Voto: P./J. 14/95 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Novena poca 518 Pg.

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSE VICENTE AGUINACO ALEMAN, PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, EN EL AMPARO EN REVISION 83/94, MARCO ANTONIO BECERRIL TORRES, EN EL QUE FUE PONENTE EL MINISTRO MARIANO AZUELA GITRON. I. En la sesin del Pleno pblico celebrada el jueves 16 de marzo de 1995, se discuti y aprob el proyecto de sentencia formulada por el Ministro Mariano Azuela Gitrn, en cuyos puntos resolutivos se resuelve modificar la sentencia sujeta a revisin y amparar y proteger al quejoso contra los actos que reclam en su demanda, consistentes en la inconstitucionalidad del artculo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y del artculo 16 del Decreto de 20 de agosto de 1986 expedido por el Presidente de la Repblica, as como la aplicacin de dichas disposiciones por parte de la Tercera Sala del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje y de la Junta Especial nmero 14 de la Federal de Conciliacin y Arbitraje. En esa ocasin, expres mi inconformidad con la tesis de jurisprudencia 4a./J.40/94 de la Cuarta Sala, publicada en la Gaceta 82 de octubre de 1994, la cual establece que es inconstitucional el artculo 16 del decreto presidencial que cre el organismo descentralizado denominado Servicio Postal Mexicano, porque infringe el apartado A, fraccin XXXI, inciso b) del artculo 123 constitucional. Expuse luego las consideraciones que estim pertinentes para sostener mi criterio, y manifest que formular voto particular contra la ejecutoria en que se sostiene esa misma tesis. II. Me aparto y disiento de la tesis sustentada en esa ejecutoria en tanto que sostiene que el artculo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y el 16 del decreto expedido por el Presidente de la Repblica que cre el organismo pblico descentralizado Servicio Postal Mexicano contraran el artculo 123 constitucional en su apartado A fraccin XXXI, inciso b), subinciso 1. En el proyecto de mi disenso y en los argumentos de la mayora expresados durante la discusin se adujo que los organismos descentralizados del Gobierno Federal tienen el carcter de empresas, porque son universalidades de hecho integradas por elementos materiales, trabajo y factores incorpreos, los cuales son comunes a toda empresa econmica, y que no forman parte del Poder Ejecutivo por no ser parte de la administracin pblica centralizada. Difiero del criterio sustentado por la mayora porque los subincisos 1, 2 y 3 del citado inciso b) se deben interpretar en conjunto como una triada y no en forma desarticulada y dispersa, y porque su exgesis debe hacerse en concordancia con los artculos 25, 28, 90 y 93 de la Constitucin Federal, y con algunos preceptos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y de la

Ley Federal de las Entidades Paraestatales. El artculo 25 constitucional seala, en su prrafo cuarto, que el sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas que seala el artculo 28 prrafo cuarto de la Constitucin, manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que se establezcan. Y el prrafo cuarto del artculo 28 constitucional afirma que no constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas: correos.... Por otra parte, el artculo 90 de la propia Constitucin dispone, en lo conducente, que la administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal, y que el Congreso de la Unin definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin, y que las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. A su vez el artculo 93 constitucional dispone en el segundo y ltimo prrafo que cualquiera de las Cmaras podr citar a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivas ramas o actividades, y que las Cmaras tiene la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria. Segn los citados artculos 90 y 93 constitucionales, la administracin pblica federal es centralizada y paraestatal, por lo cual no se debe restringir dicha administracin a los rganos que dependen jerrquicamente de sus superiores, los cuales forman la administracin centralizada, sino que tambin forman parte de ella la administracin paraestatal, la cual se rige, por mandato constitucional, por las leyes que expida el Congreso de la Unin, y est integrada conforme al citado artculo 93 constitucional, por los organismos descentralizados y por las empresas de participacin estatal mayoritaria; y segn los artculos 25 y 28 constitucionales, el sector pblico tiene a su cargo las reas estratgicas y mantiene la propiedad y el control sobre los organismos que se establezcan. De lo anterior se deduce lgicamente que la propia Constitucin Federal establece la distincin entre organismos descentralizados y empresas, a pesar de las semejanzas de composicin que haya entre ambos, y que el gobierno federal tiene el dominio y el control sobre dichas entidades. III. Respecto de la disposicin contenida en el artculo 123 constitucional, apartado A, inciso b) subinciso 1, se debe indicar en primer trmino que dicha fraccin XXXI dispone que la aplicacin de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, pero que es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a diversas ramas industriales y servicios y segn el inciso b) a empresas.

La interpretacin correcta de este precepto debe hacerse analizando conjuntamente los subincisos 1, 2 y 3 de dicho inciso b), para determinar lo que debe entenderse por empresas. Los tres subincisos empiezan por la palabra aquellas, para indicar diversas clases de empresas. El subinciso 1 se refiere a las que administra el Gobierno Federal, el 2 a las que actan en virtud de un contrato o concesin federal, y el 3 a las que ejecutan trabajos en zonas federales, en las aguas territoriales o en las de la zona econmica de la nacin. Las tres clases tienen el gnero comn de empresas y en ninguna de ellas se hace referencia a organismos descentralizados; solamente, la nmero 1 dice que las empresas oficiales pueden ser administradas en forma directa o descentralizada, y no hay razn para interpretar que la forma de administracin descentralizada de las empresas comprenda o haga referencia a los organismos descentralizados, por lo cual stos no deben identificarse con las empresas. El mencionado inciso b) se refiere precisamente a empresas, y los tres subincisos citados comprenden diversos tipos de ellas. Ahora bien, la administracin pblica paraestatal se rige, por disposicin constitucional, por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y en particular por su ttulo tercero, donde se definen y mencionan los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. Respecto de los primeros, el artculo 45 dice que son organismos descentralizados las entidades creadas por el Congreso de la Unin o por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la forma legal que adopten, y el artculo 46 dice que son empresas de participacin estatal, entre otras, las sociedades nacionales de crdito y las sociedades de cualquiera otra naturaleza en que el gobierno federal aporte o sea propietario del cincuenta por ciento del capital social, tenga ttulos representativos de capital de serie especial o la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno o de designar al Director General. Establecida la distincin jurdica entre organismos descentralizados y empresas, se hace notar que esta distincin se encuentra elevada expresamente a rango constitucional cuando se aplica a las reas estratgicas establecidas en el prrafo cuarto del artculo 28 constitucional, entre las que se encuentra el servicio de correos, y que el prrafo quinto del mismo precepto dispone que El Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo... Y relacionando dichas disposiciones con las mencionadas distinciones que se encuentran en los artculos 90 y 93 de la propia Constitucin Federal es inobjetable que el organismo descentralizado Servicio Postal Mexicano, que tiene personalidad jurdica de tal y no de empresa, no est comprendido en el inciso b) de la fraccin XXXI del apartado A del artculo 123 constitucional. IV. Otros fundamentos del proyecto que no comparto consisten en considerar que, segn el apartado B del artculo 123 constitucional, las leyes sobre el trabajo rigen entre los Poderes de la Unin, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores, y que el Servicio Postal Mexicano no forma parte del Poder Ejecutivo, el cual slo comprende la administracin centralizada.

Estas consideraciones estn en oposicin de lo dispuesto por los artculos 89 fraccin I, 90 y 93 de la Constitucin Federal, los cuales deben interpretarse sistemticamente con el artculo 123 constitucional. El 89 fraccin I establece que son facultades del Presidente de la Repblica ejecutar las leyes que expida el Congreso, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. El 90 dispone, en lo conducente, que la administracin pblica ser centralizada y paraestatal, y que la Ley Orgnica que expida el Congreso definir las bases de creacin de entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. Y el 93 menciona y distingue, los organismos descentralizados federales de las empresas de participacin estatal mayoritaria. Ahora bien, segn dichos preceptos, la esfera administrativa del Poder Ejecutivo comprende la administracin centralizada y la paraestatal, y el Presidente de la Repblica es la persona en que se deposita el Poder Ejecutivo, y tienen a su cargo intervenir en dicha administracin paraestatal; y por consiguiente, siendo el Servicio Postal Mexicano un organismo descentralizado y paraestatal, forma parte del Poder Ejecutivo, es decir, de la esfera administrativa del Presidente de la Repblica, y su personal se rigen por el apartado B del artculo 123 constitucional, de lo contrario se mutila del Poder Ejecutivo la administracin pblica paraestatal que tambin le pertenece y est a su cargo. V. Para demostrar la dependencia de las entidades paraestatales del Poder Ejecutivo y la intervencin que ste tiene en ellos, debe tomarse en cuenta que el artculo 90 constitucional dispone que las leyes fijarn las bases para la creacin de dichas entidades y la intervencin que el Ejecutivo tendr en ellas, y que tambin es pertinente tomar en consideracin lo dispuesto por las leyes relacionadas con esa materia, la cual no se reduce a recibir su auxilio como lo afirma la mayora. Los artculos 9, 48, 49 y 50 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establecen que a fin de que el Ejecutivo intervenga en las entidades de la administracin pblica paraestatal stas se agruparn por sectores y subsectores, considerando el objeto de cada uno de ellos en relacin con la esfera de competencia de las Secretaras de Estado; que dicha intervencin se realizar a travs de la dependencia que corresponda, la cual fungir como coordinadora del sector o subsector respectivo y tendr a su cargo coordinar la programacin, presupuestacin, operacin y evaluacin de resultados, as como participar en los rganos de gobierno de dichas entidades. Los artculos 8, 9, 10, 15, 17, 21, 46 y 47 de la Ley Federal de las entidades paraestatales disponen que corresponde a las Secretaras de Estado y a las coordinadoras de sector, establecer polticas de desarrollo para ellos; coordinar su programacin y presupuestacin y conocer y evaluar los resultados de su operacin; que en la extincin de los organismos descentralizados debern observarse las mismas formalidades establecidas para su creacin, que la ley o el decreto respectivo fijen la forma y trminos de su extincin y liquidacin; que el director general de dichos organismos ser designado por el Presidente de la Repblica, o a indicacin de ste por el rgano de gobierno; que los objetivos de las entidades paraestatales se ajustarn a los programas

sectoriales que formule la coordinadora de sector y que las propias entidades debern sujetarse a la Ley de Planeacin, al Plan Nacional de Desarrollo, y a los programas sectoriales y a las asignaciones de gasto y financiamiento autorizados. Si bien la administracin paraestatal est basada en la descentralizacin administrativa la cual permite que las entidades paraestatales gocen de autonoma y de libertad para realizar sus funciones, como lo establece el artculo 11 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, los artculos a que hice referencia demuestran que a pesar de ello el Presidente de la Repblica, a travs de las Secretaras de Estado y de las coordinadoras de sector, tiene una fuerte intervencin en dichas entidades, autorizadas por el artculo 90 constitucional; por lo cual, dichas entidades y en particular los organismos descentralizados conservan una notoria dependencia del Poder Ejecutivo. Por tales razones, el organismo descentralizado Servicio Postal Mexicano forma parte de la administracin pblica federal, es decir del Poder Ejecutivo, y por lo mismo las relaciones laborales entre dicho organismo y sus trabajadores se rigen por lo dispuesto en el apartado B del artculo 123 constitucional. VI. La mayora de la citada ejecutoria sostiene que los organismos descentralizados no pertenecen a la administracin Pblica Federal ni al Poder Ejecutivo, aduciendo que ste siempre ejecuta actos de imperio que dan lugar a una sancin, y que los mencionados organismos slo realizan actos de derecho privado. No son correctas ninguna de tales aseveraciones. Respecto de la primera cabe recordar que la doctrina administrativa ha formulado un amplio cuadro de la vida administrativa, la cual va desde los hechos o sucesos naturales que producen efectos jurdicos, como el nacimiento y la muerte, pasa por los actos de gestin llamados tambin negocios jurdicos administrativos, que se rigen por normas de derecho privado, y culmina con los actos unilaterales de autoridad, que establecen obligaciones a cargo de los particulares. En la prctica el Gobierno Federal adquiere o enajena los bienes de dominio privado de la Federacin, conforme a las disposiciones de la Ley de Bienes Nacionales. Reducir la administracin pblica a los actos de imperio trae por efecto limitar las funciones de aqulla slo a los rganos administrativos centralizados, lo que es inadmisible a la luz de la Constitucin y de los ordenamientos legales citados. La segunda aseveracin de que los organismos descentralizados solamente ejecutan actos de derechos privado desconoce que en ocasiones dichos organismos realizan actos de autoridad, como sucede con el Instituto Mexicano del Seguro Social, que tiene el carcter de organismo fiscal autnomo, as lo establece la Jurisprudencia publicada en el Apndice de 1988, pgina 2828 de la Segunda Parte, cuyo rubro dice: 1761. SEGURO SOCIAL, EL INSTITUTO MEXICANO DEL, ES AUTORIDAD.

Se concluye, por tanto, que no es correcta la separacin absoluta que se hace en la ejecutoria, reservando a la administracin pblica centralizada los actos de autoridad y a la descentralizada los actos de derecho privado. VII. Por lo que ve al argumento de la mayora de que los organismos descentralizados no pueden pertenecer al Poder Ejecutivo y a la vez tener relaciones con l, hago notar que las citadas relaciones son posibles y se dan en la realidad, porque tanto el Presidente de la Repblica como los organismos descentralizados tienen su propia personalidad jurdica, pero sta est sometida a la potestad de aqul, y ambas pueden relacionarse en la forma y trminos que establezcan las leyes; porque al pertenecer los citados organismos a la administracin del Ejecutivo de la Unin, no pierden su personalidad limitada a su objeto, sino que la conservan como entidades de la administracin pblica paraestatal, y porque el Ejecutivo Federal est facultado para relacionarse tanto con los rganos de la administracin centralizada, como con los organismos descentralizados, que le estn subordinados de diversas maneras. Dichas relaciones van desde la creacin de los organismos de referencia, hasta su extincin y liquidacin, y ven a su programacin, direccin, presupuestacin, actuacin, evaluacin de resultados, y estn regidas por los correspondientes preceptos legales que ya cit en el apartado V de este voto. El artculo 90 constitucional, en su ltimo prrafo, prev tales relaciones: Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Y el artculo 50 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal las regula diciendo: Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades paraestatales, para fines de financiamiento, control y evaluacin, se llevarn a cabo en los trminos que dispongan las leyes, por conducto de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora General de la Federacin, sin perjuicio de las atribuciones que competen a las coordinadoras de sector. VIII. Todas las consideraciones y razonamientos expuestos llevan a establecer las siguientes conclusiones: Es constitucional el artculo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, porque no infringe el artculo 123 de la Constitucin Federal en su apartado A, fraccin XXXI, inciso b, subinciso 1. Es constitucional el artculo 16 del decreto expedido por el Presidente de la Repblica, el cual dispone, en aplicacin de los artculos 25 y 28 constitucionales y 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que las relaciones de trabajo entre el organismo descentralizado Servicio Postal Mexicano y su personal se regirn por la citada ley laboral y por el apartado B del artculo 123 de la propia Constitucin, pues al respecto se advierte que dicho

organismo presta un servicio pblico reservado en forma exclusiva al Estado y no tiene el carcter de empresa. Se debe modificar la jurisprudencia 4a./J.40/94 de la Cuarta Sala de esta Suprema Corte de Justicia en los trminos indicados, y se debi negar la proteccin constitucional en el amparo en revisin 83/94, tanto por lo que se refiere al artculo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado como en lo relativo al artculo 16 del decreto presidencial que cre el Servicio Postal Mexicano.