Relaes Internacionais e poltica externa do Brasil: uma perspectiva histrica

Paulo Roberto de Almeida Doutor em Cincias Sociais, diplomata (pralmeida@mac.com; www.pralmeida.org) Publicado in Atas do Simposio Brasil 500 anos depois (A Corua: Imprenta da Deputacin Provincial da Corua, 2002; ISBN: 84-95950-67-7; pp. 255-269).

Integrado como territrio produtivo nos circuitos do capitalismo mercantil durante a fase da primeira globalizao, que corresponde aos grandes descobrimentos europeus, o Brasil comea a se constituir como povo e como nao no curso de trs sculos de colonizao portuguesa. No h estado ou poder poltico autnomo, da a ausncia de relaes internacionais prprias, que no aquelas determinadas de modo reflexo pelo poder metropolitano. A transferncia da sede da monarquia opera uma primeira experincia de poltica externa, mas o sentimento nacional s se consolida a partir da constituicao do Estado independente. A lenta afirmao de uma poltica exterior nacional se faz ao longo da segunda fase da globalizao capitalista, quando ocorrem a primeira (mquina a vapor) e a segunda (eletricidade) das revolues industriais de nossa era, que no mudam, contudo, o carter primrio-exportador da insero econmica internacional do Pas. No final do sculo XIX, a despeito de transformaes econmicas ocorridas durante o Imprio, o Brasil se inseria na diviso internacional do trabalho da mesma forma como em seu incio: como uma Nao dotada de afirmada vocao agrcola para o monocultivo de exportao, ainda que alguns produtos momentneos como a borracha, por exemplo viessem a disputar a primazia ao caf nessa fase e no comeo do sculo XX. A Repblica trar poucas modificaes a uma estrutura econmico-social essencialmente conservadora, no obstante a promissora experincia industrializadora de seus primeiros anos. O que a Repblica introduz de novo so princpios alternativos de poltica externa, como o pan-americanismo, por exemplo, numa rea em que o Imprio tinha mantido, ou sido mantido em, um relativo isolamento das demais repblicas do continente. A afirmao da Repblica se d num terreno em que o legado monrquico no tinha ainda se esvanecido, sobretudo nos meios diplomticos, ocorrendo mesmo alguns

episdios jacobinos, no casa das intervenes estrangeiras durante a revolta da Armada, por exemplo. Mas, do ponto de vista econmico, os problemas que passam a atormentar a jovem Repblica eram os mesmos que tinham angustiado a jovem nao independente: o problema da mo-de-obra (desta vez como imigrao) e os investimentos estrangeiros e os capitais de emprstimo, origem de monumental dvida externa que estaria sempre sendo jogada para a frente. A questo financeira com a negociao do Funding Loan de 1898 e o problema da defesa do caf (promoo comercial e propaganda no exterior) so os grandes assuntos da diplomacia econmica do Brasil nesse perodo, cuja insero na diviso internacional do trabalho continuaria sendo feita pelo simples lado da exportao primria. Tem incio, assim, uma diplomacia do caf, que continuaria durante todo o perodo de afirmao de nossa vocao agrcola. A era do Baro, 1902-1912 Os elementos relevantes do relacionamento externo nessa fase so os dos limites territoriais deixados em aberto pela nulificao do Tratado de Madri, mediante o trabalho diplomtico de delimitao das fronteiras ainda duvidosas. A figura proeminente nessa fase , evidentemente, a do Baro do Rio Branco (1902-1912), verdadeiro patrono e elemento ideolgico central no processo de formao da moderna diplomacia brasileira. Outras questes proeminentes so a do equilbrio no Cone Sul, problema indissocivel da poltica americana conduzida pela Chancelaria, e a da participao do Brasil nas conferncias de paz de Haia. Na vertente econmica destacam-se os emprstimos para estocagem de caf e o primeiro exemplo de currency board de nossa histria econmica, com a criao da Caixa de Converso em 1906. A Repblica dos bacharis, 1912-1930 Essa Repblica de bacharis, que vai atravessar grosso modo todo o primeiro perodo republicano, tenta inserir o Brasil no chamado concerto de naes, inclusive pelo envolvimento na Primeira Guerra e na ulterior experincia da Liga das Naes, motivo de uma das grandes frustraes na histria multilateral da diplomacia brasileira. No que se refere s questes relativas insero do Pas no concerto de naes civilizadas, parecia evidente que o relacionamento poltico com as potncias econmica e militarmente significativas no poderia se fazer em p de igualdade, como a viso bacharelesca e jurisdicista das elites monrquicas e republicanas pretendeu, inutilmente, alimentar a iluso durante um largo perodo. Desde as agruras do relacionamento com a Inglaterra vitoriana, passando pela participao algo frustrada nas conferncias de paz de 2

Haia, at a experincia humilhante da Liga das Naes, o Brasil se ver confrontado a posturas externas que iam do desprezo e da soberbia ao que mais tarde e em outro contexto se chamaria de benign neglect. Cabe destacar, porm, que, mesmo num contexto cultural ainda fortemente colonizado ideologicamente, a repblica dos bacharis no se afastar, grosso modo, da misso j desenhada pelas elites da monarquia ilustrada no sentido de buscar, incessantemente, afirmar os interesses nacionais no quadro de um sistema internacional fortemente discriminatrio em relao a potncias menores, naes anteriormente colonizadas, ou, enfim, formaes perifricas de uma forma geral. Crise e fechamento internacional: 1930-1945 Com a retrao da interdependncia econmica global, nas crises politicomilitares e financeiras da primeira metade do sculo XX, o Brasil formula uma poltica externa prpria, com o objetivo de aprofundar o desenvolvimento. A era nacional introduz, no cenrio das relaes internacionais do Brasil, o que se poderia chamar de mudana de paradigma. As alteraes na correlao de foras sociais e na prpria estrutura decisria do sistema poltico brasileiro, introduzidas pela Revoluo de 1930 (e por seus desenvolvimentos subseqentes), no poderiam, claro, deixar de afetar a natureza das relacionamento externo do Pas, em escala ainda no experimentada at aquela conjuntura histrica. Apesar de que a diplomacia brasileira continua, por um certo tempo mais, a apoiar-se na tradio bacharelesca e jurisdicista vinda do sculo XIX e sem embargo de que as preocupaes de seus quadros principais ainda estivessem marcadas por uma atitude essencialmente ornamental e aristocrtica para empregar uma terminologia cunhada por Hlio Jaguaribe , nessa fase que se passa de uma postura mais ou menos passiva em relao ao sistema internacional dominante para uma tentativa de insero positiva, e portanto afirmativa, nos quadros da ordem mundial em construo. O subperodo dominado pela redefinio de prioridades polticas e das alianas externas no contexto das crises da ordem poltica e econmica internacionais dos anos 1930, com dificuldades para a preservao de escolhas autnomas em face dos limites objetivos guerra e bloqueios atuao puramente diplomtica. Elementos de destaque no contexto externo so constitudos pela crise econmica inaugurada pelo crack da bolsa de Nova York, em 1929, pela questo da dvida externa na qual se observa uma moratria de fato, seguida de renegociao com os credores bilaterais - e, sobretudo, pela poltica de alianas e de equilbrio pendular entre imperialismos rivais, entre os quais se destacam os Estados Unidos e a Alemanha nazista. Em muitos pases europeus e em diversas outras regies do mundo civilizado se travava ento uma surda (por vezes aberta) luta entre doutrinas ideolgicas rivais, com 3

destaque para as correntes fascistas e autoritrias e, em menor plano, os diversos movimentos de afiliao socialista ou comunista. No plano interno, no se pode deixar de notar os desafios insurrecionais comunista e integralista, em 1935 e 1938 respectivamente, que no deixaram de ter conexes internacionais bem marcadas. A guerra civil espanhola, na qual chegam a combater inclusive voluntrios brasileiros geralmente sados do movimento aliancista de 1935 epitomiza essa fase de intensos conflitos ideolgicos e de apelos dramticos solidariedade internacional. No final do perodo, o Brasil define-se pela poltica de grande aliana atlntica, confirmada pela participao na Segunda Guerra Mundial e pelo alinhamento com as posies norte-americanas. Persiste em filigrana, durante toda essa fase, uma conscincia ntida das elites dirigentes em relao ao atraso material e tecnolgico do Pas, mesmo se essa percepo ainda no tivesse sido conceitualmente definida nos termos da grande diviso entre desenvolvimento e subdesenvolvimento que vai mobilizar a agenda internacional no imediato ps-guerra e nas dcadas seguintes. Em todo caso, grande parte das energias da diplomacia varguista, no captulo das relaes econmicas externas, ser mobilizada em funo da necessidade de se lograr recursos financeiros e materiais para a instalao de uma usina siderrgica no Pas, o que ser alcanado mediante o apoio dos Estados Unidos construo de Volta Redonda. Uma poltica exterior tradicional: 1945-1960 Essa fase tem incio pela participao tentativa e parcial do Brasil na construo de uma nova ordem mundial, na conferncia de Bretton Woods, em 1944, a partir de quando a reorganizao econmica do mundo enquadrada pela luta entre os modelos rivais do liberalismo e do socialismo. Ela tem continuidade com a afirmao incisiva j no segundo Governo Vargas - dos interesses nacionais no quadro indito de diminuio dramtica dos atores relevantes no plano internacional em funo da bipolaridade introduzida pela Guerra Fria e, portanto, de reduo simultnea das parcerias economicamente rentveis nesse quadro de opes obrigatrias. Mas, a opo americana que ento se desenha se faz tambm no contexto da emergncia de uma diplomacia do desenvolvimento, que se afirmar plenamente na fase seguinte. Se, por um lado, a doutrina da segurana nacional define o sustentculo ideolgico da Guerra Fria, o Pan-americanismo, por outro, mobiliza os esforos da diplomacia para a explorao da carta da cooperao com a principal potncia hemisfrica e ocidental. nesse quadro de barganhas polticas e de interesse econmico bem direcionado que o Brasil empreender sua primeira iniciativa multilateral digna de registro, a Operao Pan-Americana, proposta pelo Governo Kubitschek em 1958. 4

No plano econmico externo, nessa fase que tem incio a negociao dos primeiros acordos de produtos de base caf, cacau, acar, entre outros -, com a criao concomitante das organizaes multilaterais setoriais que se ocupam desses produtos, ao mesmo tempo em que o Brasil suscita, em 1956, mediante a demanda formal de reestruturao das dvidas oficiais bilaterais, a criao de um foro de credores que mais adiante evoluir para a constituio do Clube de Paris (1961). Ainda no terreno da diplomacia econmica multilateral, essa fase corresponde aos primeiros exerccios negociadores de poltica comercial no GATT, quando o Brasil renegocia sua adeso, em 1957, a partir da nova Lei Aduaneira e de reclassificao tarifria. A poltica regional marcada por uma certa ambigidade entre o equilbrio estratgico e o isolamento diplomtico, visvel sobretudo no relacionamento com o principal parceiro e rival, a Argentina, mas o quadro evolui, sobretudo a partir da era Kubitschek, para a superao da competio e sua substituio pela convivncia e pela cooperao. Comea a ter voga, nessa poca, sob a impulso do economista argentino Raul Prebisch, o chamado modelo cepalino, isto , a promoo do desenvolvimento nacional por meio de polticas ativas de industrializao, eventualmente mediante a cooperao econmica no contexto sul-americano e a promoo de esquemas de integrao. Tais esforos, inclusive por um certo mimetismo em relao ao mercado comum europeu recentemente (1957) institudo, resultaro, em 1960, na criao da Associao LatinoAmericana de Livre-Comrcio (ALALC). No plano institucional interno, tambm nessa fase que se completa a profissionalizao da carreira diplomtica, cujo acesso passa a se dar, desde 1946, por vestibular organizado pelo Instituto Rio Branco e na qual a ascenso funcional confirma mais intensamente o mrito do que o background familiar. A poltica externa independente: 1961-1964 A prtica da poltica externa independente, em sua primeira modalidade nos conturbados anos Jnio Quadros-Joo Goulart, representa uma espcie de parnteses inovador num continuum diplomtico dominado pelo conflito Leste-Oeste. O impacto da revoluo cubana e o processo de descolonizao tinham trazido o neutralismo e o noalinhamento ao primeiro plano do cenrio internacional, ao lado da competio cada vez mais acirrada entre as duas superpotncias pela preeminncia tecnolgica e pela influncia poltica junto s jovens naes independentes. No surpreende, assim, que a diplomacia brasileira comece a repensar seus fundamentos e a revisar suas linhas de atuao, em especial no que se refere ao tradicional apoio emprestado ao colonialismo portugus na frica e a recusa do relacionamento econmico-comercial com os pases socialistas. A aliana preferencial com os Estados Unidos pensada mais em termos de vantagens 5

econmicas a serem barganhadas do que em funo do xadrez geopoltico da Guerra Fria. Formuladores protagnicos dessa nova maneira de pensar foram polticos relativamente tradicionais como Afonso Arinos e San Tiago Dantas e alguns diplomatas de esprito inovador como Arajo Castro. nesse perodo que, ao lado da tradicional dicotomia Leste-Oeste, se comea a proclamar uma diviso do mundo ainda mais insidiosa, Norte-Sul, entre pases avanados e pases subdesenvolvidos. O Brasil foi um dos articuladores mais ativos das propostas desenvolvimentistas que resultaram na criao, em maro de 1964, da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), cujos objetivos eram, nada mais, nada menos, do que a reviso completa da arquitetura do sistema multilateral de comrcio e a criao de mecanismos sustentao de produtos de base, sistema geral de preferncias comerciais em favor dos exportadores de matrias-primas, no reciprocidade nas relaes de comrcio suscetveis de promover uma insero mais ativa dos pases em desenvolvimento na economia mundial. Quando a primeira sesso da conferncia se realizava, em Genebra, o golpe militar no Brasil sinalizou, entretanto, um retorno a padres mais tradicionais de poltica externa. A volta ao alinhamento, 1964-1967 O reenquadramento do Brasil no conflito ideolgico global representa mais uma espcie de pedgio a pagar pelo apoio dado pelos Estados Unidos no momento do golpe militar contra o regime populista do que propriamente uma operao de reconverso ideolgica da diplomacia brasileira. Em todo caso, observa-se um curto perodo de alinhamento poltico, durante o qual a nova diplomacia do marechal Castelo Branco em contraposio quela resolutamente nacionalista aplicada por Floriano Peixoto durante a revolta da Armada adere estritamente aos cnones oficiais do Pan-americanismo, tal como definidos em Washington: registre-se, numa seqncia de poucos meses, a ruptura de relaes diplomticas com Cuba e com a maior parte dos pases socialistas, assim como a participao de fora de interveno na crise da Repblica Dominicana. A poltica multilateral e as relaes bilaterais, de modo geral, passam por uma reverso de expectativas, para grande frustrao de parte da nova gerao de diplomatas que tinha sido educada nos anos da poltica externa independente. No plano econmico externo, a volta ortodoxia na gesto da poltica econmica permite um tratamento mais benigno da questo da dvida externa, seja no plano bilateral, seja nos foros multilaterais do Clube de Paris ou nas instituies financeiras internacionais, como o FMI. sintomtico alis que a nica assemblia conjunta das organizaes de Bretton Woods a realizar-se no Brasil, tenha tido por cenrio o Rio de 6

Janeiro da primeira era militar, em 1967, quando tambm se negocia a instituio de uma nova liquidez para o sistema financeiro internacional, o Direito Especial de Saque do FMI. Reviso ideolgica e busca de autonomia tecnolgica: 1967-1985 Mas, a postura de princpio favorvel a uma poltica exterior de tipo tradicional ou a aceitao indiscutida de regras diplomticas caracterizadas pelo alinhamento incondicional s teses do principal parceiro ocidental vinham tendo cada vez menos vigncia no Brasil contemporneo, mesmo no regime dos militares adeptos da doutrina da segurana nacional. Basicamente, essas atitudes apenas se manifestaram nos primeiros anos do ps-guerra e no seguimento imediato do movimento militar de 1964, para serem logo em seguida substitudas por atitudes mais pragmticas. A atitude contemplativa em relao aos EUA partilhada igualmente pelos militares e pelas elites, de modo geral, durante a Guerra Fria cede progressivamente lugar a uma diplomacia altamente profissionalizada, preocupada com a adaptao dos instrumentos de ao a um mundo em rpida mutao, e instrumentalizada essencialmente para o atingimento dos objetivos nacionais do desenvolvimento econmico. Tem incio, ento, a participao plena do Brasil nos esforos de construo de uma nova ordem econmica internacional, com atuao destacada em todos os foros multilaterais abertos ao engenho e arte de uma diplomacia mais madura e liberta das alianas exclusivas da Guerra Fria. O perodo pode ser caricaturalmente identificado com a diplomacia dos rtulos, que efetivamente se sucedem entre 1967 e 1985, a saber: (1) diplomacia da prosperidade ainda no Governo Costa e Silva; (2) Brasil Grande Potncia, no perodo Mdici; (3) pragmatismo responsvel, sob a presidncia Geisel; (4) diplomacia ecumnica, j no ltimo governo militar desse ciclo, o de Figueiredo. A despeito dessas classificaes mais ou menos arbitrrias, tratou-se, basicamente, de uma diplomacia do crescimento, consubstanciada na busca da autonomia tecnolgica, inclusive a nuclear, com uma afirmao marcada da ao do Estado nos planos interno e externo. Mas, observa-se tambm nesse perodo a confirmao da fragilidade econmica do Pas, ao no terem sido eliminados os constrangimentos de balana de pagamentos que marcaram historicamente o processo de desenvolvimento brasileiro: as crises do petrleo, em 1973 e 1979, seguida pela da dvida externa, em 1982, marcam o comeo do declnio do regime militar. Redefinio das prioridades e afirmao da vocao regional: 1985-2000 Os elementos mais significativos da postura internacional do Brasil poderiam ser atualmente caracterizados pelos seguintes processos: redefinio das prioridades 7

externas, com afirmao da vocao regional processo de integrao subregional no Mercosul e de construo de um espao econmico na Amrica do Sul , opo por uma maior insero internacional e aceitao consciente da interdependncia em contraste com a experincia anterior de busca da autonomia nacional , com a continuidade da abertura econmica e da liberalizao comercial, no quadro de processos de reconverso e de adaptao aos desafios da globalizao. A diplomacia passa a apresentar mltiplas facetas, que no exclusivamente a de tipo bilateral ou aquelas de ordem estritamente profissional corporativa: so elas a regional, a multilateral (principalmente no mbito da OMC) e a presidencial. As mudanas de ordem poltica, econmica e diplomtica nas relaes internacionais do Pas, neste perodo recente, so to variadas, e de tal magnitude tanto as surgidas internamente como as induzidas de fora , que qualquer tentativa de levantamento das questes relevantes nesta fase da histria nacional correria o risco de deixar de fora problemas importantes de uma agenda externa crescentemente diversificada e extremamente complexa, seja no mbito multilateral ou nos diversos planos bilaterais. Mencione-se, por obrigatria, a questo nem sempre bem colocada da opo entre uma poltica externa tradicional por definio alinhada e uma poltica externa independente, problema dramatizado por anos de enfrentamento bipolar no cenrio geopoltico global. Superando, contudo, o invlucro ideolgico da postura externa do Pas nesse perodo, e mesmo os diversos rtulos com os quais se procurou classificar a diplomacia da era militar, assume importncia primordial, independentemente da postura poltica particular de cada Governo frente aos desafios do cenrio internacional, a questo do desenvolvimento econmico, verdadeiro leit motiv da diplomacia brasileira contempornea. A poltica externa brasileira, desde os anos 50 pelo menos, foi basicamente uma poltica econmica externa, mesmo se problemas de ordem regional (rivalidade com a Argentina), de tipo poltico-ideolgico (desafio insurrecional segundo o modelo castrista) ou de cunho social-humanista (direitos humanos, por exemplo) ocuparam fraes significativas da agenda diplomtica em momentos determinados desse perodo. Sem praticamente nenhum tipo de exceo, todas as grandes questes de poltica interna do Pas industrializao, capital estrangeiro, poltica energtica e de segurana nacional (comeando pelo petrleo, passando pelo programa nuclear e chegando poltica de informtica), modernizao tecnolgica etc. so tambm, e antes de mais nada, questes de poltica externa da Nao.

So essas as questes acrescidas de algumas outras que delas derivam: dvida externa, meio ambiente, exportaes de artigos militares etc. que esto no centro das relaes internacionais do Brasil contemporneo e que, como tais, devem conformar o prprio menu de um estudo global das relaes internacionais do Pas. Uma outra questo, mais recente, mas que faz parte igualmente da agenda econmica externa da Nao, veio a elas se juntar em forma permanente: a poltica de integrao regional, em especial o processo de constituio de um mercado comum no cone sul americano. Ainda que esta ltima issue diplomtica tenha resultado, basicamente, de uma opo de public policy cuja natureza foi fundamentalmente poltica e mesmo geopoltica, no bom sentido da palavra , isto , a deciso tomada, ao concluir-se o perodo militar, de encerrar a tradicional postura de conflito e de concorrncia com a Argentina para substitu-la por uma de cooperao e de integrao, essa questo representa, igualmente, um captulo especfico, ainda que indito, da densa agenda brasileira no campo das relaes econmicas internacionais. Ela uma vertente, provavelmente a mais importante na atualidade, da j chamada diplomacia do desenvolvimento. Assim como a industrializao e a modernizao econmica do Pas foram perseguidas de maneira persistente, desde longas dcadas, pela sociedade em seu conjunto, a integrao regional passa a fazer parte do horizonte histrico futuro da nacionalidade. Num mundo em rpida mutao, com cenrios geopolticos e geoeconmicos ainda no totalmente claros, a opo de poltica regional adotada pelo Brasil passa a conformar um dos pontos mais importantes de sua agenda internacional. Como tal, essa questo deve figurar em posio de destaque em qualquer estudo que se empreenda, doravante, sobre as relaes internacionais do Brasil. Nova fase de insero econmica internacional, com a redefinio de algumas linhas de sua poltica externa (integrao subregional), se define no bojo da terceira fase da globalizao capitalista, que corresponde igualmente a um processo de grandes transformaes na economia e na sociedade brasileiras. Finalmente, nenhum estudo das relaes internacionais do Brasil poderia descurar a perspectiva propriamente globalizante e primariamente comparatista consistindo em pensar sua insero num sistema internacional cujas bases de funcionamento esto em processo de transformao acelerada. No est ainda totalmente claro que estrutura de tomada de decises polticas, em nvel mundial, e que conformao precisa, em termos de sistema hierarquizado (ainda que segundo novos princpios), ter a ordem emergente atualmente, que passa a substituir o cenrio bipolarizado enterrado ao mesmo tempo em que se cobre de terra o caixo do socialismo mundial. Em todo caso, essa nova ordem j no mais consistir, apenas, de duas superpotncias, algumas potncias mdias e vrios Estados emergentes. Os fenmenos de 9

globalizao no apenas restrito internacionalizao dos circuitos produtivos e de regionalizao com a formao de blocos econmicos e polticos em diversas regies do planeta prometem introduzir novas variantes nos modelos at aqui conhecidos de sistema internacional, tais como referidos anteriormente: o modelo dos imprios universais, o das cidades-Estado comerciais e o moderno sistema de Estados. O cenrio histrico futuro indica, previsivelmente, que o estudo das relaes internacionais de um Pas como o Brasil ter de trabalhar, durante um certo tempo ainda, com os conceitos de Estado perifrico e de potncia mdia. Ainda assim, o padro de relacionamento de um Estado desse tipo com os atores principais do sistema internacional, bem como o peso especfico de naes perifricas na estrutura do poder mundial sofrero mudanas significativas em direo do horizonte 2000. Nesse sentido, uma reflexo comparada sobre as tendncias de desenvolvimento dos Estados mdios, com base nos elementos de anlise j disponveis, poder contribuir a uma melhor compreenso da agenda diplomtica de um pas-continente como o Brasil. Trabalhos do autor: O Brasil e o multilateralismo econmico. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999 O estudo das relaes internacionais do Brasil. So Paulo: Unimarco, 1999 Relaes internacionais e poltica externa do Brasil: dos descobrimentos globalizao. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 1998 Mercosul: fundamentos e perspectivas. So Paulo: LTr, 1998 Washington, 19 setembro 2000 Reviso: 22 maro 2001

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