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A RESPONSABILIDADE E A CIDADANIA NA ADMINISTRAO PBLICA Juan Mozzicafreddo

Resumo Neste texto pretende-se reflectir acerca da responsabilidade enquanto conceito que, por um lado, abrange o funcionamento do sistema administrativo prestar contas, desempenho profissional, etc. e, por outro, afecta a produo de confiana dos cidados na administrao e no governo. A questo da responsabilidade ser tratada em torno de trs dimenses analticas. Um primeiro nvel, organizacional, abordando-se as virtualidades e as limitaes da accountability; um segundo nvel, em torno da dimenso institucional, entendida como responsabilidade poltica e administrativa face aos direitos dos cidados; e, num terceiro nvel, abordar-se- a dimenso contratual da responsabilidade poltica, equacionada como categoria constitutiva da democracia e da governao numa fase de sociedade de risco. Palavras-chave Responsabilidade, accountability, tica, administrao pblica, cidadania, sociedade de risco, poder poltico.

A responsabilidade como categoria central do sistema administrativo

Niklas Luhmann perguntou-se porque que o indivduo seria honesto no escuro? 1 Porque ele assim o deseja ou porque h regras e procedimentos de controlo dos comportamentos? (Luhmann, 1989). natural que no se possa responder univocamente a esta questo. Mas normal que nos sirva de reflexo sobre a responsabilidade e a tica no funcionamento dos sistemas administrativos e polticos. Tendo como pano de fundo o processo de modernizao dos servios pblicos e aceitando que possvel fazer uma distino entre a mudana da administrao pblica, num amplo sentido, como mudana na sua relao com o cidado e, num sentido restrito, como mudana na estrutura interna do sistema administrativo (Pitschas, 2001), penso que a questo da responsabilidade um instrumento analtico que permite articular estas duas dimenses. Isto tanto mais importante quanto, face diferenciao dos sistemas sociais e complexidade dos actos e funes, torna-se necessrio dispor de uma generalizao de smbolos que exprimam a unidade do sistema: a responsabilidade poltica e tica um deles (Luhmann, 1980). A responsabilidade como conceito, por um lado, abrange o funcionamento do sistema administrativo prestar contas dos actos e decises, cumprir prazos e procedimentos, desempenho profissional, comportamentos neutros e impessoais, etc. e, por outro, afecta a produo (ou no) de confiana do cidado no sistema, na difuso da tica profissional e na realizao eficaz dos programas pblicos,
SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRTICAS, n. 40, 2002, pp. 9-22

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como valor de legitimao do funcionamento da administrao. A adeso dos indivduos ao processo de modernizao e de racionalizao da administrao , alm de um acto que diz respeito ao prprio interesse, um acto de confiana na forma como a tica profissional respeitada pela autoridade. A tica hoje um valor em relativo declnio, mas sem confiana nos comportamentos e nos processos, no haver adeso a uma reforma modernizadora. A tica profissional um procedimento e um modelo de aco. Ora, uma prtica administrativa e poltica alheada das exigncias dos cidados em matria de responsabilidade face utilizao dos recursos pblicos (menosprezando os programas de accountability, ou seja, a obrigao de responder pelos actos e resultados), face s decises vinculantes que afectam os indivduos e face aos riscos e incertezas da sociedade, aprofunda o dfice de legitimidade e de desempenho dos sistemas administrativo e poltico. Nesse sentido o conceito de responsabilidade, que, no nosso entender, vai alm da noo de accountability, constitui um dos fundamentos contratuais da vida em sociedade e da confiana nas instituies polticas e administrativas. O conceito de responsabilidade assegura o princpio tanto da utilizao e prestao de contas dos recursos pblicos e da autoridade poltica e administrativa, como o princpio de precauo e segurana das sociedades cada vez mais complexas. O objectivo deste artigo aprofundar a questo da responsabilidade em trs nveis. Uma dimenso organizacional, enquanto funcionamento do sistema administrativo e prestao de contas dos resultados; uma dimenso institucional, entendida como responsabilidade poltica e administrativa face aos direitos da cidadania; e, por ltimo, uma dimenso contratual da responsabilidade poltica, entendida como categoria constitutiva da democracia numa fase de sociedade de risco. Esta distino naturalmente arbitrria e tem apenas por funo delimitar melhor as diferentes competncias e obrigaes de cada um dos nveis. A categoria de cidadania, como matriz de integrao social e sistmica, percorre cada uma das trs dimenses do cidado, como contribuinte, como eleitor e como partcipe da sociedade. A categoria de cidadania, operando como mediadora entre os indivduos e as estruturas sociais, constitui-se como uma forma especial de organizar o espao poltico e onde assentam a diferenciao, a integrao, as tenses e as orientaes sociais e organizacionais da vida colectiva em democracia.

A dimenso organizacional: accountability

A responsabilidade sobre os actos e as funes do sistema administrativo tem vindo a ser equacionada em torno do conceito de accountability, interpretado como a obrigao de responder pelos resultados (Arajo, 2000), no sentido do controlo oramental e organizacional sobre os actos administrativos, do respeito pela legalidade dos procedimentos e da responsabilizao pelas consequncias da execuo das polticas pblicas.

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Os mtodos de controlo na administrao pblica assentam, normalmente, no controlo hierrquico interno sobre as competncias e funes, no controlo da prestao de contas dos programas e polticas, no controlo normativo prvio orientaes estipulando ex-antes os procedimentos administrativos de controlo a serem observados e nas auditorias internas e externas administrao por entidades certificadas ou por rgos de soberania. Certamente que esta panplia de instrumentos no indica a efectividade dos mesmos: o descontrolo sobre os actos e a falta de responsabilidade perante o cidado desde os prazos de respostas at o controlo dos gastos, passando pela eficincia da funo por parte do sistema administrativo e da autoridade poltica so, na nossa sociedade, alguns dos elementos fundamentais do dfice de confiana e da opacidade da administrao pblica e do poder poltico. O controlo externo, nomeadamente a publicidade dos actos, as informaes veiculadas pelo sistema de comunicao social, a abertura dos processos (audincias pblicas) antes da tomada de deciso, a interveno orientadora e crtica dos grupos de interesse pblico, bem como o funcionamento do prprio mercado, apesar da sua importncia crescente no controlo exterior do sistema administrativo, no tm vindo a ser suficientes para inverter a tendncia da insuficiente credibilidade, em matria de responsabilidade, da administrao pblica e da autoridade poltica. A actual difuso do mtodo de accountability obrigao de responder pelos resultados , originrio da tradio das organizaes privadas e das institu ies simples, apresenta-se, em teoria, como a soluo do problema da responsabilidade da administrao pblica. A ideia da accountability, ou da obrigao de prestar contas dos resultados, foi sendo transposta para as entidades pblicas como instrumento do controlo financeiro, tanto do ponto de vista do oramento dos programas e medidas implementadas, como em torno da relao custos/benefcio, ou seja, critrios orientados pelos indicadores da eficincia e do controlo oramental. Neste aspecto, deve assinalar-se que o princpio da accountability tem um forte potencial na reforma da administrao pblica, nomeadamente no que se refere nfase posta na tcnica de controlo dos abusos oramentais, na segurana relativa utilizao dos recursos pblicos, bem como no processo de aprendizagem no controlo dos custos e da gesto da qualidade (Wolf, 2000) dos resultados. Contudo, no que diz respeito ao princpio de prestar contas dos resultados, parece haver actualmente uma tendncia para a deslocao dos aspectos legais, hierrquicos e polticos para, em contrapartida, enfatizar os aspectos financeiros e econmicos (Romzek, 2000), particularmente nos custos dos programas e de pessoal. O processo da accountability, portanto, utilizado como meio no apenas de controlar a utilizao dos recursos pblicos, segundo critrios e processos de apresentao de contas e resultados, mas tambm como maneira de estimular ganhos econmicos e eficincia com respeito aos recursos pblicos. Hoje em dia no faltam razes para tal preocupao: desde o problema do dfice fiscal, do peso do sector pblico na economia e dos gastos com o pessoal, at tendncia para o incremento regular da carga fiscal no rendimento dos indivduos e das empresas. Contudo, o conceito de accountability, apesar da sua centralidade na prestao de contas dos actos administrativos e na definio, formulao e controlo das

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polticas pblicas (Peters, 1995), nomeadamente nos indicadores da relao resultados/custos, parece ser menos pertinente quando se trata da qualidade dos produtos, da racionalidade das medidas e da equidade da utilizao, ou mesmo dos critrios de eficincia dos recursos pblicos. Para estes resultados mais qualitativos, parece no haver indicadores adequados no modelo financeiro da accountability. O princpio da accountability na administrao pblica no pode ser reduzido a uma questo tcnica, pois trata-se de uma questo democrtica (Wolf, 2000). nesse contexto que se nos afigura importante abordar a questo da obrigao de responder pelos resultados, num registo mais poltico, onde o problema da responsabilidade pela utilizao dos recursos pblicos se relaciona mais amplamente com a cidadania e a responsabilidade poltica. Afigura-se que a importncia de prestar contas dos resultados no pode visar apenas a eficincia das polticas, mas tambm o tipo de orientao prevalecente numa sociedade democrtica. Na terceira parte deste artigo voltaremos a esta questo problemtica. Por agora e ainda dentro deste ponto, pensamos ser necessrio, para uma melhor compreenso das virtualidades e dos limites das tcnicas do accountability, tecer algumas consideraes sobre os problemas que este procedimento levanta na nossa administrao, tanto ao nvel da actual estrutura organizacional da administrao pblica, como ao nvel dos comportamentos e do funcionamento do pessoal do sector pblico. Em primeiro lugar, as reformas que entretanto tm vindo a ser introduzidas na administrao pblica, nomeadamente a alterao das fronteiras do sector pblico, exemplificada no recurso subcontratao, nas parcerias entre pblico, privado e associativo e na delegao de competncias, contribuem para obscurecer o princpio da obrigao de prestar contas dos resultados e da gesto dos recursos pblicos. Com efeito, os sistemas de subcontratao e de parcerias, tendncia em aumento nesta fase do estado regulador e de esbatimento das fronteiras do sector pblico, acarretam alguma disperso da autoridade e das entidades s quais devido a prestao de contas dos resultados de gesto e de utilizao dos recursos pblicos (Walker, 2002). O sistema de subcontratao praticado no sector pblico difere do sistema de contratao entre duas entidades privadas independentes, na medida em que, por um lado, h mais entidades envolvidas e, por outro, h uma separao entre o fornecimento e o financiamento. A complexidade relacional entre as organizaes limita a clareza das responsabilidades pelos actos de gesto e pelo controlo dos resultados. Nestes sistemas h trs tipos de relaes: o cliente com o fornecedor, o fornecedor com o financiador e o cidado-cliente com o financiador. A hierarquia das responsabilidades e a definio dos critrios de apreciao da obrigao de responder pelos resultados tornam-se mais opacas e casusticas. Neste sentido, a complexidade do modelo organizacional da administrao pblica torna mais difcil, seno menos transparente, o processo de accountability. Em segundo lugar e da mesma maneira que no precedente, a introduo de agncias e institutos independentes afecta o princpio de prestao de contas sobre os resultados e o controlo dos gastos, seja porque h vrias entidades envolvidas com competncias de auditorias entidades administrativas e rgos de soberania , seja por que no cla ra a de li mi ta o de res pon sa bi li da des e a

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compatibilizao entre a autonomia de gesto e de produo por objectivos das agncias e institutos pblicos independentes e os critrios de responsabilizao oriundos da autoridade administrativa e poltica (Aucoin e Heintzman, 2000). Em terceiro lugar, o modo de funcionamento da administrao, nomeadamente os princpios organizativos e comportamentais em que assenta, em grande parte, o servio pblico, limitam as virtualidades do modelo de controlo dos custos, da responsabilidade pelos actos administrativos e da prestao de contas face a entidades imparciais. A potencialidade do sistema de accountability, em termos de modernizao e de racionalizao dos servios pblicos, pressupe um funcionamento pelo menos estandardizado segundo os critrios profissionais dos actos de gesto da administrao pblica. Ora, pensamos que h vrios aspectos a ter em conta na questo da responsabilidade pelos actos de gesto e do respeito pelos procedimentos administrativos definidos. Por um lado, a descoordenao dos vrios subsistemas da administrao pblica, o fechamento do processo da deciso, num mbito de fragmentao da memria administrativa e processual, no permitem que as decises e as medidas de controlo e fiscalizao formem doutrina e precedentes na acumulao de saber. A descontinuidade administrativa limita a fiscalizao regular e continuada dos actos administrativos e de controlo dos programas. Por outro lado, a predominncia de um ambiente de trabalho sem demasiado controlo interno e externo, privilegia uma forma de recrutamento prxima da cultura clientelar e do conhecimento que, por sua vez, fazem com que o desempenho profissional, a fiscalizao, o controlo dos actos, estejam imbudos de um relativo subjectivismo, de compromissos e favores que limitam a objectividade dos procedimentos. A cooptao uma prtica que no se limita apenas aos servios pblicos administrativos. Tambm no se pode dizer que toda a administrao partilha destas caractersticas: claro que existem situaes diferenciadas e segmentos ou sectores cujo desempenho e responsabilizao so de assinalar. Trata-se, porm, de observar que, no obstante os exemplos de excelncia recentemente desenvolvidos (Mozzicafreddo, 2000), a regularidade de comportamentos disfuncionais, uma das caractersticas da nossa administrao pblica ajudada pelo dfice de responsabilidade e de tica profissional da esfera poltica , tem vindo a tornar-se mais evidente.

A dimenso poltica e institucional da responsabilidade

No estado de direito, a ideia de responsabilidade assenta num sistema normativo que define a sua fundamentao legitimadora na prossecuo e proteco dos direitos do cidado e na defesa do cidado enquanto agente portador de um estatuto prprio no tecido social e poltico. A categoria de cidadania constitui-se como uma forma especial e histrica de organizar o espao poltico da sociedade. A responsabilidade, como elemento distintivo da administrao e da governao, implica a

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utilizao de procedimentos e de mtodos de actuao, numa perspectiva da construo de uma sociedade de confiana, associando cidados, eleitos e decisores, na construo da democracia (Albertini, 2000; Beaud e Blanquer, 1999). Parece-nos importante, para melhor preciso da questo da responsabilidade poltica, abordar este problema em dois nveis que, embora relacionados, remetem para argumentao especfica.

Legitimidade e responsabilidade Ser que a eficincia nas contas pblicas e a racionalizao no controlo financeiro dos resultados equivale a democraticidade dos actos de administrao? Ser que o aumento da responsabilidade pelos actos de gesto pblica equivale a responsabilidade poltica do sistema de governo? Certamente que contribuem poderosamente para uma melhor utilizao dos recursos colectivos e, portanto, para o funcionamento democrtico do sistema administrativo. Pensamos, contudo, que esta situao, que est longe de corresponder realidade quotidiana da nossa sociedade, no responde adequadamente s necessidades de legitimao do sistema administrativo e poltico de governao. O respeito pelos preceitos legais, o controlo das contas e a gesto eficiente dos actos e das medidas administrativas, essenciais a uma administrao racional e transparente, no podem anular ou negligenciar a legitimidade das polticas e da utilizao dos recursos colectivos: a responsabilidade significa que o poder e, portanto, a autoridade administrativa, deve justificar-se perante os cidados. Em concreto, o que parece ser central no problema da responsabilidade poltica a gesto das consequncias das polticas e dos programas pblicos que se implementam, ou seja, as consequncias da escolha efectuada pela autoridade poltica, no sentido de orientaes e valores das escolhas polticas. A confiana nas polticas pblicas passa, necessariamente, pelo crivo da prestao de contas e da transparncia na utilizao dos recursos pblicos, mas deve assegurar, igualmente, a equidade das polticas e da utilizao dos recursos colectivos e a responsabilidade dos actos de administrao e de governo. Aos indicadores de eficincia e de economia na gesto dos recursos pblicos devem juntar-se indicadores de avaliao da qualidade e justia desses mesmos programas: os indicadores que medem a positividade do controlo dos custos oramentais e da racionalizao dos actos administrativos dos programas de combate pobreza sero insuficientes, em termos de indicadores de equidade, se o nvel de pobreza no diminuir. Pensamos, ainda, que dificilmente aumentar a confiana dos cidados nas instituies polticas se, apesar da eficincia da mquina fiscal na arrecadao das receitas e a despeito das economias de gesto da mesma, o prprio sistema for injusto na distribuio da carga fiscal, como , alis reconhecidamente, o nosso sistema. A realizao dos valores da cidadania implica, de maneira credvel, a conciliao entre a eficincia e a justia na esfera dos actos de administrao e de governo da sociedade. Na questo da cidadania o sistema jurdico e poltico tem precedncia sobre a ordem funcional: os princpios de gesto organizacional dos

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servios pblicos so sempre os de uma gesto para o bem pblico ou comum, o qual est sujeito prioridade do sistema jurdico e poltico (Pitschas, 2001).

Objectivao da responsabilidade Com vista a reflectir sobre a questo da responsabilidade poltica, para alm da questo sobre o contexto jurdico da responsabilidade dos decisores, interessa, para os objectivos deste texto, tecer algumas consideraes acerca do debate que tem vindo a ser levantado a propsito do dfice de confiana nas instituies polticas e administrativas. A responsabilidade da funo pblica est condicionada, por um lado, pelo facto de o exerccio do poder ter por objectivo natural a obteno de resultados eficazes e, por outro, pela possibilidade, inerente funo, de se ser sancionado positiva ou negativamente: no pode haver responsabilidade pela funo sem sano (Coicaud, 1999). Para alm da responsabilidade poltica propriamente dita, ou seja, a responsabilidade pela prestao de contas perante os eleitores e perante os rgos de soberania, nas suas vrias dimenses de moo de confiana, de rejeio, de demisso, interessa, neste caso, considerar a responsabilidade poltica e administrativa enquanto obrigao de prestar contas pelos actos praticados no exerccio da funo. Tanto ao nvel da administrao, como da autoridade poltica, de admitir, em termos de responsabilidade da funo, que a colectividade pblica, nomeadamente o estado, as cmaras, a administrao, tm o dever de reparar as consequncias da m organizao ou do no funcionamento da administrao (Moreau, 1986). Os actos do governo e da administrao no podem deixar de ter sano administrativa ou penal pela falta ou culpa do servio, seja culpa da organizao e do funcionamento annima , seja culpa individual motivada pela aco pessoal. A ideia de que os funcionrios e os agentes polticos so responsveis perante a autoridade hierrquica e que estes so responsveis perante os rgos de soberania est bastante longe da realidade. A responsabilidade sem sano para alm do normal e regular acto de sano eleitoral, positivo ou negativo no s um dos principais elementos do dfice de credibilidade do sistema administrativo e poltico, da perca de confiana nas instituies, como uma das principais razes do mau funcionamento da administrao pblica. Nesse contexto, importante ter presente que o valor pedaggico e processual, no seio da administrao pblica, da justia comutativa, ou seja, do dever pblico de justa indemnizao compensatria pela falta, independentemente da natureza ilcita do acto praticado, impe-se ao estado ou administrao, exclusivamente, com fundamento no princpio da igualdade dos cidados perante os encargos pblicos (Brito, 2002). O facto de os agentes terem que responder pelos seus actos administrativos ou decisrios obriga, em termos de procedimentos do sistema administrativo, a terem um desempenho profissional positivo, tanto em termos de prazos e de qualidade do acto, como da racionalidade e transparncia do funcionamento. A irresponsabilidade do sistema administrativo e da autoridade poltica, em termos de funcionamento e de respeito pelos preceitos jurdicos e polticos dos direitos dos

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cidados, directamente proporcional insuficincia da sano, positiva ou negativa, pelos actos de gesto pblica. Alis, razovel considerar, e veremos este assunto no ltimo ponto deste texto, que o declnio da responsabilidade pelos actos de administrao e de governao, est na base do aumento da jurisdizao da sociedade e das expectativas de responsabilidade penal e administrativa dos actos decisrios. Assinale-se ainda, a propsito da responsabilidade no funcionamento do sistema administrativo e da autoridade poltica, que a disfuncionalidade da gesto pblica tem, igualmente, por base razes organizacionais e culturais, devido, justamente, insuficincia de regras e procedimentos de actuao orientadores da aco administrativa. As formas organizativas do trabalho, por um lado, carentes de suficientes qualificaes, tanto ao nvel de quadros superiores como ao nvel administrativo, e com reduzida produtividade em termos de horas/produto e em termos de tecnologias de apoio gesto, e, por outro, dominadas pelas formas centralizadas das decises, com circuitos hierrquicos e segmentados de responsabilidades, limitam o seguimento dos processos, a leitura atenta e conscienciosa dos dossis, a observncia dos prazos e normas: incidem, em suma, negativamente na responsabilizao individual pelo desempenho do servio pblico. A ausncia de sano, pela no observncia das normas de funcionamento e da fiscalizao regular das decises estabelecidas, igualmente um dos obstculos ao princpio de responsabilidade e credibilidade do sistema. Por outro lado, e relativamente esfera poltica, nomeadamente ao nvel dos altos cargos polticos e institucionais, a prtica exagerada do particularismo institucional (Ferrera, Hemerijk e Rhodes, 2000), ou seja, as prticas que encorajam o corporativismo e as relaes clientelares, onde no raro observar a mistura de agentes privados e pblicos nas instituies pblicas, limita a eficcia do controlo, da fiscalizao e da observncia das normas. Neste contexto, as aces administrativas e polticas, consistentes no normal prosseguimento dos dossis, no andamento dos inquritos e avaliaes, tornam-se, com excepo de algumas exemplares aces fiscalizadoras com forte impacto meditico, casusticas e instrumentais. Observe-se, contudo, que o particularismo institucional, sendo uma realidade poltica inerente aos regimes democrticos, onde a pluralidade de interesses, as necessidades de alianas polticas que apoiam a estabilidade dos governos, fazem parte das estratgias dos executivos, no pode limitar os objectivos e a legitimidade democrtica nem, o que por demais evidente, apresentar-se como uma das caractersticas mais salientes no lugar de um modelo de tica poltica e de iseno pblica.

A responsabilidade da administrao face sociedade de risco

O acumular de situaes de risco e de incertezas em consequncia do desenvolvimento da sociedade e, sobretudo, da complexidade e das formas desse desenvolvimento, coloca a questo do alcance e dos limites da responsabilidade pblica,

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relativamente sociedade democrtica, numa outra perspectiva, complementar, certamente, mas especfica. Como uma primeira observao de apresentao do problema, vale a pena lembrar a dimenso das incertezas e das situaes de risco da vida em comum que se manifestam actualmente, quer na rua, nas estradas e pontes, nos locais de trabalho, nos hospitais e escolas, quer nos espaos ldicos nocturnos, nos parques de divertimentos, etc. As incertezas e as situaes de risco manifestam-se, igualmente, no mbito do controlo social, ambiental e tcnico, adequado preservao das condies ambientais, na manipulao gentica dos alimentos, no mbito das novas tecnologias e nos problemas da proteco da privacidade. Os problemas com as situaes imprevistas, com as incertezas e inseguranas dos cidados no so, porm, novos na nossa sociedade. A sua visibilidade hoje maior devido, sobretudo, acumulao de situaes de ruptura tcnica e social, ao aumento de expectativas dos cidados e, ainda, manifesta omisso poltica em implementar programas de manuteno dos equipamentos colectivos e de fiscalizao das situaes irregulares. Num segundo ponto de apresentao do problema, consideramos que o aumento das situaes de risco e de incerteza verificado um dos factores, entre outros, que estimulam a tendncia para a jurisdizao das relaes sociais. A tendncia actual de resoluo dos problemas pela via jurdica, por um lado, encoraja o sentimento e a ideologia da vitimizao, com o consequente processo de indemnizao e, simultaneamente, a exigncia de novas regras de regulao e, por outro, esta tendncia para a criminalizao ou responsabilizao poltica e administrativa pode ser interpretada como uma nova sensibilidade poltica, que traduz uma percepo da indiferena dos poderosos (da esfera poltica e administrativa) pelo sofrimento do cidado comum. Esta sensibilidade apresenta-se como uma procura de responsabilizao individual, pagadora face a um quotidiano vivido como injusto e incerto: uma reivindicao poltica (Beaud, 2000), entendida como uma exigncia dos cidados, face ao estado e elite poltica e administrativa, de responsabilidade poltica pelos seus actos. Pretende-se, assim, nesta ltima parte do texto, reflectir sobre as diferentes fases da evoluo sociolgica da responsabilidade, nas quais e num contexto de direitos do cidado, as incertezas e o risco foram sendo estruturados. Digamos, em termos de questes problemticas, que a noo da responsabilidade e da culpa percorre fases distintas. A questo da responsabilidade, relativamente s incertezas dos indivduos e aos riscos que surgem na vida em sociedade, tem vindo a sofrer significativas transformaes ao longo do processo de individualizao das sociedades. Por um lado, o processo social de individualizao tem conduzido a um distanciamento dos indivduos relativamente s comunidades tradicionais de pertena e a uma dependncia institucional, laboral e urbana, que dificilmente podem, de maneira eficaz, funcionar como factores de integrao. nessa nova relao de dependncia que se situa a expanso das incertezas com as quais o indivduo se confronta. Por outro lado, a noo de risco evolutiva e inseparvel da ideia de probabilidade clculo das consequncias possveis. A ideia de risco supe que as aces no esto

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garantidas partida. Alm do mais, a sociedade de risco uma sociedade orientada para o futuro: assim, desligar-se do passado e das comunidades e instituies de integrao introduz incertezas quanto ao futuro da aco (Giddens, 2000). A questo da responsabilidade e da cidadania coloca-se de maneira muito diferente nas trs fases mais distintivas da evoluo das sociedades modernas: no incio da industrializao e no regime poltico liberal; na sociedade industrial e no estado de direito; e na sociedade moderna com o seu estado regulador. Nos pontos a seguir tentaremos discutir, de maneira assaz sinttica, a evoluo das formas de responsabilidade, segundo o contexto histrico e, naturalmente, de organizao poltica da sociedade.

Sociedade liberal Na primeira fase que nos interessa considerar, ou seja, nos incios da sociedade industrial e no contexto de um regime poltico relativamente liberal, o paralelismo entre industrializao, incerteza, pobreza e desintegrao social equacionado em termos de esferas autnomas de aco: pensa-se numa distino clara entre direito e moral. Estes deveres de assistncia no indicam que os pobres tenham direito assistncia, mas indicam, ao contrrio, que o que est em discusso o que pode ser, ou no ser, direito: so os critrios de jurisdicidade que se discutem, por forma a estabelecer o limite entre o direito e o dever (Ewald, 1996). O direito contratual, supe a troca de equivalentes e, assim, a sociedade no pode ajudar o outro sem contrapartidas: o que moral no pode ser uma obrigao. As incertezas ou o infortnio do indivduo no seu relacionamento com a sociedade so, neste contexto, uma responsabilidade individual, uma responsabilidade de indivduos mais ou menos previdentes com as eventuais situaes aleatrias da sociedade e do trabalho. A moral da assistncia e os deveres de socorro humanitrio evidenciam a contradio entre a utopia liberal formulada pela economia de mercado do laissez-faire e as exigncias da poltica (Bendix, 1974). O estado deve, por imperativo moral, promover o socorro mtuo e a assistncia, mas sem que possa consagr-los como obrigao jurdica. A pobreza um comportamento e no pode ser equacionada como um direito.

Sociedade industrial Numa segunda fase da evoluo, em que a sociedade industrial e o contexto do estado de direito predominam, a sociedade redefine a sua filosofia da responsabilidade. O pensamento poltico e a prtica social comeam por admitir, face regularidade da relao entre a industrializao e as incertezas e os riscos da existncia, que a responsabilidade pelos actos da vida em comum, neste caso, pelo progresso econmico e social, pode ser imputada entidade que constitui o progresso, ou seja, a sociedade. Qual a razo deste deslocamento da noo de responsabilidade? Por um lado, a percepo de que existem razes econmicas, sociais e

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urbanas para as incertezas e infortnios, nomeadamente a pobreza: a industriali zao um fenmeno sociolgico que invade e altera os outros sectores da sociedade e modifica a relao dos indivduos com o meio ambiente. Por outro, pensa-se que as zonas de incertezas e de riscos que a sociedade industrial produz obedecem a uma variedade de causas com efeitos directos e indirectos e diferidos no tempo. Entre o estado e o indivduo, num crescendo do processo de individualizao, descobre-se, com base na regularidade dos acidentes de trabalho, que a sociedade opera uma distribuio dos infortnios ou das desgraas segundo uma lgica prpria do social, independentemente da boa ou m conduta de cada um (Beck, 1998): o crescimento econmico um produto social. Por ltimo, o desenvolvimento dos direitos de cidadania altera a noo da responsabilidade, na medida em que a igualdade perante a lei e a sua concretizao nos regimes democrticos encorajam o estabelecimento de direitos sociais que funcionam como mecanismos de compensao das assimetrias e das incertezas resultantes do mercado (Flora e Heidenheimer, 1990). A figura jurdica do seguro de acidente de trabalho, nos finais do sculo XIX, torna-se o modelo tpico da deslocao da percepo do direito e da discusso sobre os critrios de jurisdicidade. A relao salarial no apenas uma troca de equivalentes. Do facto de o trabalhador estar sujeito forma como organizado o processo de trabalho, decorre que a questo da segurana no trabalho se torna uma responsabilidade do colectivo (Ewald, 1996). Estas medidas sociais e actos legislativos abrem a via para a noo de responsabilidade sem culpa. Doravante trata-se de equacionar a responsabilidade como uma gesto colectiva do risco, pressupondo, sociologicamente, que se pode gerir a incerteza social (Engel, 1995).

Sociedade moderna Na questo das caractersticas da sociedade moderna e do seu estado regulador, interessa, antes do mais, assinalar que o problema que se apresenta com a sociedade industrial, em matria de responsabilidade, a contradio entre o contedo universal da sua modernidade e a estrutura selectiva das suas realizaes. Considera-se que neste mbito que a responsabilidade pelas consequncias das suas aces no assumida positivamente face ao cidado. No fundo, como refere Beck, trata-se de uma fractura na modernidade da sociedade industrial, de uma descontinuidade da sua trajectria: a expanso das zonas de incertezas e o descontrolo dos riscos nomeadamente no ambiente e comercializao da natureza, nas transformaes genticas e no descontrolo das doenas e nos riscos da vida quotidiana e no trabalho pem em causa a ideia de que a sociedade industrial o ponto culminante da modernidade (Beck, 1998). Na sociedade moderna, a interdependncia dos sistemas e a diversidade de causas dos fenmenos sociais sustentam a indefinio das responsabilidades. A produo de riquezas acompanhada da produo e distribuio de riscos: os efeitos do desenvolvimento e do modelo praticado assimtricos, selectivos, descontnuos, desiguais e casusticos tendem a escapar ao controlo das instituies de

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orientao e de proteco dos cidados (Beck, 2000): a lgica da produo domina a lgica do risco. No contexto da evoluo complexa das sociedades a questo da responsabilidade desloca-se, relativamente sociedade industrial, para assumir caractersticas mais abrangentes. Por um lado, a cidadania torna-se um princpio de organizao da sociedade: mais do que um direito social ou um conjunto de direitos um instrumento ou uma matriz de organizao e de regulao das sociedades atravs da qual se equacionam as formas de integrao. A funo integradora desta categoria tanto mais reforada quanto mais a comunidade de trabalho, perante as mudanas ocorridas, vai perdendo a sua capacidade integradora. Por outro lado, na sociedade moderna, perante a expanso dos riscos e das incertezas sociais, a capacidade de gerir a conflitualidade de responsabilidade distributiva como prevenir, limitar e distribuir os riscos e incertezas que acompanham a produo de bens e o controlo da natureza exige maior competncia e responsabilizao do estado e da administrao pblica na sua funo de socializar as incertezas e os riscos. Em suma, numa sociedade onde as formas de mediao entre os indivduos e o estado tm vindo a perder importncia, exige-se, da esfera do poltico, uma clara e directa responsabilizao pelos efeitos do desenvolvimento e pela integrao social. Sendo hoje a cidadania uma matriz de organizao e de recomposio do tecido social das sociedades modernas e uma categoria social, na base da qual a sociedade assume colectivamente as incertezas e os riscos decorrentes da vida em comum, torna-se claro que a cidadania, como juno da subjectividade e da objectividade polticas, funciona, segundo Luhmann (1993), como base potencial de conflitos que j no podem ser tratados segundo as tradicionais disputas polticas e as ineficientes responsabilidades funcionais institudas. Em sntese, o sentimento de responsabilidade, como dizia Max Weber (1959), uma das qualidades mais significativas de um poltico, faz parte constitutiva da tica poltica. Esta qualidade, que raramente se evidencia, no apenas importante porque caracteriza o sentido do servio pblico, mas porque, neste contexto e juridicamente falando, a responsabilidade sobretudo indirecta. A responsabilidade poltica total, mas uma responsabilidade da funo e no se afigura legtimo pensar que seja penal, dada a relao indirecta com o que est em causa (Engel, 1995). Em termos de responsabilidade pblica directa, mas em termos jurdicos diferida nos escales hierrquicos da administrao. Da, portanto, a importncia de um funcionamento da administrao pblica, em termos de direito administrativo, que estimule, encoraje e cumpra o controlo e a fiscalizao dos actos e das decises com efeitos consequentes na vida da sociedade. O sentido da responsabilidade do poltico , no entanto, algo mais do que controlo e fiscalizao: um modelo de aco e de comportamento. Muito dificilmente a administrao e o cidado comum tero um comportamento de observncia das normas e de empenhamento responsvel num ambiente de desresponsabilizao poltica e administrativa face ao cidado e sociedade em geral.

A RESPONSABILIDADE E A CIDADANIA NA ADMINISTRAO PBLICA

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Nota

Este texto tem por base uma comunicao apresentada no colquio Administrao e Cidadania: Modernizao dos Servios Pblicos, organizado pelo mestrado em Administrao e Polticas Pblicas, do ISCTE, em 23 e 24 de Maio de 2002.

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Juan Mozzicafreddo. Docente do ISCTE e investigador do CIES. E-mail: jpmf@iscte.pt