Destino final dos resduos slidos urbanos: desafio Administrao Pblica

Francisco Vitoriano da Silva Jnior1

Resumo: Este artigo tem como objetivo discutir sobre a problemtica da destinao final dos resduos slidos urbanos e sobre a terceirizao como recurso utilizado pelo Poder Pblico para garantir a correta eliminao final do lixo urbano. Para tanto, enfocar o caso do Municpio do Natal (RN), que optou por entregar a administrao do Aterro Sanitrio Metropolitano a uma empresa especializada, a Braseco S/A. Palavras-chave: Administrao Pblica. Servios. Terceirizao. Resduos Slidos Urbanos.

Graduando do Curso de Administrao Pblica a Distncia pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN.

Introduo

Administrao Pblica, com o intuito de assegurar, para toda a coletividade, um ambiente que garanta as melhores condies de vida. Nesse sentido, os rgos e as

mundo

est

globalizado

economicamente, e a sociedade, a poltica, a cultura e a tecnologia esto continuamente se renovando e, por causa do seu carter flexvel, acabam ocasionando mudanas nos diferentes setores, implicando vrias modificaes no panorama mundial e, por consequncia, nas organizaes. Assim sendo, necessrio que o Poder Pblico busque novas formas de se adequar a modelos inditos para desempenhar com eficincia as suas funes, uma vez que preciso qualificao para dar respostas que guardem conformidade com as aspiraes da populao. Um caso de difcil resoluo que os pases enfrentam a destinao final dos resduos slidos urbanos, mais conhecidos como lixo, que, de modo geral, guarda um elevado nvel de complexidade socioambiental e econmica. Isso porque produzida uma enorme quantidade de resduos diariamente, e o lixo tem grande potencialidade de se transformar em foco de doenas, de contaminao do solo, do ar e das guas. Essa realidade faz com que se torne imprescindvel uma posio efetiva da

entidades pblicas, com a inteno de aprimorar a prestao dos servios pblicos e dar respostas geis e eficientes aos problemas comunitrios, no raras vezes, recorrem terceirizao, isto , fazem uso de um processo de gesto mediante o qual repassam algumas atividades para terceiros, com os quais estabelecem uma parceria pblico-privada, ficando os entes pblicos concentrados apenas em atividades essenciais. Em efeito, terceirizar a soluo encontrada pela Administrao Pblica para reduzir ou suprimir a participao estatal em atividades acessrias, com o intuito de diminuir os gastos pblicos, aumentar a qualidade dos produtos ou servios e assegurar maior eficincia da mquina administrativa. Desse modo, o presente texto objetiva discutir sobre a problemtica da destinao final dos resduos slidos urbanos e sobre a terceirizao como recurso utilizado pelo Poder Pblico para garantir a correta eliminao final do lixo urbano. Para tanto, enfocar o

caso do Municpio do Natal (RN), que optou por entregar a administrao do Aterro Sanitrio Metropolitano a uma empresa contratada, a Braseco S/A.

raras

vezes,

casos

de

consumo

compulsivo, que produz um massivo contingente de rejeitos e resduos. Assim, dia a dia, por meio das diversas e complexas atividades humanas, milhares de toneladas de lixo, de inmeras fontes (domiciliar, comercial, industrial, agrcola, sptico, nuclear etc.), so geradas, sendo os principais fatores de incremento tm sido o aumento populacional e a intensidade da industrializao (MAGALHES, 2011). No entanto, o lixo domiciliar o que representa o maior percentual gerado, contribuindo com cerca de 50% do total, constituindo, por essa razo, um srio enfrentado pblicos. O aumento salarial dos brasileiros e a consequente aumento do poder aquisitivo, bem como a mudana na composio da massa de lixo, ocorrida nos ltimos anos, tm demandado no s uma reflexo sobre conceitos mais antigos, como tambm uma mudana de modelos que viabilizem o gerenciamento desses resduos. Todo esse cenrio remete a um problema que requer maior ateno por parte dos governantes, uma vez que quem mais sofre com esta questo so as pelos problema a ser administradores

O problema do destino final do lixo A incorreta destinao final dos que

resduos

slidos

urbanos,

compromete equilbrio nas condies sociais e ambientais para a populao, resultado da que, urbanizao na maioria no das planejada,

cidades, ocasionou um sem-nmero de problemas estruturais, como a falta de polticas de gerao de emprego e renda, para suprir a demanda de pessoas que chegam s cidades todos os dias, e de saneamento bsico adequada, resduos caracterstica dando slidos do mundo destaque, gesto dos urbanos, moderno. especificamente,

Alm do mais, com o processo de industrializao, a produo de bens encontra-se tecnolgico indstrias em que produzam um permite em patamar que as escala

crescente para abastecer o mercado e atender a demanda da sociedade de consumo, que, cada vez mais, seduzida pelo marketing dos produtos veiculados na mdia, havendo, no

pessoas de baixo poder aquisitivo, que residem nas reas perifricas. Grande parte dos resduos slidos urbanos gerados no pas lanada em lixes sem qualquer tipo de controle, com todos os tipos de problemas ambientais e sociais que esse descaso pode acarretar. Parte representativa desses resduos disposta em aterros controlados que, normalmente, no dispem de todos os sistemas de controle adequados. Alm disso, h a parcela destinada a aterros sanitrios que tambm no dispem de todos os equipamentos de controle, o que torna a disposio final um srio problema. Por outro lado, essa situao d uma ideia da quantidade de resduos, que poderiam, se bem tratados, contar com os benefcios do tratamento adequado. De acordo com Fergutz, Dias e Mitlin (2011), os resduos slidos urbanos, pelo seu elevado teor de matria orgnica, aproximadamente 12% representam das fontes

sendo dispostos de forma inadequada e contribuem com a contaminao da gua, do solo e da atmosfera pela eliminao do chorume e do biogs, ambos oriundos da decomposio da matria orgnica; com a proliferao de vetores de doenas; com a poluio visual, comprometendo a beleza da cidade e com aumento do custo para a limpeza e para a manuteno. Alm disso, tornam-se obstculos para o trnsito, podendo provocar acidentes e tambm representam perigo para os carros e pedestres, com a presena de objetos cortantes. Diante desse panorama que se deu a contratao pelo Poder Executivo Municipal de firma especializada para proceder correta destinao final aos resduos slidos urbanos no Municpio do Natal (RN), melhorar os servios voltados populao e colocar em funcionamento o Aterro Sanitrio da Regio Metropolitana de Natal, atravs de uma licitao, fundamentado na Lei n. 8.666/1993.

emissoras de gases como dixido de carbono (CO) e o metano (CH), que so os principais gases do efeito estufa. Por falta de recursos e, principalmente, por deficincias de longa data referentes organizao

Terceirizar para dar soluo Terceirizar transferir a terceiros, mediante contrato com profissional liberal, autnomo ou empresa prestadora de servios, atividades que

administrativa, os resduos terminam

no coincidam com as atividades-fim da organizao, quais sejam, as atividades acessrias, isto , aquelas que servem de apoio. Entende-se que o que permitida a participao de particulares de forma complementar, prestando servios de atividade-meio (alimentao, limpeza, vigilncia, exemplo), contabilidade, e no ou a ou certos gesto, das servios tcnico-especializados, por administrao execuo

qualidade e segurana, com reduo de custos, requeridos por um mercado cada vez mais competitivo. Ainda conforme Polonio (2000), o objetivo da de um processo de de terceirizao a liberao da empresa realizao atividades (ou suas desse consideradas Administrao essenciais. Como acessrias concentre resultado

atividades-meio), possibilitando que a energias e criatividades nas atividades processo, atinge-se maior eficincia com a entrega de produtos de maior qualidade.

atividades, que devem ser prestadas exclusivamente pelo Ente pblico ou pela sua Administrao Indireta. Polonio (2000) destaca que a

Para Souto (2000), a terceirizao diz respeito a uma atividade-meio do Estado, realizao ou de seja, atividades seus geralmente, fins, pela instrumentais da Administrao para caracterizando-se,

terceirizao definida como um processo de gesto empresarial que se resume transferncia para terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas, de servios que, na origem, seriam executados no interior da prpria empresa, e ainda, que o processo de terceirizao melhorar empresa principais, atividades, investimento a resulta qualidade, terceirizadora, deixa para da j busca que a ininterrupta por reduzir dos custos e quando empresas ou sempre

contratao de servios, disciplinada pela Lei n. 8.666/1993. Mesmo usada em atividades administrativas internas, como limpeza, vigilncia e digitao, no devem fazer frente Administrao Pblica as limitaes impostas pela jurisprudncia laboral, que probem a contratao por interposta pessoa na atividade-fim da entidade. A Administrao moderna, que busca o enxugamento da mquina da Administrao, no pode

concentra esforos em suas atividades especializadas a implementao de administrativas para atingir operacionais, que exigem determinado

ser

compelida

criar

cargos

de concesso ou permisso ser adotado. Na ausncia de lei que preveja a outorga da gesto ao particular, a prestao do servio dever ser realizada diretamente pelo Estado. (JUSTEN FILHO, 1997). Segundo Di Pietro (2013), na ambitude do Direito do Trabalho, terceirizao a contratao, de por terceiros o mesmo Pblica determinada para para o a empresa o tomador de servio , do trabalho o desempenho de atividade-meio, e que conceito Administrao que,

estruturas burocrticas, se puder ser atendido o interesse pblico com tcnicas com maior eficincia e menor nus, mediante a contratao de prestadores de servio, fornecedores de mo de obra. No permitido, todavia, atividade, transferir pois a gesto da a permanece

responsabilidade com o Estado, que se utiliza de insumos privados, tais como bens, pessoal, tecnologia ou capital. Em se tratando da viabilidade legal de terceirizao Administrao de servios pela lcita Pblica,

frequentemente, celebra contratos de empreitada de obra e de servio e de fornecimento, com fundamento no artigo 37, XXI, que CRFB-1988, os observadas as normas da Lei n. 8.666/1993, regulamenta contratos administrativos. Alm disso, a possibilidade de

somente no que se relaciona s atividades-meio dos entes pblicos, no sendo possvel aplic-la ao exerccio de atividades atinentes a atribuies de cargos efetivos de seus quadros, nem a funes que envolvam o poder de polcia Mesmo ou atos assim, administrativos. especfica. Isso fica patente com o exame do artigo 175, caput, da Lei n. 8.666/1993, que proporciona indcios mais que fortes da impossibilidade de outorga de concesses e permisses sem autorizao legislativa. Portanto, caber lei estabelecer se o regime

terceirizao ser real desde que, em efeito, averiguada sua adequao e vantagem, em contraposio contratao de pessoal, quando ento ser lcita a instaurao de processo licitatrio, nos termos do artigo 2. da Lei n. 8.666/1993. Isto , ser preciso comprovar que o realizar um concurso no o meio mais adequado para satisfazer o interesse pblico em anlise, mas, sim, contratar os

necessitar de autorizao legislativa

pretendidos servios, precedido de licitao. Isso porque, na maioria das vezes, a ineficincia do rgo fruto da prpria incapacidade e da Administrao Pblica em fornecer os recursos materiais para humanos adequada indispensveis

de produtos a terceiros alheios aos seus quadros. Essa noo dispensa os conceitos pois tanto de atividade-meio ser e atividade-fim para ser estabelecida, podem delegadas atividades acessrias quanto parcelas da atividade principal da terceirizadora. Logo, de acordo com a autora, a terceirizao uma das maneiras de inserir o particular na prestao do servio pblico, que se faz atravs de contrato administrativo. O terceiro um mero executor material, privado de toda prerrogativa com o Poder Pblico, j que no se trata de gesto do servio pblico, mas de uma simples prestao de servios. Vale ressaltar, no entanto, que a terceirizao Administrao de servios pela quando Pblica,

prestao da atividade. Disso resulta que a Administrao Pblica procure o caminho mais fcil, No que a terceirizao. entanto, esse

expediente no encontra fundamento legal, alm de, em grande parte dos casos, custar mais caro para os cofres pblicos, princpio em evidente da ofensa ao economicidade,

estabelecido pelo artigo 70, caput, da Constituio Federal. (DI PIETRO, 2013). Ainda para essa autora (DI PIETRO, 2013), a terceirizao pode, muitas vezes, redundar em desrespeito aos direitos sociais do trabalhador da empresa tomadora do servio, situao que colocaria a Administrao Pblica sob a proteo do Direito do Trabalho. J para Ramos (2001), terceirizao um mtodo de gesto em que uma pessoa jurdica pblica ou privada transfere, desde uma relao que envolve mtua colaborao, a prestao de servios ou fornecimento

praticada sem o devido respaldo legal, traz consequncias distintas para o contratado pela empresa prestadora, para esta e para a autoridade. A contratao irregular, nesse caso, no cria vnculo empregatcio com o rgo pblico tomador do servio. No obstante isso, o Ente pblico no pode se eximir de pagar os servios de fato prestados, pois no pode o Poder Pblico se locupletar a expensas do prestador de servios ou de seus empregados.

Diante dos seus aspectos positivos e da dificuldade de a Administrao Pblica dar uma resposta eficiente, eficaz e tempestiva ao problema da destinao final do lixo urbano, a terceirizao tem sido o instituto ao qual o Poder Pblico tem recorrido para lidar com essa situao, que revela um grande teor de e a uma um complexidade porque ambiental necessrio Pblica os que tome

O caso satisfatrio de Natal (RN)

Natal est localizada na Mesorregio do Leste Potiguar e na Microrregio de Natal e est dividido em quatro regies administrativas ou zonas: Regio Administrativa Norte ou Zona Norte, Regio Administrativa Sul ou Zona Sul, Regio Administrativa Leste ou Zona Leste e Regio Administrativa Oeste ou Zona Oeste. O Municpio possui uma rea total de 170,3 km e de da totaliza acordo Fundao 817.590 com as Instituto habitantes, Estimativas

socioeconmica. Isso tem sido assim, Administrao garantir, para

posio efetiva da, com o objetivo de cidados, ambiente que assegure uma melhor qualidade de vida. De fato, em se tratando da destinao final do lixo urbano, as vantagens em terceirizar esse servio, basicamente, so resposta imediata s cobranas dos servios; dos do armazenamento resduos meio dos slidos; ambiente; Municpios adequado preservao grande

Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2013), cuja populao vive, em sua totalidade, na zona urbana, possuindo 98,9% das moradias coleta de lixo. Para lidar com todo esse volume de resduos, terceirizar o servio de destinao final do lixo foi a deciso adotada pelo Municpio do Natal (RN), que, juntamente com alguns dos Municpios da Regio Metropolitana de Natal - RMN, quais sejam, CearMirim, Macaba, Ielmo Marinho e So Gonalo do Amarante, incumbiu a administrao Metropolitano do a Aterro uma Sanitrio empresa

soluo de um problema que aflige parte brasileiros; a prestao de servio mais eficaz e satisfatrio para a populao e menores gastos, sempre tendo em vista o estabelecido pela Lei n. 11.445/2012, que determina as diretrizes para o setor de saneamento bsico.

especializada na destinao final de

resduos slidos urbanos da coleta domiciliar dos municpios. Dessa meio forma, de um o Poder Executivo licitatrio,

lquido originado da decomposio do lixo atinja o lenol fretico; o recobrimento dirio do lixo com uma camada de areia para evitar que animais e vetores utilizem o lixo como alimento e o tratamento do biogs exalado, que provoca o mau cheiro, fazendo com que o lixo domstico seja depositado de forma que no agrida o meio ambiente. Alm dos benefcios ambientais, o Aterro Sanitrio oferece vantagens sociais, pois no comporta a presena de catadores e de crianas que atualmente subsistem em lixes.

Municipal contratou uma empresa por processo deciso pela qual diminuiu custos, garantiu eficincia e produtividade e exerce uma maior fiscalizao sobre o exerccio e sobre o desempenho das atividades prestadas aos cidados e ainda viabilizou do de o lixo armazenamento produzido no ordenada, definitivo Municpio,

maneira

segura e totalmente coerente com a legislao especfica e normas afins. O Aterro Sanitrio uma da Regio obra de

Metropolitana

Consideraes finais A disposio final dos resduos slidos urbanos um dos problemas de maior relevncia, pois gera grandes desafios para a Administrao Pblica de qualquer Municpio brasileiro, cenrio

engenharia, que consegue atender a todas as normas ambientais. Por essa razo, considerada uma das formas mais adequadas para dar destinao final aos resduos slidos urbanos ou lixo domiciliar. Os principais do cheiro, problemas depsito presena no de

que no diferente para o Municpio do Natal (RN), que, com a preocupao de dar a destinao correta ao lixo e evitar consequncias da m disposio e destinou a dos materiais empresa consumidos, optou por terceirizar esse servio especializada responsabilidade

caractersticos como guas mau

indiscriminado do lixo, a cu aberto, animais noivos e contaminao das subterrneas, esto presentes no Aterro Sanitrio, j que o seu projeto previu a impermeabilizao do solo com uma manta de polietileno de alta densidade, o que impede que o

sobre a eliminao final dos resduos slidos produzidos pelos cidados-

usurios natalenses. Por meio da terceirizao, Municipal se o Poder Executivo dos meios utilizou

oportuno, portanto, que o futuro administrador processo planejado para a de e pblico observe se da e, terceirizao executado

privados da execuo dos servios para transferir a execuo material mantendo, contudo, a titularidade do servio pblico, a qual constitucionalmente atribuda a ele. Em vista de tal problemtica,

destinao final do lixo urbano foi bem consequentemente, se gerou ganhos Administrao Pblica, alcanando a excelncia na prestao dos servios e garantindo a satisfao dos cidados. Ou, se motivado por risco ou desvio, foi utilizado to somente com o fim de a empresa contratada obter mais lucro para si, servindo-se para isso de fraude s normas obrigaes administrativas trabalhistas. ou s Nessa

importante que haja discusso que alcancem os futuros administradores pblicos e os cidados, para que reflitam sobre a terceirizao na conjuntura atual e venham a dirigir os seus esforos na consecuo de benefcios em favor do bem comum. Como gestores que iro integrar a Administrao Pblica, preciso que se examinem, alm dos custos, a qualidade dos produtos ou servios terceirizados e a consecuo dos objetivos modo firmados o pela Poder parceria Pblico pblico-privada, pois, se tiver sido de diferente, pagar por um produto ou processo produtivo inferior, sob a possibilidade de ter que refazer tudo com a prpria mo de obra. E, para esse caso especfico, sade poder e ter sobre causado o meio impactos negativos imediatos sobre a pblica ambiente local.

situao, a terceirizao no s se tornaria onerosa para o Ente Pblico, mas tambm seria prejudicial para os empregados, que mesmo vinculados juridicamente contratada, podero responsabilizar prejuzos qualquer caso. Outrossim, importante observar se foram alcanados os fins esperados com a terceirizao, quais sejam, celeridade, barateamento dos custos e melhoria na qualidade dos servios. Esses resultados corroborariam a deciso de pr, a cargo de terceiros, parte das atividades do Ente Pblico, e atestariam a exequibilidade dessa a tomadora a eles, pelos em causados

transferncia, sempre refletir

oportunizando na atuao

o da

amplitude da gesto dos prprios processos e da melhor prxis a envolver o processo de terceirizao na sua totalidade.

sucesso da parte contratada, que contratante. Alm disso, verificar correta dada a

Com

observao

posterior

destinao

aos

resduos

discusso, haver bastantes subsdios aos futuros gestores para que levem a termo as modificaes imprescindveis s suas prticas com base nos princpios e nas normas relativos Administrao rgo ou Pblica, com permitindo maiores levar a termo os processos internos ao entidade eficcia e eficincia.

urbanos poder confirmar o xito da tomada de deciso do Ente Municipal ao propor solucionar esse problema atravs da terceirizao de um servio no essencial, atravs do que poder ter evitado grandes danos causados ao ambiente pelo acmulo irregular dos resduos slidos e pelos sistemas utilizados para o seu gerenciamento. Assim, tambm ser possvel atestar que as atividades da empresa no de contratada ambiental, redundaram social, econmica,

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impedimento de problemas de ordem sade pblica e, em ltimo caso, de esttica paisagstica. Desse modo, ao se compreender melhor os acertos e os erros em contratar uma empresa terceirizada, os administradores pblicos podero, assim, interagir de maneira mais eficaz com empresas que venham a ser contratadas, com os empregados terceirizados, com os servidores do quadro permanente e principalmente com a populao, uma vez que possuiro maior conhecimento da

1995; revoga a Lei n. 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm>. Acesso em: 26 abr. 2013. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Atlas, 2013. FERGUTZ, Oscar; DIAS, Sonia; MITLIN, Diana. Developing urban waste management in Brazil with waste picker organizations. Environment & Urbanization, v. 23, n. 2, p. 597-608, 2011. IBGE FUNDAO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Estimativas da populao residente nos Municpios brasileiros com data de referncia em 1. de julho de 2012, 30 de agosto de 2011. Disponvel em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_Proje coes_Populacao/Estimativas_2012/esti mativa_2012_municipios.pdf>. Acesso em: 12 mar. 2013. JUSTEN FILHO, Maral. Concesses de servios pblicos . So Paulo: Dialtica, 1997. MAGALHES, Marcos Alves de. Variveis que interferem no comportamento da populao quanto deciso de compra de alimentos, relacionados aos descartes de embalagens. Revista Ao Ambiental, Viosa, ano III, n. 17, abr./maio 2001. POLONIO, Wilson Alves. Terceirizao: aspectos legais, trabalhistas e tributrios. So Paulo: Atlas, 2000.

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