O Impacto da Regulamentao no Setor de Sade Suplementar

Januario Montone, Diretor-Presidente da ANS

Rio de Janeiro-RJ

O Impacto da Regulamentao no Setor de Sade Suplementar

Januario Montone, Diretor-Presidente da ANS

Palestra proferida no Conselho Nacional de Sade

Conselho Nacional de Sade Julho de 2000 Rio de Janeiro - RJ

Presidente da Repblica: Fernando Henrique Cardoso Ministro da Sade: Jos Serra Secretrio-Executivo: Barjas Negri
AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR (ANS) PRESIDNCIA Diretor-Presidente: Januario Montone DIRETORIA DE NORMAS E HABILITAO DE PRODUTOS Diretor: Joo Luis Barroca de Andra DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO SETORIAL Diretor: Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior DIRETORIA DE NORMAS E HABILITAO DAS OPERADORAS Diretora: Solange Beatriz Palheiro Mendes DIRETORIA DE FISCALIZAO Diretora: Maria Stella Gregori DIRETORIA DE GESTO Diretor: Januario Montone

permitida a reproduo, total ou parcial, desde que citada a fonte. Tiragem: 500 exemplares

FICHA CATALOGRFICA
Brasil. Ministrio da Sade. Agncia Nacional de Sade Suplementar O impacto da regulamentao no setor de sade suplementar / Ministrio da Sade, Agncia Nacional de Sade Suplementar Rio de Janeiro: ANS, 2001. 43 p.: il. - (Srie ANS; n. 1) ISBN 85-334-0414-X 1. Sade Suplementar Regulamentao do setor. I. Brasil. Ministrio da Sade. II. Brasil. Agncia Nacional de Sade Suplementar. III. Ttulo. IV. Srie. CDU 614.2(81)

Sumrio
A regulamentao do setor de sade suplementar ............................................... 7 O Setor Regulado ................................................................. 9 ANS no Contexto da Regulamentao .................................... 18 O Modelo das Agncias Reguladoras ....................................... 23 ANS Estrutura e Desafios .................................................. 25 Diretrizes Estratgicas ......................................................... 28 Foco na Defesa do Usurio ................................................... 29 Concluso ......................................................................... 31

Sade suplementar e as ferramentas gerenciais do futuro ......................................................... 33 Prioridade da ANS ............................................................... 36 Regulao do Setor de Sade Suplementar ............................. 38 Transio das Seguradoras ................................................... 40 Concluso ......................................................................... 42

A regulamentao do setor de sade suplementar *

Esta apresentao tem por finalidade oferecer uma panormica sobre os primeiros meses de atuao da Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS, caracterizados pela organizao e regulamentao do setor de sade suplementar no pas, setor que ao longo de mais de 30 anos operou fora da esfera de controle do Estado e, portanto, da sociedade. Apesar de influenciar a vida de aproximadamente um quarto da populao brasileira e movimentar recursos anuais, estimados em 23 bilhes de reais, o setor privado de assistncia sade esteve, durante todo esse perodo, por sua conta, agindo segundo sua prpria lgica e estabelecendo suas prprias regras, praticamente sem interferncia governamental. As primeiras tentativas de definir e enquadrar o setor datam do incio dos anos 90. Contudo apenas em 1997 passou a integrar a agenda da sociedade e do Governo, resultando na regulamentao em junho de 1998, processo intensificado depois da efetiva implantao da ANS, em abril de 2000.

* Texto consolidado das apresentaes ao Conselho Nacional de Sade, realizada em 7 de junho de 2000, Braslia - DF e no VI Congresso da ABRASCO, em 1 de setembro de 2000, Salvador - BA. Os dados foram atualizados at dia 31 de julho de 2000.

Desde ento, captar informaes sobre o setor, dimensionando o mercado de sade suplementar, tem sido um dos maiores problemas enfrentados pois a ausncia de informaes seguras, confiveis e sistematizadas ainda persiste.

O SETOR REGULADO
O setor de sade suplementar pode ser classificado em quatro segmentos, alguns com subsegmentaes cada dia mais expressivas: Medicina de Grupo Opera com os chamados convnios mdico-hospitalares , em que podem ser identificados trs diferentes tipos: z As operadoras que no possuem rede prpria; z As que possuem rede prpria; e z As associadas a hospitais filantrpicos. Cooperativas Alm dos servios dos prprios cooperados, operam os chamados convnios mdico-hospitalares, com rede prpria crescente; Autogesto Sistema fechado com pblico especfico, vinculado a empresas - pblicas e privadas ou a sindicatos e associaes, igualmente subdivididas entre aquelas que operam a assistncia atravs de departamentos prprios dessas companhias e aquelas que a operam atravs de entidades vinculadas; e Seguradoras Alm do seguro-sade propriamente dito, sujeito regulamentao especfica, operam produtos com todas as caractersticas de planos privados de assistncia sade na forma da legislao.

O mercado, com dados das prprias operadoras

A coleta e a sistematizao de informaes bsicas sobre o setor ainda um processo em curso na ANS, e muitos dados fundamentais para o conhecimento desse mercado ainda no esto disponveis. Os nmeros divulgados pelas entidades representativas das operadoras so apresentados abaixo - em carter preliminar e to-somente exploratrio para delinear um quadro provisrio da economia do setor, tendo como referncia o ano de 1999.
Nmero de Operadoras do setor, classificadas por segmento
Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total N. 840 364 355 28 1.587 % 53 23 22
2

100

Fontes: diversas, apresentadas em documento imprensa, datado de abril/2000, na pgina que a ABRAMGE mantm na Internet. Base: 1999

Populao de beneficirios
Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total Beneficirios (em milhes) 18,0 11,0 13,7 5,8 48,5 % 37 23 28 12 100

Fontes: diversas, apresentadas em documento imprensa, datado de abril/2000, na pgina que a ABRAMGE mantm na Internet. Base: 1999

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Recursos financeiros mobilizados, em R$ bilhes

Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total R$ (bilhes) 5,2 4,0 8,7 4,9 22,8 % 23 18 38 21 100

Fontes: diversas, apresentadas em documento imprensa, datado de abril/2000, na pgina que a ABRAMGE mantm na Internet. Base: 1999

Hospitais (prprios e credenciados/referenciados)

Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total N. 4.225 3.165 1.000 4.000 12.390 % 34 26 8 32 100

Fontes: diversas, apresentadas em documento imprensa, datado de abril/2000, na pgina que a ABRAMGE mantm na Internet. Base: 1999

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O perfil do usurio do setor, segundo o IBGE

A PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 1998 permitiu, pela primeira vez, uma identificao do perfil da populao usuria dos servios prestados pelo setor de sade suplementar. Estimou-se que, naquele ano, 38,7 milhes de brasileiros eram beneficirios de planos privados de assistncia suplementar sade, sendo a distribuio geogrfica dessa populao extremamente concentrada na zona urbana (95%). Quanto distribuio da populao por faixas de rendimentos, 52% dos beneficirios do setor tm renda mdia familiar inferior a 10 salrios mnimos. A populao feminina usuria majoritria (54%), e a parcela mais jovem da populao representa 2/3 do total de beneficirios, pois 67% tm menos de 40 anos de idade.

Classificao por rea geogrfica

rea Urbana Rural Total
Fonte: PNAD/1998, IBGE.

Beneficirios (em milhes) 36,8 1,9 38,7

Distribuio % 95 5 100

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Classificao por faixas de rendimentos mdios familiares

Faixa de Rendimentos (em salrios mnimos) De 0 a 5 De 5 a 10 De 10 a 20 Mais de 20 Sem declarao de rendimento Renda Ignorada Total
Fonte: PNAD/1998, IBGE.

Beneficirios (em milhes) 9,4 10,9 9,2 7,7 1,4 0,1 38,7

Distribuio % 24 28 24 20 4 0 100

Classificao por faixas etrias e gnero

Sexo masculino % 17 15 12 2 46 Sexo feminino % 16 19 15 4 54 Total (milhes) 12,7 13,3 10,2 2,5 38,7

Faixa etria 0 a 18 anos 19 a 39 anos 40 a 64 anos 65 anos ou + TOTAL

% 33 34 27 6 100

Fonte: PNAD/1998, IBGE.

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Os nmeros do cadastro da ANS

At 1999, a Unio havia criado agncias reguladoras apenas na rea de infra-estrutura bsica, historicamente gerida por rgos da administrao indireta e com grande acervo de conhecimentos sobre o mercado setorial. A criao de duas agncias reguladoras na rea social, como a ANVISA e a ANS, evidenciou a premente necessidade de levantamento de dados e elaborao de estatsticas de mapeamento desses setores, identificando suas caractersticas bsicas. Uma rpida comparao entre as informaes difundidas pelo mercado e pelo IBGE e as cadastradas na ANS antes disponveis nos cadastros provisrios da SUSEP e do DESAS, que agora comeam a ser sistematizados pela Agncia demonstram o carter ainda precrio do perfil delineado do setor:
Operadoras com registro provisrio na ANS, classificadas por regio
Regio Regio Norte Regio Nordeste Regio CentroOeste Regio Sudeste Regio Sul Total
Fonte: ANS, julho de 2000.

Nmero de Operadoras 80 323 155 1692 472 2722

% 3
12

6 62 17 100

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Nmero de Operadoras do setor, classificadas por segmento

Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total
Fonte: ANS, julho de 2000

N. 1604 595 463 60 2722

% 59 22 17 2 100

Em julho de 2000, o cadastro nacional de beneficirios da ANS registrava apenas 54% do nmero estimado pelo prprio setor para o ano de 1999: havia 26,4 milhes de beneficirios cadastrados pela ANS contra 48,5 milhes informados pelas operadoras.

Populao de beneficirios segundo cadastro da ANS, classificada por segmentos

Beneficirios (em milhes) 11,4 6,4 3,5 5,1 26,4

Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total

Fonte: ANS. Base: julho/2000

% 44 24 13 19 100

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Populao de beneficirios segundo cadastro da ANS, classificada por regio

Regio Regio Norte Regio Nordeste Regio Centro-Oeste Regio Sudeste Regio Sul Total
Fonte: ANS. Base: julho de 2000.

Nmero de beneficirios (em milhes) 0,3 2,2 1,3 20,3 2,3 26,4

% 1 8 5 77 9 100

Hospitais (prprios e credenciados/referenciados)

Segmento Medicina de Grupo Cooperativas Autogesto Seguradoras Total
Fonte: ANS.

N. 2724 3522 1078 2185 9509

% 29 37 11 23 100

O banco de dados, ainda em formao na ANS, no fornece informaes precisas sobre o volume de recursos movimentados e dificulta o estabelecimento de comparaes nesta rea. Mas as divergncias numricas registradas nos demais tpicos indicam que o primeiro desafio da Agncia so o desenvolvimento e a implementao de um consistente sistema de informaes, integrado e organizado em banco de dados.

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Embora a construo de uma base de dados realista ainda necessite especial dedicao, preciso destacar o sucesso alcanado aps a instalao da ANS e do trabalho desenvolvido desde ento: o nmero de beneficirios registrados no cadastro da Agncia cresceu 36%, entre janeiro e julho de 2000.
Evoluo do nmero de beneficirios registrados no cadastro da ANS
Plano Antigo anterior Lei 9.656/98 (milhes) 16,1 17,1 18,4 19,0 20,2 20,2 20,3 (+) 26 % Plano Novo (milhes) 3,3 3,6 4,1 4,4 4,7 5,4 6,1 (+) 85 % (milhes) 19,4 20,7 22,5 23,4 24,9 25,6 26,4 (+) 36 % Total

Ms (ano 2000) Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho Julho Taxa de incremento (perodo janeiro/julho)
Fonte: ANS.

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ANS NO CONTEXTO DA REGULAMENTAO

A Agncia Nacional de Sade Suplementar foi criada em novembro de 1999 atravs da Medida Provisria n. 1.928, aprovada pelo Congresso Nacional, e convertida na Lei n. 9.961 em 28 de janeiro de 2000. etapas. O processo de regulamentao do setor pode ser periodizado em trs

1 Etapa:
A 1 etapa do processo foi caracterizada pela fixao do marco legal da regulamentao. A publicao da Lei 9.656, em 03/06/98, e da Medida Provisria (MP) 1.665 de 05/06/98 deram incio regulamentao do setor, aps vrios anos de debates no Congresso. Vale destacar que a Lei e a MP formam um conjunto, e foi a soma desses dois instrumentos que deu incio efetivo regulamentao. Registrem-se aqui os inflamados e equivocados protestos que rotulam a regulamentao de inconseqente e apontam, como exemplo, a edio da Medida Provisria (1.665) com diversas alteraes apenas dois dias aps a promulgao da Lei (9.656). Sobre esse fato, da maior importncia expressar o posicionamento da ANS. O projeto aprovado na Cmara Federal, em 1997, foi objeto de intenso debate no Senado e as modificaes introduzidas

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pelo Executivo e pelos senadores foram uma resposta s reivindicaes da sociedade, representada pelas diversas entidades que participaram da discusso. Essas alteraes foram efetivadas pela MP 1.665, previamente negociada, como opo poltica do Congresso e do Governo. A alternativa seria alterar o projeto no Senado e devolv-lo Cmara para nova avaliao, conforme determina o regimento do Congresso, causando um novo e inevitvel adiamento da regulamentao. Portanto, o marco legal original da regulamentao o resultante da Lei 9.656 e da MP 1.665. Por fora da legislao, essa MP vem sendo reeditada mensalmente. Apesar da crtica do setor sobre a edio de mais de 20 medidas provisrias, preciso ressaltar e compreender que a maioria dessas reedies no introduziu alteraes relevantes no texto, exceto em setembro e novembro de 1999, alteraes que sero analisadas adiante. Uma outra crtica que freqenta o debate sobre a regulamentao trata das diversas resolues do CONSU Conselho de Sade Suplementar, que teriam transformado a regulamentao numa verdadeira colcha de retalhos. Mais uma vez, preciso destacar e ter clareza de que essa uma instncia de regulao e que as resolues so parte da regulao.

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Uma leitura atenta da Lei 9.656 e da MP 1.665 suficiente para verificar que dezenas de dispositivos so remetidos expressamente para a regulamentao do Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP e do CONSU e, agora, para o CONSU e ANS. Elaborar as resolues sobre esses dispositivos cumprimento da legislao, e no sua descaracterizao. Basta dizer que das 23 resolues do CONSU anteriores criao da ANS, 13 referem-se a dispositivos da legislao que determinou a regulamentao posterior, sendo que desse total anteriores. Quanto ao modelo de regulao, normatizao e fiscalizao, o que emerge desse primeiro marco legal a criao de duas instncias: uma, com foco nas operadoras e na tica econmico-financeira do setor; outra, no produto oferecido e na sua tica de assistncia sade. O Ministrio da Fazenda, atravs do CNSP e da SUSEP, ficou responsvel pelos aspectos econmico-financeiros, de normas para autorizao de funcionamento das operadoras, registros dessas entidades, poltica de reajustes e os respectivos atos de fiscalizao. O Ministrio da Sade, atravs do CONSU e da SAS/DESAS, assumiu a responsabilidade pelo nvel de assistncia sade, rol de procedimentos, exigncias para registro de produtos e respectivo registro, alm da qualidade da assistncia e os atos de fiscalizao correspondentes. nove referem-se operacionalizao do sistema e apenas uma altera resolues

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A Cmara de Sade Suplementar, com ampla participao do setor e da sociedade, ficou ligada ao CONSU; restrita, portanto, ao nvel assistencial da regulao.

2 Etapa:
A 2 etapa do processo de regulao ocorreu em setembro de 1999 e teve dois movimentos importantes: 1. A introduo do conceito legal de Plano Privado de Assistncia Sade, para enfrentar a discusso de inconstitucionalidade da incluso das seguradoras no universo de regulao. Submetido legislao especfica, o setor de seguros questionava a legalidade de sua incluso na esfera de abrangncia da regulao. Optouse por definir a abrangncia pelo tipo de produto, e no pela caracterstica das empresas ou entidades que o oferecem. Isso obrigou realizao de profundas mudanas na legislao, inclusive quanto exigncia de que as seguradoras se reorganizem como operadoras de planos de sade para continuar atuando no setor. 2. A definio do Ministrio da Sade, atravs do CONSU e da SAS/DESAS, como nico responsvel pelos dois nveis da regulao do setor: o econmico-financeiro e o de assistncia sade. Nesse caso, o CONSU passou a absorver as atribuies do CNSP enquanto a SAS/DESAS, as da SUSEP. O CONSU foi transformado num Conselho Ministerial, integrado pelos

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Ministros da Casa Civil que o preside , da Sade, Fazenda, Planejamento e Oramento e da Justia. A Cmara de Sade Suplementar, de carter permanente e consultivo, foi mantida, porm acumulando a competncia de discutir e opinar sobre todo o sistema, e no apenas no seu aspecto de assistncia sade.

3 Etapa:
A 3 etapa do processo a criao da ANS. No aspecto formal, trata-se da criao de um novo rgo no Ministrio da Sade para assumir as atribuies da SAS/DESAS quanto ao setor de sade suplementar e ao qual passa a vincularse a Cmara de Sade Suplementar. A transformao real, entretanto, muito maior. O modelo inicial criou uma diviso de atribuies que demonstrou rapidamente seu potencial como gerador de conflitos e descompassos, e at mesmo de paralisia do processo. Alm disso, as duas instncias - SUSEP e SAS/DESAS integram a estrutura tradicional do Estado; uma da administrao indireta a SUSEP e outra da administrao direta a SAS/DESAS, ambas com autonomia e capacidade de atuao extremamente limitadas. A criao da ANS traz para o processo um instrumento potencialmente mais eficaz e efetivo: a figura da agncia reguladora.

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O MODELO DAS AGNCIAS REGULADORAS

A ANS a quinta agncia reguladora criada neste Governo e a segunda na rea social, mais especificamente na rea da sade. Antes dela j haviam sido instaladas trs agncias no setor de infra-estrutura: a ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes; a ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica; e a ANP Agncia Nacional do Petrleo; e uma no setor sade: a ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. Entre as principais caractersticas das agncias reguladoras destacam-se trs fatores: z Poder regulador definido em lei, materializado na sua capacidade de regular, controlar, fiscalizar e punir. z A autonomia administrativa, materializada no mandato de seus dirigentes e na flexibilidade dos instrumentos de gesto (estrutura organizacional, recursos humanos, sistema de compras e outros). z A autonomia financeira, materializada na arrecadao direta de taxas especficas (no caso da ANS, a Taxa de Sade Suplementar). No que diz respeito exclusivamente ANS, foram incorporadas novas atribuies, como a de monitorar a evoluo de preos de planos de assistncia sade, seus prestadores de servios e insumos, autorizar os processos de ciso, fuso, incorporao, alterao ou transferncia do controle

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acionrio e a articulao com os rgos de defesa do consumidor. evidente que esta etapa inicial tambm est repleta de desafios e apenas a criao da Agncia no tem o poder de resolver de imediato todos os problemas, mas constitui sem dvida - um poderoso instrumento na busca e implementao das solues necessrias.

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ANS ESTRUTURA E DESAFIOS

A estrutura da Agncia e a consolidao do processo de regulamentao so desafios que devem ser enfrentados simultaneamente. A ANS um rgo vinculado ao Ministrio da Sade, subordinado s diretrizes do CONSU e integra a estrutura do Ministrio. Sua atuao controlada atravs de um Contrato de Gesto, firmado com o Ministrio e aprovado pelo CONSU. A Cmara de Sade Suplementar um rgo de participao institucionalizada da sociedade, de carter consultivo permanente, vinculado Agncia. A Direo da ANS exercida por uma Diretoria Colegiada, integrada por cinco diretores com mandatos no coincidentes, cada um deles responsvel por uma das reas de atuao definidas em Regimento Interno. Um dos diretores acumula as funes de Diretor-Presidente que, alm das atribuies de direo-geral, preside o Colegiado, a Cmara de Sade Suplementar e o Secretrio-Executivo do CONSU. A ANS est organizada em cinco reas: Diretoria de Normas e Habilitao das Operadoras (Solange Beatriz Palheiro Mendes): responsvel pela normatizao, registro e monitoramento do funcionamento das operadoras, inclusive dos processos de interveno e liquidao;

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Diretoria de Normas e Habilitao de Produtos (Joo Luis Barroca de Andra): responsvel pela normatizao, registro e monitoramento dos produtos, inclusive as autorizaes de reajuste de contratos individuais e familiares; Diretoria de Fiscalizao (Maria Stella Gregori): responsvel por todo o processo de fiscalizao tanto dos aspectos econmico-financeiros quanto dos aspectos mdicoassistenciais ,alm do apoio ao consumidor e articulao com os rgos de defesa do consumidor. Diretoria de Desenvolvimento Setorial (Januario Montone): responsvel pelo sistema de ressarcimento ao SUS e pelo desenvolvimento de instrumentos que viabilizem a melhoria da qualidade e o aumento da competitividade do setor; e Diretoria de Gesto (Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Jr.): responsvel pelo sistema de gerenciamento (recursos financeiros, recursos humanos, suprimentos, informtica e informao). Os principais desafios do momento so os de transio do modelo e poderiam ser assim resumidos: Desafios organizacionais: a implantao fsica da Agncia, a seleo e a contratao de quadro quali-quantitativo de pessoal; o desenvolvimento e a implantao de sistemas de informaes gerenciais.

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Transio da Regulao: z Reviso e unificao das resolues CNSP/SUSEP e CONSU/SAS/DESAS. z Elaborao de dispositivos legais a serem regulamentados (registro, reajustes, penalidades, fuses etc.) z Conhecimento do Setor: coleta e sistematizao de informaes setoriais; z Apoio ao Consumidor: atendimento direto e informaes sistemticas; z Fiscalizao: unificao dos procedimentos (nveis econmico-financeiro e assistencial) e implantao da fiscalizao de rotina.

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DIRETRIZES ESTRATGICAS
Para orientar as atividades da Agncia e possibilitar a elaborao do plano de ao, a diretrizes estratgicas para a ANS: 1. Ampliar a capacidade efetiva de participao dos usurios no setor, garantindo e aperfeioando as coberturas ofertadas, impedindo ou restringindo, de fato, a vinculao da assistncia e dos preos s condies de sade e idade; 2. Garantir o equilbrio das informaes aos agentes participantes do setor, caracterizados como usurios, operadoras, prestadores de servio de sade e o Sistema nico de Sade; 3. Garantir o equilbrio e a manuteno da estabilidade do setor, estabelecendo e controlando os padres de entrada, operao e sada das operadoras do mercado; 4. Assegurar aos usurios o acesso, o direito e a defesa dos seus interesses, no tocante assistncia privada sade. Diretoria definiu como

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FOCO NA DEFESA DO USURIO

As prioridades da ANS foram definidas a partir de um foco: a defesa dos interesses dos consumidores de planos de sade, oferecidos pelas empresas do setor. O usurio do sistema o segmento mais vulnervel nessa relao tem pouco controle sobre as variveis-chave do seu relacionamento com as empresas do setor: no tem instrumentos para coibir os abusos que contra ele so cometidos, tem baixa capacidade de negociao por no estar institucionalmente articulado e pouco pode influir nas questes referentes melhoria de qualidade do atendimento de sade. As imperfeies sistmicas atingem os usurios de maneira diferenciada e demandam a identificao daqueles mais vulnerveis na relao consumidor-empresa. A tabela abaixo auxilia na localizao dos segmentos mais expostos s Tipologia do relacionamento usurio x operadora
Tipo de Plano Individual ou Familiar Coletivo por adeso Coletivo empresarial Parcial Coletivo empresarial Integral Forma de pagamento 100% usurio 100% usurio Usurio paga parte 100% empresrio Exposio a abuso Alta Alta a mdia Mdia a baixa Baixa Capacidade de negociar Baixa Baixa a mdia Influncia sobre a qualidade Baixa Baixa a mdia

Mdia

Alta

Mdia

Fonte: ANS.

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prticas abusivas de mercado, e, portanto, dependentes de uma ao, articulada a partir do Estado, em defesa de seus interesses mnimos. As aes da ANS priorizam o atendimento dos interesses dos segmentos mais expostos s imperfeies do mercado, com a finalidade de equilibrar a relao dos consumidores menos organizados com as operadoras.

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CONCLUSO
A despeito de todos os obstculos, a regulamentao do setor de sade suplementar significou enormes avanos, e consolid-los tarefa da ANS. Quanto s perspectivas da Agncia no horizonte de curto e mdio prazos, os esforos estaro direcionados a alcanar os seguintes objetivos: (a) converter a MP 1976 em lei; (b) definir a poltica de controle de preos; (c) migrar mais de 50% dos consumidores para contratos adaptados; (d) possibilitar ao usurio o acesso direto ANS nas 55 cidadessede de aglomerados urbanos, e, tambm, em municpios com mais de 150 mil habitantes; e (e) implantar o sistema de informaes da sade suplementar. As informaes disponveis so grande preocupao e esto a exigir forte atuao e posicionamento no setor de sade suplementar. A anlise dos contratos de planos posteriores regulamentao - cujos resultados sero divulgados em breve - mostram claramente que a legislao est sendo desrespeitada e que os instrumentos de fiscalizao necessitam avanar muito, e rapidamente. Defender o interesse pblico no mbito da assistncia suplementar sade finalidade institucional da Agncia Nacional de Sade Suplementar e o ideal que norteia as suas aes. O maior esforo neste momento tem de estar dirigido a garantir o cumprimento do que j est regulado, para punir firmemente as infraes e agir na defesa do

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consumidor. Para isso, a ANS acolhe e prestigia a colaborao da sociedade e das suas organizaes para garantir o fiel cumprimento da legislao que regulamenta o funcionamento do setor.

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Sade suplementar e as ferramentas gerenciais do futuro*

Comeo pedindo desculpas, porque no vou me fixar no tema formalmente proposto para este workshop SADE SUPLEMENTAR E AS FERRAMENTAS GERENCIAIS DO FUTURO, principalmente por achar que este um momento de debate privilegiado que deve ser aproveitado para explorarmos uma velha ferramenta gerencial que o planejamento estratgico. Espero poder levar daqui as contribuies desse importante segmento para o processo de planejamento da ANS, assim como espero poder contribuir para o planejamento do prprio setor esboando cenrios que respondam a algumas das questes que freqentemente nos so colocadas e que eu resumiria em quatro pontos principais: z qual o futuro das seguradoras neste mercado; z quais as tendncias da regulamentao; z quais sero as regras de funcionamento dos outros segmentos que operam neste mercado; e z quais sero as polticas de controle. No fosse o processo de construo da regulao do setor privado de assistncia sade no Brasil to rico e to
* Texto da apresentao na Conferncia Brasileira de Seguros, Resseguros, Previdncia Privada e Capitalizao CONSEGURO, realizada em 12 de setembro de 2000, no Rio de Janeiro RJ.

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complexo, e no fosse to grande a vontade poltica de construir esse processo e seria quase contraditrio discutir essas questes num Congresso do setor de seguros, cujo objetivo declarado ampliar sua participao no PIB brasileiro, e discutir justamente o ramo de seguro de maior crescimento nos ltimos anos e que, nos termos da legislao em vigor, deixar de existir at o fim de 2001, ou de 2002 no mximo, quando deve se completar a transio das atuais seguradoras para operadoras de planos privados de assistncia sade. Essa contradio s pode ser superada pelo debate franco, capaz de lanar as bases do futuro, mas para isso importante resgatar o histrico do processo e estabelecer os pressupostos para projeo do futuro. O principal pressuposto que o mercado de assistncia sade imperfeito e, como tal, no pode ser um mercado livre: um mercado regulado, e isso deve estar absolutamente claro a todos que se dispuserem a investir nele. A interferncia governamental necessria para garantir a prevalncia do interesse social e a busca do equilbrio entre os agentes do mercado, os consumidores, as operadoras, os prestadores de servio e o SUS. O usurio , sem dvida, o segmento mais vulnervel, duplamente atingido pela assimetria de informaes que caracteriza o setor: no tem domnio sobre o produto a ser

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consumido, que tecnicamente definido pelos prestadores de servio, e tampouco sobre a relao entre estes e as operadoras de quem adquire os servios que sero prestados. O Governo lanou mo de sua mais poderosa ferramenta de ao a agncia reguladora para agir nesse mercado, tanto na sua dimenso econmico-financeira como na dimenso da sade.

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PRIORIDADES DA ANS
Claro que as prioridades da ANS neste momento s poderiam ter sido definidas a partir de um foco principal: a defesa dos interesses dos usurios dos planos privados de assistncia sade. O usurio no possui instrumentos eficazes para coibir abusos aos seus direitos; tem baixa capacidade de negociao e baixa influncia no controle da qualidade dos servios que lhe so prestados. Portanto, mesmo no sendo um rgo de defesa do consumidor, mas uma agncia reguladora, evidente que a ANS tem que suprir o desequilbrio sistmico que desfavorece o usurio no mercado e o desequilbrio histrico, fartamente demonstrado pelos abusos cometidos contra esses usurios ao longo do processo de expanso desse mercado. A ao da Agncia ter que ser seletiva neste momento, at porque as imperfeies sistmicas atingem de forma desigual os quatro principais grupos de usurios, de modo que alguns segmentos esto mais expostos do que outros s prticas abusivas e, portanto, dependem mais de uma ao articulada a partir do Estado, em defesa de seus interesses. Identificamos quatro grupos de usurios: 1. Os de planos individuais e familiares, que arcam com a totalidade dos custos do plano, detm baixa capacidade

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de negociao junto s operadoras e esto, por conseqncia, mais expostos s prticas abusivas; 2. Os de planos coletivos por adeso, que tambm arcam com a totalidade dos custos, detm baixa, ou no mximo mdia, capacidade de negociao com as operadoras, estando quase to expostos s prticas abusivas quanto os usurios de planos individuais; 3. Os de planos coletivos empresariais, parcialmente financiados por seus empregadores ou associaes, menos expostos s prticas abusivas devido maior capacidade de negociao de seus representantes e principalmente de seus empregadores; 4. Os de planos coletivos, integralmente pagos por seus empregadores, aqueles com maior capacidade de defesa da qualidade de atendimento.

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REGULAO DO SETOR DE SADE SUPLEMENTAR

A definio do usurio como foco no descaracteriza a atuao da ANS como Agncia reguladora, pois entendemos que para garantir a qualidade dos servios e a amplitude de cobertura que queremos fundamental a profissionalizao do mercado. Aqui essencial a importncia das seguradoras, mais especificamente na dimenso econmico-financeira, certamente por se tratar do nico segmento no qual essa dimenso estava anteriormente regulada pela legislao especfica do mercado de seguros. A permanncia no mercado de empresas slidas e aptas a garantir as condies contratadas um dos objetivos estratgicos da ANS. Uma das linhas de ao da ANS nesse sentido o estabelecimento de regras estveis para o mercado e eu gostaria de destacar algumas dessas aes: z Desde janeiro deste ano, a MP 1.976, que em conjunto com a Lei 9.656 se constitui em nosso marco regulador, no sofre alteraes com impacto no mercado. Na verdade, em todo esse perodo teve apenas duas alteraes: a periodicidade da reunies do CONSU e a readequao das atribuies do mesmo CONSU instalao da ANS, delegando a esta a elaborao da

normatizao do setor a partir de diretrizes fixadas pelo Conselho. z A criao de Cmaras Tcnicas: De segmentao (trabalhos finalizados) Contbil (em fase de finalizao) De garantias (em fase de instalao) De reviso do rol de procedimentos (em fase de instalao) De polticas de controle e reajuste de preos (em fase de instalao) z Resolues Estruturantes: Penalidades Transferncia voluntria de carteiras Notas Tcnicas Atuariais para registro de produtos Instituio do Plano de Recuperao

Creio que essas aes deixam claros nossos objetivos: 1. Regras tcnicas para todas as operadoras, independente das caractersticas de constituio, embora respeitando-as; 2. Uniformidade nas condies de concorrncia, reduzindo os diferenciais competitivos; 3. Ampliar a garantia dos beneficirios, reduzindo os riscos de insolvncia.

TRANSIO DAS SEGURADORAS

As seguradoras que atuam no mercado de assistncia privada sade vivem um momento de transio, com toda a carga de incerteza que isso acarreta, e quero falar claramente a este respeito. A legislao em vigor clara. Define o que plano privado de assistncia sade e quem pode oper-los ou comercializ-los: as operadoras de planos privados de assistncia sade, o que exclui a figura das seguradoras. As que comercializam planos tm at o fim de 2001 para efetuar a transio de seguradoras para operadoras de planos, o que atinge a totalidade do mercado segurador, pois 99% dos produtos que esse segmento comercializa esto na definio legal de plano, e no de seguro-sade. Significa que objetivo estratgico da ANS excluir as seguradoras desse mercado? A resposta no. Significa apenas que essa foi a soluo encontrada para pacificar uma disputa judicial quanto competncia para a regulao, normatizao e fiscalizao dos planos privados de assistncia sade. A Agncia manifestou em diversos debates com a FENASEG sua disposio em analisar alternativas propostas pelo setor e que tenham o apoio do Ministrio da Fazenda, rea do governo responsvel pela regulao do mercado de seguros, desde que respeitados alguns pressupostos:

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z Mercado de sade um mercado regulado e sofre a interveno governamental para garantir a prevalncia do interesse pblico; z Produto hoje majoritariamente comercializado pelas seguradoras caracteriza-se como plano privado de assistncia sade na forma da lei; z A ANS o rgo regulador, normatizador e fiscalizador desse mercado; z A atuao nesse segmento deve ser especializada e exclusiva; e z As empresas que atuam nesse mercado so empresas prestadoras de servios de sade e precisam estar engajadas na poltica de sade, valorizando a promoo sade e a preveno doena. Em contrapartida, a ANS admite a manuteno das regras bsicas de atuao do setor j fixadas pelo CNSP e a possibilidade de implementao de instrumentos de gerenciamento tpicos dos planos, como as redes credenciadas.

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CONCLUSO
Para encerrar, gostaria de dizer que o Ministrio da Sade tem obtido grandes vitrias na melhoria da condio de sade da populao brasileira e que a gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso ficar marcada como o incio efetivo da implantao do SUS, transformando em realidade a agenda histrica da sade pblica brasileira. O Ministro Jos Serra consolidou esse processo, e as quase 10 mil equipes de sade da famlia, os 150 mil agentes comunitrios de sade, a implantao dos medicamentos genricos e a PEC da sade so exemplos marcantes disso, assim como a criao das Agncias de Vigilncia Sanitria e de Sade Suplementar. Essa realidade de transformao nos permite dizer que parte da misso da ANS criar as condies para um crescimento saudvel do setor de sade suplementar, sem contradies com a construo do SUS, a partir das seguintes estratgias: z Ampliar a adaptao dos contratos s novas regras; z Empenho na converso da MP 1.976 em lei; z Fixao de garantias e regras estveis para os usurios e operadoras de planos; z Adoo de instrumentos de promoo sade e preveno doena;

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z Implantao da assistncia farmacutica como parte da assistncia sade; z Desenvolvimento de novos produtos voltados para pblicos especficos.

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SRIE ANS 1. O Impacto da Regulamentao no Setor de Sade Suplementar

Edio, informao e distribuio:

Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS

RIO DE JANEIRO Avenida Augusto Severo, 84, 10 andar, Glria CEP 20021-040 Rio de Janeiro, RJ - Brasil Tel.: (21) 2505-0000
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