues, la democracia exige igualdad de condiciones para formular preferencias; para manifestarlas pblicamente, en forma individual y colectiva; y para recibir por parte del gobierno igualdad de trato. De ah el carcter imprescindible de las libertades de asociacin, de expresin, de voto, de elegibilidad para el servicio pblico y de competencia en busca de apoyo -sobre todo bajo la forma de votos-, y de acceso a diversas fuentes de informacin; de la existencia de elecciones libres e imparciales; y de la presencia de instituciones que garanticen que la poltica del gobierno dependa de los votos y dems formas de expresar las preferencias. Dentro del universo de los regmenes democrticos, una democracia de calidad sera, en la definicin de Diamond y Morlino (2005: xi), aquella que proporciona a sus ciudadanos un alto grado de libertad, igualdad poltica y control popular sobre las polticas pblicas y sobre los encargados de formularlas a travs del funcionamiento legtimo y legal de unas instituciones estables. Segn dichos autores, las democracias varan en calidad a lo largo de cinco dimensiones procedimentales (imperio de la ley, participacin, competencia y accountability tanto vertical como horizontal), dos dimensiones sustantivas (respeto por las libertades polticas y civiles e implementacin progresiva de una mayor igualdad poltica y, en la base de sta, de una mayor igualdad socioeconmica), y una octava dimensin que vincula a los dos conjuntos anteriores: la capacidad de respuesta, es decir, la medida en que las decisiones de poltica pblica se corresponden con las demandas de la ciudadana tal como surgen del proceso poltico. Dada la importancia asignada al procesamiento de las demandas y a sus resultados, el funcionamiento de las instituciones representativas a cargo, precisamente, de dichos procesos- queda colocado en el centro de las preocupaciones por la calidad de la democracia. Dos de las cinco dimensiones procedimentales de la calidad de la democracia el imperio de la ley y la accountability horizontal- remiten al componente republicano de las modernas democracias representativas. Un Estado republicano es, como bien lo define Rousseau, un Estado regido por leyes. Una ley, por su parte, slo es tal si es general tanto por su origen (la voluntad general) como por su objeto. Las leyes son, pues, disposiciones generales a las cuales todos, sin excepcin, se hallan igualmente sometidos. De ah que la repblica pueda ser caracterizada como una comunidad de ciudadanos que viven bajo el imperio de la ley. La repblica supone, en consecuencia, la exclusin de los poderes absolutos y la limitacin tanto de los poderes fcticos como de los poderes invisibles, es decir, exentos de la necesidad de justificar pblicamente sus acciones. Evidentemente, en Amrica Latina la repblica ha sufrido a lo largo de la historia tanto como la

democracia, y el desarrollo trunco de la dimensin republicana ha tenido poderosos impactos negativos sobre la calidad de la democracia3. De uno u otro modo, las restantes seis dimensiones de la calidad de la democracia (o, al menos, ciertos aspectos importantes de cada una de ellas) remiten a los componentes democrtico y representativo de nuestras democracias, y en calidad de tales sern abordados aqu. As pues, la agenda de debate que se desarrolla a continuacin supone el examen de una serie de indicadores especficos de la dimensin poltica de la ciudadana, en el trasfondo de los cuales ciertos componentes de sus dimensiones civil y social tales como la libertad de prensa e informacin, y el acceso al nivel mnimo indispensable de ciertos bienes bsicos, respectivamente- funcionan como prerrequisitos para la calidad de la democracia electoral, puesto que tienen efectos sustantivos sobre la competencia partidaria y la participacin ciudadana. Primera Parte: Democracia y Elecciones En los regmenes democrticos la vida poltica se mueve al ritmo de la sucesin de los procesos electorales, reconocidos como la fuente del poder legtimo. En ellos el poder es legtimo tanto en virtud de su origen como, y sobre todo, en virtud de su provisoriedad: es decir, no solamente por constituirse como resultado de un proceso electoral, sino tambin por ser el producto contingente de un proceso electoral destinado a repetirse indefinidamente. Aunque ciertamente la democracia no se agota en los dispositivos institucionales formales, en ella el centro de la escena poltica es ocupado por debates y luchas fuertemente condicionados por los calendarios electorales y destinados en gran medida a ejercer influencia sobre las instancias representativas. Lejos de la tendencia, propia de dcadas pasadas, de considerar a los procesos poltico-electorales como meros epifenmenos -manifestaciones superestructurales de fenmenos ms profundos en el mejor de los casos; mecanismos de distraccin y ocultamiento de la realidad de la vida social, en el peor- actualmente las elecciones han llegado a constituir un elemento central en la autocomprensin de nuestras sociedades polticas. En pases con historias de inestabilidad crnica, as como en aquellos que experimentaron en tiempos relativamente recientes transiciones del autoritarismo a la democracia, las renovadas instituciones representativas estuvieron en un principio cargadas de expectativas y de juicios valorativos; revistieron, sobre todo, un carcter novedoso y excepcional. Con el tiempo y la repeticin sobrevino, inevitablemente, la
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No es casual que una vez que el debate sobre la consolidacin democrtica en la regin hubo cedido paso a las preocupaciones sobre la calidad dudosa, en la mayora de los casos- de las democracias recuperadas, numerosos autores -precedidos por las reflexiones pioneras de Guillermo ODonnell acerca de la democracia delegativa- comenzaran a volcar su atencin hacia los problemas de la accountability en sus diversas variantes: vertical/electoral, horizontal/interinstitucional, societal. Para una introduccin a los conceptos de democracia delegativa y accountability horizontal, vanse ODonnell (1992; 2001). En lo que se refiere a la idea de accountability social o societal, vase Peruzzotti y Smulovitz (2002). Otras importantes contribuciones tericas se encuentran en Behn (2001), Callahan (2007), Dowdle (2006) y Mulgan (2003). Para la aplicacin de los conceptos a la regin latinoamericana y a otras nuevas democracias, vanse Mainwaring y Welna (2003) y Schedler, Diamond y Plattner (1999).

rutina. Las expectativas desmesuradas, segn algunos- trajeron consigo, aos ms tarde, estallidos de decepcin. Pero si algo demostraron esos estallidos, al fin y al cabo, no fue tanto la decadencia de los procesos representativos y de su capacidad de movilizar e ilusionar sino, ms bien al contrario, la seriedad con que los propios actores seguan tomndose a las elecciones en tanto que procesos potencialmente capaces de generar las alternativas y producir los cambios esperados. Es por eso que los comicios siguen revistiendo una solemnidad que es poco frecuente en los tiempos que corren. El domingo electoral es como bien lo expresa Dominique Schnapper (2004: 173), un momento de expectacin colectiva. Durante una jornada, los ms modestos pueden tener el sentimiento o la ilusin de tener el destino de los grandes en sus manos. Es el momento fugitivo durante el cual la comunidad de los ciudadanos toma conciencia de s misma. El sufragio universal autentifica la dignidad de todos en la sociedad ideal o utpica en la cual todos los ciudadanos libres e iguales expresan mediante su voto la voluntad general. Adems de encarnar en dispositivos institucionales, las elecciones son rituales que cristalizan en prcticas y costumbres, en culturas polticas y en estilos nacionales; ellas traducen, en suma, aquello que Alexis de Tocqueville perspicazmente designara como hbitos del corazn. De ah que los procesos electorales no deban ser considerados solamente en aquello que tienen de instituido. Dicho de otro modo: ellos no slo producen un piso de certezas necesarias, sino que son tambin dispositivos orientados a garantizar la libertad poltica haciendo posible la produccin de transformaciones decisivas en la vida poltica. En ellos, contra todo pronstico, se pone en escena una creciente autonoma ciudadana an en contextos de gran necesidad, en el marco de relaciones fuertemente clientelistas y en presencia de evidentes estrategias de manipulacin orquestadas desde el poder. Colocadas en el centro de la definicin operativa de lo que constituye una democracia, las elecciones constituyen, por aadidura, la forma privilegiada, y con frecuencia la nica, de participacin poltica del grueso de la ciudadana4. Con todo, las elecciones tienen una sola funcin necesaria e irrenunciable: la de seleccionar personal poltico. De ah la inclusin en el ndice de Democracia Electoral (IDE) (PNUD, 2004) del requisito de que los principales cargos pblicos polticos (ejecutivos y legislativos) sean ocupados mediante la celebracin de elecciones, y de que sus titulares puedan permanecer en ellos durante los plazos legalmente estipulados idealmente, cabra agregar, sin hacer uso de las ventajas del cargo para extender su estada en l o influir sobre la designacin del sucesor. Detrs de su funcin esencial de producir gobiernos, todas las dems funciones que se asignan a las elecciones son contingentes, es decir, no se derivan necesariamente del concepto y, por lo tanto, no constituyen motivo para cuestionar la legitimidad del acto electoral all donde no se verifican. Las elecciones pueden servir, por ejemplo, para realizar una seleccin intuitiva, rudimentaria, de las polticas pblicas a ser implementadas. Pero el hecho de que ello suceda depende de una constelacin de circunstancias concretas: por ejemplo, de si en el
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Debe tenerse en cuenta que el voto es obligatorio en la amplia mayora de los pases latinoamericanos y que, pese a que el registro de electores no es automtico en buena parte de ellos, la participacin electoral es en general razonablemente elevada.

curso de la campaa se ha generado un debate pblico en torno de alternativas de polticas pblicas sobre las cuales los candidatos han tomado posiciones y a partir de cuya evaluacin los ciudadanos han ejercido el voto. Pero bien puede suceder que en las campaas electorales estn ausentes los temas ms relevantes de la agenda democrtica o las cuestiones que ms preocupan a la ciudadana, o lo que es tal vez ms frecuente- que los candidatos intenten mostrarse preocupados por las mismas cuestiones que, segn las encuestas de opinin pblica, preocupan a la ciudadana, pero que no hagan sobre ellas ms que pronunciamientos vagos y generales. Puede ocurrir, asimismo, que la dinmica de la campaa electoral produzca una sobreabundancia de promesas que son irrealizables o que, en todo caso, estn destinadas a permanecer incumplidas, sin que existan mecanismos legales para aplicar sanciones por dichos incumplimientos. En suma, del hecho de que las elecciones no operen en la prctica de modo tal de producir una determinacin de la orientacin general de las polticas pblicas no es posible deducir la ausencia de democracia; s es posible, en cambio, derivar conclusiones relativas a la deficiente calidad de la democracia en cuestin, en la medida en que ello afecta su capacidad de respuesta es decir, en el citado argumento de Diamond y Morlino, el grado en que las decisiones de poltica pblica se corresponden con las demandas de la ciudadana surgidas del proceso poltico-. En las democracias representativas, en efecto, se supone que de algn modo ms o menos indirecto las decisiones fundamentales respecto del rumbo de la sociedad corresponden a los ciudadanos. Es por eso que los procesos electorales y tanto ms cuanto ms se centran en el debate de propuestas de polticas- producen expectativas concretas en la ciudadana y obligaciones polticas ms o menos difusas hacia ella por parte de los gobernantes5, ejecutables bajo la pena de facto de la generacin de malestar y descontento. stos pueden manifestarse tanto en las urnas como, bajo la forma activa de la protesta, en las calles, afectando tanto al gobierno de turno como -all donde se verifican largas sucesiones de fracasos y defraudaciones- la propia legitimidad de las instituciones representativas. As pues, mientras que la mayor o menor capacidad de las instituciones para dar respuesta a las demandas ciudadanas resultantes de los procesos electorales de agregacin de preferencias no hace al carcter democrtico del rgimen poltico estamos hablando, en definitiva, de democracias de carcter representativo, en la base de las cuales se encuentra, por definicin, la prohibicin del mandato imperativo-, ella s determina la mayor o menor calidad de la democracia, en la medida en que lo que resulta afectado por ella es el sentido mismo del ejercicio de la ciudadana poltica. Acerca del ndice de Democracia Electoral

No obstante, la capacidad de las elecciones para operar como una herramienta efectiva de produccin de accountability es, como se ha argumentado repetidamente en la literatura sobre el tema, altamente cuestionable. Y ello por muchas razones, entre las cuales se destaca el hecho de que ello supone su utilizacin simultnea con dos objetivos dispares y no siempre reconciliables: por un lado, la evaluacin del gobierno saliente (para lo cual el voto -de aprobacin o de rechazo, sin escalas intermedias- resulta una herramienta demasiado tosca, dada la multiplicidad y diversidad de decisiones en diversos campos que por fuerza ha debido tomar el gobierno); por el otro, la seleccin de sus reemplazantes. Es decir, por un lado, la mirada puesta en el pasado; por el otro, la vista puesta en el porvenir.

Como se ha dicho y repetido, la celebracin de elecciones limpias y libres que determinen, a intervalos regulares, el acceso a los principales cargos pblicos mediante el voto de ciudadanos habilitados que gozan de una serie de garantas civiles (las ocho libertades enunciadas por Robert Dahl), constituye el criterio mnimo definitorio de la democracia, capaz de delimitar el campo de los sistemas polticos a los que en lo sucesivo consideraremos democrticos y de cuya calidad en trminos de ciudadana habremos de ocuparnos. Una vez utilizado el criterio poltico-electoral para delimitar el campo, sin embargo, no debe caerse en el error de evaluar la calidad de la democracia sobre la base excluyente de criterios socioeconmicos, como lo quieren algunas vulgarizaciones de la teora democrtica que juegan sobre la idea de la contraposicin entre democracia poltica (legal, formal) y democracia social (real, sustancial), como si no existieran interconexiones entre los diversos componentes de la ciudadana. Dicho de otro modo: no alcanza con evaluar el componente social de la ciudadana en el supuesto de que su componente poltico ya ha pasado la prueba desde el momento en que se ha colocado al rgimen poltico en cuestin dentro del campo democrtico. Pues la calidad (y la efectividad) de las reglas, instituciones y prcticas poltico-electorales no es una constante sino una variable que afecta decisivamente la calidad de la democracia. Esta idea se refleja claramente en la forma en que opera el ndice de Democracia Electoral (PNUD, 2004) que utilizamos en lo sucesivo como base tanto para la comparacin entre pases como para el seguimiento de la evolucin de cada pas con mayor nfasis en este segundo uso, que permite eludir conclusiones errneas acerca del sentido que reviste en cada caso la obtencin de puntajes ms o menos elevados. El IDE ubica a los casos en una escala que va de 0 (rgimen no democrtico) a 1 (democracia electoral plena). Su frmula es sencilla: derecho al voto x elecciones limpias x elecciones libres x cargos pblicos electos. La conviccin fundamental de que cada uno de esos cuatro componentes es una condicin sine qua non de la democracia aparece reflejada en la operacin de multiplicacin, que supone que si uno de los componentes est completamente ausente (es decir, tiene un puntaje igual a cero), entonces el puntaje general es cero y el rgimen es considerado lisa y llanamente no democrtico. El primer componente del IDE, el derecho a voto, indica si todos los adultos que integran la unidad poltica estn habilitados para votar6. El segundo la limpieza de las elecciones- refiere a la existencia o no de irregularidades que limiten la capacidad de los votantes para expresar autnomamente sus preferencias en el marco del proceso electoral7. El tercer elemento la celebracin de elecciones libres- remite a la existencia
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El derecho a voto es calificado con un nmero de 1 a 4, segn la siguiente escala: 0=no se celebran elecciones para instaurar gobiernos; 1=slo algunos hombres tienen derecho a voto (dada la presencia de restricciones de propiedad, gnero y alfabetismo); 2=la mayora de los hombres tienen derecho a voto (con restricciones de gnero y alfabetismo); 3=la mayora de los hombres y mujeres tienen derecho a voto (con restricciones de alfabetismo); 4=es reconocido el sufragio universal (lo cual no excluye ciertas restricciones que pueden afectar a grupos tales como los militares, la polica, el clero, los residentes extranjeros y los ciudadanos que viven en el exterior). 7 En este caso, la escala va de 0 a 2, donde 0 equivale a irregularidades graves que afectan en forma determinante los resultados de las elecciones; 1 seala la existencia de irregularidades significativas, tales como intimidacin de o violencia contra los votantes y fraude electoral; y 2 indica la ausencia de

de opciones electorales no limitadas por restricciones legales o por la fuerza8. El cuarto componente, finalmente, indica si los principales cargos polticos son ocupados mediante elecciones, y si quienes ganan las elecciones pueden asumir sus cargos y permanecer en ellos mientras duren sus mandatos9. Las elecciones realmente existentes: Un ejercicio de etnografa electoral As pues, el ndice de Democracia Electoral refleja la vigencia de un conjunto indispensable de derechos de ciudadana poltica a travs de la medicin de sus principales componentes observables. Hay, sin embargo, un conjunto de elementos que no estn incluidos en el ndice pero que tambin son importantes a la hora de evaluar la plenitud de la vigencia de la democracia electoral y la calidad de sus prcticas, y que en lo sucesivo debern ser tenidas en cuenta en el anlisis. Entre ellos cabe mencionar una serie de procesos que preceden a los comicios y que afectan el ejercicio del derecho al sufragio tales como la obtencin de documentos de identidad y los procedimientos de inscripcin o registro para votar-, las condiciones en que se desarrolla el propio acto electoral (incluyendo, por ejemplo, elementos tales como las dificultades de acceso al sitio de votacin o las dificultades que presenta para el votante el mtodo de votacin escogido), y factores que afectan la igualdad de condiciones en la competencia poltica, tales como el acceso de los partidos al financiamiento o a los medios de comunicacin10. En otras palabras, es necesario ahondar el examen del modo en que efectivamente funcionan las elecciones, incorporando al anlisis una serie de prcticas que de hecho tienen lugar a lo largo de los procesos electorales. En ese sentido, debe considerarse el recurso a una invalorable fuente de informacin hasta ahora subutilizada en el terreno de la investigacin acadmica: los informes producidos por las misiones de observacin
irregularidades significativas, lo cual no excluye la presencia de ciertas irregularidades tcnicas que no supongan sesgos sistemticos ni efectos relevantes sobre los resultados. 8 La libertad de las elecciones es calificada en una escala que va de 0 a 4, donde 0 equivale a sistema de partido nico; 1 indica la proscripcin de un partido importante; 2 indica la proscripcin de un partido menor; 3 seala la existencia de restricciones legales o fcticas que afectan significativamente la formacin de partidos polticos o la presentacin de los candidatos a las elecciones; y 4 da cuenta de la virtual ausencia de restricciones para la postulacin de candidatos y la formacin de partidos. 9 Los valores utilizados indican lo siguiente: 0=ninguno de los principales cargos polticos es ocupado como resultado de elecciones, o quienes los ocupan son removidos por la fuerza por gobernantes inconstitucionales; 1=slo algunos de los cargos pblicos ms importantes son ocupados por los ganadores de las elecciones, o la mayora de sus ocupantes son removidos por la fuerza y reemplazados por gobernantes inconstitucionales; 2=el presidente o el parlamento no son electos o son removidos por la fuerza y reemplazados por gobernantes inconstitucionales; 3=el presidente o el parlamento son elegidos, pero el presidente es removido del cargo y/o reemplazado por medios semi-constitucionales, o bien un nmero significativo de parlamentarios no son electos o son removidos por la fuerza; 4=todos los cargos polticos principales son ocupados a travs de elecciones y ninguno de sus ocupantes es removido sin que medien estrictas razones constitucionales. 10 Es importante, asimismo, replicar este anlisis en el nivel subnacional, dadas las fuertes disparidades existentes entre niveles polticos, y a la frecuente coexistencia de prcticas ms o menos democrticas en el nivel nacional con prcticas ms abiertamente autoritarias, nepotistas y patrimonialistas en el nivel subnacional.

electoral que despliega la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en la mayor parte de los pases de la regin. Desde principios de los aos noventa, en efecto, la OEA inici en Amrica Latina una tradicin de observacin de los procesos electorales que, lejos del modelo clsico del seguimiento simblico de la eleccin desde la capital del pas en cuestin, involucra el desplazamiento masivo de observadores internacionales en todo el territorio con el objeto de examinar el proceso electoral en su totalidad, es decir, abarcando el perodo anterior y posterior a los comicios, adems de la eleccin misma. As pues, adems de incluir las informaciones recabadas por los observadores en el cuestionario que se aplica durante la jornada electoral, los informes incorporan datos procedentes del relevamiento de la Constitucin del Estado de que se trate, de sus leyes, reglamentos y de las resoluciones de la autoridad electoral; y de la revisin de registros electorales, materiales electorales diversos, encuestas de boca de urna, informes de noticias, informes de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y datos relativos al recuento de votos. A lo largo de los ltimos quince aos el despliegue de estas misiones de observacin electoral se hizo cada vez ms frecuente, al punto que en el ciclo electoral 2005-2006 la OEA acompa diecisiete de las veintids elecciones que tuvieron lugar en la regin (OEA, 2007). El material resultante es extremadamente detallado e incluye una serie de informaciones que estn ausentes de nuestro ndice de Democracia Electoral pero que, incluidas en el anlisis, podran brindar un panorama ms completo del estado de las democracias electorales realmente existentes. Mediante la sistematizacin y puesta en perspectiva comparada de dichos datos podra echarse luz sobre varios elementos importantes ausentes del IDE en particular, los referidos a la efectividad del derecho al voto y a la competitividad de las elecciones. En lo que se refiere al uso efectivo del derecho al voto, los informes de observacin proporcionan informaciones acerca de los procedimientos y requisitos para la inscripcin de los votantes en los padrones; los mecanismos de actualizacin y correccin de la informacin contenida en los registros electorales; la existencia o no de obstculos para acceder a los centros de votacin (ubicacin de los sitios de votacin, mecanismos de voto en ausencia o de sufragio en el exterior, etc.); y la posibilidad efectiva de emitir el voto (ausencia o no de exclusiones de votantes registrados; claridad en el diseo de la boleta de votacin, capacidad del votante para comprender los mecanismos de la votacin, etc.). En cuanto a la competitividad de los procesos electorales, los mencionados informes incluyen adems de una serie de informaciones que s estn contenidas en el IDE- datos acerca de la utilizacin proselitista de los recursos gubernamentales, las reglas del financiamiento de la poltica y su cumplimiento, y el acceso de candidatos y partidos a los medios de comunicacin, as como respecto de la libertad de prensa y el derecho a la informacin. Es importante sealar que, en lo que se refiere al da de los comicios, los informes derivan sus datos de una observacin de naturaleza etnogrfica de cada uno de los momentos de la eleccin, a saber: la apertura de las mesas de votacin, el desarrollo de los comicios y el cierre de las mesas y el recuento de los votos11. Ello permite
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Acerca de la apertura de las mesas de votacin, las preguntas incluidas en los formularios de observacin son las siguientes: Abri la mesa de votacin? A qu hora? Estaban en la mesa de votacin todos los

comprender mejor en qu condiciones se ejerce el derecho a voto, y con qu limitaciones. Los formularios completados por los observadores incluyen, asimismo, una evaluacin sobre temas tales como la educacin de los votantes (es decir, si stos parecen entender cundo, dnde y cmo votar); la exclusin de votantes inscriptos (es decir, si hay votantes registrados que no consiguen votar a causa de problemas con el registro electoral, el horario de votacin o por otras razones); la claridad del diseo de las boletas (es decir, si ste permite a los votante registrar correctamente sus preferencias); la presencia o ausencia en el centro de votacin de actos de intimidacin de votantes, de episodios de compra de votos o de proselitismo, o de instancias de violacin del carcter secreto del voto; la presencia y el trabajo de fiscales partidarios, autoridades de mesa y observadores nacionales; y la implementacin de formas justas y efectivas de resolucin de reclamos y disputas en torno de los procedimientos. Cabe destacar, finalmente, que el problema de la desigualdad de acceso al electorado por parte de partidos y candidatos de diverso porte en el contexto de la campaa electoral, que se analiza con mayor detalle en el prximo apartado, puede replicarse en el marco del propio acto eleccionario. Son, en efecto, bien conocidas las dificultades de fiscalizacin que tienden a enfrentar los partidos opositores y/o de menores dimensiones, alcance territorial o densidad organizativa. Es posible que, al menos en parte, estas dificultades puedan reducirse con la introduccin, all donde an no es empleada, de la llamada australian ballot -es decir, de una boleta oficial nica impresa y distribuida por el Estado en la cual aparecen los nombres de todos los candidatos- o del voto electrnico. Es necesario, sin embargo, realizar un anlisis crtico de la situacin existente all donde estos formatos y tcnicas han sido implementados, ya que en algunos casos se ha reportado la existencia de nuevas formas de manipulacin (cf., por ejemplo, Tula, 2005). As, pues, estos temas deben ser analizados en el marco del estudio comparativo de la legislacin electoral vigente en los pases de la regin. Es importante prestar especial atencin, asimismo, a la presencia o ausencia de un rgano electoral independiente del poder poltico capaz de garantizar la aplicacin neutral de las reglas de
materiales electorales indispensables? Se integr la mesa de votacin con todos los miembros titulares? Estuvieron presentes en la mesa de votacin los fiscales de los partidos? Estuvieron presentes en la mesa de votacin observadores electorales nacionales? Son adecuados los espacios en el sitio de votacin? Estuvieron presentes efectivos de las fuerzas de seguridad nacional? Est a la vista el padrn electoral? Tiene el elector informacin adecuada sobre la ubicacin de su mesa de votacin? En lo que se refiere al desarrollo de los comicios, el formulario incluye preguntas tales como: Cuntos minutos tarda en sufragar cada votante? Estn presentes en la mesa de votacin los fiscales de los partidos? Estn presentes en la mesa de votacin observadores electorales nacionales? Se observ alguna de las siguientes prcticas: Votantes en el padrn no se les permiti votar / Largas filas de votantes esperando por sufragar / Interrupciones al proceso de votacin / Restriccin al derecho a un voto secreto / Proselitismo electoral / Incidentes de violencia, etc.? Finalmente, entre las preguntas relevantes acerca del cierre de los comicios y el recuento de votos cabe mencionar las siguientes: A qu hora cerr la mesa de votacin? Se quedaron ciudadanos en fila sin votar en el momento del cierre? Estuvieron presentes en la mesa de votacin los fiscales de los partidos en el momento del cierre? Estuvieron presentes en la mesa de votacin observadores electorales nacionales en el momento del cierre? Se realiz el escrutinio de acuerdo con los procedimientos legales? Hubo defectos o problemas administrativos u organizativos en el conteo de votos? Hubo actos intencionales para alterar las preferencias expresadas por los votantes en las urnas durante el conteo de votos? Fueron atendidas de forma justa y pronta reclamos y disputas relacionados con el conteo del voto? Se impugn el acta de escrutinio? Se entreg a los partidos una copia del acta? / A qu hora se termin el escrutinio? (Cf. OEA, 2008)

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la competencia. La influencia de los medios de comunicacin y el problema del acceso Algunos temas que reciben atencin en el marco de las misiones de observacin electoral deben, sin embargo, ser abordados tambin desde otras perspectivas complementarias. Es el caso del financiamiento de la poltica y el acceso a los medios de comunicacin, dos cuestiones que segn veremos enseguida- se encuentran fuertemente interconectadas. Vivimos, indudablemente, en la era de la democracia de audiencia (Manin, 1998) o, ms precisamente, en algn lugar entre la transicin hacia ella desde las viejas democracias de masas. En Amrica Latina, en particular, encontramos configuraciones diversas pero mayormente signadas por la combinacin desigual de elementos procedentes de ambos formatos de representacin. El formato ms novedoso, la democracia de audiencia, se caracteriza por rasgos tales como el aumento de la volatilidad electoral12 por efecto tanto de la desafiliacin partidaria y la flexibilidad ideolgica de los electorados como de las transformaciones atravesadas por los viejos partidos de masas; por el rol decisivo de una oferta electoral crecientemente personalizada; y por la creciente relevancia tanto cuanti como cualitativa- de los medios de comunicacin (y de la televisin en particular), que hacen posible que los candidatos se den a conocer al electorado con relativa independencia de la intervencin de la militancia partidaria. Puesto que estas democracias funcionan en entornos cada vez menos previsibles, decae el valor los programas partidarios y de sus postulaciones de incierto cumplimiento a la vez que aumenta, a los ojos de la ciudadana, el valor de la capacidad supuesta de los candidatos para tomar las decisiones apropiadas en el momento correcto. La creciente independencia relativa de los gobernantes respecto de los gobernados autonoma que es, ms all de su amplitud creciente o decreciente, un rasgo constitutivo de todo sistema representativo- resulta ahora de su eleccin a partir de imgenes y apelaciones vagas que se prestan a diferentes interpretaciones. La opinin pblica, por su parte, tiende a formarse a travs de canales que son relativamente neutros en relacin con la escisin entre partidos, es decir, a partir de las mismas (numerosas, abigarradas, confusas) fuentes de informacin y ya no a partir de la inmersin en una subcultura partidaria determinada. A diferencia de lo que ocurra en la era de la democracia de partidos, las escisiones que dividen a la ciudadana se delinean, cada vez ms, a partir de las preferencias de los individuos sobre el objeto de que se trate, y ya no en virtud de un alineamiento partidario preexistente. Igual que en el pasado anterior a la democracia de masas, la relacin de confianza entre representantes y representados ha adquirido un carcter personal; a diferencia de lo que suceda entonces, dicha relacin es ahora (al menos en el plano nacional) mediada
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Este rasgo no es necesariamente negativo. Desde la perspectiva de Manin, la volatilidad electoral no es un simple reflejo de los comportamientos errticos, desorientados y descomprometidos de unos individuos crecientemente privatizados, sino ms bien la expresin de un electorado informado, interesado y relativamente instruido, capaz de deliberar individualmente y en pequeos crculos antes de votar.

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por los precisamente- medios de comunicacin. La autonoma de los representantes, por su parte, vuelve a basarse en las reputaciones y cualidades personales ms que en la pertenencia a partidos polticos con atribuciones de representacin de segmentos sociales definidos y representables por derecho propio. En suma, la irrupcin de los medios de comunicacin en un rol bifronte de actor y de escena poltica ha operado una serie de transformaciones en los partidos polticos, en las relaciones entre partidos y liderazgos, y en los vnculos entre stos y aqullos y la ciudadana, cuyas identidades polticas (all donde aun puede hablarse de identidades ms que de identificaciones) son menos estables y cuyas lealtades suelen oscilar de uno a otro candidato o partido entre un proceso electoral y el siguiente. En lo sucesivo, no ha de subestimarse la importancia de los medios de comunicacin y, sobre todo, del ms poderoso de todos ellos: la televisin13. Mucho se ha debatido durante dcadas acerca de la naturaleza de las influencias que los medios de comunicacin, y la televisin en particular, ejercen sobre los individuos-espectadores, que no son otros que los ciudadanos de las democracias de audiencia. Los medios de comunicacin son a la vez escenario del espectculo poltico y actores influyentes de los procesos exhibidos en sus pantallas y cubiertos por sus crnicas. Las posiciones polticas de los medios privados se ven condicionadas por una cantidad de factores, tales como las mediciones de audiencia, las pautas de publicidad y las preferencias y compromisos de sus propietarios, directores y programadores; los medios de propiedad estatal, por su parte, suelen estar sujetos a las presiones polticas del oficialismo y son con frecuencia puestos al servicio de las necesidades polticas de sus candidatos. Lejos estamos, sin embargo, de las pocas en que los apocalpticos se batan contra los integrados: hoy sabemos, en cambio, que si bien el mensaje meditico es poderoso, existe cierta autonoma en los procesos de recepcin y decodificacin, y que el poder de los medios reside, en todo caso, en su capacidad de indicar -repeticin mediante- aquello sobre lo que se ha de pensar, ms que en su capacidad de imponer lo que se ha de pensar. No se trata, sin embargo, de una cuestin menor, puesto que apunta a un elemento que es central a la cuestin de la calidad de la democracia: el proceso de la fijacin de la agenda de debate pblico, que delimita a su vez el campo de opciones con que se ve confrontada la ciudadana en el cuarto oscuro. No obstante, las formas de intervencin y el grado de influencia de los medios y otros actores en la conformacin de la agenda de debate pblico constituyen temas que an deben ser examinados ms cuidadosamente. Sabemos, por ejemplo, que no necesariamente gana las elecciones quien controla los medios o cuenta con su simpata: slo en el ao 2006, sin ir ms lejos, fueron numerosos los casos -Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua- en que un candidato con mayor organizacin partidaria, bases sociales ms slidas, conexin ms directa con los votantes, mejores ndices de aprobacin ciudadana, estrategias ms novedosas y/o mejores logros en la gestin de gobierno se impuso sobre el candidato favorito de los medios de comunicacin. En Brasil, por ejemplo, la reeleccin del presidente Lula -un hecho no previsto por las encuestas ni por los principales analistas y columnistas de los medios- estuvo
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De ms est decir que a nivel local la televisin no es necesariamente el medio ms utilizado ni el ms influyente. Ello depender en gran medida de las caractersticas de las localidades estudiadas.

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signada por el evidente desequilibrio de la cobertura periodstica de los dos principales candidatos (Luiz Incio Lula Da Silva, del PT, y Gerardo Alckmin, del PSBD) en perjuicio del primero. Tal es as que esta eleccin fue descripta como un punto de ruptura en la relacin histrica entre los grandes medios y la poltica brasilea, una victoria del pueblo sobre los medios (Lima, 2007). De igual modo, das ms tarde era elegido presidente Nicaragua Daniel Ortega (FSLN), contra la opinin mayoritaria de los medios y pese a la abundante cobertura negativa recibida. Tambin esta victoria fue caracterizada como un hecho poltico al margen de la agenda de los Medios de Comunicacin, pese a que tuvo lugar en un contexto nacional en el cual a diferencia del brasileo- la opinin ciudadana asigna a los medios una baja incidencia poltica (Fundacin Violeta Barrios de Chamorro, 2007: 219). Las segunda vuelta electoral que tuvo lugar en Ecuador a fines de noviembre de 2006, por su parte, es descripta como la primera eleccin ante la cual algunos medios se declararon en contra de uno de los dos aspirantes a la presidencia de la Repblica. Eso marc, adems, un hito en el propio comportamiento de los candidatos: no asistieron a determinados canales para dar entrevistas, utilizaron la posicin del medio como argumento en contra de su rival y sintieron el peso de la audiencia de un medio como un arma en contra si queran ser favorecidos por el voto ciudadano. De otro lado, fueron las elecciones ms cubiertas por los medios de comunicacin, lo que no slo produjo una explosin de propuestas periodsticas que garantizaron una cobertura amplia y variada, sino la creacin de nuevos espacios periodsticos para la informacin, particularmente para el anlisis y el debate. Internet se convirti en la novedad ms apreciada, porque all se desataron las disputas y se escenific el proselitismo (Prez, 2007: 252-3). Tras una campaa en la cual se enfrentaron dos corrientes, ideologas y sectores econmicos, sociales y polticos (Ibd.), los imprevistos resultados dieron el triunfo al candidato ms castigado por los medios, el economista izquierdista Rafael Correa (Alianza Pais), frente al empresario bananero lvaro Noboa (PRIAN). En Chile, finalmente, el triunfo que en enero de 2006 coron a la campaa ciudadana de Michelle Bachelet (Partido Socialista-Concertacin), que derrot en segunda vuelta al candidato de Renovacin Nacional, Sebastin Piera, fue presentado como prueba de que las trayectorias de vida no se crean en un spot publicitario y de que los valores del mercado no son los nicos que compiten en la contienda electoral cuando se cuenta con una opinin pblica cuyas percepciones no parecen fcilmente maleables ni siquiera por quienes concentran la propiedad de los medios masivos (Gerber, 2007). Otros casos14, sin embargo, presentan evidencia de lo contrario: as, por ejemplo, la eleccin de Alan Garca en la segunda ronda que tuvo lugar en Per en junio del mismo ao es considerada, en cierto modo, como una victoria de los medios, que lo haban rechazado en la primera vuelta (donde haba quedado en el segundo puesto) pero luego lo apoyaron para bloquear el ascenso del candidato izquierdista-nacionalista Ollanta Humala. En Colombia, por su parte, el presidente en ejercicio lvaro Uribe impuso su presencia meditica y se alz cmodamente con el triunfo en las elecciones de mayo de 2006; pese a su bajsima visibilidad en los medios (cf. Tamayo, 2007), el
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Para un anlisis de estos casos, vanse los estudios compilados en Meja, Torrico, Herrera et al. (2007).

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candidato de izquierda Carlos Gaviria (Polo Democrtico Alternativo) se ubic en el (lejano) segundo lugar, desplazando como segunda fuerza al Partido Liberal, que haba dominado la vida poltica colombiana durante dcadas. En el caso de Venezuela, el presidente Hugo Chvez (MVR-Polo Patritico), reelecto con ms del 60% de los votos en el mes de diciembre de 2006, disfrut de una presencia permanente en los medios, con la peculiaridad de que aqu se constituyeron dos sistemas diferenciados, con los medios pblicos apoyando al presidente y los medios privados dando su apoyo al derrotado candidato de la oposicin, Manuel Rosales (UNT-Unidad Nacional). Diferente es el caso de Costa Rica, donde en febrero de 2006, tras un largo escrutinio manual que tuvo lugar en un contexto de elevada incertidumbre, se impuso ajustadamente Oscar Arias (PLN), el candidato favorecido por los medios de comunicacin, mientras que su principal contendiente, Ottn Sols (PAC), realiz una excelente eleccin no prevista por las encuestas. La abierta parcialidad de los medios y la manipulacin de los datos de las encuestas en el proceso costarricense configuraron, en palabras de un analista poltico, un fraude meditico. Sin embargo, lo ajustado de los resultados y el descrdito en que cayeron tras las elecciones los principales medios de comunicacin y las cuatro encuestadoras comerciales indicaron tambin que la manipulacin meditica encuentra su lmite en la presencia de un electorado escptico con cierto nivel de educacin y amplia experiencia democrtica, capaz de volcarse a Internet y a las redes comunitarias en busca de fuentes alternativas de informacin y comunicacin (Vargas Araya, 2007). En todo caso, y al margen de todo determinismo, es indiscutible que la capacidad de los contendientes para llevar sus propuestas al electorado vara enormemente en funcin de su acceso a los medios de comunicacin, y la limitacin o la falta de acceso, as como la obtencin de coberturas sistemticamente tendenciosas y negativas, indudablemente colocan a los damnificados en condiciones de fuerte desventaja. El hecho de que esta desventaja pueda ocasionalmente ser contrarrestada mediante el aprovechamiento de recursos alternativos, tanto materiales como simblicos, no elimina el hecho de que el acceso insuficiente o deficiente a los medios de comunicacin socava el principio democrtico de la igualdad de oportunidades en la competencia electoral y, en muchos casos, distorsiona las condiciones que hacen posible la expresin de la voluntad popular por la va electoral. Pese a su evidente importancia, no obstante, el acceso a los medios de comunicacin es una cuestin insuficientemente regulada en la mayora de los pases de la regin, que tienden a presentar adems graves deficiencias en el cumplimiento de las regulaciones existentes. Tal como lo documentan Griner y Zovatto (2004), en slo dos pases latinoamericanos (Brasil y Chile) el uso de la franja electoral gratuita cedida por el Estado es la nica forma de propaganda permitida, en tanto que se prohbe el pago de espacios en todas o en algunas clases de medios; en la mayora de los pases, en cambio, el uso de franjas gratuitas se combina con la libertad de contratacin de espacios en los medios, con o sin limitaciones de tiempo o de gastos; en Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Venezuela, finalmente, el Estado directamente no facilita el uso de franjas gratuitas en los medios. All donde el Estado proporciona acceso gratuito a los medios, las frmulas de distribucin de los espacios vara ampliamente entre frmulas igualitarias y diversas combinaciones de igualitarismo y proporcionalidad (en relacin con los votos

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obtenidos en la eleccin precedente). La contratacin de publicidad privada en las campaas electorales no tiene lmites en El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Tiene lmites precisos de tiempo en Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Per, mientras que tiene lmites indirectos (es decir, fijados por el mximo de gastos autorizados para toda la campaa) en Argentina, Colombia (para la eleccin presidencial), Chile (para radio y prensa escrita), Mxico y Paraguay. Y, finalmente, est prohibida en Brasil, Colombia (para las elecciones legislativas) y Chile (en la TV abierta). Como ya se ha mencionado, en el curso de los ms recientes ciclos electorales de la regin el rol de las encuestas result en muchos casos tan cuestionado como el de los medios de comunicacin que las difundan y, en muchos casos, las encargaban, patrocinaban y/o financiaban. Los sondeos de opinin constituyen, en las actuales democracias de audiencia, un dispositivo orientado a aprehender la escurridiza figura del pueblo que es, al mismo tiempo, abstraccin poltica y borrosa realidad sociolgica-, otorgndole una densidad y unos contornos ms o menos precisos que son los que lo vuelven, de un modo u otro, representable. Al igual que en relacin con los medios, se han enfrentado en torno de ellas una serie de posiciones de apologa y de rechazo. Estn, por un lado, quienes consideran que el empleo de la tcnica del sondeo podra hacer posible la restauracin de una democracia en la cual el poder estuviera en manos del pueblo y no de sus representantes, al permitir a la ciudadana expresar su opinin acerca de todos los temas polticamente relevantes; y quienes, menos entusiastas, valoran sin embargo la supuesta cientificidad de las encuestas, consideradas como una tcnica neutral capaz de revelar en un momento dado el estado de la opinin o el humor de la ciudadana. Del lado de los crticos, por su parte, se encuentran los que ven a las encuestas como instrumentos de manipulacin o de distorsin15 de una opinin a la que, sin embargo, adjudican una existencia autnoma e independiente de su medicin; y, finalmente, quienes impugnan radicalmente el concepto mismo de opinin pblica, que no sera otra cosa que un artefacto, una construccin resultante de la propia aplicacin de la tcnica del sondeo (cf. Bourdieu, 1996). Con todo, la utilizacin de las tcnicas de sondeo ha ido en constante y veloz aumento a lo largo de las ltimas dcadas, en paralelo con la progresiva fragmentacin y opacidad de lo social. En un contexto caracterizado por la multiplicidad y la indecidibilidad de los clivajes sociales; en el marco de sociedades cuyas divisiones son borrosas, cambiantes e inaprensibles y cuyos miembros carecen ya de la brjula de una identidad integral, slida e inconmovible, las encuestas de opinin parecen ser, cada vez ms, la herramienta privilegiada a la hora de conferir, mediante el uso de nmeros y de porcentajes, un cuerpo y una sustancia a un pueblo que ya no se materializa a travs de su aparicin pblica en manifestaciones polticas o en su presencia cotidiana en la vida interna de unos partidos polticos que han dejado de concitar fuertes adhesiones y pertenencias.
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Mientras que las distorsiones son generalmente adjudicadas a las fallas en la cientificidad del instrumento, las manipulaciones suelen ser consideradas como resultantes de los inconfesables intereses (polticos, econmicos, etc.) de quienes las realizan o de quienes las encargan y pagan por ellas, que derivaran tanto en interpretaciones abusivas o directamente falaces de sus resultados, como en la elaboracin de estrategias engaosas de ocultamiento o de exhibicin de la informacin.

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La centralidad de las encuestas, pues, ha tendido a constituir un nuevo terreno de lucha por la constitucin a la vez que por la interpretacin de la voluntad popular. De ah la importancia que ha adquirido el campo de la comunicacin poltica, as como el sitio de privilegio que han pasado a ocupar en la vida poltica los nuevos participantes de la contienda simblica que en ella se despliega: encuestadores y consultores, por un lado, y periodistas, por el otro. Ellos van venido a situarse junto a y en competencia con- los participantes tradicionales de dicha lucha simblica: los polticos y sus partidos. La legislacin, sin embargo, corre detrs de las prcticas. Pese a la importancia que han adquirido para la lucha poltica, son pocos los pases de la regin -Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam- donde la ley regula la calidad de las encuestas y/o exige la divulgacin de la identidad de sus financiadores. En un puado de casos -El Salvador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Venezuela- la legislacin establece limitaciones de plazos para su difusin, mientras que en muchos otros (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay) no se establece limitacin alguna, si se excepta la prohibicin de su difusin despus del fin de la campaa electoral y, en el caso de las encuestas de boca de urna, antes del fin de los comicios. En suma, la legislacin atrasa. El rol de las encuestas en el marco de los procesos electorales y en la constitucin de bases de apoyo (electorados virtuales) para los gobiernos electos an debe ser documentado mediante la realizacin de ms y mejores estudios de casos en los pases de la regin. Ello permitir establecer con mayor claridad las clases de regulaciones requeridas en funcin del objetivo de garantizar la realizacin de elecciones libres, limpias y competitivas y de la conviccin de que son los ciudadanos, y no los medios de comunicacin ni las empresas consultoras, los portadores del derecho al voto en una democracia. El financiamiento de la actividad poltico-electoral La televisin, el medio de comunicacin ms influyente, es tambin el ms caro. La propaganda televisiva es, en consecuencia, una de las principales causas del aumento exponencial que han sufrido en las ltimas dcadas los costos de las cada vez ms sofisticadas campaas electorales. Junto con ella, las campaas experimentaron una creciente profesionalizacin, haciendo uso intensivo de encuestas y de expertos en publicidad y medios de comunicacin. La nunca sencilla relacin entre la poltica y el dinero no hizo, pues, ms que complicarse. Por un lado, la inyeccin de grandes cantidades de dinero en las campaas electorales tiene el potencial de conferir a los donantes de dicho dinero influencias indebidas sobre los representantes una vez electos, al punto que stos podran dejar de responder a sus electorados para pasar a responder a intereses particulares concentrados; por el otro, la necesidad de contar con fondos cuantiosos para costear campaas electorales que, por efecto de la importancia cada vez mayor de la televisin y de las nuevas tecnologas publicitarias, se han vuelto cada vez ms costosas, pone en desigualdad de condiciones a los contendientes segn su capacidad para atraer financiamiento el cual, dados los cambios que se han producido en la relacin entre la ciudadana y los partidos en el trayecto hacia la democracia de 16

audiencia, proviene cada vez menos de las donaciones de los afiliados y adherentes, y cada vez ms de la colaboracin interesada de empresas privadas y del botn procedente de la colonizacin partidaria del Estado en sus varios niveles. Cada vez ms, por aadidura, es puesto en cuestin el origen de los fondos donados a los partidos, que en muchos casos se sospecha procedente de actividades ilegales. El espacio para el despliegue de la corrupcin en el campo del financiamiento de la poltica es vastsimo. Entre sus principales manifestaciones se cuentan la recepcin de contribuciones que transgreden las regulaciones existentes, el uso de dinero procedente de actividades ilegales o de fuentes dudosas, el uso indebido de recursos estatales, el cohecho (pagos a funcionarios por parte de contratistas del Estado como contrapartida de favores recibidos) y el cohecho anticipado (entrega de dinero a cambio de promesas de futuros favores, en algunos casos vinculados a negocios ilcitos), y el empleo de dinero con fines prohibidos, tales como la compra de votos. La magnitud de los recursos requeridos para y volcados en los procesos electorales puede distorsionar de modos diversos el sentido mismo de las elecciones: ello sucede, por ejemplo, cuando se enfrentan candidatos que cuentan con un acceso muy dispar a dichos recursos; cuando entre los candidatos en competencia se encuentran ocupantes de cargos pblicos de los cuales extraen ventajas injustificadas; o cuando los aportes volcados en la contienda otorgan voz y voto a las empresas u otros actores corporativos, cuando en rigor slo los ciudadanos individuales votan en una democracia. De ah la importancia de estudiar las diversas alternativas de financiamiento poltico, sus debilidades y sus fortalezas. Como se desprende del completo estudio de Griner y Zovatto (2004), todos los pases de la regin, con excepcin de Venezuela16, cuentan con financiamiento pblico tanto directo como indirecto. Los montos del subsidio estatal directo varan ampliamente de pas en pas, al igual que sus destinos, que pueden ser electorales, partidarios (o ambos), o destinarse adems a la investigacin y la formacin de cuadros. Las modalidades de financiamiento pblico indirecto, por su parte, pueden incluir acceso gratuito a los medios, exenciones impositivas, incentivos para la publicacin y/o distribucin de publicaciones, y uso de edificios u otros recursos pblicos para desarrollar actividades. Las combinaciones entre dichas modalidades varan segn los casos. Los criterios de distribucin de los fondos aportados por el Estado son ya sea proporcionales a la fuerza electoral, ya mixtos (es decir, asignados en parte en funcin de la fuerza electoral, y en parte en forma equitativa). En todos los pases se admiten adems las contribuciones privadas, de modo tal que, con la mencionada excepcin de Venezuela, el financiamiento en la regin es de tipo mixto, es decir pblico-privado. En
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Desde 1999 la Constitucin de Venezuela prohbe el financiamiento pblico. Sin embargo, a juzgar por las numerosas denuncias efectuadas, dicha disposicin ha tenido el efecto de despojar de financiamiento a la oposicin, dejndolo exclusivamente en manos del oficialismo. Lo mismo se aplica al acceso a los medios de comunicacin estatales: un monitoreo realizado en el ao 2006, por ejemplo, informa que el presidente Hugo Chvez lider por lejos el tiempo de presencia en la pantalla de la televisin pblica, con 87 horas de exposicin, frente a las menos de dos horas concedidas a su principal rival. El informe destaca, asimismo, que en el ao 2005 el 97,55% de las contrataciones pblicas fue por adjudicacin directa, lo cual proporcion un amplio margen al oficialismo para buscar y obtener a cambio contribuciones privadas. A ello se sum la disponibilidad de cuantiosos recursos extrapresupuestarios procedentes de la explotacin del petrleo, que permiti la ejecucin de polticas asistenciales en forma directa desde la presidencia y por fuera de los canales previstos para ello (cf. Transparencia Venezuela, 2007).

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muchos casos existen prohibiciones de algn tipo para las contribuciones privadas, ya sea en funcin de su origen (prohibicin de donaciones extranjeras, y/o de organizaciones polticas y sociales, y/o de personas jurdicas, y/o de contratistas del Estado, y/o annimas) o de sus montos (con lmites que varan ampliamente de pas en pas). As pues, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela cuentan con prohibiciones del primer tipo, mientras que en Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay y Per existen ambas clases de limitaciones. Slo en cinco pases -Colombia, El Salvador, Guatemala, Panam, Uruguay- estn ausentes ambas clases de prohibiciones. Las donaciones annimas, en particular, se encuentran prohibidas (con exclusin, en algunos casos, de las colectas populares) en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. En Chile, por su parte, estn permitidas con lmites de montos, mientras que son legales en El Salvador, Guatemala, Repblica Dominicana y Uruguay. Por su parte, el registro y la divulgacin de las donaciones en especies que pueden incluir, por ejemplo, el pago de costosos espacios en los medios de comunicacin- es exigido por la legislacin en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela. No se exige esta informacin, en cambio, en El Salvador, Guatemala, Repblica Dominicana y Uruguay, mientras que en Costa Rica y Ecuador ella es exigida por la ley pero en la prctica la disposicin no se cumple. Las rendiciones de cuentas exigidas por la legislacin incluyen por lo general tanto los aportes recibidos como los gastos realizados. Slo en los casos de El Salvador y Uruguay no existe obligacin alguna de rendir cuentas. En algunos casos, sin embargo, slo se rinde cuentas de los aportes recibidos y/o de los gastos realizados con fondos pblicos, o slo de las contribuciones recibidas de manos privadas. En la mayora de los casos quienes estn obligados a rendir dichas cuentas son los partidos; en Brasil, Chile, Colombia, Panam, Paraguay y Venezuela deben hacerlo tambin los candidatos. Es usual que slo se realicen rendiciones posteriores a la eleccin; son contados los casos en que existen tambin instancias de rendicin previas a los comicios. La situacin vara en lo que se refiere a la divulgacin de la informacin contenida en las rendiciones: en algunos casos los informes publicados incluyen tanto los aportes como los gastos, mientras que en otros slo se difunden los aportes o los gastos subsidiados por el Estado. En otros tantos, finalmente, no existe la obligacin de divulgar ni aportes ni gastos. El sujeto obligado a hacer la difusin es, en la mayora de los casos, el rgano de control; slo en Argentina y en Chile tambin deben hacerlo los partidos. La difusin tiene lugar por lo general despus de la eleccin, salvo en los casos de Argentina y Costa Rica, donde tambin debe tener lugar con anterioridad. Los medios empleados para ello varan, pero Internet, la gaceta oficial y los peridicos son, en ese orden, los ms utilizados. Ello presenta, desde ya, serios problemas dada la relativamente baja proporcin de usuarios de Internet en la mayora de los pases. En todo caso, uno de los problemas usualmente detectados es que la ciudadana no tiene suficiente acceso a la informacin, con lo cual el control social sobre el financiamiento de la poltica queda prcticamente descartado. Con excepcin de Uruguay, todos los pases de la regin tienen un rgano de control asignado a la tarea de verificar las cuentas de los partidos y/o candidatos y el cumplimiento de la legislacin que rige las campaas electorales. Sin embargo, son pocos los que cuentan con un rgano exclusivamente destinado a dicha tarea; la mayora, por el 18

contrario, delega esa funcin en organismos electorales, los cuales cuentan en algunos casos con el apoyo de otras instituciones estatales. Para los casos de incumplimientos, las legislaciones nacionales prevn una serie de sanciones ya sea pecuniarias (Per); administrativas (Bolivia); pecuniarias y administrativas (Honduras), pecuniarias y penales (Argentina, Costa Rica y Venezuela); o pecuniarias, administrativas y penales (Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Nicaragua, Panam y Paraguay). Con todo, slo en un puado de pases se han registrado numerosas instancias de sanciones, mientras que otros cuentan con algunas experiencias aisladas mientras que en un tercer conjunto de pases tales como Per y Venezuela- las sanciones nunca se han aplicado. La puesta en prctica de la legislacin vigente y la aplicacin de sanciones es dispar, pero los datos disponibles muestran que tiende a ser ms dbil en Centroamrica y el Caribe. En suma, pese a que en aos recientes se ha avanzado considerablemente desde situaciones en las cuales estas cuestiones prcticamente no eran reguladas, las reglas relativas al financiamiento de la poltica y su transparencia siguen siendo insuficientes. Tal como lo reflejan los informes nacionales consultados17, son mayora los pases donde el financiamiento privado que es el que provee el grueso del financiamiento de las campaas- es dbilmente controlado y donde los mecanismos de control existentes no son aplicados o son aplicados de modos deficientes. En varios pases de la regin la legislacin no exige la provisin de informaciones suficientemente desagregadas o detalladas, ni su presentacin en un soporte electrnico y/o en un formato estandarizado. En algunos casos, como el de Costa Rica, el control estatal se concentra bsicamente en el uso de los recursos pblicos; en lo que se refiere a los ingresos privados, slo registra las declaraciones impositivas de los partidos. En Guatemala, por su parte, son escasas las regulaciones que rigen la contabilidad interna de los partidos, a los que slo se exige una presentacin anual ante el Tribunal Electoral, sin separacin entre perodos electorales y no electorales. Ni los medios ni los proveedores de servicios a los partidos estn obligados a presentar informes. Incluso all donde la legislacin tiende a ser considerada adecuada, es considerable la brecha entre las normas y las prcticas reales, as como la frondosa inventiva puesta al servicio de la bsqueda de modos de eludir la ley. En Colombia, por ejemplo, se estima que slo el 30% de los fondos reales es reportado; en Paraguay, por su parte, se calcula que slo es declarada la mitad de los recursos privados recibidos (TI, 2007). El caso de Argentina, finalmente, es ilustrativo de la disociacin entre la normativa (relativamente completa y acertada) y las prcticas. Entre las irregularidades ms frecuentes detectadas (pero raramente sancionadas), Ferreira Rubio (2007b) menciona adems del uso flagrante de los recursos del Estado- casos de empresas aportantes que inmediatamente despus de la eleccin obtienen beneficios gracias a decisiones del gobierno que han ayudado a elegir; de personas que figuran con aportes mayores a sus ingresos declarados ante la agencia impositiva o de supuestos aportantes que desmienten haber realizado aporte alguno; de aportes de empresas que son concesionarias de obras y servicios pblicos; y de declaraciones de gastos de candidatos que no hubieran alcanzado para pagar una sola de sus presentaciones de campaa.

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Vanse, por ejemplo, Ferreira Rubio (2007a), Jardim (2007), Flrez (2007), Woldenberg (2007), Maytn Justiniani (2007) y Transparencia Venezuela (2007).

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A menudo faltan en los pases de la regin polticas de incentivos positivos para el cumplimiento de las normas, y los rganos de control padecen de debilidad crnica, ya por falta de independencia, ya por carencias materiales o de recursos humanos calificados, por efecto de la dispersin normativa, de falta de coordinacin o de la existencia de conflictos de jurisdiccin entre los rganos involucrados. Son numerosos los casos en que las presentaciones ante el organismo a cargo del control son meramente formales y no suponen un control real: en el extremo, es citado el caso de Panam, donde los informes no son revisados regularmente, sino que quedan en sobres cerrados en el rgano electoral y slo son entregados al sistema legal si son solicitados (TI, 2007). En este y muchos otros casos, es corriente que las violaciones a la ley queden sin sancin. Con frecuencia las sanciones que dispone la ley son, por aadidura, inadecuadas y/o insuficientes, en particular cuando son slo de naturaleza poltica y civil, y no suponen consecuencias penales ni afectan la recepcin de subsidios gubernamentales por parte de los partidos. Las instancias de conflicto de intereses, por su parte, en general no han recibido suficiente atencin, y el acceso relativamente equitativo a los medios est lejos de estar garantizado en la mayora de los casos. Son evidentes las resistencias de los principales actores involucrados a la creacin de nuevas regulaciones y/o a la aplicacin y el cumplimiento de las regulaciones vigentes. Debe sealarse en ese sentido la evidente ventaja con que cuentan los oficialismos, en ausencia de instituciones fuertes capaces de poner coto al uso de los recursos pblicos con fines partidarios y electorales, que hacen del Estado el gran donante encubierto (Ferreira Rubio, 2007b). En ese sentido, Transparencia Internacional (2007) recomienda regular la limitacin de las inauguraciones y lanzamientos de obras pblicas en los meses previos y durante las campaas, as como la propaganda de la obra de gobierno. Tambin los principales sujetos de la rendicin de cuentas, los partidos, tienen en muchos casos capacidades limitadas para cumplir con sus obligaciones, an cuando no se trate ms que de llevar una contabilidad interna bsica. En algunos casos esta deficiencia afecta a todos los partidos; en otros no alcanza a los partidos grandes, que cuentan con recursos para contratar personal profesional especializado, pero s a los pequeos, que descansan en el trabajo voluntario. As, son frecuentes los incumplimientos y, ms an, el cumplimiento meramente formal y superficial de la obligacin de entregar los datos requeridos, sin que ello suponga la provisin de informacin de valor real. En algunos casos, como el de Nicaragua, la contabilidad interna de los partidos se limita al cumplimiento de los requisitos necesarios para recibir subsidios gubernamentales, es decir, a informar sobre los gastos reembolsables. En este y muchos otros casos, pues, los informes tienden a ser superficiales, imprecisos e incompletos, y la confiabilidad de los datos compilados es cuanto menos dudosa. Independientemente de la calidad de la informacin disponible, en muchos casos ella es de acceso limitado o difcil para la ciudadana. En Colombia, por ejemplo, los anexos que contienen los detalles de las donaciones y la identidad de los donantes no son publicados, de modo tal que slo es posible acceder a ellos mediante solicitudes especficas al rgano electoral, en un proceso que presenta obstculos administrativos de toda ndole. En Per, la ley no exige a los partidos o al rgano electoral diseminar activamente los informes; desde la aprobacin de la Ley de Transparencia, sin embargo, 20

la ciudadana tiene derecho a solicitar acceso a esa informacin. En Panam, por su parte, la ley exige la justificacin de donaciones y gastos ante el cuerpo electoral, pero prohbe que esta informacin sea brindada a los ciudadanos. En Costa Rica, en cambio, el Tribunal Electoral garantiza el acceso a los informes a travs de Internet; sin embargo, a pesar del uso de tecnologas de la informacin, la informacin no est formateada para ser trabajada como base de datos. Encontramos, en suma, dos clases de deficiencias en los sistemas de financiamiento de la poltica, con incidencia despareja en los pases de la regin: defectos en las reglas vigentes, que a menudo resultan insuficientes para generar el control requerido; y defectos en su aplicacin, causados por combinaciones diversas de varios factores, tales como falta de voluntad de los sujetos de la rendicin de cuentas, la falta de independencia de los encargados del control y la carencia de los recursos materiales y humanos para ejecutarlo. Segunda Parte: Democracia y Partidos Polticos Crisis y metamorfosis de la representacin18 En el curso de los ltimos aos, incluso dcadas, se ha formulado y repetido el diagnstico de crisis de representacin tanto en Amrica Latina como en el resto de las democracias del mundo. Dicho diagnstico ha evocado sistemticamente dos grandes conjuntos de imgenes. Ideas relacionadas con la declinacin de la importancia de los programas partidarios, la personalizacin de los liderazgos y la instrumentalizacin de los partidos polticos a su servicio, el imperio de los medios de comunicacin y la preponderancia de la imagen por sobre el debate de ideas y propuestas se han presentado entremezcladas con imgenes relacionadas con la incapacidad o la corrupcin de la llamada clase poltica, indiferenciada en su composicin y con intereses corporativos ms poderosos que los de sus representados -por no hablar del bien comn-, y la certeza de que hay algo en el mecanismo de representacin que vuelve a los representantes desleales en relacin con sus representados desde el instante mismo, precisamente, en que se convierten en sus representantes. Es fundamental para nuestros propsitos diferenciar los procesos a los cuales refiere cada uno de dichos conjuntos de imgenes. El primero remite al proceso de metamorfosis de la representacin, espoleado por el ascenso de los medios de comunicacin, que supone una serie de profundas transformaciones en las formas de constitucin de las identidades polticas, la relacin entre lderes y partidos y entre stos y la ciudadana19. Slo el segundo conjunto de imgenes remite a un proceso de crisis de representacin, caracterizado por el cuestionamiento del propio lazo representativo, por la bsqueda de alternativas a la relacin existente entre representados y representantes, y por la reformulacin de las nociones compartidas en relacin con las tareas que estos
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Para un mayor desarrollo de los conceptos presentados en esta seccin, vase Pousadela (2004a; 2009). Designacin que ha venido a reemplazar cada vez ms a la del pueblo de antao. Cf. Cheresky (1999).

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ltimos deberan cumplir -y que presumiblemente no cumplen-. Etimolgicamente hablando, los conceptos de crisis y metamorfosis coinciden en un punto fundamental: ambos refieren a un proceso de cambio. Sin embargo, la idea de crisis se asocia frecuentemente a la idea de ruptura, cambio abrupto o sorpresivo, mientras que el trmino metamorfosis, tal como lo emplean las ciencias biolgicas, hace referencia a un proceso armnico, cclico, de desarrollo previsible. Y si bien en la definicin de diccionario, as como en su empleo mdico, el trmino crisis hace referencia a un cambio cualitativo que puede ser tanto positivo como negativo, en su uso ordinario presenta claras connotaciones negativas. Por ltimo, la idea de crisis remite a la nocin de disfuncionalidad, mientras que el concepto de metamorfosis remite a la idea de un proceso natural de evolucin, de surgimiento de lo nuevo a partir de lo viejo. As pues, los dos procesos se diferencian del mismo modo en que lo hacen la normalidad y la excepcin: la metamorfosis de la representacin es un proceso de largo plazo, gradual y conducente a la constitucin de un nuevo sistema, en equilibrio y con caractersticas propias, al que convenimos en llamar democracia de audiencia; la crisis de representacin es, en cambio, un proceso comparativamente breve, abrupto, repentino, intenso y disruptivo, que ocasionalmente puede superponerse a aqulla. Es en el marco de este proceso que se hace presente la paradoja de que los representantes son de hecho representantes pues se han erigido en tales segn los procedimientos estipulados para ello- y, sin embargo, no son representativos. Pues lo que falla es, precisamente, la dimensin subjetiva del reconocimiento. En trminos generales, las democracias contemporneas se hallan inmersas en el proceso de largo alcance de metamorfosis de la representacin. Slo ocasionalmente (pero con frecuencia creciente) se sobreimprimen a este proceso situaciones o procesos a los que corresponde denominar crisis de representacin. Estas crisis no guardan una relacin lineal con procesos tales como el creciente protagonismo de los medios, la volatilidad del voto, la relegacin de los partidos a un estrellato compartido, la aparicin de nuevos tipos de liderazgos y estilos polticos. Ellas refieren, en cambio, a la ausencia de reconocimiento del lazo representativo por parte de los representados. Las crisis de representacin se presentan, pues, asociadas al cuestionamiento de los representantes en su conjunto, y ya no en forma individual ni por faltas comprobadas o supuestas sino por el mero hecho de que su pretensin de erigirse en representantes y portavoces los vuelve sospechosos, porque nadie que ocupe el lugar del representante y por el solo hecho de colocarse en ese sitio, necesariamente alejado de las necesidades y los anhelos de los representados- podra llegar a saber verdaderamente lo que la gente quiere. Clase poltica y cartelizacin partidaria Dos conceptos resultan de gran utilidad para dar cuenta de los procesos de crisis de representacin: el de partido crtel (Katz y Mair, 1995) y el de clase poltica concepto, este ltimo, considerablemente antiguo pero de recobrada actualidad (von Beyme, 1995).

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El concepto de partido-crtel -o mejor, el de cartelizacin partidaria20- constituye un buen punto de partida para el anlisis porque funciona como un concepto-bisagra que pone al descubierto las conexiones existentes la metamorfosis y la crisis de representacin. Revela, en particular, el hecho de que, si bien se trata de procesos diferentes y no conectados entre s por relaciones lineales de causalidad, indudablemente existen en el suelo de la democracia de audiencia ciertas sustancias que lo tornan frtil para la emergencia de situaciones espordicas de crisis de representacin. Ello es as porque la cartelizacin partidaria resultante de las transformaciones que han alterado las relaciones de la ciudadana con la poltica en general, y con los partidos en particular- se traduce en la colonizacin del Estado, la apropiacin de los recursos pblicos, la colusin entre grupos de los cuales se esperara que compitieran para beneficio pblico, la formacin de una clase poltica indiferenciada a pesar de sus pretendidas diferencias ideolgicas y, por consiguiente, la carencia de alternativas genuinas que confieran un sentido no rutinario al acto de elegir. Todos esos datos mutan en acusaciones y reclamos en los momentos en que la furia popular otorga libre cauce a la crisis de representacin. Segn el argumento de Katz y Mair, los partidos actuales se definen cada vez menos por su anclaje en la sociedad y cada vez ms por su insercin en el Estado. No cabe, pues, juzgarlos por comparacin con los viejos partidos de masas; es precisamente de dicho contraste de donde suelen emanar los diagnsticos de crisis de los partidos21. La dependencia del Estado fue alentada por las mismas transformaciones polticas, sociales y culturales que alejaron a la ciudadana de los partidos. La creciente indiferencia de aqulla supuso para stos la prdida de recursos vitales, tanto financieros como organizacionales; en consecuencia, los partidos comenzaron a volverse hacia el Estado en busca de recursos alternativos. Un importante sntoma de cartelizacin es el aumento de las subvenciones estatales a los partidos, subvenciones que tienen la particularidad de ser dispuestas por sus propios beneficiarios. Estos fondos colaboran con el mantenimiento de los partidos existentes a la vez que establecen barreras para el ingreso de nuevos miembros al selecto club de los inquilinos del Estado. Lo mismo sucede con las reglas que gobiernan el acceso a los medios de comunicacin. El Estado se
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Pese a que Katz y Mair construyen un modelo de partido al que denominan partido-crtel, preferimos adoptar su formulacin como descripcin de las relaciones entre los partidos polticos ms que como propuesta de descripcin de una nueva clase de partido. 21 Los antiguos partidos de masas eran, en efecto, vehculos de representacin de grupos sociales ntidos y de contornos firmes, alrededor de los cuales cristalizaban poderosas subculturas que encapsulaban la vida individual. En ese contexto, la libertad de eleccin de los individuos se hallaba limitada por sus propias identidades, que demarcaban el campo de lo pensable y de lo posible al punto que las campaas electorales tenan un sentido de movilizacin ms que una misin de conversin. Esta clase de partidos, tpica de la inmediata posguerra europea, comenz a declinar lentamente ya a principios de los aos sesenta, cuando comenzaron a aparecer los llamados partidos atrapa-todo (catch-all parties), es decir, partidos con estrategias orientadas a captar el favor de un electorado ms amplio y heterogneo que el que compona todava- sus propios electorados cautivos. Estos partidos, a diferencia de sus predecesores, no eran ya una simple parte de la sociedad civil sino que se colocaban entre la sociedad y el Estado: aunque ya no se pensaban ni actuaban como la expresin automtica de ciertos clivajes sociales, intentaban todava influir sobre el Estado desde afuera de l. En ese sentido, el Estado segua siendo, al menos idealmente, un terreno neutral en trminos partidarios. Los partidos atrapa-todo (o, mejor dicho, sus relaciones recprocas y sus lazos con el estado) evolucionaron luego tal es el argumento de Katz y Mair- en direccin del nuevo formato al que los autores denominan partido-crtel.

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convierte, pues, en una estructura institucionalizada de apoyo, que sostiene a los insiders a la vez que excluye a los outsiders. De haber asumido primero el rol de fideicomisarios, luego de delegados, y ms tarde an, en el auge del partido atrapa-todo, de empresarios, los partidos se han convertido ahora en agencias semi-estatales (Katz y Mair, 1995: 16). En contraste con la dinmica competitiva de la poca precedente, cuyo elemento central era (en los pases que contaron con democracias duraderas) la alternancia en el poder, en el contexto presente argumentan los autores- casi todos los partidos importantes pueden ser considerados partidos gobernantes, pues todos ellos tienen acceso a cargos en algn nivel rasgo que, dicho sea de paso, se acenta en los sistemas federales y presidencialistas, en los cuales se multiplican las posibilidades de acceso al gobierno al existir una multiplicidad de posiciones disponibles en los niveles nacional y provincial y en las ramas ejecutiva y legislativa. Ello tiene consecuencias, asimismo, sobre la (relativamente escasa) capacidad de los votantes para deslindar responsabilidades por las acciones (u omisiones) de sus gobernantes y para castigarlos (o, con menos frecuencia) premiarlos por ellas. As pues, cada vez ms la democracia puede ser vista como un medio por el cual los gobernantes controlan a los gobernados, ms que a la inversa (Ibd.: 22). Los mecanismos descriptos han contribuido a la constitucin de una clase poltica compacta y estable, con escasa circulacin y recambio de miembros, crecientemente reconcentrada en sus propios intereses corporativos de clase- y cada vez ms liberada de los mecanismos la competencia en primer lugar- que en el pasado propiciaban la rendicin de cuentas. En contraste con las connotaciones ms pluralistas del concepto de lite, el de clase poltica tiene resonancias dicotmicas que se reactivan, en momentos de crisis, de modo tal de estructurar el clivaje que opone a la gente comn y a los privilegiados que viven de la poltica los cuales, por aadidura, cuentan con la inestimable facultad de decidir acerca de sus propios ingresos, as como sobre los de las organizaciones e instituciones que constituyen la base de su poder (von Beyme, 1995). Con cierta independencia de la incidencia real de la corrupcin, en los contextos de crisis se impone la percepcin de una clase poltica inherentemente corrupta, cuanto ms no sea en virtud de la idea de que la consagracin del grueso de los esfuerzos de los funcionarios electos a garantizar las condiciones de su propia preservacin choca contra las exigencias de su rol en tanto que representantes. A ello debe sumarse, en muchos pases de la regin, la simple y pura incapacidad de la clase poltica para resolver, a lo largo de los ya muchos aos que lleva vigente la democracia, los principales problemas que aquejan a la sociedad -incapacidad que la ausencia de controles y mecanismos efectivos de rendicin de cuentas no ha hecho sino potenciar. En suma, la cartelizacin partidaria trae aparejados varios elementos que se activan cuando se precipita la crisis de representacin. En primer lugar, la ausencia de alternativas genuinas resultante de la percepcin de la existencia de una capa homognea de polticos profesionales con idnticas inquietudes e intereses: una clase poltica compacta, estable, autorreferencial y progresivamente liberada de los mecanismos que solan hacer posible la rendicin de cuentas y el castigo de quienes no respondieran a las expectativas depositadas en ellos. En segundo lugar, la reduccin del poder de que disponen los votantes para castigar a sus gobernantes en situaciones de gran descontento e insatisfaccin; y, finalmente, como consecuencia de los amplios mrgenes de

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discrecionalidad que concede el acceso privilegiado a los recursos estatales, el mal de la corrupcin. Las transformaciones de los partidos polticos22 En paralelo con la mentada crisis de representacin se ha diagnosticado desde hace ya largo tiempo la crisis de los partidos polticos. As pues, se ha hablado hasta el cansancio acerca de la decadencia de los partidos como agentes de mediacin entre la ciudadana (o de grupos ms o menos delineados dentro de ella) y el sistema poltico, de su progresivo opacamiento debido al creciente protagonismo de otros actores que los habran ido reemplazando en el ejercicio de buena parte de sus funciones, de la disminucin de la importancia relativa de las estructuras partidarias en relacin con el poder cada vez mayor de los lderes ubicados en su cspide, y del debilitamiento de las viejas identidades partidarias, con el consiguiente debilitamiento de las subculturas ideolgicas de antao y su resultado directo: la fluctuacin de las preferencias de una ciudadana crecientemente crtica e inconformista (o, cuanto menos, crnicamente disconforme) y el vaivn vertiginoso de los resultados electorales. Los diagnsticos que usualmente se emiten a partir de la constatacin de tales procesos abarcan toda la gama que va desde la preocupacin por el desdibujamiento progresivo de los partidos y por su capacidad para desarrollar normalmente sus funciones, hasta la denuncia por su creciente irrelevancia y el alerta por su prxima desaparicin. Sin embargo, es posible constatar que los partidos polticos siguen siendo el actor central de los procesos electorales, pues son vitales para la estructuracin de las opciones y las preferencias polticas. Lo que parece en vas de desaparicin, pues, no son los partidos polticos a secas sino ms bien los partidos bajo la forma en que los conocamos, es decir, los partidos propios de la democracia de masas que, emparejada con el Estado populista, acab por constituirse hacia mediados del siglo XX. Sin embargo, muchos partidos23 atraviesan hoy, adems de esa metamorfosis, alguna forma de crisis o, cuanto menos, un momento difcil en su relacin con la ciudadana, que tiende a considerarlos en el mejor de los casos- como un mal necesario. Tal como lo muestran las encuestas de alcance regional, los partidos son las instituciones de la democracia sistemticamente peor evaluadas por la opinin pblica (Latinobarmetro, 2009). Si hay alguna cosa que se pueda afirmar con certeza en relacin con la condicin actual de los partidos, es que ya no son lo que solan ser: en la mayora de los casos, han dejado de ser los voceros de grupos sociales con intereses claros y definidos y no cuentan con slidas estructuras organizativas de fuerte implantacin territorial, con una orientacin ideolgica definida que se traduzca en un programa de polticas pblicas, con largas nminas de afiliados que paguen cuotas para sostener la estructura y que tengan cierta
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Para un mayor desarrollo de los conceptos presentados en esta seccin y en la siguiente, vase Pousadela (2004b; 2008). 23 Pero no todos: algunos prosperan, como reza el ttulo de la obra de Lawson y Merkl (2007). Y lo hacen de modos diversos: flexibilizando sus dogmas, reestructurando sus coaliciones de apoyo, modernizando sus estrategias electorales, explotando el rol de pivote en la formacin de coaliciones o la amenaza antisistema.

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participacin en la vida interna del partido, ni con bases de apoyo electoral estables y de ntidos contornos sociales. Sin embargo, no es fcil establecer cul es el formato partidario propio de la democracia de audiencia. El formato de representacin que actualmente se constituye se caracteriza, ante todo, por la disolucin de todo aquello que caracterizaba al formato precedente. Es poco probable que exista un punto nico de equilibrio hacia el que converger todo el proceso, es decir, un nico formato partidario propio de la democracia de audiencia. sta se presenta, en cambio, como terreno frtil para la emergencia de una gran diversidad de formatos (y experimentacin con nuevos formatos) de representacin partidaria. Ello se ha visto reflejado, en el terreno de la reflexin acadmica, en la abundancia de nuevas propuestas de conceptualizacin y clasificacin24. A las dificultades generales de conceptualizacin se ha sumado, en el contexto latinoamericano, el hecho de que en muchos casos el trayecto hacia la democracia de audiencia coincidi con la instalacin de la democracia tout court, de manera que los elementos propios de uno y otro proceso tendieron a confundirse, lo mismo que las expectativas, conformadas en gran medida ante el espejo de la democracia de partidos. As, en muchos pases la dinmica de la competencia democrtica termin de instalarse (en un principio, siguiendo recetas destinadas a producir una democracia de partidos) precisamente en la poca en que, como modelo de representacin poltica, la democracia de partidos comenzaba su crisis secular. Los cambios experimentados desde entonces por el rgimen representativo pueden rastrearse en dos direcciones: por un lado, en las fluctuaciones de las preferencias de la ciudadana25 y en la exhibicin por parte de sta de comportamientos ms reflexivos, ms complejos y menos identitarios; por el otro, en la variabilidad y la composicin de la sugerentemente denominada oferta electoral. En este ltimo terreno, saltan a la vista las transformaciones atravesadas por los antiguos partidos, debidas en gran medida a la intervencin de los medios de comunicacin. stos, y la televisin en particular, han pasado de ser meros transmisores de una informacin que se produca en otra parte, a convertirse cada vez ms en escenarios donde la poltica misma tiene lugar, y en cuyo seno se producen nuevos tipos de liderazgo, definidos, precisamente, por su carcter meditico. Estos nuevos liderazgos, muchas veces efmeros, provienen con frecuencia de las periferias de la vida poltica, o de espacios ajenos a ella tales como el mundo de los deportes o el espectculo. En ciertos casos, se trata de figuras procedentes
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La imposibilidad de pensar los nuevos partidos o los rasgos novedosos que cada vez ms tienden a adoptar incluso los partidos ms antiguos- con los viejos moldes ha provocado la imaginacin, saturando la ya frondosa literatura sobre partidos polticos con propuestas de nuevas clasificaciones basadas ya sea en la estructura, ya en el rol de los partidos polticos- y de presentaciones de nuevos o pretendidamente nuevos- tipos partidarios, entre los cuales pueden mencionarse el archiconocido partido profesionalelectoral de Panebianco (1993) junto con otros menos populares, tales como el linkage party de Lawson, el cleavage party de Seiler, el interest party de Yishai (vase Yanai, 1999), el ya mencionado partido crtel de Katz y Mair (1995), el partido anti-establishment-poltico de Schedler (1996), y propuestas menos conocidas como el business firm model (Hopkin y Paolucci, s/f), entre muchas otras. 25 En trminos electorales, esa fluctuacin se expresa de dos modos: por un lado, en la variacin notable en los resultados a lo largo del tiempo; por el otro, en la variacin del voto entre niveles de representacin, aun cuando las elecciones para los diversos cargos (nacionales, provinciales/estaduales y locales) tengan lugar en forma simultnea.

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de viejos partidos (que en ms de un caso terminan resultando profundamente transformados por efecto de la accin de esos mismos liderazgos), y en otros casos se trata de lderes que han tomado distancia de sus partidos de origen, reemplazando el sustento de una estructura partidaria por el apoyo que pueden proporcionarle los lazos de confianza que logran establecer con la potencia emergente en el contexto de la democracia de audiencia: la opinin pblica. Tenemos ante nosotros, entonces, un doble proceso: de un lado, la transformacin de los viejos partidos; del otro, el surgimiento y la proliferacin de partidos de rasgos novedosos. Por un lado, efectivamente, los partidos ms antiguos adoptan estrategias crecientemente pragmticas o, si se quiere, oportunistas- a la hora de dar forma a la oferta electoral: tienden cada vez ms a imponer candidaturas populares ante la opinin pblica, muchas veces en detrimento de la estructura partidaria; a debilitar los requerimientos de identificacin partidaria con el objeto de acoger en su seno a lderes populares y mediticos, procedentes tanto de otros mbitos de actividad como incluso de otras fuerzas polticas; a fragmentarse en estructuras territoriales crecientemente autnomas con lgicas propias de crecimiento y supervivencia, que muchas veces implican un despegue del partido, los liderazgos y las polticas presentes a nivel nacional, an cuando ellas son aplicadas por un gobierno del propio partido; y, finalmente, a aumentar la competencia interna entre facciones y liderazgos, as como a diversificar sus estrategias coalicionales. Estas ltimas conducen a menudo a la formacin de alianzas discordantes entre niveles de representacin, de modo tal que dos partidos pueden aliarse en una provincia o estado presentando listas conjuntas para cargos provinciales/estaduales (o incluso para cargos legislativos nacionales), y al mismo tiempo competir (tal vez en elecciones simultneas) para otros cargos nacionales (incluso para la presidencia de la Nacin) y/o para cargos locales -o, incluso, presentarse juntos para cargos locales en algunos departamentos y competir para esos mismos cargos en otros departamentos, incluso dentro de la misma provincia o estado-. En paralelo con las transformaciones que han atravesado los viejos partidos, se ha producido un aumento notable en las tasas de natalidad y de mortalidad partidarias. La supervivencia futura de partidos antiguos, incluso centenarios, ya no puede darse por descontada. As, a veces junto a los partidos polticos tradicionales, y otras veces en su reemplazo, aparecen cada vez con mayor insistencia nuevas fuerzas polticas (con frecuencia efmeras, pero siempre reemplazadas por otras nuevas) de rasgos relativamente originales. Suele tratarse, efectivamente, de partidos centrados en personalidades, algunas de ellas de carisma meditico, representantes otras de saberes tcnicos considerados de valor o, finalmente, encarnaciones de clivajes tico-culturales; asentadas todas ellas, sin excepcin, en el lazo de confianza generado con la ciudadana devenida audiencia o con sectores del electorado movilizados en torno de cuestiones especficas. En muchos casos se ha tratado de fuerzas que, buscndolo o acaso lamentndolo, se han caracterizado por una dbil implantacin territorial y por la carencia de una estructura organizativa slida, lo cual las ha tornado altamente flexibles y adaptables al entorno pero, al mismo tiempo, excesivamente dependientes del humor fluctuante e inconstante de la opinin pblica, con la cual se encuentran ligados por lazos circunstanciales, a menudo utilitarios.

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Se trata, en suma, de partidos que pertenecen de pleno derecho a la nueva era de la representacin poltica, y como tales se caracterizan por los mismos rasgos que adopta en ella la representacin: la carencia de un social previo que deba reflejarse en el terreno poltico, el carcter coyuntural y fluctuante de los apoyos que son capaces de cosechar, la levedad de las adhesiones que concitan y de las identidades que constituyen. En ese sentido, estos partidos suelen caer vctimas de su propio xito: por un lado, incentivan la independencia de un electorado cuya autonoma es, precisamente, lo que les permite volcarse desprejuiciadamente hacia nuevas opciones que se les presentan como atractivas, con independencia de las opciones que hayan tomado en el pasado; por otra parte, sin embargo, ese mismo elemento de autonoma que caracteriza a sus electorados es el que expone a estas fuerzas polticas a los avatares de lo que podramos denominar trasvasamiento no tutelado de los votos. Tarde o temprano, los partidos que adoptan como basamento a la opinin pblica descubren que sta es desorganizada e inconstante. Su principal forma de expresin es la que constituyen los sondeos de opinin pblica, frecuentemente criticados ya sea por manipular la expresin de la voluntad popular o, a la inversa, por crear un objeto artificial que no tiene un correlato real. Como fuere, el rpido ascenso y la estrepitosa cada de sucesivos lderes de popularidad meditica ponen en evidencia el hecho de que, como base para un proyecto de poder que se pretenda duradero, la opinin pblica no es otra cosa que -dira Maquiavelo- arenas movedizas. El estudio de las fugaces experiencias de esta clase de partidos pone de manifiesto tanto el potencial de este basamento para el logro de un crecimiento inicial exponencial como sus limitaciones a largo plazo. La conciencia de la bomba de tiempo que amenaza la continuidad de estas nuevas fuerzas es la que empuja a buena parte de sus lderes, a menudo fuertemente crticos de las estructuras partidarias tradicionales y de las prcticas polticas a ellas asociadas, a procurarse estructuras organizativas propias, capaces de institucionalizar y rutinizar sus liderazgos antes del comienzo del ocaso. Parecemos encontrarnos, pues, ante la doble tendencia al desplazamiento de los partidos ms establecidos (o, ms bien, de aquellos que an sobreviven) hacia un formato profesional-electoral y a la bsqueda, por parte de los partidos nuevos -fundados como flexibles maquinarias electorales-, de las fortalezas organizativas de los partidos ms antiguos. Es as como, en buena parte de los pases de la regin, los sistemas de partidos se caracterizan por la presencia simultnea de distintas clases de partidos, representantes por as decirlo- de diferentes eras geolgicas de la representacin poltica. Ello se ve claramente reflejado en los efectos diferenciales que las crisis de representacin tienen sobre ellos, algunos de los cuales logran remontarlas y volver a crecer mientras que otros desaparecen para siempre vctimas del rechazo de la ciudadana. Formatos partidarios y patrones de la competencia en Amrica Latina Como hemos visto, la representacin poltica est siendo transformada por la intervencin de los medios de comunicacin y por los cambios acaecidos en el terreno de la constitucin de las identidades polticas en sociedades tocadas de modos diversos por el proceso de globalizacin. Sin embargo, ello no supone la presencia de cambios 28

uniformes a lo ancho y a lo largo de la regin. De hecho, difcilmente pueda hablarse de algn proceso especfico que est ocurriendo en todas partes de modos similares. La nica afirmacin con la que analistas de todos los pases involucrados estaran de acuerdo sera, pues, la que reza (y, en muchos casos, lamenta) que la poltica ya no es lo que era. Pero lo que la poltica (y los polticos, los partidos, las identidades, los alineamientos) realmente es vara enormemente entre pases, e incluso dentro de cada pas. Dicho de otro modo: para todos los casos pueden afirmarse generalidades tales como que los medios de comunicacin tienen mayor importancia que en el pasado, que los polticos logran vincularse a travs de ellos con la ciudadana sin pasar por la mediacin de la militancia y las estructuras partidarias, que la imagen cobra importancia al punto de desplazar los debates de ideas, que las ideologas se han desdibujado, que las preferencias de la ciudadana son cambiantes y que las lealtades estn lejos de ser inconmovibles. Todo lo cual hace referencia, en el nivel del formato de representacin, a la transicin hacia la llamada democracia de audiencia. Pero dichas generalidades nada dicen de las particularidades de cada sistema poltico. Los sistemas de partidos, por caso, se han transformado a partir de configuraciones especficas, en direcciones diversas y con velocidades dispares. Encontramos en Amrica Latina partidos en diversos estados de mutacin entre la democracia de partidos y la democracia de audiencia, con anclajes ms o menos profundos en electorados de referencia de contornos sociodemogrficos ms o menos definidos, en la voltil opinin pblica y en el Estado. Algunos (muchos) de ellos atraviesan diversos estadios de descomposicin o de crisis. No puede hablarse, sin embargo, de crisis de los partidos en general sino, por un lado, de crisis de un formato partidario especfico y, por el otro, de crisis de cierto nmero de partidos que no han podido recomponer sus vnculos con la ciudadana en el marco de la democracia de audiencia. As pues, tanto las situaciones iniciales como la direccin y la velocidad del cambio ocurrido y los puntos de llegada varan ampliamente de pas en pas. En lo que se refiere a las situaciones iniciales, debe sealarse que hacia comienzos de los aos noventa los niveles de institucionalizacin de los sistemas nacionales de partidos variaban enormemente, al igual que los de los diversos partidos que los componan. Los patrones de la competencia eran ms o menos estables segn los casos, y los sistemas de partidos (y los partidos mismos) variaban ampliamente tanto en lo que se refiere a sus niveles de fragmentacin como en lo relativo a sus capacidades de adaptacin y a su enraizamiento en clivajes sociales. As, por ejemplo, pases como Uruguay, Chile, Colombia, Venezuela y Costa Rica solan tener sistemas de partidos estables, con partidos relativamente enraizados en la sociedad y patrones de competencia regulares; sin embargo, las trayectorias seguidas por ellos variaron ampliamente: algunos se mantuvieron estables, otros atravesaron o atraviesan crisis de diversos calibres, mientras que en uno de ellos Venezuela- el sistema de partidos lisa y llanamente colaps. Pases como Argentina y Mxico se caracterizaron histricamente (hasta la transicin democrtica en el primer caso, y hasta la apertura del hegemonismo del PRI en el segundo) por tener partidos sin sistema, es decir, sin una dinmica que incluyera el reconocimiento recproco y patrones estables de competencia. En los ltimos aos el sistema mexicano comenz a andar el camino de la institucionalizacin, incluyendo la recuperacin del PRI en ocasin de las elecciones estatales y municipales de 2007 (Magar y Romero, 2008). El sistema de 29

partidos argentino, en cambio, recorri la trayectoria de la fragmentacin y la desinstitucionalizacin, caracterizndose cada vez ms por la territorializacin y la faccionalizacin de los principales partidos polticos nacionales (Bonvecchi y Giraudy, 2008). Brasil y Per, por su parte, se caracterizaron histricamente por la presencia de partidos dbiles y maleables; en aos recientes, sin embargo, siguieron trayectorias opuestas: mientras que en el primer caso el crecimiento de un partido especfico -el Partido de los Trabajadores (PT)- constituido bajo el esquema clsico del partido de masas tuvo un efecto de institucionalizacin sobre el sistema en su conjunto (Meneguello, 2002), en el segundo tuvo lugar, a la par del surgimiento de fuertes liderazgos personales, la desestructuracin total del sistema de partidos. En efecto, el peruano ha sido a menudo descripto (junto con el guatemalteco) como el sistema de partidos ms dbil y menos institucionalizado de la regin, caracterizado por la inestabilidad, la elevada volatilidad electoral, la bajsima identificacin partidaria de la ciudadana, la desideologizacin y la precariedad y el pragmatismo de los liderazgos. Per constituye, junto con Venezuela (y, eventualmente, con Bolivia y Ecuador), una verdadera rareza: un caso de colapso total del sistema de partidos. Aunque no es privativo de las situaciones de colapso del sistema de partidos, los casos arriba mencionados se han caracterizado por el ascenso de figuras extrasistmicas colocadas con frecuencia a la cabeza de movimientos o partidos del tipo antiestablishment poltico (Schedler, 1996). Per fue pionero: ya a comienzos de los aos noventa el colapso de su sistema de partidos propici (y se vio profundizado por) el ascenso meterico de Cambio 90, el movimiento fundado por Alberto Fujimori. En Ecuador, por su parte, el economista Rafael Correa lleg a la presidencia con el 56,6 % de los votos y desde afuera de la partidocracia, con el apoyo de un partido, PAS (Patria Altiva Soberana) que l mismo acababa de crear poco antes de las elecciones presidenciales de octubre de 2006, en cuya primera vuelta compitieron nada menos que trece candidatos (Prez, 2007). Los procesos electorales de 2006-2007 sealaron la desaparicin del sistema de partidos ecuatoriano existente desde 1979, dominado por el Partido Social Cristiano (PSC), Izquierda Democrtica (ID), el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) y la Unin Demcrata Cristiana (UDC). Dichas elecciones se caracterizaron, en primer lugar, por su personalizacin en torno de la figura de Correa; en segundo lugar, por el rechazo de que fueron objeto la poltica tradicional y las instituciones representativas, explotado por un gobierno que prometa una Asamblea Constituyente que acabara con ellos. La eleccin de delegados a la Constituyente fue el golpe de gracia al sistema de partidos (Machado Puertas, 2008: 198): hubo ciento cincuenta listas autorizadas a competir ya sea a nivel nacional o provincial, entre ellas gran cantidad de candidaturas independientes. La debacle del sistema de partidos fue imprevista: de hecho, se esperaba que los partidos tradicionales perdieran parte de su caudal a manos de agrupaciones populistas emergentes tales como el PRIAN (Partido Renovador Institucional Accin Nacional) y el PSP (Partido Sociedad Patritica), pero no que tambin stas fueran castigadas por el electorado. Como resultado de ello, y en carcter de novedad en un sistema tradicionalmente fragmentado, el presidente Correa alcanz la mayora absoluta de los escaos. Algo similar sucedi en Bolivia, con la diferencia de que el Movimiento al Socialismo (MAS) portador tambin de un fuerte discurso de impugnacin del

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neoliberalismo- haba sido fundado en 1999 y haba recorrido un largo camino hasta la llegada de su lder a la presidencia. El ascenso del lder cocalero Evo Morales el primer indgena en ocupar el cargo- fue el resultado de la descomposicin (profundizada por el movimiento poltico por l creado) de la democracia pactada que, durante veinte aos, haba retenido el poder lejos de las mayoras populares y en manos de los tres principales partidos polticos, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y Accin Democrtica Nacional (ADN). En las elecciones de diciembre de 2005 en las que Morales se alz con el 53,7% de los votosse enfrentaron ocho fuerzas polticas cuyas candidaturas en muchos casos en manos de personalidades ajenas a la poltica- reflejaron la obsesin por presentar caras nuevas a la ciudadana26 (Torrico Villanueva y Herrera Miller, 2007). En Venezuela que hasta principios de los noventa era todava considerada por la literatura comparada como un ejemplo de sistema bipartidista altamente institucionalizado- la desestructuracin del sistema de partidos y la cuasi desaparicin de los dos partidos tradicionales propici el surgimiento, el ascenso y la permanencia del liderazgo antipartidos de Hugo Chvez. El sistema de partidos establecido junto con el restablecimiento de la democracia en 1958, a partir del Pacto del Punto Fijo, haba funcionado durante ms de tres dcadas sobre la base de la alternancia pendular entre Accin Democrtica (AD) y el Partido Social-Cristiano (COPEI). Ya en las elecciones de 1993, sin embargo, el sistema haba dejado de ser un bipartidismo atenuado para transformarse en un multipartidismo limitado e inestable (Gonzlez Fuentes, 2003). En ellas haba ganado la presidencia, en calidad de independiente y al frente de un nuevo partido Rafael Caldera, quien fuera fundador y durante muchos aos lder de COPEI. Cinco aos ms tarde el sistema recibi el golpe de gracia cuando un outsider, el ex militar golpista Hugo Chvez accedi a la presidencia en una eleccin en la cual compiti con otro candidato independiente. Qued demarcado entonces el nuevo clivaje: partidismo vs. antipartidismo (Rivas Leone, 2006). En las ltimas elecciones presidenciales, que tuvieron lugar en diciembre de 2006, participaron catorce candidatos. El reelecto presidente Chvez fue postulado por veinticuatro organizaciones polticas, mientras que el gobernador Manuel Rosales recibi el apoyo de otras cuarenta y cuatro (Correa, 2007). Guatemala es actualmente el pas latinoamericano con mayor nivel de fragmentacin partidaria. En este caso, sin embargo, la fragmentacin no es el resultado de la descomposicin de un sistema de partidos preexistente sino un rasgo ms permanente del sistema poltico. As pues, en las elecciones presidenciales de 2007 que dieron el triunfo a lvaro Colom, de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE)- hubo
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PODEMOS, que llevaba como candidato a presidente a un ex presidente, propona de compaera de frmula a una presentadora de noticias; la frmula del MNR se compona de un empresario en el primer puesto y un poltico tradicional, ex ministro y diputado, en el segundo; el MAS de Evo Morales, por su parte, llevaba como candidato a vice a un analista poltico; el Movimiento Indgena Pachakuti postulaba al lder indgena Felipe Quispe como candidato a presidente y una comerciante aymara de productos agropecuarios como candidata a vice; Unidad Nacional (UN) llevaba como candidato a la presidencia a un empresario y ex ministro y a un dirigente cvico para la vicepresidencia; Nueva Fuerza Republicana (NFR) compona su frmula con un militar retirado y un economista; el Frente Patritico Agropecuario de Bolivia llevaba a un tcnico agrnomo y director de ONG como candidato a presidente, secundado por una trabajadora agropecuaria.

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catorce fuerzas polticas que presentaron candidatos a todos los cargos, aunque slo tres contaron con reales posibilidades de acceder al cargo: de del presidente electo, la del ex general Otto Prez Molina (Partido Patriota) y la del candidato del oficilismo de entonces (GANA), Alejandro Giammattei. Tambin fue candidata la lder indgena y Premio Nobel de la Paz Rigoberta Mench (Azpuru y Blanco, 2008). Otros pases como Colombia- de cuyos sistemas de partidos tambin suele decirse que estn en crisis se caracterizan, en cambio, por el declive de los partidos histricos y el ascenso de nuevas fuerzas polticas. El bipartidismo colombiano, que durante dcadas funcion mediante la alternancia de los partidos Conservador y Liberal (eventualmente formalizada mediante la formacin del Frente Nacional, vigente entre 1958 y 1974) y obtur el acceso al poder de terceras fuerzas, parece ser ya cosa del pasado. El sistema de partidos es hoy ms fragmentado y permanece abierto al surgimiento de sucesivos liderazgos personalistas, encarnados a la fecha en la figura del propio presidente lvaro Uribe as como del ascendente candidato alternativo para las elecciones presidenciales de 2010: Antanas Mockus, del Partido Verde, hijo de inmigrantes lituanos, matemtico, filsofo, dueo de maestras y doctorados, profesor y ex rector universitario, adems de ex alcalde de Bogot. Estos liderazgos, sin embargo, parecen operar aqu ms acotados por los marcos institucionales. En otras palabras: el sistema partidario funciona con actores ms numerosos y menos permanentes, y con dinmicas menos predecibles que en el pasado, pero nada permite suponer que se halle cerca del colapso27. Algo similar puede afirmarse de Costa Rica, donde desde 1998 el bipartidismo comenz a ceder paso a un sistema multipartidista, en un contexto de crecientes abstencin y volatilidad electorales. En las elecciones de 2002 el juego bipartidista entre el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) y el Partido de Liberacin Nacional (PLN) fue alterado por la irrupcin de terceros partidos, obligando por primera vez a la realizacin de una segunda vuelta. En los comicios de 2006, finalmente, el PUSC prcticamente desapareci y una fuerza emergente -el Partido Accin Ciudadana (PAC)- disput de cerca la presidencia al candidato del PLN, el ex presidente y Premio Nobel de la Paz Oscar Arias. Las elecciones siguientes, celebradas en febrero de 2010, tambin dieron el triunfo al PLN, con dos novedades: en primer lugar, la elegida fue una mujer, Laura Chinchilla, la primera en la historia costarricense; y, en segundo lugar, qued ratificado el pluripartidismo. El sistema actual se caracteriza, pues, por la erosin del caudal de los partidos histricos y la emergencia de nuevos actores tales como los cuatro nuevos

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En las elecciones presidenciales de 2006 hubo siete candidatos en competencia -cuatro con ciertas posibilidades. El presidente lvaro Uribe (de origen liberal) compiti a la cabeza del movimiento Primero Colombia, creado especialmente para la ocasin con aportes de diversos partidos, incluido el tradicional Partido Conservador; Horacio Serpa lo hizo bajo el paraguas del tradicional Partido Liberal Colombiano; Carlos Gaviria se postul en nombre del Polo Democrtico Alternativo, que aglutina las corrientes de izquierda democrtica; y Antanas Mockus lo hizo en nombre de la Alianza Social Indgena, percibida como el representante de la nueva poltica y portador de un discurso ciudadano aglutinador del voto de opinin. Estas elecciones fueron tambin las primeras con un presidente-candidato, ya que durante el primer mandato de Uribe se habilit la reeleccin presidencial inmediata. En consecuencia, la campaa bajo el lema Adelante Presidente- se centr en la persona de Uribe, omitiendo toda mencin a las fuerzas polticas que lo respaldaban (Tamayo, 2007).

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partidos que en 2006 obtuvieron sendos escaos parlamentarios28-, con el trasfondo de una ciudadana de lealtades fluctuantes (Ravents, 2007; Vargas Araya, 2007). En otros pases, en cambio, la dinmica del sistema de partidos se ha conservado o se ha transformado ms lentamente a lo largo del tiempo. En Honduras, por ejemplo, el bipartidismo histrico abri paso poco a poco y cierto tiempo atrs a un multipartidismo moderado; sin embargo, la presidencia ha seguido quedando sistemticamente en manos de los dos partidos principales, el Liberal y el Nacional, de ms de un siglo de antigedad29. Con todo, a diferencia de lo que ocurra en el pasado, existen hoy otros tres partidos relevantes -el PINU, la Democracia Cristiana y Unificacin Democrtica-, el primero de los cuales, surgido de los acuerdos de paz firmados en 1982, tiene ya ms de dos dcadas de vida (Meja, 2007). El tradicionalmente multipartidista sistema chileno, por su parte, fue restaurado junto con la democracia y se mantiene estable en el marco de un proceso de gradual y relativa desideologizacin y desdibujamiento del anclaje social de los partidos. El juego poltico se dirime en la competencia entre dos grandes coaliciones polticas, una de izquierda-centro, y otra de derecha30. La primera se mantuvo en el poder durante veinte aos a contar desde el fin de la dictadura, en marzo de 1990; la segunda acaba de llegar al gobierno tras las elecciones de enero de 201031. Si bien los partidos histricos siguen siendo en Chile los principales actores polticos y las candidaturas siguen estando en manos de insiders, los recientes procesos de definicin de candidaturas reflejan acabadamente las transformaciones que han atravesado los partidos y las relaciones entre stos y la ciudadana en general, y la opinin pblica en particular. La candidatura de la ex presidenta Michelle Bachelet (PS) una poltica de partido con una trayectoria que incluye el desempeo de cargos ministeriales en el gobierno precedente- surgi ms de la adhesin ciudadana que de la decisin orgnica de los partidos polticos que la apoyaron,
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Se trata de Accesibilidad sin Exclusin, Frente Amplio, Restauracin Nacional y Restauracin Costarricense. Tras las elecciones de 2010 el primero lleg a cuatro diputados, mientras que los tres restantes mantuvieron uno cada uno. 29 El ex presidente Manuel Zelaya, electo en 2006 y depuesto mediante un golpe de Estado en junio de 2009, perteneca al Partido Liberal; el fugaz presidente de facto, Roberto Micheletti, militaba en las filas de ese mismo partido; mientras que Porfirio Lobo Sosa, triunfante en las elecciones normalizadoras de noviembre de ese ao, representaba al Partido Nacional. En ambos procesos electorales la competencia se dirimi entre los partidos Nacional y Liberal; sin embargo, la inclinacin ideolgica de los contendientes no podra deducirse linealmente de su pertenencia partidaria. 30 La Concertacin de Partidos por la Democracia, en efecto, agrupa a partidos de izquierda y de centro: el Partido Socialista de Chile (PS), el Partido por la Democracia (PPD), el Partido Demcrata Cristiano (DC) y el Partido Radical Socialdemcrata (PRSD). La Alianza por Chile, que agrupa a la derecha, contiene a la Unin Demcrata Independiente (UDI) y a Renovacin Nacional (RN). En las elecciones presidenciales de 2006, sin embargo, la Alianza por Chile se present dividida en dos candidaturas, la de Joaqun Lavn (UDI) y la de Sebastin Piera (RN), representantes de la derecha socialmente conservadora ligada a la dictadura y de la derecha moderna y modernizadora, respectivamente. Si bien esta divisin redujo las amenazas a la continuidad de la Concertacin en el gobierno, la presencia de Piera transform la escena poltica en la medida en que comenz a disputar a la DC el electorado centrista. Al frente de la misma alianza, rebautizada Coalicin por el Cambio, Piera obtuvo la presidencia en enero de 2010, al derrotar en segunda vuelta al candidato de la Concertacin, el ex presidente democristiano Eduardo Frei. 31 Esta alternancia, mediante la cual la derecha vuelve a gobernar el pas por medios democrticos por primera vez desde los aos cincuenta, es precisamente lo que viene a cerrar el largo proceso de transicin democrtica.

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en un contexto en que la credibilidad de los partidos y las instituciones polticas haba decado por efecto de la difusin de una serie de casos de corrupcin y abuso de poder. En la campaa que la llev a la presidencia, la candidata carismtica, buena comunicadora y de biografa elocuente- fue ella misma el mensaje (Gerber, 2007). Su sucesor, Sebastin Piera, tambin se aleja de la figura del poltico clsico: si bien no es exactamente un advenedizo los inicios de su intermitente carrera poltica datan de los aos ochenta, fue senador durante los aos noventa y dos veces candidato a la presidencia- es ante todo uno de los empresarios ms ricos del pas, de profesin ingeniero y economista. En Uruguay, el bipartidismo tradicional se adapt a la emergencia y al gradual ascenso de una coalicin de centroizquierda que tras varios intentos fallidos logr finalmente alcanzar la presidencia. Lo que hubo en este caso fue un realineamiento electoral con un efecto reorganizador del sistema de partidos. Los partidos tradicionales sobrevivieron a la alternancia: cuando en el ao 2004 fue elegido presidente Tabar Vzquez (Encuentro Progresista-Frente Amplio) con algo ms del 50% de los votos, el Partido Nacional y el Partido Colorado obtuvieron el 34,3% y el 10,4%, respectivamente32. Las transformaciones ocurridas fueron en este caso lentas y extendidas en el tiempo: ningn partido relevante ha surgido en las ltimas dos dcadas, y el Frente Amplio -el tercero cuya irrupcin acab con el bipartidismo- es una fuerza poltica ya antigua para los estndares actuales. Cabe sealar que tambin en este caso la transformacin del sistema de partidos ha ido acompaada de cambios en la fisonoma de sus componentes: el Frente Amplio, en particular, se ha convertido de partido de integracin en partido ciudadano, de partido izquierdista en fuerza progresista, evolucionando en direccin del formato profesional-electoral descripto por Panebianco (Lanzaro, 2007). Diferente es el caso de Paraguay, donde 2008 fue testigo del colapso del ltimo sistema de partido hegemnico de Amrica, dominado por el Partido Colorado (Abente, 2008: 344). En las elecciones presidenciales de ese ao fue elegido presidente el ex obispo Fernando Lugo, al frente de la centroizquierdista Alianza Patritica para el Cambio (APC), en la cual convergieron tras un discurso renovador de tintes nacionalistas- varios sectores de la oposicin, entre ellos el histrico Partido Liberal Radical Autntico (PLRA), tan antiguo como el Partido Colorado. Qued en tercer lugar Lino Ovedo, del Partido Unin Nacional de Ciudadanos ticos (Punace), fundado en el ao 2002. En Nicaragua, por su parte, lo novedoso de los resultados electorales de 2006 no se debi a la irrupcin de nuevos actores ni al dramtico vuelco de la relacin de fuerzas por efecto de las fluctuaciones del electorado sino, en cambio, al acuerdo alcanzado por el ex presidente Arnoldo Alemn, del derechista Partido Liberal Constitucional (PLC), la fuerza poltica ms antigua, y el lder del Frente Sandinista de Liberacin Nacional
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De modo similar, en la primera vuelta electoral de 2009 el Frente Amplio obtuvo cerca de 48% de los votos, seguido del Partido Nacional (29%) y el Partido Colorado (17%). Jos Mujica (FA) fue electo tras una segunda vuelta contra el Partido Nacional (con 52,60% frente a 43,3%). Las elecciones legislativas dieron la mayora absoluta en ambas cmaras al partido del presidente (diecisis senadores y cincuenta diputados), pero otros tres partidos quedaron representados en el Congreso: el Partido Nacional (9 y 30, respectivamente), el Partido Colorado (5 y 17) y el Partido Independiente (dos diputados).

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(FSLN), Daniel Ortega, que permiti modificar la Ley Electoral en beneficio de ambos. En ese marco, Ortega pudo concretar su retorno al poder haciendo uso de las ventajas organizativas de la maquinaria del FSLN, poseedor de una militancia leal, un aparato con amplia penetracin territorial y una red de radios y canales de televisin. Se trata, sin embargo, de un partido que emergi de la oposicin con un formato muy diferente del que tena cuando fue desplazado del poder: estructurado, pragmtico y en condiciones de subordinar el discurso partidario a las ambiciones de su lder y a la acumulacin de poder -convertido, en otras palabras, en un partido profesional-electoral con elementos caudillistas y tcticas propias del partido crtel (Mart I Pui, 2008: 300). En suma, como bien lo ilustran los ejemplos arriba expuestos, el panorama poltico de la regin se compone de elementos de estabilidad y de cambio en combinaciones que varan ampliamente de pas en pas. Todo lo que puede afirmarse para todos los casos es que los partidos han sufrido transformaciones de diverso calibre tanto en sus fisonomas como en sus comportamientos en la medida en que han buscado, con ms o menos xito, reorientar sus estrategias para adaptarlas a las nuevas condiciones en que se desarrolla la poltica en las democracias de audiencia, haciendo uso de los nuevos canales de comunicacin e interactuando con (y atendiendo a las demandas de) una gran cantidad de actores emergentes. Por lo dems, es poco lo que puede decirse en trminos generales de la salud de los partidos y de los sistemas de partidos a lo largo y a lo ancho de la regin, como no sea concediendo la existencia de tal cantidad de excepciones y casos desviados que torna vano todo intento de simplificacin. Temas para una agenda de debate El propsito central de este trabajo es proporcionar algunos insumos necesarios para el debate acerca de la situacin que atraviesan actualmente las democracias latinoamericanas. Idealmente, dicho debate debera permitir a nuestras sociedades identificar los logros alcanzados por los procesos de construccin democrtica emprendidos en las ltimas dcadas, de modo de conservarlos y realzarlos; as como poner en evidencia sus debilidades, en particular las que demandan atencin urgente y exigen acciones correctivas especficas en el corto y el mediano plazo. As pues, nos hemos propuesto identificar un conjunto de temas que han de ser examinados en el curso de un proceso de reflexin de la sociedad sobre s misma para emprender el camino de la reforma. Para no proceder a ciegas, el debate y la reforma a que ste d lugar deben actuar con el auxilio de las ciencias sociales. Es por eso que la agenda de debate que se ofrece a continuacin viene acompaada de algunas propuestas para la constitucin de una agenda de investigacin destinada a proveer el material requerido por el trabajo de reflexin. Para cada tema se presenta, asimismo, una breve justificacin de su relevancia bajo la forma del sealamiento de los costos que acarrea su permanencia fuera de la agenda de debate. Como hemos visto, la celebracin de elecciones peridicas razonablemente limpias y competitivas nos habilita a afirmar que se verifican ciertos requisitos mnimos para que la unidad poltica en cuestin sea considerada democrtica. Pero la calidad de los procesos electorales es variable, y en muchos casos se coloca a distancia del ideal 35

democrtico. Dada su centralidad en el andamiaje institucional de las democracias contemporneas, sus deficiencias inciden fuertemente sobre la calidad democrtica. En virtud de dicha centralidad, asimismo, las elecciones constituyen oportunidades inmejorables para la observacin de la evolucin de los dispositivos de la representacin poltica y, en particular, de la fisonoma, el funcionamiento y las transformaciones de los partidos y fuerzas polticas, de sus estrategias y liderazgos, y de sus relaciones con la ciudadana y con las demandas y clivajes sociales. Es por ambas razones que las elecciones aparecen de uno u otro modo como eje estructurante de las propuestas que se presentan en las pginas que siguen. La calidad de los procesos electorales La observacin etnogrfica de las elecciones El ndice de Democracia Electoral nos proporciona un excelente punto de partida, pues pone en evidencia las fallas que si bien no excluyen a la unidad poltica del conjunto de las democracias, reducen su calidad precisamente en el terreno donde se define el carcter democrtico del rgimen poltico. Junto con el clculo del IDE, el anlisis debe incluir la evaluacin de ciertos elementos que, sin estar incluidos en el ndice, son sin embargo fundamentales para la plenitud de la vigencia de la democracia electoral y la calidad de sus prcticas. Dicho anlisis puede nutrirse del abundante material producido por las misiones de observacin electoral que la OEA despliega en la regin. Del anlisis etnogrfico realizado sobre la base de ese material puede extraerse una excelente descripcin del estado de las democracias electorales realmente existentes, mucho ms aproximada a las prcticas reales que la que proporciona la mayor parte de los estudios actualmente disponibles. Es importante recalcar que no solamente las elecciones nacionales deben ser observadas, sino tambin las estaduales/provinciales y locales, pues cabe esperar que el anlisis subnacional arroje el saldo de una serie de problemas diferentes de los que surgen del anlisis a nivel nacional. El anlisis comparativo de la legislacin electoral vigente y de su aplicacin El panorama resultante de la observacin arriba descripta debe cruzarse con el anlisis comparativo de las legislaciones vigentes y su aplicacin, de modo de identificar qu marcos regulatorios son responsables por la produccin de qu resultados. Adems de las disposiciones especficas de cada marco legal, deben tenerse en cuenta la presencia o ausencia de rganos de control independientes y las herramientas de que stos disponen para aplicar la legislacin. Una forma complementaria de identificacin de las debilidades de cada sistema consiste en contemplar el tipo de denuncias que suscitan sus irregularidades y disfuncionalidades. Parafraseando al conocido dicho popular, cabe suponer que cada marco legal viene acompaado, en la prctica, de las trampas que mejor se adaptan a sus caractersticas, lo que demanda soluciones especficas las cuales, cabe esperar, generarn nuevos problemas que habr que atender, con la expectativa de que ellos sean de dimensiones menores que los que se busc subsanar en primer lugar.

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As pues, cada debate nacional habr de girar en torno de los problemas especficos que surjan del relevamiento de las normas y las prcticas. Cabe suponer, sin embargo, que en todos los casos habrn de debatirse cuestiones relativas a los procedimientos electorales y otras equivocadamente juzgadas como menores- tales como las referidas a la estructura y el diseo de las boletas de votacin. El debate acerca de las ventajas y desventajas del voto electrnico, as como de sus limitaciones en tanto que remedio para las patologas electorales, deber tambin formar parte de la agenda. La observacin de las dificultades enfrentadas por las democracias ms establecidas y de las soluciones implementadas para subsanarlas puede ser de ayuda en este proceso. Es de sealar en este punto que las iniciativas de reforma electoral usualmente ubicadas en un lugar privilegiado entre las que integran la llamada reforma poltica- suelen enfrentar un formidable obstculo en el hecho de que requieren del asentimiento y el compromiso activo de los ocupantes de los cargos provistos por los mismos sistemas que se supone que han de ser reformados -en virtud de cuyos resortes, precisamente, obtienen y conservan su poder. Esta clase de reformas son, por ese motivo, auto-reformas, y esa es precisamente la razn por la cual su ocurrencia (y, en caso de que ella tenga lugar, su xito) es en general altamente improbable (cf. Pousadela, 2007). De ah la importancia crucial de que estos debates crucen los umbrales de los recintos parlamentarios y las reuniones de gabinete y tengan lugar tambin en espacios pblicos ms amplios, con la participacin de la ciudadana bajo sus diferentes formas. La regulacin del acceso a los medios de comunicacin y de la produccin y difusin de encuestas El estudio de la legislacin vigente debe contemplar imperativamente el anlisis de las regulaciones relativas al acceso a los medios de comunicacin. En la mayora de los pases de la regin, el acceso relativamente equitativo de partidos y candidatos a los medios est lejos de ser garantizado. Ello reviste particular importancia debido al rol que desempean los medios de comunicacin en la vida poltica de las democracias contemporneas, tanto por su propia dinmica y su profunda penetracin en la vida cotidiana de los ciudadanos-televidentes como por el uso que de ellos hacen los partidos y candidatos en el contexto de las campaas electorales. Si bien la importancia de los medios de comunicacin, y de la televisin en particular, difcilmente pueda ser sobreestimada, los modos en que ellos ejercen influencia, el grado de eficacia de sus intervenciones y sus efectos especficos siguen siendo objeto de numerosas controversias. La cuestin no puede ser zanjada tericamente y en abstracto; requiere, en cambio, de la observacin emprica de casos concretos en los cuales constelaciones especficas de medios de comunicacin (pblicos y privados, monoplicos o competitivos, etc.) funcionan en interaccin con otras numerosas variables. Un tema que debe ser objeto de particular atencin es el rol que en cada caso desempean los medios (junto con las empresas medidoras de la opinin pblica y otros actores polticos relevantes, entre los que se cuenta el oficialismo de turno) en el proceso de conformacin de la agenda de debate pblico y, en particular, en el proceso de

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constitucin de la constelacin de opciones disponibles para los votantes33. Ello supone analizar, asimismo, el rol de las encuestas en el marco de los procesos electorales y en la constitucin de bases de apoyo (electorados virtuales) para los gobiernos electos. El conocimiento cabal de la naturaleza de estos procesos contribuir a la comprensin de la clase de regulaciones requeridas en funcin del objetivo de garantizar la realizacin de elecciones libres, limpias y competitivas y de la conviccin de que en las democracias son los ciudadanos, y no los medios de comunicacin ni las empresas consultoras, los sujetos portadores del derecho al voto. Es importante sealar que estos debates deben tener en cuenta los posibles conflictos de valores que podran surgir de la introduccin de ciertas clases de regulaciones, en particular de aquellas que podran ser juzgadas contrarias a la libertad de expresin. El financiamiento de la actividad poltica y las campaas electorales Otro tema crucial, muy vinculado con el anterior, que exige atencin urgente es el del financiamiento de la poltica. La regulacin (y la efectiva implementacin de las regulaciones) de la relacin entre la poltica y el dinero es central para la calidad de la democracia en la medida en que la inyeccin de grandes sumas de dinero en las campaas electorales puede proporcionar a sus donantes influencias indebidas sobre los representantes electos, quienes podran entonces pasar a responder a intereses particulares concentrados ms que a las demandas generales de sus electorados. Asimismo, la necesidad de costear campaas electorales que, por efecto de la importancia cada vez mayor de la televisin y de las nuevas tecnologas publicitarias, se han vuelto cada vez ms caras, pone en desigualdad de condiciones a los contendientes segn su capacidad para atraer financiamiento. Financiamiento que, dados los cambios que se han producido en la relacin entra la ciudadana y los partidos en el marco de la democracia de audiencia, proviene cada vez menos de las donaciones de los afiliados y adherentes, y cada vez ms del botn procedente de la colonizacin partidaria del Estado, y de la colaboracin interesada de empresas privadas en el mejor de los casos, o del blanqueo de fondos procedentes de actividades ilegales en el peor. Es importante, pues, observar crticamente las diversas modalidades de financiamiento poltico vigentes en los pases de la regin, de modo tal de identificar las debilidades y fortalezas de cada una de ellas para avanzar en la elaboracin de propuestas para su mejoramiento. En particular, debe tenerse en cuenta la composicin pblico/privada de dicho financiamiento (as como los argumentos que se esgrimen en defensa de una y otra alternativas), la existencia (y los montos) de topes al financiamiento privado y al gasto proselitista en general, la introduccin de lmites (y sus plazos) para la duracin de las campaas electorales, la presencia o ausencia de prohibiciones expresas de utilizacin con fines proselitistas de los recursos del Estado a que tiene acceso el partido de gobierno, la distribucin (o no) por parte del Estado de espacios gratuitos en los medios de comunicacin, la prohibicin o habilitacin de las donaciones annimas y procedentes de empresas contratistas del Estado, la regulacin o ausencia de regulacin
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Las teoras de la fijacin de la agenda (agenda-setting) proporcionan un buen punto de partida pero slo un punto de partida- para el anlisis de estas cuestiones. Vanse, por ejemplo, McCombs y Shaw (1993), Scheufele (2000), Kiousis y McCombs (2004) y Weaver (2007).

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de diversas instancias de conflicto de intereses, la publicidad a que son sometidas las finanzas partidarias, la presencia o ausencia de polticas de incentivos positivos para el cumplimiento de las normas, la naturaleza de las sanciones que impone la ley para los casos de incumplimiento, la existencia de organismos independientes de control y, finalmente, la efectividad de los mecanismos de control existentes y el nivel de cumplimiento de que es objeto la legislacin vigente. El ltimo aspecto mencionado es, probablemente, el ms difcil de medir y evaluar, pero su abordaje resulta imprescindible dada la necesidad de deslindar las fallas derivadas de los defectos de la legislacin vigente de las que resultan de su insuficiente aplicacin. Es preciso, pues, evaluar atentamente la accin de los rganos de control y el trayecto que siguen tras las elecciones las eventuales denuncias por violaciones a las leyes de financiamiento y las sanciones a los incumplimientos. Sera aconsejable, por consiguiente, hacer un seguimiento de los escndalos de corrupcin ocurridos en relacin con el financiamiento de las campaas electorales y, en particular, de las reacciones institucionales y societales suscitadas por ellos. Es importante evaluar tambin la calidad de la informacin disponible, resultante de los informes presentados por los partidos y candidatos segn lo establece la ley, as como la accesibilidad de dicha informacin para la ciudadana, tanto en lo que se refiere a la presencia o ausencia de leyes que garanticen el derecho de acceso a la informacin pblica como en lo relativo a las condiciones que de hecho permiten u obstruyen hecho dicho acceso. Se trata, esta ltima, de una cuestin central pues de ella depende la posibilidad de que los controles institucionales sobre el financiamiento de la poltica sean suplementados por controles societales. El debate entablado sobre la base de estos elementos, en conjuncin con la observacin de las regulaciones en vigor en democracias ms antiguas de otras latitudes, permitir establecer con mayor claridad las clases de regulaciones requeridas en funcin del objetivo de garantizar la realizacin de elecciones libres, limpias y competitivas. Las transformaciones en el formato de representacin El estado de los partidos y los sistemas de partidos Los partidos polticos siguen siendo el actor central de los procesos electorales, es decir, continan siendo el eje en torno del cual se estructuran las opciones y las preferencias polticas. Sin embargo, los roles que desempean y las formas en que lo hacen no son los mismos que en el pasado. En otras palabras: los partidos actuales han dejado de responder, en mayor o menor medida, a la descripcin del partido de masas propio de la era de la democracia de partidos que, emparejada con el Estado populista, acab por constituirse hacia mediados del siglo XX. En ciertos casos, por aadidura, atraviesan momentos especialmente difciles en su relacin con la ciudadana y algunos (eventualmente, sistemas de partidos completos) han desaparecido o corren peligro de extincin. Como lo ilustran los ejemplos antes citados, encontramos en la regin partidos (y sistemas de partidos) en diversos estadios de transicin entre la democracia de partidos y la democracia de audiencia. Puede hablarse, pues, de un proceso generalizado de 39

metamorfosis de la representacin, que slo circunstancialmente se superpone con procesos que pueden ser definidos en trminos estrictos como crisis de representacin. Puesto que los viejos partidos han venido a ser reemplazados por una multiplicidad de hbridos y formatos alternativos, es necesario profundizar en el anlisis de los diversos formatos partidarios que coexisten en cada sistema poltico. A ello debe agregarse la consideracin de la fisonoma y la dinmica de los sistemas de partidos y, en particular, la evaluacin de sus grados de competitividad y de la frecuencia con que son capaces de producir alternancia y, lo que es tal vez ms difcil de evaluar, genuinas alternativas. En este punto deben incluirse no solamente los sistemas nacionales sino tambin las constelaciones de subsistemas subnacionales, que son a menudo depositarios de muchos de los vicios que la mayora de los sistemas nacionales parece haber eludido o superado. Estos anlisis deben ir acompaados de un cuidadoso examen de la legislacin y las prcticas vigentes en cada pas, en la medida en que ellas inciden en forma decisiva sobre el formato y la dinmica de los sistemas de partidos y sobre el grado de partidizacin de los procesos electorales. Existe, en efecto, una amplia variedad de alternativas en lo que se refiere al monopolio/no monopolio partidario sobre la seleccin de las candidaturas y la habilitacin/prohibicin de candidaturas de ciudadanos independientes; los requisitos para la obtencin y conservacin del status de partido poltico (nacional)34; el formato y el modo de confeccin de las boletas electorales; los mecanismos de afiliacin a y desafiliacin de los partidos; la presencia o ausencia de disposiciones legales que establezcan el modo concreto de nominacin de las candidaturas presidenciales; y, en el terreno de las prcticas, la amplitud del uso por parte de los partidos del mecanismo de las internas y, en particular, de las internas abiertas a la participacin de ciudadanos independientes, es decir, no afiliados a ningn partido. La consideracin de las opciones disponibles debe guiarse por las respuestas escogidas para el interrogante acerca de las funciones que, desde nuestra perspectiva de ciudadanos, los partidos polticos deberan desempear. Qu vnculos han de unir a los partidos y a sus electorados? Qu actores deben recibir qu trato; cules han de ser los pblicos privilegiados de los partidos: sus militantes, adherentes, afiliados, simpatizantes; acaso la ciudadana en general? Cul es el grado deseable de apertura a la sociedad? (Es decir, cabe obligar a los partidos a abrirse mediante, por ejemplo, la celebracin de elecciones internas abiertas?) Cul es el grado de pragmatismo deseable? En qu medida han de seguir identificndose los partidos por sus ideologas y programas? (En otras palabras, es factible, e incluso deseable, exigir a los partidos la presentacin de plataformas electorales y detallados programas? Qu requisitos cabe imponerles para otorgarles reconocimiento en tanto que partidos?) Es importante contar con fuertes partidos nacionales con presencia a lo largo y a lo ancho del territorio? O acaso los partidos estaduales/provinciales o locales responden mejor a las necesidades de representacin? Cules son los niveles aceptables de fragmentacin del sistema de partidos y de inestabilidad de los alineamientos y alianzas? (En trminos prcticos: en cuntos distritos debern las fuerzas polticas tener presencia para ser reconocidos como
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En Argentina, por ejemplo, la fragmentacin del sistema de partidos se vio acentuada en aos recientes debido a la multiplicacin geomtrica de los partidos luego de que fuera derogada una de las causales de caducidad que ms extinciones partidarias sola motivar, que exiga que los partidos contaran con un determinado caudal electoral en el distrito de actuacin (Corcuera, 2003).

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partidos nacionales y estar por consiguiente habilitadas para presentar candidatos para cargos nacionales? Qu umbral mnimo de votos en cada eleccin debe exigrseles para conservar el status de partido? Qu otras causales de caducidad de la personera jurdica es legtimo imponer? Qu tipos de alianzas han de quedar habilitadas por los plazos para la presentacin de las candidaturas y por el formato y la estructura de la boleta de votacin, entre otros factores?) Qu grado de prominencia han alcanzado los lderes por sobre los partidos? Con cunta autonoma cuentan para tomar decisiones inconsultas? Qu consecuencias tiene la personalizacin de la poltica? Han de seguir definindose los partidos en virtud de la naturaleza y la estabilidad de sus estructuras? Cabe exigir a los partidos la puesta en prctica de determinadas modalidades de toma de decisiones democrticas, horizontales, etc.? La promocin de la accountability, impone el fortalecimiento o la flexibilizacin de las estructuras de los partidos? Se vera aqulla alimentada u obstaculizada por la habilitacin de las candidaturas independientes? Cunto ha de valorarse la estabilidad del sistema de partidos? Sera la flexibilizacin de las condiciones para la formacin de nuevos partidos un instrumento capaz de dar cauce a los cambiantes humores sociales y de permitir un mayor protagonismo de la sociedad? O constituira, en cambio, una nueva herramienta de acumulacin de poder en manos de los estrategas del establishment partidario? Se trata, en todos los casos, de cuestiones que no son meramente tcnicas sino que dependen de una serie de opciones polticas, y que como tales deben ser presentadas al debate pblico. De ms est decir que, una vez delineadas nuestras preferencias, existen expedientes tcnicos, dispositivos de ingeniera institucional, capaces de encaminarnos en la direccin escogida. Pero la decisin primera es de naturaleza poltica. Evidentemente, esa decisin no es una eleccin de supermercado: no se trata de elegir, de todas las configuraciones posibles, la que ms nos agrade, sino de modelar en una u otra direccin el material emprico con que contamos. No elegimos nuestros puntos de partida: partidos ms o menos desestructurados, pragmticos, ideolgicos o faccionalizados; sistemas ms o menos fragmentados, inestables, segmentados. Pero partiendo desde el lugar que nos ha tocado podemos decidir si facilitar u obstaculizar la proliferacin de partidos; si favorecer o coartar la fluidez de los alineamientos y alianzas; si alentar o desalentar ciertas clases de vnculos entre los partidos y sus lderes, y entre ambos y la ciudadana. Lo que la ciencia poltica puede hacer es, pues, esclarecer las consecuencias previsibles de cada una de las opciones disponibles, exponer las situaciones en que es necesario escoger entre la satisfaccin de uno u otro de los varios objetivos que se hallen en conflicto, e indicar cules son, ceteris paribus, los mecanismos que nos acercaran tendencialmente a los objetivos deseados. Pero el debate sobre los objetivos ltimos no puede ser eludido. Los partidos y la constitucin de la agenda de debate pblico Un aspecto generalmente descuidado del rol de los partidos en los procesos electorales es su capacidad (o incapacidad) para incluir en la agenda de debate pblico cuestiones relevantes de la agenda democrtica (tales como la definicin del modelo econmico o el rol del Estado en la economa) y de las preocupaciones de la ciudadana, colocndolas de ese modo dentro del abanico de razones a que puede echar mano el elector para tomar su decisin en el cuarto oscuro. Cuando los partidos (u otros actores que, a efectos de participar en los procesos electorales, han de tomar la forma de partidos) 41

no los plantean, esos temas fundamentales son expulsados del rango de las opciones con que cuentan los electores y todas las decisiones sobre ellos quedan depositadas en manos invisibles, no sujetas a la validacin del voto ni a los controles interinstitucionales. De ah la importancia del anlisis de la dinmica de la agenda de debate pblico en el marco de las campaas electorales y, en particular, de los temas que ella incluye y del modo en que son introducidos; de los actores que participan activamente de su constitucin; de las modalidades que asume el debate en torno de ellos; de las repercusiones que genera su introduccin; de las propuestas que son formuladas a raz de su presencia en las preocupaciones ciudadanas; de los grados de precisin o generalidad de las promesas que ellas generan; y del peso que estas cuestiones tienen en la decisin del electorado en las urnas. Estas cuestiones pueden ser aprehendidas mediante el seguimiento de las campaas, atendiendo al contenido de las publicaciones o emisiones de los medios de mayor circulacin y a las propuestas y declaraciones de los partidos y candidatos, en estudios de caso realizados en vistas a su puesta en perspectiva comparada. La participacin, ms ac y ms all de los partidos Como hemos visto, un elemento que est en la base de la cartelizacin de los partidos polticos es el proceso de cambio social que ha desdibujado progresivamente los viejos clivajes y ha disuelto parafraseando a Marx- a los antiguos grupos de pertenencia en sus partculas elementales: los individuos. Los procesos de constitucin de las identidades polticas se vieron profundamente alterados por estos cambios. Las identidades han perdido permanencia y exclusividad al punto de haber sido reemplazadas, en muchos casos, por fugaces identificaciones. La integracin a un partido poltico que englobaba por completo la vida individual, desde la cuna hasta la tumba, ha venido cada vez ms a ser sustituida por alineamientos ms parciales, pertenencias ms condicionales, acercamientos ms reflexivos y vnculos ms utilitarios. Los viejos partidos de masas no necesariamente eran ms democrticos que los actuales en lo que se refiere a sus mecanismos internos; en muchos casos, por el contrario, se caracterizaban precisamente por su estructura monolticamente piramidal. Eran, sin embargo, indiscutiblemente ms participativos en el sentido de que en ellos se canalizaba el grueso de las energas participativas de poblaciones movilizadas y atravesadas por lneas ideolgicas, culturales y/o clasistas. Lo que resalta actualmente no es tanto la retirada de los individuos a sus existencias privadas (cosa que puede haber sucedido, en ciertos casos, durante los aos noventa, pero que no parece corresponder al actual estado de cosas) sino ms bien el hecho de que la participacin y la movilizacin polticas tienen lugar en gran medida a travs de canales diferentes de los que proporcionan los partidos polticos. En el curso de los ltimos aos, en efecto, se observa el ascenso de una amplia diversidad de movimientos sociales ms o menos estructurados que, aunque a efectos de la participacin en la competencia electoral hayan adoptado formatos partidistas, conservan rasgos especficos que los alejan de los partidos polticos arquetpicos. El anlisis del fenmeno es tan necesario como complejo, por razones tales como la gran diversidad de los movimientos sociales en lo que se refiere a su composicin, fisonoma, dinmica, liderazgo, orientacin programtica e ideolgica, y posicin en el marco del sistema poltico ms amplio -ya como complemento societal, ya como reemplazo de los partidos 42

polticos en su rol electoral y gubernamental. Puesto que la democracia representativa puede ser ms o menos participativa y ms o menos deliberativa, es necesario contemplar los efectos que ha tenido la inclusin de dispositivos institucionales novedosos, mecanismos que hacen posible una participacin ciudadana que trasciende la sola eleccin de los gobernantes, ya por la va electoral, ya por la va deliberativa. Entre ellos se cuentan los plebiscitos, la habilitacin de la introduccin de legislacin por iniciativa popular, la revocatoria de mandatos, y complejos dispositivos tales como el de la confeccin del presupuesto municipal mediante la participacin de los vecinos. El anlisis debe referirse tanto a su inclusin en la legislacin como a la frecuencia de su utilizacin y, en particular, a la forma de empleo. Pues el uso de estos mecanismos y el del plebiscito en particular- puede redundar, segn el formato empleado y el origen de la iniciativa, tanto en un mayor poder decisorio en manos de la ciudadana como, por el contrario, en un reforzamiento del poder del Ejecutivo frente a los restantes poderes, las instituciones de control y la propia oposicin poltica, disminuida frente a sus pretensiones plebiscitarias (cf. Lissidini, 2008). Puede, en otras palabras, resultar en un incremento de la calidad democrtica y en una puesta en valor de los derechos de ciudadana o, por el contrario, en la consolidacin de una democracia que habra pasado a funcionar como un sistema en el cual los gobernantes controlan a los gobernados ms que como un sistema en el cual el pueblo escoge y controla a sus representantes.

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