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Luis Villalobos Garca

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Premio del Instituto Nacional de Administracin Pblica

ISBN 978-607-95141-7-4 Derechos Reservados conforme a la Ley Primera edicin Octubre de 2009 Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera Federal Mxico-Toluca No. 2151 Col. Palo Alto, C.P. 05110 Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F. 50 81 26 14 www.inap.org.mx Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. Carolina No. 80, Alts. 1, Oficina, Colonia Ciudad de los Deportes, Delegacin Benito Jurez, C.P. 03710, Mxico, D.F. Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica y Privada, S.C. Chihuahua No. 167, Colonia Roma, Delegacin Cuauthmoc, Mxico, D.F. Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra, citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2008-2010


Jos R. Castelazo Presidente
Javier Barros Valero Vicepresidente para Asuntos Internacionales Manuel Quijano Torres Vicepresidente Isidro Muoz Rivera Vicepresidente para los IAPs

CONSEJEROS
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Ricardo Basurto Corts Secretario Ejecutivo

CONSEJO DE HONOR
Luis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Adolfo Lugo Verduzco Jos Natividad Gonzlez Pars Alejandro Carrillo Castro IN MEMORIAM Gabino Fraga Magaa Gustavo Martnez Cabaas Andrs Caso Lombardo Ral Salinas Lozano

FUNDADORES
Francisco Apodaca y Osuna Jos Attolini Aguirre Enrique Caamao Muoz Antonio Carrillo Flores Mario Cordera Pastor Daniel Escalante Ortega Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Jos Iturriaga Sauco Gilberto Loyo Gonzlez Rafael Mancera Ortiz Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfredo Navarrete Romero Alfonso Noriega Cant Ral Ortiz Mena Manuel Palavicini Pieiro lvaro Rodrguez Reyes Jess Rodrguez y Rodrguez Ral Salinas Lozano Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Ricardo Torres Gaitn Rafael Urrutia Milln Gustavo R. Velasco Adalid

INSTITUTO PARA LA SEGURIDAD Y LA DEMOCRACIA, A.C. Ernesto Lpez Portillo Vargas Director Ejecutivo y Vicepresidente de la Junta de Gobierno Elena Azaola Garrido Presidenta de la Junta de Gobierno Hctor Senz Ocampo Director de Finanzas, Administracin y Desarrollo Institucional Laura Daz de Len Coordinadora de la Oficina de Servicio Tcnico a la Sociedad Civil Marco Lara Klahr Coordinador del Proyecto de Violencia y Medios de Comunicacin Consejeros Robert O. Varenik Ricardo Raphael de la Madrid Carlos Ros Espinosa Guillermo Zepeda Lecuona Jorge Zepeda Patterson Edgar Cortez Morales Roberto Trad Hasbun Bruno Newman Karim Arrniz Jos Herrera

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES EN ADMINISTRACIN PBLICA Y PRIVADA, S.C. Margarito Padilla Aguilar Rector Luis Tizcareo Diaz Director Acadmico Froylan Azael Padilla Garca Coordinador de Posgrado Silvia Alonso Ayala Directora de Vinculacin Adriana lvarez Angulo Coordinacin de Posgrado Dulce Midori Acosta Servicios Escolares

NDICE
Pg. Agradecimientos.............................................................................................. .. Presentacin..................................................................................................... Estudio Introductorio......................................................................................... La Moderna Administracin Policial.................................................................. SUSTENTO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN............................... I. J ustificacin / Contexto................................................................................. II. Propsito de la investigacin. ........................................................................ III. Ficha tcnica ................................................................................................ IV. Fundamentacin metodolgica..................................................................... 1. Marco terico de referencia. .......................................................................... 2. Proceso de la investigacin. .......................................................................... 3. Objetivos de la investigacin......................................................................... 4. Relevancia social de la investigacin, justificacin y uso de los resultados.. CAPTULO I. enfoque institucional PARA la reforma Policial....................... Introduccin ...................................................................................................... 1. El institucionalismo......................................................................................... 2. La reforma policial democrtica..................................................................... 3. Tres niveles de reforma policial...................................................................... Conclusiones..................................................................................................... CAPTULO II. Administracin policial ......................................................................... 1. Introduccin.................................................................................................... 2. Administracin pblica, privada y policial....................................................... 3. La administracin pblica y policial ............................................................... 4. Hacia un concepto de administracin policial ............................................... 5. El Sistema de la Funcin Policial................................................................... Conclusiones..................................................................................................... 13 15 19 25 29 31 34 37 38 38 39 40 42 43 45 45 49 53 56 57 59 61 63 66 68 77

CAPTULO III. Supervisin Policial................................................................................ Introduccin....................................................................................................... 1. La funcin de supervisin. ............................................................................. 2. La posicin del supervisor............................................................................. 3. Capacidades tcnicas y de supervisin........................................................ 4. Problemas de la supervisin policial............................................................. 5. Lneas de trabajo de la funcin de supervisin............................................. CAPTULO IV. Evaluacin del Desempeo Policial................................................. Introduccin....................................................................................................... 1. Desempeo policial....................................................................................... 2. Importancia de la evaluacin del desempeo policial .................................. 3. Objetivos de la evaluacin del desempeo................................................... 4. Principios de la evaluacin del desempeo.................................................. 5. Ventajas de la evaluacin del desempeo.................................................... 6. Generacin del conocimiento: el anlisis de la brecha................................. 7. Metodologa y procesos de evaluacin......................................................... CAPTULO V. INDICADORES DEL DESEMPEO POLICIAL .............................................. 1. Introduccin................................................................................................... 2. La funcin administrativa en la polica: los indicadores del desempeo....... 3. Problemas para la construccin de indicadores . ......................................... 4. Objetivos de los indicadores del desempeo policial ................................... 5. Indicadores del desempeo policial .............................................................. CAPTULO VI. La institucionalizacin de la Carrera Policial.......................... Introduccin ...................................................................................................... 1. Los modelos de seguridad y de polica......................................................... 2. Institucionalizacin de la funcin policial ...................................................... 3. Carrera policial: la planeacin educativa . .................................................. .. Conclusiones.....................................................................................................

79 81 82 83 84 86 88 93 95 96 98 100 102 104 104 107 113 115 116 118 119 125 133 135 136 141 144 154

CAPTULO VII. Rendicin de Cuentas Policial: mecanismo de combate a la corrupcin y de aprendizaje institucional. ........................ 155 Introduccin....................................................................................................... 1. Contexto: la reforma de la Administracin Pblica ....................................... 2. La infraestructura tica ................................................................................. 3. Administracin Pblica, actuacin policial y corrupcin ............................... 4. Rendicin de cuentas. Definicin.................................................................. 5. Impactos de la rendicin de cuentas ............................................................ 6. Rendicin de cuentas policial ....................................................................... 7. Anlisis de la rendicin de cuentas policial................................................... Conclusiones..................................................................................................... 157 159 162 164 165 168 170 171 173

CAPTULO VIII. Instrumentacin de Sistemas de Rendicin de Cuentas en Instituciones de Polica................................................. 175 Aplicacin: Planeacin del Marco Lgico.......................................................... 177 1. Introduccin................................................................................................... 177 2. Descripcin metodolgica............................................................................. 179 PROYECTO: INSTRUMENTACIN DE RENDICIjN DE CUENTAS POLICIAL. ......................................................................................................... 1. Anlisis de involucrados................................................................................ 2. rbol de problemas ...................................................................................... 3. rbol de objetivos ......................................................................................... 4. Seleccin de la estrategia ptima................................................................. 5. Estructura analtica . ..................................................................................... 6. Resumen narrativo de objetivos y actividades ............................................. 7. Indicadores.................................................................................................... 8. Medios de verificacin................................................................................... 9.Identificacin de supuestos............................................................................ Referentes para una agenda de anlisis de la administracin policial......... ..... 181 181 184 186 188 190 190 191 196 199 203

ANEXO: PROCESOS DE LA FUNCIN POLICIAL EN DEMOCRACIA . ......................................................................................... 209 onclusiones: la administracin policial y la formulacin de una C agenda de trabajo............................................................................................ 253 Bibliografa........................................................................................................ 255

Tabla 1 Tabla I.1 Tabla I.2 Tabla V.1 Tabla V.2 Tabla VI.1 Tabla VI.2 Tabla VII.1 Tabla VIII.1 Tabla VIII.2 Tabla VIII.3 Tabla VIII.4 Tabla VIII.5 Tabla VIII.6 Tabla VIII.7 Tabla VIII.8

TABLAS
Estado de fuerza policial, Mxico, 2005................................ Arreglos formales e informales de la polica.......................... Tres niveles de reforma policial............................................. Criterios para la elaboracin de indicadores. ......................... Etapas para la elaboracin de indicadores. ........................... De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana................ Dimensiones de la funcin pblica promovidas por la CIFP....................................................................................... Modelos de reforma administrativa. ....................................... Caracterizacin de los involucrados en la instrumentacin de la rendicin de cuentas policial. .............. Transformacin de problemas en objetivos........................... Acciones e identificacin de alternativas............................... Resumen narrativo de la matriz del Marco Lgico. ................ Indicadores y metas intermedias........................................... Identificacin de medios de verificacin................................ Medios de verificacin........................................................... Matriz del Marco Lgico ........................................................

Pg.

33 47 55 118 123 140 143 159 183 187 188 191 192 197 200 201

ESQUEMAS
Esquema II.1 Esquema II.2 Esquema IV.1 Esquema IV.2 Esquema IV.3 Esquema IV.4 Esquema V.1 Esquema VI.1 Esquema VI.2 Esquema VI.3 Esquema VII.1 Esquema VII.2 Esquema VII.3 Esquema VIII.1 Esquema VIII.2 Esquema VIII.3 Esquema VIII.4 Sistema de la funcin policial. ................................................ Modelo de organizacin de la administracin policial. ........... La evaluacin del desempeo en el contexto de la administracin policial................................................... El anlisis de la brecha.......................................................... Distribucin de frecuencia del impacto de los proyectos que constituyen un programa................................................. Lgica de la evaluacin del desempeo policial. ................... Etapas para la elaboracin de los indicadores del desempeo policial................................................................ Institucionalizacin de la carrera policial. ............................... Modelo educativo de la carrera policial. ................................. Diseo del mapa curricular.................................................... La responsabilizacin en la reforma policial.......................... Modelo de rendicin de cuentas............................................ Impactos de la rendicin de cuentas..................................... Metodologa del Marco Lgico. .............................................. Identificacin de involucrados. .............................................. rbol de causas..................................................................... rbol de consecuencias. ........................................................ 69 72 97 105 106 108 122 137 150 154 161 168 170 180 182 185 185

Esquema VIII.5 Esquema VIII.6 Esquema VIII.7 Esquema VIII.8 Esquema VIII.9

rbol de problemas . ............................................................. rbol de objetivos.................................................................. Coherencia causa, medio y accin........................................ rbol de acciones.................................................................. Estructura analtica del proyecto. ...........................................

186 187 188 189 190

A la memoria de mis padres A la memoria de Ana Emilia Lpez Rayn Parra A Carolina, Paulo, Ximena y Camilo

Agradecimientos
Un profundo y sentido agradecimiento al Instituto Nacional de Administracin Pblica, a los miembros de Jurado del Premio y al Lic. Jos R. Castelazo, Presidente del INAP. El otorgar el primer lugar del Premio INAP 2008 a esta investigacin, es un reconocimiento de la importancia y pertinencia del anlisis del tema de la seguridad pblica y de la funcin policial en Mxico. Mil gracias. El Dr. Carlos Silva Forn revis el manuscrito original de esta investigacin y a partir de sus recomendaciones, se corrigieron errores metodolgicos, de enfoque y aproximacin en cada uno de los captulos, de esta manera, la persistencia de fallas en el texto es consecuencia de la incapacidad del autor para atender las sugerencias y bajo ninguna circunstancia por el excelente trabajo de revisin realizado por el Dr. Silva. El Dr. Humberto Ponce Talancn ha sido una presencia constante en mi proceso de formacin y construccin de capacidades de investigacin, sus aportes en la revisin y soporte metodolgico para la articulacin de este trabajo es fundamental. Mi agradecimiento al Dr. Ponce es permanente. A todos mis compaeros del Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica y Privada, (IESAP) y del Instituto para la Seguridad y la Democracia, (INSYDE), a Laura Snchez Castaeda, Emmanuel Vlez Jaime (maestro), Martha Arjona, Hctor Senz, Alma Lilia Hernndez, Viviana Villanueva, Jorge Villaseor, Macarena Blando, Ezequiel Torres, Gelacio Laguna, Juan Luis Gmez Jardn, Francisco Monroy, Juan Manuel Loza, Juan Rojas, Jorge de Luna, Edgar Baltazar, Karla Hernndez, Miguel y Carlos Hernndez Meza. Todos ellos imprescindibles para m. El Dr. Patricio Daowz ha sido una referencia a lo largo de mi vida acadmica y profesional. l me ha establecido parmetros de comportamiento y de dignidad respecto a cmo un acadmico y funcionario pblico debe conducirse. Ha pasado de ser una relacin de trabajo a una de slida amistad. A lo largo de mi estancia como estudiante en el IESAP, la interaccin y enseanzas de todos mis profesores ha sido fundamental, todos ellos han contribuido en este proceso formativo. Particularmente agradezco al Dr. Gerardo Martnez Vara, a la Dra. Julia Chvez Carapia, al Dr. Vctor Lpez Esparza, al Dr. Alejandro Arriaga, al Dr. Leopoldo Villareal Garduo, al Dr.
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Daniel Zendejas Montero, al Dr. Sergio Casanueva Reguart y especialmente al director del Instituto, Dr. Margarito Padilla. Mil gracias por todo. A Guadalupe Lucas Cervantes, a mis hermanos y cuadas, a Jorge mi primo, a mi ahijado Alberto Hernndez, a mi familia, no es posible decirles nada ms, ya se los he dicho todo. Y lo saben. Y desde luego a todos los policas de Mxico. A ellos les corresponde la validacin de las propuestas de este trabajo. Mil gracias a todos. Luis Villalobos Garca

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Presentacin
El premio que anualmente otorga el Instituto Nacional de Administracin Pblica, constituye un reconocimiento al trabajo acadmico realizado con el propsito de mejorar constantemente la gestin pblica mexicana. El otorgamiento del primer lugar a la investigacin Administracin, reforma y rendicin de cuentas policial en la democracia, de Luis Villalobos Garca, representa el reconocimiento de la importancia que la seguridad pblica ha ganado en la agenda pblica del pas, y la necesidad de mejorar y profesionalizar a todos los actores que participan en estas funciones. El anlisis acadmico de la funcin policial en Mxico es indispensable para emprender procesos de reforma sostenidos, que conduzcan hacia un desempeo policial ejercido en trminos democrticos. A pesar de la insuficiencia en la formalizacin del marco terico y acadmico, la medicin de la confianza de la sociedad respecto al cumplimento de las tareas policiales, confirma que el desempeo policial en Mxico est en crisis: existe un histrico distanciamiento entre la forma en que la polica ejerce su mandato y sus atribuciones, respecto a lo que la sociedad espera de ellas. Los enfoques gerencialistas de la administracin pblica (gerencia pblica y new public management) tenan la pretensin de despolitizar a la funcin gubernamental, incluyendo en ello el trabajo de la polica, as como de cada uno de sus actores. El actual reposicionamiento y revaloracin de lo poltico de la administracin pblica, recupera la congruencia con el proceso de consolidacin democrtica del pas: la funcin pblica debe ser ejercida en procesos integrales, no slo enmarcados en lo racional-instrumental, sino en trminos de legitimidad y aceptacin social. Es as que el anlisis administrativo del trabajo de la polica requiere transitar hacia enfoques donde se revaloren las perspectivas poltica y ciudadana: el vnculo del gobierno con los ciudadanos es de naturaleza poltica, es una relacin gobernante-gobernado y es determinada por el ejercicio del poder, por lo tanto, el ciudadano no es un consumidor de los productos y servicios que el gobierno coloca en un mercado, ya que esto implicara una relacin entre oferente y demandantes, es decir, un vnculo econmico.

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El verdadero desafo de una polica democrtica est en la formacin de oficiales que incorporen una lectura sensible de la sociedad en la que viven y de la funcin que representan. De esta manera, una agenda de estudio pblico administrativo de la funcin policial, debe de realizarse desde diversas perspectivas de anlisis, tales como: La definicin del tipo de arreglo institucional que posibilite la viabilidad de los modelos de polica. En una estructura organizacional predefinida Cmo se determina el comportamiento de los policas y como se toman las decisiones? Desde lo administrativo, Cules son las capacidades y herramientas que posibilitan a la polica el cumplimiento de su mandato institucional? La formalizacin acadmica del estudio de la funcin policial, lo cual implica la determinacin, el anlisis, tratamiento y formulacin cientficoterico del objeto de estudio. Cmo es el proceso y estrategias de cambio administrativo, organizacional e institucional de las policas? El desempeo de la polica como ejercicio de gobierno: procesos pragmticos de instrumentacin-aplicacin de lo tericamente integrado, correspondindole por lo tanto a esta funcin, atender las demandas sociales de seguridad ciudadana. Esta agenda de trabajo busca conferir a la polica capacidades de desempeo y de eficiencia, con el consecuente desarrollo y gobernabilidad de los Estados: el desempeo policial no se agota en s mismo, tiene un referente mayor definido por el desarrollo socioeconmico y poltico de los Estados, y de ah su viabilidad. El Maestro Villalobos identifica al liderazgo poltico y administrativo, y al Programa de Administracin propuestos en el trabajo, como premisas para dar factibilidad a la reforma policial en Mxico, lo cual puede contribuir a superar la reiterada contradiccin entre eficacia y legitimidad, precisamente cuando lo que se necesita es fortalecer la funcin policial sobre la base de su legitimidad democrtica. La formulacin de nuevos referentes tericos que contextualicen la funcin policial, as como la transferencia de nuevas capacidades administrativas a los profesionales encargados del manejo de los asuntos policiales, son
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condiciones necesarias para que el Estado mexicano pueda transitar hacia escenarios de aseguramiento del Estado de Derecho y condiciones socialmente funcionales de seguridad pblica. Por ello el Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C., el Instituto para la Seguridad y la Democracia, A. C. y el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica, coeditan la investigacin merecedora del Premio INAP 2008, Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia, que establece las bases fundacionales y referenciales de la formalizacin del estudio administrativo de la funcin policial. Jos R. Castelazo Presidente

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Estudio Introductorio
Jaime Espejel Mena* I Siempre es una ocasin propicia para externar el aprecio personal y la admiracin acadmica, cuando un estimado amigo, Luis Villalobos Garca, obtiene un reconocimiento, y en esta ocasin no se trata de cualquiera, ya que nos ocupa el mximo reconocimiento que un estudioso sistematizado de la ciencia de la Administracin Pblica en Mxico puede obtener: el primer lugar del premio que otorga el Instituto Nacional de Administracin Pblica, versin 2008. Luis Villalobos es un caso singular de capacidad y formacin profesional, con dotes de adaptacin y aprehensin de nuevos y distintos conocimientos. Originalmente profesional de la economa, Villalobos Garca pas al estudio de la Maestra en Administracin Pblica y una ms en Finanzas. Siempre inquieto camin a la consolidacin de las ciencias publiadministrativas, concluyendo sus estudios de Doctorado en Administracin Pblica. La actividad docente y profesional, en sus campos de formacin ha estado presente en el transcurrir de su vida. Especialista en los temas de seguridad pblica y rganos policiales, en esta ocasin nos presenta: Administracin, reforma y rendicin de cuentas policial en la democracia. II El profesor Luis Villalobos aporta en esta investigacin una contribucin importante a la Administracin Pblica relativa a la administracin y reforma policial, a sus esquemas de institucionalizacin y eficiencia, as como una reflexin sobre la importancia de los incentivos y castigos en los rganos policiales para rutinizar los esquemas de rendicin de cuentas y el respeto a los derechos naturales. Como l dice en la Introduccin, su objetivo es construir y contribuir con un juego de herramientas un juego de conceptos y un vocabulario que sirva para describir una organizacin policial y la manera de trabajar en un contexto de necesaria institucionalizacin de las decisiones y del trabajo cotidiano. Su inters se centra primordialmente
* Investigador-Docente de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Doctor en Administracin Pblica.

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en el campo de la Administracin Pblica; pero con objeto de realizar su propsito de manera adecuada, ha tomado en cuenta la experiencia de otras organizaciones formales semejantes. Esto hace que sus conclusiones tengan un carcter fundacional para construir modelos que permitan formular tentativas de respuesta ante problemticas similares. Por muy til que pueda ser este juego de herramientas para los propsitos disciplinarios y acadmicos, el valor principal que tiene la exposicin del profesor Villalobos para el lector en general, y para los funcionarios y responsables de las fuerzas policiales, est en la claridad, comprensin y generalidad con que describe la organizacin policial en Mxico, su supervisin, la evaluacin del desempeo, la institucionalizacin de la carrera policial, la rendicin de cuentas y los mecanismos contra la corrupcin. La descripcin de la naturaleza de los rganos policiales en Mxico, sus procesos ejecutivos, de decisin y ejecucin es un xito notable. Para aquellos que tienen poca informacin sobre los esquemas gerenciales, el tratamiento que el profesor Villalobos da al tema resultar esclarecedor y deber librarlos de muchas nociones falsas que corren, por ejemplo, acerca de que los procesos decisorios se cierran en el mbito ejecutivo sin pensar en los mtodos, tcnicas y herramientas de todo tipo que permiten la ejecucin de las mismas. La experiencia nos ha mostrado, la generalidad y complejidad de los enfoques que configuran y reconfiguran la explicacin de los objetivos de la Administracin Pblica. En un primer momento encontramos, las argumentaciones de la llamada Nueva Gestin Pblica (New Public Management) en sus diferentes modalidades: Administracin Pblica Progresiva, Planeacin Estratgica, Reingeniera de Procesos, Benchmarking, por mencionar slo algunos, la cual se presenta como una frmula sinttica utilizada por los acadmicos y especialistas para referirse a los temas, estilos y patrones distintivos de la gestin de la funcin pblica. La Nueva Gestin Pblica enfatiza la eficiencia y eficacia de las organizaciones con la incorporacin de mtodos, tcnicas y procesos sofisticados en las mismas. Todo el poder al gerente para la realizacin exitosa de sus tareas. En un segundo momento, encontramos las acepciones de la administracin pblica como un mecanismo de legitimidad y consenso; como una organizacin que ha sido producto de un proceso histrico cuyo punto de origen, en lo que respecta a nuestro Estado moderno, se remonta e identifica por su carcter
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centralizado con el poder absolutista, pero que gradualmente y por diversos procesos histrico-sociales deriv en la conformacin operativa de la divisin de tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. La administracin pblica, en este sentido, es producto de un contexto socio histrico, que da cuenta de la relacin directamente proporcional entre la forma de gobierno y el rgimen administrativo. En un tercer momento, ubicamos las argumentaciones de la gestin pblica, tema por dems conocido y discutido por el profesor Villalobos. El quehacer de la gestin pblica ha de ser de tal naturaleza que garantice la recepcin y atencin de demandas y problemticas derivadas de las demandas sociales, que no por opuestas le han de merecer al Estado la exclusin en la bsqueda de la solucin de unas por otras. Es el medio para ordenar la accin del gobierno tomando en cuenta a los grupos de inters, las demandas en competencia, la disponibilidad de los recursos y la cobertura de la agenda institucional. Ni la denominada reforma del Estado en Mxico, ni la de sus organizaciones o de su administracin pblica, se justifican por s mismas, sino porque sean necesarias para garantizar el desarrollo de sus instituciones, en el contexto de una sociedad demandante y de una democracia. El desarrollo es un imperativo irrenunciable para todos los Estados, no slo por los evidentes errores polticos, econmicos y sociales observables, sino porque, en pases de dbil institucionalidad un pacto poltico o nuevo arreglo institucional, orientado al desarrollo, es el mejor sustituto para procurar la gobernabilidad. Un nuevo arreglo institucional para nuestro tiempo debe ser capaz de convocar y movilizar el consenso de un amplio espectro de fuerzas de centro-izquierda y de centro-derecha renovados, y debe incluir las grandes transformaciones siguientes: 1. Superar definitivamente el populismo poltico mediante la consolidacin y avance de la democracia de calidad y el Estado de Derecho. Esta afirmacin implica una agenda de reformas polticas, que habr de incluir: mejoras al sistema electoral, de partidos y un nuevo sistema policial; incrementar la informacin, transparencia, rendicin de cuentas y facilitar la emergencia y la participacin poltica como actores de todos los grupos de inters e ideolgicos, con especial consideracin de las comunidades indgenas y las mujeres; continuar y racionalizar el proceso de descentralizacin poltico-administrativa; erradicar el clientelismo y el patrimonialismo poltico de los aparatos administrativos; garantizar la
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efectiva divisin de funciones entre el ejecutivo, legislativo y judicial y la sumisin de todos ellos y de los ciudadanos a la ley; en particular, erradicar la arbitrariedad, reducir la discrecionalidad y someter a responsabilidad judicial el ejercicio de la funcin pblica. 2. Superar un sistema polticoadministrativo ineficiente, mediante su transformacin en un autntico sistema con resultados y competitivo, nico hoy capaz de garantizar la responsabilidad hacia la sociedad, condicin insuficiente pero necesaria del desarrollo. Esto implica una larga lista de transformaciones institucionales, que van ms all del ajuste estructural u organizacional, la estabilidad macroeconmica, la apertura comercial y la prctica de algunas privatizaciones y desregulaciones. En particular, es necesario proceder a asignaciones ms eficientes y a definiciones y garantas ms seguras de los derechos de propiedad, lo que implica a su vez dos polticas aparentemente contradictorias: por un lado, desregular y, por el otro, crear cuando proceda marcos reguladores ms eficientes y eficaces, fortaleciendo con ello, la toma de decisiones, pero para que los compromisos reguladores sean crebles es necesario eliminar el riesgo de alteracin arbitraria de estos marcos normativos a travs de un rgimen de legalidad administrativa y de responsabilidad, administrado por jueces y tribunales crebles, es decir, un modelo posburocrtico. 3. Salvaguardar la cohesin y avanzar en la equidad social mediante polticas y programas de lucha contra la marginacin y la pobreza, de garanta de servicios sociales bsicos como el abastecimiento de agua, la salud, la educacin y la previsin social. Para todo ello hay que replantear la vieja institucionalidad de las burocracias centralizadas, que han sido incapaces de garantizar la universalidad de los servicios; y hay que hacerlo mediante la transferencia de recursos y responsabilidades a las administraciones descentralizadas, al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil, segn los casos. La capacidad para disear los marcos reguladores y para construir y gerenciar redes interorganizacionales ser quizs la competencia ms relevante de los administradores de lo social. Las tres transformaciones planteadas, exigen una visin integral, interdependiente entre todas. La matriz integradora de las transformaciones requeridas por los retos del desarrollo de nuestro tiempo es la reforma del Estado y de los sistemas policiales del pas. Para comprender la profundidad de esta afirmacin necesitamos partir de un concepto de Estado que supere su simple dimensin organizativa: necesitamos ver al Estado como la
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matriz institucional necesariamente integradora de las dimensiones poltica, econmica y social del desarrollo. Es necesario considerar al Estado como el recurso fundamental de la gobernabilidad de las sociedades. En esta lnea se ubica el aporte del texto que comentamos, en palabras del autor: en establecer una postura desde el conocimiento integrado en la administracin pblica respecto al manejo de las instituciones de gobierno, de las cuales forma parte la polica y por lo tanto, tratar de aplicar los enfoques de gestin pblica en las corporaciones de polica. Los mejores augurios, para el texto del profesor Villalobos, que viene a cubrir el vaco de la reflexin sobre los temas de las organizaciones policiales en las ciencias de la administracin y de la gestin pblica.

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La Moderna Administracin Policial


Ernesto Lpez Portillo Vargas*
El Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y el Instituto para la Seguridad y la Democracia (INSYDE) se encuentran en la historia para dar carta de ciudadana en Mxico a la Administracin Policial. Este libro, que contiene la investigacin merecedora del premio INAP 2008, implica un hecho sin precedentes: la reforma policial ingresa con altos vuelos y de manera definitiva al foro de la modernizacin en la administracin pblica. El merecido reconocimiento al Prof. Luis Villalobos impacta en varios frentes. Primero, consolida la plataforma de legitimidad pblica en torno a la teora y la prctica de una temtica histricamente marginada de la reforma del Estado; segundo, presenta ante los gobiernos de todo el pas una alternativa profesional, tcnica y especializada encaminada a la correcta administracin de la polica; tercero, valida la irrupcin ciudadana en la construccin de una nueva concepcin democrtica de la funcin policial, y cuarto, reconoce y empodera el esfuerzo que por dos dcadas venimos haciendo investigadores y centros de investigacin para construir la primera generacin de administradores de alto nivel de la polica, formados en carreras acadmicas diversas. Hace veinte aos comenc a estudiar a la polica en el mundo y desde el principio entend que la frmula que est atrs de corporaciones policiales que en efecto cumplen y hacen cumplir la ley, es la participacin de civiles (no policas) en la construccin y conduccin de los sistemas de gestin de las corporaciones, desde luego en interaccin con la insustituible experiencia policial operativa. En general, esta frmula an es un proyecto en Mxico, si bien las experiencias seminales en tal sentido avanzan. Este trabajo merecedor del premio INAP es punta de lanza de lo que para INSYDE implica una verdadera revolucin institucional de la polica. Llevar dcadas, pero est en camino. La polica que hoy vemos, la mayora de las veces gobernada por la intuicin y los intereses de quienes las ocupan, ser gobernada por la ley y los sistemas, ms all de quien la conduzca. Eso ser
* Director Ejecutivo del Instituto para la Seguridad y la Democraca www.insyde.org.mx

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posible mediante un proceso de tecnificacin similar al que han atravesado principalmente las agencias policiales del mundo democrtico avanzado. Algunos relatos cuentan que el primer gran esfuerzo anticorrupcin de la polica en Estados Unidos, oper justamente con la irrupcin administrativista en la polica de California en la dcada de los treinta del siglo XX. Otras narrativas reconstruyen la modernizacin policial en Estados Unidos, Inglaterra y Europa Central, desde el ngulo de la nueva administracin policial, vista sta como una plataforma terica y tcnica que regula el quehacer de las y los policas, bajo sistemas que controlan el uso de los recursos, tal como hace la administracin en cualquier funcin pblica o privada. Luego de conversar con cientos de policas en el mundo, desde luego la mayor parte en Mxico, me queda claro que muchos policas tienen temor al control de su desempeo. Cuando ese temor est inspirado en la resistencia producto de la mala fe, estamos ante personas que no deben ocupar espacio alguno en la funcin policial. Pero mi hiptesis es que el temor obedece en la gran mayora de los casos al mero desconocimiento de cmo funciona una polica bajo modernos sistemas de administracin. Y es que el primer efecto de la buena administracin policial es la mejor proteccin de las y los policas. Es muy simple: si hay buena administracin, habr buen manejo de recursos, a su vez, recursos manejados con estndares de eficacia y eficiencia que directamente reducirn los riesgos de la operacin policial, precisamente porque el recurso ms preciado son las y los policas. Como lo viene mostrando principalmente la antropologa policial, quiz el ms grande drama del polica promedio en Mxico no est afuera, sino adentro de la institucin a la que representa, dada la ausencia de una plataforma mnima de derechos garantizados para l. La administracin policial es antdoto eficaz contra ese veneno que debilita tanto a nuestras corporaciones, justamente porque los sistemas de gestin inhiben la arbitrariedad en la toma de decisiones, por la va del control de su calidad, todo en funcin de resultados. Todo esfuerzo hacia la implantacin de agencias policiales bien administradas reduce el abuso sistemtico contra las y los policas, tal como lo he testificado en Sudamrica, Estados Unidos, Europa Central, Inglaterra, frica y parte de Asia. Cuando el grueso de las y los policas en Mxico haga suya la relacin directa entre la mejor administracin institucional y las mejores condiciones
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profesionales y de vida para cada uno de ellos, daremos un salto histrico. Pero para que as suceda, es necesario producir cientos, miles de materiales como ste, tal como lo hace Inglaterra, donde uno se pierde en los estantes de las bibliotecas entre estudios escritos principalmente por los ms destacados policas. Expreso mi reconocimiento al Instituto Nacional de Administracin Pblica, cuyo Primer Lugar del Premio INAP 2008 implica una decisin no slo muy acertada, sino adems altamente visionaria para el mejor futuro del Estado democrtico de Derecho en Mxico. A Luis Villalobos, compaero de viaje en INSYDE, adems de felicitarlo por esta gran distincin, le deseo xito no slo para que en efecto consolide su lugar entre la primera generacin de expertos civiles en administracin policial, sino para que ponga su saber al servicio de la construccin de policas modernas, comunidades seguras y slidos tejidos institucionales y sociales donde el respeto a la ley sea regular, no excepcional. Para INSYDE, este libro y el premio que lo reconoce son motivos de orgullo y satisfaccin institucional.

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ADMINISTRACIN, REFORMA Y RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN LA DEMOCRACIA


SUSTENTO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN

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SUSTENTO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN


I. Justificacin / Contexto
Los estudios acerca del tema relacionado con la actuacin policial en Mxico han centrado su atencin en el anlisis de los casos de abuso policial y los asociados a la violencia no justificada de su desempeo, el abuso policial. En comparacin, se han generado propuestas tcnicas poco significativas para mejorar la actuacin de las policas, as como estrategias viables y consolidadas que retomen la experiencia internacional generada en la materia. Estas propuestas tcnicas se insertan en el proceso de transformacin de instituciones policiales tradicionales hacia esquemas de toma de decisiones y procedimientos democrticamente validados: la reforma policial democrtica, proceso que conducido por un mtodo adecuado y con el empleo de instrumentos tcnicos tiene como finalidad lograr que la polica: 1) atienda, antes que nada, las necesidades del ciudadano; 2) realice un trabajo policial con estricto apego a la ley; 3) respete los derechos humanos; 4) oriente su desempeo con base en una poltica de transparencia y rendicin de cuentas, y 5) sea ms eficaz y eficiente en el cumplimiento de su mandato institucional, con un desempeo policial orientado a la consecucin de resultados verificables y pertinentes.1 El anlisis del trabajo de las organizaciones policiales, el comportamiento y desempeo de los oficiales de polica y directivos, y la integracin de herramientas y estrategias de gestin que posibiliten un manejo eficaz de la corporacin que permita cumplir con su mandato, conducen al concepto de administracin policial, para generar los referentes tericos y pragmticos para que las instituciones policiales fortalezcan sus capacidades de gestin, que tiene entre otros objetivos, asegurar que las policas cumplan con su mandato bajo referentes de legalidad, legitimidad y eficacia en su servicio.
1

De poco servira que las corporaciones de polica observarn los primeros cuatro principios de la reforma policial descritos sin que cumplieran, de la mejor manera posible, su mandato institucional o que utilizaron estos principios como pretexto para justificar ineficiencias o la no consecucin de resultados. Esto se ejemplifica claramente con el alegato errneo de que los derechos humanos privilegian a los delincuentes y obstaculizan el trabajo de la polica, de esta manera, las detenciones policiales, y en general todo el trabajo policial, tiene que realizarse apegado a derecho (referente legal), ser legtimo (referente sociopoltico) y obtener resultados (referente tcnico-administrativo).

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Para estos fines, se recurre a herramientas, tcnicas y procedimientos propios de la administracin pblica: sistemas de planeacin, supervisin, evaluacin e indicadores de desempeo, entre otros. Particularmente, en el contexto del desempeo de instituciones pblicas de sociedades democrticas, uno de estos sistemas de operacin es la Rendicin de Cuentas Policial, el cual funciona como un principio operativo que la polica implementa para transparentar sus funciones y generar procesos de retroalimentacin polica / sociedad, referidos al desempeo policial y los resultados obtenidos y, por lo tanto, posibilita la generacin del conocimiento organizacional (gestin del conocimiento) que le permite aprender de su propia experiencia (organizacin inteligente). Esta capacidad de gestin debe realizarse en un contexto de racionalidad, misma que las organizaciones de polica adquieren de los mecanismos y herramientas de la administracin pblica, y por el consenso, ya que ste es un elemento fundamental del enfoque del diseo de polticas pblicas y el correspondiente diseo de los programas sectoriales especficos, por cuanto el ejercicio gubernamental debe ser ejercido, como ya se indic, en trminos de legalidad, legitimidad y eficiencia. En este sentido, consenso, en el contexto de la administracin policial, se entender como la convergencia y conciliacin de intereses tanto de la sociedad a la que la polica sirve, de las autoridades locales y federales, respecto a los objetivos establecidos en los planes y programas de las corporaciones de polica, ya que se trata de una sociedad democrtica.

La polica mexicana y algunos de sus problemas


Los Estados Unidos Mexicanos se rigen y organizan bajo un sistema poltico federal, estructurado en tres mbitos de gobierno: federal, estatal (31 estados y un Distrito Federal) y municipal (en 2007 contabilizaron 2,438 municipios; en stos no se incluyen las 16 delegaciones en que est organizado el Distrito Federal). Cada uno de los mbitos de gobierno cuenta con el atributo y responsabilidad expresa de proporcionar y garantizar a su poblacin seguridad pblica, de esta manera, los estados y los municipios tienen la facultad de crear sus propias corporaciones de polica, lo que ha derivado en la existencia de miles de ellas.2

2 Garca Luna, Genaro, 2006, Contra el crimen. Por qu 1,661 corporaciones de polica no bastan?, pasado, presente y futuro de la polica en Mxico, Mxico.

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Es probable que cada una de estas instituciones operen bajo marcos normativos, esquemas de trabajo y estrategias diferentes, y que funcionen con capacidades de trabajo y recursos diferenciados: los problemas de centralizacin de recursos e infraestructura que afectan las relaciones entre la federacin con los estados y municipios, se reflejan en las capacidades de operacin de las policas de los municipios ms vulnerables del pas respecto a las capacidades de las policas federales y estatales. La polica mexicana est organizada en tres jurisdicciones (las indicadas federal, estatal y municipal) y dos funciones: 1) prevencin del delito (polica preventiva), esta funcin se ejerce en cada uno de los niveles de gobierno, y 2) de auxilio directo a las investigaciones de delitos que realiza el ministerio pblico (polica judicial o polica ministerial), esta ltima funcin slo se realiza en los planos federal y estatal. Mxico es uno de los pocos pases en el mundo que por disposicin jurdica separa las funciones de prevencin y persecucin del delito tanto a nivel local como federal (Garca Luna, 2006: 110). Estado de fuerza policial, Mxico, 2005
Policas Preventiva Municipal Preventiva Estatal Preventiva Federal Judicial o Ministerial Agentes Federales de Investigacin Total
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, 2005.

Tabla 1

Elementos 135,132 153,789 15,261 27,602 6,289 338,073

Relacin porcentual 40.0 45.5 4.5 8.2 1.8 100

La Tabla 1 muestra que la suma de las policas preventivas (municipal, estatal y federal) corresponde al 90% del total de policas en el pas. Al hacer el clculo de la relacin polica/poblacin,3 los 338 mil policas presentan una relacin aproximada de 320 policas por cada 100 mil habitantes. La polica judicial representa el 8.2% del total de policas.
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103.3 millones de mexicanos. Fuente: Conteo de poblacin y vivienda 2005, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.

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La ineficiente coordinacin federacin-estado-municipio requiere de una nueva concepcin del federalismo en las polticas de seguridad y en la procuracin e imparticin de justicia, postura que debe reflejarse explcitamente en el Programa Sectorial de Seguridad Pblica y no slo estar referenciado en trminos de una mayor coordinacin entre los diferentes mbitos de gobierno. La instancia que define la poltica de seguridad en Mxico, y que regula e integra la actuacin de las policas es la Secretara de Seguridad Pblica: En respuesta al reclamo social de frenar la inseguridad, el Gobierno Federal en el ao 2000 cre la Secretara de Seguridad Pblica (SSP), con el propsito fundamental de aplicar una estrategia integral orientada a prevenir la comisin de delitos para garantizar la seguridad pblica y la tranquilidad ciudadana (Plan Nacional de Desarrollo 20012006, Presidencia de la Repblica).4 Con el propsito de generar una mayor coordinacin institucional entre las diferentes policas y los correspondientes mbitos de gobierno, contar con procesos sistematizados de acopio, gestin, anlisis e intercambio de informacin sobre seguridad pblica y criminalidad, as como propiciar esquemas de profesionalizacin de las instituciones policiales, en 1997 se instal el Sistema Nacional de Seguridad Pblica que depende actualmente de la SSP. Los propsitos por los que han sido creadas ambas dependencias no se han alcanzado. La sociedad mexicana no se identifica con su polica: tanto la polica preventiva como la de averiguacin sufren un grave desprestigio y existe una percepcin social que asocia a la actuacin policial con corrupcin, desempeo ilegtimo, ineficacia-ineficiencia y opacidad en la actuacin.

II. Propsito de la investigacin


Cules son los factores, las condiciones y las decisiones que garantizan la eficiencia de la funcin policial? Cules son las causas que posibilitan la ineficiencia de la actuacin de la polica? En qu trminos cuantitativos y valorativos debe ser entendida y analizada la eficiencia y la ineficiencia? Cules son los referentes pragmticos mesurables que valoran y describen el desempeo policial y los resultados obtenidos de su desempeo? Son los
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Ver: http://pnd.fox.presidencia.gob.mx/pdf/2003/pag_371-379.pdf. Consultado en mayo de 2007.

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mismos en contextos democrticos que en otras formas de gobierno? Es decir la eficiencia de la polica en un rgimen dictatorial tiene los mismos referentes valorativos que en sociedades democrticas? Qu es necesario hacer? En Mxico, los esfuerzos y programas de modernizacin y reforma de las corporaciones de polica no muestran evidencias que permitan considerar a stos como iniciativas democrticas, ya que carecen de mecanismos sistematizados para integrar y retomar la experiencia internacional en materia de reforma y administracin policial, los espacios que propician discusiones incluyentes para el diseo de la agenda de reforma son escasos, y tampoco estos procesos de modernizacin responden a los principios democrticos de responsabilizacin, transparencia y ciudadanizacin del desempeo de la polica. En este contexto de descoordinacin y de falta de herramientas tcnicas, el presente trabajo de investigacin busca proponer elementos referenciales para la modernizacin de los procesos y estrategias de gestin y desempeo policial, generar y difundir conocimiento en el manejo de corporaciones de polica, contribuir a la formacin de cuadros expertos (directivos y operativos), proponer mecanismos de medicin de la actuacin policial tanto cuantitativos como cualitativos asociados a la evaluacin del comportamiento, y establecer un enfoque de actuacin policial orientado a la obtencin de resultados ms que a los procesos mismos, por ejemplo, lo fundamental no es que las policas adquieran ms equipamiento o patrullas nuevas, sino cmo incide la disposicin de estos recursos en atender las necesidades de seguridad de los ciudadanos. Su propsito no es analizar aspectos relacionados con la tcnica policial despliegue policiaco, tcnicas de aseguramiento, balstica, capacitacin, uso de la fuerza y en general, procedimientos propios del trabajo operativo de la polica, trata de establecer una postura desde el conocimiento integrado en la administracin pblica respecto al manejo de las instituciones de gobierno, de las cuales forma parte la polica y, por lo tanto, tratar de aplicar los referentes tericos integrados por la ciencia de la administracin pblica en las corporaciones de polica. Considera que el desempeo policial as como del total de las instancias y funciones de gobierno debe realizarse bajo los referentes: 1. Legalidad. El trabajo de la polica debe realizarse a partir de un estricto apego a la ley;
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2. Legitimidad. Transformacin del trabajo policial hacia esquemas de toma de decisiones y procedimientos social y democrticamente validados: la reforma policial democrtica, proceso que conducido por un mtodo adecuado y a travs del empleo de instrumentos tcnicos, tiene por objetivos lograr que la polica: a) atienda, antes que nada, las necesidades de seguridad del ciudadano vinculadas directamente con el trabajo de la polica; b) respete los derechos humanos, y c) oriente su desempeo por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas; 3. Orientacin a resultados. Funcin policial eficaz y eficiente en el cumplimiento de su mandato institucional y con un desempeo policial orientado a obtener resultados verificables. Esta es una visin en la que trascienden ms los resultados que los programas: dentro de los propsitos de la reforma de la funcin policial, no se analiza aisladamente el trabajo realizado por la polica, los programas que se han instrumentado o la adquisicin y disposicin de mejor armamento o tecnologa, lo que cuenta es obtener resultados que puedan ser comprobados y verificados empricamente, en trminos de mejoramiento de las condiciones sociales y ciudadanas de seguridad. En el contexto mexicano, el anlisis de los procesos de cambio, transformacin y del desempeo de las corporaciones de polica, de la distorsionada relacin polica-sociedad, y de la falta de coincidencia y congruencia de la actuacin de la polica respecto a las expectativas de la sociedad, puede conducir en el peor de los casos a la eliminacin de las corporaciones policiales por resultar obsoletas y fallidas. Desde la visin de un proceso de reforma esta perspectiva no es posible: la revisin de la funcin policial busca su viabilidad, no slo operativa y poltica, sino su permanencia, en trminos de un nuevo arreglo institucional. En este sentido, es necesario considerar que la reforma pretendida debe cumplir con los propsitos de ser poltica y democrticamente aceptable, posible, eficaz y generar los impactos pretendidos. La idea es que las instituciones funcionan con base en incentivos, por lo que en la medida en que se generen mejores expectativas5 respecto al buen o mal desempeo de los policas, su viabilidad como organismo del gobierno y los resultados asociados a los procesos de reforma ser mayor.
5

Beneficios tales como la restauracin de la relacin polica-sociedad, seguridad laboral de la polica (carrera policial), seguridad de la ciudadana en sus contactos con la polica (detecciones y arrestos con referentes normativos y procedimentales legtimos y legales previamente establecidos), restauracin del Estado de Derecho, clima social seguro y recuperacin del espacio pblico.

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III. Ficha Tcnica


Ttulo: Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia
Descripcin: Proyecto de investigacin que identifica, analiza y propone desde la perspectiva del conocimiento terico consolidado por la administracin pblica, los procesos de gestin y desempeo de la funcin policial, con el propsito de orientar el desempeo de las corporaciones de polica realizado en trminos de legalidad, legitimidad y eficacia. Propone los elementos que integran los procesos de reforma de las organizaciones de polica en sociedades democrticas, un nuevo arreglo institucional, y as mismo, establece como parmetro fundamental de la funcin policial a la rendicin de cuentas, proponiendo a esta ltima como un elemento que legitima el desempeo de las policas al posibilitar el escrutinio pblico (transparencia), al mismo tiempo que funciona como un elemento de eficacia y aprendizaje organizacional de la funcin policial, al generar evidencia documentada del desempeo. rea de conocimiento: Lnea de investigacin: Administracin de la polica, administracin pblica, gestin pblica. Administracin de la funcin policial.

Sublneas de investigacin:

Administracin pblica, administracin y gestin policial, seguridad pblica y ciudadana, reforma policial neo institucionalismo y gobernanza. Administracin pblica, nueva administracin pblica, gobernanza, gestin pblica, polticas pblicas, rendicin de cuentas y neo institucionalismo.

Disciplinas:

Objeto de estudio:

Administracin de la polica, reforma policial y rendicin de cuentas.

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Metodologas y tcnicas a utilizar en la investigacin

Tipo de investigacin:

Expostfacto: Se refiere al estudio de acontecimientos realizados o hechos cumplidos, sus causas y efectos, determinando los factores que los propician y sus variables analizadas, a partir de situaciones en el tiempo y espacio. (Tamayo, 1999, p. 58) Descriptivo: Refleja la situacin que prevalece en el momento de la realizacin del estudio, tipifica sus elementos y componentes con profundidad y su interrelacin con respecto a las caractersticas demogrficas, formas de conducta y actitudes. (Mndez, 2003, pp. 136-137)

Mtodos:

Deductivo: El conocimiento se obtiene de lo ms general a lo especfico, mediante abstracciones lgicas fundamentadas en principios tericos. Es el vnculo entre el conocimiento emprico y terico, para obtener nuevos conocimientos a partir de los aceptados y comprobados, coincide con el mtodo axiomtico, que deriva de la afirmacin de principios evidentes y sirven de apoyo para construir un sistema basado en valores. Analgico: Es la relacin o semejanza con base en comparaciones entre dos objetos de conocimiento, el cual se traslada de una realidad hacia otra.

IV. Fundamentacin metodolgica 1. Marco terico de referencia


La funcin policial comprende una serie de actividades tcnico-profesionales, administrativas, sistemticas y concretas que histricamente ha tenido por finalidad la preservacin del orden pblico (seguridad pblica) y a partir de los modelos emergentes de seguridad, pretende la reorientacin de su enfoque de trabajo hacia la satisfaccin de las necesidades de seguridad de los ciudadanos (seguridad ciudadana), este trnsito del enfoque propicia una transformacin del proceso de definicin de las polticas de seguridad hacia una perspectiva cntrico ciudadana. Estas funciones las realiza la polica utilizando el recurso del poder del gobierno para solucionar conflictos
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entre particulares (atribucin legal del uso de la fuerza pblica), dentro de un contexto legal, sociopoltico y econmico. La eficacia de la funcin policial constituye un medio indispensable para la gobernabilidad de cualquier Estado-nacin. La administracin pblica es la actividad organizada del Estado. Woodrow Wilson padre de la administracin pblica moderna en su estudio clsico seala que para la administracin, como ciencia prctica ...el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cmo puede hacerlo con la mxima eficiencia y al mnimo costo posible, ya sea de dinero o de esfuerzo.6 La administracin pblica es un campo de estudio interdisciplinario que despus de ms de un siglo de formulaciones terico acadmicas, ha conformado diversas orientaciones tericas ancestrales, actuales y contemporneas. Al ser una ciencia interdisciplinaria, la administracin pblica contina recibiendo aportaciones de otros campos de estudio de las ciencias sociales. No obstante que en los inicios de la disciplina diversos enfoques prevalecieron en los temas de la agenda del campo de estudio jurdico, poltico, econmico, psicolgico y sociolgico, en la actualidad los intereses, preocupaciones, nfasis y orientaciones se encuentran enfocados a otros aspectos como asuntos ticos, legales, ciudadanos y el inters pblico, como es la funcin policial. Con el marco terico de referencia se analiza y trata de incidir en el manejo y desempeo de cualquier instancia del gobierno que corresponde a la administracin pblica, y por lo tanto, el anlisis, propuestas, conceptos y definiciones (lenguaje) vinculados al manejo y gestin de las corporaciones de polica debe estar referido a la administracin pblica.

2. Proceso de la investigacin
Planteamiento del problema La comprensin, conceptualizacin y estrategias de instrumentacin de procesos de administracin y reforma policial en sociedades democrticas, as como el diseo e implementacin de polticas y mecanismos de rendicin
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Wilson, Woodrow, 1980, El Estudio de la Administracin Pblica, Revista de Administracin Pblica, Conmemorativa del 25 aniversario, INAP, p. 275.

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de cuentas y transparencia policial, son procesos constantes y graduales que requieren de la participacin de diferentes actores: la sociedad civil, la academia, las instancias de gobierno y por supuesto, la misma polica. Este esfuerzo de dilogo e interaccin permitir a las corporaciones de polica enfrentar el reto de comprenderse mejor como sujeto y objeto de su propia transformacin, profesionalizacin y fortalecimiento institucional, de esta manera, el objeto de estudio de la presente investigacin lo constituye el manejo y gestin de las corporaciones de polica, la administracin policial, y el proceso de reforma de la funcin policial instrumentada a partir de la lgica de la rendicin de cuentas, con el propsito de establecer un nuevo arreglo institucional, por lo que este proceso de aplicacin conceptual debe ser dirigido y orientado, para lo cual se plantea la siguiente hiptesis de investigacin:

El anlisis y determinacin de los referentes tericos y conceptuales de los procesos de administracin y gestin de las corporaciones de polica, corresponde a su vinculacin con el corpus terico integrado por la administracin pblica, orientados hacia la implementacin de procesos de la funcin policial en trminos de legalidad, legitimidad y eficiencia del desempeo.

Formulacin del problema de investigacin Qu marco terico, disciplina cientfica y agenda de estudios corresponde al anlisis de los procesos de administracin y gestin de la funcin policial?

3. Objetivos de la investigacin
Objetivo general Incorporar los elementos tericos propios de la administracin pblica en el anlisis de la gestin y el manejo de los procesos de la funcin policial, lo cual permita construir un juego de herramientas un juego de conceptos
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as como un vocabulario, que contribuya a la comprensin de la gestin de las policas, sirva para describir a las corporaciones de polica y la manera en que trabajan, en un contexto de necesaria institucionalizacin de las decisiones y del trabajo cotidiano, que posibilite la reduccin de la discrecionalidad en la toma de decisiones y oriente el servicio policial hacia referentes de legalidad, legitimidad y la obtencin de resultados. Objetivos especficos Vincular los elementos conceptuales y tericos de la administracin pblica con los procesos de gestin y manejo de la funcin policial. Proponer un referente conceptual de administracin de la polica, as como de los procesos de supervisin, control y evaluacin de la funcin policial. Identificar los elementos que integran los procesos de la reforma policial en democracia, a saber: 1) atencin a necesidades ciudadanas de seguridad; 2) respeto irrestricto a la ley; 3) respeto a los derechos humanos; 4) transparencia y rendicin de cuentas policial, y 5) funcin policial eficaz y eficiente. Desde la perspectiva institucionalista de la reforma policial democrtica, proponer que la reforma integral de la polica, as como de cualquier instancia del gobierno, corresponde a tres niveles de transformacin: un nivel legal-normativo, otro administrativo-organizacional y un tercero referido a los arreglos institucionales informales: la cultura de la polica. Analizar la importancia de los incentivos y castigos en los rganos policiales derivados del desempeo policial no referidos a norma, para rutinizar esquemas de rendicin de cuentas y el respeto a los derechos naturales. Proponer referentes del desempeo policial, un sistema de indicadores que evale la actuacin de la polica, que funcione como una serie de parmetros de medicin y evaluacin de la actuacin de la polica. La institucionalizacin de la carrera policial. Modificacin del enfoque de formulacin de las polticas pblicas de seguridad: trnsito de una perspectiva centrada en la preservacin del orden pblico hacia una cntrica ciudadana. El trnsito hacia una perspectiva de seguridad ciudadana, conlleva en correspondencia, la modificacin de la funcin policial, y por ende, en sus esquemas y mecanismos de gestin.

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4. Relevancia social de la investigacin, justificacin y uso de los resultados


En su conjunto, el trabajo de investigacin pretende contribuir en la formalizacin del anlisis de la administracin de las corporaciones de polica, proponer una serie de referencias conceptuales, un lenguaje, as como los procedimientos definidos en correspondencia. Parte de considerar que histricamente se ha carecido de herramientas conceptuales, administrativas y tcnicas para el manejo de las corporaciones de polica, as como de la correspondiente formulacin terica, de esta manera la investigacin pretende constituirse como un esfuerzo de modernizacin de los procesos y estrategias de gestin y desempeo policial, generar y difundir el conocimiento integrado en el manejo de instituciones de polica, contribuir a la formacin de cuadros expertos, proponer mecanismos de medicin y evaluacin del desempeo policial, tanto cuantitativos como cualitativos, y establecer un enfoque de actuacin policial orientado a resultados ms que a los procesos mismos.

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CAPTULO I ENFOQUE INSTITUCIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL

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CAPTULO I
enfoque institucional para la reforma policial
En el presente captulo se exponen los mecanismos y elementos que integran un proceso de reforma policial en una sociedad democrtica. Afirmar que el rediseo de una institucin policial se concibe en trminos democrticos, conlleva a orientar la actuacin de la polica hacia: a) respeto irrestricto a la ley; b) atender, antes que nada, las necesidades del ciudadano; c) respeto a los derechos humanos; d) conducirse con base en una poltica de transparencia y rendicin de cuentas, y e) cumplir con su mandato de manera eficaz, eficiente y orientando la funcin policial hacia la consecucin de resultados verificables. Se propone al institucionalismo como un referente conceptual del proceso de reforma, se profundiza en los trminos y elementos de reforma policial democrtica para diferenciarlo de otros tipos, establece a la rendicin de cuentas como el mecanismo de legitimizacin del trabajo policial, as como la estrategia para que la institucin aprenda de su propia experiencia (la institucin como sujeto y objeto de su propia transformacin), y presenta alternativas para la aplicacin de procesos de reforma en las corporaciones de polica.

Introduccin 1. El institucionalismo
El institucionalismo es un enfoque de las ciencias sociales que estudia a la sociedad a partir de sus instituciones y la efectividad de su funcionamiento, por lo tanto, se refiere a las capacidades de un gobierno para atender las diferentes necesidades de su poblacin. Desde este enfoque, las instituciones son las normas, leyes, reglas, valores, conductas, formales e informales que regulan o pretenden incidir en el comportamiento de los individuos. Cada sistema social desempea una serie de funciones sociales, polticas, econmicas y culturales. Para realizar cada una de estas tareas, las sociedades han diseado y puesto en operacin un conjunto de instituciones pblicas con mandatos especficos, a travs de las cuales el gobierno pretende satisfacer las necesidades sociales y regular el comportamiento
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de los individuos. De esta manera, el desempeo de las instituciones se analiza en trminos de la coherencia entre los resultados respecto a los fines planteados, en la medida que esta coherencia sea mayor o menor, se define la confianza que la sociedad tenga en ellas, y por ende en la actuacin del gobierno, siendo esta confianza fundamental para el proceso de desarrollo y la convivencia social. En una referencia ya clsica del institucionalismo, Douglass C. North afirma: Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana.7 Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histrico (North, 2003: 13). De esta referencia, es posible identificar dos propsitos fundamentales del enfoque institucional: 1. La generacin de escenarios de certeza en la interaccin humana. Las instituciones entendidas como las reglas del juego en la sociedad, que permiten la reduccin de la incertidumbre y del riesgo en cualquier tipo de transaccin y el comportamiento individual, as como los costos asociados a estos intercambios. 2. La orientacin del cambio institucional. Las sociedades al no ser estticas, modifican los trminos de referencia del diseo institucional: al transformarse las necesidades (demandas sociales) es necesario modificar las estrategias para satisfacerlas (diseo e instrumentacin de polticas pblicas). El enfoque institucional da certeza a este proceso de ajuste-diseo, propiciando que el cambio sea dirigido y no aleatorio. Integra la estrategia formal en que las sociedades y sus instituciones evolucionan a lo largo del tiempo, lo cual es la clave para entender el cambio histrico. Las instituciones son las encargadas de determinar y asignar los incentivos para que los agentes acten y tomen decisiones, con lo cual gran parte de los problemas asociados a cualquier tipo de transaccin e interaccin
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Negritas aadidas

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estn referenciadas en la calidad de incentivos que se tengan para tomar determinadas decisiones en un momento dado. En la medida que existan reglas claras, asociadas a un sistema de sanciones y recompensas en funcin del desempeo y su aplicacin, se regulan y limitan las tendencias a realizar conductas alejadas de la norma y se reduce la discrecionalidad en la toma de decisiones, dado que se tienen las certezas de las consecuencias de no acatar las reglas establecidas.

Institucionalismo como referencia de la actuacin policial


Una distincin fundamental del enfoque institucional para sus aplicaciones en el anlisis de las corporaciones de polica es la diferenciacin que hace de los arreglos institucionales formales, como lo definido en el marco legal y normativo (conducta regulada), y los arreglos informales referidos a los cdigos de conducta, valores y normas (conducta no regulada).
Tabla I.1

Arreglos formales e informales de la polica


Tipos de arreglo Referente Objetivos Cumplimiento
Obligatorio y coercitivo. Su incumplimiento implica sanciones previamente establecidas. Voluntario y autocumplido. Su incumplimiento puede propiciar sanciones definidas discrecionalmente por los mandos o los pares.

Campo

Formales.

Leyes y reglamentos.

Establece el mandato institucional de la polica.

Dominio pblico.

Informales.

Reglas no escritas y convenciones sociales.

Cdigos y valores: define una cultura policial, que incide en la orientacin de la actuacin de la polica.

Dominio privado (interior de la polica).

Fuente: Elaboracin propia con base en Ayala (2004: 67).

En las funciones operativas y de campo de la polica, se ampla la discrecionalidad en la toma de decisiones, por lo que es necesario que existan referentes institucionales formales que si bien establezcan parmetros de
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actuacin, no limiten su capacidad de reaccin, ya que un polica toma decisiones operativas en las que est en juego su propia seguridad, y se enfrentan a situaciones que en muchos casos no pueden estar referenciadas en manuales de procedimiento o protocolos de actuacin, transfiriendo la toma de decisiones en campo al polica mismo. En cualquier entidad de gobierno, la deficiencia en el diseo y aplicacin de las reglas formales propicia una alta discrecionalidad en la toma de decisiones y en cualquier nivel de responsabilidad, pese a esto, desde la visin del institucionalismo tambin se reconoce que la actuacin de la polica, as como de cualquier otro funcionario pblico, difcilmente se ajustar estrictamente a la norma, de esta manera, el propsito de institucionalizar un proceso implica dirigir los acuerdos informales hacia el plano formal, pero partiendo de reconocer que la conducta humana y social no puede estar totalmente referida a arreglos formales.

La reforma policial y el institucionalismo


Al vincular al institucionalismo con los procesos de reforma policial, se est reconociendo la importancia de las instituciones en los procesos de modificacin y adaptacin de comportamientos individuales y sociales, como responde el diseo institucional ante los nuevos escenarios y agendas de trabajo que la dinmica social le presenta, y el fundamental papel de liderazgo de las instituciones en la conduccin del cambio. La legitimidad implica que la actuacin de la polica sea redefinida por un nuevo arreglo institucional, que considere que no slo debe de enfrentar la inseguridad pblica en trminos de reduccin de las tasas de delincuencia, aumentar el nmero de presentados ante el ministerio pblico de presuntos infractores o el cumplimento de un mayor nmero de averiguaciones, conlleva la restauracin de la distorsionada relacin polica-sociedad: que la sociedad se vea reflejada en la polica que tiene. En el contexto mexicano, el anlisis de los procesos de cambio, transformacin y sobre todo del desempeo de las policas, y de la falta de coincidencia y congruencia de la actuacin policial respecto a lo que la sociedad espera de ella, puede conducir en el peor de los casos a la desaparicin de las instituciones policiales por resultar obsoletas y fallidas. Desde la visin de un proceso de reforma esta perspectiva no es posible, la revisin del modelo de las instituciones policiales busca su viabilidad, no slo operativa y poltica,
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sino su permanencia. En este sentido es necesario considerar que la reforma pretendida debe cumplir con los propsitos de ser poltica y democrticamente aceptable, posible, eficaz y generar los impactos pretendidos. La idea es que las instituciones funcionen con base en incentivos, por lo que en la medida en que se generen mejores expectativas8 asociadas al desempeo, la viabilidad de una institucin y sus procesos de reforma sern mayores. De ah la importancia de generar un modelo de actuacin policial que tenga como referente el parmetro rendicin de cuentas policial, que privilegie la apertura y la transparencia institucional, as como el derecho social de acceso a la informacin, la prevalencia de decisiones tcnicas, la responsabilidad de sus integrantes respecto a sus decisiones y las consecuencias que stas generan, estos elementos pueden ser considerados como ms rentables que una institucin policial cerrada, poco transparente y que no permite la observacin externa de la sociedad.

2. La reforma policial democrtica El proceso de reforma democrtica de la polica


Las instituciones policiales en Mxico y en menor o mayor medida en el resto de los pases latinoamericanos se enfrentan a problemas de efectividad, eficiencia, legalidad, legitimidad y transparencia de los resultados de su actuacin, los cuales tienen su origen en factores diversos, entre ellos la falta de procesos de rendicin de cuentas de su desempeo que generen confianza en la sociedad, de sus procedimientos y en sus resultados. En este sentido, los trabajos asociados a la reforma policial en sociedades democrticas, que tiene en el centro de su agenda la Rendicin de Cuentas Policial, busca conferirle a las corporaciones policacas mecanismos de regulacin de su actuacin y promover estrategias que le permitan a las policas aprender de su propia experiencia, permitindole acumular y utilizar el conocimiento adquirido en la prctica. En este sentido, el rediseo de las instituciones policiales, bajo la visin de la reforma policial democrtica, busca conferirle a la polica las capacidades institucionales de manejo, que fortalezcan sus procesos de:
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Beneficios tales como la restauracin de la relacin polica-sociedad, seguridad laboral de la polica (carrera policial), seguridad ciudadana en su contacto con la polica (detecciones y arrestos con referentes normativos y procedimentales legtimos y legales previamente establecidos), restauracin del Estado de Derecho, clima social seguro (recuperacin del espacio pblico).

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Diseo y elaboracin de su agenda de trabajo (funciones de planeacin, diseo organizacional, asignacin y manejo de recursos, as como mecanismos de vigilancia, control y evaluacin: gestin policial). Reduccin de la discrecionalidad en la toma de decisiones. Gobernanza y gobernabilidad en el contexto policial y en materia de seguridad pblica. Acceso a la informacin de todos los actores interesados y que participan en este proceso y la comunidad (transparencia). Eficiencia y eficacia de los procedimientos y funciones, as como la capacidad de medirlos y controlarlos. Legitimidad y legalidad de la actuacin de la polica. Promocin de la participacin de la comunidad en el diseo de las polticas y las estrategias orientadas a la resolucin de los conflictos y la prevencin del delito. La actuacin policial, al ser de naturaleza eminentemente social y pblica, requiere de una validacin social y democrtica de sus funciones, as como de su diseo institucional, por lo que no puede desvincular sus objetivos de las necesidades de la sociedad que atiende y para las que fue creada y opera. Los procesos de transformacin de la funcin policial, para ser vlidos en el contexto de democracia, deben permitir la participacin de la sociedad civil en la construccin de su agenda de trabajo, lo cual debe confirmarse por el fortalecimiento de los programas de formacin (referente democrtico), la incorporacin de conceptos jurdicos y de derechos humanos (referente legal), as como un mayor nfasis en tcnicas policiales de prevencin y control de la criminalidad (referente de eficiencia), el mantenimiento del orden pblico y la prestacin de servicios mltiples en la comunidad como estrategias para la prevencin del delito (pertinencia de su actuacin). El proceso de reforma democrtica de la polica requiere del fortalecimiento institucional en trminos de mecanismos de control sobre su eficiente actuar, tanto internos (leyes orgnicas y reglamentos de polica que contemplen unidades para la investigacin interna o unidades de investigacin que garanticen y promuevan la disciplina), como externos (procesos para fortalecer y legitimar la actuacin policial a travs de la creacin de procuraduras o monitores de polica que operan como observadores de la funcin policial). Es necesario sensibilizar tanto a la corporacin policaca como a toda la sociedad en la dinmica e incesante transformacin del entorno de seguridad
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pblica, es decir, que si no se manda el mensaje de que el mundo est cambiando constantemente, se limita el alcance de cualquier iniciativa de transformacin democrtica de la actuacin policial. Las acciones que realiza la polica forman parte de un sistema mayor: la poltica de seguridad pblica. En este contexto, es necesario diferenciar el alcance de las responsabilidades y acciones de la polica en el proceso de construccin de un Estado de Derecho y en el aseguramiento de la paz social, respecto a las obligaciones que otras instancias del Estado tienen: es necesario caracterizar y analizar el problema de seguridad pblica bajo una ptica integral y de sistemas,9 ya que no es posible abordar un problema de esta naturaleza de manera aislada, sin considerar su contexto e interaccin con otros procesos. De esta manera, el diseo de la poltica de seguridad parte de un modelo de referencia previamente definido, lo cual requiere del anlisis comparado de experiencias internacionales de seguridad y su adecuacin al entorno nacional. Los trminos de referencia de este modelo debern formarse a partir de posturas de cmo propiciar la prevencin ms que la reaccin y correccin ante el delito, la participacin, integracin y pluralidad. Desde la perspectiva de la seguridad ciudadana, las acciones de la polica deben considerar las siguientes polticas de actuacin,10 que se constituyen como referentes en la definicin de los procedimientos de la polica: Estado democrtico de derecho; La seguridad es una condicin de libertad expresada en un derecho ciudadano; Garantizar las libertades ciudadanas; Desempeo orientado a la consecucin de resultados; La libertad como un medio para asegurar/alcanzar la democracia; Su responsabilidad es corresponsabilidad Estado-gobernado. El individuo (el ciudadano) participa activamente;
En este sentido, el diseo de la poltica de seguridad pblica es un problema legal (normatividad y procuracin e imparticin de justicia), social (la vinculacin entre la funciones de la polica y sus capacidades de operacin, respecto a las necesidades sociales de seguridad pblica que atiende), de administracin pblica (diseo de la poltica pblica de seguridad y manejo de las instituciones encargadas de su instrumentacin), poltico (en trminos de conciliacin democrtica de los intereses de los diferentes actores) y antropolgico. 10 Arturo Alvarado (2001), El desafo democrtico de Mxico: seguridad y Estado de Derecho, El Colegio de Mxico, Mxico.
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Las instituciones funcionan efectivamente si reflejan las necesidades de los ciudadanos, y Control y confianza como fundamento.

Administracin pblica, actuacin policial y corrupcin


En la evaluacin del desempeo de una entidad pblica y de sus empleados, se consideran entre otros elementos la eficiencia, la efectividad, los efectos e impactos del trabajo realizado, la experiencia adquirida y la justificacin de la continuidad del proyecto o programa,11 pero el hecho de que la evaluacin haya sido positiva para la institucin y sus elementos, no implica que se est actuando bien ni poltica ni socialmente: en el servicio pblico no es suficiente cumplir con las responsabilidades (efectividad), importa si no es que ms la forma de hacerlas principio deontolgico: considrese que en el desempeo de un polica no es suficiente detener a un delincuente; tan importante como el hacerlo es la forma en que se procedi en la detencin, el haberlo hecho con un estricto apego a los derechos humanos,12 de lo anterior se deriva la importancia de incorporar referentes ticos y deontolgicos a la actuacin de los servidores pblicos,13 y por lo tanto, a la polica. Entre la serie de estrategias y mecanismos orientados a combatir la corrupcin y el mal desempeo de servidores e instituciones pblicas, es necesario considerar particularmente dos: Diagnstico: identificacin y anlisis de las circunstancias que posibilitan la corrupcin, es decir, caracterizar el mal desempeo y la corrupcin por la falta o ineficiencia de mecanismos de control, lo que posibilita altos mrgenes de discrecionalidad en la toma de decisiones; esto implica un arreglo institucional ineficiente (marco regulatorio), y por lo tanto, fallas de institucionalidad, y Redefinicin de las capacidades de control y garantizar la aplicacin de las normas, lo cual implica definir estrategias de prevencin de prcticas corruptas, y evitar errores, ya sea por omisin, intencionalidad o por la falta de recursos y habilidades.
11 Edgar Ortegn (2005), Metodologa del Marco Lgico para la planificacin y la evaluacin de proyectos y programas, Serie Manuales, No. 42, CEPAL-ONU, Santiago de Chile. 12 En un intento de definir eficiencia y efectividad de la actuacin policial, sera indispensable incorporar en estas nociones aspectos de derechos humanos y no slo tomar como referencia, por ejemplo, el nmero de detenciones realizadas en cierto tiempo y los recursos utilizados. 13 Especialmente para la actuacin policial, ya que es la instancia del Estado legalmente autorizada para el uso de la fuerza.

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La actuacin de los funcionarios pblicos se asocia al compromiso del desempeo, teniendo como referente el bien comn, debido a ello es que su actuacin debe estar condicionada por valores como el compromiso, anteponer el bien comn a los intereses individuales, transparencia, eficacia y eficiencia Cmo asegurar que el desempeo de los servidores pblicos se desarrolle en este sentido? Es posible pensar en un sistema de sanciones que implique suspensiones, destituciones e inhabilitacin de servidores pblicos, pero al comprender estos aspectos la funcin de penalizacin, en la medida en que no sean efectivos, ampla las posibilidades de impunidad por lo que el mecanismo resulta ineficiente y requiere complementarse con mecanismos preventivos.

3. Tres niveles de reforma policial


El Estado y sus organismos, incluida la polica, se institucionalizan-formalizan con la Constitucin, de esta manera su naturaleza es institucional y su reforma, por lo tanto, implica cambios en su diseo normativo: un nuevo arreglo institucional. La administracin pblica, de la que forma parte la polica, es el aparato ejecutivo al servicio del Estado, desde el punto de vista de los arreglos formales, se desagrega en: a) nivel institucional, como extensin de la organizacin poltica, definida en la normatividad del Estado, y b) su nivel administrativo-operativo: la administracin pblica. Desde la perspectiva del institucionalismo, los arreglos formales, integrados por el marco legal, la estructura administrativa (que operativiza lo establecido en las normas) y el proceso de toma de decisiones, pueden modificarse con relativa facilidad, el reto de la reforma policial, as como de cualquier esfuerzo de reforma de las instituciones pblicas, es la modificacin de los arreglos informales: la cultura, las costumbres, la ideologa, los acuerdos de facto, el cohecho, las salidas fciles, as como cualquier comportamiento fuera de norma y que se realice sin considerar referencias definidas en la ley. El proceso de reforma policial, para ser integral, requiere tanto de la modificacin de los arreglos formales como de los informales que existen al interior de las corporaciones de polica, ya que si se realizan esfuerzos reformistas orientados solo a definir un nuevo arreglo institucional en sus aspectos formales (lo normativo y lo administrativo) en que no se modifiquen los arreglos informales, el proceso de reforma no se completar, lo cual generar incongruencias y tensiones ya que es muy probable que no se
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consigan los objetivos pretendidos por la reforma, es decir, se modificaron las leyes, los reglamentos, la estructura organizativa y los procesos de toma de decisiones, pero la cultura, la ideologa, el sistema de valores, las costumbres y tradiciones de cada actor no se modificaron: la corrupcin no se terminar por decreto. La Tabla 2 ilustra que, desde el enfoque institucional, para que la reforma de la polica sea integral y efectiva, se requiere una estrategia desagregada en tres niveles: 1) lo normativo; 2) lo administrativo, y 3) los arreglos de facto (arreglos informales). De esta manera, los referentes para ubicar operacionalmente la reforma integral de la polica son: Normativo. El proceso de reforma policial se relaciona con modificaciones de las normas/reglas, algunas de ellas con implicaciones de cambios constitucionales. Las modificaciones de las leyes requieren ser instrumentadas en el plano administrativo. Administrativo. La reforma administrativa forma parte de la reforma policial, ya que implica alteraciones de la estructura organizacional, as como cambios en los procesos y estrategias de toma de decisiones. Cambios administrativos y organizacionales, si no tienen como antecedentes modificaciones del marco legal, no constituyen por s solos reformas policiales, constituyen ms bien cambios del mbito de la administracin policial. Arreglos informales. Generar cambios permanentes en la cultura e ideologa de los policas: esto implica que los oficiales estn precondicionados a un comportamiento referenciado a la tica policial, la eficiencia, la legitimidad y a la obtencin de resultados. Se proponen dos estrategias para modificar los arreglos informales: Instrumentar mecanismos funcionales de estmulo/sancin del comportamiento policial. Esto implica que el polica tenga certeza de que el buen y mal desempeo ser premiado o sancionado segn corresponda: certeza en las consecuencias de su actuacin. Proceso de reeducacin de los oficiales de polica. Una definicin posible de aprendizaje es el cambio permanente de una conducta. Cualquier persona, si tuvo un aprendizaje significativo, modifica no temporalmente su comportamiento. De esta manera, el desempeo de la polica puede modificarse (para bien o para mal) a travs de la educacin.

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Estos dos esquemas son complementarios: el oficial al tener certeza de que su actuacin conlleva consecuencias buenas o malas, replicar las primeras y evitar las segundas; por otra parte, si por formacin y educacin el oficial est impedido a incurrir en malas prcticas policiales, su comportamiento tratar de alejarse de lo normativamente incorrecto.
Tabla I.2

Tres niveles de reforma policial


Tipos de arreglo Nivel de reforma
1. Normativo.

Referente
Leyes, normas y reglamentos.

Nuevo arreglo institucional


Transformacin del marco legal y normativo. Nueva estructura organizativa. Modificacin de las estrategias y los mecanismos de toma de decisiones.

Estrategia de reforma
Revisin, propuesta e implementacin de nuevos marcos legales. Rediseo de la estructura organizativa. Nuevos procesos de trabajo. Esquema funcional de estmulo/ sancin del comportamiento de los policas. Proceso de reeducacin de los oficiales de polica.

Formal. 2. Administrativo.

Estructura organizativa. Procesos de toma de decisiones.

Cambio permanente del comportamiento policial.

Informal.

3. Arreglos de Facto.

Cultura e identidad policial.

Fuente: Elaboracin propia.

Otros problemas identificados en el proceso de reforma policial son: Se carece de manuales y protocolos de actuacin policial, lo que ampla la discrecionalidad en la toma de decisiones, tanto en campo como de gabinete. La formacin terica que recibe la polica es insuficiente, sin referentes prcticos y no est orientada para mantener la actuacin de la polica en contextos formales, propiciando que priven acuerdos de facto.

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Se carece de estrategias y mecanismos institucionales para el manejo de indicadores de desempeo, por lo que el proceso de toma de decisiones no est referenciado con anlisis estadsticos. Relacin distorsionada entre la comunidad y la polica, sin estrategias consistentes para recomponer y restaurar esta relacin, los esfuerzos que se realizan resultan insuficientes y poco sistematizados.

Conclusiones
Cualquier iniciativa de reforma del Estado, fiscal, educativa, energtica, y por supuesto, la policial para ser integral y efectiva requiere no slo la modificacin de los referentes legales-normativos y administrativosestructurales. El enfoque institucionalista reconoce la importancia de los acuerdos informales en la regulacin y definicin del comportamiento individual y social, ya que estos establecen y asignan sanciones y estmulos en su propia esfera: si la reforma slo modifica lo legislativo-administrativo, pero el comportamiento policial condicionado por el sistema de valores y la cultura no se han modificado, los alcances de estos esfuerzos no sern completos y, por lo tanto, la consecucin de sus propsitos y resultados se comprometern seriamente: puede modificarse el mandato de la polica, redisear la estructura organizativa, agravar las penas por identificar conductas desviadas de la norma, pero, si la mentalidad de los policas no se modifica, si privan los arreglos informales en la regulacin del comportamiento policial respecto a los referentes formales, los esfuerzos de reforma fracasaran. Ciertamente, las leyes buscan definir y regular el comportamiento social e individual, pero su operacionalizacin e instrumentacin requieren de un andamiaje administrativo-organizacional que lo posibilite e implemente, y este a su vez, de las modificaciones del comportamiento del personal: un nuevo arreglo institucional integral. Una polica democrtica y abierta es la que procura que sus respuestas, generadas a travs del desempeo de sus policas, sean eficientes en favor del mantenimiento del orden pblico y de la solventacin de las necesidades de seguridad del ciudadano, de esta manera, se requiere que el servicio policial sea definido como un sistema de respuestas institucionales a necesidades especficas de seguridad de la sociedad, directamente relacionadas con el trabajo policaco.

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CAPTULO II Administracin policial

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CAPTULO II Administracin policial


El paradigma de la modernizacin administrativa, no repara en cuantos programas se han hecho y no se basa en cuantos programas se realizaron... Aqu no importa saber si se compraron ms patrullas o si se contrataron ms policas, lo que cuenta es reducir el ndice de delincuencia. Esta es una visin en la que trascienden ms los resultados que los programas. Moctezuma y Roemer.14

1. Introduccin
La aplicacin de la administracin pblica al trabajo policial tiene, entre otros, dos propsitos: 1) proponer estrategias, procesos y mecanismos para el manejo de organizaciones de polica, y 2) aportar en la generacin de elementos tericos del estudio administrativo de la funcin policial. Parte de considerar que histricamente se ha carecido de esquemas y estrategias de administracin propios de las policas, lo que ha propiciado una falta de conceptos y trminos para este mbito, y por lo tanto, de elementos para definir una agenda de trabajo acadmico y de anlisis de mayor alcance de los procesos del desempeo y funcin policial necesarios para el cumplimiento de su mandato institucional. Esta falta de referentes tericoacadmicos conlleva a que la administracin de las policas se realice con amplios mrgenes de discrecionalidad, lo cual compromete la consecucin de los objetivos de trabajo. El propsito es mejorar las capacidades de gestin policial al utilizar el conocimiento consolidado en la administracin pblica, particularmente en las tcnicas de administracin de organizaciones pblicas, lo que permita cumplir con el mandato de la polica, mejorar la calidad de su funcionamiento en trminos de legalidad, legitimidad y eficacia del desempeo policial, orientar la actuacin de la polica a la consecucin de resultados verificables, as como iniciar un proceso de integracin formal de mecanismos y conceptos de la administracin policial; para esto, se identifican y establecen temticas asociadas al desempeo policial y se describen las capacidades requeridas por sus directivos.
14 Esteban Moctezuma, Andrs Roemer (1999), Por un Gobierno con Resultados. El Servicio Civil de Carrera: un Sistema Integral de Profesionalizacin, Evaluacin y Desempeo de los Servidores Pblicos en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.

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Parte de considerar a la administracin pblica como el mecanismo que utilizan las instituciones pblicas para cumplir con el mandato legal que define su existencia, as como de considerar que los funcionarios y directivos de la polica son los encargados de esta administracin y a los empleados (tanto los policas como el personal de apoyo) como el factor determinante para alcanzar los objetivos y metas. Presenta las reas de estudio que proporcionan un marco de anlisis de la direccin en funciones especficas como la organizacin, la direccin, la planeacin y el control,15 as como temas particularmente asociados a la actuacin policial: la supervisin, la academia de polica, la atencin de quejas, la comunicacin interna, entre otros. Retoma el anlisis respecto de las diferencias entre las organizaciones privadas y pblicas y sus administraciones, distincin importante para el estudio de las organizaciones de polica, ya que estas no son slo sustancialmente diferentes a los negocios privados, sino incluso distintas a otras reas de la funcin pblica por el carcter de sus funciones de vigilancia, sancin y el atributo del uso de la fuerza. Es as que esta propuesta es un acercamiento de la administracin y gestin pblica al terreno de la actuacin policial y su manejo. Por otra parte, se propone a la rendicin de cuentas como un principio operativo una poltica de trabajo que genera un doble impacto: cumple con la demanda social planteada a los servidores pblicos de informar a la sociedad de los resultados de su trabajo, de transparentarlo y justificar las decisiones tomadas, y por otra parte, permite a la organizacin generar el conocimiento institucional para identificar tanto xitos como reas de oportunidad en su desempeo, lo cual posibilita anticipar y resolver los problemas y replicar los xitos, teniendo siempre como mxima de su actuacin, la resolucin de los problemas de seguridad de los ciudadanos directamente asociados al trabajo policaco. A lo largo del trabajo, se analiza la administracin de una organizacin policial en el contexto de un Estado moderno y democrtico, procurando equilibrar entre los planteamientos tericos y su aplicacin respecto a las perspectivas conceptuales y las prcticas.
15 George Terry, uno de los principales tericos modernos de la administracin, propone esta divisin del proceso administrativo: organizacin, planeacin, direccin/control y evaluacin, conceptos que son retomados en la definicin del Sistema de Administracin Policial que se detallar adelante. Terry, George, 2002, Principios de Administracin, Mxico, CECSA.

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2. Administracin pblica, privada y policial


Frecuentemente las organizaciones pblicas y sus encargados son criticados no sin falta de razn por la ineficiencia de su desempeo al comparrseles con los xitos que obtienen las organizaciones privadas. Estas crticas pueden ser vlidas en algunas circunstancias, pero debe considerarse que el trabajo de las organizaciones y los directivos responsables de aspectos tales como la procuracin de justicia, la asistencia social dotacin de servicios de seguridad pblica, educacin, salud, alcantarillado, entre otros o la recaudacin fiscal es ms difcil, complejo y polmico por su carcter sociopoltico que el manejo de una organizacin que construye coches, computadoras o que comercializa seguros de vida. Las organizaciones pblicas se diferencian de las privadas, entre otros aspectos, en trminos de su perspectiva del tiempo, las medidas de su funcionamiento, necesidades y perspectivas laborales del personal, equidad, pero sobre todo por la legitimidad de sus acciones: en gestin pblica no basta hacer bien las cosas y obtener resultados, es imperante que los programas se realicen bajo estricto apego a las leyes, ya que un funcionario pblico no puede hacer ms que lo que la ley estrictamente le permite, en cambio, los empresarios pueden actuar en tanto la ley no se los prohba. Por otra parte, el contexto de las empresas privadas es comercial, en tanto que la naturaleza de las organizaciones pblicas es poltica y social, y como consecuencia de esta dimensin sociopoltica de sus trabajos,16 los administradores pblicos tienen una perspectiva de planificacin corta por el tiempo en que estn en los cargos, principalmente los de eleccin pblica, y por lo tanto, no estn en posibilidades de hacer una planeacin que garantice la continuidad de sus trabajos en el largo plazo; as mismo, existe generalmente una mayor diversidad y transformacin de las expectativas comunitarias, las medidas de funcionamiento pueden ser vagas, es decir, ms cualitativas (intangible) que cuantitativas, en ausencia de un contexto que determine claramente los beneficios asociados a las iniciativas o de las cuotas de mercado, ejemplo: es ms fcil medir la calidad del funcionamiento y los beneficios monetarios de comercializar un refresco de cola, que analizar la calidad y trascendencia de aprobar una ley as como su justa
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Una caracterstica de los sistemas polticos democrticos, es la facultad de la ciudadana de votar y ser votados para cargos pblicos, los cual implica la alternancia en el poder, por lo tanto, los periodos de tiempo de las gestiones son necesariamente acotados en el tiempo.

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instrumentacin y administracin, o el costo-beneficio de adquirir una nueva flotilla de patrullas. Lewis Gunn17 (1987) establece algunos aspectos que sirven para diferenciar entre las actividades de la administracin pblica incluidas las funciones de seguridad pblica y el trabajo de la polica, respecto a la privada: La administracin pblica es sustancialmente diferente a la privada. Algunos elementos, entre otros, que establecen estas diferencias son: la delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos el uso de la fuerza es exclusivo del gobierno y un entorno de desempeo mucho ms complejo y variado de la funcin pblica. Particularmente, la polica enfrenta situaciones de riesgo en sus actividades de campo que ningn manual de procedimientos, por ms elaborado que sea, puede prever, limitndose a considerar criterios generales de actuacin, en comparacin, una empresa privada solo puede obtener una certificacin de calidad si su funcionamiento se apega a manuales que predefinen su desempeo. La administracin pblica y la privada se parecen en los aspectos no importantes. Pese a las aparentes coincidencias de los mecanismos de gestin de las entidades pblicas y privadas, los contextos poltico y comercial definen para ambos casos visiones diametralmente distintas. Las tcnicas de gerencia privada pueden ser tiles en el sector privado, pero no garantizan el xito en las instituciones del Estado: el contexto social determina el trabajo de la polica, y si las visiones comerciales de la gerencia empresarial son exportadas sin el filtro necesario de la sensibilidad social que requiere el diseo de las polticas y programas pblicos, el establecimiento de metas y las valoraciones sern errneas, ejemplo: para una autoridad municipal, la valorizacin financiera del costo-beneficio de comprar una patrulla es bajo o nulo, ya que no representa ninguna entrada directa de ingresos18 y por lo tanto no se recupera la inversin, pero el costo-oportunidad es alto, ya que de no contarse con vehculos de patrullaje, aumenta la inseguridad de la comunidad, porque la polica carece de un recurso elemental para su trabajo.
Lewis Gunn (1987), Perspectives on public management, en Jan Kooiman y Kjell Eliassen (Eds), London, Managing Public Organizations, SAGE. 18 De realizar el clculo de la Tasa Interna de Retorno (TIR) de las inversiones en patrullas o chalecos antibalas, un administrador financiero podra concluir que desde el punto de vista financiero stas son inversiones no rentables ni productivas, por lo que de aplicarse esta lgica, estas adquisisiones no se realizaran y la polica -as como el total de las instituciones del Estado- terminara no adquiriendo nada.
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El Management Pblico es un paradigma integrador. Actualmente la gestin pblica aprovecha las enseanzas de la gestin empresarial, pero al mismo tiempo ha desarrollado sus propios conceptos y herramientas de gestin especficas para las organizaciones del gobierno, considerando que los problemas pblicos son especficos, como los que enfrenta una corporacin policial, es en este sentido que se establece la necesidad y urgencia de proponer un concepto de administracin policial, los elementos que lo componen, as como temticas y procedimientos especficos asociados a la actuacin de la polica.19 Las corporaciones policacas no son solamente diferentes de las organizaciones privadas sino tambin de otras organizaciones pblicas en vista de los conflictos que generan las funciones de la polica en sociedades democrticas.20 La polica ejerce acciones que sectores de la sociedad no desean, como las multas de trfico y los arrestos, pero que son necesarias para la convivencia y la gobernabilidad. Pese a que se tiene un acuerdo ciudadano para ser gobernado, en la prctica, los ciudadanos a menudo se oponen a la intervencin del Estado pese a que tericamente los gobiernos democrticos representan y sirven a los ciudadanos que los eligieron, en este sentido, un gobierno democrtico se basa en el consenso entre los habitantes y el gobierno, pero en el caso de que estos acuerdos fallen, el polica al representar tanto al gobierno como a la sociedad, entra en un conflicto de intereses: debe obedecer a la autoridad federal o apoyar a la sociedad que representa?

3. La administracin pblica y policial


La gestin pblica y privada son similares en todos los aspectos de menor importancia. Wallace Sayre.

Temas como la supervisin policial, el control las averiguaciones y la atencin de quejas de la actuacin policial, que tienen contextos y procedimientos especficos y los diferencian de otros programas pblicos. Estos puntos se desarrollan ms adelante. 20 Las funciones de la polica son claramente ms propicias de ser cuestionadas en las sociedades democrticas, por la naturaleza misma de esta visin poltica, que en los regmenes totalitarios y fascistas, lo que implican para su propia gestin, la ausencia de espacios de crtica y dilogo, es en este sentido que valores de la democracia como son la legitimidad y gobernabilidad, puede considerarse que contrapuntean con la actuacin del polica.
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Siendo evidente el carcter pblico del trabajo policial, y que por lo tanto, la determinacin y anlisis de su desempeo corresponde en parte a la administracin pblica: el manejo de una corporacin policial se define a partir de los conceptos de la administracin pblica.21 Busca darle a la polica las capacidades institucionales para cumplir con su mandato, utilizando para esto herramientas y tcnicas administrativas. Cualquier administrador pblico, incluidos los directivos policiales, como cualquier gerente de la iniciativa privada, debe tener la capacidad de: a. Usar lo ms eficaz y productivamente sus recursos; b. Ser eficiente en la funcin directiva. El mandato institucional de la polica establece qu se debe de hacer, el cmo, se define a partir de la administracin policial, y es responsabilidad de la direccin la instrumentacin del mandato; c. Motivar al personal en funcin del cumplimiento del mandato y los objetivos institucionales; d. Desarrollar una cultura organizacional centrada en los valores que justifican la creacin de la organizacin; e. Desarrollar un ambiente laboral que premie la excelencia y constante desarrollo de las capacidades de sus elementos: generar el capital humano de la corporacin; f. No debe ser especulativo. Desde el punto de vista de la polica, el fundamento legal de su mandato debe ser explcito, lo cual establece claramente tanto los resultados esperados y como se debe proceder para conseguirlos; g. No debe confundir control con represin y no debe generar temor en el personal. Para la administracin policial, los temas de control y supervisin deben entenderse como estrategias de aprendizaje que contribuyan al desarrollo de los policas y el mejoramiento de su actuacin, y no como un mecanismo inhibidor, y h. Una responsabilidad fundamental de la gestin pblica es la creacin de un clima organizacional que favorezca la innovacin, lo cual solo puede conseguirse con la capacitacin y el aprendizaje continuo.

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El anlisis de la actuacin policial, as como de cualquier poltica pblica es multidisciplinar y, por lo tanto, puede ser abordado desde diferentes perspectivas: legal (derecho), eficacia y eficiencia (econmico-administrativo), funcin social (antropologa-social) o en trminos polticos.

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El manejo de las corporaciones de polica en particular y la administracin pblica en general, tienen que ver con la conduccin de las capacidades humanas del personal adscrito a una institucin. Los encargados de las policas son directivos que deben trabajar bajo premisas de servicio pblico y conscientes que su desempeo enfrenta tanto el reconocimiento como la descalificacin social, por lo tanto, deben propiciar que tanto los policas como el personal de apoyo se sientan orgullosos de la funcin que realizan y estn conscientes de la trascendencia social de sus actos. De ah la importancia de la planificacin y gestin pblica por objetivos y resultados,22 ya que permite que el directivo participe en la definicin del programa de trabajo, est sensibilizado respecto a la importancia de sus logros que como responsable tienen para el cumplimiento de su misin de seguridad pblica. Las corporaciones policacas, no son organizaciones que consumen recursos sin ningn resultado, pero la valoracin y trascendencia de su actuacin no debe medirse por criterios de costo-beneficio o por medidas industriales de productividad (clculo de la relacin produccin respecto a los recursos y tiempo utilizados),23 ya que en general, los resultados de la funcin pblica se consideraran como buenos si incrementan el bienestar general o malos si lo perturban o deprimen: si se obtuvieron resultados, de esta manera, el anlisis del manejo de los recursos financieros debe de realizarse por criterios de: a. Costo-resultados. Valoracin de la relacin de presupuesto utilizado respecto a la verificacin de los resultados obtenidos, por ejemplo, la medicin de la incidencia de la adquisicin de una patrulla, de mejor armamento, de recursos informticos y de comunicacin en la disminucin o no de las circunstancias sociales de seguridad, y b. Costo-oportunidad. El anlisis de la afectacin de las condiciones de seguridad pblica por no adquirir o contar con herramientas de trabajo como patrullas, equipamiento o sistemas informticos.

Snchez Albavera, Fernando, (2003), Planificacin Estratgica y Gestin Pblica por Objetivos, Chile, Manual 32 en Serie Gestin Pblica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social-ILPES, CEPAL. 23 Es sumamente complejo exportar los criterios de productividad a una corporacin policaca: la polica es ms productiva por haber detenido a un mayor nmero de delincuentes, por propiciar una sociedad ms segura o por ser menos corrupta? En cualquier caso, es sumamente difcil cuantificar estos criterios y por lo tanto el clculo de la productividad policial se relativiza, pero esto no implica que no se deban realizar ejercicios para tratar de medir el trabajo policial y generar indicadores asociados al desempeo.
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La polica debe asumir que su misin es parte de un proyecto de nacin y que, por lo tanto, su actuacin se valorar por su aporte al bienestar de la sociedad y que, adems, le atae y beneficia a sus funcionarios dada su condicin de ciudadanos. En la medida que la actuacin de la polica incida o no en el cumplimiento de la poltica nacional de seguridad pblica, se valorar la eficiencia de su actuacin. Debe considerarse que el trabajo policial y en general el que realiza cualquier entidad del sector pblico, no se limita a la ejecucin de un mandato, sino debe tener como perspectiva el lograr resultados que satisfagan aspiraciones comunes de una sociedad; en este sentido, las autoridades polticas elegidas y los funcionarios pblicos designados, deben ser plenamente conscientes de las responsabilidades sociales que asumen, por lo tanto, esta manera de presentar a la administracin policial y pblica, conduce a nociones de transparencia y rendicin de cuentas.

4. Hacia un concepto de administracin policial


Las funciones de los directivos y encargados de administrar una corporacin policial, incluyen el diseo organizacional de la institucin, la planificacin, el establecimiento de metas y la definicin del programa de trabajo, atendiendo las expectativas y necesidades sociales asociadas al papel de la polica, de los empleados (los mismos policas y sus mandos), as como otros grupos relacionados con estas actividades: los ministerios pblicos, las agencias correccionales, los negocios, industrias, otras agencias gubernamentales e incluso lderes polticos. Tanto la organizacin como los empleados, es decir los directivos y los encargados, tienen expectativas unos respecto a los otros: la organizacin espera que los empleados realicen eficientemente las tareas que tienen asignadas y que las realicen respetando el mandato legal de la polica,24 aprendiendo nuevas habilidades, tomando iniciativas, y en la medida de lo posible, siendo capaces de trabajar independientemente. Por otra parte, los empleados esperan que la organizacin los trate bien, dignamente y les
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El proceso de transformacin de una institucin policaca tradicional hacia esquemas de toma de decisiones democrticas (reforma policial democrtica), conducido por un mtodo adecuado y a travs del empleo de instrumentos tcnicos, tiene por objetivos lograr que la polica: 1) atienda, antes que nada, las necesidades del ciudadano, 2) realice un trabajo policial con estricto apego a la ley, 3) respete los derechos humanos, 4) se oriente por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas, y 5) funcin policial orientada a la consecucin de resultados capaces de ser verificados empricamente, en trminos de eficacia y eficiencia del desempeo policial.

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proporcione el salario, las ventajas y condiciones de trabajo que propicien su xito profesional. Es posible definir a una organizacin como una agrupacin social de dos o ms personas, las cuales funcionan coordinadamente para alcanzar metas comunes preestablecidas. Es en este sentido, que el propsito de la administracin es trabajar hacia el cumplimiento de las metas de la organizacin, considerando que las necesidades tanto de los empleados, como de la sociedad e incluso de otros individuos y organizaciones, son cambiantes, por lo que una de las responsabilidades bsicas de los directivos es trabajar hacia la integracin y conciliacin de expectativas y necesidades individuales y de la organizacin, de modo que se puedan lograr las metas. El anlisis del trabajo de las organizaciones policacas, de cmo sus empleados se desempean, tanto los directivos como los oficiales, y la integracin de herramientas y estrategias de administracin que posibiliten un manejo eficiente de la corporacin, que posibilite cumplir con su mandato, conforman el contexto que permite presentar la siguiente propuesta del concepto de administracin policial: La capacidad de las corporaciones de polica para ejecutar los lineamientos programticos de su agenda de trabajo y cumplir con su mandato institucional, utilizando mecanismos y estrategias de la administracin pblica, que posibiliten un desempeo policial legal, legtimo y orientado a la consecucin de resultados verificables (eficacia). Esta capacidad de gestin debe realizarse en un contexto de racionalidad, misma que la organizacin adquiere de los mecanismos propios de la administracin, y para el caso de las instituciones pblicas, por el consenso, ya que este es un elemento fundamental del enfoque de polticas pblicas, debido a que el ejercicio gubernamental debe ser ejercido con legalidad, legitimidad y eficacia, en este sentido, consenso en el contexto de administracin policial, deber entenderse como la convergencia y conciliacin de intereses tanto de la sociedad a la que la polica sirve, de las autoridades locales y federales, respecto a los de la corporacin policaca y sus empleados, ya que se trata de una sociedad democrtica.
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5. El Sistema de la Funcin Policial


Al aplicar la lgica de sistemas al trabajo de la polica, se trata de comprender a la funcin policial como una serie de procesos orientados a la consecucin de fines. Para definir e ilustrar el mecanismo de trabajo y definicin de la funcin policial como un sistema, se utilizan las referencias inputs (insumos), outputs (productos) y outcomes (resultados): a. Inputs. Acontecimientos y circunstancias del entorno sociopoltico y econmico, especficamente los asociados a la seguridad pblica, en tanto estos definen la funcin policial y por lo tanto, su mandato institucional. Son las demandas y apoyos solicitados por la sociedad al gobierno en materia de seguridad pblica, de los cuales se encarga directamente la polica y conforman su mbito de actuacin; b. Outputs. Son las decisiones y las acciones de la polica: el desempeo y actuacin policial. Organizan las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente sociopoltico, sino del desempeo de la polica, y c. Outcomes. Son los resultados de la funcin policial y estn directamente relacionados con la consecucin o no del mandato institucional. Determina la eficiencia del desempeo policial en trminos de la diferencia entre lo inicialmente solicitado a la polica (inputs) respecto a lo alcanzado (outcomes). En esta lgica, la administracin policial es el vnculo entre los insumos y los productos del sistema de la funcin policial, es decir, los procesos de la polica. Los inputs y los outputs/outcomes, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como las decisiones, las acciones y resultados del trabajo policial, se mueven en una especie de circuito denominado feedback loop (circuito de retroalimentacin). El circuito de retroalimentacin permite a las autoridades identificar las demandas de seguridad de la sociedad, los inputs de la funcin policial, y a travs de la administracin policial, recibirlas, organizarlas y definir la agenda de servicios y tareas de la polica, en el contexto de la poltica de seguridad, logrando generar los outputs y outcomes del trabajo policaco.

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De esta manera se da un flujo de inputs y outputs/outcomes en el sistema en un movimiento constante de interaccin, por lo tanto, la oferta de servicios de la polica no es la misma en el tiempo y se modifica en funcin de las demandas sociales.
Esquema II.1

Sistema de la funcin policial

Inputs (Insumos) Demandas sociales de seguridad, especficamente las asociadas al trabajo de la polica

Procesos ADMINISTRACIN POLICIAL Tcnicas y estrategia policiales

Outputs (Salidas) Oferta de servicios policiales Desempeo policial Funcin policial

Outcomes (Resultados) Impactos y trascendencia social del trabajo de la polica Atencin a las demandas sociales de seguridad

Feedback Loop (Circuito de Retroalimentaci Retroalimentacin)

Fuente: Elaboracin propia.

Si las autoridades policiales no satisfacen las demandas sociales (inputs), comienzan a existir anomalas en el circuito, dificultando el flujo de respuestas de la polica a las demandas y problemas sociales de seguridad, ocasionando que el sistema comience a entrar en tensin y pueda entrar en crisis, por lo que las autoridades deben buscar cmo mantener la tensin baja, procurar la menor cantidad posible de interferencias, posibilitando la persistencia del sistema y que este no se colapse. La administracin policial se concibe como un sistema al estar integrada por varios actores, procesos y elementos, los cuales interactan con un propsito especfico: el cumplimiento del mandato institucional de la polica.

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Edgar Schein25 propone los siguientes aspectos necesarios en el diseo de una organizacin partiendo de una visin de sistemas: La organizacin debe ser considerada como un sistema abierto, lo cual implica que la polica no es una entidad autodeterminada y hermtica: no es posible entender el trabajo de la polica bajo un modelo de organizacin cerrado, que no interacte con la comunidad a la cual sirve y protege, y que no define su agenda de trabajo como un servicio ciudadano. La organizacin debe ser concebida como un sistema con objetivos y/o funciones mltiples. Pese a que el mandato de la polica es preciso,las tareas que realiza para cumplir con este mandato son diversas: la prevencin del delito, el control del trnsito, instrumentacin de operativos de seguridad, arrestos y remisin de posibles delincuentes, entre otros. La organizacin debe visualizarse como constituida por subsistemas, los cuales estn en interaccin dinmica unos con otros. En el modelo de administracin policial que se propone, se identifican los siguientes: Subsistema de planeacin, programacin y presupuestacin. Subsistema de carrera policial. Subsistema de comunicacin policial. Subsistema de rendicin de cuentas. Subsistema de evaluacin del desempeo policial. Al estar integrada por subsistemas mutuamente dependientes, un cambio en uno de ellos, afectar a los dems. La instrumentacin de una cultura de planeacin y de rendicin de cuentas policial implica para las corporaciones de polica toda una transformacin de la manera de realizar su trabajo, ya que requiere de una profesionalizacin de los cuerpos, la planificacin y programacin de tareas (gestin pblica por objetivos), el justificar cada una de sus acciones, y en general, considerar los elementos caractersticos de la reforma policial en democracia. La organizacin existe en un ambiente dinmico que interacta con otros sistemas. La definicin del mandato policial a pesar de tener una continuidad en el tiempo, se modifica en funcin del ambiente poltico, social y econmico, y a su vez afecta a cada uno de estos aspectos y
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Schein, Edgar, (1988), La Cultura Empresarial y el Liderazgo, Barcelona, Plaza y Jans.

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su mismo entorno: la actuacin de la polica modifica y es modificada por su contexto. En el siguiente esquema se ilustra la organizacin y funcionamiento de la Administracin Policial. Propone que los parmetros que definen a la funcin de la polica son: 1) Legalidad, el trabajo policial se debe realizar con estricto apego a la ley; 2) Legitimidad, validacin social del trabajo de la polica, implica el respeto a los derechos humanos, justificacin y racionalidad en el uso de la fuerza, transparencia y rendicin de cuentas, y un servicio policial orientado a la solucin de necesidades ciudadanas de seguridad, y 3) Eficiencia, funcin policial orientada a la consecucin de resultados verificables empricamente. En el centro del sistema se ubica la administracin policial, la cual tiene como temas especficos la planeacin, organizacin, direccin y evaluacin institucionales, siendo estas funciones responsabilidad del director de la corporacin policaca. Estos grandes apartados son instrumentados a partir de los subsistemas correspondientes,26 particularmente, los Subsistemas de Rendicin de Cuentas y de Informacin son fundamentales para la polica, ya que desde el punto de vista de una reforma policial democrtica, cumplen con dos valores de entidades pblicas en sociedades democrticas: la transparencia y la rendicin de cuentas. Por otra parte estos procesos son integrales, transversales e inciden en todas las funciones de la corporacin. (Ver Esquema II.2). La funcin policial conlleva temas especficos de una corporacin policaca: actuacin policial en clave de derechos humanos, la supervisin, el control policial, la atencin de quejas del desempeo policial, la academia de polica, respeto irrestricto a la ley, uso legtimo de la fuerza, carrera policial, entre otros temas. En la base del sistema se presentan los criterios referenciales, que se utilizaron para arribar al concepto de administracin policial, el cual tiene como antecedente directo, la demanda social de instrumentar una poltica de seguridad pblica, lo cual define el carcter comunitario de la actuacin policial y la aplicacin de los criterios de la administracin pblica ya descritos.
26 Dentro de estos subsistemas destacan los de Rendicin de Cuentas y de Evaluacin del Desempeo como los mecanismos de evaluacin institucional, que permiten determinar la brecha existente entre lo planificado respecto a lo realizado, lo que permite que la polica argumente y justifique la existencia de dicha diferencia, produzca una constancia o referencia formal de su trabajo y aprenda de su propia experiencia.

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Modelo de organizacin de la administracin policial


Legalidad La funcin policial se realiza con estricto apego a la Ley Legitimidad Validacin social de las funciones y desempeo de la polica Eficiencia Desempeo policial orientado a la consecucin de resultados verificables

Esquema II.2

PAR PARMETROS

PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO

SUBSISTEMA DE INFORMACI INFORMACIN


DISEO ORGANIZACIONAL

EVALUACIN

ADMINISTRACIN POLICIAL

De planeacin, programacin y presupuesto De Rendicin de Cuentas De promocin: carrera policial De comunicacin interna y externa De informacin y anlisis De evaluacin del desempeo policial

SUBSISTEMAS

GESTIN, DIRECCIN Y CONTROL

SUBSISTEMA DE RENDICI RENDICIN DE CUENTAS

TEMAS DE ADMINISTRACI ADMINISTRACIN POLICIAL Supervisin y Control Actuacin policial y Derechos Humanos Despliegue policial Asuntos internos Academia de polica

Instrumentacin de la poltica de seguridad pblica

Administracin pblica: la seguridad y la polica tienen un carcter eminentemente social

La administracin policial parte de la teora, mtodos y principios de la administracin pblica

Fuente: Elaboracin propia.

1. Subsistemas de Administracin Policial


1.1 Subsistema de planeacin, programacin y presupuesto. rea de la administracin policial encargada de establecer los objetivos y metas institucionales, as como las correspondientes asignaciones presupuestales y programacin de tareas, considerando actividades propias de una corporacin policial como la supervisin, el control o la investigacin. Es la funcin tcnica de la administracin policial y debe estar reflejada en el organigrama en una Subdireccin Tcnica, de Planeacin o similar, donde se definan las lneas de trabajo requeridas para cumplir con la agenda programtica. 1.2 Subsistema de organizacin. La organizacin es la determinacin de funciones, responsabilidades, reglas y normas de comportamiento de un conjunto de reas, departamentos y cargos, lo que permite
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regular las funciones de los miembros adscritos a una entidad. La organizacin es reflejada en la estructura organizacional. De esta manera, el Subsistema de Organizacin de la Polica posibilita cumplir con sus metas, objetivos, con el mandato legal e instrumentar el plan y programa de trabajo. El diseo de la estructura de la organizacin, del sistema de trabajo, los arreglos de trabajo grupal y las asignaciones individuales de tareas, debern realizarse conforme a esta estructura organizativa.

1.3 Subsistema de control policial. Proceso por el cual los encargados de esta funcin dentro de la corporacin generalmente los directivos determinan: Las estrategias para que la calidad de los diferentes sistemas y servicios de la organizacin puedan mejorarse; Si se estn cumpliendo o no con las metas y objetivos institucionales establecidos; Si el desempeo institucional es congruente con el programa y los planes de trabajo, y Si los oficiales siguen las polticas y los procedimientos de la organizacin. Los aspectos de eficiencia y eficacia, as como los referentes de cantidad y calidad son los criterios de control de esta funcin de la administracin. Si las metas o los objetivos no se estn alcanzando; si los planes, las polticas y los procedimientos no se estn siguiendo, o se ha detectado un problema de desempeo en el servicio de la organizacin principalmente respecto a los derechos humanos, los responsables deben establecer las razones y determinar las acciones de correccin. El controlar puede ser la funcin directiva ms problemtica por las dificultades que enfrenta el responsable para detectar las fallas del sistema o las razones de un servicio inadecuado, as como tambin el diseo de las estrategias para cambiarlas y mejorar. Por ejemplo, la corrupcin y el mal uso de la fuerza de la polica continan siendo serios problemas de desempeo, pese a los esfuerzos por analizar sus causas y corregirlas.
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1.4 Subsistema de evaluacin del desempeo policial. Constituye el proceso de anlisis del rendimiento global del desempeo policial, tanto de la corporacin como un agregado, como de cada funcin que realiza la polica en particular. Considera que la mayor parte de los policas procuran retroalimentarse de la manera en que cumplen sus funciones, por lo que los comandantes y oficiales con personal a su cargo deben evaluar el desempeo particular de cada oficial para decidir las acciones que deben tomar, en este sentido, la evaluacin informal, basada en la observacin del trabajo diario, es necesaria pero insuficiente si se pretende que la evaluacin opere como un mecanismo de aprendizaje institucional. Dentro de la administracin policial, el subsistema de evaluacin formaliza y sistematiza el proceso de retroalimentacin de: a) desempeo; b) anlisis; c) deteccin de problemticas, y d) sugerencias, con el cual los responsables pueden identificar a los agentes que cumplen o exceden lo esperado y a los que no lo hacen, ayuda a la toma de decisiones sobre promociones internas, compensaciones y otras ms del departamento de personal dependen de la informacin sistemtica y bien documentada disponible sobre el polica. La responsabilidad de esta funcin de la administracin policial es realizar la evaluacin del desempeo de cada oficial y de la corporacin en su conjunto, responde a la necesidad de sistematizar y definir los criterios y polticas de la corporacin respecto a la evaluacin. Pese a que es necesario desarrollar enfoques de evaluacin diferentes para los directivos, el personal de mando, de apoyo y los policas, es necesario tener criterios congruentes al interior de cada categora para obtener resultados tiles.

1.5 Subsistema de supervisin policial. El rea de supervisin interna, la polica de la polica, es una instancia importante de defensa contra la corrupcin, el abuso policial y la violacin de los derechos humanos. El que est constituida como un rea que figura en el esquema organizativo de una corporacin, es indicador del grado de voluntad de las autoridades policacas para premiar y replicar actuaciones efectivas, responsabilizar y sancionar al personal por comportamientos negativos o incidentes de abuso, as como para

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delimitar funciones investigativas especializadas al interior de la polica ante denuncias de abuso policial. El subsistema de supervisin interno de una corporacin policaca, tiene como propsito general, regular y orientar las actividades cotidianas de la institucin, tratando de evitar desvos de lo programado en trminos del mandato institucional, reducir los casos de abuso policial, y colaborar en el anlisis y la transformacin de los procedimientos, los sistemas de administracin y regulacin, lo que permite fortalecer las capacidades policiales, mejorar el desempeo y la eficacia, y elevar la conducta tica.

2. El Subsistema de Rendicin de Cuentas Policial


El objetivo del Subsistema de Rendicin de Cuentas dentro del enfoque de la administracin policial es propiciar y contribuir a la transformacin cualitativa de la actuacin de la polica. Esta transformacin es efecto y consecuencia de una revisin profunda de los procedimientos de desempeo policial, los alcances y propsitos de su actuacin los cuales estn definidos por los marcos legales y por la relacin Sociedad-Estado-Polica. Con la instrumentacin de un sistema de control de esta naturaleza, se pretende que los resultados y logros se concreten en el mejoramiento de los rdenes de convivencia social, en la disminucin de los ndices de delincuencia, en desempeos policiales apegados a derecho, en un trabajo policial que atienda antes que nada las necesidades de la ciudadana, que tenga como referente fundamental los derechos humanos y oriente la actuacin de la polica hacia un servicio transparente. La evaluacin del desempeo policial, de los logros, resultados y repercusin social, constituye la oportunidad para saber en qu medida las instituciones que tienen a su cargo la seguridad pblica cumplen con los objetivos para los que fueron creadas. La generacin de mecanismos de evaluacin de su actuacin, sistematizados en el subsistema de rendicin de cuentas, permitir mejorar a estas instituciones y los resultados de sus proyectos, ya que si se desconocen los efectos de su actuacin, no es posible analizar si stos son positivos, negativos o neutros, y por lo tanto imposibilita que las corporaciones aprendan de s mismas, lo cual conlleva riesgos polticos, de legitimidad de la actuacin del Estado, de gobernabilidad, e incluso impactos en lo econmico y lo social.
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Una segunda justificacin de la necesidad y urgencia de las instituciones policacas de trabajar bajo esquemas de rendicin de cuentas, lo define la visin integral que le confiere un modelo de gestin institucional sustentada en administracin policial, integralidad que parte de la interaccin entre la planificacin/programacin de funciones, el diseo organizacional, la gestin de los proyectos y la evaluacin institucional, elementos que se definen a partir del mandato legal propio de las corporaciones policacas. Esta visin integral supone que la planificacin se fortalece con la rendicin de cuentas y considerando que la planificacin es obligatoria y permanente, la rendicin de cuentas tambin participa de esa doble condicin, debiendo realizarse de manera obligatoria y permanente. Tradicionalmente, el tema de rendicin de cuentas tiene una connotacin eminentemente fiscalizadora, aludiendo a los informes contables que presentan los administradores a los dueos de las empresas, en este sentido, el administrador era el responsable de la empresa, por eso, deba informar peridica y detalladamente del manejo de los recursos. La administracin policial al tratar que la polica funcione bajo criterios de legalidad, legitimidad y eficacia, propicia que esta perspectiva de gestin condicione a los directivos de las corporaciones policacas a considerar el proceso de rendicin de cuentas como un mecanismo normal, rutinario y altamente beneficioso para la institucin por la perspectiva de control y evaluacin permanente de las acciones. Al exigrseles a las policas una mayor transparencia de su gestin, una demostracin ms precisa de sus logros y determinar claramente la brecha entre lo conseguido respecto a lo previsto en la determinacin de metas, las cuestiones de rendicin de cuentas, transparencia y evaluacin de la calidad del desempeo, se convierten en aspectos fundamentales en materia de administracin y actuacin policial, es en este sentido que rendicin de cuentas se consolida como el referente de actuacin y evaluacin del desempeo policial, funcin permanente y obligatoria. Por otra parte, la actuacin policial para ser verdaderamente eficiente, debe tener pleno reconocimiento y aplicacin de los derechos humanos, por lo tanto, al tratar de establecer una definicin de eficiencia policial se deben considerar criterios, valores y referentes de los mismos, siendo imposible concebir una actuacin policial efectiva si estos se han respetado: no es suficiente detener a un delincuente, es imperativo que esta detencin se
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haya realizado con pleno respeto a los derechos humanos, y de no ser as, estaramos ante un caso de abuso policial. En este contexto, la rendicin de cuentas de la actuacin policial se establece en el centro de la conceptualizacin y anlisis de su administracin, ya que la gestin de la corporacin policial debe tener como uno de sus mximos referentes los derechos humanos: al rendir cuentas de cmo se han realizado los procesos de planeacin, organizacin, direccin y evaluacin y de sus resultados, y cules han sido los criterios y referentes de actuacin, se deben identificar las formas en que estos fueron y son considerados

Conclusiones
El contexto, procedimientos y estrategias de la administracin pblica son sustancialmente distintos a los de la administracin privada y comercial. Por su carcter eminentemente pblico y social, y sobre todo por ser una institucin del Estado, la administracin policial se disea a partir de los elementos y el conocimiento terico de la administracin pblica, particularmente en sus aspectos de gestin (manejo de lo pblico). La funcin policial debe realizarse a partir de tres referentes: 1) legalidad, estricto apego a la ley; 2) legitimidad, validacin social del trabajo policial, y 3) eficiencia, funcin policial orientada a la consecucin de resultados verificables empricamente. Administracin policial: la capacidad de las corporaciones policacas y sus actores para ejecutar los lineamientos programticos de su agenda de trabajo, generando el conocimiento institucional que puede ser utilizado continuamente para cumplir con su mandato, mejorar la satisfaccin del servicio y el desempeo de la organizacin policial. Analizando la funcin policial desde una lgica de sistemas, el trabajo de la polica constituye la serie de respuestas (outputs / outcomes) que presenta el gobierno a las demandas sociales de seguridad (inputs). De esta manera, la administracin policial constituye los procesos requeridos para generar y articular dichas respuestas. La administracin policial funciona y est organizada desde una perspectiva de sistemas; sistema en el que interactan y convergen distintos elementos, procesos y recursos, los cuales modifican y son modificados a su vez por las acciones de cada uno de los componentes.

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La administracin policial funciona a travs de diversos procesos de trabajo especficos, a los cuales se han denominado subsistemas, que corresponden a funciones determinadas y necesarias para realizar el programa de trabajo y cumplir con el mandato policial: la organizacin, la planeacin, la direccin, el control/evaluacin y la comunicacin. Es estratgico y fundamental en la administracin policial el Subsistema de Rendicin de Cuentas, ya que a travs de ste la polica puede identificar y enfrentar la brecha determinada entre los resultados del desempeo policaco respecto a su mandato, adems de cumplir con una condicin de gobernabilidad, necesario para un Estado moderno y democrtico. La administracin policial y los procesos inherentes de rendicin de cuentas, posibilitan a las corporaciones de polica a generar el conocimiento institucional que les permita mejorar su desempeo, y por ende, reducir la brecha entre lo realizado y el mandato. Los derechos humanos se establecen en el centro de la administracin, el desempeo y la rendicin de cuentas policial, y por lo tanto, una definicin de eficiencia policial debe considerar explcitamente, el referente de los derechos humanos.

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CAPTULO III Supervisin Policial

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CAPTULO III Supervisin Policial


Introduccin
En el contexto de la administracin policial, el objetivo de la supervisin policial la polica de policas es disear, proponer e instrumentar mecanismos y procedimientos de observacin, verificacin y control del desempeo policial, con el propsito de fortalecer el trabajo de la polica, generar informacin de sustento al proceso de toma de decisiones y establecer los parmetros necesarios para transparentar y rendir cuentas del desempeo policial. La informacin analtica que se busca integrar pretende servir de fundamento para la modificacin y el diseo de los programas y planes de trabajo, as como sustentar la toma de decisiones. La funcin de supervisin de la polica se constituye como el mecanismo de control y anlisis en la definicin de estrategias y planes para regular y controlar el desempeo. La instrumentacin de mecanismos y procedimientos de supervisin requiere de la definicin de las estrategias de verificacin y observacin del trabajo de la polica, del diseo de los indicadores y parmetros del anlisis, las estrategias para la instrumentacin y el funcionamiento de todo el sistema, as como de la integracin, anlisis y presentacin de la informacin. La supervisin del desempeo policial es una actividad que se realiza en todos los niveles de la cadena de mando, excepto en el nivel operativo bsico: para que la supervisin se realice, se requiere de la relacin operador (agente de polica)-supervisor (comandante), ubicando al oficial de polica ltimo en la cadena de mando, sin personal a cargo, por lo que no supervisa a ningn otro oficial, en tanto que cualquier mando con personal a cargo realiza algn tipo de supervisin, pese a que puede existir la supervisin entre compaeros: supervisin lateral. Muchas de las funciones de supervisin policial recaen en mandos sin nombramiento de supervisor, dentro de las funciones de los comandantes est la de supervisar y evaluar el desempeo de los oficiales a su cargo, las acciones
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ms importantes de este mandato son responsabilidad de los niveles bsicos de mando, donde las funciones operativas de la polica se controlan y realizan directamente. El desempeo del polica es fuertemente influenciado en estos niveles por los comandantes y superiores inmediatos, ms que por cualquier otro factor, dada la cercana relacin comandante-oficial y porque el superior ejerce una fuerte influencia sobre el desempeo de los oficiales subordinados. Es por esto que el supervisor de la polica ejerce una posicin estratgica en las corporaciones. La transformacin de los mecanismos y estrategias de supervisin del trabajo policial (la polica de policas) desde la perspectiva de la administracin policial, busca propiciar que las instituciones de polica funcionen bajo los estndares predefinidos de control, evaluacin y observacin de su desempeo, con el propsito de permitir garantizar que la polica atienda las necesidades de seguridad de los ciudadanos, el respeto a la ley y los derechos humanos, as como funcionar bajo criterios de transparencia y orientacin a la consecucin de resultados verificables.

1. La funcin de supervisin
En las corporaciones encargadas de la aplicacin de la ley y especficamente en las corporaciones de polica, la supervisin que ejercen los mandos es especialmente importante por la trascendencia social del trabajo que realizan. Es en este nivel de mando donde recae la responsabilidad de proporcionar la fuerza cohesiva que permita el funcionamiento efectivo de las policas, por lo que es mucho ms importante la labor de supervisin ejercida a travs de los mandos bajos que en los niveles superiores de direccin, ya que estos ltimos trabajarn en el vaco si la supervisin no es efectiva en las funciones operativas de la polica, donde se realiza el trabajo cotidiano y la mayor parte de las funciones policiales. El rea de supervisin interna, la polica de la polica, es una instancia importante de defensa contra la corrupcin y el abuso policial. El que est constituida como un rea en el esquema organizativo de una corporacin, es un indicador del grado de voluntad de las autoridades policacas para regular el desempeo policial, y tiene entre otros propsitos: Premiar actuaciones efectivas y propiciar su rplica en el futuro. Regular y orientar las actividades cotidianas de la corporacin.

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Responsabilizar y sancionar a los oficiales por mal desempeo, tratando de reducir los casos de abuso policial. Propiciar el inicio de averiguaciones al interior de la polica, ante denuncias de abuso policial o mal desempeo. Evitar desvos de lo programado en la agenda de trabajo, en trminos del mandato institucional. Evitar actuaciones de la polica realizadas sin referentes normativos, tales como la corrupcin, el cohecho, la negligencia, mal uso de la fuerza pblica, de los insumos de trabajo y el abuso policial. Propiciar la conducta tica y responsable de la polica: rendicin de cuentas policial. Incidir en la transformacin y el mejoramiento continuo de los procedimientos policiales, as como en la regulacin del desempeo para fortalecer las capacidades con una orientacin de eficiencia y eficacia del trabajo policial. Asegurar que los oficiales de polica tengan certeza respecto a que el buen desempeo ser premiado a travs de estmulos, y que el mal desempeo ser sancionado. Si estos mecanismos no son funcionales, los policas no tendrn certeza respecto a las consecuencias de su buen o mal desempeo, lo que aumenta la discrecionalidad en la toma de decisiones y la comisin de conductas alejadas de la norma.

2. La posicin del supervisor


Los oficiales de polica son los responsables de realizar la funcin sustantiva de las corporaciones de polica, de esta manera, el supervisor policial es el responsable de observar el desempeo del trabajo operativo. La funcin de supervisin posibilita a las corporaciones de polica cumplir con los objetivos de la corporacin, por lo que debe contar con experiencia en el control de personal y contar con atribuciones capacidad de sancin que le permitan incidir en el trabajo de los otros, coordinar los esfuerzos conjuntos y propiciar que se cumplan las metas planteadas a travs de instrumentar mecanismos de control y regulacin: la funcin de supervisin debe estar dotada de facultades de sancin para que su labor sea trascendente. Un propsito especfico de la funcin de supervisin policial es propiciar la mejor integracin posible de las necesidades y expectativas de los oficiales con los objetivos de la corporacin, esto requiere del diseo de mecanismos que permitan a los agentes participar en las decisiones operativas que les afectan directamente.
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El supervisor debe valorar los efectos de su desempeo en el bienestar y el ambiente de la corporacin. No es un actor pasivo en la generacin del ambiente de trabajo de las policas, por lo que debe ser capaz de reconocer los indicadores que muestran cuando una accin correctiva no es efectiva y cuando s lo es, y tener en cuenta que el ambiente organizacional no se puede legislar o inducir solamente por discursos. El rea de supervisin es responsable de mantener a sus superiores informados a travs de informes orales y escritos, esto implica que l a su vez se mantenga informado, para lo cual requiere integrar y sistematizar la documentacin e informacin que se genere de sus inspecciones. Esto lo condiciona a mantener a sus subordinados informados sobre los aspectos acerca de los cuales se les esta supervisando, por lo que debe comunicar claramente cules son los propsitos, mecanismos, fines, periodos, consecuencias, procedimientos y estrategias de la supervisin. A travs del rea de supervisin se comunican y operan las polticas de la corporacin.

3. Capacidades tcnicas y de supervisin


Los supervisores no necesitan ser expertos en cada aspecto tcnico del trabajo que supervisan para ser eficaces, porque esto implicara una carga de trabajo y una perspectiva de adquisicin de capacidades imposible para ellos, pero s deben tener conocimiento y dominio de los aspectos principales del trabajo que supervisan. Cada supervisor debe considerar los siguientes aspectos: Estar actualizado en los cambios fundamentales en su prctica, tcnicas y procedimientos para equipar su trabajo correctamente; Prepararse y formarse para su trabajo, lo que le dar un conocimiento fundamentado del trabajo que realiza; Conocer los principios, valores, polticas y objetivos de la corporacin; Conocer, entender y aplicar principios de evaluacin del desempeo; Debe ser experto en la coordinacin de trabajos del personal operativo para generar escenarios de mayor eficiencia y eficacia, y Ser capaz de delegar responsabilidades. Los supervisores deben prepararse para su cargo conociendo y entendiendo las polticas, los reglamentos internos, los procedimientos, prcticas, recursos, fortalezas/debilidades, funciones y objetivos de la corporacin de

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polica, as como las caractersticas sociales de la comunidad en que se desempe: mapa delictivo, criminalidad, condiciones socioeconmicas de la poblacin, ambiente poltico. Debe conocer y estar involucrado a fondo en las funciones y operaciones del rea de su responsabilidad y comprender las relaciones que tiene con los otros departamentos y la direccin. Una supervisin eficiente considerar en su desempeo las implicaciones legales y el marco jurdico que regula el funcionamiento de su rea, las responsabilidades de los actos que realicen sus subordinados y sus lmites. Debe estar informado de las funciones, la jurisdiccin y la autoridad de las personas que ocupan las diversas posiciones en la organizacin.

Objetivo del Subsistema de Supervisin Policial

Establecer mecanismos de verificacin, anlisis y control del desempeo policial, para asegurar una conducta policial referenciada a las normas y la consecucin de resultados, con capacidades de sancin-correccin de conductas desviadas y premio-estmulo en caso de verificarse un trabajo destacado, incidiendo en la mejora del desempeo operativo.

Objetivos especficos
Definir mecanismos de supervisin y evaluacin del desempeo, lo cual incluye la definicin de objetivos, la identificacin de la estructura requerida, las responsabilidades de los diferentes actores en este proceso, y en caso de existir las funciones de supervisin, definir las estrategias y soluciones para la transformacin y modernizacin del rea (proceso de rediseo de las funciones de supervisin y evaluacin). Desarrollar una plataforma de supervisin y anlisis del desempeo operativo, a partir de la redefinicin de las estrategias de supervisin y evaluacin del desempeo, que incluyan la planeacin y programacin de estas tareas. Construir los indicadores de desempeo de la funciones de supervisin y evaluacin para tener herramientas de anlisis del desempeo operativo.
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Disear un sistema de comunicacin que permita difundir de forma transparente, tanto interna como externamente, los resultados generados de la supervisin. Mejorar la percepcin de la ciudadana respecto al desempeo de la polica. Propiciar que los mecanismos de supervisin y evaluacin de la polica se realicen bajo estndares de operacin preestablecidos y estandarizados. Desarrollar capacidades de las corporaciones de polica para que stas operen bajo estndares de administracin policial moderna, en el contexto de la reforma policial democrtica. Posibilitar un desempeo policial realizado bajo estricto apego al contexto legal y normativo de los derechos humanos, y que tenga como referente principal la atencin de las necesidades de los ciudadanos en materia de seguridad pblica, correspondientes a la polica. Proyecto de transformacin de los mecanismos de supervisin y evaluacin policial a partir del diseo de una plataforma tcnica operativa, orientada hacia la estandarizacin y sistematizacin de ambas funciones. Busca la transparencia y la rendicin de cuentas del trabajo policial. Es un proceso colegiado, lo cual implica que las decisiones son consensuadas y tomadas de manera conjunta entre los diferentes participantes: el personal directivo, de mando y operativo de la polica. Al estar enfocado hacia la mejora de los mecanismos de supervisin y evaluacin, su trascendencia es institucional. Transformar y fortalecer las estrategias y lneas de trabajo del mandato de supervisin y las estrategias de evaluacin del desempeo.

4. Problemas de la supervisin policial


En mayor o menor medida, se observan los siguientes escenarios en las corporaciones de polica: Dada la ausencia de reglas suficientes y claras establecidas en el mandato policial y los reglamentos internos, la calidad de la supervisin depende principalmente de las capacidades de los supervisores, sin embargo, no hay esquemas ni estrategias de capacitacin y formacin bsica y continua para ellos.

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Como parte de los procesos de supervisin/evaluacin, las policas no definen los instrumentos que clarifiquen los objetivos, los procedimientos, metas, responsabilidades, mecanismos de flujo de informacin, estndares de desempeo, mecanismos de evaluacin sobre s misma, entre otros indicadores. La supervisin policial reacciona sobre irregularidades detectadas en el desempeo, pero no reflexiona hacia el mejoramiento de sus propios enfoques y criterios de trabajo: la supervisin y la evaluacin no son autocrticas. Polticas y prcticas institucionales de supervisin realizadas bsicamente a travs de la observacin, lo cual tiende a excluir otras posibilidades de supervisin. Del trabajo de supervisin se acumula informacin, pero sta es insuficiente, sesgada y no se analiza, por lo que no sirve como una herramienta que permita establecer patrones de desempeo que posibilite la correccin de errores recursivos o la rplica de desempeos policiales exitosos. Los intercambios de experiencias entre los supervisores o entre las reas de supervisin y el personal operativo son limitados y ocasionales, lo cual no permite la retroalimentacin para mejorar el desempeo y la supervisin. La supervisin es continua pero no opera sobre reglas y consecuencias claras, por ejemplo: situaciones problemticas como la arbitrariedad y la discriminacin pueden reproducirse sin consecuencias formales. Las reas de supervisin no realizan actividades de vigilancia y control sobre los mandos medios y superiores, o las que realizan tienen alcances limitados y sin consecuencias. Las reas de supervisin y los supervisores no se asumen a s mismos como fuentes de informacin a las que se pueda recurrir para mejorar la calidad del desempeo policial, no obstante tener una posicin privilegiada de observacin del trabajo de los oficiales. Los criterios bajo los cuales se realiza la supervisin los definen los mandos de supervisin y los mismos comandantes con personal a cargo, pero stos son desconocidos para los elementos: los criterios de supervisin no estn formalizados y son acuerdos informales, sin referentes normativos. Los resultados y la informacin generada de la supervisin no se analiza en grupos colegiados de evaluacin, lo que imposibilita sancionar el mal desempeo policial o premiar el bueno, en los casos correspondientes.
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No hay controles laterales que aseguren la calidad de la funcin de supervisin: no se supervisa ni se evala a la funcin de supervisin.

5. Lneas de trabajo de la funcin de supervisin


En general, las lneas de trabajo correspondientes a la funcin de supervisin son: a. Definir el mandato y los roles de la supervisin. A partir del contexto legal en que se determinan las funciones de las corporaciones de polica y por ende lo que se espera del mandato de supervisin, establecer la posicin de esta rea en el contexto institucional, consolidndola como el mecanismo que incida en la consecucin de objetivos, metas y resultados. b. Funcin policial orientada a resultados. La perspectiva de cualquier rea de la funcin pblica, incluido el trabajo policial, es que ms que los procedimientos y proyectos que se realicen,27 el desempeo debe estar referido a la consecucin de resultados, lo cual requiere de mecanismos y estrategias de verificacin y ajuste para regular, controlar y reorientar en caso de identificarse desvos en el desempeo. c. Anlisis del papel de la supervisin en el contexto de la administracin policial. Establecidos los propsitos del rea de supervisin policial en el contexto de los objetivos institucionales, definir la estructura organizativa del rea de supervisin, la divisin del trabajo (organizacin), la asignacin de tareas de cada uno de los participantes, tanto del cuerpo de mando como del personal operativo, as como sus funciones y estrategias operativas, de esta manera, la determinacin de la estructura operativa puede entender como una reingeniera del rea lo que implica la transformacin, de ser necesario, de su organizacin as como los planes de trabajo correspondientes. d. Planeacin, programacin, presupuestacin y control de la supervisin. Generacin del esquema de administracin y gestin del mandato de supervisin en el contexto de los planes y
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Es necesario no centrarse en los proyectos y programas que se realicen (tales como el desarrollo y puesta en operacin de sistemas informticos, la realizacin de mapas del delito, la adquisicin de nuevo armamento, entre otros) sino en los resultados que de estos se obtienen, los cuales los validan. Esto no implica que los proyectos y programas no tengan un valor en s mismo, pero lo importante es la trascendencia que estos tengan en trminos de mejorar los trminos y condiciones de seguridad de los ciudadanos.

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programas institucionales a partir de la transformacin del mandato de supervisin. e. Disciplina: principios, polticas y prctica. En el contexto de los objetivos y lneas de trabajo de la supervisin, es necesario definir los criterios disciplinarios que el cuerpo policaco debe considerar en su desempeo, delimitando las formas de aplicar la disciplina (sanciones), los aspectos adversos y positivos de la penalizacin, el cmo la aplicacin de medidas disciplinarias puede funcionar como ejemplo, las relaciones entre la disciplina, la moral y el espritu de la corporacin; los resultados que pueden generar acciones disciplinarias inconsistentes o que no tienen sustento, entre otros aspectos. f. Reglamento disciplinario. Documento en que se definen las responsabilidades, los poderes y la estructura organizativa de los mecanismos internos de supervisin, establecidos a partir de la ley orgnica y los reglamentos disciplinarios de la corporacin. Se concibe como un documento regulatorio de la aplicacin de sanciones ante un mal desempeo, lo cual requiere de definir previamente la mala o buena conducta policial y establecer los procesos disciplinarios idneos, los cuales se aplican en consecuencia de las diferentes faltas. g. Manual del desempeo. Los reglamentos policiales no deben ser documentos abstractos, sino que deben tener incidencias directas en el desempeo de la institucin, incluyendo aspectos como el uso de la fuerza o la reaccin ante situaciones de cualquier tipo, en este sentido, es necesario tener regulados los procedimientos y acciones propias del rea de supervisin. h. Poderes y atribuciones de una Unidad de Control y/o Asuntos Internos. Generalmente las corporaciones policacas cuentan con mecanismos administrativos para asegurar que se cumplan los cdigos operativos, en general la disciplina de la polica se ejerce por lnea de mando; siendo los responsables inmediatos quienes tienen a su cargo el control del personal, en este sentido, esta lnea de trabajo busca incorporar mecanismos internos especializados en la disciplina y control del desempeo, lo cual implica generar una nueva visin acerca del trabajo de las unidades disciplinarias y las unidades de control, partiendo de identificar y definir las responsabilidades profesionales.

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i. Campaa de informacin. Particularmente durante este proceso de reforma es imprescindible realizar campaas de informacin al interior de la corporacin acerca de los propsitos, objetivos y alcances, para de esta manera involucrar a toda la corporacin en el proceso de cambio y asegurar que se obtengan las metas planteadas. Al exterior de la corporacin, la participacin de la sociedad civil y de la sociedad, valida este ejercicio de reforma policial. j. La capacitacin y formacin en materia de supervisin policial: el papel de la academia de polica. La transformacin de la funcin de supervisin requiere el acompaamiento que en materia de supervisin y profesionalizacin del personal pueda ofrecer la institucin a travs de la academia de polica. Esta formacin deber considerar las responsabilidades de la supervisin y valorar la necesidad constante de entrenamiento en funcin de responsabilidades especficas y necesidades detectadas a partir del desempeo. k. Transparencia y rendicin de cuentas. En muchos organismos profesionales y particularmente los policiales se acta en secreca y opacidad cuando se teme que la credibilidad de la organizacin se vea amenazada y no fortalecida por procesos internos de disciplina que se hagan pblicos. La informacin pblica se limita a casos sonados que no puedan mantenerse en reserva y donde la justicia es absolutamente indispensable para evitar un mayor descrdito de la organizacin; es en este sentido que en un proceso de rendicin de cuentas de un rgimen democrtico la transparencia de las acciones de la funcin pblica, incluidas las de las corporaciones policacas, debe ser una poltica de desempeo y un referente para cualquier accin que se realice. l. Sistema de evaluacin e indicadores de desempeo. Para asegurar la calidad en la operacin del sistema de supervisin y garantizar que se cumplan los objetivos del proceso de reforma de este mandato, es necesario generar los mecanismos de evaluacin del desempeo, as como los indicadores que describan y delimiten el comportamiento del trabajo operativo. La evaluacin del desempeo y los indicadores asociados generan referentes de anlisis objetivos los cuales posibilitan detectar errores y xitos en el desempeo.

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m. Aspectos sicolgicos de la supervisin. Ubicar los aspectos sicolgicos relacionados con el desempeo de la supervisin y analizar como estos inciden en la conducta de los supervisores, en la satisfaccin del trabajo, sus necesidades, e incluso para enfrentar la frustracin en el empleo. n. Problemas especiales. Considerar mecanismos de supervisin tales como: Pruebas antidoping y de consumo de alcohol; Problemas personales y emocionales: cmo afecta el estado de nimo del personal a su desempeo, as como definir procedimientos y tcnicas para enfrentar los problemas emocionales detectados, y Seales de ayuda por problemas emocionales: su administracin y atencin.

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CAPTULO IV Evaluacin del Desempeo Policial

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CAPTULO IV Evaluacin del Desempeo Policial


Introduccin
Por administracin policial es posible entender las capacidades y estrategias que instrumentan las corporaciones policacas y sus actores para ejecutar los lineamientos programticos de su agenda institucional de trabajo, en las que se incluyen la atencin a las necesidades de seguridad pblica de los ciudadanos y cumplir de esta manera, con su mandato. Una de las estrategias de la administracin policial es propiciar la generacin del conocimiento institucional que permita mejorar el funcionamiento de la organizacin, por lo que la evaluacin del desempeo policial se establece en el centro del proceso de aprendizaje institucional, ya que de no existir la evaluacin, es difcil generar la informacin y por consiguiente el conocimiento que permita a los directivos policiales y tomadores de decisiones identificar los patrones de conducta de los oficiales y eliminar las fallas, faltas y desviaciones en su actuacin y replicar, en su caso, los casos de xito. La evaluacin del desempeo policial se concibe como un subsistema de trabajo que depende del parmetro integrador administracin policial. Se constituye como la estrategia sin la cual las corporaciones policacas son incapaces de generar el conocimiento institucional que permita aprender de su propia experiencia, por lo que desde este punto de vista, la administracin policial constituye el mecanismo que articula el marco jurdico/administrativo y las prcticas policiales, y es el mbito concreto que permite comprender desde la perspectiva del desempeo policial, la esfera de lo institucional. En este captulo se propone una definicin de evaluacin del desempeo policial, sus caractersticas, procesos y objetivos, enfatizando el carcter pblico de las instituciones policacas y por lo tanto, pone en el centro de su visin la atencin de las necesidades ciudadanas de seguridad pblica.

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1. Desempeo Policial
El evaluar los procesos de trabajo de las policas, plantea la necesidad de iniciar con una propuesta preliminar de definicin de desempeo policial: La serie de acciones, tareas y procesos realizados por la polica con el objetivo de cumplir con su mandato y obligaciones propias de la institucin. Es la relacin y vnculo entre el mandato y la forma en que ste se realiza, la actuacin policial. En este proceso intervienen diferentes factores que influyen y determinan el desempeo policial: el contexto jurdico que regula la actuacin policial, el contexto socioeconmico de la comunidad; el nivel y grado de comprensin e interpretacin del mandato legal y la manera de aplicarlo; la escala de valores y presuposiciones personales de cada polica respecto a su funcin; los procesos de aprendizaje, la capacitacin y retroalimentacin para el desempeo; los recursos que la institucin proporciona a los oficiales para cumplir con sus tareas, entre otros. As se propone la siguiente definicin:

Evaluacin del Desempeo Policial: Proceso de medicin y valoracin del grado en que el trabajo realizado por los oficiales de polica mantiene su idoneidad, congruencia y cumple con los objetivos definidos en la agenda de trabajo y el mandato institucional (eficiencia), as como la forma en que se utilizan los recursos asignados para lograr dichos objetivos (eficacia), y que al determinar y analizar la brecha entre lo planteado respecto a lo logrado, genera el conocimiento institucional que permite aprender de su propia experiencia.

De la definicin anterior, se destaca que uno de los propsitos principales de la evaluacin del desempeo policial es mejorar la actuacin con base en el aprendizaje que le da su propia experiencia, por lo tanto supone que las instituciones policiales son tanto sujeto como objeto de su propia mejora y de esta manera, los procesos para evaluar, estimular o juzgar el valor de su actuacin, puede propiciar mejores actuaciones.

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Esquema IV.1

La evaluacin del desempeo en el contexto de la administracin policial

DISEO ORGANIZACIONAL

PLANEACIN, PROGR. Y PRESUPUESTO

ADMINISTRACIN POLICIAL

DIRECCIN, CONTROL Y GESTIN

CONTEXTO SOCIAL Legitimidad del Desempeo Policial

EVALUACIN DEL DESEMPEO POLICIAL

INTERNA Eficiencia y Eficacia del Desempeo Policial

RELACI RELACIN: ACTUACI ACTUACIN POLICIAL RESPECTO AL MANDATO INSTITUCIONAL

APRENDIZAJE INSTITUCIONAL A PARTIR DE LA PROPIA EXPERIENCIA


Fuente: Elaboracin propia.

El anterior diagrama ilustra la evaluacin del desempeo policial como la funcin de la administracin policial que trata de analizar y determinar el nivel de coherencia de la actuacin policial respecto al contexto jurdico, destacando el proceso de aprendizaje generado a partir de la evaluacin, el cual retroalimenta las funciones de planeacin, organizacin y control de la administracin policial. En esta evaluacin es deseable que participen instancias externas a la corporacin representantes de la sociedad civil tales como universidades, institutos de investigacin, medios de comunicacin, organizaciones no gubernamentales (ONG), otras instancias de gobierno y monitores de la actuacin policial, ya que por su carcter de entidad pblica, la polica requiere no slo ser eficiente en su actuacin, sino ser legtima socialmente; esta situacin es fundamental en la evaluacin del desempeo policial, ya que al ser la instancia del gobierno autorizada para el uso de la
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fuerza, el mal manejo de sus capacidades y atribuciones puede generar ilegitimidad en su actuacin, en el contexto de un Estado democrtico. Las estrategias de evaluacin de la actuacin policial constituyen los procesos por los cuales se estima y valora las tareas y funciones que realizan los oficiales de polica. Las evaluaciones informales, que se realizan al trabajo diario, son necesarias pero insuficientes, por lo que el contar con un sistema formal y sistemtico de retroalimentacin, permite a las reas de evaluacin identificar a los oficiales que cumplen o exceden lo esperado y a los que no lo hacen. Ayuda a evaluar los procedimientos de reclutamiento, seleccin y orientacin policial, as como las decisiones sobre promociones internas, compensaciones y otras que aplica el rea del departamento de personal, procesos que dependen de la informacin sistematizada y documentada disponible sobre el polica. Es posible concebir a la evaluacin del desempeo policial como una tcnica o los procedimientos que tienden a valorar, de forma sistemtica y lo ms objetiva posible, el rendimiento de los oficiales de una corporacin. Esta evaluacin se realiza sobre la base del trabajo desarrollado, los objetivos fijados, las responsabilidades asumidas y las caractersticas personales, todo ello con vistas a planificar y proyectar las acciones futuras de cara a un mayor desarrollo de cada polica, del grupo y de la corporacin. Los oficiales de polica son servidores pblicos y por lo tanto, en la evaluacin de su desempeo tambin debe considerarse la opinin pblica: la eficiencia y eficacia de la actuacin de la polica no puede entenderse sin el escrutinio y aprobacin pblica, y es un elemento que debe considerarse en su valoracin.

2. Importancia de la evaluacin del desempeo policial


Establecer un subsistema de evaluacin del desempeo policial, representa la instrumentacin de un procedimiento continuo, sistemtico, orgnico, en cascada (lo que implica su aplicacin a travs de la cadena de mando), y se constituye como la expresin de valoraciones objetivas del trabajo realizado por los oficiales de polica.

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Pretende sustituir a los juicios ocasionales y formulados con criterios informales, inconsistentes y no sistematizados. Las caractersticas que debe poseer el sistema de evaluacin, son, entre otras: Ser un procedimiento continuo. En este sentido, se rompe con la idea tradicional de que la evaluacin se realiza posterior al trabajo, ya que si es continua, las funciones de planeacin, control, supervisin entre otras, tambin deben ser evaluadas, por lo tanto, la evaluacin ocurre ex ante, durante y ex post respecto al desempeo policial; Ser un procedimiento sistemtico, que parte del concepto de administracin policial e interacta con procesos como rendicin de cuentas, supervisin y control policiales; Es un procedimiento orgnico, es decir, afecta a toda la corporacin, no slo a los policas; Es un procedimiento participativo, integral, tanto horizontal como vertical; Es un procedimiento para identificar patrones de trabajo y comportamiento policial; Tiene una ptica histrica; Tiene una visin prospectiva; Su finalidad es la integracin y coherencia entre tareas respecto a objetivos, y Propicia la aplicacin de estndares, criterios o polticas de desempeo policial. Hay varias razones por las cuales deben evaluarse los procesos de trabajo de la polica, una es beneficiar a la misma corporacin policaca de la informacin que genera esta; en otras los principales beneficiados son los mismos policas; en otros casos, la informacin y el conocimiento generado a partir de la evaluacin puede satisfacer mltiples necesidades tanto del polica como de la institucin policial, por ltimo, por su carcter eminentemente pblico, la evaluacin del desempeo policial tiene efectos en las relaciones entre la corporacin policial y la sociedad (gobernabilidad). Es necesario considerar que para lograr un buen desempeo, es preciso que los policas cuenten con los medios necesarios para el cumplimiento de los objetivos, y que posean la habilidad y capacidad para llevarlos a cabo. Tambin debe de existir en ellos la motivacin necesaria para cumplir con lo planteado.

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La evaluacin del desempeo policial es un proceso evolutivo en el cual se van corrigiendo deficiencias en el desempeo, y permite que los oficiales mejoren su actuacin al conocer lo que de l se espera, los errores y aciertos, esto permite analizar los resultados de las tareas en que ha participado y recibir orientacin y supervisin de sus superiores. Permite determinar de forma objetiva, cmo se han realizado los procesos propios de la polica, evaluando los objetivos de cada etapa, las responsabilidades y funciones del puesto de trabajo, contribuyendo a satisfacer tanto necesidades de la corporacin como individuales. Constituye una estrategia para lograr un aumento de la calidad, desempeo y rendimiento de la funcin policial. La evaluacin del desempeo indicar si la seleccin y el entrenamiento de los oficiales han sido adecuados y en caso de ser necesario, realizar los ajustes respectivos. Sirve de control, premia el buen desempeo y sanciona el malo o la conducta omisa, y se utiliza para otorgar ascensos, premios, incentivos, detectar los mejores elementos y recompensarlos, jugando esta deteccin un papel vital en el desarrollo y crecimiento de la corporacin, as como para identificar oficiales de poca eficiencia, para entrenarlos mejor o cambiarlos de puesto. Es importante para el desarrollo institucional, que al identificar los puntos dbiles y fuertes del estado de fuerza, conocer la calidad de cada uno de los oficiales, requerida para un programa de seleccin, desarrollo administrativo, definicin de funciones y establecimiento de base racional y equitativa para recompensar el desempeo.

3. Objetivos de la evaluacin del desempeo


El objetivo de la evaluacin del desempeo policial es proporcionar una descripcin exacta y confiable de la procesos que realizan los oficiales para cumplir con sus tareas, lo que permite generar la informacin que necesita la institucin para aprender de su propio desempeo. El sistema de evaluacin debe estar directamente relacionado con la actividad policial y ser prctico y confiable. Por directamente relacionado con la funcin policial se entiende que el sistema califica nicamente elementos vitales para obtener xito en el desempeo policial. Se entiende que la evaluacin es prctica cuando es comprendida tanto por los evaluadores como por
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los oficiales evaluados, ya que un sistema complicado puede conducir a confusin o generar suspicacias y conflictos. Existen elementos comunes a todos los enfoques sobre evaluacin del desempeo policial. Un sistema estandarizado para toda la corporacin es til porque permite prcticas iguales y comparables. Entre sus objetivos particulares estn: Evaluar el rendimiento de los policas en trminos de eficacia y eficiencia; Proporcionar oportunidades de crecimiento (carrera policial) y condiciones efectivas de participacin a todos los miembros de la corporacin, teniendo presente, por una parte, los objetivos institucionales y por otra, los objetivos individuales; Mejorar los patrones de actuacin policial; Detectar el grado de ajuste y congruencia persona-cargo (puesto); Proporcionar un sistema de generacin de informacin y comunicacin de triple va: del polica a sus mandos, de la institucin a los elementos y de la institucin a la sociedad; Establecer sistemas de informacin y comunicacin dentro de la corporacin; Instrumentar mecanismos y estrategias que motiven a los policas a mejorar su desempeo; Establecer e instrumentar polticas de promocin y sancin adecuadas; Aplicar sistemas retributivos justos y equitativos, basados en el desempeo individual; Detectar las necesidades de educacin y capacitacin; Para obtener datos acerca del clima laboral, as como detectar problemas ocultos; Permite que el comportamiento policial cuente con los recursos adecuados para proteger y servir a la ciudadana; Validar los programas de reclutamiento y seleccin; Establecer objetivos individuales, que el oficial evaluado debe alcanzar en el perodo de tiempo que media entre dos evaluaciones, al tiempo que revisa el grado de cumplimiento de los objetivos anteriores; Propiciar que se considere y trate a los oficiales de polica como el principal recurso de la corporacin y cuya actuacin puede mejorarse indefinidamente, dependiendo de las estrategias de la Direccin;

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Valorar peridicamente la importancia y trascendencia de los aportes y resultados de cada polica, analizando de conjunto las acciones correctivas necesarias para su propio beneficio y el de la corporacin, y Estimar el rendimiento del polica evaluado y determinar con precisin los beneficios efectivos para el evaluado y la institucin policaca.

Entre estos objetivos, los elementos clave son la generacin de informacin, la cual propicia el conocimiento y el aprendizaje.

4. Principios de la evaluacin del desempeo


La evaluacin del desempeo policial debe incluir no slo valoraciones cuantitativas sino cualitativas. Las evaluaciones deben ser trascendentes, siendo su utilidad principal aprender del propio desempeo. Es necesario que las evaluaciones del desempeo tengan niveles de medicin o estndares completamente verificables y previamente definidos. Los sistemas de evaluacin deben estar directamente relacionados con el puesto, es decir, deben ser acordes a la tarea policaca que se realiza en toda la cadena de mando, si esto no se cumple, entonces la evaluacin carece de validez. En este sentido, representa un reto conceptual definir productividad, eficiencia, eficacia y calidad del desempeo policial. La evaluacin del desempeo es un proceso continuo que tiene por finalidad elevar la calidad de la actuacin policial y de los resultados de los oficiales. Toda postura y estrategias de evaluacin que presenten los supervisores y comandantes deber ser discutida con los oficiales, y tener explcitamente determinado el perodo de tiempo en que se aplicar la evaluacin. Debe permitir a los policas participar activamente en la identificacin de sus propios puntos fuertes y dbiles, lo que permita tomar decisiones para mejorar su desempeo, a partir de los medios y recursos con que se cuente. El oficial evaluado debe saber con anticipacin la fecha en que se evaluar y sta se desarrollar en un clima favorable entre evaluador y evaluado.

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El oficial evaluado debe sentirse motivado a autoevaluarse en cada uno de sus objetivos de trabajo. Los elementos a considerar en la evaluacin del desempeo policial son: Estndares del desempeo policial

Son parmetros que permiten una medicin objetiva. Para ser efectivos, deben ser congruentes con los resultados esperados de la actuacin policial y se derivan del mandato institucional. Se basan en las responsabilidades y labores de los policas establecidos en las normas y reglas que regulan el desempeo policial, el evaluador puede decidir qu elementos son esenciales y deben ser evaluados en todos los casos. Medicin del desempeo policial

Son los sistemas de calificacin del desempeo policial. Su uso debe ser claro, confiable y calificar los elementos esenciales que determinan los procesos. Las observaciones del desempeo pueden llevarse a cabo en forma directa o indirecta. La observacin directa ocurre cuando quien califica el desempeo lo verifica en persona. La observacin indirecta se da cuando el evaluador se basa en otros elementos o hiptesis. En la medicin del desempeo policial es posible encontrar dos aspectos que pueden hacer variar el resultado de la medicin: la objetividad y la subjetividad: Las mediciones objetivas son las que resultan verificables por otras personas. Tienden a ser de ndole cuantitativa y se basan en aspectos tales como el nmero de detenciones, arrestos, infracciones, puntualidad, quejas a la actuacin del polica, etctera. Las mediciones subjetivas son valoraciones que contextualizan la actuacin policial, como son la responsabilidad, la actitud, las capacidades. Debe considerarse que hay un alto grado de discrecionalidad en la actuacin policial, por lo que la evaluacin debe considerar cmo los oficiales se desenvuelven dentro de este margen de actuacin. Su naturaleza es cualitativa.

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Elementos subjetivos de evaluacin

Las mediciones subjetivas pueden producir distorsiones que suelen ocurrir con mayor frecuencia cuando el evaluador no logra conservar su imparcialidad en varios aspectos, entre los cuales se cuentan: Los prejuicios personales. La tendencia a la medicin central (la estandarizacin en la evaluacin a todos los elementos, en cualquier proceso que se realice). La interferencia de razones subconscientes. El efecto de acontecimientos recientes.

5. Ventajas de la evaluacin del desempeo


Mejora el desempeo policial, ya que propicia el aprendizaje a travs de la retroalimentacin. Posibilita la instrumentacin de polticas efectivas de compensacin, ya que permite ayudar a determinar quienes merecen recibir promociones y ascensos. Decisiones de ubicacin: las promociones, transferencias y separaciones se basan en el desempeo anterior o en el previsto. Necesidades de capacitacin y desarrollo: el desempeo insuficiente puede indicar la necesidad de volver a capacitar, o un potencial no aprovechado. Planeacin y desarrollo de la carrera policial: gua las decisiones sobre posibilidades de desarrollo policial especficas. Desafos externos: en ocasiones, el desempeo se ve influido por factores externos como la comunidad, la familia, salud, finanzas, etc., que se pueden identificar en las evaluaciones.

6. Generacin del conocimiento: el anlisis de la brecha28


Para Ernesto Cohen (2005), es posible definir a la brecha como el anlisis existente entre el rendimiento programado / esperado respecto a lo realmente logrado, de esta manera, puede considerarse como un concepto descriptivo que se refiere a la distancia que existe entre una situacin actual y otra deseada. Es posible determinarla a partir de la evaluacin que resulta de
28 Ernesto Cohen, Rolando Franco (2005), Gestin social. Cmo lograr eficiencia e impacto en las polticas sociales, Siglo XXI / CEPAL, Mxico.

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comparar los objetivos de un programa o tarea con sus productos e impactos en el marco del modelo de gestin utilizado. Al considerar que los criterios centrales que deben guiar a la administracin policial, son la bsqueda y aseguramiento de la eficiencia y eficacia de la actuacin policial y propiciar impactos positivos en la comunidad en trminos de seguridad pblica, el anlisis de la actuacin policial parte de determinar las brechas existentes en el logro de los objetivos propuestos, por lo que brecha es un equivalente al problema social que da origen y justifica la existencia de la polica. La actuacin policial puede concebirse como la intervencin gubernamental que busca eliminar o disminuir los problemas asociados a la inseguridad pblica; el diagnstico de su desempeo busca identificar los dficits en el problema que se quiere solucionar. Sistemticamente puede expresarse en la situacin actual (SA) que da cuenta al momento de elaborar el programa de trabajo policial, de la estimacin del impacto que se pretende alcanzar en un periodo de tiempo, la situacin deseada (SD). La brecha surge de la distancia existente entre SA y SD y se obtiene con la evaluacin, por lo que es una distancia real verificable generada por la actuacin. Grficamente, puede representarse de la siguiente manera: El anlisis de la brecha
Esquema IV.2

SA
SITUACIN ACTUAL

BRECHA

SD
SITUACIN DESEADA

Fuente: Cohen (2005).

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Una adecuada formulacin del programa de trabajo policial incluir una programacin con objetivo, metas e indicadores de los servicios y as como estimaciones de los impactos esperados. De la medicin de los logros se identifica el anlisis de las variaciones que presentan los indicadores previamente determinados (nmero de rondines, despliegue policaco, indicadores de alerta temprana, detenciones y remisiones, ndices de delincuencia, entre otros), y de esta manera se obtienen las brechas, es decir, la distancia existente entre la situacin programada y lo realmente sucedido. Es comn que las corporaciones de polica no establezcan metas de impacto del trabajo policial en la modificacin de las condiciones de seguridad de los ciudadanos en la formulacin de su programa de trabajo, e incluso que no armen este programa. En los casos en que s se evalen los resultados del programa de trabajo, es posible determinar distribuciones estadsticas de los logros del plan. De los indicadores de impacto analizados, por ejemplo de la medicin de la eficiencia en los rondines o el nmero de detenciones en regiones especficas, puede calcularse la distribucin de frecuencias de los resultados obtenidos. Distribucin de frecuencia del impacto de los proyectos que constituyen un programa
Esquema IV.3

Rendimiento en torno del promedio => Continuar


Bajo rendimiento => Reprogramacin Alto rendimiento => Aprendizaje

Fuente: Cohen (2005).

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Luis Villalobos Garca

Si la muestra es lo suficientemente grande, puede construirse una grfica de distribucin normal. En ella existen tres zonas: la constituida por las observaciones que se ubican en torno a la media y las que conforman las dos colas de la distribucin: La cola ubicada a la derecha de la curva muestra resultados policiales que son significativamente superiores al promedio (xitos y casos excepcionales que salen de resultados normales, acciones de mrito: el buen desempeo policial). All se identifican las buenas prcticas policiales que deben utilizarse como parmetros para propiciar modificaciones al resto del plan de trabajo. En la otra cola se ubican los resultados que son inferiores al promedio, son los casos en que no se cumplieron los estndares de calidad de la actuacin policial aceptables. Son malos desempeos que deben ser analizados para determinar bajo qu circunstancias se presentaron y por ende, determinar acciones para prevenirlos. Implica un aprendizaje a partir de experiencias negativas. Los resultados ubicados en torno a la media deben continuarse, pero incorporando y aprovechando el aprendizaje generado de las mejores prcticas y de los malos resultados. En el Esquema IV.3, en la curva se grafican los resultados de la actuacin policial, un desplazamiento de la media a la derecha representa un aumento y mejora de la eficiencia de la actuacin conjunta de la polica y es por consiguiente deseable. Por el contrario, un desplazamiento de la media a la izquierda implica una disminucin de la eficiencia, por lo tanto, los proyectos ms deficientes seran los que se encuentran en el extremo izquierdo. De esta manera, el clculo de la brecha se puede realizar comparando la posicin del proyecto especfico con el medio o la situacin ptima. De no evaluarse el impacto del programa y no existir un sistema de monitoreo, la nica alternativa para determinar cmo podra incrementarse el impacto y la eficiencia de la actuacin policial es analizando el proceso de gestin.

7. Metodologa y Procesos de Evaluacin29


Se propone que la evaluacin operativa considere las siguientes cuestiones generales, las cuales se deben adaptar, evidentemente, a las caractersticas y necesidades especficas de evaluacin de cada polica:
29

Evaluacin: una herramienta de gestin para mejorar el desempeo de los proyectos. Oficina de Evaluacin (EVO), Banco Interamericano de Desarrollo-BID, New York, USA.

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a. Eficiencia de la actuacin policial; b. Eficacia de la actuacin policial; c. Efectos e impactos de la actuacin policial, y d. Experiencia adquirida. Los primeros tres conjuntos de cuestiones de evaluacin estn vinculados a temticas especficas, el cuarto conjunto, la experiencia adquirida, pretende considerar la totalidad de la actuacin policial, concretiza la finalidad ltima tal vez la ms importante de evaluar la actuacin policial: aprender de su propia experiencia. El clculo de la brecha se ubica en esta ltima etapa del proceso. Los encargados de la evaluacin deben estar familiarizados tanto con el trabajo operativo policaco como con las preguntas que se formulan dentro de cada grupo. Esquema IV.4 Lgica de la evaluacin del desempeo policial
DETERMINACI DETERMINACIN DE COMPONENTES DE LA ACTUACI ACTUACIN POLICIAL: REFERENCIAS

NO

SI PROP PROPSITO Y FIN DE LA ACTUACI ACTUACIN POLICIAL: PRODUCTOS Y COMPONENTES

NO

SI INFLUENCIA DE LA ACTUACI ACTUACIN POLICIAL EN OTROS MBITOS: TRASCENDENCIA SOCIAL

NO SI EXPERIENCIA ADQUIRIDA Y NIVEL DE APRENDIZAJE

Fuente: Elaboracin propia.

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Luis Villalobos Garca

a. Eficiencia de la actuacin policial La eficiencia dentro del contexto de la actuacin policial se relaciona con el nivel de actividades que los policas realizan cotidianamente y se refiere al grado hasta el cual: Se suministraron y administraron los insumos y recursos imprescindibles para realizar el trabajo encomendado. El desempeo policial se realiz bajo criterios de racionalizacin y economa en el uso de los insumos asignados para su labor, para propiciar el menor costo posible asociado a la obtencin de los fines esperados. Algunas de las posibles preguntas de evaluacin relacionadas con la eficiencia son: Se cuenta con un manual, protocolo o procedimientos para evaluar el desempeo policial? Se cuenta con indicadores de desempeo? Cun bien se administr, planific y supervis la actuacin policial? En funcin del uso de recursos, cun oportuno y eficaz ha sido el desempeo de los policas? Qu mejoras en el uso de los recursos hubieran mejorado el logro del propsito y fines de la corporacin policial? Se ha premiado, sancionado, transferido u otra accin a partir de una evaluacin positiva o negativa de acciones en los operativos? Podra haber habido mejores maneras de alcanzar los mismos resultados a costos menores o en menor tiempo? Se emplearon alternativas ms eficaces en funcin de los resultados vistos anteriormente? Hubo una coordinacin adecuada? Qu debera hacerse para modificar o mejorar la actuacin policial? b. Eficacia de la actuacin policial La eficacia se ocupa del grado hasta el cual: Se obtuvieron los resultados esperados del desempeo policial. Los resultados obtenidos conducen al logro del propsito y objetivos de la corporacin policial: el cumplimiento del mandato institucional de las policas.
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La modificacin de las condiciones de seguridad de los ciudadanos: las funciones de seguridad asociadas al trabajo de las policas, estn articuladas de tal manera que funcionan como respuestas institucionales a las necesidades ciudadanas de seguridad. Preguntas relacionadas con la eficacia de la actuacin policial: Se cumpli con el mandato institucional? Se cumpli en todo momento con la ley? Se respetaron los derechos humanos? El uso de la fuerza policial se ejerce con responsabilidad, proporcionalidad y bajo absoluta necesidad del servicio? Si no se lograron los objetivos qu cambios en la ejecucin de actividades pudieron haberse hecho para remediar esto? Cun bien se desempearon los oficiales desde el punto de vista de cumplir con sus obligaciones? La funcin policial se concibe como un servicio ciudadano? Cun bien se desempearon los oficiales para alcanzar los objetivos institucionales? Hasta qu grado ha contribuido la actuacin policial en mejorar la seguridad en la comunidad? Se evala el desempeo integral de la institucin?

c. Efectos e impactos de la actuacin policial El enfoque de este trabajo es no centrarse en los programas y procedimientos sino en los fines del trabajo de polica, esto es, trasciende la mejora de la actuacin policial. Si bien la eficacia de la actuacin policial est relacionada con el cumplimiento de los objetivos y el mandato institucional de las policas, la importancia de la actuacin policial se centra en la influencia que tienen en su contexto social-comunitario y, por lo tanto, est relacionada con consecuencias tanto planificadas (esperadas) como imprevistas (no esperadas). En general se deben considerar los siguientes elementos: Impactos de la actuacin policial con consecuencias planificadas y/o imprevistas. El impacto se relaciona con consecuencias planificadas y/o imprevistas relacionadas con los fines.
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Ejemplos de preguntas relacionadas con los efectos e impactos: Qu cambios se produjeron, en trminos de mejoras en las condiciones comunitarias y ciudadanas de seguridad, en el contexto social inmediato y mediato, como resultado de la actuacin policial? La actuacin policial est teniendo impactos respecto a las actividades delictivas o sobre cierto tipo de delitos? La ciudadana se siente ms segura? Mejor la calidad de vida en la comunidad? (medida en que la gente se siente cmoda en usar espacios pblicos, estar en la calle en la noche, entre otros.) Mejor la percepcin social y comunitaria de la inseguridad? Mejor la relacin polica-comunidad? La comunidad se siente identificada con su polica? Cules han sido los efectos e impactos imprevistos de la actuacin policial? Es posible determinar efectos probables a largo plazo a partir de la actuacin policial sobre el programa de trabajo, las polticas institucionales y su relacin con el clima de seguridad comunitaria y ciudadana? Si fuera el caso por qu no se obtuvieron los efectos e impactos esperados? Para entender los efectos e impactos, se podra generar informacin til examinando algunos de los supuestos predefinidos asociados a la actuacin policial. El estudio de estas cuestiones es muy importante en la integracin de un informe de evaluacin de impactos. d. Experiencia adquirida con el proyecto: aprendizaje de la propia experiencia La experiencia adquirida y el nivel de aprendizaje que emerge de ella, se presenta en dos dimensiones: Aprendizaje operativo, que est relacionado con la eficiencia y la eficacia de la actuacin policial, y Aprendizaje para el desarrollo institucional, que se orienta a los efectos e impactos de la actuacin policial. El aprendizaje conseguido de la experiencia, se registra en conclusiones que pueden convertirse en parmetros y supuestos a considerar en el diseo de
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los planes de trabajo futuro. La informacin del aprendizaje puede obtenerse en las constataciones de una evaluacin determinada que puede ser til para una futura poltica o prctica. Estas actividades son tan amplias, que desde un principio la evaluacin policial debe establecer criterios y objetivos claros para el anlisis e identificar las incgnitas para las cuales hay que encontrar respuestas, de lo contrario, el anlisis podra ser interminable en este captulo de la evaluacin. Ejemplos de preguntas de evaluacin relacionadas con el aprendizaje de la experiencia adquirida: Se cuenta con un archivo documental histrico que integre la informacin generada de la evaluacin del desempeo policial? Se tiene sistematizada la informacin derivada de la evaluacin, lo que permite referirse a ella cuando sea requerido? Cules son las lecciones surgidas de la relacin entre la pertinencia de la actuacin policial y los objetivos originalmente establecidos? Qu se aprendi sobre el desempeo y actuacin policial para alcanzar estos objetivos? Qu se aprendi sobre la eficiencia de la actuacin policial para utilizar los recursos asignados y disponibles? Qu se aprendi sobre la utilidad y/o posibilidad de replicar experiencias policiales exitosas? Qu se aprendi sobre la necesidad y/o posibilidad de evitar conductas y prcticas policiales no recomendables? Qu se aprendi de las contribuciones de las tcnicas de evaluacin en las reas operativas, y en general para toda la institucional?

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CAPTULO V INDICADORES DEl DESEMPEO POLICIAL

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CAPTULO V indicadores del Desempeo Policial


1. Introduccin
Los Indicadores del Desempeo Policial se constituyen como mecanismos y procedimientos de anlisis relacionados directamente con la evaluacin de los resultados en distintos mbitos del trabajo de la polica. Si bien es altamente discutible atribuir la consecucin o no de resultados en cualquier actividad analizando nicamente el trabajo realizado directamente por el responsable o asignarle toda la responsabilidad del comportamiento de los ndices de criminalidad slo al trabajo de los policas, ya que su dinmica depende de muchos factores (socioeconmicos, polticos, culturales, institucionales, entre otros) los cuales salen del control de la polica, los oficiales s deben de responsabilizarse por las funciones que la corporacin le ha asignado. El anlisis del desempeo policial a travs de referentes mesurables forma parte del contexto de administracin policial y de los procesos organizacionales. Los resultados descritos por los indicadores varan en el tiempo y son consecuencia de los objetivos y metas definidos por la institucin, los procedimientos correspondientes, el diseo y las modificaciones de la estructura organizacional, as como de los acuerdos formales e informales de la corporacin de polica. Los indicadores buscan analizar el desempeo de la polica. El concepto del desempeo en el mbito policial comprende tanto la eficiencia, referida como la habilidad para desarrollar el trabajo policial con el mnimo uso de recursos posible, como la eficacia, la cual analiza si los objetivos preestablecidos en el mandato institucional de la polica se estn cumpliendo. Adems de estas dos dimensiones del desempeo policial, se incorporan los criterios de calidad en el servicio, el contacto de la polica con la poblacin, el uso de los recursos presupuestales y cmo se ha establecido como parmetro de referencia de este trabajo, un desempeo policial orientado a la consecucin de resultados.

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Para evaluar el desempeo de una corporacin de polica en general, as como el desarrollo del fenmeno de incidencia delictiva en particular, existen diferentes alternativas de evaluacin, entre ellos los indicadores del desempeo: Los indicadores del desempeo policial son las medidas referenciales del desempeo de las corporaciones de polica, previamente establecidas, que describen el desarrollo de un comportamiento o un fenmeno, y determinan la brecha existente entre lo alcanzando respecto a los objetivos establecidos en el programa de trabajo de la corporacin de polica. De esta manera, los indicadores del desempeo policial establecen lo que ser medido a lo largo de varias escalas o dimensiones, sin especificar un nivel determinado de desarrollo, esto implica que el indicador es un descriptor de una parte del problema y los niveles esperados del desempeo o metas a lograr son otra parte. Son unidades de medida que permiten el seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de las corporaciones de polica, mediante su comparacin en el tiempo.

2. La funcin administrativa en la polica: los indicadores del desempeo


En la bsqueda del cumplimiento del mandato institucional y del establecimiento de un desempeo policial orientado a resultados, las corporaciones de polica deben incorporar procesos de planeacin y mecanismos de evaluacin. Pese a la importancia de las funciones administrativas en el contexto del trabajo policial, la incorporacin de herramientas de gestin en muchos casos enfrenta la indiferencia de los mandos policiales llegando al rechazo abierto, restndole valor y concentrando el total de los esfuerzos de la polica al trabajo operativo, alegando que dichos procesos son propios de las empresas privadas con fines de lucro y por lo tanto ajenos a los valores y a la lgica de trabajo de las corporaciones de polica, de esto que no se considere la importancia de la evaluacin en aspectos como: La mejora de los procesos policiales a partir de identificar desempeos exitosos o fallidos. La obtencin de credibilidad social a partir de un desempeo policial orientado a la consecucin de resultados.
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Sustento de la toma de decisiones para lograr los objetivos y resultados. La contribucin de la evaluacin en la eliminacin de la improvisacin, la arbitrariedad y la injusticia que en ocasiones prevalecen en el manejo de lo policial. De esto la necesidad de generar un sistema de indicadores del desempeo policial, sustentado en criterios de registro y presentacin de la informacin operativa y administrativa de la polica. La construccin de indicadores de desempeo se justifica en la medida de que stos se inserten a lo largo del desempeo policial, se utilicen como sustento de la toma de decisiones, y sirvan de soporte para evaluar el desempeo y los aspectos operativos que contribuyen a la consecucin de los resultados finales. Es as como el uso y clculo de indicadores del desempeo conlleva de manera inherente la implementacin de un sistema de generacin y control de informacin que permita hacer el seguimiento del trabajo policial, las metas y su cumplimiento en el conjunto de la corporacin. Un requisito previo para la construccin de los indicadores del desempeo policial es establecer los objetivos, las funciones estratgicas de la corporacin y los resultados esperados. Esto requiere revisar y validar el mandato institucional de la polica y definir las unidades de medida referenciales de lo que se obtenga, cuyo cumplimiento ser medido y evaluado por los indicadores. Los indicadores son de carcter cuantitativo y se utilizan en distintas combinaciones para integrar una imagen integral del desempeo. La flexibilidad del manejo del sistema de indicadores ser una condicin necesaria para su modificacin y ajuste en funcin de caractersticas y necesidades especficas de la polica respecto a escenarios cambiantes. Lo fundamental es que el sistema de indicadores construido incida positivamente para que el trabajo de la polica se realice a partir de informacin de calidad, y no solamente con base en las asunciones y percepciones de los comandantes y directivos respecto a los problemas que se enfrentan. Se pueden sealar algunos criterios bsicos respecto a la construccin y seleccin de cualquier indicador, los cuales deben ser contemplados en general por las corporaciones, que especialmente enfrentan una serie de dificultades para medir sus productos y resultados. Los principales criterios
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que se deben tomar en cuenta para la elaboracin de indicadores se resumen en la siguiente tabla:
Tabla V.1

Criterios para la elaboracin de indicadores


Criterios Relevante. Vlido. Confiable. Evitar los incentivos perversos. Atribuible. Claro. Oportuno. Comparable. Descripcin
Adecuado a los objetivos de la organizacin. Mide con la informacin adecuada el proceso o accin que es realmente el centro de nuestro inters. Certero en sus mediciones y sensible a los cambios. No favorece el desarrollo de conductas indeseables o ineficaces. Las variaciones en su medicin pueden ser atribuidas a cambios en las acciones de la polica. Con claridad en la informacin necesaria, fcil de entender y de usar. Con la suficiente frecuencia como para hacer un seguimiento de sus cambios y poder actuar en consecuencia. A travs del tiempo y con otras organizaciones.

3. Problemas para la construccin de indicadores


Algunas de las situaciones y factores que limitan el uso eficiente de datos e informacin generada por el desempeo policial, a los que se pueden enfrentar las corporaciones en mayor o menor medida, son: Funcin policial no orientada a la obtencin de resultados. La polica, al no tener definidos los resultados deseados, no orienta su trabajo a conseguirlos, no los verifica y no establece responsabilidades en caso de no obtenerlos; La ausencia de polticas institucionales relacionadas con el manejo de indicadores del desempeo, incluidos los de incidencia delictiva, y

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los productos e impactos de la informacin generada en el proceso de toma de decisiones; La limitada cultura organizacional en relacin con el uso apropiado de las tecnologas de la informacin y limitadas capacidades de anlisis, como sustento de la toma de decisiones de la polica y el despliegue de la operacin diaria; El conjunto de datos disponibles en las corporaciones es heterogneo, con un manejo poco sistematizado; Procesos de recepcin y captura de informacin deficientes (inputs), as mismo, no se tienen definidos los productos a generarse, tiempos de entrega, destinatarios o los impactos esperados (outputs); Reducida publicidad, comunicacin y aplicacin de los resultados obtenidos del anlisis; Institucionalmente no se definen parmetros ni indicadores de incidencia delictiva ni del desempeo policial, aspectos de ste necesarios de evaluar y que requieren escalas, procedimientos, mecanismos de validacin y definir sus impactos en el proceso de toma de decisiones; Dbil capacidad tcnica institucional para el tratamiento y anlisis de informacin delictiva, y Carencia de polticas y reglas claras relacionadas con la generacin y manejo de indicadores del desempeo policial e incidencia delictiva, as mismo, no se cuenta con mecanismos que evidencien que las reas operativas utilizan la informacin generada por las reas de anlisis, como sustento y referente para la toma de decisiones.

4. Objetivos de los indicadores del desempeo policial


Una poltica de manejo de indicadores del desempeo en las corporaciones de polica, establecer los lineamientos generales para implementar la infraestructura, los principios, las normas y los procedimientos orientados a mejorar significativamente la generacin de informacin estratgica fundamental como sustento para la toma de decisiones, lo cual tiene impactos directos en las decisiones operativas y en la consecucin de los objetivos planteados, posibilitando el logro de la misin institucional y la consecucin de resultados, considerando para esto, aspectos sociales especficos de la regin de incidencia, los procesos administrativos, la disponibilidad de recursos tecnolgicos, y los vnculos que se establecen a travs de los flujos de la informacin generada por las reas encargadas de integrar los indicadores respecto a sus usuarios actuales y los potenciales.

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En este contexto, los objetivos de establecer Indicadores del Desempeo Policial son: Objetivo general: Generar los indicadores del desempeo policial, los cuales muestren las tendencias de la actuacin de la polica, la verificacin de la consecucin de los resultados establecidos en el programa de trabajo y analizar el fenmeno delictivo en el rea de incidencia, que permita a la polica contar con la informacin estratgica para fundamentar el proceso de toma de decisiones operativas, el planteamiento de objetivos y estrategias de la polica, y establecer un desempeo policial orientado a la consecucin de resultados.

Objetivos especficos
Definir los procesos de recepcin, procesamiento, anlisis y presentacin de la informacin asociada al desempeo policial. Establecer un desempeo policial orientado a la consecucin de resultados. Establecer los lineamientos, normas, estndares, metodologas y protocolos que se aplicarn a los procesos de recoleccin, administracin, produccin y divulgacin de los indicadores, a fin de facilitar su manejo y garantizar su impacto como sustento de la toma de decisiones. Definir las acciones conducentes, consolidar y eficientar la infraestructura organizacional y procedimental que permita operar y generar los indicadores del desempeo policial. Disear los mecanismos y estrategias que sirvan para generar una cultura policial que estimule la evaluacin e incorporacin de nuevas tecnologas, mtodos y estrategias para el manejo de datos y la generacin de productos de informacin. Proporcionar un marco referencial y procedimental para la gestin de datos, productos de informacin y conocimientos propios de la polica. Establecer los mecanismos para integrar los datos y la informacin del desempeo policial e incidencia delictiva. Aumentar la publicidad y transparencia de los resultados de la actuacin policial hacia la poblacin a la que sirve. Disear mecanismos para facilitar el intercambio de informacin, de una manera oportuna, transparente y confiable.
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Generar lineamientos e instrumentos para la estandarizacin de los procesos de generacin de datos y productos de informacin. Brindar herramientas para fomentar la cooperacin y los vnculos con las entidades con intereses similares a los de la polica en los aspectos de seguridad. Polticas institucionales respecto al manejo de indicadores del desempeo policial a. El antecedente operativo de los indicadores del desempeo policial es el establecimiento de una funcin policial orientada a la consecucin de resultados, de esta manera, los indicadores sern los referentes pragmticos para identificar y valorar el grado de cumplimiento de los resultados y las metas establecidas; b. La polica reconoce que parte esencial de su patrimonio lo constituye el conocimiento que se genera de su propio desempeo, as como el conjunto de datos que refleja la actuacin de la polica y la informacin y anlisis que se generan de stos, por lo tanto, es su responsabilidad administrarlos correctamente, para asegurar su disponibilidad y uso en el proceso de toma de decisiones; c. La informacin relativa a los indicadores del desempeo, particularmente los indicadores de incidencia delictiva, es de utilidad pblica y operan bajo los principios de rendicin de cuentas de las organizaciones pblicas, por lo que la polica har pblica la informacin generada de su desempeo, en un ambiente controlado y con criterios previamente definidos; d. Establecer en la estructura organizacional de la polica, un rea encargada de la gestin de la informacin y la generacin de indicadores del desempeo, o asignarle la funcin a un rea especfica. Esta rea ser la encargada de coordinar, optimizar el uso de recursos y facilitar el logro de los objetivos institucionales a travs de la generacin de informacin estratgica que sustente el proceso de toma de decisiones, haciendo uso de las herramientas provenientes de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones para organizar, analizar, acopiar, intercambiar datos, y generar indicadores del desempeo; e. Esta rea revisar y propondr a los directivos y comandantes las polticas, responsabilidades, productos y objetivos del uso e instrumentacin de un sistema de indicadores del desempeo policial e incidencia delictiva, y
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f.

Para las anteriores funciones, el rea encargada requiere los siguientes procesos y recursos: Disear y gestionar mecanismos y estrategias de coordinacin al interior de la polica para la generacin de informacin estratgica; Los recursos tecnolgicos necesarios para administrar los datos y generar los indicadores del desempeo; La integracin de la base de datos; Definir y operar las herramientas de anlisis y divulgacin de la informacin generada, y Establecer estndares, directrices y procedimientos en los cuales se basa para su operacin.

Etapas para la elaboracin de los indicadores

En el proceso de construccin de los indicadores del desempeo policial no existe un nico procedimiento o metodologa, sin embargo se recomienda tener en cuenta una serie de pasos y requisitos previos que aseguren la coherencia del conjunto de indicadores que se construyan. Su elaboracin requiere de las siguientes etapas, las cuales no necesariamente son consecutivas, dado que pueden realizarse de forma simultnea y retroalimentarse permanentemente.
Esquema V.1 Etapas para la elaboracin de los indicadores del desempeo policial
INICIO

1. DEFINICIN DE POLTICAS, OBJETIVOS Y RESPONSABLES

2. DEFINICIN DE INDICADORES Y PROCESOS DE CLCULO

3. DEFINICIN DE CRITERIOS Y CARACTERSTICAS DE LA INFORMACIN SOLICITADA

4. DEFINICIN DE FUENTES Y RESPONSABLES DE LA INFORMACIN

5. DEFINICIN DE FORMATOS Y MECANISMOS DE ENTREGA DE INFORMACIN

FIN

Fuente: Elaboracin propia.

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Proceso
1.

Etapas para la elaboracin de indicadores


Referencia
Establecimiento de los propsitos de la polica para elaborar un sistema de evaluacin del desempeo policial a travs del clculo de indicadores, as como la definicin de criterios institucionales para su construccin, clculo y elaboracin, lo que posibilite establecer constancia documental, informada y medible del trabajo de la polica. Metodologas y procesos especficos para la construccin de los indicadores del desempeo policial, que sirvan de apoyo para la definicin de iniciativas para mejorar el trabajo de la polica, con base en el anlisis de las tendencias observadas en los indicadores. Identificar a las fuentes y a los responsables de proporcionar la informacin necesaria para la construccin de los indicadores del desempeo policial. Definicin de las caractersticas de la informacin que se generar, bajo esquemas de seguridad de la recepcin, procesamiento, manejo y publicidad de los indicadores elaborados. Estandarizacin de los medios para recibir la informacin necesaria para la construccin de los indicadores, as como los canales de comunicacin y uso de los indicadores obtenidos.

Tabla V.2

Definicin de polticas, objetivos y responsables.

2.

Definicin de indicadores y proceso de clculo. Definicin de fuentes y responsables de la informacin. Definicin de criterios y caractersticas de la informacin solicitada. Definicin de formatos y mecanismos de entrega de informacin.

3.

4.

5.

Fuente: Elaboracin propia.

Los indicadores a construir

Los indicadores del desempeo de una corporacin de polica son fundamentales para el sistema de control de gestin, y como tal aportan informacin al proceso de toma de decisiones operativas y administrativas. El nmero y tipo de indicadores a construir depender de los fines hacia los cuales se dirige la evaluacin, en general, los criterios para decidir el nmero de indicadores tienen que ver con los siguientes aspectos: Es recomendable que el nmero de indicadores se limite a una cantidad que permita la descripcin y anlisis del desempeo policial; Que cubran las funciones operativas y administrativas de la corporacin; Que cubran las dimensiones del desempeo de manera integrada, en trminos de eficiencia, eficacia, cumplimiento de metas y resultados; Que permitan conocer el desempeo policial en sus procesos (resultados intermedios) para identificar los problemas enfrentados, las demoras y tiempos requeridos, y en sus resultados finales, y Para definir el nmero de indicadores a elaborar, se deben de considerar las capacidades de la corporacin para utilizarlos y controlarlos, dado
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que mucha cantidad de informacin puede conllevar a mucho trabajo y poca utilidad. Comunicar e Informar

Una vez calculados los indicadores, su comunicacin requiere considerar los siguientes aspectos: La comunicacin de los resultados tiene que centrarse en los aspectos claves de la administracin policial, con mensajes simples, directos y demostrables; El contenido de la comunicacin en lo posible debe ser educativo considerando las necesidades de informacin de los oficiales y los comandantes, y Las entregas de informacin deben considerar una periodicidad preestablecida. Las recomendaciones para la presentacin de los reportes o informes derivados de los indicadores son: Tratar los aspectos crticos de la corporacin, derivados de los aspectos claves de la gestin y el desempeo policial. Detallar el anlisis de las desviaciones de lo conseguido respecto a lo planeado, explicando y justificando las causas, repercusiones y responsables de los desvos. Incluir el total de indicadores calculado. El informe debe servir como herramienta para identificar problemas y buscar soluciones e iniciativas que mejoren la situacin. El contenido de la informacin debe ser actual, relevante, precisa y fiable. Debe estructurarse de manera que pase de informacin general a detalles especficos. Establecer una periodicidad (mensual, bimensual). Deben ser analizados por los mandos de la corporacin.

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5. Indicadores del Desempeo Policial


Indicador 1. Incidencia delictiva DB = Total de Daos en bienes registrados. TDR = Total de delitos registrados. Descripcin Frmula Variables

Dao en los Bienes.

Porcentaje de Dao en los bienes respecto al total de delitos registrados.

(DB/TDR) * 100

Homicidio.

Porcentaje de Homicidios respecto al total de delitos registrados.

(H/TDR) * 100

H = Total de Homicidios registrados. TDR = Total de Delitos registrados.

Lesiones.

Porcentaje de Lesiones respecto al total de delitos registrados.

(L/TDR) * 100

L = Total de Lesiones registradas. TDR = Total de delitos registrados.

Privacin Ilegal de la Libertad.

Porcentaje de Privacin Ilegal de la Libertad respecto al total de delitos registrados.

(PIL/TDR)* 100

PIL = Total de Privaciones Ilegales de la Libertad registradas. TDR = Total de delitos registrados.

Robos.

Porcentaje de Robos respecto al total de delitos registrados.

(R/TDR) * 100

R = Total de Robos a Casa Habitacin registrados. TDR = Total de delitos registrados.

Robo a Vehculo de Transporte Pblico.

Porcentaje de Robo a Vehculo de Transporte Pblico respecto al total de delitos registrados.

(RTP/TDR)* 100

RTP = Total de Robo a Vehculo de Transporte Pblico. TDR = Total de delitos registrados.

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Indicador

Descripcin

Frmula

Variables RV = Total de Robos de Vehculos registrados. TDR = Total de delitos registrados. V = Total de violaciones registradas. TDR = Total de delitos registrados.

Robo de Vehculo.

Porcentaje de Robos de Vehculos respecto al total de delitos registrados.

(RV/TDR) 100

Violacin.

Porcentaje de Violaciones respecto al total de delitos registrados.

(V/TDR) * 100

2. Calidad de remisiones ante Juez Calificador (JC).

Remisiones al JC por tipo de falta.

Total de remisiones al JC por tipo de falta.

Total de RJC

RJC = Total de remisiones al Juez Calificador.

Porcentaje de Remisiones al JC con sancin.

Porcentaje de remisiones al JC con sancin al mes.

(RCS/RJC) * 100

RCS = Total de remisiones con sancin. RJC = Total de remisiones al Juez Calificador.

3. Aseguramientos ante Ministerio Pblico (MP).

Puestas a disposicin del MP.

Total de puestas a disposicin de la polica ante el MP.

Total de PDMP

PDMP = Total de puestas a disposicin del MP.

Puestas a disposicin del MP por tipo de delito.

Total de puestas a disposicin de la polica del MP por tipo de delito.

(TD/PDMP) *100

TD = Tipo de delitos de las puestas a disposicin registrados. PDMP = Total de puestas a disposicin del MP.

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Indicador

Descripcin

Frmula

Variables AP = Total de acciones penales iniciadas PDMP = Total de puestas a disposicin del MP.

Puestas a disposicin del MP con inicio de accin penal.

Porcentaje de detenciones ante el MP que dieron origen a accin penal.

(AP / PDMP) * 100

4. Atencin a llamadas al 060. Nmero total de llamadas de emergencia recibidas. LR = Total de llamadas de emergencia recibidas. LA = Total de llamadas de emergencia atendidas. LR = Total de llamadas de emergencia recibidas.

Nmero total de llamadas de emergencia recibidas.

Total de LR

Llamadas de emergencia atendidas.

Relacin de las llamadas de emergencia atendidas respecto al total de llamadas recibidas.

(LA / LR) * 100

Eficiencia de la atencin.

Valoracin de la atencin del servicio policial brindado como respuesta a la llamada de auxilio. Requiere que el ciudadano atendido llene el formato de evaluacin preelaborado.

Escalas de valoracin: Muy Alta. Alta. Baja.

Muy baja.

5. Asistencia policial a la poblacin. ASP = Registro del total de participaciones de la polica para asistencia a la poblacin. RF = Total de rias familiares atendidas. ASP = Total de asistencia a la poblacin.

Total de asistencias a la poblacin.

Registro del total de asistencias de la polica a requerimientos de la ciudadana.

Total de ASP

Rias familiares.

Nmero de apoyos para la resolucin de rias familiares respecto al total de asistencias policiales a la ciudadana.

(RF/ASP) 100

127

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Indicador

Descripcin Nmero de auxilios en traslados de personas heridas respecto al total de asistencias policiales a la ciudadana.

Frmula

Variables PH = Total de personas heridas auxiliadas. ASP = Total de asistencia a la poblacin.

Traslados de personas heridas.

(PH/ASP) 100

Asistencia en accidentes.

Nmero de auxilios en accidentes respecto al total de asistencias policiales a la ciudadana.

(AA/ASP) 100

AA = Total de accidentes asistidos. ASP = Total de asistencia a la poblacin.

6. Supervisin y control del desempeo policial.

Desempeo policial.

Intervenciones de la polica.

Total de intervenciones de la polica registradas. Incluye asistencias a la ciudadana, operativos, actuacin en delitos flagrantes, otras situaciones.

Total de IP

IP = Total de intervenciones de la polica.

Nmero de personas presas o arrestadas.

Nmero de personas presas o arrestadas respecto al total de intervenciones de la polica.

(PPA/IP) * 100

PPA = Total de personas presas o arrestadas. IP = Total de intervenciones de la polica.

Droga confiscada.

Cantidad de droga confiscada respecto al total de intervenciones policiales.

(DC/IP) *100

DC = Total de droga confiscada. IP = Total de intervenciones de la polica.

128

Luis Villalobos Garca

Indicador

Descripcin Nmero de acciones de la polica para prevencin del delito tales como: Visitas a establecimientos. Reuniones con ciudadanos. Patrullaje.

Frmula

Variables

Prevencin del delito.

Total de PD

PD = Total de acciones de prevencin del delito.

Visitas a establecimientos. Prevencin del delito.

Nmero de visitas a establecimientos respecto al total de acciones policiales para la prevencin del delito.

(VE/PD) * 100

VE = Visitas a establecimientos PD = Total de acciones de prevencin del delito. RC = Reuniones con ciudadanos. PD = Total de acciones de prevencin del delito. PDS = Plticas de seguridad dadas. PD = Total de acciones de prevencin del delito. PD = Total de acciones de prevencin del delito.

Reuniones con ciudadanos. Prevencin del delito.

Nmero de reuniones con ciudadanos respecto al total de acciones policiales para la prevencin del delito.

(RC/PD) * 100

Plticas de seguridad. Prevencin del delito.

Plticas de seguridad dadas respecto al total de acciones policiales para la prevencin del delito.

(PDS/PD) 100

Visitas a establecimientos. Prevencin del delito.

Nmero de reuniones con ciudadanos respecto al total de acciones policiales para la prevencin del delito.

Total de PD

Indicadores de uso de la fuerza.

Uso de la fuerza.

Nmero de ocasiones en que se utiliz la fuerza policial respecto al total de intervenciones de la polica.

(UF/IP) * 100

UF = Total de ocasiones en que se aplic la fuerza policial. IP = Total de intervenciones de la polica.

129

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Indicador

Descripcin

Frmula

Variables PM = Total de policas muertos. IP = Total de intervenciones de la polica.

Policas muertos por intervenciones.

Nmero de policas muertos en el trabajo policaco, respecto al total de intervenciones de la polica.

(PM/IP) * 100

Uso de herramientas de sometimiento por intervenciones.

Relacin del nmero de veces que la polica utiliz herramientas de sometimiento en el trabajo policaco, respecto al total de intervenciones de la polica.

(UH/IP) * 100

UH = Ocasiones que la polica utiliz herramientas de control. IP = Total de intervenciones de la polica. Total BD = Total de balas disparadas por la polica durante intervenciones. IP = Total de intervenciones de la polica.

Balas disparadas.

Nmero total de balas disparadas por polica respecto al total de intervenciones de la polica.

(BD/IP) * 100

Opositores muertos por intervencin.

Nmero de opositores muertos respecto al total de intervenciones de la polica.

(OM/IP) * 100

OM = Total de opositores muertos por la polica. IP = Total de intervenciones de la polica.

Opositores muertos por detenidos.

Nmero de opositores muertos en las intervenciones de la polica, respecto al total de detenidos.

(OM/TD) * 100

OM = Total de opositores muertos por la polica. TD = Total de detenidos en intervenciones de la polica.

Opositores muertos respecto a detenidos ilesos.

Opositores muertos en intervenciones de la polica, respecto al nmero de opositores detenidos y que resultaron ilesos.

(OM/DI) * 100

OM = Total de opositores muertos por la polica. DI = Total de detenidos ilesos en las intervenciones de la polica.

130

Luis Villalobos Garca

Indicador

Descripcin

Frmula

Variables DI = Detenidos ilesos en las intervenciones de la polica TD = Total de detenidos en intervenciones de la polica DH = Total de detenidos heridos en intervenciones de la polica. DI = Detenidos ilesos en las intervenciones de la polica. OM = Total de opositores muertos por la polica DI = detenidos heridos en intervenciones de la polica.

Detenidos ilesos por total de detenidos

Detenidos ilesos en las intervenciones de la polica, respecto al total de opositores detenidos.

(DI/TD) * 100

Detenidos heridos por detenidos ilesos.

Detenidos heridos en intervenciones de la polica, respecto al nmero de detenidos que resultaron ilesos.

(DH/DI) * 100

Opositores muertos por detenidos heridos.

Opositores muertos en intervenciones de la polica, respecto al nmero de detenidos heridos.

(OM/DH) * 100

7. Alerta temprana del mal desempeo policial. Caracterizacin del tipo de quejas respecto al desempeo policial presentadas: corrupcin, prepotencia, abuso policial. Total de ausentismos registrados por cada oficial. Total de retardos registrados por cada oficial. Caracterizacin de las quejas respecto a la actuacin policial. Registro de faltas por oficial de la polica. Registro de retardos por oficial de polica.

Tipo de quejas presentadas.

Total de Quejas

Ausentismos.

Nmero de faltas Nmero de retardos Escalas de valoracin: Muy Alta. Alta. Baja.

Retardos.

Uso del armamento y material policial.

Evaluacin del uso y cuidado del armamento y los materiales del trabajo policial.

Muy baja.

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Indicador Accidentes con patrulla.

Descripcin Registro de accidentes de las patrullas.

Frmula Total de accidentes de las patrullas.

Variables Nmero de accidentes.

8. Denuncias a la actuacin de la polica. Total de quejas a la polica. Total de quejas respecto al desempeo policial Q = Total de quejas de la actuacin policial DDH = Total de denuncias presentadas en las Comisiones de DDHH (Nacional, estatal, municipal) contra la polica. Q = Total de quejas a la polica.

Total de Q

Denuncias ante Derechos Humanos.

Nmero de denuncias presentadas ante Derechos Humanos.

(DDH/Q) * 100

Facilidad de la denuncia.

Existencia de medios adecuados para hacer denuncias de forma annima y que den seguridad a los ciudadanos para denunciar sin temer represalias.

Escalas de valoracin: - Muy Alta. - Alta. - Baja. - Muy baja. Total DS = Total de denuncias respecto al desempeo de la polica. Q = Total de quejas a la polica.

Solventacin de denuncias.

Nmero de denuncias atendidas y con intento de reparacin o solventacin del supuesto dao causado al ciudadano.

(DS/Q) * 100

Caracterizacin de las denuncias.

Preguntas sobre abusos sufridos por parte de policas incluidas en encuestas de victimizacin.

Descripcin valorativa de la queja.

132

CAPTULO VI LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA CARRERA POLICIAL

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CAPTULO VI LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA CARRERA POLICIAL


Introduccin
Para que las corporaciones de polica puedan responder de manera adecuada a las exigencias y retos sociales de seguridad asociados a su trabajo, es necesario que inicien procesos de reforma y modernizacin. En este contexto, una de las primeras acciones es la institucionalizacin de la funcin policial, de la carrera policial y su profesionalizacin, ya que slo corporaciones de polica uniformes, profesionales y con los arreglos institucionales que posibiliten resolver los problemas asociados a su trabajo, se podrn solucionar los obstculos de incertidumbre de la carrera policial, el cortoplacismo y trascender la temporalidad de acciones y decisiones por cambio de los directivos policiales. Institucionalizar la funcin policial y su profesionalizacin implica por una parte, la creacin de instrumentos jurdicos que otorguen a los policas garantas de empleo, ascensos programados en su carrera a partir de esquemas predefinidos, as como educacin y capacitacin permanente, con lo cual se conformara la infraestructura humana capaz de poner en prctica las agendas de reforma y modernizacin de la polica; por otra parte, desde la perspectiva administrativa-organizacional, se requiere otorgar a las corporaciones de polica de las capacidades que las posibiliten para la efectiva implementacin de las polticas de seguridad y el correspondiente modelo policial, mecanismos funcionales de evaluacin y control, con todas las ventajas tcnicas y administrativas que esto conlleva, forzando a los mandos de la polica a continuar con los programas iniciados por anteriores administraciones y gobiernos. El diseo de instituciones policiales bajo los referentes de legitimidad del desempeo y un servicio orientado a la consecucin de resultados verificables es un gran desafo que enfrenta el pas: Cmo mejorar la calidad del desempeo y la legitimidad de la actuacin de las corporaciones de polica?
135

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

La institucionalizacin del servicio y la carrera policial debe considerar aspectos tales como: Ingreso y ascenso por concurso; Profesionalizacin y capacitacin constante, que considere diagnsticos de necesidades de capacitacin para el servicio y la aplicacin peridica de exmenes de conocimientos; Evaluacin peridica y transparente, bajo esquemas predefinidos Normas disciplinarias claras y precisas; Esquemas funcionales de incentivos al buen trabajo y de sancin al mal desempeo policial; Carrera de largo plazo con titularidad en el cargo; Promocin vertical y horizontal, y Vigilancia de todos los procedimientos. En el contexto de la administracin policial, este captulo busca establecer a partir del cambio de la perspectiva de seguridad que transita del modelo de seguridad pblica hacia el modelo de seguridad ciudadana, dos componentes: 1) los elementos del proceso de institucionalizacin de la carrera policial, y 2) la profesionalizacin de la polica y su instrumentacin operativa integrada en una oferta educativa especializada. Parte de establecer que la profesionalizacin de la funcin policial requiere su institucionalizacin, entendida como la definicin del marco legal que le d certeza a sus procesos y los referentes administrativos-organizacionales que lo instrumenten, esto a su vez contextualizado por el modelo de operacin de polica resultante de la reforma policial democrtica. El captulo est organizado en tres partes: en la primera se definen las caractersticas del modelo de seguridad ciudadana el cual define referentes especficos de desempeo policial, en la segunda se describen los trminos de la institucionalizacin de la carrera policial y la profesionalizacin de las policas; por ltimo, en la tercera parte, se retoman estos elementos como los elementos a considerar para el diseo de la oferta educativa de Carrera Policial y el correspondiente mapa curricular. La lgica del captulo se ilustra en el Esquema VI.1.

1. Los modelos de seguridad y de polica


Vinculacin seguridad pblica con seguridad ciudadana El enfoque tradicional de la seguridad pblica centra su atencin en el mantenimiento del orden pblico30 como su principal valor y objetivo, esto
30

La Corte Interamericana de Derechos Humanos define orden pblico como el conjunto de condiciones que aseguran el funcionamiento armnico y normal de instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios. Corte IDH: La colegiacin obligatoria de periodistas.

136

Luis Villalobos Garca

implica que cualquier accin del gobierno instrumentada en trminos de sus polticas de seguridad, tendr como referente esta mxima. El gobierno mexicano instrumenta este enfoque de seguridad a travs de la poltica y un programa de seguridad pblica en bsqueda de la salvaguarda de la integridad de los derechos de las personas, as como el preservamiento de las libertades, el orden y la paz pblica. Su proceso de diseo-instrumentacin es centralista: desde el Gobierno Federal se define la poltica de seguridad pblica y funciona como el parmetro homogenizador que define las acciones articuladas en lo local-municipal y en lo comunitario.
Esquema VI.1

Institucionalizacin de la carrera policial


SEGURIDAD PBLICA

MODELO DE SEGURIDAD

SEGURIDAD CIUDADANA

REFORMA POLICIAL DEMOCRTICA LEGITIMIDAD Funcin policial orientada a la obtencin de resultados. Eficacia eficiencia del desempeo policial

-Respeto a DDHH -Respeto a la Ley -Atencin a necesidades ciudadanas -Transparencia y RC

MODELO DE POLIC POLICA

INSTITUCIONALIZACIN DE LA CARRERA POLICIAL


Fuente: Elaboracin propia. 137

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Por otra parte, el concepto de seguridad ciudadana enfoca su prioridad en la seguridad de las personas y convierte dicho atributo en un derecho exigible frente al Estado. Hace explcita la consideracin del ciudadano como ser comunitario, as como el receptor principal y por lo tanto el centro de la definicin e instrumentacin de la poltica de seguridad, para transformarla en una poltica cntrico ciudadana. Uvalle Berrones31 describe al ciudadano de la siguiente manera: El ciudadano de la vida moderna es una persona activa que tiene conciencia de sus derechos y sus obligaciones. Para l, las instituciones pblicas estn comprometidas a cuidar que los bienes, las propiedades, la seguridad y el bienestar se garanticen de modo equitativo, la condicin de vida del ciudadano se relaciona con su aportacin a favor del inters pblico. Esto significa que el espacio de lo pblico es la clave para entender como se ejerce la responsabilidad individual de acuerdo con derechos y obligaciones que tienen naturaleza colectiva para dar vida al buen ciudadano. Siguiendo esta referencia, en democracia el ciudadano incide y participa en la definicin de la agenda de trabajo del gobierno y por lo tanto, de la polica. Implica que desde la perspectiva de las organizaciones de seguridad, en la definicin de la poltica de seguridad el ciudadano se establece como su principal referente. La lgica dominante en un sistema poltico-administrativo centralizado, en trminos del diseo e instrumentacin de las polticas, no slo la de seguridad, puede describirse como vertical, esto implica que los planes y programas de trabajo de seguridad se instrumentan en todo el territorio en esquemas uniformes. La perspectiva de la seguridad ciudadana busca romper esta lgica que va del centro hacia lo local-comunitario (de lo federal a lo estatal-municipal), hacia la reconstruccin de estructuras de autoridad desde lo ciudadano y lo comunitario hacia lo federal y que retornan desde la federacin hacia estas bases de referencia: una retroalimentacin. Esto conlleva el reconocimiento de la imposibilidad de recrear una sociedad civil sin el rediseo del gobierno. La seguridad ciudadana implica que el gobierno reconozca y otorgue capacidades reales a los ciudadanos en la definicin de la agenda de
31 Ricardo Uvalle Berrones (2002), Institucionalidad y profesionalizacin del servicio pblico en Mxico, retos y expectativas, Plaza y Valds, Mxico.

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Luis Villalobos Garca

seguridad, esto requiere la democratizacin de la definicin de las polticas, un nuevo arreglo de las instituciones encargadas de la seguridad, una demanda de acciones administrativas y burocrticas diferentes a las tradicionales, propiciar mecanismos de participacin de la sociedad civil, y una nueva relacin Estado-ciudadana. El centrar la seguridad en la ciudadana pretende conformar y preservar una situacin de normalidad en que la comunidad desarrolla sus actividades dentro de un contexto de orden y tranquilidad, buscando el equilibrio entre lo social y lo legal. De esta manera es el resultado y convergencia de la accin social y gubernamental, reflejado en el diseo de una poltica pblica que incluye las necesidades y expectativas de la ciudadana, y opera en funcin de ellas. El pasar de la perspectiva de la Seguridad Pblica hacia el de Seguridad Ciudadana conlleva, entre otras, dos modificaciones principales: De enfoque: pasa de establecer como el receptor principal de las acciones del gobierno en materia de seguridad al ciudadano y no al orden pblico. De diseo e instrumentacin: la poltica de Seguridad Pblica se define centralistamente y se instrumenta verticalmente desde lo federal hacia lo local-comunitario, la perspectiva de seguridad ciudadana se disea e instrumenta a partir de las necesidades de seguridad especficas de los ciudadanos de una comunidad. (Ver tabla VI.1) Las visiones de la seguridad pblica y la seguridad ciudadana, en el proceso de resolucin de los problemas de inseguridad, no son posturas contradictorias ni excluyentes, antes bien complementarias e integradoras: no es posible alcanzar escenarios que garanticen la seguridad del ciudadano y las comunidades en sociedades sin orden pblico, as mismo, la seguridad de los ciudadanos incide en la estabilidad y control social; por lo tanto, no implica que el Gobierno Federal deje de ocuparse de las funciones de preservacin del orden pblico y deje solas a las comunidades y a los ciudadanos encargados de ello; busca la redefinicin del sentido y destinatario de la poltica de seguridad, as como de las estrategias de diseo e instrumentacin: su rediseo institucional.

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Tabla VI.1

De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana


Parmetros Seguridad Pblica
Orden social: busca garantizar y preservar las condiciones sociales y estructurales establecidas como orden articulado y garantizar su continuidad.

Seguridad Ciudadana
Seguridad de los ciudadanos: busca garantizar y preservar las condiciones de seguridad de los ciudadanos y la comunidad. Las necesidades de seguridad del ciudadano y de su comunidad. El ciudadano y la comunidad, por lo tanto reconoce diferencias entre necesidades y expectativas asociadas a la seguridad, las cuales varan por regin. Universalidad de la satisfaccin de las funciones estatales de seguridad. Trato diferenciado a quienes enfrentan problemas desiguales de seguridad.

Enfoque.

Objetivo-Meta.

Las necesidades pblicas de seguridad. La sociedad en su conjunto.

Destinatario.

La sociedad, vista como un conjunto homogneo, con capacidades y necesidades indiferenciadas.

Funcionalidad.

Universalismo de la oferta pblica de seguridad. Alto costo, bajo impacto. Oferta homognea, que por lo tanto, favorece a los informados y organizados.

Responsable/ Definidor.

Monopolio gubernamental: el gobierno define, disea, implementa y controla.

Participacin ciudadana. Corresponsabilidad gobiernociudadano. Desarrollo de estrategias de trabajos locales y comunitarios.

Diseo e Instrumentacin.

Centralista. Autoritario.

Retroalimentacin: de lo local a lo nacional y de lo nacional a lo local. Democratizador.

Fuente: Elaboracin propia.

140

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2. Institucionalizacin de la funcin policial


El servicio policial es un asunto de carcter pblico, por lo tanto, debe ser necesariamente abierto, eficiente y democrtico; de esta manera, el servicio policial profesionalizado es requisito, no condicin, de un buen desempeo policial, ya que la institucionalizacin de la funcin policial requiere al mismo tiempo de la eficacia de su servicio para consolidar la vida social de las democracias. Esto implica reformular y atender la relacin gobierno/ polica/sociedad/ciudadano de manera constructiva, respetuosa, confiable y alentadora, siempre a favor del bien pblico. Una polica democrtica y abierta es la que procura que sus respuestas, generadas a travs del desempeo de sus policas, sean eficientes en favor del mantenimiento del orden pblico y de la solventacin de las necesidades de seguridad del ciudadano, de esta manera, se requiere que el servicio policial sea definido como un sistema de respuestas institucionales a necesidades especficas de seguridad de la sociedad, directamente relacionadas con el trabajo policaco. El desempeo policial tiene la obligacin institucional de valorar la vida social y de los ciudadanos, atendiendo sus expectativas, preferencias, apoyos, demandas y valores, considerando estos dos criterios que regulan y orientan un servicio policial moderno: 1) democratizacin de su servicio (legitimidad y legalidad de su actuacin), y 2) el imperativo institucional de la eficacia y eficiencia de su servicio, (una funcin policial orientada a la consecucin de resultados). La institucionalizacin de la profesionalizacin del servicio policial es un imperativo a conseguir para poner a salvo al desempeo policial, de las turbulencias y los cambios que alteran su funcionamiento regular. No es posible entender un desempeo policial en abstracto: la poltica de seguridad del pas define los correspondientes modelos de seguridad y de polica, a travs de los cuales se instrumenta y operativiza la poltica de seguridad, as mismo, el arreglo institucional (marco legal y diseo organizacional) establece los trminos de la relacin gobierno-ciudadano. En un contexto de democratizacin, el desempeo policial es una funcin que se asigna para todos: con el desempeo policial se establecen vnculos e interacciones especficas entre el ciudadano y el gobierno.

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La ausencia de un servicio policial profesional vulnera el orden pblico y la democracia por la falta de respuestas institucionales y soluciones verificables a los problemas de seguridad, lo que pone de manifiesto tendencias del gobierno a radicalizarse, perpetuarse y salirse de lo pblico, es decir, del control y supervisin de la sociedad. El surgimiento de una sociedad ms informada y participativa, conduce a una mayor incidencia ciudadana en el trabajo policial y por ende, sta tiene que actuar con mayor legitimidad y eficiencia en la creacin de respuestas precisas para problemas sociales de seguridad especficos, todo ello depende esencialmente de la preparacin y capacidades de los policas que, mediante un adecuado desempeo, formarn vnculos ms slidos entre la polica y los ciudadanos: restauracin de la relacin sociedad-polica. En todas y cada una de las reas en las que se desempea la polica, las aptitudes que demuestren fomentarn una relacin sana entre las corporaciones y la sociedad civil. Es por ello que un servicio policial profesionalizado y de alta calidad sea considerado como una prioridad para un funcionamiento democrtico.

La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica32


El definir que el servicio policial es un asunto de carcter pblico permite referirse a los anlisis y experiencias de profesionalizacin de la funcin pblica y emplearlos como referencias para la profesionalizacin de la polica. De esta manera, se retoman algunos de los conceptos definidos en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, la cual se constituye para los pases que la adoptan, como un referente comn en materia de funcin pblica. La Carta establece a la Funcin Pblica como un conjunto de arreglos institucionales a travs de los cuales se articula y gestiona el empleo pblico y las personas que lo integran. Comprende normas, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general, dirigida y controlada por la poltica en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por sta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de inters pblico.
32 Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, y Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 2003.

142

Luis Villalobos Garca

Tabla VI.2 Dimensiones de la Funcin Pblica promovidas por la CIFP


Generales Desarrollo del capital humano. Profesionalidad de los recursos humanos. Observancia de los principios ticos del servicio pblico. Respeto e implicacin por las polticas pblicas definidas por los gobiernos. Vocacin de servicio, honestidad y adhesin a los principios y valores de la democracia. Garantas Estabilidad y proteccin frente a la destitucin arbitraria. Igualdad de gnero, proteccin e integracin de minoras, inclusin y no discriminacin. Publicidad de las convocatorias. Libre concurrencia a la seleccin. Imparcialidad. Derechos en materia de salud laboral y seguridad en el trabajo. Transparencia, objetividad e imparcialidad, sometimiento a la ley y al derecho. Gestin Responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo y los resultados. Protagonismo de los directivos pblicos. Responsabilizacin de directivos por la gestin de las personas. Evaluacin del rendimiento. Gestin de personal Planificacin de la gestin de recursos humanos en el tiempo. Sistema eficiente de informacin de recursos humanos. Descripcin de los puestos de trabajo y perfiles de competencias. Especilizacin de los rganos tcnicos y cualificacin profesional de sus integrantes. Eficacia, eficiencia y agilidad de los procesos de reclutamiento y seleccin. Promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo en las relaciones laborales. Fiabilidad y validez probadas de los instrumentos. Eleccin del mejor candidato. Compensacin equitativa. Eficacia, efectividad y eficiencia en polticas y procesos de gestin del empleo. Carrera Mrito, el desempeo y la capacidad como criterios del acceso y la carrera. Promocin por rendimiento, anlisis del potencial y desarrollo de competencias. Capacitacin para el desarrollo personal, cambio organizativo y prioridades de la organizacin. Empleabilidad. Negociacin de las condiciones de trabajo.

Fuente: Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.

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Los criterios orientadores de la Carta son: a. Preeminencia de las personas y polticas que desarrollen el mximo valor del capital humano; b. Profesionalidad de los recursos humanos; c. Estabilidad del empleo pblico y proteccin frente a la destitucin arbitraria, sin perjuicio de la duracin; d. Flexibilidad en la organizacin y gestin del empleo pblico; e. Responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo y los resultados, y respeto e implicacin en las polticas pblicas definidas por los gobiernos; f. Observancia de principios ticos del servicio pblico; g. Protagonismo de los directivos pblicos y responsabilidad por la gestin de las personas; h. Promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la transaccin y el consenso orientado al inters general en la relacin entre los empleadores pblicos y el personal, y i. Polticas activas para favorecer la equidad de gnero, la proteccin e integracin de las minoras, y en general la inclusin y la no discriminacin. El principio de mrito en el desempeo es un parmetro fundamental en la promocin a puestos de mando superiores, por recomendarse el sustento en la valoracin del rendimiento, potencial y desarrollo de competencias, con base en instrumentos, criterios y mecanismos previamente definidos, que reduzcan los riesgos de arbitrariedad, nepotismo, clientelismo o compadrazgos. Para la eficacia de los arreglos institucionales de los sistemas de carrera policial es imprescindible: a. Evitar la patrimonializacin de cargos por los directivos policiales; b. Sistema de ascensos basado en el mrito, y c. Superar visiones burocrticas por un enfoque orientado a resultados.

3. Carrera policial: la planeacin educativa La Academia Nacional de Polica (ANP)


Se ha descrito que el proceso de institucionalizacin de la carrera policial y la profesionalizacin de la funcin policial requiere de dos elementos:
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Luis Villalobos Garca

1. El diseo e implementacin de instrumentos jurdicos que otorguen a los policas garantas de empleo, instrumentados en esquemas funcionales de promocin-ascenso de su carrera policial, los cuales deben ser designados con base en el mrito, y 2. Conformacin de una oferta educativa, con lo cual se integrara la infraestructura humana capaz de poner en prctica las agendas de reforma y modernizacin policial. En el contexto mexicano, es necesaria la creacin de una Academia Nacional de Polica (ANP) o cualquier otra instancia similar que tenga los propsitos y las facultades para articular los procesos de educacin formal de los policas, y que funcione como la entidad acadmica responsable de definir, establecer, coordinar y procurar los procesos de educacin, capacitacin, homologacin de los planes y programas de estudio de la carrera policial en el pas, confiriendo a la instruccin impartida a los policas, el carcter de educacin profesional, sera, por lo tanto, la instancia encargada de institucionalizar la oferta educativa para la polica. En general, se identifican cuatro funciones de las instituciones educativas, las cuales, en menor o mayor grado, corresponderan a las responsabilidades de la sugerida ANP: Docencia. Integracin de la oferta educativa. Para la Academia Nacional de Polica implica el diseo de la oferta educativa correspondiente a la carrera policial, que incluye tanto la adquisicin de competencias de tcnica policial, como los valores correspondientes a la vida en democracia y Estado de Derecho. Investigacin. Generacin, formalizacin, articulacin y sistematizacin de conocimiento sobre una disciplina especfica; para este proyecto, lo relacionado con el desempeo policial: la funcin policial como objeto de estudio. La Academia definir y realizar una agenda de estudios e investigaciones en materia policial, permitiendo avanzar en el establecimiento y consolidacin de una disciplina y la formulacin terica del estudio de lo policial, lo que permitir mejorar el desempeo de los oficiales y sus corporaciones. Manejo de la informacin y del conocimiento integrado. La produccin del conocimiento generado por una disciplina requiere de mecanismos institucionales y de su manejo adecuado, lo cual genera la capacidad de recurrir a ste en el momento en que se necesite, esto

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requiere la creacin de bibliotecas, hemerotecas as como el manejo de cualquier mecanismo de gestin de la informacin y el conocimiento. Vinculacin. Establecer mecanismos de relacin e interaccin ANP corporaciones de polica sociedad. El parmetro de referencia de la actuacin policial y por lo tanto, de los requerimientos de la formacin que reciban, son la comunidad, la sociedad y la ciudadana.

Funciones de la Academia Nacional de Polica


La ANP al funcionar como el ente regulador y administrador de los procesos educativos y de profesionalizacin de las policas del pas, la carrera policial se constituira como la entidad que define la oferta educativa de formacin profesional para los policas, definiendo los planes y programas de capacitacin, adiestramiento, profesionalizacin, especializacin y actualizacin de los aspirantes, candidatos e integrantes. La carrera policial se articulara conforme a las etapas, niveles de escolaridad y grados acadmicos preestablecidos, teniendo estos estudios validez oficial en todo en el pas. Los planes de estudio y los correspondientes mapas curriculares se integraran por el conjunto de contenidos estructurados en unidades didcticas de enseanza y aprendizaje, propuestos para la formacin de los integrantes de la Carrera Policial en reas del conocimiento. Busca garantizar una preparacin terico-prctica suficiente, que posibilite un desempeo policial eficaz y legtimo.

Carrera policial: elementos de educacin para policas


Para la UNESCO, la educacin es entendida como el proceso global de la sociedad, a travs del cual las personas y los grupos sociales aprenden a desarrollar conscientemente en el interior de la comunidad y en el beneficio de ellas, la totalidad de sus capacidades, aptitudes y conocimientos (UNESCO, 1974). En el informe La Educacin Encierra un Tesoro, la UNESCO analiza los paradigmas de la globalizacin y la interdependencia a partir de la situacin actual, los cambios en torno a lo poltico, econmico y cultural, entre otros aspectos. El informe concluye que con el objetivo de cumplir con el conjunto de misiones que le son propias, la educacin debe estructurarse en torno a cuatro
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Luis Villalobos Garca

referencias de aprendizaje que son pilares del conocimiento, y que es el parmetro para que la educacin formal construya los mapas curriculares: Aprender a conocer. En el contexto de los procesos educativos de los oficiales de polica, implica la adquisicin de herramientas para el estudio y la comprensin, estmulo del sentido crtico, desarrollo de capacidades de discernimiento autnomo y aprender a aprender. Aprender a hacer. Los policas a travs de su formacin, cuentan con las capacidades para hacer frente a las diversas situaciones que enfrentan en su trabajo. Aprender a ser. La educacin que reciban los oficiales debe contribuir a su desarrollo integral (como trabajadores, ciudadanos y personas), esto requiere que los policas estn dotados, gracias a la educacin que recibieron, de un pensamiento crtico, autnomo y sean capaces de formular juicios propios. Aprender a vivir juntos. Perspectiva fundamental para el trabajo policial, ya que al establecer que las polticas de seguridad y el trabajo de la polica deben tener como referencia la atencin de las necesidades y expectativas comunitarias y ciudadanas de seguridad, los policas deben estar educados de tal manera que permitan la vinculacin funcional sociedad-corporacin de polica, valorar lo comn y las diferencias, estimulando el respeto, y la valoracin de la comprensin mutua ciudadano-polica. Para ello la educacin de la polica debe apuntar a que el oficial descubra quin es l como funcionario pblico y cules son sus encomiendas y atribuciones, para poder entender qu y quin es un ciudadano. En el contexto de la carrera policial, la profesionalizacin de los policas implica que stos estn educados no solo para cumplir con su trabajo, lo cual se circunscribe en la adquisicin de competencias tcnicas y metodolgicas propias de la funcin policial (capacitacin en tcnica policial como el uso de armas, tcnicas de sometimiento, despliegue policial, entre otras), sino a entender su trabajo y sus responsabilidades como parte de una sociedad a la que l sirve y que las facultades que en el convergen, que incluyen la preservacin del orden pblico y la incidencia en la creacin de condiciones de seguridad comunitarias y ciudadanas.

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La referencia capacitacin puede describirse de la siguiente manera: Es un proceso educativo a corto plazo, aplicado de manera sistemtica y organizada, mediante el cual las personas aprenden conocimientos, desarrollan actitudes y habilidades, en funcin de objetivos definidos. El entrenamiento implica la transmisin de conocimientos especficos relativos al trabajo, actitudes frente a aspectos de la organizacin, de la tarea y del ambiente, y desarrollo de habilidades. Cualquier tarea, ya sea compleja o sencilla, implica necesariamente estos tres aspectos (Idalberto Chiavenato).33 Esto implica que la capacitacin desarrolla en el alumno capacidades para cumplir con un trabajo especfico o una encomienda de manera eficaz y eficiente, su diferencia con la educacin es que esta la incluye, es decir, la capacitacin forma parte de la educacin pero esta ltima no se limita a proporcionarle al alumno las herramientas y habilidades para desempear un trabajo, conlleva que el alumno educado se incorpore exitosamente a la sociedad de la que forma parte, es decir su ciudadanizacin en los trminos descritos. Es as que la profesionalizacin policial no se limita a que los oficiales sean adiestrados y capacitados para el cumplimiento de su trabajo policial, implica una formacin integral que posibilite la restauracin de la relacin policasociedad.

El Modelo Educativo y el Modelo Acadmico de la ANP


Para la Academia Nacional de Polica, sus procesos de enseanzaaprendizaje, las estrategias didcticas y, en general, cualquier funcin correspondiente a la educacin que ofrezca e imparta en el contexto de la Carrera Policial, sustenta su trabajo en una serie de valores y concepciones respecto a lo que debe ser la funcin policial, establecidas en los trminos de la reforma policial democrtica. Busca orientar la actuacin policial hacia los referentes de legalidad y la obtencin de resultados verificables. Estas posturas son predefinidas y se reflejan y articulan en la oferta educativa, en el correspondiente mapa curricular, as como en los aspectos que se enfatizan en la formacin policial, es decir, operativizan en trminos educativos el modelo de polica, el ideal de polica que requiere la sociedad mexicana.
Idalberto Chiavenato (1999), Administracin de los recursos humanos, McGraw-Hill, 5ta. edicin, Santa Fe de Bogot.
33

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De esta manera, el Modelo Educativo de la ANP expresa las concepciones institucionalmente compartidas respecto de las relaciones de la polica con la sociedad, es decir, un modelo de polica, entendido como un referente predefinido de las capacidades que un polica requiere para ejercer su trabajo de manera adecuada. Estas se instrumentan en lo educativo, por lo tanto, determina el tipo de conocimiento y capacidades que los policas deben recibir, as como las estrategias y los mecanismos de enseanza y el aprendizaje correspondientes.34 Define lo que el gobierno y la sociedad consideran que debe ser un polica en democracia y por lo tanto, la forma y el contenido de los procesos de construccin, generacin y difusin del conocimiento en materia policial. Se sustenta en el mandato institucional de las corporaciones de polica, la misin, en sus valores, y tiene como parmetro para su desempeo el mandato institucional. En un entorno socioeconmico y poltico de permanente cambio como lo es el mexicano, y en el contexto del proceso de reforma policial democrtica, la definicin del modelo educativo correspondiente a la Carrera Policial, se concibe como una gua del trabajo acadmico, convirtindose en un aspecto fundamental en la definicin y diseo de los planes de estudio: las modificaciones y el diseo curricular determinan la base de proyeccin del trabajo de las corporaciones de polica. De esta manera, no es una simple declaracin de principios, sino el parmetro para articular los lineamientos de trabajo que cumplen un papel orientador, tanto en el diseo de la oferta educativa de la Carrera Policial y sus contenidos, como de las formas en que debern ser impartidos (las estrategias y materiales didcticos). El modelo educativo perfila las responsabilidades de los encargados de ofertar la educacin para los policas. La UNESCO (1998) en la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el Siglo XXI: Visin y Accin propone un nuevo modelo educativo que se centre en el estudiante, para el proyecto de Carrera Policial, en el polica: el parmetro para definir la oferta de educacin policial y su articulacin en el mapa curricular es el polica mismo y no las estrategias didcticas, los docentes o intereses externos respecto a las instituciones de polica.

34 Para la educacin policial, la construccin y el diseo del mapa curricular, as como las estrategias didcticas corresponden a los planteamientos didcticos de la andragoga, lo cual parte de aceptar que la educacin de adultos es sustancialmente distinta a la educacin de nios, y por lo tanto, las estrategias didcticas difieren.

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Esquema VI.2

Modelo Educativo de la Carrera Policial


INSTITUCIONALIZACIN DE LA PROFESIONALIZACIN POLICIAL

CARRERA POLICIAL: ESQUEMA DE PROMOCIN

ACADEMIA NACIONAL DE POLICA

MODELO EDUCATIVO Define una visin institucionalizada del deber ser del polica y su operativizacin en trminos educativos

-Oferta Educativa -Modalidades educativas -Estrategias didcticas -Recursos didcticos -Actores: docentes y alumnos -Diseo y mapa curricular

MODELO ACADMICO

-Estructura organizacional -Control escolar -Planeacin, programacin y presupuesto

MODELO DE GESTIN EDUCATIVA

Fuente: Elaboracin propia.

El modelo educativo define los parmetros y referentes para la educacin y la formacin de policas, a su vez, el Modelo Acadmico es la propuesta en donde se concretan los ideales educativos de la institucin; considera el contexto intra y extra organizacional, y posibilita la formacin y profesionalizacin policial. Es la operativizacin en trminos acadmicos de lo definido en el modelo educativo. Los elementos que lo integran son: La oferta educativa (los programas educativos); La modalidad educativa; Las estrategias y los recursos didcticos; Los roles del docente y de los alumnos y Los mapas curriculares.
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El modelo acadmico se refleja en la forma en que una institucin educativa se organiza para impartir los programas de estudio. Se construye sobre la base de las orientaciones generales del modelo educativo de la institucin y se instrumenta en los planes de estudio. Para el caso de la educacin para policas, funciona a partir de los siguientes referentes: Garantizar el derecho de los policas a seguir aprendiendo y a profesionalizarse a lo largo de toda su carrera policial, y Oferta de educacin a distancia apoyado en las tecnologas de la informacin y de la comunicacin, adaptada a las condiciones y perspectivas laborales de los oficiales de polica.

Elementos del modelo acadmico


Oferta educativa

Es un conjunto de aspectos y caractersticas relacionadas con la enseanza que se presenta para su consumo, una oferta que se realiza con distintos promotores, diseada desde la institucin. Es la enseanza reglada, sometida a reglamentos y normas, concretada en materias, programas, horarios, profesores, para que se imparta oficialmente desde los centros educativos. Expresa la utilidad que tiene tanto como para los alumnos de las academias de polica como para los oficiales que desean continuar con su educacin formal, lo que permite a stos encontrar los programas adecuados a sus necesidades, convirtindose de esta forma en la demanda de la oferta educativa de la ANP. Modalidad educativa: presencial, a distancia y mixta

La modalidad educativa integra el sistema de procesos orientados a lograr el aprendizaje en el estudiante. Est integrado por un conjunto de subsistemas con funciones especficas en los que intervienen variables interrelacionadas e interdependientes. Desde una perspectiva general, la modalidad educativa puede centrar su accionar en el profesor o en el estudiante; en el primer caso, la modalidad educativa que centra sus acciones en el profesor corresponden a la formacin presencial; en el segundo caso, la modalidad educativa centrada en el estudiante, se utilizan por instituciones que imparten formacin a distancia y mixta.
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La modalidad educativa presencial tradicional se caracteriza por centrar el desarrollo del proceso en el docente, relegando al estudiante a roles pasivos. En esta modalidad prevalece la enseanza sobre aprendizaje y su aplicabilidad se limita a entornos presenciales. El docente cumple un papel protagnico en el que se utilizan recursos didcticos como la pizarra y la exposicin y el estudiante, es un receptor de lo transmitido por el profesor; su aprendizaje se limita a lo que pueda memorizar. La modalidad educativa a distancia, por su naturaleza, carece de un profesor que gue presencialmente el proceso, por lo que se obliga a deslindar el papel protagnico del docente y pasarlo al estudiante, siendo l quien a travs de una metodologa adecuada y de los medios necesarios para un dilogo didctico, consolida su propio aprendizaje y desarrollo. Para los propsitos de la Carrera Policial, su oferta educativa se organizar bajo la modalidad mixta, que es una combinacin estratgica entre la modalidad presencial y a distancia, lo cual a su vez determina los roles de los docentes y de los alumnos. Recursos didcticos

Carrera Policial considera las posibilidades que la tecnologa abre a la educacin de los policas y prepara al docente para combinar posibilidades didcticas y tecnolgicas orientadas a potenciar el aprendizaje de sus estudiantes.

Actores
Profesor. El encargado de conducir el proceso enseanza-aprendizaje, trazando las lneas de estudio que debe seguir el estudiante y proveer de los recursos educativos necesarios; su trabajo se refleja a travs del desarrollo de materiales y la asesora. Su labor es fundamental, ya que de su desempeo depende el xito del programa, ya sea en trminos de asimilacin de contenidos, como en la determinacin de los grados de desercin, aprobacin y satisfaccin del estudiante. Estudiante. Es el centro del modelo educativo y acadmico; hacia l se encaminan todas las acciones y esfuerzos del docente y de la institucin. En la modalidad educativa mixta, el estudiante el polica
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es el protagonista de su propia formacin, el carcter autoformativo de los materiales educativos guarda, de forma implcita, su labor. En esta modalidad se requiere que el alumno sea 1) autnomo, ya que l es quien desarrolla las diferentes actividades, tareas y lecturas de cada seccin que comprende la asignatura, y 2) autorregulado, debido a que l es quien marca su propio ritmo de aprendizaje segn sus posibilidades de tiempo, distribuyendo la carga de trabajo a lo largo del mismo a fin de poder culminar el total de actividades dentro de los plazos previstos. Institucin. Encargada del sustento acadmico, legal y de infraestructura de los programas educativos que se ofrecen. Las obligaciones institucionales se pueden agrupar en dos: aquellos aspectos logsticos, organizacionales, tecnolgicos que, en conjunto, constituyen la plataforma necesaria para que el proceso educativo se desarrolle adecuadamente; y los aspectos acadmicos y legales, que dan el rigor.

El diseo curricular
El currculum es la descripcin secuencial de la trayectoria de formacin de los alumnos en un tiempo determinado. Elaborar o reestructurar un currculum requiere de una metodologa definida por las necesidades educativas, por lo que no es la simple elaboracin de un listado de materias que a los oficiales de polica o los directivos de las corporaciones les pueda resultar interesante, sino ordenarlo y dirigirlo hacia el perfil del polica que requiere una sociedad en proceso de consolidacin democrtica como lo es la mexicana; de esta manera, el elemento fundamental de la oferta y planeacin educativa asociada a la profesionalizacin policial es el currculum. (Ver Esquema VI.3). El diagrama anterior ilustra la metodologa utilizada en la construccin de un mapa curricular. Desde el punto de vista del enfoque sistmico, todo proceso tiene entradas y salidas, y aplicado a un proceso de formacin un currculum deber contener los siguientes elementos: 1) Perfil de ingreso, 2) Mapa Curricular (las materias y los contenidos de formacin distribuidos de manera secuencial y gradual), y 3) Perfil de egreso. Pese a que desde el punto vista sistmico todo proceso inicia por sus entradas (inputs), para efectos del diseo curricular, se inicia por las salidas (outputs), es decir, se definen primero el Perfil de Egreso, y en funcin de esto se establece el Perfil de Ingreso: el oficial de polica que socialmente se desea formar, es principio y fin de la elaboracin y diseo del

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mapa curricular presentado, perfil que es definido por las necesidades de servicio de un modelo de seguridad ciudadano. Diseo del mapa curricular
Esquema VI.3

Proyecto: Profesionalizacin de la Polica

METODOLOGA DE DISEO DEL MAPA CURRICULAR

PERFIL DE INGRESO
Definicin de requisitos a cubrir por parte del aspirante a oficial de polica

MAPA CURRICULAR

PERFIL DE EGRESO
Referencia: Modelo de actuacin de polica en democracia

TRAYECTORIA DE LA FORMACIN POLICIAL

Fuente: Elaboracin propia.

Conclusiones El trnsito de un modelo de seguridad centrado en la preservacin del orden pblico hacia un modelo que establece en el centro de su definicin la atencin de las necesidades de seguridad de las comunidades y de los ciudadanos, conlleva modificaciones en las capacidades y perspectivas de la funcin policial. Entre estos cambios, dos son fundamentales: La institucionalizacin de la carrera policial, lo cual genera certeza respecto a las consecuencias del servicio, en esquemas de estmulo y promocin con base en el mrito, y La profesionalizacin de la polica, que implica el desarrollo de habilidades, capacidades y destrezas, as como la modificacin de la cultura policial, transformando al desempeo policial como un servicio ciudadano. Esto requiere la definicin de los modelos educativo y acadmico, as como las currculas correspondientes.
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CAPtULO VII Rendicin de Cuentas Policial: mecanismo de combate a la corrupcin y de aprendizaje institucional

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CAPTULO VII Rendicin de Cuentas Policial: mecanismo de combate a la corrupcin y de aprendizaje institucional
La rendicin de cuentas no es otra cosa que la capacidad de las instituciones para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones. Santiago Nieto.

Introduccin35
Cmo saber qu hace un servidor pblico cuando al realizar su trabajo sus jefes directos o supervisores no lo estn viendo? Como ejemplo, considrese a los profesores frente a un grupo de la educacin pblica, ellos a partir del principio de libertad de ctedra pueden modificar el programa de los planes de estudio al momento de impartir su clase, en muchos casos el docente puede tener un manejo amplio y profundo del tema, as como un excelente dominio de estrategias pedaggicas superando de esta manera las expectativas inicialmente establecidas en los programas y planes de estudio. Pero es necesario para dar legitimidad a esta destacada labor, que el profesor informe a la institucin y a la sociedad como ha procedido, por qu ha tomado estas decisiones y qu resultados ha obtenido, una vez rendido el informe, la autoridad decidir si pese a que esta sea una buena actuacin, est fuera del referente normativo y por lo tanto es ilegal.36 En el contexto del trabajo policial, se debe responder a planteamientos tales como: Quin vigila al vigilante? Para evitar abusos policiales se requiere de policas que cuiden a policas, una polica de policas? Considrese que en
35 El presente captulo trata desde una visin macro de la administracin pblica, de orientar su exposicin hacia el desempeo de las corporaciones policiales. Parte de la premisa de que las instituciones policacas al ser entidades pblicas de control gubernamental, forman parte de la administracin pblica y, por lo tanto, comparten los principios tericos y operativos de esta disciplina, en este sentido, si bien el captulo pretende realizar un anlisis desde la administracin pblica, su intencin es desarrollar una aplicacin especfica para el manejo de las corporaciones de polica: rendicin de cuentas de la polica. 36 Pese a esta ilegalidad, esta destacada actuacin del docente no puede calificarse de ilegtima, ya que su legitimidad se la confieren a los resultados educativos alcanzados.

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sus labores cotidianas los oficiales enfrentan tal variante de situaciones que ningn manual de procedimientos las podra anticipar, por lo tanto, la actuacin de la polica parte necesariamente de un principio de discrecionalidad en la toma de decisiones para su desempeo, que implica, por lo tanto, que esta discrecionalidad sea supervisada y se d un informe de resultados. Por otra parte, en el contexto del trabajo desarrollado por cualquier institucin pblica, incluidas las corporaciones policacas, es posible entender a la corrupcin como un elemento de distorsin en el desempeo, el cual compromete el cumplimiento de los objetivos de trabajo que se establezcan. Ante la imposibilidad de tener mecanismos permanentes de vigilancia y control en casos como los anteriores, es necesario disear estrategias que reduzcan la corrupcin y tiendan a transparentar la funcin pblica. Una de estas estrategias es educar y formar a los servidores pblicos para que estn conscientes de que actuar por fuera de la ley es una prctica perniciosa, tanto para el gobierno como para la sociedad de la que l forma parte, pero no basta con esperar buenas disposiciones de los burcratas, es necesario instrumentar mecanismos de control institucionales y oficiales que minimicen los efectos negativos de la corrupcin (correctivos), que al mismo tiempo eviten que se incurra en ellos (preventivos) y que se tenga la preparacin que le permita al polica dimensionar las consecuencias de sus actos. Es en este sentido, se pretende establecer a la rendicin de cuentas como un principio operativo de la administracin pblica y policial, instrumentado a travs de varios mecanismos y prcticas, que tienen por objetivo transparentar la funcin pblica particularmente la actuacin de los policas y como impactos indirectos, determinar el grado de coherencia del desempeo respecto a lo comprometido en los programas de trabajo, esto permitir identificar las causas que propiciaron el no cumplir con los objetivos, los problemas que se enfrentaron para conseguirlos e identificar casos de xito. Con la integracin e interaccin de estos elementos se pretende generar mecanismos institucionales que permitan a las entidades pblicas aprender de su propia experiencia y, por lo tanto, propiciar que funcionen como instituciones inteligentes. Busca establecer a la rendicin de cuentas como parte de la infraestructura tica de una institucin pblica, que permita disminuir la discrecionalidad en la toma de decisiones y evitar distorsiones en el trabajo de gobierno, como es la corrupcin.
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1. Contexto: la reforma de la Administracin Pblica


El contexto mundial de globalizacin est orientado a la consolidacin de bloques y socios comerciales, este entorno centrado en lo econmico ha inducido transformaciones en la administracin pblica, propiciando una reduccin de su tamao, de su participacin en las actividades econmicas y que se modifiquen sus estrategias de gestin se han introducido a la funcin pblica los referentes de la administracin privada de eficiencia, eficacia y competitividad, de esta manera, las transformaciones son tanto cualitativas como cuantitativas. Estos procesos de reforma gubernamental y administrativa se han presentado de distintas maneras, desde macro reformas como los procesos de Reforma del Estado o instrumentado en reformas puntuales orientadas a la atencin de asuntos o actividades especficas: lo econmico, sociopoltico o lo administrativo.
Tabla VII.1

Modelos de reforma administrativa


Proceso Modelo Weberiano tradicional Personalismo, clientelismo, patrimonialismo. Modelo Gerencial Modelo de Responsabilizacin Abuso de poder, arbitrariedad, falta de responsabilidad. Enfoque Institucionalista Alta discrecionalidad en la toma de decisiones, desempeo sin referentes legales u organizacionales. Institucionalizacin de procesos, disminucin de la incertidumbre, arreglos formales. Nuevos arreglos institucionales, correspondencia entre el marco legal y organizativo y los fines. Imposibilidad de referir el comportamiento humano a los arreglos formales.

Diagnstico

Ineficiencia, papeleo, rigidez.

Metas

Universalismo, profesionalismo, meritocracia.

Eficiencia, capacidad de respuesta ante clientes. Contratos de gestin, descentralizacin, fin de la estabilidad en el empleo. Clientelismo, prdida de responsabilidad.

Control democrtico por ciudadanos y legislaturas.

Medidas administrativas

Estabilidad en el cargo, promocin por mrito, reglas.

Supervisin legislativa, participacin ciudadana. Politizacin, tardanzas excesivas, procedimientos engorrosos.

Productos secundarios negativos potenciales

Rigidez, prdida de responsabilizacin, ineficiencia.

Fuente: Elaboracin propia con base en Martnez Pun (2002)37.


37 Rafael Martnez Pun (2002), Las polticas de la OCDE en la reforma de la administracin pblica y la lucha contra la corrupcin en Mxico, VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal.

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En la Tabla VII.1 se considera que de acuerdo al desarrollo de la ciencia de la Administracin Pblica, es posible identificar tres modelos de gestin (weberiano, gerencial y de responsabilizacin), que responden a tres distintos perodos o etapas y que cada modelo adquiere un nivel de superacin respecto al anterior: mientras el segundo modelo pretende superar al primero en eficiencia y obtencin de resultados, el tercero busca el reforzamiento de la legitimidad del segundo y por lo tanto del primero. Esto no implica que uno sea mejor o peor que el otro, considrese el vigente debate entre la validez del modelo de administracin tradicional (weberiano) respecto a los que impulsan el modelo gerencial. En lo que hay un consenso generalizado, es en la necesidad de incorporar elementos del Modelo de Responsabilizacin al modelo de gestin que se trate, en este sentido, el tercer modelo es transversal a los otros dos. Se ha agregado el enfoque del institucionalismo a las referencias que propone Martnez Pun, como una perspectiva emergente del proceso de reforma y anlisis de la administracin pblica. El propsito es establecer la necesidad de generar nuevos arreglos institucionales para la actuacin de la polica, lo cual implica nuevas leyes y normas, modificaciones al diseo organizacional y los procedimientos administrativos, pero tambin un cambio de los arreglos informales (la cultura policial, los arreglos de facto, los acuerdos no referenciados en norma, que inciden en gran medida en el desempeo policial), de no considerarse las modificaciones en los arreglos informales, el proceso de reforma estar incompleto. Busca un comportamiento policial referido a lo legal y lo administrativo. Estos modelos son flexibles e incluso combinables, de hecho en la prctica la mayora de los pases gestionan procesos y sistemas de los cuatro modelos, pero es necesario considerar que los procesos de transformacin y reforma del servicio pblico y policial van ms all de la eficiencia, la eficacia y economa de la gestin; es necesario que a la vista de la sociedad la actuacin de la funcin pblica sea legtima y vlida, lo cual se obtiene de la transparencia de su funcionamiento. En esto es fundamental la rendicin de cuentas. (Ver Esquema VII.1) Sin importar el tipo u orientacin del modelo de administracin pblica que se est instrumentando, no basta con conseguir los resultados y ser eficaz y eficiente; es necesario que la opinin pblica y en general la sociedad a la que se est sirviendo legitime la actuacin del gobierno, por lo tanto debe transitarse hacia un modelo de gestin responsable de sus actos. En
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el centro de este proceso, la rendicin de cuentas se constituye como el mecanismo que permite la transparencia y por lo tanto, otorga legitimidad a la actuacin del gobierno. La responsabilizacin en la reforma policial
Esquema VII.1

PROCESO DE LA REFORMA FUNCI N OPERATIVA POLICIAL: FUNCI

MODELO BUROCRTICO MODELO GERENCIAL

ORGANIZACIN JERRQUICA TRADICIONAL

DESEMPEO ORIENTADO A RESULTADOS (EFICIENCIA Y EFICACIA)

MODELO DE RESPONSABILIZACIN

RENDICIN DE CUENTAS DE LA ACTUACIN POLICIAL

Actuacin policial sustentada en la acumulacin de experiencia. Proceso acumulativo: no desecha la experiencia adquirida, la reincorpora. Eficiencia, eficacia, economa y tica en la actuacin policial.

Fuente: Elaboracin propia.

Este proceso de transformacin de la administracin pblica en el contexto del trabajo policial, implica el trnsito del modelo jerrquico tradicional hacia uno de responsabilizacin de su actuacin, el cual tenga como eje la rendicin de cuentas de la actuacin policial: los principales retos en la reforma policial son examinar, fiscalizar, regular y ocasionalmente burocratizar la discrecin, para llegar a confiar
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en que la polica da tras da est haciendo aquello que deseamos, y no aquello que tememos. (Robert Varenik, 2005) De esta manera, si bien la reforma policial implica la transformacin integral del desempeo policial, su parte operativa y de gestin se orienta al fortalecimiento de las estrategias de desempeo, a la responsabilizacin de los resultados que se obtienen y a interactuar con la comunidad a la que sirve, concibindose como un proceso de acumulacin de conocimientos generados a partir de la experiencia, y busca actuaciones policiales eficaces, eficientes y responsables ante la sociedad.

2. La infraestructura tica
En 1996 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) elabor, a travs de su Servicio de Gestin Pblica (PUMA, por sus siglas en ingls), el Informe tica en el Servicio Pblico: asuntos y prcticas de actualidad,38 la tesis central de este documento es presentar los aspectos que constituyen la Infraestructura tica con que debe funcionar la administracin pblica y las correspondientes recomendaciones para su implementacin; tambin analiza los posibles elementos que dan lugar a la creacin de esta infraestructura en nueve pases (incluido Mxico). Los ocho componentes que definen y constituyen la Infraestructura tica, de acuerdo a la propuesta de OCDE son los siguientes: a. Compromiso Poltico. Sin un compromiso poltico explcito para fomentar el comportamiento tico en los servidores pblicos, los esfuerzos que se realicen por alentarlo sern vanos. Para la polica implica que este compromiso inicie con sus directivos y comandantes. b. Cdigos de conducta viables. Marco y estndares de referencia para dignificar el comportamiento de la funcin pblica: qu es una actuacin tica para una corporacin policial y cada uno de sus agentes? c. Mecanismos de socializacin profesional. Los impactos de los cdigos de conducta y cualquier provisin legal para regular la actuacin de los funcionarios sern nulos si no se comunican adecuadamente, se instrumentan efectivamente y se inculcan. Los mecanismos de socializacin son los procesos con los cuales los
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OECD (1996), Ethics in the Public Service. Current Issues and Practice, PUMA, Occasional Papers, No. 14, Paris.

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funcionarios pblicos aprenden y adoptan normas ticas, estndares de conducta y valores de servicio pblico. d. Coordinacin tica. Implica trabajo colaborativo y coordinado entre diferentes instancias y perspectivas. Se puede instrumentar a travs de comits parlamentarios, agencias centrales o cuerpos especializados: rganos internos de control, visitaduras, comits ciudadanos, asuntos internos de las corporaciones policiales. e. Condiciones que apoyen el servicio pblico. Esperar conductas ticas de los funcionarios pblicos requiere instrumentar medidas que proporcionen condiciones adecuadas de vida y de trabajo, con aspectos como la seguridad en el trabajo, oportunidades de promocin y desarrollo de carrera, remuneracin justa y valoracin social del trabajo que se desempea, transparencia y continuidad de las funciones. f. Efectivo sistema legal. Un funcionario pblico slo puede actuar en el contexto de lo permitido por las leyes, al momento de que su actuacin rebase los rdenes legales, su comportamiento es discrecionalmente, ilegal y por lo tanto corrupto. Esto es fundamental para regular la actuacin del policia, ya que si bien en los reglamentos internos se encuentra explcitamente establecido el principio de actuacin discrecional de la policia en funcin de las caractersticas de su trabajo, esto no implica que no se pueda regular esta actuacin y responsabilizar a los agentes o premiarlos por su desempeo. g. Mecanismos de responsabilidad eficientes. La eficiencia de los mecanismos de responsabilidad de la actuacin de los servidores pblicos debe propiciar el comportamiento tico, haciendo que el comportamiento no tico sea difcil de cometer y fcil de detectar. Estos mecanismos definen guas para la actuacin policial, para revisar que sus resultados hayan sido obtenidos y que se ha supervisado y controlado todo el proceso. h. Sociedad civil activa. Las responsabilidades y trabajos para propiciar una actuacin tica dentro de la funcin pblica, no slo es responsabilidad de la burocracia e incluye a los medios de comunicacin, acciones de sociedad civil, organismos acadmicos y de investigacin, entre otros; en suma, sus acciones ayudan a los ciudadanos a actuar como vigilantes de las acciones de los servidores pblicos.

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La suma de estos elementos constituye la formalizacin e institucionalizacin de una prctica con sentido tico en el sector pblico y la estrategia propuesta por la OCDE para transitar hacia un modelo de responsabilizacin, pero en estos ocho puntos la propuesta no considera, explcitamente por lo menos, procesos de rendicin de cuentas. Siendo uno de los aspectos de sta la argumentacin y explicacin de la toma de decisiones y de los resultados obtenidos, se constituye como una funcin transversal a cada uno de los aspectos propuestos y en general para cada accin del Estado: en un rgimen democrtico la rendicin de cuentas es una prctica universal, transversal y obligatoria para la funcin pblica. Desde la perspectiva de la polica, la rendicin de cuentas se constituye como un principio operativo de la administracin policial y por lo tanto es una prctica institucionalizada que busca regular y mejorar la actuacin de los agentes.

3. Administracin pblica, actuacin policial y corrupcin


Para evaluar el desempeo de una entidad pblica y de sus empleados, se consideran entre otros elementos la eficiencia, la efectividad, los efectos e impactos del trabajo realizado, la experiencia adquirida y la justificacin de la continuidad del proyecto o programa,39 pero el hecho de que la evaluacin haya sido positiva para la institucin y sus elementos, no implica que se est actuando bien ni poltica ni socialmente: en el servicio pblico no es suficiente cumplir con las responsabilidades (efectividad), importa si no es que ms la forma de hacerlas principio deontolgico: considrese que en el desempeo de un polica no es suficiente detener a un delincuente, tan importante como el hacerlo es la forma en que se procedi en la detencin, el haberlo hecho con un estricto apego a los derechos humanos,40 de lo anterior se deriva la importancia de incorporar referentes ticos y deontolgico a la actuacin de los servidores pblicos.41 Entre la serie de estrategias y mecanismos orientados a combatir la corrupcin y el mal desempeo de servidores e instituciones pblicas, es necesario considerar dos particularmente:
Edgar Ortegn (2005), Metodologa del Marco Lgico para la Planificacin y la Evaluacin de Proyectos y Programas, Serie Manuales No. 42, CEPAL-ONU, Santiago de Chile. 40 Si se tratara de definir eficiencia y efectividad de la actuacin policial, sera indispensable incorporar en estas nociones aspectos de derechos humanos y no slo tomar como referencia el nmero de detenciones realizadas en cierto tiempo y los recursos utilizados. 41 Especficamente para la actuacin policial, ya que es la instancia del Estado legalmente autorizada para el uso de la fuerza.
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Qu circunstancias posibilitan la corrupcin? Es decir, explicar el mal desempeo por la falta o ineficiencia de los mecanismos de control y altos mrgenes de discrecionalidad en la toma de decisiones; esto implica un marco regulatorio ineficiente y fallas de institucionalidad. Cmo prevenirlas? Institucionalmente, qu se puede hacer para evitar los errores, ya sea por omisin, intencionalidad o por la falta de recursos y habilidades. Esto implica generar capacidades de control y de aplicacin de las normas. La actuacin de los funcionarios pblicos se asocia al compromiso del desempeo, teniendo como referente el bien comn, por esto, su actuacin debe estar condicionada por valores como el compromiso, anteponer el bien comn a los intereses individuales, transparencia, eficacia y eficiencia Cmo asegurar que el desempeo de los servidores pblicos se desarrolle en este sentido? Es posible pensar en un sistema de sanciones que implique suspensiones, destituciones e inhabilitacin de servidores pblicos, pero al comprender estos aspectos la funcin de penalizacin, en la medida en que no sean efectivos y posibiliten la impunidad, el mecanismo resulta ineficiente, por lo que requiere complementarse con mecanismos preventivos. El control de la legalidad como mecanismo de respeto irrestricto a la norma, ha sido una funcin tradicional de los rganos de fiscalizacin y control42 internos y externos de los aspectos administrativos y judiciales, sobre estas funciones es posible construir la infraestructura tica. La implementacin de estas reas y conceptos es un requerimiento de la sociedad civil, que demanda mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos y que exige al aparato gubernamental un mayor grado de respuesta a travs de los rganos de control establecidos sobre el resultado de los servicios prestados, vista como una mayor accesibilidad de la ciudadana a la participacin en el proceso, como un todo coherente.

4. Rendicin de cuentas. Definicin


En todas las sociedades existen diversos mecanismos para controlar el poder, uno de ellos es la rendicin de cuentas que, a su vez, tiene caractersticas y
42 Para una institucin policial se ubican, adems de las reas sealadas, las de asuntos internos y de averiguacin, las cuales funcionan ante quejas ciudadanas respecto a la actuacin de los agentes policiales.

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fines distintos en las sociedades democrticas respecto a las que no lo son.43 En democracia, la rendicin de cuentas permite que los ciudadanos a travs de elegir a sus representantes, impongan sus necesidades y exigencias a los gobernantes, ya que el mecanismo rendicin de cuentas obliga a stos a abrirse a la inspeccin pblica, a explicar y justificar sus actos y estar expuestos de ser necesario a ser sancionados por stos. En este sentido, se requieren mecanismos institucionales formales que aseguren una participacin ms activa de la sociedad civil en la vigilancia del ejercicio del poder pblico, dejando de lado la reduccionista posicin de que la sociedad slo es consumidora de los servicios pblicos ofrecidos por el Estado. La referencia rendicin de cuentas tiene sus orgenes en el concepto accountability, palabra que no encuentra sinnimo directo en su traduccin al espaol, pero en su castellanizacin el concepto supera su orientacin original de contabilizacin, toda vez que abarca el total de los actos de la agenda gubernamental y no slo lo referido a la parte presupuestara, pese a no dejarla de lado. Andreas Schedler44 al exponer su concepto sobre rendicin de cuentas dice: Un concepto modesto que para imponerse como una realidad que controla el poder debe desenvolverse en una multiplicidad de factores que se complementen. Aunque no hay un tipo de rendicin de cuentas que solucione de una vez por todas la corrupcin o la ilegalidad, s es posible implementar una multitud de palancas que deben ponerse en marcha simultneamente para acotar, moldear y domesticar la discrecionalidad del poder. Con base en esto, en las sociedades consolidadas democrticamente se negocia constantemente la apertura informativa, se dan a conocer los
43 Un tirano no rinde cuentas: pese a que seguramente su grupo de funcionarios e incluso todo el aparato de Estado le rinda cuentas a l acerca de lo que hacen y cmo lo hacen, el tirano no se obliga a s mismo a informar y justificar sus acciones ante nadie, por lo tanto, la rendicin de cuentas constituye una caracterstica de las sociedades democrticas y una ventaja que este sistema tiene respecto a otras formas de gobierno en trminos de gobernabilidad y legitimidad. 44 Andreas Schedler (2004), Qu es la rendicin de cuentas?, en Cuadernos de Transparencia, 03, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), Mxico.

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resultados del gobierno para responder a las necesidades de los ciudadanos, se verifican los resultados obtenidos por parte del gobierno y se evalan las expectativas que los ciudadanos tenan respecto al desempeo realizado por los gobernantes. Mientras que en pases en proceso de democratizacin, se llevan a cabo mecanismos diversos de rendicin de cuentas de manera no uniforme, los cuales buscan informar, transparentar y evaluar la actuacin de los gobernantes y de las instituciones pblicas, pero la efectividad de estos propsitos resulta deficiente. El Estado mexicano se encuentra en proceso de consolidacin democrtica. Un resultado de la actual administracin es la existencia de instancias como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (Ifai), que ocupa un lugar importante en la construccin de la transparencia, pese a que esta no es uniforme para todas las instituciones pblicas y al interior de stas, ni funciona como un principio operativo. Una poltica de una institucin pblica en una sociedad democrtica que informa, justifica y evala sus funciones y desempeo; permite sancionar, premiar y aprender de su propia experiencia a travs de conocer qu hacen los actores para cumplir con los objetivos de la institucin en el contexto de su mandato. (Ver Esquema VII.2). El Esquema VII.2 ilustra el proceso de rendicin de cuentas, que parte de las acciones que realizan las instituciones de gobierno no slo las ejecutivas sino tambin las legislativas y judiciales, las cuales se disean e instrumentan como polticas pblicas, siendo la sociedad y los ciudadanos que la conforman los beneficiarios de este trabajo. Todos estos procesos deben realizarse en un marco de legalidad, ya que en la medida que algn acto de gobierno se salga de este contexto se convierte en ilegal, arbitrario, corrupto y falto de transparencia (opacidad de la actuacin del gobierno). Elaborar este recuento de acciones y procesos, le permite a la institucin identificar los problemas y aciertos que tuvo. Es as que la obligacin del gobierno es rendir cuentas a la sociedad sobre las decisiones que ha tomado, informarle de los resultados, justificar por qu hizo lo que hizo, por qu procedi de esa manera y qu recursos utiliz para conseguirlo.

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Esquema VII.2

Modelo de rendicin de cuentas


CORRUPCIN

MARCO LEGAL
FUNCIN PBLICA
Apoderado Mandatario Donante

ARBITRARIEDAD

Rinde Cuentas

SERVIDORES PBLICOS

INSTRUMENTA
POLTICAS PBLICAS Acciones de Gobierno

ILEGALIDAD

RECIBE

CIUDADANOS

Poderante Mandante Representado

SOCIEDAD

Controla y participa

FALTA DE TRANSPARENCIA (OPACIDAD)


Fuente: Elaboracin propia.

5. Impactos de la rendicin de cuentas


Rendicin de cuentas es un mecanismo amplio con diversos impactos, y conlleva tres maneras para prevenir y corregir abusos de poder: 1) obliga a los funcionarios pblicos a abrirse a la inspeccin pblica (informacin), 2) los fuerza a explicar y justificar sus actos (justificacin), y 3) los supedita a la amenaza de sanciones (castigo). Para algunos autores el trmino answerability representa un sinnimo ms cercano a la rendicin de cuentas, en el sentido que postula una capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones (Hickok, 1995), pero no existe una traduccin al espaol y se ha tratado de introducir el trmino respondabilidad, el cual se refiere a la obligacin de
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los funcionarios de responder preguntas incmodas y la oportunidad de la sociedad de hacer preguntas incmodas. Pero respecto a qu se responde? Respecto a qu se rinde cuentas?, o bien cules son estas preguntas incomodas que se tienen que contestar? La ciudadana puede solicitar informacin sobre las decisiones y pedir que las expliquen, se puede preguntar por hechos (la dimensin informativa de la rendicin de cuentas) o por razones (la dimensin argumentativa de la rendicin de cuentas), por lo tanto implica el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de proporcionar todos los datos necesarios. Al dar explicaciones respecto a su actuacin, el gobierno justifica el ejercicio del poder, por lo tanto rendicin de cuentas se relaciona con procesos de monitoreo y vigilancia, incluidos la bsqueda de hechos, la generacin de evidencias y se contina el proceso de supeditacin del poder no slo a su dimensin legal sino tambin a los aspectos de la razn, ya que el poder debe estar regulado por restricciones legales, pero tambin debe operar por la lgica del razonamiento pblico. En este sentido, la rendicin de cuentas es la anttesis del poder monoltico y se orienta hacia el poder democrtico. En el corazn de la rendicin de cuentas est el dilogo crtico. No se trata de un juego de un solo tiro sino de un juego interactivo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contra-argumentos (Schedler). De este dilogo crtico se deriva un proceso constructivo que parte en primer lugar del recuento de lo realizado, de la reflexin y anlisis del proceso y camino que condujo a conseguir lo obtenido, y a visualizar el proceso de rendicin de cuentas no slo en sus aspectos de castigo y penalizacin sino como un proceso bondadoso de educacin y adquisicin de experiencia. (Ver esquema VII.3) Por lo anterior, es posible concebir a la rendicin de cuentas no slo como un mecanismo de penalizacin, sino un procedimiento de aprendizaje institucional, por lo tanto, el que las instituciones instrumenten prcticas de rendicin de cuentas conduce a que aprendan del trabajo realizado por ellos mismos, sean transparentes, reduzcan la discrecionalidad en la toma de decisiones, tengan resultados verificables, gobernabilidad y confianza en su actuacin.

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Impactos de la Rendicin de Cuentas


RENDICIN DE CUENTAS

Esquema VII.3

Respondabilidad

Sanciones

INFORMACI INFORMACIN

JUSTIFICACI JUSTIFICACIN

DETECTA EL BUEN Y EL MAL DESEMPEO

DETERMINA LA BRECHA ENTRE LO REALIZADO RESPECTO A LO PLANEADO

IMPACTOS
DE LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD (CREDIBILIDAD) APRENDIZAJE A PARTIR DE LA PROPIA EXPERIENCIA REDUCE LA DISCRECIONALIDAD EN LA TOMA DE DECISIONES REDUCE LA CORRUPCIN AL TRANSPARENTAR LA FUNCIN POLICIAL

Fuente: Elaboracin propia con base en Schedler (2004).

6. Rendicin de Cuentas Policial


En el contexto de la actuacin policial, la rendicin de cuentas se constituye como un principio operativo que forma parte del enfoque de administracin policial. Funciona como un sistema y no como mecanismos aislados e individuales. Esta visin sistmica implica que sea transversal a toda la funcin policial: al transparentar la actuacin policial hacia sus interlocutores principales (la sociedad y los mandos no slo internos sino externos a la corporacin) estimula el buen y sanciona el mal desempeo y, en sentido normativo, es obligatorio, por lo tanto, es la capacidad de una institucin policial para saber que hacen sus agentes, informar y aprender de su desempeo, y retroalimentarse de la informacin que esta misma genera. Sus diversos impactos son:
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Funciona en las corporaciones policiales como un mecanismo de regulacin de la discrecionalidad de la actuacin de los agentes, posibilitando: 1) actuacin policial basada en pruebas, 2) actividad policial vinculada a evaluacin del desempeo, y 3) deteccin, investigacin y adjudicacin de la mala conducta policial (abuso de derechos, corrupcin, fracaso policial); Conocer cmo funcionan los procesos inherentes a una institucin policial (planeacin, flujo de informacin, comunicacin, supervisin, control, evaluacin del desempeo, disciplina y formacin); Identifica, mide, analiza y fiscaliza los patrones de la actividad policial, lo que permite el estudio de los patrones de desempeo, un acercamiento a la complejidad de su funcionamiento y generar estrategias para resolver las problemticas detectadas; Busca la democratizacin de la institucin al fomentar respeto, confianza, legalidad, legitimidad, transparencia e imparcialidad en la actuacin policial. Aprendizaje institucional a partir de la propia experiencia: genera constancia de la actuacin, lo que permite identificar patrones de conducta; Es una estrategia de lucha contra la impunidad (que es una forma de lucha contra la delincuencia) tanto interna y externa a la institucin; Identificar problemas en los procesos y en la funcin policial, y A partir de su aplicacin, se adoptan medidas correctivas y preventivas. Las problemticas asociadas al diseo de las polticas pblicas de seguridad en el pas requieren de la instrumentacin de alternativas y estrategias diversas para atender estos problemas y solucionarlos. En una nacin en proceso de consolidacin democrtica como lo es Mxico, en la construccin de estas alternativas y la bsqueda de soluciones no slo deben participar las autoridades gubernamentales, sino tambin es necesario incorporar las posturas y visiones de la sociedad civil y la academia para generar acuerdos colegiados que analicen el problema desde diferentes perspectivas y se posibilite la creacin de una visin compartida y por lo tanto consensuada de las estrategias necesarias para solucionar estas problemticas.

7. Anlisis de la rendicin de cuentas policial


En el contexto de inseguridad pblica, las instituciones policiales en Mxico se enfrentan a problemas de eficiencia, eficacia, legitimidad y transparencia de su desempeo, los cuales tienen su origen en diversos factores, entre
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ellos la falta de procesos de rendicin de cuentas que propicien que la sociedad confe en ellas y se restaure la distorsionada relacin entre la polica respecto a la sociedad a la que sirve. En el contexto de la reforma policial democrtica, el anlisis y revisin de los procesos de rendicin de cuentas de una corporacin de polica tienen por objetivo analizar y estudiar la estructura organizacional, los procesos y metodologas de trabajo asociadas a sus funciones relativas y sustantivas de seguridad pblica. Esto implica analizar el total de los procesos y funciones que una corporacin policial realiza y despliega para cumplir con su mandato y objetivos institucionales, para de esta manera fundamentar y desarrollar estrategias viables que conduzcan a la instrumentacin de un sistema formalizado de rendicin de cuentas policial, el cual debe ser congruente y pertinente con las caractersticas y propsitos de la corporacin. Uno de los criterios para desarrollar el anlisis es considerar que la polica puede y debe aprender de la experiencia que le da su propio desempeo, tanto de los resultados positivos Qu se hizo bien? Cmo se consiguieron estos resultados positivos? Qu diferencia una buena actuacin de una deficiente? Qu circunstancias permitieron alcanzar los objetivos planteados?, as como de los negativos: Cules fueron las razones y causas de no alcanzar lo inicialmente planteado? De esta manera, en un contexto de la reforma policial democrtica y de la administracin policial, la rendicin de cuentas se constituye como una estrategia viable para garantizar ejercicios policiales efectivos, ya que al buscar la transparencia de lo que se hace, tanto del uso y asignacin de los recursos y tiempos que los procesos requieren, el proceso de toma de decisiones, y de las estrategias aplicadas para alcanzar los objetivos y metas institucionales, se propicia un mejor desempeo policaco. El instrumentar mecanismos de control, de evaluacin del desempeo y de correccin de desviaciones de lo programado, pretende propiciar un eficiente funcionamiento de los sistemas y mecanismos de comunicacin internos. El propsito es que estas iniciativas propicien que la actuacin de la polica se d en un contexto de toma de decisiones y definicin de polticas de seguridad pblica democrtica, cumpliendo con uno de los principales objetivos del Estado que es el garantizar un clima social seguro.

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Conclusiones
El que las policas rindan cuentas de su actuacin constituye una conquista democrtica de la sociedad y no una concesin de los gobernantes, porque ello representa la efectiva capacidad de ejercer un control de la sociedad sobre las actividades de las policas y en general de sus representantes. El desarrollo de los conceptos de participacin y transparencia ha sido ampliado por los conceptos tradicionales de control al ser aplicados al desempeo policial y abordar temas como el combate a la corrupcin, legalidad, legitimidad, desempeo de las polticas sociales, entre otros, con la inclusin de aspectos referenciales a la gestin de eficiencia, eficacia, efectividad, ticos y legitimidad. En el contexto de la actuacin policial, no basta con ser eficaz y eficiente, se deben considerar mecanismos institucionalizados de rendicin de cuentas que le den legitimidad y credibilidad a la actuacin policial, los cuales formaran parte del nuevo arreglo institucional. La implementacin de polticas de rendicin de cuentas como mecanismo de control, dependen directamente del grado de exigencia y satisfaccin de la sociedad para la legitimidad y eficiencia de la funcin pblica, en cuanto fortalece en los ciudadanos una nueva posicin respecto a los asuntos pblicos, que presupone la implantacin de estos mecanismos de control. De esta manera la sociedad le demanda al Estado como el ente que los representa y con el cual colabora, una mayor exigencia en servicios judiciales, justicia social, salud, vivienda, trabajo y cualquier demanda social, y la correspondiente rendicin de cuentas respecto a cada una de estas funciones. Por lo tanto, en el contexto de la funcin pblica y policial, no basta con ser eficaz, eficiente y la obtencin de resultados (condiciones que resultan suficientes y referenciales para la gerencia privada), se deben considerar mecanismos institucionalizados de rendicin de cuentas y transparencia que le den legitimidad y credibilidad a la actuacin del Estado, los cuales formaran parte de la infraestructura tica del servicio pblico. De esta manera la rendicin de cuentas permite analizar las estructuras al interior de la fuerza policial, para analizar los mecanismos de control de deteccin, investigacin, sancin de conductas indebidas y estmulo de
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las conductas adecuadas. As mismo permite a la corporacin evaluar sus enfoques y resultados, considerar y construir alternativas, evolucionar como institucin de acuerdo a las lecciones de su experiencia y propiciar un mayor acercamiento con los ciudadanos. Los supuestos centrales son los siguientes: La rendicin de cuentas consiste en la existencia de mltiples normas, prcticas, procedimientos, y su debida aplicacin. Los resultados esperados suelen darse en la medida en la que haya transparencia respecto de dichas normas, prcticas y procedimientos, dejando saber, tanto a los elementos policiales como a los ciudadanos, que la institucin defiende sus valores y reglas, y que responde ante la realidad, adaptndose a las necesidades. La eficacia de los mecanismos de rendicin de cuentas est estrechamente relacionada con el flujo estratgico de informacin dentro y fuera de la institucin. Este lugar privilegiado de la retroalimentacin de informacin, el envo de mensajes hacia los distintos rangos policiales, y la comunicacin social, corresponde al concepto de una institucin efectiva, es decir, una que genera y cumple con expectativas de la misin y las normas definidas por el mando. La rendicin de cuentas constituye un elemento central de la administracin ejecutiva de la polica, aunque su efectividad depende de su replicacin hacia niveles inferiores, mandos medios y supervisores.

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CAPTULO VIII Instrumentacin de Sistemas de Rendicin de Cuentas en Instituciones de Polica

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CAPTULO VIII Instrumentacin de Sistemas de Rendicin de Cuentas en Instituciones de Polica


Aplicacin: Planeacin del Marco Lgico 1. Introduccin
La Planeacin del Marco Lgico45 es una metodologa que de manera sistematizada, busca resolver problemticas sociales especficas a partir de identificar sus causas, orgenes y describir las consecuencias derivadas del problema identificado. Su mecnica de trabajo parte de identificar el problema a resolver y las causas que lo generan y las consecuencias que de l derivan, a partir de este diagnstico, es posible establecer acciones concretas, programticas y mesurables para resolver el problema. Marco Lgico es una tecnologa consolidada de sistematizacin de acciones que pretenden solucionar problemas sociales. Su incorporacin en los esquemas de planeacin de las corporaciones de polica las dotara de una herramienta orientada a resolver diferentes problemticas y no slo en la instrumentacin de procesos de rendicin de cuentas, como lo es el caso de esta aplicacin-ejemplo. Los antecedentes de este ejercicio se describen en el Captulo VII, en el que se ha establecido a la rendicin de cuentas como una caracterstica que distingue el desempeo de policas en sociedades democrticas respecto a otros modelos de actuacin policial y de otros sistemas de gobierno. Se describi el funcionamiento de rendicin de cuentas policial como el mecanismo de legitimizacin del desempeo de la polica (por la transparencia), as como una herramienta de aprendizaje institucional, y por lo tanto, como instrumento de gestin en bsqueda de la eficiencia/eficacia policial y establece un proceso de modernizacin de las policas orientado a la obtencin de resultados.
45

La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, public en 2005 en su Serie de Manuales No. 42, la Metodologa del Marco Lgico para la Planificacin, el Seguimiento y la Evaluacin de Proyectos y Programas. Fue preparado por Edgar Ortegn, Francisco Pacheco y Adriana Prieto. El presente captulo es una aplicacin de este documento.

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Al ser una metodologa orientada a la resolucin de problemas de carcter pblico y social, la aplicacin del Marco Lgico del presente captulo tiene dos objetivos: 1) Disear y presentar una metodologa para instrumentar un Sistema de Rendicin de Cuentas en corporaciones de polica, en el contexto de la administracin policial, y 2) Presentar, a travs de la aplicacin de un ejemplo prctico, la tecnologa de planeacin del Marco Lgico en el contexto de la actuacin de las instituciones de polica y de seguridad pblica. Busca responder a estos planteamientos: en el contexto de la reforma policial y la administracin policial en sociedades democrticas cules son los procesos necesarios que debe realizar una polica para rendir cuentas? Quines participan? Cules son sus responsabilidades? Qu productos y resultados generan rendicin de cuentas? Qu mtodo (pasos) debe seguir una corporacin de polica que ha decidido instrumentar un sistema de rendicin de cuentas en su institucin? Por dnde iniciar? La instrumentacin de esta visin de la actuacin policial y la serie de objetivos implcitos en este propsito, requiere de un marco de planeacin que regule este proceso, es as que con el desarrollo de esta aplicacin, se busca presentar y definir los procedimientos requeridos para instrumentar un Sistema de Rendicin de Cuentas Policial. Tiene varios objetivos: Responder a las preguntas asociadas a qu procedimientos requieren realizar las corporaciones de polica para instrumentar Sistemas de Rendicin de Cuentas. Precisar cmo funciona un sistema de rendicin de cuentas, qu actores participan, cules son sus procesos, qu elementos lo integran, qu recursos necesita y qu resultados e impactos genera. Presentar la metodologa del Marco Lgico para la Planificacin. Esta metodologa puede utilizarse para resolver problemas sociales, y por lo tanto, a los asociados al desempeo policial y en general a las polticas y programas de seguridad pblica. Este caso sirve como ejemplo para la aplicacin de la Planeacin del Marco Lgico. Este ejercicio de planeacin, se desarrolla de las siguientes premisas: Se trata de una polica preventiva y urbana.
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Como polica preventiva, conviven funciones de trnsito y de seguridad pblica. El mtodo y ejemplo presentado constituyen una aproximacin general a la rendicin de cuentas policial y sus problemas asociados, de esta manera, muchos de sus ejemplos son ilustrativos y elaborados a partir de la experiencia emprica, y no constituyen tendencias comprobadas ni agotan los diferentes escenarios a los que se enfrentar cada polica en caso de decidirse a rendir cuentas de su desempeo, ya que stos varan para cada corporacin, por lo tanto, slo tiene fines ilustrativos y referenciales. Ejemplo: los valores utilizados en la Tabla VIII.1: Caracterizacin de los Involucrados en la Instrumentacin de la Rendicin de Cuentas Policial, son slo referenciales para el ejercicio y no constituyen ninguna evidencia emprica respecto a la expectativa e incidencia de los actores involucrados en la solucin de los problemas planteados.

2. Descripcin metodolgica46
La Metodologa del Marco Lgico es un proceso sistemtico que conlleva la realizacin de una serie de acciones ordenadas en procesos especficos y consecutivos, lo cual implica que no puede desarrollarse un proceso sin haber concluido el previo anterior, en el siguiente orden: Paso 1. Anlisis de Participantes (Involucrados). Identificar a los principales participantes del proceso de instrumentacin del Sistema de Rendicin de Cuentas Policial, por lo tanto, el primer paso es ubicar a los grupos y organizaciones directa o indirectamente relacionados con el problema y analizar sus dinmicas y reacciones frente al proyecto. Paso 2. Anlisis del Problema. Identificar y establecer lo considerado como el problema principal relacionado a Rendicin de Cuentas de la actuacin Policial, a partir del anlisis de la situacin, considerando que existen mltiples causas que pueden explicar el problema y los efectos derivados de ello. Paso 3. Anlisis de objetivos. Transformar todas las condiciones negativas asociadas a la Rendicin de Cuentas Policial a condiciones positivas que se estimen deseadas y viables de ser alcanzadas, con lo cual se establecen los objetivos del proyecto.
46 Edgar Ortegn (2005), Metodologa del Marco Lgico para la Planificacin y la Evaluacin de Proyectos y Programas, Series, Manuales, No. 42, CEPAL-ONU, Santiago de Chile.

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Esquema VIII.1

Metodologa del Marco Lgico


PARTICIPANTES EN RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL Y ROLES QUE DESEMPEAN IDENTIFICACIN Y CARACTERIZACIN DEL PROBLEMA A RESOLVER: RBOL DE PROBLEMAS DEFINICIN DE PROPSITOS DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL: RBOL DE OBJETIVOS DEFINICIN DE UNA ESTRATEGIA DE TRABAJO ENTRE DIFERENTES OPCIONES: ANLISIS ESTRATGICO FORMALIZACIN DE LA ESTRATEGIA DE INSTRUMENTACIN DE RENDICIN DE CUENTAS CONCENTRADO DE LA INFORMACIN GENERADA EN EL PROCESO DISEO Y ASIGNACIN DE PARMETROS DE EVALUACIN DEL PROYECTO PRUEBAS DE VERIFICACIN DEL PROCESO PARA CORREGIR ERRORES DETECTADOS IDENTIFICACIN DE ESCENARIOS A ENFRENTAR Y DE EXTERNALIDADES

PASO 1: ANLISIS DE INVOLUCRADOS

PASO 2: ANLISIS DEL PROBLEMA

PASO 3: ANLISIS DE OBJETIVOS

PASO 4: SELECCIN DE LA ESTRATEGIA PTIMA

PASO 5: ELABORAR LA ESTRUCTURA ANALTICA DEL PROYECTO PASO 6: RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES

PASO 7: INDICADORES

PASO 8: MEDIOS DE VERIFICACIN

PASO 9: SUPUESTOS

Paso 4. Seleccin de la estrategia ptima. Formular las acciones a realizar para solucionar el problema identificado, utilizando como herramienta el rbol de objetivos (medios) con el fin de establecer acciones que concreten la agenda de trabajo en la prctica. Paso 5. Elaborar la estructura analtica del proyecto. A partir de la informacin recopilada para la seleccin de la estrategia ptima, se construye la Estructura Analtica del Proyecto, que consiste en diagramar un rbol de objetivos ajustado a la alternativa seleccionada, con 4 niveles de aplicacin: Fin, Propsito, Componentes y Actividades.

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Paso 6. Resumen narrativo de objetivos y actividades. Elaborar el resumen narrativo del proyecto de instrumentacin del Sistema de Rendicin de Cuentas de la Polica, el cual sintetiza las actividades del proyecto, los productos que se entregarn, y los resultados de corto, mediano y largo plazo que se esperan lograr. Paso 7. Indicadores. Elaboracin de los indicadores de desempeo asociados al proceso de implementacin del Sistema de Rendicin de Cuentas, los cuales definen, regulan y referencian operacionalmente lo establecido en los objetivos Paso 8. Medios de verificacin. Posteriormente al establecimiento de los indicadores, se especifican los mtodos y fuentes de recoleccin de informacin que permitirn evaluar y monitorear los indicadores y metas propuestos para Rendicin de Cuentas policial. Paso 9. Supuestos. Definicin de los supuestos de cada objetivo del proyecto: fin, propsito, componentes y actividades, entendidos como los factores externos que estn fuera del control de la institucin policial, que inciden en el xito o fracaso del Sistema de Rendicin de Cuentas. Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que se consigan los objetivos.

PROYECTO: INSTRUMENTACIN de Rendicin de Cuentas PolicIaL Mtodo de planeacin del Marco Lgico. Ejercicio hipottico, con fines ilustrativos 1. Anlisis de Involucrados
A partir de los fines, propsitos y acciones asociados a un sistema de rendicin de cuentas, y de considerar que en este proceso participan tanto actores internos de la polica, como de los gobiernos federal, estatal y local, diferentes actores sociales (las familias, las empresas, los medios de comunicacin, instituciones acadmicas, entre otros, ya que la actuacin de la polica tiene impactos en cualquier mbito social), se identificaron los siguientes actores que tienen algn grado de participacin en el proceso de instrumentacin de un sistema de rendicin de cuentas en una institucin policial.

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Esquema VIII.2

Identificacin de involucrados

DIRECTIVOS Y ADMINISTRADORES DE POLICA POLICAS Y AGENTES DE SEGURIDAD PBLICA

PADRES DE FAMILIA Y SOCIEDAD ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES

ORGANISMOS REGULADORES Y LEGISLATIVOS

INSTITUTOS DE INVESTIGACIN Y ACADEMIA SECRETARA DE SEGURIDAD PBLICA

PROYECTO: INSTRUMENTACIN DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL

ORGANISMOS DE CONTROL (OIC, VISITADURAS)

MEDIOS DE COMUNICACIN

COMISIONES DE DERECHOS HUMANOS

AUTORIDADES LOCALES Y MUNICIPALES

Fuente : Elaboracin propia.

Cada uno de estos participantes tiene una funcin diferente as como expectativas distintas respecto a la instrumentacin del Sistema de Rendicin de Cuentas de la funcin policial. No necesariamente estn presentes a lo largo de todo el proceso, razn por la cual se hace necesario caracterizarlos en funcin de su participacin en cada uno de los trabajos requeridos. En la siguiente tabla se caracteriza la importancia y trascendencia de la participacin en el proceso de instrumentacin de un sistema de rendicin de cuentas de los actores identificados.

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Tabla VIII.1 Caracterizacin de los involucrados en la instrumentacin de la rendicin de cuentas policial


Caracterizacin Involucrado Expectativa (a) Incidencia (b) Fuerza (Resultado a * b) Instrumenta Participacin Regula y sanciona Analiza y Propone

1. Autoridades estatales, municipales y locales. 2. Administradores, directivos y personal de mando de la polica. 3. Secretara de Seguridad Pblica, autoridades federales. 4. Comisiones de derechos humanos (federal y locales). 5. Organismos de control (rganos Internos de Control, visitaduras). 6. Policas y agentes de seguridad pblica. 7. Organismos reguladores y legislativos (marco legal). 8. Medios de comunicacin (prensa, radio y televisin). 9. Organismos no gubernamentales en reas de seguridad pblica. 10. Institutos de investigacin y academia. 11. Padres de familia y sociedad.

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20

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12

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12

12

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10

De esta caracterizacin se establece que la mayor incidencia y participacin en este proceso lo tienen: 1) Autoridades estatales, municipales y locales, 2) Administradores, directivos y personal de mando de la polica, por lo que ellos son los principales promotores y responsables de estos trabajos: la
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instrumentacin de un sistema de rendicin de cuentas requiere de voluntad poltica y compromiso gubernamental, y 3) las Comisiones de Derechos Humanos (federal y estatales). El cuadro anterior ilustra una paradoja que pervive en la relacin sociedadautoridades: pese a que los Padres de familia y sociedad tienen una alta expectativa respecto a que las reformas y la transformacin de la polica se realicen, es poca la incidencia real y efectiva que ellos pueden ejercer, ya que no estn ubicados en posiciones de toma de decisin que les permitan implementar los cambios, de esta manera, tambin es necesario reeducar a la polica para concientizarlos de que son parte de la sociedad a la que sirven.

2. rbol de Problemas
En el Captulo VII, Rendicin de Cuentas Policial, se ha planteado la necesidad de que las instituciones de polica rindan cuentas de su actuacin, idea que parte de considerar que en sociedades democrticas, uno de los mecanismos de legitimizacin del trabajo de sus autoridades es la permisibilidad de la inspeccin pblica. La experiencia emprica muestra que las policas son tradicionalmente cerradas y opacas al escrutinio pblico y no se obligan a s mismas a informar a la sociedad respecto de los resultados obtenidos de su desempeo, de esta manera se establece el siguiente problema de anlisis:

PROBLEMA: LAS CORPORACIONES DE POLICA NO RINDEN CUENTAS


El que las corporaciones de polica no rindan cuentas de su desempeo se genera por diferentes circunstancias y factores. Este trabajo considera que son tres las causas o escenarios principales: 1) Pese a existir el mandato institucional de rendicin de cuentas, la polica no rinde cuentas, 2) No existe el mandato institucional para rendir cuentas, 3) las corporaciones de polica tienen el propsito de rendir cuentas pero no cuentan con las capacidades para hacerlo. Estos referentes permiten construir el rbol de causas.

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rbol de Causas
LAS CORPORACIONES DE POLICA NO RINDEN CUENTAS

Esquema VIII.3

Desempeo policial no acorde a un Estado democrtico de derecho

Opacidad (ilegitimidad y desconfianza) del desempeo policial

La polica no aprende de su propia experiencia

Actuacin policial no centrada en la atencin de las necesidades del ciudadano

El trabajo policial no se realiza con estricto apego a la ley

No se respetan los derechos humanos

No se orienta por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas

Ineficaz, ineficiente y falta de responsabilizacin en el cumplimiento de los objetivos

Carencia de mecanismos efectivos de evaluacin del desempeo policial

Que las policas no rindan cuentas genera dos impactos principales: 1) la institucin policial es opaca al escrutinio pblico y no permite que instancias externas a ellas la observen, vigilen y le exijan responsabilidades por un desempeo inadecuado, y 2) en trminos de desempeo, no deja constancia explcita, sustentada y documentada de su trabajo, por lo que estn imposibilitadas de referirse a sus mismas experiencias, permitiendo que los errores se eviten y que los casos de xito se repliquen. De estos dos elementos se derivan impactos diversos, que inciden en la eficiencia policial, en su legitimidad y en la consecucin de los objetivos y resultados establecidos en el mandato. rbol de Consecuencias
Alta discrecionalidad en la toma de decisiones Prdida de legitimidad Relacin Policia / Sociedad distorcionada No se evala el desempeo No hay registros documentales de lo realizado No hay indicadores del desempeo La evaluacin no funciona como mecanismo correctivo

Esquema VIII.4

Opacidad de la institucin policial

La institucin no aprende de si misma

LAS CORPORACIONES DE POLICA NO RINDEN CUENTAS

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

La integracin del problema referido a sus causas y las consecuencias que genera, permite elaborar el rbol de Problemas de las policas que no rinden cuentas:
Esquema VIII.5

rbol de Problemas
Alta discrecionalidad en la toma de decisiones Relacin Policia / Sociedad distorcionada No hay registros documentales de lo realizado No hay indicadores del desempeo La evaluacin no funciona como mecanismo correctivo

Prdida de legitimidad

No se evala el desempeo

Opacidad de la institucin policial

La institucin no aprende de si misma

LAS CORPORACIONES DE POLICA NO RINDEN CUENTAS

Desempeo policial no acorde a un Estado democrtico de derecho

Opacidad (ilegitimidad y desconfianza) del desempeo policial

La polica no aprende de su propia experiencia

Actuacin policial no centrada en la atencin de las necesidades del ciudadano

El trabajo policial no se realiza con estricto apego a la ley

No se respetan los derechos humanos

No se orienta por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas

Ineficaz, ineficiente y falta de responsabilizacin en el cumplimiento de los objetivos

Carencia de mecanismos efectivos de evaluacin del desempeo policial

Fuente: Elaboracin propia.

3. rbol de Objetivos
Establecidos los problemas a trabajar, as como sus causas y consecuencias, se transforman las condiciones negativas identificadas a los procesos de Rendicin de Cuentas Policial a condiciones positivas deseadas, estableciendo los objetivos del proyecto. Este proceso se realiza con la siguiente lgica:

186

Luis Villalobos Garca

Tabla VIII.2

Transformacin de problemas en objetivos


Problema Desempeo policial no acorde a un Estado democrtico de Derecho. Opacidad (ilegitimidad y desconfianza) del desempeo policial. Carencia de mecanismos de aprendizaje institucional. Transformacin Objetivo Funcionamiento policial acorde a un Estado democrtico de Derecho. Transparencia (legitimidad y confianza) del desempeo policial. Operan mecanismos de aprendizaje institucional.

Una vez declarados positivamente los enunciados del rbol de Problemas, se construye el rbol de Objetivos:
Esquema VIII.6 rbol de objetivos

Baja discrecionalidad en la toma de decisiones

Actuacin policial legtima

Relacin Polica/Sociedad funcional

Sistematizacin de la evaluacin del desempeo

Se llevan registros documentales de lo realizado

Opera un Sistema de indicadores del desempeo

La evaluacin funciona como mecanismo correctivo

Transparencia de la institucin policial

Aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia

SISTEMAS DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN OPERACIN

Funcionamiento policial acorde a un Estado democrtico de derecho

Transparencia (legitimidad y confianza) del desempeo policial

La polica aprende de su propia experiencia

Desempeo policial centrado en la atencin de las necesidades del ciudadano

El trabajo policial se realiza con estricto apego a la ley

Desempeo policial con estricto respeto a derechos humanos

Opera una poltica de transparencia y rendicin de cuentas policial

Eficaz, eficiente y responsable cumplimiento de los objetivos institucionales

Funcionan mecanismos efectivos de evaluacin del desempeo policial

187

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

La declaracin positiva de los problemas asociados a la rendicin de cuentas policial, permite construir el rbol de Objetivos, el cual a su vez es la base para definir la agenda de trabajo.

4. Seleccin de la estrategia ptima


En este punto de la metodologa del Marco Lgico, se eligen las acciones y estrategias ptimas para la instrumentacin del proyecto de Rendicin de Cuentas de la Polica, el cual es un proceso analtico que permite manejar los medios en la lgica del siguiente diagrama:
Esquema VIII.7

Coherencia Causa, Medio y Accin

ACCIN

MEDIO

CAUSA

PROBLEMA

En el rbol de Objetivos se han establecido las acciones a realizar para resolver los problemas, lo que permite integrar la siguiente tabla:
Tabla VIII.3

Acciones e identificacin de alternativas


ACCIN MEDIO M1. Desempeo policial centrado en la atencin de las necesidades del ciudadano. M2. El trabajo policial se realiza con estricto apego a la ley. M3. Desempeo policial con estricto respeto a los derechos humanos. CAUSA C1. Modelo de seguridad que no establece la atencin de las necesidades ciudadanas de seguridad, como el referente de la actuacin policial. C2. Se evitan desvos respecto a lo establecido en la ley, a travs de mecanismos de control de la actuacin policial. C3. Se ofrece capacitacin y se establecen mecanismos de control policial en materia de derechos humanos. PROBLEMA P1. La actuacin policial no se centra en atender las necesidades del ciudadano.

A1. Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato y objetivos de la polica.

P2. El trabajo policial no se realiza con estricto apego a la ley.

P3. No se respetan los derechos humanos.

188

Luis Villalobos Garca

ACCIN

MEDIO M4. Opera una poltica de transparencia y rendicin de cuentas policial. M5. Eficaz, eficiente y responsable cumplimiento de los objetivos institucionales. M6. La polica aprende de su propia experiencia.

CAUSA C4. Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas policial operando. C5. Se instrumentan criterios, estrategias y procedimientos de administracin policial. C6. Mecanismos funcionales de evaluacin y anlisis del desempeo policial.

PROBLEMA P4. No se orienta por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas. P5. Ineficaz, ineficiente y falta de responsabilizacin en el cumplimiento de objetivos institucionales. P6. La polica no aprende de su propia experiencia.

A2. Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas policial operando.

Lo que a su vez permite construir el rbol de Acciones, en el cual se establece el trabajo que concreta los medios identificados en los rboles de Problemas y Objetivos.
Esquema VIII.8

rbol de Acciones

Desempeo policial centrado en la atencin de las necesidades del ciudadano Poltica de transparencia y rendicin de cuentas policial

El trabajo policial se realiza con estricto apego a la ley

Desempeo policial con estricto respeto a los derechos humanos

Eficaz, eficiente y responsable cumplimiento de los objetivos institucionales

La polica aprende de su propia experiencia

Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato y objetivos de la polica

Se instrumentan mecanismos de control para evitar desvos respecto a lo establecido en la ley

Capacitacin y control policial en materia de derechos humanos Mecanismos de evaluacin y anlisis del desempeo policial

Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas policial operando

Instrumentacin de criterios, estrategias, procedimientos de administracin policial

189

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

5. Estructura analtica
Con la informacin integrada para la seleccin de la estrategia ptima se construye la Estructura Analtica del Proyecto, que consiste en diagramar un rbol de Objetivos ajustado a las alternativas seleccionadas, integrado en cuatro niveles jerrquicos: Fin, Propsito, Componentes y Actividades.
Esquema VIII.9

Estructura Analtica del Proyecto

Baja discrecionalidad en la toma de decisiones

Actuacin policial legtima

Relacin Polica/Sociedad funcional

Sistematizacin de la evaluacin del desempeo

Se llevan registros documentales de lo realizado

Opera un Sistema de indicadores del desempeo

La evaluacin funciona como mecanismo correctivo

Transparencia de la institucin policial

Aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia

SISTEMAS DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN OPERACIN

Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato

Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas

Evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido

Administracin Policial

DDHH como referente de la actuacin policial

Evaluacin del desempeo policial

Modificacin del mandato

Diseo e instrumentacin de los Sistemas

Instrumentacin de mecanismos de control

Instrumentacin de criterios, estrategias, procedimientos

Capacitacin y control policial en DDHH

Instrumentacin de mecanismos de evaluacin y anlisis

6. Resumen narrativo de objetivos y actividades


El propsito de construir la tabla de resumen narrativo de la Metodologa del Marco Lgico es sintetizar las actividades del proyecto, los productos que se entregarn, y los resultados de corto, mediano y largo plazo que se esperan lograr en la poblacin objetivo. Este anlisis requiere un conocimiento detallado del proyecto, precisando cul es la relacin causal y terica entre estos niveles.

190

Luis Villalobos Garca

Tabla VIII.4

Resumen Narrativo de la Matriz del Marco Lgico


Resumen Narrativo

F1. Transparencia de la institucin policial. F1.1.La toma de decisiones en la polica se realiza con bajos niveles de discrecionalidad. F1.2. Legitimidad de la actuacin policial. F1.3. Relacin funcional entre Polica y Sociedad. F2. Aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia. F2.1 Evaluacin sistematizada del desempeo policial. F2.2 Integracin de un registro documental del desempeo policial. F2.3 Oper un Sistema de Indicadores del Desempeo, que genera informacin estratgica para la toma de decisiones. F2.4 La evaluacin del desempeo funciona como un mecanismo correctivo del mal desempeo policial.
Fin Propsito

P. SISTEMA DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN OPERACIN


C1. C2. C3. C4. C5. C6. Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato. Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas. Evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido. Administracin policial. DDHH como referente de la actuacin policial. Evaluacin del desempeo policial.

Componentes Actividades

A1. Modificacin del mandato. A2. Diseo e instrumentacin de los Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas. A3. Instrumentacin de mecanismos de control. A4. Instrumentacin de criterios, estrategias, procedimientos. A5. Capacitacin y control policial en DDHH. A6. Instrumentacin de mecanismos de evaluacin y anlisis.

7. Indicadores
Los indicadores definen operacionalmente lo establecido en la columna de objetivos y aparecen a cada nivel de dicha matriz. Tambin describen las metas del proyecto en cada nivel de objetivos: Fin, Propsito o Componente esperado.
191

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Tabla VIII.5 Indicadores y metas intermedias


NIvel Resumen Narrativo Resultado Parcial Indicador Meta Final Etapa 1 Etapa 2

F1.1. Reduccin de la discrecionalidad en la toma de las decisiones en la polica.

El trabajo de la polica se realiza a partir de criterios, polticas y recursos especficos asociados a escenarios previamente definidos .

Elaboracin de los Manuales de Organizacin y Procedimientos de la polica.

Trabajo policial referido a manuales de procedimientos y de organizacin.

Fin

F1. La institucin F1.2. Legitimidad policial opera de la actuacin bajo polticas de policial. transparencia y de rendicin de cuentas de su desempeo

Se opera una poltica de transparencia y de rendicin de cuentas del total de las acciones (de gestin y operativas) de la corporacin policial.

Se rinden cuentas de las funciones administrativas de la institucin policial.

La polica rinde cuentas del total de su trabajo: operativo y administrativo.

F1.3. Relacin funcional entre Polica y Sociedad.

La polica, al transparentar y rendir cuentas de su desempeo, mejora las relaciones con la sociedad a la que sirve.

Se disean mecanismos de comunicacin e interaccin polica-sociedad

Se operan estrategias de comunicacin e interaccin de la polica con la comunidad

192

Luis Villalobos Garca

NIvel

Resumen Narrativo

Resultado Parcial Indicador Meta Final Etapa 1 Etapa 2

F2.1. Evaluacin sistematizada del desempeo policial.

La evaluacin del desempeo de la polica se realiza a partir de criterios, mecanismos, tiempos, procesos , resultados y consecuencias especficos.

Se establecen criterios y mecanismos de evaluacin del desempeo de la polica.

Esquema funcional mecanismos de evaluacin del desempeo policial.

Fin

F2. La polica integra y analiza la informacin de su desempeo, lo cual permite el aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia.

F2.2. Integracin de un registro documental del desempeo policial.

La informacin asociada al desempeo de la polica, se gestiona, integra, concentra y analiza en un sistema desarrollado ex profeso.

Diseo, formulacon y planeacin de los mecanismos de registro del desempeo policial.

Registro sistemtico del desempeo policial.

F2.3. Opera un Sistema de Indicadores del Desempeo, que genera informacin estratgica para la toma de decisiones.

Identificadas las funciones de la polica (principales y de apoyo) se asocian las medidas cuantificables que permiten identificar brechas entre lo planificado respecto a lo realizado.

Diseo, formulacin y planeacin de indicadores del desempeo policial.

Sistema de Indicadores del Desempeo policial funcionando.

193

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

NIvel

Resumen Narrativo F2. La polica integra y analiza la informacin de su desempeo, lo cual permite el aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia

Indicador

Meta Final Los sistemas de evaluacin y de indicadores, posibilitan el anlisis crticopropositivo, e instrumentan criterios de manejo del riesgo operativo de la actuacin policial.

Resultado Parcial Etapa 1 Etapa 2

Fin

F2.4. La evaluacin del desempeo funciona como un mecanismo correctivo del mal desempeo policial.

Redefinicn de la funcin de evaluacin del desempeo policial.

Correciones del mal desempeo policial a partir de la evaluacin sistematizada del desempeo

P1. Desempeo policial centrado en atender las necesidades de seguridad ciudadanas.

Las necesidades de seguridad del ciudadano, son el referente que define las decisiones y el desempeo de la polica.

Propuesta de modificacin del modelo de seguridad y del Reglamento Interno, en el que se establece al ciudadano como referente de la actuacin policial.

Modificacin del modelo de seguridad de la polica, reflejado en el Reglamento Interno y en los Manuales de procedimientos.

P. La institucin policial opera un Sistema de Rendicin de Cuentas operando.

P2. Trabajo policial realizado con estricto apego a la ley.

La polica funciona a travs de mecanismos funcionales de estmulo-sancin del desempeo policial, que acotan el desempeo de la polica a lo establecido en la ley. Los DDHH forman parte de las premisas del trabajo policial.

Propsito

Anlisis, diseo e instrumentacin de esquemas y estrategias de estmulosancin de la actuacin de la polica.

Mecanismos de estmulosancin del desempeo policial funcionando.

P3. El desempeo policial se realiza con estricto respeto a los derechos humanos.

Se dan cursos de capacitacin y estrategias de sensibilizacin a la polica respecto a DDHH.

Trabajo policial realizado en clave de DDHH.

194

Luis Villalobos Garca

NIvel

Resumen Narrativo

Resultado Parcial Indicador Meta Final Etapa 1 Diseo, formulacin y planeacin de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas del desempeo policial. Etapa 2

P4. La institucin policial opera bajo estrictas, explicitas y funcionales polticas de transparencia y de rendicin de cuentas.

La polica es transparente y rinde cuentas de su trabajo.

Transparencia y rendicin de cuentas del desempeo policial.

P. La institucin policial opera un Sistema de Rendicin de Cuentas operando.

Prpsito

P5. Eficaz, eficiente y responsable cumplimiento de los objetivos institucionales

La polica cumple con los objetivos establecidos en su mandato institucional, en trminos de eficiencia, eficacia y un servicio orientado a los resultados. La polica establece mecanismos de sistematizacin de su desempeo, lo cual le permite remitirse a l cuando lo requiera (Sistema de Gestin del Conocimento Policial).

Definicin de los referentes y mecanismos de eficiencia, eficacia y funcin policial orientada a resultados.

Funcin policial orientada a la consecucin de resultados, en trminos de eficiencia y eficacia.

P6. La polica aprende de su propia experencia.

Establecimiento de rendicin de cuentas como un principio de aprendizaje institucional.

Sistema de aprendizaje institucional basado en el desempeo policial.

Componente

C1. Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato.

A1. Modificacin del mandato.

El desempeo policial se orienta a atender la necesidades ciudadanas de seguridad.

Modificacin del mandato policial, centrado en la atencin de las necesidades de seguridad ciudadana.

Atencin de las necesidades de seguridad ciudadana, responsabilidad de la polica.

195

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NIvel

Resumen Narrativo

Resultado Parcial Indicador Meta Final Etapa 1


Diseo, formulacin, y planeacin de los sistemas de transparencia y rendicin de cuentas policial.

Etapa 2

C2. Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas.

A2. Diseo e instrumentacin de los Sistemas (de transparencia y rendicin de cuentas).

Las corporaciones de polica son transparentes y rinden cuentas de su desempeo.

Sistemas operando.

C3. Evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido.

A3. Instrumentacin de mecanismos de control.

La polica cuenta con mecanismos de correcin de mal desempeo.

Diseo, formulacin y planeacin de los mecanismos de correcin de desvos.

Mecanismos funcionales de correcin de desvos del desempeo policial.

Componente

C4. Administracin Policial.

A4. Instrumentacin de criterios, estrategias y procedimeintos.

La polica se desempea a travs de referentes de administracin policial.

Establecer estrategias de administracin policial.

Desempeo de la polica referenciado a los principios de la administracin policial.

C5. DDHH como referente de la actuacin policial.

A5. Capacitacin y control policial en DDHH.

La polica incorpora a los DDHH como referentes de su desempeo.

Educacin en materia de DDHH.

Desempeo policial referido a DDHH.

C6. Evaluacin del desempeo policial.

A6. Instrumentacin de mecanismos de evaluacin y anlisis.

Mecanismos de evaluacin del desempeo policial operando.

Diseo, formulacin y planeacin del sistema evaluacin del desempeo policial.

Sistema de evaluacin del desempeo policial funcionando.

8. Medios de verificacin.
Posterior a la determinacin de los indicadores, se precisan los mtodos y fuentes de recoleccin de informacin que permitirn evaluar y monitorear los indicadores y las metas propuestas del Sistema de Rendicin de Cuentas Policial, para observar la consecucin de los objetivos del proyecto.

196

Luis Villalobos Garca

Tabla VIII.6 Identificacin de medios de verificacin


Resumen Narrativo Medios de Verificacin Indicador Fuente de Informacin Mtodo de Recoleccin Mtodo de Anlisis Frecuencia Responsable

F1. La institucin policial opera bajo polticas de transparencia y de rendicin de cuentas de su desempeo.

F1.1. Reduccin de la discrecionalidad en la toma de decisiones en la polica. F1.2. Legitimidad de la actuacin policial.

Corporacin de polica.

Documentos y memorias de desempeo.

Cualitativodescriptivo.

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

Percepcin ciudadana del trabajo policial.

Encuestas de opinin.

Encuestas cualitativas y cuantitativas.

Semestral y anual.

Instancias externas a la polica.

F1.3. Relacin funcional entre Polica y Sociedad.

Percepcin ciudadana del trabajo policial.

Encuestas de opinin.

Encuestas cualitativas y cuantitativas.

Semestral y anual.

Instancias externas a la polica.

Fin

F2.1. Evaluacin sistematizada del desempeo policial. F2.2. Integracin de un registro documental del desempeo policial. F2.3. Opera un Sistema de Indicadores del Desempeo, que genera informacin estratgica para la toma de decisiones. F2.4. La Evaluacin del desempeo funciona como un mecanismo correctivo del mal desempeo policial.

Corporacin de polica.

Indicadores de desempeo.

Anlisis cuantitativo.

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

F2. La polica integra y analiza la informacin de su desempeo, lo cual permite el aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia.

Corporacin de polica.

Documentos y memorias de desempeo.

Encuestas cualitativas y cuantitativas.

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

Corporacin de polica.

Indicadores de desempeo.

Encuestas cualitativas y cuantitativas.

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

Corporacin de polica.

Informes de evaluacin del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos.

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Resumen Narrativo

Medios de Verificacin Indicador


Fuente de Informacin Mtodo de Recoleccin Mtodo de Anlisis Frecuencia Responsable

P1. Desempeo policial centrado en atender las necesidades de seguridad ciudadanas.

Percepcin ciudadana del trabajo policial.

Encuestas de opinin.

Encuestas cualitativas y cuantitativas

Semestral y anual.

Instancias externas a la polica.

P2. Trabajo policial realizado con estricto apego a la ley.

Corporacin de polica.

Documentos y memorias del desempeo.

Encuestas cualitativas y cuantitativas

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

P. La institucin policial opera un Sistema de Rendicin de Cuentas operando.

Propsito

P3. El desempeo policial se realiza con estricto respeto a los derechos humanos. P4. La institucin policial opera bajo unas estrictas, explcitas y funcionales polticas de transparencia y de rendicin de cuentas. P5. Eficaz, eficiente y responsable cumplimiento de los objetivos institucionales.

Instancias de DDHH.

Informes de las instancias de DDHH.

Encuestas cualitativas y cuantitativas

Semestral y anual.

Instancias externas a la polica.

Corporacin de polica.

Documentos y memorias del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

Corporacin de polica.

Informes de evaluacin del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

P6. La polica aprende de su propia experiencia.

Corporacin de polica.

Informes de evaluacin del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

198

Luis Villalobos Garca

Resumen Narrativo C1. Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato. C2. Sistemas de transparenca y rendicin de cuentas.

Medios de Verificacin Indicador A1. Modificacin del mandato.


Fuente de Informacin Mtodo de Recoleccin Mtodo de Anlisis Frecuencia Responsable

Corporacin de polica.

Documentos de planeacin modificados.

Anlisis cualitativo.

nica.

Mandos de la polica.

A2. Diseo e instrumentacin de los Sistemas (de transparencia y rendicin de cuentas).

Corporacin de polica.

Informes de evaluacin del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

Componente

C3. Evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido.

A3. Instrumentacin de mecanismos de control.

Corporacin de polica.

Informes de evaluacin del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

C4. Administracin policial.

A4. Instrumentacin de criterios, estrategias, procedimientos.

Corporacin de polica.

Informes de evaluacin del desempeo.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

C5. DDHH como referente de la actuacin policial. C6. Evaluacin del desempeo policial.

A5. Capacitacin y control policial en DDHH. A6. Instrumentacin de mecanismos de evaluacin y anlisis.

Instancias de DDHH.

Informes de las instancias de DDHH. Informes de evaluacin del desempeo.

Encuestas cualitativas y cuantitativas

Semestral y anual.

Instancias externas a la polica.

Corporacin de polica.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Trimestral, semestral y anual.

Mandos de la polica.

9. Identificacin de supuestos

La definicin de supuestos es el ltimo paso en la construccin del Marco Lgico, los cuales se definen para cada nivel de objetivos: fin, propsito, componentes y actividades. Estos son los factores externos que estn fuera del control de la polica, y que tienen un cierto grado de incidencia en el xito o fracaso del proyecto de implementacin del Sistema de Rendicin de Cuentas Policial.

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Tabla VIII.7

Medios de Verificacin
Nivel Supuesto El desempeo de las corporaciones de polica se realiza bajo polticas de transparencia y de rendicin de cuentas de su actuacin, lo que permite la legitimizacin e integracin de la informacin generada de su propio trabajo. Se analiza y sistematiza la informacin que se genera del desempeo de la polica, lo cual permite el aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia. Las corporaciones de polica consideran que Rendicin de Cuentas es un mecanismo que le permite, al mismo tiempo, legitimizar su desempeo y mejorarlo a partir del manejo y sistematizacin de la informacin que genera. Las corporaciones de polica se asumen as mismas como parte de la sociedad a la que sirven, por lo que en su mandato institucional es explcita la orientacin de su servicio hacia la atencin de las necesidades de seguridad de la ciudadana, que son responsabilidad de las policas. Las corporaciones de polica operan en esquemas de transparencia y rendicin de cuentas. Factores de riesgo Financiero Poltico Social Legal Cultura policial

Mandos policiales

Fin

Propsito

Componente

Las corporaciones de polica cuentan con mecanismos y herramientas de administracin policial que les permiten evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido en los planes y programas de trabajo. La polica incorpora las herramientas y mecanismos de trabajo de la Administracin Policial, orientando su trabajo hacia la consecucin de resultados especficos y verificables en la realidad. La polica se asume como garante social y del gobierno del respeto irrestricto de los DDHH. Las corporaciones de polica funcionan a partir de polticas y procedimientos de evaluacin y supervisin del desempeo policial, lo que les permite constituirse como sujetos y objetos de su propio mejoramiento.

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Luis Villalobos Garca

Matriz del Marco Lgico

El establecimiento de los supuestos completa la Metodologa del Marco Lgico.


Tabla VIII.8 Matriz del Marco Lgico
Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificacin Supuesto
El desempeo de las corporaciones de polica se realiza bajo polticas de transparencia y de rendicin de cuentas de su actuacin, lo que permite la legitimizacin e integracin de la informacin generada de su propio trabajo.

F1. La institucin policial opera bajo polticas de transparencia y de rendicin de cuentas de su desempeo.

F1.1. Reduccin de la discrecionalidad en la toma de decisiones en la polica. F1.2. Legitimidad de la actuacin policial. F1.3. Relacin funcional entre Polica y Sociedad.

Documentos y memorias de desempeo. Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cualitativos y cuantitativos.

F2. La polica integra y analiza la informacin de su desempeo, lo cual permite el aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia.

F2.1. Evaluacin sistematizada del desempeo policial. F2.2. Integracin de un registro documental del desempeo policial. F2.3. Opera un Sistema de Indicadores del Desempeo, que genera informacin estrtegica para la toma de decisiones. F2.4. La evaluacin de desempeo funciona como un mecanismo correctivo del mal desempeo policial.

Encuestas cualitativas y cuantitativas. Anlisis cualitativos y cuantitativos.

Se analiza y sistematiza la informacin que se genera del desempeo de la polica, lo cual permite el aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia.

P. La institucin policial opera un Sistema de Rendicin de Cuentas operando.

P1. Desempeo policial centrado en las necesidades de seguridad ciudadanas. P2. Trabajo policial realizado con estricto apego a la ley. P3. El desempeo policial se realiza con estricto respeto a los derechos humanos P4. Trabajo policial bajo polticas de transparencia y de rendicin de cuentas P5. Eficaz, eficiente y responsable cumplimiento de los objetivos institucionales P6. La polica aprende de su propia experiencia.

Encuestas de opinin. Documentos y memorias de desempeo. Informes de las instancias de DDHH. Informes de evaluacin del desempeo.

Las corporaciones de polica consideran que la Rendicin de Cuentas es un mecanismo que le permite al mismo tiempo, legitimizar su desempeo y mejorarlo a partir del manejo y sistematizacin de la infromacin que genera.

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Resumen Narrativo

Indicadores

Medios de Verificacin

Supuesto

C1. Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato.

A1. Modificacin del mandato.

Anlisis cualitativo.

Las corporaciones de polica se asumen as mismas como parte de la sociedad a la que sirven, de tal manera que en su mandato institucional es explcita la orientacin del servicio policial hacia la atencin de las necesidades de seguridad de la ciudadana, que son responsabilidad de la polica.

C2. Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas.

A2. Diseo e instrumentacin de los Sistemas (de transparencia y rendicin de cuentas).

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Las corporaciones de polica operan Sistemas de transparancia y rendicin de cuentas.

C3. Evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido.

A3. Instrumentacin de mecanismos de control.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Las corporaciones de polica cuentan con mecanismos y herramientas de administracin policial que le permiten evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido en los planes y programas de trabajo.

C4. Administracin Policial.

A4. Instrumentacin de criterios, estrategias y procedimientos.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

La polica incorpora las herramientas y mecanismos de trabajo de la Administracin Policial, orientando su trabajo hacia la consecucin de resultados especficos y verificables en la realidad.

C5. DDHH como referente de la actuacin policial.

A5. Capacitacin y control policial en DDHH.

Encuestas cualitativas y cuantitativas

La polica se asume como garante social y del gobierno sobre el irrestricto respeto a los DDHH y los asume como referente de su desempeo.

C6. Evaluacn del desempeo policlal.

A6. Instrumentacin de mecanismos de evaluacin y anlisis.

Anlisis cualitativos y cuantitativos

Las corporaciones de polica funcionan a partir de polticas y procedimientos de evaluacin y supervisn del desempeo policial, lo que les permite constituirse como sujetos y objetos de su propio mejoramiento.

202

Luis Villalobos Garca

Referentes para una agenda de anlisis de la administracin policial.


El proceso de conceptualizacin, definicin e implementacin de la agenda de trabajo de la polica, as como de los parmetros respecto a los cuales debe realizarse la funcin policial y en general de cualquier agenda de trabajo de la administracin pblica, debe contar con referentes tericos y analticos que le den sustento. De carecerse de estos referentes, la solucin de los problemas de seguridad pblica vinculados directamente al trabajo de la polica, no podrn definir agendas adecuadas, ya que falta el sustento y soporte terico que los explique (mtodo) y que permita realizar los diagnsticos que sustenten las polticas (metodologa). De esta manera, la formulacin de la poltica de seguridad pblica, la cual establece los trminos de referencia en los cuales debe realizarse la funcin policial, requiere de cumplir con la siguiente agenda de trabajo:

Proceso de conceptualizacin/instrumentacin de polticas


Proceso Descripcin
Establecimiento de un marco terico que explique, analice, responda y caracterice la realidad y condiciones sociopolticas, econmicas, institucionales y organizacionales, respecto a los cuales el gobierno pretende instrumentar la poltica de seguridad pblica, as como los programas correspondientes. Delimitar el marco terico de referencia. El no disponer de un marco referencial, ha conducido histricamente a la falta de formalizacin del proceso de elaboracin de las polticas y de las agendas de trabajo. De esta manera, para definir la poltica de seguridad pblica, es necesario contar con una base conceptual de referencia: Qu se entiende por seguridad pblica? Qu por funcin policial? Qu grado de formalizacin tienen los procesos de administracin policial en Mxico? En funcin del marco terico previamente definido, realizar el diagnstico situacional que incorpore elementos sociales, polticos, econmicos, culturales, institucionales, organizacionales y legales, vinculados a los problemas de inseguridad pblica. El diagnstico constituye el elemento fundamental para la definicin de la agenda de trabajo y es la base para el proceso de toma de decisiones, tema fundamental de la gestin policial.

Anlisis del fenmeno de la inseguridad desde perspectivas sociopolticas y econmicas.

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

Proceso

Descripcin
Para un contexto democrtico, implica que el diseo, formulacin de las polticas, se realice pblicamente, de no ser as, estaramos frente a una poltica de gobierno, definida de manera unilateral y no constituira una verdadera poltica pblica: solo hay polticas pblicas en democracia, las cuales deben ser definidas a travs de ejercicios democrticos. De esta manera, la poltica de seguridad pblica, para ser considerada democrtica, debe ser abierta, participativa, cntrico ciudadana, y orientarse a los esquemas de gobernanza. Fase que implica la implementacin de mecanismos de control y supervisin permanentes y diferenciados, que posibiliten la participacin y observacin de actores externos al gobierno. La evaluacin debe aplicarse no solo en las fases finales del proceso, sino en las fases de concepcin y de implementacin, lo cual posibilite la generacin de mecanismos de gestin del riesgo asociado a cualquier actividad.

Determinacin de la poltica y del programa de trabajo

Implementacin de la poltica

Evaluacin

Por otra parte, histricamente, se observan entre otras las siguientes deficiencias en la formulacin de las agendas de seguridad pblica, lo cual ha propiciado en mayor o menor grado que los trabajos fracasen y los objetivos no se cumplan: 1. Falta de diagnsticos. Se definen agendas de trabajo de las policas sin la caracterizacin de las realidades sobre las cuales se trabaja: se carece de una descripcin de la inseguridad pblica mexicana. Una agenda pendiente es el realizar un diagnostico nacional de las policas. 2. Falta de una visin sistmica. Los problemas de la inseguridad, as como cualquier agenda de la administracin pblica del pas o de las realidades sociales, son problemas determinados por condiciones sociales, polticas, econmicas y culturales, por lo tanto, el problema de inseguridad no depende nicamente de la buena o mala actuacin de las policas. 3. Centrados en programas y no resultados. Histricamente se han generado programas que se esperan impacten de manera positiva en la transformacin de las condiciones de inseguridad, pero estos
204

Luis Villalobos Garca

no estn precedidos de metas que los justifiquen, que los definen y den orientacin. Se privilegian los medios a los fines. 4. No hay transformaciones estructurarles. Se atienden las manifestaciones del fenmeno de la inseguridad pero no se modifican las causas estructurales que los generan, de esta manera, el Estado mexicano esta condenado a seguir enfrentando los problemas de la inseguridad, ya que las circunstancias sociales, polticas, econmicas y culturales que los generan no se han transformado: las polticas de seguridad pblica y la funcin policial se han centrado en atender las manifestaciones de los problemas y no en transformar sus causas. Otros elementos a considerar: La funcin policial no est concebidas como una agenda de preservacin y respeto a los derechos humanos, de rendicin de cuentas y transparencia. En la definicin de la agenda de trabajo gubernamental para atender las necesidades especificas de seguridad ciudadana, no existen referencias explcitas de diagnsticos que los sustenten, de esta manera, se carece de una caracterizacin puntual de las causas que originan los problemas vinculados con la atencin de los problemas de la inseguridad, as como tampoco se presentan las consecuencias que estos problemas generan. Sin un marco de referencia de causas y consecuencias, el sustento de la formulacin de la poltica de seguridad pblica resulta endeble, poco sistematizada y sin referentes empricos, lo que compromete la resolucin de los problemas que se pretende atender. La sola formulacin de una agenda de trabajo que pretenda solucionar los problemas, implica que no se estn modificando las causas estructurales y de infraestructura que generan los histricos dficits en la atencin de los problemas de la inseguridad. La no modificacin de los factores que dan origen a los problemas, condiciona que estos se volvern a enfrentar. No se definen estrategias ni mecanismos de seguimiento, evaluacin y ajuste del trabajo de la polica, lo que imposibilita disear e instrumentar medidas y procedimientos que aseguren la consecucin de los objetivos establecidos, y que permitan adecuar el trabajo en caso de presentarse desviaciones en su proceso de ejecucin.
205

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

El proceso de reforma de cualquier institucin y programa de gobierno, requiere de modificaciones normativas, de organizacinprocedimiento, y de cambios en los acuerdos de facto, los cuales no estn referenciados ni legal ni administrativamente pero que determinan en gran medida el comportamiento de los actores. Tal es el caso de una serie de acuerdos informales que existen en las corporaciones de polica: si el proceso de reforma no considera la transformacin del comportamiento y cultura policial, la reforma ser incompleta y no se obtendrn los impactos pretendidos. Las polticas de seguridad en Mxico, no consideran la modificacin de la cultura de las corporaciones de polica ni de las instancias de procuracin de justicia: es necesario modificar la forma en que las policas entienden y ejercen el mandato y las facultades que les fueron conferidas, siendo los parmetros para estos cambios, los referentes propios de la democracia. Se preserva el modelo y poltica de seguridad orientada a la preservacin del orden pblico, por lo tanto se requiere de una reorientacin de la poltica hacia un esquema de seguridad ciudadana, lo cual implica la interaccin y corresponsabilidad entre ciudadano y gobierno para mejorar las condiciones de seguridad, as como una corresponsabilidad entre los mbitos municipal, estatal y federal: la governanza. La ciudadanizacin de la poltica de seguridad debe estar articulada, de tal manera que funcione como un sistema de respuestas institucionales a las necesidades de seguridad de la ciudadana. El combate a los delitos ms sensibles y el diseo de estrategias, deben estar basados en diagnsticos especializados por organismos independientes de las autoridades policiales. Es necesario destinar recursos para el fortalecimiento de los sistemas de inteligencia e informacin vinculados, ya que una debilidad estructural y crnica de las instancias encargadas de la seguridad en el pas, es la descoordinacin entre ellas y entre los mbitos de gobierno (Federal, Estatal y Municipal); adems, en este escenario de falta de convergencia de esfuerzos, son deficientes las fuentes y sistemas de informacin disponibles, con ello, si se considera que al ser uno de los propsitos del SNSP el caracterizar y describir los problemas de inseguridad que enfrenta el pas, actualmente se identifica que el diseo e instrumentacin de las polticas, programas y estrategias que se realizan carecen de referencias plenas en alcance y certidumbre.
206

Luis Villalobos Garca

La agenda de anlisis de la administracin y la reforma de las corporaciones de polica en Mxico ha iniciado y est en proceso de consolidacin. Trata de responder varios cuestionamientos: Cmo sera la Polica que queremos? Qu hay que hacer para restaurar el vnculo roto entre la sociedad y su Polica? Cmo podemos los ciudadanos participar en la definicin y mejora de las polticas y de la agenda de seguridad? El responder estas preguntas requiere de la convergencia de diferentes actores: 1. En las universidades y en los centros de investigacin es necesario impulsar la consolidacin terica de este objeto de estudio de la administracin pblica: el manejo y gestin de las corporaciones de polica. 2. Los policas requieren constituirse como los actores principales de sus procesos de reforma: la polica es sujeto y objeto de su propia transformacin. 3. Se propone que la estrategia ms viable para esto es la educacin ya que slo mejores hombres harn mejores policas. Incluso al educar ms y mejor a los policas, no seran necesarias reformas legales ni administrativas, ya que seran mejores los hombres que realizan el trabajo policial. 4. Desde la ptica del anlisis de la gobernanza, se considera que el mejor gobierno posible no funcionar si la sociedad conserva sus defectos. Dado que el gobierno est facultado para tomar las decisiones que permitan transformar a la sociedad, es el mismo gobierno al que le corresponde generar las estrategias para que tengamos una mejor sociedad y mejores ciudadanos. Se parte de un principio sencillo: la tarea de mejorar el trabajo de la Polica, as como de cualquier instancia de seguridad pblica, es una labor que debe ser compartida por la sociedad y el gobierno. Si bien la responsabilidad directa de las condiciones de inseguridad actual son consecuencia de polticas de seguridad ineficaces, fallidas; como sociedad podemos participar y proponer soluciones, as como dialogar propositiva y respetuosamente con los gobernantes. Y con las policas. Analizar el fenmeno del desempeo policial constituye una necesidad, ya que en Mxico, la sociedad no valida la forma en que los cuerpos de seguridad pblica ejercen su mandato, y que existe una ruptura histrica
207

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

entre la sociedad y su polica: no nos vemos reflejados en nuestra polica. Este escenario establece la necesidad de conformar procesos de rediseo progresivos y sostenidos de estas instituciones. Pero hacia dnde orientar este trabajo? Con qu criterios? La democracia nos da las respuestas: como se ha sealado a lo largo de este trabajo, las policas deben regirse bajo principios democrticos tales como el respeto a la ley, la atencin de las demandas ciudadanas de seguridad, el respeto a los derechos humanos, transparencia y rendicin de cuentas, y una funcin policial que obtenga resultados: lo verdaderamente importante es que las condiciones de seguridad mejoren, que los mexicanos nos sintamos ms seguros. No es posible suponer que la consolidacin de la democracia mexicana se conseguir con corporaciones policacas dbiles, ya que un elemento para analizar la capacidad de gobernar de los Estados, es decir, para analizar la gobernabilidad mexicana, es precisamente mirar la eficacia de los gobiernos para asegurar y posibilitar el Estado de Derecho y la seguridad pblica. Del anlisis del trabajo de las policas se derivan las primeras referencias respecto a la capacidad de ejecucin y desempeo de los gobiernos. Un desempeo dbil e ineficaz de la Polica, es caracterstico de un gobierno con pocas capacidades de trabajo. Queda abierta la agenda de trabajo de la administracin y reforma policial, que posibilite la construccin de la polica que queremos, y no una que temamos: LA CREACIN DE LA POLICA QUE LOS MEXICANOS MERECEMOS.

208

ANEXO: PROCESOS DE LA FUNCIN POLICIAL EN DEMOCRACIA

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ANEXO: PROCESOS DE LA FUNCIN POLICIAL EN DEMOCRACIA


En este anexo se describen y sistematizan procedimientos administrativos y de operacin de una corporacin de polica. Propone algunos referentes esquemticos y procedimentales de la administracin policial, describe los procesos, identifica los objetivos y productos asociados a cada actividad y busca aportar en la construccin de un modelo de actuacin para una polica en contextos democrticos. Complementa los trabajos descritos en los captulos anteriores. No es una propuesta exhaustiva en el sentido de que en cada corporacin policial son distintos sus trabajos en funcin de demandas de la comunidad de servicios policiales especficos, en contextos socioeconmicos distintos, situaciones geogrficas variantes, problemticas de seguridad y de delincuencia no homogneas, as como necesidades y perspectivas diferenciadas. Tampoco es limitante en el sentido de acotar las responsabilidades y procesos descritos. En cambio, busca establecer referentes mnimos y generales de actuacin para policas que funcionan con una visin democrtica y en democracia. Es posible que la confrontacin de los procesos descritos con las acciones encontradas en una polica en especfico, puedan parecer limitados e insuficientes, en tal caso, al ser referentes generales, el que una institucin policial no cuente con ellos y por lo tanto no los instrumente, est en desventaja en trminos de la formalidad que su trabajo requiere, aumentado el grado de discrecionalidad en sus decisiones y procedimientos. As mismo, los procesos descritos tienen otro propsito: aportar en la consolidacin de un modelo terico de referencia que permita que el anlisis de la gestin de las policas se formalice como una disciplina, como una agenda de estudios. Esto ser posible en la medida en que se avance hacia la consolidacin de referentes con los cuales se pueda contrastar la actuacin de la polica. Con estos objetivos, se plantean los siguientes procesos que corresponden a policas que orientan su reforma en trminos democrticos.

211

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PROCESO

APLICACIONES
1.1 Seleccin e Ingreso. 1.2 Formacin inicial. 1.3 Asignacin a reas. 1.4 Poltica de promocin, ascensos y salarial. 1.5 Separacin del puesto. 2.1 Criterios de despliegue. 2.2 Patrullajes. 2.3 Operativos. 2.4 Atencin a demandas ciudadanas. 3.1 Sugerencias, quejas y felicitaciones. 4.1 Sistema de Rendicin de Cuentas Policial. 5.1 Planeacin, programacin y presupuestacin. 5.2 Evaluacin del desempeo policial. 5.3 Supervisin policial. 5.4 Sistema de informacin policial. 5.5 Indicadores de actuacin policial. 5.6 Capacitacin y educacin continua.

1. Procesos de Carrera Policial.

2. Procedimientos de la funcin policial.

3. Procesos de retroalimentacin institucional. 4. Rendicin de Cuentas Policial.

5. Procesos de administracin policial.

1. Procesos de Carrera Policial


Objetivo: Describir los procesos de trabajo correspondientes a una corporacin policial, relativos a los mecanismos de ingreso, promocin, asignacin de salarios, carrera policial, y en general, los procedimientos administrativos que realiza una corporacin de polica. Director General de la polica. rea de recursos humanos. Oficiales de polica. Acciones permanentes, con aplicaciones especficas en funcin de los requerimientos.

Participantes:

Tiempo estimado del proceso:

212

Luis Villalobos Garca

1. Procesos de Carrera Policial

INICIO DE 1

1.1 SELECCIN E INGRESO

1.2 FORMACIN INICIAL

1.3 ASIGNACIN A REAS

1.4 POLTICA DE PROMOCIN, ASCENSOS Y SALARIAL

1.5 SEPARACIN DEL PUESTO

FIN

213

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1.1 Seleccin e Ingreso: Procesos y mecanismos requeridos y establecidos por la institucin policial para que un aspirante ingrese a la corporacin. Implica el establecer procedimientos y criterios formales que deben de cubrir los aspirantes a ocupar plazas y las responsabilidades que como oficiales de polica asumirn a su ingreso, lo que requiere que el ingreso a la corporacin este normatizado y regulado, lo cual implica disminuir la discrecionalidad en la decisin de contratar o no a los aspirantes, garantizando que se seleccione a los mejores en funcin del grado en que cubran o no con los criterios previamente establecidos.
Proceso Descripcin La institucin determina los criterios a considerar para seleccionar a los aspirantes a oficial de polica. Producto Observaciones Son requisitos especficos para ingresar a la funcin policial, y no se consideran para la seleccin del personal de apoyo administrativo. La institucin determina el establecimiento de periodos especficos de ingreso, periodos flexibles o una combinacin de ambos.

a. Requisitos para ingreso.

Criterios de ingreso.

b. Convocatorias.

Publicacin de convocatorias para ingresar a la institucin policial.

Publicacin de la convocatoria de ingreso.

c. Solicitud de ingreso.

El aspirante elabora la solicitud de ingreso que le proporciona la corporacin. La institucin evala las solicitudes presentadas por los aspirantes, y los selecciona considerando los criterios previamente establecidos. En funcin de los criterios de ingreso, se determina cuales son los aspirantes que acceden a la academia policial. El candidato ingresa a la academia de polica y cubre con el programa de formacin correspondiente. Aprobado el programa de formacin inicial, se asigna a los nuevos oficiales a las reas correspondientes en funcin de las necesidades del servicio.

Formato de solicitud de ingreso.

d. Evaluacin de la solicitud.

Evaluacin de aspirantes. La descripcin del proceso de seleccin se describe a detalle en el inciso 1.2 Seleccin.

e. Seleccin de candidatos.

Aprobacin y descarte de aspirantes. Imparticin de cursos de formacin inicial a policas.

f. Aprobacin del proceso de ingreso. g. Asignacin de candidatos seleccionados a las reas correspondientes.

Asignacin de oficiales seleccionados.

Cubiertos los cursos y descartados a los aspirantes que no aprobaron el programa de formacin.

214

Luis Villalobos Garca

1.1 Seleccin e Ingreso


INICIO DE 1.1

REQUISITOS PARA INGRESO

CONVOCATORIAS

SOLICITUD DE INGRESO

Cumple con los requisitos?

NO

SE RECHAZA LA SOLICITUD

FIN

SI

SELECCIN DE CANDIDATOS (VER 1.2)

Cubre el proceso de seleccin? SI

NO

SE RECHAZA AL CANDIDATO

FIN

ASIGNACIN DE CANDIDATOS SELECCIONADOS A REAS (VER 1.4)

FIN DE 1.1

215

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

1.2 Formacin inicial: Parte del proceso de seleccin e ingreso a la corporacin y es requisito a cubrir por los aspirantes para ingresar al servicio policial. La imparticin de los cursos pretende que los aspirantes adquieran los dominios y destrezas necesarios para realizar exitosamente el trabajo de polica.
Proceso Descripcin Productos Observaciones

a. Determinacin de los cursos.

Establecimiento de la currcula bsica de los cursos de formacin inicial que debern cubrir los aspirantes al ingresar a la institucin.

El contenido de los cursos, debe considerar, entre otros, los siguientes temas para la formacin policial: Criminologa Estadstica, informacin y mapeo criminal; Temario del curso; Tcticas Policiales Defensivas y Modelo educativo de Arresto; Auto Proteccin y Supervivencia polica, y Mapa curricular. Policial; Tiro tctico policial; Tcticas de Intervencin para Grupos de Operaciones Especiales; Gestin y Administracin Policial, y Especialidad en Tcticas de Intervencin Antidrogas.

b. Imparticin de los cursos.

Imparticin de los cursos de introduccin y formacin inicial a los aspirantes seleccionados para ingresar. Valoracin de los aspirantes en funcin del desempeo mostrado en los cursos, lo que permite continuar en el proceso de seleccin y descarte de los mejores candidatos. Una vez que los candidatos hayan cubierto y aprobado el programa de formacin inicial. Poltica institucional de actualizacin permanente del programa y de la currcula de cursos de introduccin y formacin inicial de oficiales.

Curso impartido.

c. Valoracin del desempeo en los cursos.

Calificacin de los aspirantes.

d. Graduacin de los candidatos. e. Revisin permanente de la estructura curricular y la oferta educativa.

Entrega de constancias.

Cursos de formacin inicial actualizados.

216

Luis Villalobos Garca

1.2 Formacin Inicial


INICIO DE 1.2

DETERMINACIN DE LOS CURSOS

IMPARTICIN DE LOS CURSOS

VALORACIN DEL DESEMPEO

Se aprueba el programa? SI

NO

SE RECHAZA AL CANDIDATO

FIN

GRADUACIN

REVISIN CURRICULAR PERMANENTE

FIN DE 1.2

217

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

1.3 Asignacin a reas: Una vez que el candidato ha cumplido y aprobado los procedimientos establecidos para ingresar a la corporacin, se le asigna a un rea en funcin de las necesidades del servicio y de las capacidades y actitudes mostradas por el oficial de nuevo ingreso.
Proceso
a. Identificacin de necesidades del rea. b. Valoracin de capacidades de los oficiales de nuevo ingreso.

Descripcin

Productos

Anlisis del perfil de criminalidad y de las Anlisis de los necesidades de seguridad pblica de la comunidad problemas de seguridad a la cual la corporacin atiende. pblica de la comunidad. Anlisis de las capacidades de los aspirantes demostradas durante el proceso de ingreso, en Anlisis de capacidades. trminos de actitudes, destrezas intelectuales y potencial para el servicio policial. En funcin de capacidades mostradas por los oficiales de nuevo ingreso y de las necesidades de Asignacin a reas. servicio, asignacin a las reas y responsabilidades ms adecuadas. Una vez asignado a un rea de la corporacin, Asignacin de se le asigna al oficial de nuevo ingreso las responsabilidades. responsabilidades correspondientes al servicio.

c. Asignacin de los oficiales a las reas.

d. Asignacin de responsabilidades.

218

Luis Villalobos Garca

1.3 Asignacin a reas


INICIO DE 1.3

IDENTIFICACIN DE NECESIDADES DEL REA

VALORACIN DE CAPACIDADES DE NUEVOS OFICIALES

El oficial cubre las necesidades del rea? SI

NO

SE REASIGNA AL OFICIAL

ASIGNACIN DE LOS OFICIALES A LAS REAS

ASIGNACIN DE RESPONSABILIDADES

FIN DE 1.3

219

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1.4 Poltica de promocin, ascensos (vertical/horizontal) y salarial. Establecimiento de criterios y mecanismos institucionales para asignar sueldos, plazas, ascensos y promocin de plazas, en funcin del desempeo y de cumplir con los requerimientos establecidos para tal efecto.
Proceso Descripcin Definicin de las polticas institucionales (tiempos, responsables, limitaciones) a considerar en los procesos de promocin y asignacin de sueldos a los oficiales de la corporacin. Definicin de los criterios de la institucin (por ejemplo acciones destacadas, antigedad o promociones extemporneas y especiales) a considerar en la promocin y asignacin de sueldos a los oficiales de la corporacin. Publicacin peridica de convocatorias para promocin y ascenso de los oficiales de polica. Publicada la convocatoria, se reciben las solicitudes de los oficiales para promocin. En trminos de los criterios previamente establecidos, evaluacin de las solicitudes de promocin recibidas y seleccin de las que cumplen con los criterios. Productos Observaciones La institucin deber considerar las polticas federales, estatales y municipales establecidas para la asignacin de sueldos de servidores pblicos.

a. Establecimiento de la poltica salarial de la corporacin.

Polticas de ascensos y promocin.

b. Establecimiento de criterios para promocin y ascenso.

Criterios para promocin y ascenso.

c. Convocatoria para ascensos. d. Proceso de elaboracin y recepcin de solicitudes. e. Valoracin y seleccin de solicitudes.

Convocatoria publicada. Recepcin de solicitudes.

Seleccin de solicitudes.

f. Asignacin del nombramiento correspondiente.

Una vez seleccionados los solicitantes que cumplen a cabalidad los criterios de promocin, Nombramientos. asignacin de los nombramientos en funcin de la disponibilidad.

g. Promocin por Establecimiento de criterios y casos actuacin destacada a considerar para promocin de no convencional. oficiales por actuacin destacada. h. Revisin y valoracin de la actuacin. i. Asignacin del nombramiento correspondiente. A partir del los criterios previamente establecidos, valoracin de una actuacin destacada. En caso de calificar la actuacin destacada como meritoria para promocin o asignacin de estmulos al oficial, se asigna el reconocimiento correspondiente.

Criterios publicados.

Valoracin de la actuacin.

Otorgacin del estmulo.

220

Luis Villalobos Garca

1.4 Poltica de Promocin, Ascensos y Salarial


INICIO DE 1.4

DEFINICIN DE LA POLTICA SALARIAL

CRITERIOS PARA PROMOCIN Y ASCENSO

ESCENARIO A: ASCENSO Y/O PROMOCIN POR PROCEDIMIENTO NORMATIZADO

ESCENARIO B: POR ACTUACIN DESTACADA NO CONVENCIONAL

CONVOCATORIA PARA ASCENSOS

RECEPCIN DE SOLICITUDES

VALORACIN Y SELECCIN DE SOLICITUDES

Cumple con los requisitos? SI

NO

SE RECHAZA LA SOLICITUD

FIN

ASIGNACIN DE NOMBRAMIENTOS

FIN DE 1.4

221

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

1.4 Poltica de Promocin, Ascensos y Salarial

1
ESCENARIO B: POR ACTUACIN DESTACADA NO CONVENCIONAL REGISTRO DE ACTUACIN DESTACADA NO CONVENCIONAL

VALORACIN DE LA ACTUACIN DESTACADA

Califica para promocin? SI

NO

SE RECHAZA LA SOLICITUD DEL CANDIDATO

FIN

ASIGNACIN DEL NOMBRAMIENTO CORRESPONDIENTE

FIN

222

Luis Villalobos Garca

1.5 Separacin del puesto: Procedimiento y criterios de la institucin para que un oficial de polica deje de ser parte de la corporacin. Implica que se desarrolle un procedimiento legal y administrativo para separacin del cargo, y que no implique responsabilidades de ninguna naturaleza tanto para la corporacin como para el oficial que promueve su separacin.
Proceso
a. Establecimiento de los criterios y procedimientos para separacin del cargo.

Descripcin

Producto

Definicin de las polticas institucionales (tiempos, responsables, limitaciones) a Criterios publicados. considerar para separacin de cargo promovida por un oficial de polica. Recepcin de la solicitud de separacin del cargo promovida por un oficial de polica. Se revisa el historial laboral del agente y se determina si no existe un impedimento administrativo o legal que le establezca responsabilidades e impida la separacin del cargo hasta regularizar su situacin. Solicitud de separacin recibida.

b.

Solicitud de separacin del cargo del oficial.

c.

Valoracin de la solicitud.

Anlisis de la solicitud.

d.

Aceptacin de la solicitud.

Establecida la falta de elementos Comunicacin al oficial que impidan la separacin del de la aceptacin de la cargo, se acepta la solicitud solicitud. presentada por el oficial. Criterios para valorar si una mala actuacin de un oficial implica Establecimiento de la separacin del cargo como criterios. sancin. Una vez detectada una mala actuacin en un polica, se Separacin del cargo. evala la posibilidad de separarlo del cargo. Establecimiento de responsabilidades Establecimiento de administrativas o legales del responsabilidades. oficial ante una actuacin indebida que amerite un proceso.

e.

Separacin por accin indebida.

f.

Inhabilitacin del oficial por accin indebida.

g.

Responsabilidades legales.

223

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

1.5 Separacin o cese del cargo

INICIO DE 1.5

POLTICAS PARA SEPARACIN DE CARGO

ESCENARIO A: SEPARACIN POR SOLICITUD DEL OFICIAL

ESCENARIO B: SEPARACIN POR ACTITUD INDEBIDA

SOLICITUD DEL OFICIAL PARA SEPARACIN DEL CARGO

VALORACIN DE LA SOLICITUD

Cumple con los requisitos?

NO

SE RECHAZA LA SOLICITUD

FIN

SI

SEPARACIN DEL CARGO

FIN DE 1.5

224

Luis Villalobos Garca

2. PROCEDIMIENTOS DE LA FUNCIN POLICIAL


- Objetivo: Establecimiento de criterios y polticas institucionales de referencia, que regulen los procedimientos propios de una corporacin policial y determinen las actividades de los oficiales de polica, orientados a atender las problemticas de seguridad pblica de su comunidad. Director General. Comandantes y mandos de polica. Funcin permanente.

Participantes: Tiempo estimado del proceso:

2. Procedimientos de la Funcin Policial


INICIO DE 2

2.1 CRITERIOS DE DESPLIEGUE

2.2 PATRULLAJES

2.3 OPERATIVOS

2.4 ATENCIN A DEMANDAS CIUDADANAS

FIN DE 2

225

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

2.1 Criterios de despliegue: A partir de las necesidades de seguridad pblica detectadas tanto de la experiencia y del anlisis crimingeno de una comunidad, establecimiento de estrategias de despliegue policial (asignacin de agentes a reas especficas).
Proceso
a. Establecimiento de criterios despliegue policial.

Descripcin
Determinacin de referentes que regulan y orientan los lugares y situaciones en que se asignan a los oficiales de polica, considerando el nmero de policas asignados y las funciones a realizar. Trabajo cotidiano de la polica, que corresponde a situaciones regulares al trabajo de los oficiales. Zonificacin de la regin de incidencia de la corporacin policial. Anlisis de los ndices de criminalidad de la regin. Anlisis de la demanda ciudadana del apoyo de la polica para atender necesidades especficas. Integracin de ndices de alerta temprana como mecanismo preventivo de la delincuencia. Deteccin de zonas que implican la asignacin de oficiales considerando necesidades de seguridad especficas.

Productos
Criterios establecidos.

b.

Despliegue en situaciones normales.

Caracterizacin del trabajo cotidiano.

c.

Criterio 1: Divisin geogrfica y territorialidad. Criterio 2: ndice de criminalidad. Criterio 3: Demanda ciudadana. Criterio 4: Alerta temprana y tendencias de actos delictivos. Criterio 6: Zonas de riesgo (escuelas, bancos, centros comerciales).

Divisin geogrfica. Caracterizacin de la criminalidad en la regin. Anlisis de las demandas ciudadanas. Integracin de indicadores de alerta temprana.

d.

e.

f.

g.

Identificacin de zonas de riesgo.

h.

Asignacin de oficiales de acuerdo a los requerimientos predeterminados.

Asignacin de oficiales de polica en funcin de la caracterizacin de las problemticas y necesidades de seguridad pblica de la comunidad.

Asignacin de oficiales.

i.

Evaluacin continua de los criterios de despliegue.

Establecimiento de criterios para el anlisis de los procesos de asignacin de oficiales a zonas especficas.

Evaluacin.

226

Luis Villalobos Garca

2.1 Criterios de Despliegue

INICIO DE 2.1

CRITERIOS DESPLIEGUE POLICIAL

DESPLIEGUE EN SITUACIONES COTIDIANAS

ASIGNACIN DE OFICIALES A ZONAS

EVALUACIN CONTINUA DE CRITERIOS DE DESPLIEGUE

FIN DE 2.1

227

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

2.1 Criterios de despliegue - Esquema para despliegue de oficiales CRITERIO 1: DIVISIN GEOGRFICA Y TERRITORIALIDAD ASIGNACIN POR ZONAS

Informacin para despliegue

CRITERIO 2: NDICE DE CRIMINALIDAD

ASIGNACIN POR DELINCUENCIA

Informacin para despliegue

CRITERIO 3: DEMANDA CIUDADANA

ASIGNACIN POR REQUERIMIENTOS

Informacin para despliegue

CRITERIO 4: ALERTA TEMPRANA Y TENDENCIAS DE ACTOS DELICTIVOS

ASIGNACIN POR ALERTA TEMPRANA

Informacin para despliegue

CRITERIO 5: ASIGNACIN DE AGENTES Y PATRULLAS

ASIGNACIN DE PATRULLAJE

Informacin para despliegue

CRITERIO 6: ZONAS DE RIESGO (ESCUELAS, CENTROS COMERCIALES)

ASIGNACIN A REAS ESTRATGICAS

228

Luis Villalobos Garca

2.2 Patrullajes: Criterios que considera la institucin policial para asignar en las reas y zonas de su regin de incidencia, los lugares de vigilancia a las unidades de automviles a fin de asegurar y propiciar la seguridad vial.
Proceso
a. Establecimiento de criterios para el patrullaje.

Descripcin
Determinacin de referentes que regulan y orientan los lugares y situaciones en que se asignan las patrullas para auxilio vial, considerando el nmero de unidades y las necesidades del servicio. Trabajo cotidiano de seguridad vial, que corresponde a situaciones regulares de trabajo.

Productos
Criterios establecidos.

b.

Despliegue cotidiano.

Caracterizacin del trabajo cotidiano.

c.

Criterio 1: Divisin geogrfica y territorialidad. Criterio 2: Asignacin a Zonas con alta afluencia vehicular. Criterio 3: Indicadores de mayores problemas viales.

Zonificacin de la regin en funcin del anlisis Divisin geogrfica. de los problemas de vialidad. Anlisis de los ndices de criminalidad de la regin. Identificacin de los problemas viales de la regin y establecimiento de indicadores de referencia. Identificacin y anlisis de las demandas ciudadanas del apoyo vial para atender necesidades especficas. Deteccin de zonas que requieren la asignacin de patrullas considerando necesidades de vialidad especficas. Asignacin de patrullas en funcin de la caracterizacin de las problemticas y necesidades de vialidad de la comunidad. Establecimiento de criterios para el anlisis de los procesos de asignacin de patrullas a zonas especficas. Caracterizacin de la criminalidad en la regin. Indicadores de vialidad. Anlisis de las demandas ciudadanas.

d.

e.

f.

Criterio 4: Demanda y solicitudes ciudadanas.

g.

Criterio 5: Zonas de riesgo (escuelas, bancos, centros comerciales). Criterio 6: Asignacin de patrullas de acuerdo a los requerimientos predeterminados. Evaluacin continua de los criterios de despliegue.

Identificacin de zonas de riesgo.

h.

Asignacin de patrullas.

i.

Evaluacin.

229

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

2.2 Patrullaje

INICIO DE 2.2

CRITERIOS DESPLIEGUE PARA EL PATRULLAJE

DESPLIEGUE EN SITUACIONES COTIDIANAS

ASIGNACIN DE PATRULLAS A ZONAS

EVALUACIN CONTINUA DE CRITERIOS DE DESPLIEGUE

FIN DE 2.2

230

Luis Villalobos Garca

2.2 Criterios de despliegue - Esquema para despliegue de patrullas CRITERIO 1: DIVISIN GEOGRFICA Y TERRITORIALIDAD ASIGNACIN POR ZONAS

Informacin para despliegue

CRITERIO 2: AFLUENCIA VEHICULAR


Informacin para despliegue

ASIGNACIN POR AFLUENCIA VEHICULAR

CRITERIO 3: PROBLEMTICA VIAL

ASIGNACIN POR REQUERIMIENTOS

Informacin para despliegue

CRITERIO 4: DEMANDA CIUDADANA

ASIGNACIN POR ALERTA TEMPRANA

Informacin para despliegue

CRITERIO 5: ASIGNACIN DE AGENTES Y PATRULLAS

ASIGNACIN DE PATRULLAJE

Informacin para despliegue

CRITERIO 6: ZONAS DE RIESGO (ESCUELAS, CENTROS COMERCIALES)

ASIGNACIN A REAS ESTRATGICAS

231

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2.3 Operativos: Los operativos policiales son procesos colectivos instrumentados para enfrentar o atender circunstancias especficas de seguridad pblica. Su realizacin requiere que se establezcan las condiciones y procedimientos correspondientes a fin de asegurar que su desarrollo cumpla con los objetivos para los cuales son instrumentados.
a. b. c. d. e. Polticas para la instrumentacin Establecimiento de criterios y polticas institucionales para la de operativos. instrumentacin de operativos. Criterio 1: Metas del operativo. Criterio 2: Zona de despliegue. Criterio 3: Responsabilidades. Criterio 4: Evaluacin de los operativos. Establecimiento de metas y propsitos del operativo. Anlisis de la zona o rea en que se desplegar el dispositivo. Establecimiento de responsabilidades y funciones de cada participante. Generacin de indicadores y mecanismos de evaluacin de los resultados del operativo.

Proceso

Descripcin

2.3 Operativos
INICIO DE 2.3

CRITERIOS PARA LA INSTRUMENTACIN DE OPERATIVOS

CRITERIO 1: METAS Y PROPSITOS DEL OPERATIVO

CRITERIO 2: ANLISIS DE LA ZONA A DESPLEGAR EL DISPOSITIVO

CRITERIO 3: FUNCIONES DE LOS PARTICIPANTES

CRITERIO 4: EVALUACIN DEL OPERATIVO

FIN DE 2.3

232

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2.4 Atencin de la demanda ciudadana: Uno de los principios de actuacin de una polica democrtica, es atender antes que nada las necesidades de la ciudadana a la cual sirve, por lo tanto, es responsabilidad de los oficiales de polica actuar en funcin de estas demandas, para esto requiere identificar las caractersticas de los problemas de seguridad de su comunidad, as como establecer las prcticas que mejor correspondan.
Proceso
a. Polticas para atencin a las demandas ciudadanas. b. Recepcin.

Descripcin
Establecimiento de criterios y polticas institucionales para la atencin a las demandas ciudadanas. Establecimiento de mecanismos para la recepcin de las demandas ciudadanas. Clasificacin de las demandas recibidas, de acuerdo a criterios especficos. Anlisis y verificacin de la viabilidad de atender las demandas presentadas por la ciudadana. Establecida la viabilidad de la queja recibida por mala actuacin policial, asignacin de responsables de atenderlas. Puesta en operacin de acciones correspondientes para atender las demandas. Evaluacin de las acciones y verificacin de la percepcin de la ciudadana del trabajo policial.

c. Clasificacin.

d. Anlisis de viabilidad.

e. Asignacin de responsables.

f. Operacin de acciones.

g. Evaluacin.

233

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2.4 Atencin de la Demanda Ciudadana


INICIO DE 2.4

CRITERIOS PARA LA ATENCIN DE DEMANDAS CIUDADANAS

RECEPCIN DE DEMANDAS CIUDADANAS

CLASIFICACIN DE LAS DEMANDAS RECIBIDAS

VALORACIN DE LA DEMANDA RECIBIDA

Es legtima la demanda? SI

NO

SE INFORMA AL DEMANDANTE

FIN

ASIGNACIN DE RESPONSABLES PARA ATENCIN

ATENCIN DE LAS DEMANDAS

APLICACIN DE MECANISMOS CORRECTIVOS

FIN DE 2.4

234

Luis Villalobos Garca

3. Procesos de retroalimentacin institucional


Establecer los procedimientos institucionales que le permitan a la polica generar una interaccin positiva con la ciudadana a la cual sirve, aprender de su propio servicio policial, evitar malas prcticas policiales y disminuir la discrecionalidad en la actuacin de la polica al generarse los mecanismos de retroalimentacin del servicio, a partir de identificar patrones de buen y mal desempeo. Director General. Comandantes y mandos de polica. Oficiales de polica. Acciones permanentes.

Objetivo:

Participantes: Tiempo estimado del proceso:

3. Procesos de Retroalimentacin Institucional


INICIO DE 3

3.1 SUGERENCIAS, QUEJAS Y FELICITACIONES

3.2 DENUNCIAS POR ACTOS IMPUTABLES A AGENTES

3.3 ESTMULOS Y SANCIONES

FIN DE 3

235

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3.1 Recepcin y procesamiento de sugerencias, quejas y felicitaciones: Considerando que una premisa de la actuacin policial es ser congruente con las necesidades de seguridad de la comunidad a la que sirve, y que como cualquier institucin pblica requiere de un dilogo e interaccin permanente con la sociedad, el procesamiento de las demandas y quejas derivadas de la actuacin policial son el parmetro de legitimizacin de la actuacin de la polica, as como un mecanismo de retroalimentacin y perfeccionamiento de sus funciones.
Proceso
a. Recepcin de quejas ciudadanas. Mecanismos de recepcin. Mecanismos de recepcin de sugerencias, quejas y felicitaciones. Mecanismos de clasificacin de sugerencias, quejas y felicitaciones. Canalizacin de sugerencias, quejas y felicitaciones.

Descripcin
Determinacin de criterios y polticas institucionales para la recepcin y procesamiento de quejas ciudadanas. Establecimiento de mecanismos para la recepcin de sugerencias, quejas y felicitaciones. Establecimiento de instancias y mecanismos institucionales para presentar y recibir quejas ciudadanas respecto a la actuacin policial (ventanillas, Internet, mdulos). Establecimiento de mecanismos de clasificacin de sugerencias, quejas y felicitaciones. Canalizacin de las sugerencias, quejas y felicitaciones hacia las reas correspondientes para su atencin.

b. c.

d.

e.

236

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3.1 Recepcin y Procesamiento de Sugerencias, Quejas y Felicitaciones

INICIO DE 3.1

CRITERIOS PARA RECEPCIN DE QUEJAS CIUDADANAS

RECEPCIN DE SUGERENCIAS, QUEJAS Y FELICITACIONES

CLASIFICACIN DE SUGERENCIAS, QUEJAS Y FELICITACIONES

CANALIZACIN DE SUGERENCIAS, QUEJAS Y FELICITACIONES

FIN DE 3.1

237

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4. Procesos institucionales de Rendicin de Cuentas Policial


Objetivo: Identificar los procesos para que la polica instrumente mecanismos de rendicin de cuentas, con el objetivo de legitimizar su actuacin y propiciar el aprendizaje institucional generado por la experiencia de sus actos. Parte de considerar que la rendicin de cuentas cumple con una obligacin de las instituciones pblicas en el sentido de transparentar su actuacin, pero y quizs ms importante que lo anterior, como un mecanismo de inteligencia y mejoramiento a partir de la experiencia propia. El total de elementos de una institucin policial (tanto oficiales como personal de apoyo). Sistema que opera permanentemente en la institucin.

Participantes: Tiempo estimado del proceso:

4.1 Sistema de rendicin de cuentas policial. Sistematizacin e institucionalizacin de los procesos propios de rendicin de cuentas, generando capacidades de responsabilizacin y responsabilidad de las acciones, decisiones y resultados obtenidos por la corporacin policial, tanto a los miembros de la misma corporacin, as como a la comunidad a la que sirve.
Proceso
a. b. c. d. e. f. g. h. Polticas del Sistema de Rendicin de Cuentas (SRCP). Mecanismos del SRCP. Componentes del SRCP. Objetivos del SRCP. Operacin del SRCP. SRCP: Controles verticales. SRCP: Controles laterales. Instrumentacin del SRCP.

Descripcin
Determinacin de criterios y polticas institucionales que corresponden al funcionamiento del SRCP. Identificacin y establecimiento de los mecanismos asociados al SRCP. Establecimiento de elementos, componentes y procesos del SRCP. Determinacin de los objetivos y productos del SRCP. Puesta en funcionamiento del SRCP. Mecanismos institucionales de control vertical (cadena de mando) asociados a los procesos del SRCP. Mecanismos institucionales de control horizontales (regulacin integral) asociados a los procesos del SRCP. Establecimiento del SRCP como estrategia para el aprendizaje institucional, a partir de su propia experiencia.

238

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4. Rendicin de Cuentas Policial 4.1 Sistema de Rendicin de Cuentas Policial (SRCP)

INICIO DE 4.1

CRITERIOS Y POLTICAS DEL SRCP

MECANISMOS DEL SRCP

ELEMENTOS, COMPONENTES Y PROCESOS DEL SRCP

OBJETIVOS Y PRODUCTOS DEL SRCP

POLTICAS DE OPERACIN DEL SRCP

SRCP: CONTROLES VERTICALES Y LATERALES

INSTRUMENTACIN DEL SRCP

FIN DE 4.1

239

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5. Procesos de Administracin policial


Una institucin pblica, una vez determinado el objetivo que define su existencia, requiere de procesos administrativos para el cumplimiento de sus funciones en trminos de eficiencia, eficacia y economa y para una institucin pblica como lo son las corporaciones policiales, de actuacin tica de sus elementos. De esta manera, los procesos de administracin policial son las acciones que realiza una corporacin de polica para cumplir con su mandato, confirindole capacidades de gestin. Personal directivo y de mando de la institucin. Funcin permanente.

Objetivo:

Participantes: Tiempo estimado del proceso:

5. Procesos de Administracin Policial


INICIO

5.1 PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTACIN

5.2 EVALUACIN DEL DESEMPEO POLICIAL

5.3 SUPERVISIN POLICIAL

5.4 SISTEMA DE INFORMACIN POLICIAL

5.5 INDICADORES DE ACTUACIN POLICIAL

5.6 CAPACITACIN Y EDUCACIN CONTINUA

FIN

240

Luis Villalobos Garca

5.1 Planeacin, programacin y presupuestacin (asignacin de recursos humanos, financieros y materiales. Establecimiento de las acciones y funciones de planeacin del programa de trabajo, asociados a los recursos presupuestales disponibles, que implica el establecimiento del plan operativo para cumplir con el mandato institucional.
Proceso
a. Programa de trabajo institucional.

Descripcin
Determinacin del programa de trabajo institucional asociado a las funciones de la corporacin que le establece su mandato. Diagnstico situacional e histrico del desempeo institucional en trminos del cumplimiento del programa de trabajo. Establecimiento de los objetivos y metas asociadas al programa de trabajo. Determinacin y caracterizacin de los procedimientos y lneas de trabajo asociadas a las metas establecidas Descripcin a detalle de los siguientes elementos asociados a lneas programticas. Cronograma de trabajo; Metas cuantificables, y Responsables de las tareas asignadas. En funcin de los recursos presupuestales disponibles, asignacin a programas especficos en trminos de eficiencia, eficacia, economa y tica del servicio pblico.

b. Diagnstico institucional.

c. Objetivos y metas de trabajo.

d. Lneas de trabajo.

e. Establecimento del plan de trabajo.

f. Asignacin de recursos presupuestales a programas.

241

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5.1 Planeacin, Programacin y Presupuestacin

INICIO DE 5.1

PROGRAMA DE TRABAJO INSTITUCIONAL

DIAGNSTICO DEL DESEMPEO INSTITUCIONAL

OBJETIVOS Y METAS ASOCIADAS AL PROGRAMA DE TRABAJO

LNEAS DE TRABAJO ASOCIADAS A METAS

ESTABLECIMIENTO DEL PLAN DE TRABAJO

ASIGNACIN DE RECURSOS PRESUPUESTALES A PROGRAMAS

FIN DE 5.1

242

Luis Villalobos Garca

5.2 Evaluacin del desempeo policial. Anlisis de los procesos realizados correspondientes a las funciones y responsabilidades de la polica y determinacin de la brecha que existe entre las expectativas establecidas en la planeacin, respecto a los resultados obtenidos.
Proceso
a. Polticas de evaluacin del desempeo policial.

Descripcin
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales asociados a la evaluacin del desempeo policial.

b. Mecanismos y procesos de Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos evaluacin. de evaluacin del desempeo policial. c. Calidad de la evaluacin del desempeo. Establecimiento de criterios de calidad de la funcin de evaluacin del desempeo policial. Integracin del Manual de procedimientos de evaluacin del desempeo policial, en el que se asignan responsables, procedimientos, tiempos, criterios, mejores prcticas, productos y estrategias asociadas a la evaluacin del desempeo policial (protocolo de evaluacin). Caracterizacin del programa de trabajo asociado a la evaluacin del desempeo policial. Establecimiento de mecanismos institucionales que orienten a la evaluacin del desempeo policial como mecanismo de aprendizaje institucional.

d. Manual de procedimientos de evaluacin.

e. Diseo del programa de evaluacin.

f.

La evaluacin como estrategia de aprendizaje.

243

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5.2 Evaluacin del Desempeo Policial

INICIO DE 5.2

OBJETIVOS DE LA EVALUACIN DEL DESEMPEO POLICIAL

ESTRATEGIAS Y MECANISMOS DE EVALUACIN

CRITERIOS DE CALIDAD DE LA EVALUACIN

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN

DISEO DEL PROGRAMA DE EVALUACIN

EVALUACIN COMO ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

FIN DE 5.2

244

Luis Villalobos Garca

5.3 Supervisin policial. Mecanismos de control que la corporacin policial instrumenta para asegurar que se cumplan con los compromisos planteados y que la actuacin policial se realice de manera adecuada.
Proceso
a. Polticas de supervisin del desempeo policial. Mecanismos y procesos de supervisin.

Descripcin
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales asociados a la supervisin del desempeo policial. Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos de supervisin del desempeo policial. Establecimiento de estrategias y criterios para asegurar la calidad de las prcticas de supervisin policial. Integracin del Manual de procedimientos de supervisin policial (protocolo de supervisin). En este manual, se establecen responsables, procedimientos, tiempos, criterios, mejores prcticas, productos y estrategias asociadas a la evaluacin del desempeo policial. Caracterizacin del programa de trabajo asociado a la supervisin del desempeo policial. Establecimiento de mecanismos para consolidar a la supervisin de la actuacin policial como la estrategia que permita reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones.

b.

c.

Calidad de la supervisin.

d.

Manual de procedimientos.

e.

Diseo del programa de evaluacin.

f.

Reduccin de la discrecionalidad.

245

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5.3 Supervisin Policial

INICIO DE 5.3

OBJETIVOS DE LA SUPERVISIN DEL DESEMPEO POLICIAL

ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE SUPERVISIN

CALIDAD DE LA SUPERVISIN

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE SUPERVISIN

PROGRAMA DE EVALUACIN

REDUCCIN DE LA DISCRECIONALIDAD

FIN DE 5.3

246

Luis Villalobos Garca

5.4 Sistema de informacin policial: Desarrollo de mecanismos institucionales de acopio, tratamiento, anlisis y difusin de informacin asociada a la actuacin policial, lo que permita generar la inteligencia institucional necesaria para cumplir con su mandato.
Proceso
a. Polticas institucionales de la comunicacin policial. b. Mecanismos y procesos de comunicacin.

Descripcin
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales de comunicacin policial, tanto interna como externa a la corporacin. Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos de comunicacin policial (interna y externa). Integracin del Manual de procedimientos, en el cual se establecen los responsables, procesos, tiempos, criterios, mejores prcticas, productos y estrategias asociados a los propsitos de instrumentar el Sistema de Informacin en la polica. Integracin del Sistema de Informacin Policial. Proceso de institucionalizacin de las prcticas de comunicacin, con el objetivo de que se vuelva una prctica cotidiana y obligatoria, y forme parte de la cultura de la corporacin.

c. Manual de procedimientos.

d. Sistema de informacin.

e. Institucionalizacin de las prcticas de comunicacin.

247

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5.4 Sistema de Informacin Policial

INICIO DE 5.4

OBJETIVOS COMUNICACIN POLICIAL (INTERNA Y EXTERNA)

ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE COMUNICACIN POLICIAL

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DEL SISTEMA DE INFORMACIN

INTEGRACIN DEL SISTEMA DE INFORMACIN

INSTITUCIONALIZACIN DE PRCTICAS DE COMUNICACIN

FIN DE 5.4

248

Luis Villalobos Garca

5.5 Indicadores de actuacin policial. Establecimiento de referentes de anlisis representados en indicadores de gestin, que previamente establecidos a la actuacin de la polica, permiten identificar tanto aciertos como desviaciones de las acciones programadas, e identificar los factores que afectan el resultado.
Proceso
a. Objetivos de los indicadores.

Descripcin
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales asociados a la construccin y elaboracin de indicadores de actuacin policial. Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos para generar los indicadores de actuacin policial. Determinacin de los indicadores de actuacin policial. Identificacin de los requerimientos de informacin necesarios para el clculo de los indicadores. Determinacin de los responsables que generan e integran los indicadores de actuacin policial.

b. Generacin de indicadores. c. Determinacin de indicadores. d. Requerimientos de informacin. e. Responsables.

249

Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia

5.5 Indicadores de Actuacin Policial

INICIO DE 5.5

POLTICAS Y OBJETIVOS DE INDICADORES DE ACTUACIN POLICIAL

ESTRATEGIAS Y PROCESOS PARA GENERAR INDICADORES

DETERMINACIN DE INDICADORES

INFORMACIN REQUERIDA PARA EL CLCULO DE INDICADORES

RESPONSABLES DE INTEGRAR LOS INDICADORES

FIN DE 5.5

250

Luis Villalobos Garca

5.6 Capacitacin y educacin continua. La capacitacin y la educacin son los mecanismos que permiten eficientar los procesos de trabajo, ya que un trabajador con mejores capacidades es ms eficiente en sus funciones al dominar sus insumos y procesos de trabajo, posibilitando que se cumplan con los objetivos de trabajo de la institucin, la capacitacin de los oficiales de polica es al mismo tiempo una obligacin y una necesidad.
Proceso
a. Polticas de capacitacin y formacin policial. b. Mecanismos y procesos de capacitacin.

Descripcin
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales asociados a la capacitacin y formacin policial. Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos de capacitacin y formacin policial. Diseo de la currcula de los cursos de formacin inicial de los aspirantes a oficiales. La elaboracin de la matrcula deber corresponder a criterios que respondan a las necesidades del servicio policial. Establecimiento de criterios para determinar la pertinencia de los programas de los cursos de formacin inicial de los aspirantes a oficiales. Establecimiento del programa de formacin continua de polica. Vinculacin del programa de formacin continua con los procesos de carrera policial.

c. Currcula.

d. Anlisis de pertinencia.

e. Programa de formacin continua. f. Vinculacin.

251

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5.6 Capacitacin y Educacin Continua

INICIO DE 5.6

POLTICAS Y OBJETIVOS DE CAPACITACIN POLICIAL

ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE CAPACITACIN

CURRCULA DE LOS CURSOS

CRITERIOS DE PERTINENCIA DE LOS PROGRAMAS

PROGRAMA DE FORMACIN CONTINUA DE POLICAS

VINCULACIN DEL PROGRAMA CON CARRERA POLICIAL

FIN DE 5.6

252

Luis Villalobos Garca

Conclusiones: La administracin policial y la formulacin de una agenda de trabajo


Se insiste en la idea de que ningn manual de procedimientos o protocolo de actuacin podra contener el total de escenarios que enfrenta un polica en su trabajo cotidiano, pese a esto, el contar con procesos como los descritos, y en general, el establecer criterios de actuacin, proporciona a la funcin policial dos impactos positivos: 1. Los policas contaran con parmetros de actuacin previamente establecidos, por lo tanto, el proceso de toma de decisiones estara referenciado a criterios predefinidos. 2. La ciudadana sabra y contara con que las policas definen sus agendas de trabajo de manera no discrecional, y que por lo tanto, tambin tendran certeza respecto a cules seran las decisiones de los policas, y sus consecuencias. Se reducira la discrecionalidad en la toma de decisiones. El definir estndares de desempeo y procedimiento, generara elementos referenciales para profesionalizar a las policas, posibilitando al mismo tiempo, aplicar modelos de evaluacin comparativos y homologados: si las policas dispusieran y funcionaran a partir de parmetros homogneos de actuacin, principios y estndares conocidos y validados por las policas de todo el pas, se posibilitara el identificar como procede cada corporacin y por lo tanto, definir cules son las que obtienen los mejores y los peores desempeos, sentando las bases para realizar evaluaciones paramtricas del trabajo de las policas y mejorarlo.

253

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Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia Esta obra se termin de imprimir en los talleres de Impresin Publicidad en Octubre de 2009 Fray Juan de Torquemada, No. 138-A Col. Obrera, Mxico, D.F. Tels.; 5538-9774 1054-7378 La edicin consta de 2000 ejemplares. Distribucin a cargo del INAP

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