Polticas de Igualdad, Equidad y Gender Mainstreaming

DE QU ESTAMOS HABLANDO?:

Marco Conceptual

Crditos

Edicin: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) San Salvador, 2008 Elaborado por: Evangelina Garca Prince para el Proyecto Regional de PNUD Amrica Latina Genera: Gestin del Conocimiento para la Equidad de Gnero en Latinoamrica y El Caribe. Diseo y Diagramacin: Paola y Celina Hernndez Obra de la portada: 13. Por Mara Luisa Herrera Rapela. Costa Rica Se permite la reproduccin parcial o total de este documento siempre que se cite la fuente.

Evangelina Garca Prince

Evangelina Garca Prince es uno de los referentes indiscutibles en materia de igualdad de gnero en la regin latinoamericana y tambin fuera de ella . Licenciada en Sociologa y en Antropologa y Doctora en Ciencias Econmicas y Sociales, tiene en su haber diversos post grados y diplomas en materias como psicologa social y losofa y numerosos cursos y diplomas de profesionalizacin. Su trayectoria profesional es extensa, diversa y completa. Trabaj como docente e investigadora de la Universidad Central de Venezuela en las Facultades de Economa y en la de Humanidades y en otras universidades nacionales y del exterior. Ocup diversos cargos publicos en su Venezuela natal: Senadora Nacional, Ministra de Promocin de la Mujer, integrante de la Directiva de la Comisin Para la Reforma del Estado, entre otros. Igualmente ha sido fundadora y es parte de las directivas de varias organizaciones no gubernamentales, algunas vinculadas a asuntos cvico polticos (Asamblea de Ciudadanos, Compromiso Ciudadano, Foro Interamericano de Derechos Humanos), otras dedicadas a la lucha por los derechos de las mujeres o a la promocin de sus liderazgos (Foro por la Equidad de Gnero, Centro de Estudios, Investigacin Social y Formacin de la Mujer, CISFEM, Genero, Democracia y Derechos Humanos, Voces Vitales de Venezuela, Internacional Womens Forum, Red Iberoamericana de Mujeres Lderes, entre otras), as como otras organizaciones vinculadas a asuntos de inters colectivo. Su temprano y persistente activismo a favor de los derechos de las mujeres ha signado gran parte de sus actividades profesionales, polticas e intelectuales. Entre 1992 y 1996 fue Vice-Presidenta del Comit de las Naciones Unidas para el seguimiento de la aplicacin de la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) . Ha formado parte, como representante de su pas, de la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de la ONU y ha sido parte de la Mesa Directiva de la Conferencia permanente de la CEPAL para la Incorporacin de la Mujer al Desarrollo en Amrica Latina y El Caribe y Presidenta de la Red Regional de Ocinas Gubernamentales de la Mujer. La combinacin de su experiencia profesional en el mundo de la gestin de los poderes pblicos y de la empresa privada, en ciertas reas, le ha permitido desarrollar una accin sostenida en aspectos claves para el adelanto de las Mujeres, tales como las Polticas de Igualdad, Mainstreaming de gnero, Planicacin Estratgica, Legislacin de Igualdad, Liderazgo de las Mujeres, Mujeres y Poder, Microempresas de Mujeres, Mujeres y Gerencia, Coeducacin y temas anes, los cuales ha cultivado simultneamente con otros intereses profesionales e intelectuales.

Ha realizado su trabajo mayoritariamente en Amrica Latina y El Caribe, prcticamente en todos los pases de la regin, as como en Espaa, en funciones de analista, investigadora, instructora de cursos y talleres, asesora, evaluadora, productora de documentos y proyectos de instrumentos legislativos, entre otras tareas. Entre sus numerosas publicaciones, destacamos: Reexiones sobre algunos contextos tericos para interpretar la articulacin entre democracia y gnero. Noviembre de 2004. Mrida, Venezuela. Venezuela: Estado actual de la Participacin Poltica de la Mujer y retos a enfrentar. Lima, Per, noviembre 2004 Violencia, desobediencia y tica. El comportamiento ciudadano. Caracas, 2004 Leyes y polticas pblicas de Igualdad. Experiencias regionales y nacionales. Lecciones aprendidas. Managua. 2004 Gnero en el Mainstream. Conceptos, metodologas y tcnicas. Aplicacin a polticas, planes y programas Igualdad de Gnero y Desarrollo Sostenible Contribucin al despeje conceptual y a la denicin de estrategias concretas de promocin del liderazgo de las mujeres en el presente.

DE CONTENIDOS

ndice
07 08 11 12 17 17 20 22 23 24 27 27 30 30 31 33 35 35 37 38 40 40 40 42 43 44 48 50 51 54 54 55 56 59 62 63

1. Introduccin 2. Sntesis de la evolucin histrica de las polticas de igualdad. a) Los enfoques oficialistas b) Los enfoques Alternativos 3. Conceptos fundamentales relacionados con las polticas pblicas 3.1. Definicin de las polticas pblicas 3.2. Fuentes de las polticas pblicas 3.3. Condiciones que deben llenar las polticas pblicas 3.4. Clasificacin de las polticas 3.5. Las y los actores en la definicin e implementacin de las polticas pblicas 4. Principales vertientes de la discusin conceptual y doctrinaria sobre la igualdad 4.1. Elementos tericos bsicos en la comprensin del principio de igualdad 4.2. Nuevos y ms recientes aportes a la comprensin del significado del principio de igualdad a) El principio de No discriminacin b) El principio de equidad c) La igualdad de Derecho o De Jure y la Igualdad de Hecho o De facto 4.3. Nuevas determinaciones y horizontes conceptuales que amplan la comprensin y aplicabilidad del principio de Igualdad a)La Igualdad de Oportunidades b)La Igualdad de Trato c) La Igualdad de Resultados 5. Polticas de Igualdad y mainstreaming de gnero 5.1. Algunas ideas introductorias 5.2. Las polticas gnero sensitivas o gnero inclusivas 5.3. Una nueva denominacin en el panorama: las polticas gnero transformativas 5.4. Definiciones e implicaciones de las polticas de igualdad 5.5. Las polticas de igualdad de gnero en el marco general de las polticas pblicas 5.6. La funcin estratgica de las leyes de igualdad 5.7. Equidad en las polticas de igualdad 5.8. Por qu pueden fracasar o fallar las polticas de igualdad 6. El gender mainstreaming 6.1. Sobre las denominaciones 6.2. Sobre la evolucin conceptual 6.3. Definiciones del gender mainstreaming 6.4. El mandato de de la estrategia de gender mainstreaming en el diseo de las polticas de igualdad 6.5. Componentes bsicos del gender mainstreaming 7. Anexos

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1.

Introduccin

omo parte de sus iniciativas, el proyecto regional

elaboracin de un diagnstico y un anlisis de la situacin regional y en la construccin de propuestas concretas para el avance del tema. El presente documento corresponde al marco terico o conceptual sealado y su objetivo principal, aparte de lo ya enunciado, es contribuir a la actualizacin de las deniciones e informaciones fundamentales sobre los cuatro aspectos principales que dominan las discusiones sobre el tema y que sern desarrollados en este documento: 1. Conceptos fundamentales relacionados con las polticas pblicas 2. Principales vertientes de la discusin conceptual y doctrinaria sobre la igualdad 3. Polticas pblicas de Igualdad 4. Gender mainstreaming Con estos cuatro temas, si bien no se agotan todas las materias que podran incluirse, se intenta revisar los componentes bsicos que pueden apoyar la comprensin de los procesos que se pueden estar dando en la regin. No se trata de una amplia o exhaustiva reexin o completa presentacin de los temas mencionados, sino una presentacin de algunos aspectos que nos parecen fundamentales. Por otra parte sabemos, que el asunto que nos ocupa no es un tema nuevo en la agenda latinoamericana de investigacin sobre la accin del sector pblico en el avance de las mujeres, pero muy probablemente va a proporcionar informacin sobre facetas del proceso de las polticas pblicas de igualdad que contribuir a enriquecer la reserva de informacin sobre el tema, como una contribucin a mejorar los procesos aludidos.
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del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Amrica Latina Genera ha iniciado un proceso de produccin de conocimiento que responde a la necesidad de subsanar las carencias y vacos que se han detectado en la regin en la aplicacin del gender mainstreaming en las polticas pblicas. Este proceso, que esta siendo asumido desde diversas vertientes dentro de la estrategia general del proyecto, est centrado en el inicio y realizacin progresiva de un amplio e intenso proceso de reexin sobre los requerimientos del diseo y puesta en marcha de una estrategia que permita el pleno desarrollo regional de las polticas de igualdad y la adopcin eciente del gender mainstreaming. De este proceso de reexin y de construccin de conocimiento se espera obtener: a) mayor claridad conceptual; b) un anlisis actualizado de la situacin de las polticas de igualdad y del gender mainstreaming en las polticas de la regin; c) un mapeo de experiencias, iniciativas de inters y buenas prcticas; d) orientaciones y recomendaciones para el impulso del gender mainstreaming en las polticas pblicas latinoamericanas; e) un mayor posicionamiento pblico del tema; f) generar debate nacional y regional sobre estos desafos; g) identicar elementos para una estrategia de fortalecimiento de capacidades para operacionalizar el gender mainstreaming. El punto de partida estimado para esta reexin se ha jado en la produccin de marco terico o conceptual que desarrolle de manera directa y breve los principales hitos conceptuales que tocan actualmente la discusin sobre las polticas de igualdad en la regin. Este marco es, a nuestro modo de ver, un elemento imprescindible para poder empezar a trabajar, en una segunda fase, en la

2.Sntesis de la evolucin
histrica de las polticas de igualdad

o es la primera vez que se plantea la realizacin de

sideracin de las mujeres no era explcita, se las supona subsumidas en un universo mayor de consideraciones signadas por lo masculino como sujeto principal de la historia y de los esfuerzos del Estado; de hecho no se las nombraba. Durante dcadas las mujeres fueron permanentemente excluidas de las referencias tericas, de las metodologas y de los contenidos de los paradigmas y estrategias de desarrollo, lo cual demuestra de manera palpable el valor humano que se les concedi en el contexto del proceso. Finalmente, la presencia femenina fue incorporada progresivamente, y en la evolucin de la atencin brindada por los gobiernos a sus necesidades, intereses y asuntos,

un diagnstico sobre las polticas pblicas que abordan la situacin y posicin de las mujeres. Desde hace ms de tres dcadas ha formado parte de debates protagonizados por diferentes tipos de actores nacionales e internacionales. En el proceso surgieron paradigmas que han intentado dar explicacin a las desigualdades de gnero, aun cuando no siempre se tuvo claridad sobre el hecho de que tales desigualdades tenan races estructurales. Lo cierto es que las mujeres han estado presentes de alguna manera en las estrategias y polticas de desarrollo, aun cuando hasta hace muy poco tiempo esa presencia era apenas perceptible, muy opaca y hasta irreal. La con-

Cuadro 1. Fases en la evolucin de la atencin brindada por los gobiernos a las necesidades, intereses y asuntos de las mujeres Fases evolutivas
Primera fase 1945 - 1962

Hechos inuyentes
Creacin de la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer (Commission for the status of woman). Adopcin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Aprobacin de la Declaracin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer. Aparece el documento Estrategia de Desarrollo Internacional para la Segunda Dcada (1971-1980), donde se habla de la necesidad de la plena integracin de las mujeres al esfuerzo total del desarrollo. Celebracin de la Primera Conferencia Mundial del Ao Internacional de la Mujer, en Mxico. Primera Dcada de ONU hacia la Mujer, en el marco de la Estrategia Internacional para el Desarrollo. Segunda Conferencia Mundial de la Mujer: Copenhague, 1980. Adopcin de la Convencin para la Eliminacin de toda Forma de Discriminacin contra la Mujer. 1979 Tercera Conferencia Mundial de la Mujer, Nairobi, 1985 IV Conferencia Mundial en Beijing. Conferencias Mundiales sobre Ambiente, Derechos Humanos, del Nio y la Nia, Poblacin, Asentamientos Humanos; Cumbre Social

Foco de inters de la etapa

Inters centrado en sealar las desigualdades y en determinar los obstculos al logro de la igualdad.

Acciones ms comunes
Acciones orientadas, casi exclusivamente, a lograr igualdad jurdica.

Segunda fase 1963 a 1975

El derecho de las mujeres a disfrutar de los benecios del desarrollo y a ser integradas al proceso como una condicin para el logro de las metas del desarrollo y paz duradera.

Inicio de respuestas ociales a demandas de igualdad jurdica. Primeros ensayos sobre la formulacin de polticas dirigidas a las mujeres. Cambios de actitudes y compromisos polticos de los gobiernos en relacin con las mujeres. Creacin de las primeras estructuras institucionales muy preliminares. Programas dirigidos a mujeres de sectores en desventaja para fortalecer sus capacidades econmicas productivas y elevar capacidades sociales bsicas. Fortalecimiento progresivo de la institucionalidad a cargo de los asuntos de las mujeres.

Tercera fase 1976 a 1985

Cambio en la conciencia internacional sobre impacto de la situacin de la mujer en el desarrollo, especialmente a travs de fenmenos generalizados como la pobreza, la superpoblacin, el analfabetismo, la desnutricin y otros semejantes. Nueva concepcin de la mujer como agente y beneciaria del proceso de desarrollo en todos los sectores y todos los niveles.

Cuarta fase 1985 a 1995

Evaluacin de los impactos de los esfuerzos realizados. Consideracin del carcter global que deben tener. Aparecen el enfoque de gnero y el principio de mainstreaming. Relevancia del tema de la violencia.

Fortalecimiento organismos de las mujeres. Polticas pblicas sectoriales con atencin a los asuntos de mujeres. Primeros planes.

Sistematizacin y elaboracin de la autora a partir de la obra The United Nations and the advancement of Woman. 1945 1995. United Nations. New York. 1995
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pueden distinguirse varias etapas que han sido caracterizadas por la Organizacin de las Naciones Unidas, cuando hubo de hacer el recuento de los 50 aos de accin transcurridos desde 1945 a la fecha de la IV Conferencia Mundial de la Mujer en 1995. El cuadro que se muestra a continuacin sintetiza dichas etapas. Los contenidos del cuadro anterior, se reeren a la iniciativa analtica de todo este proceso realizada por la Organizacin de las Naciones Unidas, ONU1. En ella se determin que en un primer periodo, comprendido entre 1945 a 1962, cuando se cre la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer (Commission for the status of woman) y se adopt la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el inters de la Comunidad Internacional se centr en el sealamiento de las desigualdades y en la determinacin de los obstculos para el logro de la igualdad. En esa fase las decisiones y acciones de los Estados, as como de la propia Organizacin se orientaron, casi exclusivamente, al logro de la igualdad jurdica. En la segunda fase, que se dio desde 1963 a 1975, hubo un proceso en el cual los Estados comenzaron a brindar alguna respuesta signicativa a las demandas de igualdad jurdica, impulsados en gran medida por la aprobacin de la Declaracin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer. Por esas fechas apareci el documento "Estrategia de Desarrollo Internacional para la Segunda Dcada (1971-1980)", donde se menciona, por primera vez y muy brevemente, a las mujeres en el desarrollo: se hablaba de la necesidad de la "plena integracin de las mujeres al esfuerzo total del desarrollo". Fueron los aos de los primeros ensayos sobre la formulacin de polticas dirigidas a las mujeres, cambios de actitudes y compromisos polticos de los gobiernos en relacin con la poblacin femenina, as como la creacin de las primeras estructuras institucionales muy preliminares.
1 The United Nations. Department of Public Information: The United Nations and the advancement of Woman. 1945 - 1995. United Nations. New York. 1995

En este perodo se celebr la Primera Conferencia Mundial del Ao Internacional de la Mujer, en Mxico en 1975, bajo el lema de Igualdad, Desarrollo y Paz. En ella se deni el derecho de las mujeres a disfrutar de los benecios del desarrollo y a ser integradas al proceso como una condicin para el logro de las metas y la obtencin de una paz duradera. Fue un perodo muy dinmico y bastante disparejo en la evolucin de la consideracin de la situacin de las mujeres, especialmente las de los pases subdesarrollados que estuvieron en el foco de inters de aquella etapa. La tercera fase, segn seala la ONU, corresponde a los aos que van desde 1976 a 1985 y correspondi a la llamada Primera Dcada de ONU hacia la Mujer, en el marco de la Estrategia Internacional sealada anteriormente. Se registr un importante cambio en la conciencia internacional acerca del impacto que tiene la situacin de la mujer en el desarrollo, especialmente a travs de fenmenos generalizados como la pobreza, la superpoblacin, el analfabetismo, la desnutricin y otros semejantes. Estos hallazgos precipitaron la adopcin de la Convencin para la Eliminacin de toda Forma de Discriminacin contra la Mujer, en 1979, la cual fue congurada como una carta fundamental de los derechos humanos de las mujeres. La Tercera Conferencia Mundial de la Mujer celebrada en Nairobi represent el momento culminante de esta tercera etapa. Ya en la Segunda Conferencia reunida en Copenhague, en 1980, la mujer haba sido declarada agente y beneciaria del proceso de desarrollo en todos los sectores y todos los niveles. Para este momento, las acciones fundamentales que Naciones Unidas registraba en los pases, estaban vinculados a programas dirigidos a mujeres de sectores en desventaja para fortalecer sus capacidades econmicas productivas y elevar capacidades sociales bsicas. Esto vino acompaado del fortalecimiento progresivo de la institucionalidad a cargo de los asuntos de las mujeres.
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La cuarta fase comenz en 1986 y se extiende hasta 1995, y se caracteriz por el impulso signicativo que llegaron a cobrar los asuntos de la poblacin femenina en la discusin sobre las polticas pblicas en general, en el marco de una creciente comprensin de sus necesidades, gracias, especialmente a la irrupcin del enfoque de gnero, como referencia esencial para entender, signicar y proponer cambios que eliminen los factores estructurantes de la exclusin y de la subordinacin de las mujeres. En ese perodo se celebraron numerosas Cumbres y Conferencias mundiales y regionales sobre asuntos sectoriales2, en las cuales la presencia de las mujeres en los procesos del desarrollo fue ampliamente considerada. Fue la poca que culmin con la IV Conferencia Mundial en Beijing. Durante esta fase cobraron especial importancia las evaluaciones de los impactos de los esfuerzos realizados por los pases hasta ese momento, lo cual trajo como resultado plena claridad sobre el carcter global y sistmico que deben tener los esfuerzos a favor de la eliminacin de la discriminacin de las mujeres. La aparicin del enfoque de gnero y el establecimiento del mainstreaming de gnero como la estrategia idnea para el logro de la igualdad marcaron este perodo sobre todo al nal. En este momento el tema de la violencia de gnero contra las mujeres haba alcanzado una relevancia y aceptacin internacional. Actualmente muchas y muchos especialistas y estudiosos hablan del tiempo presente como una fase distinta, la cual est siendo denominada Etapa Post Beijing3 y que estara caracterizada por la emergencia de importantes categoras de anlisis y aplicacin de las polticas pblicas tales como las que suponen la Igualdad de Oportunidades, el Gender Mainstreaming o Gnero en el Mainstream o Mainstreaming de Gnero, los criterios de Derechos Humanos, la resignicacin de la ciudadana de las mujeres,

la globalizacin de actores y procesos que contribuyen al avance de la igualdad, pero al mismo tiempo la emergencia del valor de la diversidad en el establecimiento de las polticas que persiguen la igualdad, todas estas, como importantes dimensiones comprensivas. Si bien como acabamos de sealar, de cierta manera las mujeres han sido tomadas en cuenta en las polticas pblicas, el tratamiento de sus necesidades o de sus intereses en las etapas mencionadas ha pasado por diversas modalidades en la segunda mitad del Siglo XX y lo que va del Siglo XXI. Pese a la diversidad de las polticas que se han dado en todos estos aos y pese a que, muchas decisiones e iniciativas no lograron lo que hoy llamamos igualdad sustantiva4, todas son identicadas como polticas de igualdad, independientemente de que sta haya sido o no alcanzada plenamente, porque el propsito de tales decisiones y acciones era incidir positivamente en el logro de la igualdad. Los anlisis y propuestas del feminismo desde los aos 80 dieron bases para tipicar los enfoques de polticas pblicas predominantes o en auge durante esas dcadas. Los mismos han evolucionado desde las propuestas y acciones asistencialistas hasta las polticas de igualdad basadas en la aplicacin del enfoque de gnero, sin que esta evolucin necesariamente haya signicado que los anteriores han sido sustituidos o hayan desaparecido completamente para dar paso a otro totalmente diferente. En este ujo histrico los cambios en las polticas han incluido diferentes concepciones del rol y de los derechos de las mujeres frente a los roles y derechos masculinos y las obligaciones de los Estados nacionales en relacin con la poblacin femenina de cara a la situacin de los hombres. Los enfoques aplicados a las polticas desarrolladas a partir de los aos 40/50 hasta los aos 90, pueden ser clasicados en dos grandes grupos: a) Los Enfoques Ocialistas y b) los Enfoques Alternativos.

2 Conferencias Mundiales sobre Ambiente, Derechos Humanos, Poblacin, Asentamientos Humanos; Cumbre Social, entre otras. 3 Ana Isabel Garca: Conquista, compromiso y cambios de polticas publicas para la equidad de gnero en la era Post Beijing. Documento de Trabajo. Fundacin GESO. San Jos de Costa Rica. 1998
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4 Concepto que ser desarrollado en captulos posteriores.

Los primeros ganaron esa denominacin porque circularon ampliamente en la gestin de los gobiernos y fueron impulsados en su aplicacin por los organismos multilaterales, en espacios y mediante procedimientos formales ociales. Los alternativos emergieron de iniciativas de organizaciones no gubernamentales o de algunos gobiernos o de grupos que plantearon puntos de vista crticos o distintos a aquellos representados en los llamados enfoques ociales y que se siguen conociendo bajo las denominaciones que aport Caroline Moser a mediados de los aos 805.

Durante los aos setenta las feministas plantearon una fuerte crtica al modelo de desarrollo imperante con especial nfasis en denunciar el mito de la neutralidad de gnero de las estrategias de desarrollo. Gracias a la fortaleza intelectual y poltica que alcanz esta corriente en algunos crculos decisivos dentro del Sistema de las Naciones Unidas, se avanz hasta lograr la celebracin de la primera Conferencia Mundial de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre la Mujer, en Mxico, en 1975, cuyo marco consolid el naciente Enfoque de las Mujeres en el Desarrollo (MED/WID), el cual sostena que en las polticas orientadas al bienestar centrado en la familia, haban sido marginadas la capacidad productiva y la contribucin efectiva que potencialmente podan aportar las mujeres al desarrollo, por el hecho de que slo se las valoraba en sus roles domsticos y en su funcin maternal. El enfoque Mujeres en el Desarrollo (MED) evolucion en tres vertientes: MED de la Equidad, MED Antipobreza y MED de la Eciencia. Las tres compartan el criterio de que la mujer representaba un recurso no utilizado para el desarrollo. La visin del enfoque MED de la Equidad se focaliz en el logro de la igualdad, especcamente en el orden legal, mientras que la modalidad Antipobreza concentr su atencin en estimular la capacidad productiva de las mujeres en una visin muy selectiva de tal capacidad y de los estmulos empleados por los proyectos. La versin de la Eciencia, enunciada en el marco de las primeras polticas de ajuste estructural que se dieron a principios de los aos 80, asignaba a las mujeres una funcin en el alivio de las consecuencias de los ajustes, a travs del incremento de la eciencia de sus funciones en la familia, la produccin y la participacin en los asuntos de la comunidad. El cuadro 2 muestra los aspectos generales de estos enfoques. Para una visin contempornea, estas opciones de los enfoques MED, poseen lmites muy concretos que se hicieron relevantes cuando se evaluaron sus resultados
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a) Los enfoques ocialistas

Para una mejor comprensin e interpretacin de las races estructurales de estos enfoques propuestos por Moser, hemos incluido observaciones sobre el contexto de los modelos y estrategias de desarrollo dominantes en los perodos en los cuales alcanzaron su mayor popularidad. El Enfoque Asistencialista del Bienestar, desarrollado despus de la Segunda Guerra Mundial del Siglo XX, estuvo estrechamente vinculado al paradigma que anim la llamada Primera Dcada del Desarrollo, la cual estuvo centrada en lograr el crecimiento econmico y la modernizacin de las sociedades subdesarrolladas. En este contexto las mujeres fueron totalmente obviadas como agentes del desarrollo. Se las tena como simples espectadoras del proceso, en el que adems representaban una carga para el mismo por su dependencia y nula contribucin, mito que estuvo acompaado de su consideracin como simple agente de la reproduccin biolgica y que era, como ideologa, un derivado del sesgado paradigma del hombre como proveedor (breadwinner man), segn el cual la mujer es dependiente del hombre, quien es el principal responsable, y casi el nico, de la supervivencia humana.
5 La sistematizacin de los enfoques en gran medida fue originalmente realizada por Carolina Moser, con base en sus propias investigaciones y las de otras estudiosas como Jocelyn Massiah. Actualmente y sobre estas bases sumado a lo que desde nuestro punto de vista debe ser incluido, dichos enfoques han sido plenamente identicados, con base en las siguientes categoras: Antecedentes; Perodo de auge y popularidad; Soporte Administrativo; Identidad que conere a las mujeres objetivo; Supuestos (criterios, conceptos); Propsitos; Roles de las Mujeres que releva el enfoque; Cmo opera el enfoque; Qu necesidades satisface; Implicaciones de gnero; Crticas recibidas; Vigencia. Su mencin muy sinttica en este documento obedece a la intencin de darle un carcter referencial histrico, solamente.

Cuadro 2. Sntesis de los Enfoques Ocialistas de Polticas Pblicas sobre Mujeres (Aos 50 a nes de los 80)
Modelo Global de Desarrollo
Desarrollo / Subdesarrollo Auge entre 1950-----1960

Estrategias reales de Desarrollo

Enfoques de Polticas dirigidos a las Mujeres

ENFOQUE ASISTENCIALISTA DEL BIENESTAR Mujer: Vulnerable, dependiente, pasiva al desarrollo Su funcin: Maternidad. Reproduccin Polticas: Asistencialistas; invisibilidad Ministerios: de Salud, Bienestar; Programa Materno / infantil Acciones: Compensatorias, salud ginecolgica y obsttrica ENFOQUE MUJERES EN DESARROLLO MED/WID a) MED EQUIDAD: Igualdad jurdica, ocinas de la mujer, participacin socioeconmica. (igualitarismo, poblacionismo) b) MED ANTIPOBREZA: Atencin a las ms pobres. Roles Reproductivos con atencin a necesidades bsicas. Roles de productora: Mini crdito y Micro empresa. c) MEDEFICIENCIA: Mujer eciente. Ajuste invisible. Estrategias de supervivencia. Triple rol.

CRECIMIENTO ECONMICO

Crtica al economicismo: planteamiento del Desarrollo Integral Auge a mediados aos 60 a mediados 70

CRECIMIENTO ECONMICO CON DISTRIBUCIN DE BENEFICIOS SOCIALES. (NECESIDADES BSICAS)

Desarrollo Humano Sostenible Inicio en aos 80 hasta nes esa dcada

GLOBALIZACIN Y AJUSTES

a la luz de las propuestas de otras perspectivas como la que supuso posteriormente el enfoque de gnero. En trminos generales los signos relevantes de estos enfoques fueron:
a) Concentracin de su accin en las mujeres, como una categora inclusiva, lo cual ha sido tachado de unilateralidad. b) Su propsito de integrar a la mujer en el proceso de desarrollo. c) Intervenciones en las que la lucha contra la exclusin de las mujeres del proceso de desarrollo, otorgaba importancia a las necesidades prcticas de gnero, a los roles productivos de las mujeres y mantena la vigencia de sus roles reproductivos d) El resultado que se esperaba era ms eciencia y efectividad de las iniciativas y procesos de desarrollo.

Por lo anterior estos enfoques de polticas tienden a ser calicados como mujeristas; pero pese a sus lmites, en su momento signicaron importantes avances. Es necesario reconocer que el Enfoque de las Mujeres en el Desarrollo (MED) contribuy a visibilizar potencialidades de las mujeres diferentes a las reproductivas y a colocar en la agenda de las polticas el asunto del papel de las mujeres en el desarrollo y su situacin de marcada exclusin, como un verdadero obstculo al crecimiento. Pese a la buena intencin de la propuesta MED, el reconocimiento del quehacer de las mujeres se sigui considerando como dimensin ausente de los esfuerzos de la supervivencia humana.

b) Enfoques Alternativos
Los Enfoques Alternativos no representaron una secuencia de los Enfoques Ocialistas, ni pueden ser comparativamente evaluados al mismo nivel de alcance poltico de los primeros, ya que en algunos casos fueron visiones diferentes acerca de la manera de considerar los hechos vinculados a las desigualdades y discriminaciones. Tampoco pueden hilvanarse en una secuencia evolutiva, porque los alternativos, simplemente marcaron o signicaron

Fueron iniciativas de poltica donde predominaron acciones del tipo componente para las mujeres, proyectos para las mujeres, proyectos integrados, acciones dirigidas a incrementar la productividad y los ingresos de las mujeres e incrementar la habilidad de las mujeres para manejar sus obligaciones domsticas.
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rupturas en las visiones ociales.. En ciertos casos estas visiones alternativas alcanzaron plenitud en simultaneidad con aquellos y precisamente por no ser enfoques ociales, no pueden adscribirse, en los mismos trminos, a determinados modelos globales y estrategias de desarrollo. Los Alternativos han sido identicados por las tericas feministas que se han ocupado del tema, como: Enfoque de Empoderamiento, Enfoque de Emancipacin y Enfoque de Gnero en el Desarrollo. Fueron alternativas a las polticas orientadas a la incorporacin de la mujer al desarrollo del enfoque MED que predominaban en la mayor parte de los ambientes ociales que formaban parte del Sistema de las Naciones Unidas. El caso del Enfoque de la Emancipacin es el nico de los enfoques alternativos en el cual puede hablarse de una articulacin a un modelo de desarrollo que en este caso es el modelo de produccin caracterstico de los regmenes comunistas caracterizados por la propiedad de los medios de produccin en manos del Estado

y relaciones socialistas de produccin, animadas por el ideal de la plena igualdad de la poblacin. Las polticas pblicas dirigidas a las mujeres en los pases socialistas de la Unin Sovitica y anes, fueron identicadas por las tericas feministas como Enfoque de la Emancipacin. Y en este sentido fue caracterizado como un enfoque dirigido al logro de la igualdad social y econmica, principalmente en materia de educacin y salud, pero que mantuvo la exclusin de las esferas de la vida poltica. El Enfoque de Empoderamiento, emergi de la accin de ONG muy crticas, sobre todo en el Sureste asitico y en los pases de habla inglesa en El Caribe y en sus inicios en los aos 70, planteaba la necesidad de que las mujeres tuviesen inuencia en los cambios de la sociedad, especialmente en lo familiar y comunitario, a travs del incremento de sus habilidades y capacidades, de su empoderamiento6, especialmente en el plano del acceso y control sobre los recursos. Originalmente, este enfoque desech el planteamiento del acceso de las

Cuadro 3. Sntesis de los Enfoques Alternativos de Polticas Pblicas sobre Mujeres Desde aos 70 hasta nes del siglo XX
Enfoque
EMANCIPACIN

nfasis
Acceso equitativo a bienes y servicios vinculados a necesidades bsicas del bienestar material y social Autonoma y desarrollo personal sin alcances sociales

Principales caractersticas
Se desarroll en pases socialistas Acceso a ventajas sociales y econmicas Acceso formal limitado a la toma de decisiones Ausencia de autonoma organizacional y de libertad para plantear demandas. Se inici a partir de experiencias en Asia, frica y Caribe anglo/franco parlante. Busca desarrollar capacidades personales (empoderar) y maneras de inuir en la vida de la comunidad. No desafa las desigualdades y jerarquas del poder formal. Bsqueda simultnea de la liberacin global de la sociedad. Los primeros intentos datan de los aos 80 y se desarrolla en los 90. Atencin centrada en las diferencias de intereses y necesidades de Mujeres y Hombres, respecto a situacin y posicin de unas y otros. Bsqueda de formas de superar las exclusiones y subordinacin. Distincin de necesidades prcticas y Estratgicas de hombres y mujeres. Intensos desarrollos conceptuales y metodolgicos hasta el presente.

Enfoques de Polticas dirigidos a las Mujeres

Polticas generales Polticas focalizadas de ptimos benecios.

EMPOWERMENT

No explcitas, orientadas a favorecer a las mujeres de las bases

GNERO EN EL DESARROLLO

Igualdad y equidad de gnero

Polticas de Igualdad de Oportunidades; Polticas de equidad; Polticas de Igualdad; Polticas de Acciones Positivas; Gnero en el Mainstream Igualdad de Gneros en el Mainstream>

Elaboracin propia Evangelina Garca Prince. 6 Empoderamiento fue la palabra que se populariz en espaol para traducer la propuesta original de este enfoque que buscaba y continua persiguiendo el womens empowerment

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mujeres a las altas posiciones de mayor alcance y privilegi el empoderamiento en el mbito comunitario. Posteriormente este punto de vista ha evolucionado y variado muy consistentemente hacia una comprensin ms global y completa de ese empoderamiento a todos los alcances posible. El Enfoque de Gnero, que se formaliz desde variados antecedentes hacia los aos 80, fue en gran medida producto del esfuerzo primeramente intelectual y posteriormente poltico de las feministas. Su progresiva ampliacin y consolidacin estuvieron dinamizadas por el empuje que stas imprimieron al empleo y aplicacin de la categora gnero como paradigma analtico para interpretar como construcciones histricas, las diferencias y desigualdades en los comportamientos y en las posiciones sociales de mujeres y hombres, en abierta oposicin del enfoque tradicional naturalista que asignaba las diferencias y desigualdades a razones de tipo biolgico. El planteamiento intelectual, losco y cientco del enfoque de gnero daba fundamento a las aspiraciones de igualdad negadas sobre la base de esa tradicin naturalista. El desarrollo de la llamada desde entonces perspectiva de gnero permiti la comprensin de que la desigualdad que se apoya en la jerarqua existente entre hombres y mujeres, es el fundamento del sistema de relaciones de poder que consolida la subordinacin de las mujeres en todos los rdenes de la vida personal y colectiva y que se expresa en normas, valores, paradigmas de identidad y prcticas culturales que sostienen la discriminacin. Desde bases ampliamente desarrolladas en lo conceptual surgi el Enfoque de Gnero en el Desarrollo (GED) que se vio rpidamente apuntalado no slo por nuevos y ms densos desarrollos acadmicos feministas, sino por el activismo que penetr en los crculos de discusin y de toma de decisiones a escala nacional e internacional gracias al empuje de los movimientos de mujeres, por
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las inocultables realidades que mostraban los diagnsticos de las brechas de gnero en reas sustantivas vinculadas a los derechos ciudadanos, por los avances en derechos humanos y por los cambios registrados en las concepciones sobre el desarrollo que pas a estar ms centrado en lo humano, al tiempo que incorporaba dimensiones novedosas que iban ms all de la meta del simple bienestar material. Los desarrollos conceptuales que dieron perl al enfoque GED, fueron principalmente: el sistema de relaciones de poder entre los gneros, continuidad/discontinuidad genrica de los espacios publico y privado, el triple rol de las mujeres, la diferencia entre situacin y posicin de las mujeres, lo referido a intereses y necesidades prcticas y estratgicas, la divisin de trabajo por gneros, el empleo diferenciado del tiempo en hombres y mujeres, el acceso y los controles diferenciados sobre ingresos y recursos, la esencialidad del empoderamiento para revertir la asimetra, entre otros. Gracias a estas concepciones convertidas en herramientas para comprender la realidad y otras mas anadas, se desarrollaron importantes paradigmas de anlisis de gnero que han ampliado la comprensin de la realidad de las relaciones entre hombres y mujeres y han apuntalado las propuestas en materia de polticas pblicas hacia el objetivo de igualdad de gneros. La evolucin progresiva del enfoque se ha caracterizado en los ltimos diez aos por sostenidas demandas e iniciativas vinculadas al logro de la igualdad de gneros. Dicha evolucin ha estado signada por un crecimiento sustantivo del enfoque y de las propuestas de polticas con sentidos y denominaciones diversas, entre las cuales hemos identicado las siguientes: polticas de equidad, polticas de igualdad de oportunidades, polticas de igualdad, polticas de acciones positivas, polticas de gnero, polticas de gnero en el mainstream y polticas de igualdad de gneros en el mainstream. Todas estas alternativas y algunas otras que aparecen puntualmente recibirn en captulos posteriores explicacin de sus signicados.

En ese crecimiento se han ido despejando las mltiples exigencias que plantea el esfuerzo. En tal sentido, hay tres condicionantes principales que operan como posibilidades y/o restricciones generales para garantizar el xito en las iniciativas de las polticas y de las organizaciones que se propongan la meta de la igualdad. Es decir, requisitos de carcter general que los entes y agentes responsables de mainstreming de gnero deben satisfacer, como mnimos para emprender la puesta en marcha de una iniciativa de ese tipo, con las mejores posibilidades de xito. O lo contrario, que la ausencia de estas tres condiciones pueden ser fuente de fracasos o fallas en la iniciativa. Ellos son, en nuestro criterio: 1) Disponer de un adecuado marco o fundamento terico/histrico, que abarque un conocimiento y manejo suciente de temas fundamentales como son: a) los desarrollos de la teora de gnero, especialmente en lo que compete a la instrumentacin de una perspectiva de gnero en instrumentos y acciones de poltica pblica; b) las diversas y crecientes metodologas del anlisis de gnero que permitan determinar brechas de gnero y sesgos en los diversos textos y contextos afectados por el proceso de las polticas pblicas, c) las teoras, metodologas y aspectos tcnicos vinculados a la formacin y al anlisis de las polticas pblicas; d) los fundamentos conceptuales, doctrinarios, polticos y jurdicos que se debaten sobre el principio de igualdad y otros conexos, as como sobre derechos y ciudadana; e) los desarrollos alcanzados en materia de polticas de igualdad y gender mainstreaming y nalmente, f) la temtica del cambio institucional. 2) Disponer de las exigencias operativas concretas para un proceso de esta magnitud, (mandatos principistas, doctrinarios y normativos explcitos y claros, procedimientos gerenciales y administrativos adecuadamente congurados para dar viabilidad al proceso, instrumentos, metodologas, capacidades institucionales, organizacionales, de personal y tecnologas especcas) que

exige la intervencin del Gnero en el Mainstream. Esto supone que todos los componentes anotados deben ser adecuados, mediante las intervenciones que hagan falta, para responder a las exigencias del gender mainstreaming, que requiere ajustes a las estructuras y prcticas desarrolladas en contextos institucionales donde las desigualdades de gnero son naturalizadas y no se asumen como aspecto relevante a considerar en el contexto institucional. 3) La deteccin estratgica y adecuado enfrentamiento de las resistencias. En las organizaciones e instituciones existe una agenda oculta de resistencias, generalmente, aun cuando no siempre, burocrticas, que se oponen a la igualdad, muchas veces por razones no conscientes entre las y los actores de las organizaciones. Estas resistencias han sido tipicadas en algunos casos y pueden actuar como obstculos ecientes al avance de las iniciativas del gender mainstreaming. Un ejemplo ampliamente tipicado es el de la exigencia de mayor investigacin, que se hace presente en organizaciones que exigen detalladas investigaciones de numerosos asuntos, antes de dar el visto bueno a las acciones que exige el mainstreaming. Antes de nalizar con esta breve resea histrica, es importante sealar que en su evolucin, estos enfoques, especialmente los denominados Enfoques Ocialistas, no desaparecieron completamente, y fueron en muchos casos, no slo en Amrica Latina y El Caribe, solapndose y creando dentro de las estructuras a cargo de las polticas pblicas, tradiciones de gestin frente a algunos problemas o situaciones de discriminacin y desigualdad. Estas tradiciones se mantienen, a veces, en abierta contradiccin con lo que se declara ocialmente respecto a la igualdad. Esta mezcla de iniciativas es en gran medida el producto de muchos factores que histricamente han hecho del proceso de las polticas pblicas de igualdad en la regin, un proceso principalmente de carcter asistemtico, parcial y discontinuo. Basta considerar que en varios pases de la regin se mantienen como herramientas de igualdad,
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polticas asistencialistas en determinados sectores focalizados de la poblacin femenina, coexistiendo con programas de orientacin antipobreza, por ejemplo. Esta circunstancia ha llevado a considerar que los diversos enfoques fueron planteamientos de inspiracin poltica que, despus de su perodo de auge y popularidad, fueron dejando algunas herramientas o elementos instrumentales que, modicados y enriquecidos o simplicados o adaptados, se mantienen en vigencia, tal como ocurre con el micronanciamiento que es herencia del enfoque MED/Antipobreza de los aos 70 del Siglo XX.

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3.Conceptos fundamentales
relacionados con las polticas pblicas

l asunto de las polticas pblicas forma parte de

individuales y colectivos, el andamiaje institucional y el rgimen que prevalece en el sistema poltico, que puede ser democrtico o de concentracin autoritaria del poder. Dentro de este contexto las polticas pblicas son un producto que comprende un proceso, cuyo anlisis es uno de los captulos fundamentales de la ciencia poltica y un objetivo funcional a la prctica poltica, ya que representan formas de manejar los asuntos pblicos desde esa prctica. Estudiar o analizar las polticas pblicas supone poner en contacto la reexin con todos estos componentes de la realidad poltica y por ello, la nocin de poltica pblica est estrechamente vinculada a las decisiones que en diversas formas y con la accin de variados actores, sanciona y/o pone en marcha el Estado a travs de sus numerosos aparatos, en la gestin de los gobiernos. El gobierno representa el principal aunque no exclusivo- factor instrumental para la ejecucin o implementacin de los mandatos contenidos en las polticas pblicas.

los procesos ms recientes vinculados con la modernizacin del Estado, especialmente con el desarrollo del Estado del Bienestar y, por otra parte, gracias al gran impulso que tuvo desde sus inicios en el ambiente acadmico de los Estados Unidos, principalmente, ha dado lugar a una produccin de investigacin muy frtil y al surgimiento de estudios de ciencia poltica.7 En la consideracin de las polticas pblicas conviene tener en cuenta que la reexin sobre la dicotoma pblicoprivado ha superado la nocin de que lo pblico es aquello pertinente exclusivamente a lo estatal. Como Hanna Arendt ha puesto muy en claro lo pblico tambin tiene una dimensin no estatal. Sin embargo, cuando hablamos de las polticas pblicas, es necesario tener claro que se trata de procesos y ujos en los que, en su forma denitiva y actuante, el Estado posee un rol predominante frente otros posible actores de la sociedad, sin que ello signique que en tal proceso, sobre todo en ambientes y sistemas democrticos, la sociedad no llegue a tener un rol decisivo. Por otra parte, tambin es importante tener presente que si bien las polticas pblicas son parte del acontecer del sistema poltico, son algo diferente y no agotan, por supuesto, lo poltico o la poltica considerada como actividad general que esta denida por los procesos de bsqueda del poder, ni los componentes de ambas dimensiones, con los cuales se vinculan estrechamente. Las polticas son un aspecto de la realidad poltica, de la que igualmente forman parte las y los actores polticos,
7 Esta produccin anim, desde mediados del Siglo XX, el surgimiento, primero de las llamadas en cierta poca ciencias de la poltica y que ms tarde se ha concretado en la disciplina intelectual conocida como Anlisis de Polticas, a la cual concurren aportes de numerosas perspectivas de las ciencias sociales. La evolucin del pensamiento sobre este proceso de formacin disciplinaria es del mayor inters para aclarar el avance logrado; sin embargo, por razones de pertinencia de este ensayo, debemos dejarlo como un mero dato histrico.

3.1. Denicin de las polticas pblicas

En la literatura especializada es posible encontrar diversos enfoques que tratan de explicar la interaccin entre el proceso de las polticas y la prctica administrativa que las pone en marcha, ya que en la articulacin de estas dos dimensiones est gran parte de los hechos que generan las posibilidades y obstculos a la realizacin de mejores y ms ecientes polticas pblicas. La interaccin entre la decisin y la accin es en gran medida, actualmente, aspecto central del inters de acadmicos o acadmicas y de quienes toman las decisiones y las ejecutan. De estos enfoques, en los que no nos podemos detener, emergen algunas deniciones de lo que es la poltica pblica, que vale la pena transcribir, en los casos de aquellas que son de mayor difusin y popularidad en la disciplina, a objeto de
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intentar determinar los ncleos conceptuales principales en torno a los cuales gira la concepcin de las polticas. Una de las deniciones ms conocidas y citadas es la queproporciona Thomas Dye8 quien seala que una poltica pblica es aquello que el gobierno decide hacer o no hacer, con lo cual la poltica pblica puede signicar accin o no accin deliberadas. Por su parte, Hugh Heclo seala que una poltica, mas que una decisin o conjunto de ellas, es un curso de accin, inaccin o noaccin o simples acciones especcas9. Vildavsky, en cambio arma que es un proceso de toma de decisiones y el producto de ese proceso10. Mac Rae y Wilde denen las polticas pblicas como cursos de accin, elaborados por el gobierno que afectan a un gran nmero de personas11. Para Jean-Claude Thoenig, uno de los autores ms reconocidos en la materia, la poltica pblica se reere a la accin de las autoridades pblicas, investidas de legitimidad gubernamental, que abarca mltiples aspectos, que van desde la denicin y seleccin de prioridades de intervencin, hasta la toma de decisiones, su administracin y evaluacin12. Para algunos autores, como el especialista Carlos Gerardo Molina, son iniciativas estratgicas que provienen del poder pblico, bsicamente del Estado, en la bsqueda de soluciones a problemas colectivos13. Jos Araque Caldern las dene como un programa de accin de una autoridad dotada de poder poltico y de legitimidad gubernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a un espacio geogrco determinado14. Finalmente sealaremos la denicin del Profesor Manuel Alcntara, quien dice que las polticas pblicas son determinados ujos del
8 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia 9 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia 10 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia 11 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia 12 Thoenig Jean, Claude, Poltica Pblica y accin Pblica, en Revista Gestin y Poltica Pblica, Volumen VI, nmero 1, primer semestre de 1997. Mxico. 13 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia 14 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia
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rgimen poltico hacia la sociedad, que son productos del sistema poltico y por tanto del uso estratgico de recursos para enfrentar los problemas nacionales15. Las deniciones precedentes, que no agotan la riqueza de planteamientos sobre el tema, nos permite abordar desde una perspectiva ms amplia y completa lo que podemos entender por poltica pblica. El carcter polismico que ha ganado este concepto es un factor que obliga a hacer amplias las explicaciones que pretendan dar una idea completa de todo lo que abarca. De hecho, aun cuando no hayamos podido transcribir todas las deniciones de las y los autores ms autorizados, los que hemos citado nos permiten tomar nota de los focos principales de inters que juegan en la denicin de lo central de este concepto. En este sentido conviene acercarnos a la denicin considerando en forma sistemtica los ms importantes elementos que aparecen como coincidentes en la literatura especializada y lo que hemos podido derivar de la experiencia propia en la materia. En tal sentido podemos comenzar sealando lo siguiente:

1 Las polticas pblicas son productos del sistema poltico y principalmente del Estado a quien corresponde brindarles la sancin de formalidad que legitima sus instrumentos de expresin como instrumentos de poltica publica. Aun cuando el antiguo criterio que dotaba al Estado de la responsabilidad total y el poder exclusivo sobre el proceso de polticas pblicas ha sido denitivamente dejado de lado en los sistemas que se orientan al logro de una gobernabilidad democrtica, no es posible descartar que entre las y los actores que intervienen en el proceso de polticas pblicas, el Estado tiene un rol predominante, por el hecho mismo de que la propuesta de poltica adquiere su carcter pblico porque, como dice Thoenig, son autoridades pblicas, las que invisten a las polticas de legitimidad. De no ser as, actores no estatales podran ser autores nales de las polticas pblicas
15 Araque C., Jos: Gobernabilidad de la democracia. Reexin Poltica. AO 6, N 12, diciembre 2004. IEP-UNAB. Colombia

y no es el caso. Por ello, pese a que actores estatales y no estatales pueden intervenir en el proceso en diversas fases y a travs de variados mecanismos, la poltica es pblica porque se convierte en un producto del Estado.

mentos formales que estn respaldados por la autoridad

4 Otro elemento que nos permite acercarnos a un concepto ms anado de las polticas pblicas se reere al contenido genrico de las polticas. En este sentido conviene tener claro dos elementos: por un lado, que como hemos dicho- los contenidos de las polticas son explcitos; pero, por otra parte, es importante recordar algo que la mayor parte de las deniciones sealan: que toda poltica contiene un curso de accin, una va, un trazado que debe ser concretado en la ejecucin de las polticas. Desde otra perspectiva, es necesario conocer las formas que ese curso de accin asume en el texto mismo de las polticas. Comnmente, los contenidos de una poltica comprenden o pueden comprender: a) Principios, elementos de doctrina que en un momento determinado los actores que conguran o disean la poltica, consideran que es necesario enunciar para dar determinado sentido a la poltica o a sus contenidos especcos. b) Normas o normativas que suponen mandatos que deben ser considerados y cumplidos en el proceso de implementacin y ejecucin de la poltica. c) Objetivos y propsitos formulados en forma objetivada. Casi todo el contenido concreto de las polticas propone un estado o situacin a lograr con la aplicacin de la poltica y aquello que se quiere lograr puede suponer cumplir con ciertas pautas, para alcanzar los objetivos dentro de un marco o idea general que supone el o los principios que animan o soportan la poltica. Estos principios no siempre son explcitos en trminos declarativos pero pueden ser inducidos del contexto general.

2 Otro elemento a considerar es que las polticas pueden expresarse en su formalidad inherente, a travs de diversos tipos de instrumentos de formulacin, que incluyen las leyes y sus reglamentos, los Decretos Magnos o Decretos Presidenciales o de las o los altos ejecutivos del gobierno en sus cargos, declaraciones formales especcas de poltica, hasta los instrumentos de carcter administrativo y tcnico, como planes, presupuestos, normativas especiales, proyectos aprobados. En algunos casos las polticas conjugan elementos de los tipos anteriormente sealados.

3 Un tercer elemento a considerar en la denicin de las

polticas pblicas es que las polticas siempre son explcitas. Hace algunas dcadas hubo una tendencia que sostena la existencia de las polticas implcitas, pero gradualmente esta postura fue descartada para dar paso a la plena aceptacin de la condicin explcita de las polticas. Eso signica que las polticas estn expresadas en un instrumento que recoge su contenido y que es un instrumento pblico. A lo que se alude como implcitas es a determinadas prcticas polticas que carecen de legitimidad, tanto legal como tica, ya que no son producto de un consenso legtimo de actores que deberan ser parte del proceso de formacin de la pretendida poltica. Por ser explcitas, las polticas estn recogidas en docuFigura 1. QU ES UNA POLTICA PBLICA?
Producto del Estado Expresado formalmente en instrumentos legales administrativos y tcnicos
La responsabilidad de su sancin corresponde al Estado Consignada explcitamente en instrumentos autorizados Leyes, Reglamentos de Ley, Decretos, ordenanzas, etc. Planes, presupuestos, documentos de proyectos aprobados, etc.

5 Por otra parte, nuestra denicin sera incompleta si no

jsemos un propsito comn a las polticas y este se reere a que las polticas tienen como funcin orientar el comportamiento de un determinado sector del desarrollo y de la vida ciudadana. Las polticas surgen para dar respuestas a problemas o situaciones que demandan atencin y sus contenidos orientan y jan el rumbo de la accin pblica para lograr las respuestas y soluciones satisfactorias para la sociedad.
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Figura 2. UNA POLTICA PBLICA...

Por lo anterior, las agendas suelen tomarse como indicadores del peso de los agentes internos y externos en la conformacin de las polticas y la accin del Estado y la sociedad, ya que expresan el grado de apertura de los espacios pblicos estatales a la vida pblica no estatal, a la accin de la sociedad y al funcionamiento transparente y democrtico del orden institucional. Para algunos autores y autoras, las agendas representan los resultados de la dinmica de ciertos procesos que se dan en determinados mbitos sociales donde se van congurando y conformando los problemas en su expresin pblica y simultneamente indican caractersticas del funcionamiento de la democracia y del poder real de la ciudadana para intervenir en las decisiones que orientan el curso de los asuntos pblicos. En las iniciativas externas las y los actores sociales convierten, mediante variados procesos, un hecho o fenmeno determinado en un issue para la agenda pblica, al dotar a este fenmeno de tres condiciones: a) convertirlo en tema; b) problematizar el tema, es decir convertirlo en un problema pblico; c) dotarle de carga poltica, que lo convierte en un issue poltico. Las acciones que caben en este proceso pueden ser acciones reexivas, de elaboracin intelectual y cientca (si fuese el caso), de planteamiento de soluciones, acciones de visibilizacin, de reclamo, demanda o exigencia, concientizacin de las y los afectados, de incidencia en variados planos que permite posicionar el problema en el debate pblico. Todo este complejo de acciones, legitima el problema como problema pblico el cual es expresado en trminos de las referencias que prevalecen en la cultura poltica ciudadana e institucional prevaleciente y a travs de los mecanismos, espacios y medios disponibles para las y los actores interesados. La entrada en la agenda pblica es un primer paso. Sin embargo, conviene distinguir entre las llamadas agendas sistmicas y las agendas institucionales o polticas. Las primeras representan los problemas que estn presentes

Representa:
los principios, normas y objetivos (o propuestas objetivadas), que expresan un curso de accin respecto al problema o tema, formulados/as explcitamente y sancionados por el Estado, para orientar el comportamiento de un determinado sector del desarrollo y de la vida ciudadana

Respecto a estos contenidos de las polticas, aparte de las materias o temas especcos que constituyen su foco central, tiene que ver con deniciones y decisiones polticas, tcnicas y administrativas, ticas, ideolgicas o doctrinarias, conceptuales y normativas.

3.2. Fuentes de las polticas pblicas.

El origen y las fuentes de las polticas pblicas en general y por tanto, igualmente, de las polticas de igualdad, nos conducen directamente al tema de la agenda, ya que el primer paso en el proceso de formacin de las polticas pblicas en cualquier sector, tema o dimensin, es que el tema o problema sobre el cual se ha de focalizar el propsito, debe entrar en la agenda pblica16. Segn Kingdon, la agenda es el listado de los temas o problemas sobre los cuales, en determinado momento se focaliza el inters de los actores pblicos con poder de decisin y otros actores no estatales vinculados. Los problemas entran en la agenda pblica por dos vas: la interna y la externa. La va interna se reere al ingreso de temas en la agenda por iniciativa de los actores del propio sistema poltico: algn partido, algn organismo del Estado. La va externa se reere a las iniciativas que parten de otros actores diferentes a los mencionados como pueden ser las organizaciones de la sociedad civil.
16 Kingdon, John W: Agenda, Alternatives and Public Policies. 2 edicin Hallper Collins College Publishers . 1995
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en la atencin de la sociedad o de los actores en general; son los problemas que en forma general gravitan sobre las condiciones bsicas de la gobernabilidad. La agenda institucional o poltica es aquella que est en el inters inmediato de las y los actores estatales con poder de decisin, a los cuales estos conceden prioridad. Los temas o problemas pueden estar o salir de la agenda institucional dependiendo del grado de atencin que se les concede o la urgencia o gravedad que convoca en un momento determinado. Desde otra perspectiva podemos decir que las principales no las nicas- fuentes de las polticas pblicas son bsicamente las siguientes: a) Las demandas externas de las y los actores no gubernamentales, las y los ciudadanos; b) el conocimiento que se acumula sobre determinados hechos o fenmenos; y, c) aun cuando algunas y algunos autores pueden ser reacios a aceptarlo, la raison dEtat (razn de Estado), tambin puede ser y a menudo es, una fuente directa y poderosa. Sobre la primera, las demandas originadas en actores no gubernamentales, en organizaciones ciudadanas, grupos de inters o stakeholders, grupos de presin, organizaciones cvicas, etc., en regmenes abiertos con directa interlocucin entre el Estado y la ciudadana, incluso con aportes de unos y otros de espacios, mecanismos y procedimientos para elevar a

la agenda los problemas sobre los cuales se exigen soluciones. Las y los ciudadanos, como actores organizados pueden generar presiones, mediante denuncias, exigencias directas, lobby, advocacy y otras estrategias de incidencia, sobre un tema o problema que les afecta. Por otra parte, el conocimiento que se acumula, suele ser una fuente importante, porque puede producir la visibilizacin de problemas que amenazan en forma oculta hasta que son develados, el bienestar o la seguridad o cualquier otra situacin social. Este conocimiento puede venir de encuestas sobre situaciones, puede igualmente originarse en las llamadas comunidades epistmicas17 cuyas reexiones sobre las polticas pblicas son fuente de propuestas e incluso desde los espacios acadmicos que hacen descubrimientos importantes que pueden ser origen de problemas. La llamada razn de Estado corresponde al juicio y decisin unilateral de las o los altos o ms altos ociales del Estado, probablemente la o el Presidente, incluso de espaldas a lo que podra ser un curso de accin ms
17 Las comunidades epistmicas son grupos de personas que tienen una comn percepcin de los problemas pblicos y actan, a travs del desarrollo del conocimiento, como fuentes de propuestas innovadoras en el propsito de generar bases para cambios en las polticas pblicas. Su relativa autonoma reexiva les permite innovar frente a los obstculos que representan las burocracias y los intereses de grupo que dominan los scenarios de toma de decisiones.

Figura 3. LAS FUENTES EN LA CONSTRUCCIN DE LA AGENDA

Demandas y presiones externas de actores no gubernamentales, la ciudadana organizada La conictividad efectiva o potencial del problema Las razones de Estado

El alcance de la poblacin afectada

AGENDA PBLICA

La conictividad efectiva o potencial del problema Agendas y Compromisos Internacionales

Vnculos con otros temas

Alcance y rango de los espacios y territorios afectados o donde es discutido el problema

Conocimiento acumulado sobre el tema que pone al descubierto sus efectos: ambientes acadmicos, encuestas, comunidades epistmicas

Trato concedido por los medios de comunicacin al asunto

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ampliamente compartido por la sociedad, respecto a un evento determinado. Supone el uso directo del poder y una imposicin que tiende generalmente a ser justicada en nombre de los intereses del Estado y que coinciden ms bien con el punto de vista de quienes detentan los ms altos grados de poder. Pero, al margen de estas fuentes principales, se citan otras que pueden llegar a tener inuencia. Kingdon tambin cita la importancia de ciertos procesos polticos como los resultados electorales, los cambios de administracin y las encuestas de opinin pblica como posibles fuentes. Algunas autoras y autores sealan otros factores que mueven los temas hacia la agenda pblica, tales como: los compromisos contrados internacionalmente con determinadas agendas, la conictividad efectiva o potencial del problema, el alcance y rango del los espacios y territorios afectados o donde es discutido, vnculos con otros temas y el trato que han concedido los medios de comunicacin al asunto. La entrada de los temas en la agenda ms cercana a las decisiones de poltica, a la agenda institucional, depende igualmente de muchos factores entre los cuales se pueden contar: las habilidades y recursos tcnicos y materiales para la tarea de incidencia; las propias caractersticas que brinda el sistema poltico en trminos de espacios, mecanismos y oportunidades de interlocucin y participacin; el liderazgo de quienes representan las propuestas; y la capacidad de proyeccin a la opinin pblica.

Madrid (Espaa), quien establece una secuencia de condiciones que compartimos en trminos generales:

1. Un contenido que explicite los resultados o productos, (out comes).

2. Un programa o un elemento programtico que especique en forme estructurada las acciones que corresponden a los propsitos de la poltica.

3. Un factor de coercin referido a la autoridad legal

que inviste al actor gubernamental actuante.

4. Una orientacin normativa que exprese las nalidades y preferencias que quien decide, conscientemente o no, voluntariamente o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de asumir.

5. Una competencia social denida por los sectores

sociales: individuos, grupos, instituciones que componen el campo de la accin gubernamental. El esquema que plantea Ferri Dur abarca aquellos aspectos que denen los sustantivo del contenido de la poltica y de cierta manera es un excelente parmetro para evaluar la eciencia o ineciencia con la que son formulados los instrumentos de poltica y al mismo tiempo pata evaluar las posibles causas de su inaplicacin o inaplicabilidad. Junto con estos aspectos conviene recordar que las polticas por ser orientaciones para la accin pblica y los derechos y deberes ciudadanos, deben ser objeto de especial consideracin, en relacin con los trminos que se emplean en su formulacin, porque los vacos de sentido y signicado en la terminologa que se emplea, muchas veces dejan los textos de las polticas y sus mandatos en limbos de incomprensin o lo que es peor, la ausencia de signicados explicitados en la poltica, deja a la interpretacin de quienes la ejecutan el sentido que habr de darse a los mandatos. Como en el caso que nos ocupa, las polticas de igualdad deberan partir de una denicin del principio de igualdad que tendra que ser comn a todos los que estn

3.3. Condiciones que deben llenar las polticas pblicas

Como en el caso de las deniciones, son variadas las condiciones que se sealan respecto a lo que deben tener las polticas pblicas para que cumplan ecientemente su cometido orientador. De entre todas las propuestas, para acercarnos a este tema, citamos los criterios de Jaime Ferri Dur18, de la Universidad Complutense de
18 Ferri Dur, Jaime: Polticas Pblicas. Diccionario Crtico de las Ciencias Sociales. (on line)
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en la obligacin de cumplir su mandato. Por eso, muchas legislaciones y otros instrumentos han optado por incluir en sus contenidos, glosarios de la terminologa que dene la estructura fundamental de los principios, propsitos, normas y objetivos que expresa la poltica en cuestin. Por ejemplo una expresin que aparece muy frecuentemente en legislaciones de igualdad tal como participacin equilibrada de hombres y mujeres, debe ser explicitada para que el concepto de equilibrio no produzca diversas interpretaciones de la norma. As pues la claridad conceptual y terminolgica es importante en cada una de las dimensiones que cita Ferri Dur.

el marco jurdico o legal, los tratados internacionales y todas aquellas decisiones que sean producto de cuerpos legislativos cuya personalidad jurdica represente la voluntad colectiva. Las polticas gubernamentales son las decisiones que se enmarcan dentro de los lmites y alcances de poder y obligacin de una gestin especca de gobierno, tales como los planes, los presupuestos, los decretos presidenciales, las disposiciones ministeriales. Algunas decisiones gubernamentales pasan a ser permanentes y pueden llegar a confundirse con las polticas estatales, pero el hecho de que puedan ser derogadas, sustituidas o modicadas por voluntad expresa del poder gubernamental de otra poca, sin intervencin de rganos de representacin popular, establece algunas diferencias signicativas. Abundan otras clasicaciones de las polticas como aquellas que las diferencian en razn de su alcance o mbito de inuencia, por lo que se clasican en polticas nacionales, subnacionales o locales, o en razn con el rgano del cual proceden: municipales, ministeriales, etc. Otras se clasican en atencin al mbito de su objeto en globales y sectoriales. Varios autores ofrecen diversas clasicaciones que pueden ser de utilidad para ampliar la visin de las enormes posibilidades que poseen las polticas pblicas, como por ejemplo la de Lowi19, quien las clasica en regulatorias, distributivas, redistributivas y constitutivas. Una de las ms populares clasicaciones es la que distingue las polticas de acuerdo con el propsito ante las y los beneciarios, tipicndolas en polticas compensatorias, polticas focalizadas y polticas generativas. Las polticas compensatorias son polticas dirigidas a corregir desigualdades entre grupos y suponen acciones armativas a favor de ciertos grupos para compensar desventaja; las polticas focalizadas son aquellas que estn circunscriptas a grupos especcos de beneciarios o beneciarias y a determinadas necesidades especcas que presentan situaciones extremas o de riesgo para aspectos determinados del bienestar.
19 Lowi: citado por Alcntara, Manuel: Gobernabilidad, Crisis y Cambio. FCE. Mxico, 1995
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3.4. Clasicacin de las polticas

Son numerosas las clasicaciones que la literatura especializada ofrece sobre este tema. Entre las que ms interesan a los efectos de este marco terico, conviene destacar la clasicacin de las polticas por su alcance histrico y/o contextual, que las diferencia entre polticas estatales y polticas gubernamentales. Las polticas estatales son los mandatos pblicos de mayor jerarqua poltico administrativa y son las que conforman cursos de accin que estn por encima de los gobiernos. Los gobiernos denen y sancionan polticas gubernamentales que caracterizan una gestin determinada. Algunas y algunos autores sostienen que todas las polticas son estatales porque son productos del sistema poltico operando a travs del Estado y en tal sentido no comparten esta diferencia; sin embargo, para otras y otros autores, sta es una diferencia vlida porque establece la distincin que va de una obligacin permanente para todas las administraciones, cualquiera que sea su signo poltico, a aquellas que son el producto de la gestin y el mandato de un gobierno determinado. Lo que s es cierto es que ambas desarrollan sus respectivas dinmicas socio polticas y administrativas en una estrecha conexin e interaccin de los respectivos mandatos. Las polticas estatales estaran representadas por la Constitucin,

Las polticas generativas, son polticas que, si bien pueden comprender iniciativas compensatorias como parte de su implementacin, van acompaadas de acciones de empoderamiento de los grupos a los cuales estn dirigidas, a n de que puedan en cierto tiempo intervenir por si mismos en la satisfaccin de sus propias necesidades y romper cualquier nexo de dependencia que pudiese haber sido ocasionado por la accin positiva .
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Entre ellos hay diversos otros actores que participan a veces en dos o mas arenas de las relaciones de poder, como por ejemplo los sindicatos que no pueden ser concebidos como meras expresiones del mundo laboral en la comunidad productiva, pues en muchas circunstancias juegan importantes roles en las dinmicas de la comunidad poltica, o por ejemplo, las universidades o las organizaciones civiles no autnomas sino inducidas por el Estado (ONG-IG) a diferencias de las organizaciones autnomas (ONG-A). De estos cuatro actores mayores, la sociedad civil ha tenido diversos momentos histricos de protagonismo en el proceso y, recientemente, asume nuevas formas y se acerca con dinmicas diversas al proceso que comentamos, a medida que crece y madura la ciudadana activa y se separa del criterio clsico de ser un mero repertorio de derechos formales.21 La ciudadana activa, organizada e incidente est teniendo cada da mayores y ms amplias funciones en el diseo de la agenda de las polticas pblicas y en los procesos de incidencia estratgica que llevan adelante para concretar el logro de las polticas en las cuales jan sus objetivos. Por otra parte, estos actores no estatales estn jugando un importante papel en el monitoreo y evaluacin de los rganos pblicos en el cumplimiento de sus responsabilidades en la aplicacin

3.5. Las y los actores en la denicin e implementacin de las polticas pblicas

La funcin del Estado en las polticas pblicas como hemos dicho es insustituible. Sin embargo, el Estado democrtico facilita la participacin y crea los espacios necesarios para que las y los ciudadanos, organizados o como individualidades, puedan expresar sus criterios y necesidades en los procesos de formulacin y negociacin de las polticas pblicas y aun en aspectos de su implementacin. Esto supone que un proceso democrtico de formacin e implementacin de las polticas pblicas requiere la presencia de otros actores y actoras diferentes del Estado. De hecho son cuatro los actores mayores que se maniestan: El Estado, la Comunidad productiva, la Comunidad Poltica y la Sociedad Civil.

Figura 4 .ACTOREA/AS CON POTENCIAL DE PARTICIPACIN EN EL PROCESO DE RELACIONES DE PODER DE LAS POLTICAS

de las polticas. Es importante tomar en cuenta que dado el papel que las y los actores no gubernamentales estn alcanzando progresivamente en ciertos contextos, resulta casi imposible establecer actualmente una frmula o ecuacin de interacciones jas o ms o menos predecibles entre ellos respecto a las polticas de que se trate. Por eso Hugh Heclo ha creado un concepto ms realista a nuestro juicio para describir lo que sucede: issue network, que representara la variedad de actores que cir-

20 La cuota de participacin poltica para las mujeres puede ser, en determinados contextos, una poltica compensatoria. El vaso de leche gratuito para alumnos de pre-escolar de zonas urbano marginales, es una poltica focalizada en un sector desasistido que requiere atencin especial. Los micro-crditos para artesanas, por ejemplo, son polticas generativas.
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21 El concepto de ciudadana activa, constituye uno de los ms recientes aportes de la losofa poltica, para diferenciar la ciudadana formal, entendida como un estatus jurdico poltico denido por los derechos y los deberes que se estatuyen constitucionalmente, de lo que es el ejercicio efectivo y prctico de esos deberes y derechos. Una autora clsica en este tema, Hanna Arendt, seala tres condiciones bsicas a la ciudadana activa: compromiso, deliberacin y accin, con base a pautas que privilegian lo pblico poltico.

culan en torno a las polticas referidas a un tema y que llegan a conformar una red a la cual pertenecen o pueden pertenecer con diversos grados de inters o compromiso, sean estos econmicos, polticos, doctrinarios o emocionales22. Lo importante de este fenmeno creciente en muchas sociedades y en ciertos sectores, es que estas redes de actores pueden dar lugar a coaliciones que pueden lograr mayor eciencia en sus acciones para inuir en el proceso de polticas pblicas.
Figura 5. ESQUEMA DE ACTORES CON POTENCIAL DE PARTICIPACIN EN LAS POLTICAS PBLICAS
Tomado del Manual de Participacin del Banco Interamericano de Desarrollo BID

hombres, atribuida a causas genticas, ha fundamentado el andamiaje del sistema patriarcal de discriminacin y subordinacin que han sufrido las mujeres en, por lo menos, los ltimos siete milenios. Referirnos al signicado del principio de igualdad en el contexto de las recientes polticas pblicas que la sostienen como propsito esencial, obliga a considerar que el debate actual tiene diversas vertientes en las que no siempre el sentido que se asigna a la igualdad satisface plenamente las demandas que plantean todos los sectores sociales que pugnan por su logro. Esto tiene que ver con el carcter multidimensional de la igualdad, de la misma manera que cuando hablbamos de las polticas pblicas, anotbamos el carcter polismico del concepto. Podemos hablar de la igualdad desde la perspectiva de un principio, de un concepto, de un derecho entendido como norma de carcter superior. En nuestro trabajo, damos prioridad, ms no exclusividad, a la consideracin primaria de la igualdad como un principio superior vinculado al Ethos de la vida social en democracia, o como seala Gladis Acosta Vargas: el principio de igualdad en la normatividad, adems de fundante del estado de derecho, es un elemento que otorga coherencia al sistema democrtico desde el deber ser23.

Estado
Programas de Accin Cvica Estructuras Electorales Gobiernos Regionales Municipios

1 3 2

Bancos de Fomento Agencias Ociales Empresas Estatales Empresas de Economa Mixta

Comunidad Poltica

Partidos Polticos

Sindicatos

Comunidad Empresarial

Movimientos Populares Juntas Vecinales

ONG Cooperativas Microempresas Economa Informal

Sociedad Civil
1 GOINGOS: ONG inducidas por el Gobierno 2 Think Tank 3 Universidades e Iglesias
Banco Interamericano de Desarrollo: Manual de Participacin. Materiales de apoyo distribuidos en el taller Actores de la Gobernabilidad Democrtica. Nicaragua PNUD 1996

Varias son las disciplinas que concurren: la Filosofa Moral y Poltica, la Filosofa del Derecho, las doctrinas y disciplinas vinculadas a la Justicia, a los fenmenos del mbito jurdico y a los Derechos Humanos. La Filosofa Poltica proporciona conceptos fundamentales de los cuales, de alguna manera, se nutre el resto de las disciplinas; y en su contexto actual no hay duda que las transformaciones que la reexin ha registrado, sobre todo desde el ltimo tercio del siglo XX, son esenciales como soporte para la aspiracin de igualdad que ha venido desarrollando algunos movimientos sociales como el feminismo.
23 Acosta Vargas, Gladys: Las discriminaciones de gnero y tnico-cultural: graves violaciones a los derechos humanos. Ponencia en el Foro Internacional por la No Discriminacin. Mxico. 2003. Bajo auspicios del Gobierno Mexicano y el PNUD.
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La igualdad es un tema de voces muy antiguas, apagadas o desdeadas por el dominio de la sociedad patriarcal. Pero el reconocimiento de la igualdad desde vertientes aun religiosas, est en los orgenes mismos de la historia de nuestra sociedad. La desigualdad de las mujeres y los
22 Heclo, Hugh: Issue Networks and the Executive Establishment. 1978. Citado por Real Dato, Jos: Visiones sobre el papel de los actores no gubernamentales en las polticas pblicas. Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. Accesible en Sistema de Informacin SIARE del Centro Latinoamericano de Administracin. CLAD

Si bien la evolucin de este concepto tiene races muy antiguas, nos referiremos a los signicados que se han ido construyendo ms recientemente y que pueden auxiliar su cabal comprensin, ya que adems ninguna de las deniciones aisladas por si mismas dan respuesta a todas las implicaciones que supone la complejidad de las desigualdades existentes. En las ltimas dcadas, la conuencia de diversas iniciativas sobre el tema ha enriquecido el panorama reexivo y el repertorio conceptual que permite establecer deniciones ajustadas que esclarecen las situaciones reales y normativas sobre la igualdad y la desigualdad. En este sentido, emplearemos diversos acercamientos a la complejidad del signicado que actualmente cobra el principio de igualdad. Sin embargo, es necesario hacer una advertencia fundamental: la igualdad puede ser entendida y denida cabalmente desde diferentes puntos de vista que dependern de la esfera de hechos a la cual nos estemos reriendo. Sin embargo, hablar de la igualdad desde su dimensin tica, puede y debe ser compatible, por ejemplo, con el sentido jurdico de la igualdad. Pueden establecerse algunas diferencias en las deniciones, pero no puede haber contradiccin entre ellas. Hay que tener claro que los signicados que han ido enriqueciendo y desarrollando plenamente la comprensin de este principio se articulan en una complejidad que pudiese estar en crecimiento a medida que las reexiones avanzan. Ni siquiera como ideal normativo el desarrollo de la igualdad ha sido completado.

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4.Principales vertientes de la discusin

conceptual y doctrinaria sobre la igualdad
4.1. Elementos tericos bsicos en la comprensin del principio de igualdad
Para una cabal comprensin del principio de igualdad en su evolucin histrica ms reciente, no hay que perder de vista lo que hemos dicho acerca de su carcter polismico y que se trata de un principio cuya construccin ha sido la consecuencia de la fertilizacin cruzada de diversos elementos conceptuales e histricos. Por eso conviene tomar nota de que en su evolucin, el signicado de la igualdad ha sido producido en un proceso de combinacin de varios elementos histricos e intelectuales entre los cuales destacamos la importancia de tres que sealaremos a continuacin.
Figura 6. SENTIDOS BSICOS QUE CONTRIBUYEN A LA CONSTRUCCIN DEL SIGNIFICADO BSICO ACTUAL DE LA IGUALDAD

conviene recordar que esa idea moderna de igualdad, ha estado fuertemente impregnada del racionalismo que aport al pensamiento occidental la losofa de Emmanuel Kant, la cual marc aquella idea moderna de igualdad con un sentido eminentemente abstracto, formal y racional, que an prevalece en gran parte de los cuerpos jurdicos de muchas sociedades contemporneas y que representan huellas profundas del dominio de la racionalidad patriarcal sobre las doctrinas, disciplinas y sobre todo sobre las prcticas que regulan, vigilan y protegen el ejercicio de los derechos. Estas races ilustradas y modernas del principio de igualdad- conviene recordarloestaban contextualizadas por una cultura de exclusin de las mujeres, que permita la existencia de dos regmenes simultneos en sociedades que se identicaban como igualitarias y que, tal como seala Ana Rubio, permita dos mbitos de relaciones humanas: uno en el que prevalecan los principios de libertad e igualdad y otro donde dominaban los principios de autoridad y jerarqua, es decir lo pblico y lo domstico.24 El igualitarismo puramente nominal es igualitarismo declarativo. En l, la idea de igualdad como mera declaracin en trminos formales y abstractos, no ha impedido, hasta el presente y por la fuerza de esta tradicin

[Igualdad de Derechos]

[Diferencia/ Diversidad]

[Equivalencia Humana]

idealista, la continuidad de las discriminaciones contra las mujeres en el plano real, de los hechos. El que la igualdad aparezca como principio explcito en los textos jurdicos no ha obstaculizado en modo alguno la continuidad prctica y concreta de la cultura dominada por el poder masculino de apropiacin, dominio y exclusin que pesa sobre las mujeres y aun cuando el discurso jurdico desde antao ha pregonado la igualdad, en la
24 Rubio, Ana: Las polticas de igualdad: de la igualdad al mainstreaming. Accesible en: webs.uvigo.es/pmayobre/06/arch/profesorado/celia_pereira/igualdade.pdf
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Un primer elemento conceptual que debemos considerar en la comprensin del principio de igualdad, nos lleva a recordar que, a partir del siglo XVIII, los fundamentos de la Modernidad hicieron del principio de igualdad uno de sus supuestos ms indicativos, vinculando esta igualdad a los derechos. En principio, entonces, la idea de igualdad estuvo asociada con derechos. Sin embargo,

prctica es una igualdad entre los iguales, es decir los hombres, como se sostuvo en la antigua Atenas. El pensamiento moderno liberal ha sido la fuente de las ideas que sobre la igualdad hemos manejado en los dos ltimos siglos, pero los hechos demuestran palpablemente la deuda que la realidad mantiene con el ideal de igualdad que se pregona desde el postulado losco, desde la doctrina jurdica, desde el discurso poltico. Las evidencias que muestran la realidad han puesto en jaque el igualitarismo nominal, muy distante de lo que ocurre en los hechos y que, como abstraccin que es, no funciona en la prctica. En su evolucin, la idea originaria moderna y liberal de igualdad basada en el criterio idealista de Kant, de que los seres humanos somos iguales por nuestra condicin racional universalmente compartida, pas de esa concepcin general a hacerse ms concreta alrededor de dos ncleos fundamentales: igualdad de libertades y de derechos, que no escapan totalmente, como meros enunciados, de su formalidad originaria. Hoy por hoy, la comprensin de la igualdad vinculada a la igualdad de derechos es uno de los signicados que prevalece, con algunas variantes especializadas, en las esferas de lo jurdico y poltico. Sobre estas bases se hace evidente la pertinencia de la idea de igualdad a la concepcin clsica y formal de la ciudadana, entendida como derechos o capacidades jurdicas para actuar frente al Estado. Siguiendo este orden de ideas hay que sealar que hay un segundo elemento que se agrega al sentido de la igualdad y que aora en la ms reciente evolucin terica. Esta evolucin que puso sobre el tapete el valor de la diferencia, tuvo como motor contextual y genrico principal, en nuestro criterio, la explosin post-moderna que se inici desde los nales de los aos 60 del siglo pasado.
Pudisemos pensar que el impacto de la post-modernidad, con todo el empuje que supuso y an supone el que fuese un pensamiento que interroga crtica y frontalmente a la Modernidad, fue la fuerza que dio fundamento al reconocimiento de la di28

ferencia como verdadera expresin de lo real. Hemos credo y sostenemos que, de alguna manera, la inuencia postmoderna abri una puerta franca a la consideracin de los factores relacionados con las diferencias de gnero; sin embargo, es tan profunda, tan estructural y slida la exclusin genrica histrica contra las mujeres y lo femenino, que ese impacto real no se ha reejado hasta el presente en la teora poltica ocial o dominante sobre la democracia.25

Hemos dado un salto de la modernidad a la post modernidad. La idea del valor de la diferencia y la diversidad en la consideracin de la igualdad ha tenido un impacto notable hasta el presente y ha dado lugar a notables avances en la losofa poltica. El impacto de los criterios de la diferencia y/o diversidad tiene que ver con su interpretacin como factores de mediacin en la interpretacin losca y poltica de la igualdad. De ms est decir que este criterio del valor de la diferencia y la diversidad, pivota gran parte de la reexin del pensamiento feminista ms actualizado sobre el tema de las relaciones entre el Estado y la Sociedad, la ciudadana, los derechos y la igualdad. La aceptacin de la diferencia/diversidad como una condicin de lo real supone, por una parte, que el ideal de igualdad como imperativo universal que nos hace a todas y todos formal y abstractamente iguales ha quedado, al menos en la losofa poltica, a un lado; supone el reconocimiento y la aceptacin de la diferencia/diversidad en cuanto a construcciones biolgicas, culturales y en el plano de las necesidades e intereses, en este caso, las de gnero, de mujeres y hombres, o aun en el propio colectivo de mujeres. Pero, por otra parte, nos obliga a estar atentas y atentos a las variadas interpretaciones que se pueden originar desde ese supuesto, ya que pudiese ocurrir que aun con la aceptacin de la validez de la diferencia/diversidad, el patrn masculino puede mantener su condicin dominante y representar el paradigma al cual hay que igualar.
Tenemos una base comn de iguales, como referamos al inicio en el Art. 1 de la Declaracin Universal, pero evidentemente la
25 Garca Prince, Evangelina: Reexiones sobre algunos contextos tericos para interpretar la articulacin entre democracia y gnero. Segundo Congreso Nacional de Antropologa. Simposio Democracia y Gnero. 5 de noviembre de 2004. Mrida. Venezuela

identidad de las personas est dada por sus diferencias y son precisamente stas las que tienen que ser tuteladas, respetadas y garantizadas en obsequio al principio de igualdad. Resumiendo, diferencia no es el opuesto de igualdad, y menos puede considerarse que se contraponen. Lo que s es necesario precisar es que, ignorar una diferencia relevante, como la que existe entre las mujeres y los hombres o la que distingue a los Pueblos Indgenas de poblaciones de otros entornos culturales, lleva a construir una discriminacin que viola el principio de igualdad. 26

de alguna manera se reeja con acentos ms o menos profundos en el acervo normativo y propositivo de las polticas pblicas. El pensar feminista sobre la igualdad, pese a la separacin entre el llamado feminismo de la igualdad y el feminismo de la diferencia, comparte ciertas nociones fundamentales, que a su vez han sido el producto de la reexin de reconocidas maestras. Han sido muchas las propuestas feministas, pero por su gran difusin queremos destacar las ideas de igualdad que la denen como equipolencia, (equivalencia), equipotencia y equifona a cuya difusin amplia han concurrido las ideas de Amelia Valcrcel, Celia Amors e Isabel Santa Cruz. Estos sentidos de la igualdad, representan un punto de partida irrenunciable del pensamiento feminista. Mujeres y hombres son iguales en el sentido de la que son humanamente equivalentes o equipolentes, es decir de igual valor humano. La equipotencia y la equifona son potencialidades ligadas a la equivalencia humana en trminos de poder, capacidades (equipotencia) y voz propia y autnoma (equifona) que aun no encuentra realizacin en la sociedad que discrimina a las mujeres, pero que son condiciones exigibles a una situacin de plena igualdad.
Cuadro 4. Sentidos bsicos que contribuyen a la construccin del signicado bsico actual de la igualdad
Filosofa liberal moderna Igualdad como principio abstracto. Igualdad de libertades Igualdad de Derechos Validacin de la Diferencia y/o Diversidad Principio de la Equivalencia humana

La diferencia y la diversidad han estado presentes en el sistema normativo de nuestras sociedades, pero no en el sentido que ahora se le otorga en relacin con la igualdad como principio normativo superior. Anteriormente, las diferencias pudieron existir, pero ser ignoradas, lo cual implica una negacin total del principio de igualdad; pudieron ser consideradas para otorgarles valoraciones jerrquicas que dieran cuenta de privilegios y exclusiones, lo cual jurdicamente tambin negara la validez del principio de igualdad; han llegado a ser aceptadas como parte del principio de igualdad, sobre todo entre mujeres y hombres, pero condicionando tal igualdad a que las mujeres se asimilen a los patrones masculinos que dominan. La aceptacin del principio de la diversidad y la diferencia en una concepcin avanzada y democrtica de la igualdad tiene que ver con la equivalencia jurdica de las diferencias.27 Continuando con el acercamiento a la construccin de la comprensin del principio de igualdad, hay que sealar un tercer e importante elemento conceptual sobre la signicacin de la igualdad, el cual se vincula a una tendencia que acerca el sentido de la igualdad a un principio tico importante como es la equivalencia humana de las personas, aun por encima de las diferencias y diversidad que puedan originarse en determinadas caractersticas, cuya lista cada vez se hace ms abultada a medida que los movimientos sociales van ganando terreno en sus luchas por esa igualdad. En este signicado, han tenido mucho que ver las propuestas feministas y el debate que se ha generado al interior de este movimiento que
26 Acosta Vargas: op. cit 27 Ferrajoli, Luis. Derechos y Garantas. La ley del ms dbil. Editorial Trotta. Madrid, 1999. Citado por Acosta Vargas

Post Modernidad Aportes feministas

Las tres perspectivas anteriormente anotadas tienden actualmente a conjugarse, y las y los tratadistas aportan otros signicados esclarecedores que enriquecen el panorama. Considerando la situacin alcanzada en el avance de la reexin sobre la igualdad, sobre todo la que con mayor frecuencia el espacio de las polticas pblicas, la tradicin prevaleciente ms cercana a las polticas pblicas, tiende a dar sentido al principio de
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igualdad en funcin de los derechos. La igualdad por la que se lucha y alrededor de la cual giran las demandas de los sectores excluidos, por razones de gnero, o edad u origen tnico, o algn otro factor, es la igualdad de derechos, sobre la base de la ya considerada equivalencia humana de las personas.
Figura 7. SINTESIS DEL DESARROLLO CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD I

a) El principio de no discriminacin Con relacin al principio de no discriminacin es poltica y jurdicamente un principio complementario, pero, en nuestro criterio, no equivalente, al de igualdad. Es un principio que ha logrado notable desarrollo gracias a la doctrina de los derechos humanos. A partir de la denicin primaria que establece el artculo 1 de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, sobre el signicado de discriminacin racial, se han inspirado gran parte de las deniciones de no discriminacin que son de comn empleo en otros instrumentos y en legislaciones y otras polticas nacionales. En dicho artculo se reconoce como discriminacin racial:

Equivalencia Humana

No discriminacin

Admite las diferencias

Principio de Igualdad

4.2. Nuevos y ms recientes aportes a la comprensin del signicado del principio de igualdad
Alrededor de este ncleo fundamental, sobre todo en el campo de las polticas pblicas, el crecimiento y expansin conceptual y doctrinaria es sin duda impresionante e incorpora de hecho los sentidos anteriormente anotados referidos al valor de la diferencia y la equivalencia humana. En gran medida, el enriquecimiento que actualmente presenta el tema de la igualdad est ligado a diversos hechos importantes, de los cuales conviene destacar tres: a) la estrecha conexin existente entre el principio de igualdad y el principio de no discriminacin; b) la articulacin con el principio de equidad, como elemento fundamental del debate; y c) las elaboraciones a que ha dado lugar la diferencia entre la llamada igualdad de hecho o de facto y la igualdad de derecho o de jure. Los tres son elementos primarios, y no los nicos, a considerar en la rica complejidad que ha alcanzado del signicado del principio de igualdad.
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toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia basadas en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica.

Esta denicin es recogida en la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, CEDAW, cuyo primer artculo seala que discriminacin contra la mujer denotar:
toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas poltica econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

Es importante hacer notar que gran parte de las luchas por los derechos de las mujeres, durante largo tiempo, estuvieron inspiradas en el combate a la discriminacin. Este fue lema emblemtico durante hasta hace relativamente pocas dcadas. La igualdad se daba como el logro consecuente al de la no discriminacin. El principio de igualdad aoraba y se entreteja en los discursos, pero la lucha contra la discriminacin era el emblema de la reivindicacin de la igualdad que era simplemente un enunciado en algunos cuerpos jurdicos formales. La Con-

vencin CEDAW, que entr en vigor en 1981, es una prueba de esto. Es el instrumento de los derechos de las mujeres que tiene como propsito eliminar la discriminacin y por eso es este el principio que se enuncia en su primer artculo. Si bien es cierto que en el artculo 2 de la CEDAW se ocupa de la igualdad y menciona el principio, el concepto emblemtico del instrumento es la no discriminacin:
Los Estados Partes condenan la discriminacin contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la discriminacin contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a: a) Consagrar, si an no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislacin apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realizacin prctica de ese principio; b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carcter, con las sanciones correspondientes, que prohban toda discriminacin contra la mujer; c) Establecer la proteccin jurdica de los derechos de la mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y garantizar, por conducto de los tribunales nacionales competentes y de otras instituciones pblicas, la proteccin efectiva de la mujer contra todo acto de discriminacin; d) Abstenerse de incurrir en todo acto o prctica de discriminacin contra la mujer y velar por que las autoridades e instituciones pblicas acten de conformidad con esta obligacin; e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer practicada por cualesquiera personas, organizaciones o empresas; f) Adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carcter legislativo, para modicar o derogar leyes, reglamentos, usos y prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer; g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales que constituyan discriminacin contra la mujer.

juegan elementos de carcter ideolgico de races muy arcaicas que hacen que la lucha por la igualdad plantee mayores dicultades que los esfuerzos y las luchas contra la discriminacin. No se trata de una sutileza sino de un fenmeno histrico concreto. Tal como ha sealado Alda Facio: Con el tema de la igualdad entre los sexos pasa algo contradictorio: todo el mundo dice estar a favor de que no haya desigualdad pero no todo el mundo est a favor de la igualdad. En todo caso, igualdad y no discriminacin son, como hemos sealado, principios que se complementan en su signicado y ambos son necesarios. Actualmente la declaracin de igualdad se conjunta con la prohibicin de la discriminacin con base en criterios como el sexo, la raza, etc., sin que esto disminuya el carcter superior jurdica y doctrinariamente del primero. Conviene tener presente que el peso doctrinario que mantiene la tradicin de los esfuerzos por liquidar la discriminacin es tan fuerte que una nueva rama de los derechos emerge, sobre todo con gran desarrollo en los pases europeos, con el nombre de Derecho Anti Discriminatorio. Sin embargo, los avances en la discusin terica estn abriendo caminos importantes a la plena comprensin del principio de igualdad, aun cuando sea indispensable echar mano de la no discriminacin en determinadas circunstancias.

En nuestro criterio el principio de no discriminacin ha sido una vertiente fundamental en el nimo que cobraron las luchas de las mujeres por sus derechos y tuvo un enorme valor estratgico, histricamente hablando; sin embargo, el eje en el cual deben centrarse los esfuerzos en materia de polticas pblicas es, sin duda el principio de igualdad, lo cual no excluye el enunciado, el desarrollo y la mencin explcita del principio de no discriminacin y de sus diversos tipos. Lo que planteamos pareciera sencillo, pero supone un cambio cualitativo importante en la visin de los esfuerzos institucionales y sociales. Se trata de una diferencia en la que b) El principio de equidad El tema de la equidad siempre ha estado presente en el discurso poltico reivindicativo operante de los grupos que luchan por la igualdad. Ha sido una constante de gran parte de las demandas de las mujeres y en general del feminismo. Pero no siempre, y an lo podemos comprobar, se tiene clara la diferencia entre lo que es igualdad y lo que es equidad. Slo en los ltimos 10, mximo, 15 aos, se hace presente la claridad sobre el vnculo igualdad/equidad y sus respectivas notas diferenciales. Sin embargo en la losofa poltica los
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antecedentes de su elaboracin losca datan de los aos 70 y se ubican, principalmente en la obra de John Rawls. La tesis liberal de Rawls parte de la igualdad de derechos que dene a la ciudadana en democracia. En su obra magna, la Teora de la Justicia, publicada en 1971, de enorme inuencia desde entonces en la Teora Poltica y el Derecho, sostiene una concepcin de la Justicia que se fundamenta en la admisin de las diferencias reales existentes entra las personas, por lo cual el logro de la igualdad de derechos que es un imperativo de la democracia, exige actuar con justicia en la distribucin de los medios que aseguren la igualdad de oportunidades para todas y todos en el ejercicio real de esos derechos. Esta minscula sntesis de las ideas fundamentales de este autor que conmovi los cimientos de su tiempo hasta el presente en las disciplinas antes sealadas, revelan el aporte plural de sus ideas a las luchas por la igualdad: a) el relevamiento del criterio de la diferencia como elemento indispensable a considerar en la igualdad; b) la idea de justicia como equidad, que fue, por cierto el ttulo de una de sus primeras obras; c) la simiente losca y doctrinaria de lo que posteriormente llamaramos medidas armativas o medidas de accin positiva; y, d) el planteamiento de la igualdad de oportunidades como otro elemento importante a considerar en la justicia y la igualdad. Cuando hablamos de equidad es necesario tener presente que igualdad y equidad no son sinnimos, ni intercambiables y esto, aparte de la fundamentacin losca que se ha derivado de los planteamientos de Rawls, ya es doctrina de los derechos humanos de las mujeres. Esta misma armacin ha sido refrendada en numerosas recomendaciones hechas por el Comit CEDAW en los aos mas recientes. La equidad tiene como propsito ltimo contribuir a lograr la igualdad, por encima de las diferencias que puedan existir, cualquiera que sea la naturaleza de esas dife32

rencias que puedan crear desventajas para unas personas frente a otras. La equidad se hace presente en el trato que se brinda las necesidades e intereses de las personas que son diversas o diferentes. La equidad se hace posible cuando e l t rat o q u e s e d a a l as p ers o n a s e s t basado en la consideracin justa de las necesidades e intereses impuestos por la diferencia, de manera que ese trato justo permita lograr que la igualdad de derecho o de jure (la que est en la ley, en la norma) se haga real, se exprese en los hechos, aun cuando las personas presenten diferencias. La equidad es lo que va a permitir dar trato diferente a quienes estn en desventaja, para que tengan la posibilidad de lograr sus objetivos comunes en condiciones de igualdad frente a las otras personas. Por eso la equidad supone trato diferencial a favor de quienes estn en desventaja, tal como lo planteo hace ms de treinta aos John Rawls. Aunque parezca una diferencia sutil, conviene sealar que el trato diferenciado es el instrumento que posibilita la equidad; la equidad es la resultante del trato diferenciado. Son trminos muy cercanos que es conveniente manejar y tener claros, ya que constituyen parte sustantiva del creciente glosario que se anexa a los desarrollos intelectuales, metodolgicos y tcnicos de las polticas de igualdad. Esta cercana es lo que ha permitido hablar de trato equitativo para signicar el trato justo. Hay una mutua implicancia de ambos conceptos. Pero ello, lejos de generar confusin, es una ampliacin intelectual del horizonte que est creando la teora sobre las polticas de igualdad. Esta equidad que se logra gracias al trato justo, de acuerdo con las necesidades e intereses diferentes, exige la aplicacin de acciones deliberadas que corrijan las desventajas y eliminen las desigualdades originadas en diferencias, sean estas diferencias de gnero, de edad, de origen tnico o por cualquier otro factor que produzca efectos discriminatorios en derechos, benecios, obligaciones y oportunidades, en hombres y mujeres.

Figura 8. IGUALDAD NO ES LO MISMO QUE EQUIDAD

La igualdad exige considerar, valorar y favorecer en forma equivalente las diferencias en necesidades, intereses, comportamientos y aspiraciones de mujeres y hombres respecto a los mismos e iguales derechos.

cia entre la igualdad de derecho y la igualdad de facto o de hecho (Artculo 4), se hizo evidente a los pocos aos que la claridad de la Convencin no haba sido proporcional al inters en su aplicacin. A consecuencia de la juventud que para entonces tena la Convencin, el tema de la brecha entre la igualdad de hecho y de derecho, se volvi a plantear con gran vigor en la Tercera Conferencia Internacional de la Mujer en 1985 y a partir de 1987 el debate se intensic en parte gracias a que, durante su XXXI Periodo de Sesiones, la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer (CSW), de las Naciones Unidas, manifest que la eliminacin de la discriminacin de facto era una prioridad en vista de los escasos logros obtenidos en los hechos con los esfuerzos

Lo cual implica trato justo o equivalente de acuerdo con las respectivas y diferenciales necesidades de gnero: cuyo resultado es la equidad.

El trato, a veces podr ser igual o diferente segn las necesidades de cada gnero. Trato igual es trato equivalente en trminos de derechos, benecios, obligaciones y oportunidades

En situaciones reales con grandes desigualdades, no es posible logar la igualdad si no se instrumentan polticas de equidad, lo que hace a la equidad indispensable para alcanzar la igualdad. Es evidente, que las Acciones Armativas o Acciones Positivas o como se les llama en ciertos contextos, las Discriminaciones Positivas, resultan instrumentos fundamentales de la equidad para el logro de la igualdad. c) Igualdad de derecho o de jure e igualdad de hecho o de facto Por otra parte, en las dcadas nales del siglo pasado, las Naciones Unidas elevaron los conceptos de igualdad de hecho o igualdad de facto e igualdad de derecho o igualdad de jure, a la condicin de issue poltico en la discusin internacional. No era una novedad en la discusin sobre la igualdad, porque gran parte de la crtica suscitada desde los ambientes feministas acadmicos y del activismo, al concepto idealista, abstracto o nominalista de igualdad, haba construido un andamiaje sucientemente fuerte desde el punto de vista conceptual para dar legitimidad a esta importante diferencia que entr nalmente a formar parte de la agenda institucional. A partir de la aprobacin y entrada en vigor de la Convencin CEDAW, que encierra la simiente de la diferen-

legislativos desarrollados hasta entonces y que, por tanto, constitua un tema prioritario para la Comisin. En aquella oportunidad, la CSW decidi tratar extensamente el asunto en su XXXVI Perodo de Sesiones que se celebr en Viena en marzo de 1992. En 1990, en el marco de la evaluacin que se haba hecho sobre la aplicacin de las Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer hasta el ao 2000, el Consejo Econmico y Social seal en la resolucin 199/15 que:
Es necesario reconocer la interdependencia de los diferentes sectores polticos y sociales y la situacin jurdica y la social. Sin embargo, la igualdad de jure constituye apenas el primer paso hacia la igualdad de facto. La mayora de los pases han sancionado medidas jurdicas para asegurar a la mujer igualdad de oportunidades ante la ley, garantizando la igualdad de jure. Pero persiste la discriminacin de facto al igual que la de jure y har falta un compromiso poltico y econmico visible por parte de los gobiernos y de las organizaciones no gubernamentales para eliminarla. Uno de los obstculos para eliminar la discriminacin de facto, es que la mayora de las mujeres y de los hombres no tienen conciencia de los derechos que corresponden por ley a la mujer ni comprenden plenamente los sistemas jurdicos y administrativos de que deben servirse para ejercerlos. Algunas de las medidas de accin armativa requieren bases jurdicas que aun es preciso establecer. 28

Para 1992, los avances en la eliminacin de la discriminacin de jure se hicieron claros cuando ya en 1992
28 ONU. Consejo Econmico y Social. Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer: Temas Prioritarios. Igualdad: Eliminacin de la Discriminacin de jure y de facto contra la Mujer. Informe del Secretario General. Documento: E/ CN.6 / 1992 /7. Pag 5
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haba 111 Estados Partes de la Convencin CEDAW, pero para entonces faltaban cerca de 60 pases que no se haban hecho signatarios. En oportunidad de la celebracin del XXXVI Perodo de Sesiones de la CSW, el Secretario General de la ONU, present a la Comisin un informe especial sobre el tema en el cual conrm la crudeza del problema. 29
Pese a los considerables progresos realizados en la eliminacin de la discriminacin jurdica, () en la prctica sigue existiendo discriminacin en todos los pases, como lo demuestran las estadsticas de la proporcin de mujeres y hombres en la educacin, la fuerza de trabajo y los puestos directivos.

1) El fundamento tico que da legitimidad al principio de igualdad es la equivalencia humana de todas las personas. Lo humano no admite calicaciones valorativas jerrquicas entre las personas. No hay personas que sean ms o menos humanas que otras o que sean mejores o peores humanas o humanos. 2) El principio de igualdad se complementa con el principio de no discriminacin. 3) La comprensin del principio de igualdad admite la existencia de diferencias reales entre las personas, en trminos de caractersticas que las sociedades pueden valorar jerrquicamente como signicativas o no. 4) La igualdad de derechos es una de las principales bases comprensivas del principio de igualdad y es punto de partida para su aplicabilidad, pero no basta; la igualdad debe concretarse en los hechos, para ser igualdad real, no slo nominal. 5) La equidad es un principio complementario de la igualdad y tiene respecto a ella un carcter instrumental, ya que contribuye a su logro. La equidad permite invalidar o anular las desventajas derivadas de las desigualdades creadas socialmente a partir de diferencias que la sociedad llega a valorar jerrquicamente. A partir de estos sentidos bsicos, es necesario entender que la igualdad es un principio que contiene una faceta poltica muy clara. Por esto, a medida que las demandas de los sectores y grupos sociales que han estado en desventaja real frente a otros sectores y grupos humanos por razones articialmente construidas por las sociedades plantean exigencias y demandas de igualdad, ha crecido el panorama de los sentidos y nuevos conceptos que intentan aclarar en profundidad todo lo que implica. Y este es un proceso inacabado. En prrafos posteriores haremos sealamientos concretos sobre el panorama ms reciente de los sentidos y signicados que se suman al debate sobre la igualdad.

Para la Conferencia de Beijing en 1995, los esfuerzos por avanzar sobre la igualdad en los hechos o de facto produjeron un cambio en los lenguajes que acercaron la discusin internacional hacia la meta de la igualdad como tema sealado, ahora ms frecuentemente, que el combate a la discriminacin. Ya para entonces, la difusin y legitimacin del enfoque de gnero eran plenas y ste fue quizs el elemento que con mayor fuerza impuls el cambio de perspectiva de las luchas hacia la igualdad como propsito principal y emblema poltico. En el marco de los debates que se suscitaron en los hechos precedentes qued claro que la igualdad de jure o de derecho, representa un vnculo y capacidad jurdica denida por derechos y garantas que son refrendadas por el Estado. La igualdad de jure supone una titularidad de derechos que opera legtimamente al margen de las diferencias y diversidades que puedan ser socio culturalmente signicativas. Ahora bien como la existencia del derecho no supone automticamente su ejercicio, aparece la igualdad de hecho o de facto, como la efectuacin real de los derechos consagrados como iguales para todas y todos. Hasta este momento, aparecen como determinaciones signicativas indispensables en la comprensin de la igualdad, que este principio tiene los siguientes sentidos articulados:
29 ibid pag 3
34

Figura 9. SINTESIS DEL DESARROLLO CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD II

Los derechos humanos de las mujeres y las nias son parte inalienable e indivisible de los derechos universales. La igualdad de la mujer y sus derechos humanos son criterios que deben integrarse a todas las actividades del Sistema de las Naciones Unidas, as como en el caso de los sistemas regionales. Todos los rganos creados en virtud de Tratados

Equivalencia Humana

No discriminacin

Admite las diferencias

Principio de Igualdad

(Treaty Bodies) deben incluirlos. Los Estados deben dar informacin sobre situaciones de jure y de facto y deben considerarse las violaciones por razones de gnero. A partir de este momento el principio de igualdad en lo que a polticas pblicas se reere ha estado esencial-

Igualdad de Derecho (Formal, De Jure)

Equidad

Igualdad Sustantiva (Real, De Hecho

mente vinculado a los derechos y su sentido se expresa en trminos de que igualdad es, principalmente, igualdad de derechos. Esta postulacin ha dado lugar a varias consecuencias que se expresan en los desarrollos conceptuales de que disponemos en relacin con la igualdad y a los nuevos conceptos y signicados que estn siendo creados alrededor de estos ncleos originales. El problema es complejo y aun no hay puntos nales para las signicaciones. Un ejemplo de lo que decimos puede deducirse de la simple pregunta que nos hemos hecho y a la cual responden las y los lsofos y otras y otros tericos y polticos con sus respectivas perspectivas y desde los contextos de sus prcticas: Qu signica igualdad de derechos? Los tratadistas han encontrado respuestas numerosas, vinculadas, pertinentes, aceptables e iluminadoras. La ms comn implicacin del signicado de la igualdad de derechos, como dimensin jurdico poltica de la igualdad es la igualdad ante la ley, que posee un carcter vinculante para la o el legislador y que supone la prohibicin de cualquier privilegio. En este ltimo sentido, conviene aclarar que si bien el principio de igualdad contiene implcitamente la negacin de privilegios,

4.3. Nuevas determinaciones y horizontes conceptuales que amplan la comprensin y aplicabilidad del principio de igualdad
A lo largo de la ltima dcada del siglo pasado, el debate sobre el principio de igualdad cobr una enorme fuerza con la incorporacin del enfoque de gnero y con la contribucin de diversas disciplinas que hicieron de la igualdad un punto focal en sus agendas de debate. El pensamiento feminista avanz con propuestas con profundidad que plantearon numerosos problemas e interrogantes a las ciencias jurdicas y administrativas, as como a las prcticas mismas relacionadas con ellas. En este debate gan un terreno muy importante la insercin del punto de vista de la teora y doctrina de los derechos humanos, sobre todo a partir de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, donde se establecieron como ideas centrales las siguientes:
30

30 Conferencia Mundial de los DD HH. Viena, 1993. (a/conf.157/23)

35

no resulta aceptable, ante los desarrollos explcitos logrados sobre el principio, aceptar la consagracin de la igualdad a partir de la sola mencin de la negacin de prerrogativas . Pero adems de esta primaria interpretacin, igualdad de derechos como igualdad ante la ley, es posible admitir otras no excluyentes y que pudieran ser elementos conceptuales que es posible aadir al sentido de la igualdad ante la ley en las polticas pblicas, como las siguientes32: Ser iguales ante la ley es ser tratada o tratado como miembra o miembro respetado, responsable y participativo de la sociedad. (Karst) Poseer o disfrutar de igual ciudadana Supone recibir igual proteccin de la Ley Es recibir igual tratamiento y respeto ante la Ley (OFallon) Ser sujetos y objeto de Igual Valoracin Humana (la equivalencia a la que nos referimos anteriormente). De hecho son mltiples las formas concretas en las que estos sentidos de la igualdad trasladados al plano de los mandatos de las polticas pblicas pueden expresarse en trminos de garantas y derechos, articulados a los signicados acumulados que hemos explicado en secciones precedentes y manteniendo el criterio de que la igualdad, en su carcter jurdico formal, es una norma superior de carcter general. Otros criterios y conceptos han ido apareciendo como aspectos que completan, amplan o complementan el signicado del principio de igualdad. Entre los que han alcanzado importancia y ganado inters entre las y los especialistas esta la oposicin entre la denominada igualdad formal y la igualdad sustantiva. Este debate se plante en el marco de la consideracin de las acciones positivas. La igualdad formal representara el derecho formal a la igualdad, en los trminos de comprensin jurdica que he31 Aun existe una Constitucin latinoamericana y caribea que emplea este giro para sostener el principio constitucional de igualdad. 32 Rodrguez, Marcela: Igualdad, Democracia y Acciones Positivas. En Facio, Alda y Fries, Lorena Editoras: Gnero y Derecho. LOM Ediciones/La Morada. Santiago de Chile. 1999
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mos citado; mientras que la igualdad sustantiva vino a representar la efectuacin real, la concrecin en los hechos, de la igualdad entre mujeres y hombres. Es evidente que este par de conceptos que han aparecido en el panorama del debate, est estrechamente vinculado a los criterios de igualdad de derecho (o de jure) e igualdad de hecho (o de facto). Sin embargo ni uno ni otro par conceptual sobran en la construccin intelectual de la doctrina. Cuando aparece este tipo de aporte que crea o recrea conceptos que tienen races anteriores en postulaciones previas, lo importante es determinar lo nuevo y positivo que encierran. En este caso, interesa saber y aprovechar que el concepto de igualdad sustantiva ha sido objeto de ms amplias elaboraciones a partir de los supuestos y bases de la doctrina de los derechos humanos, que no se alejan, por otra parte, de lo que venimos planteando sino que ilumina otros aspectos a considerar en la igualdad. Estas nuevas conceptuaciones hay que verlas no como fuentes de confusin, por su abundamiento, sino como esfuerzos que hacen las y los tericos por crear vas que permitan la operacionalizacin jurdico administrativa, la puesta en accin y la expresin en hechos concretos, del principio superior de la igualdad. Es precisamente la elaboracin amplia y profunda de las implicaciones que suponen la igualdad formal y la igualdad sustantiva, el hilo que ha conducido la aparicin de otros conceptos que de alguna manera apoyan esa operacionalizacin y efectuacin. Para comprender la necesidad y riqueza de este proceso slo hay que recordar lo que hemos dicho en el captulo anterior sobre la denicin de las polticas pblicas. Para llevar un principio tico y poltico como el de igualdad a las realidades concretas en las que las personas son objeto de discriminaciones y reinan las desigualdades consagradas social, cultural, poltica y econmicamente, hay que crear instrumentos que traduzcan el principio a normas, mandatos y acciones, comprensibles, factibles y

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aplicables en la gestin administrativa del Estado. Esto es lo que ha enriquecido progresivamente el panorama de la terminologa que gira alrededor de la igualdad, sobre todo en polticas pblicas. En este orden de ideas, hay que decir que de los numerosos conceptos que aoran son de particular relevancia los conceptos de igualdad de oportunidades, igualdad de resultados e igualdad de trato. a) La igualdad de oportunidades: Este concepto alcanz una enorme popularidad a partir de los nales de los aos 80 y durante la ltima dcada del siglo pasado. Pareca que con la igualdad de oportunidades, que, como sealamos anteriormente ya Rawls haba enunciado, se tenan completas las claves para aterrizar el principio de igualdad que an se vea como una abstraccin de compleja y difcil concrecin en los hechos y en todos los planos. Las estadsticas que revelaban las brechas de gnero, enormes en algunos casos, eran prueba fehaciente de la pervivencia de las discriminaciones y de los rezagos en el logro de la igualdad real, de hecho, de facto o sustantiva33. La igualdad de oportunidades se formul como el criterio que pareca ms completo. Pero muy pronto el debate encontr que no bastaba la igualdad de oportunidades y aparecieron y continan apareciendo otros conceptos y criterios. El concepto de igualdad de oportunidades fue contrastado con el de igualdad de resultados. Resultaba evidente que la igualdad de oportunidades no garantizaba la igualdad de resultados. La igualdad de oportunidades resulta hoy por hoy un concepto incompleto para garantizar la igualdad sustantiva, pues slo supone la equiparacin de las condiciones de partida, para que cada persona tenga la opcin o posibilidad de acceder por si mismo/a a la garanta de los derechos que establece la ley. La igualdad de oportunidades es principalmente igualdad en el acceso al
33 En coherencia con la argumentacin precedente empleamos estos cuatro trminos como cercanos y prcticamente equivalentes, respetando lo que cada uno signic en el momento de su aparicin como est reseado en el texto y en conocimiento de los enriquecimientos que cada uno de ellos ha aportado.

inicio del proceso que supone el pleno ejercicio del derecho o la garanta. Se podra decir que hay igualdad de oportunidades para que todas y todos tengan acceso a la educacin media, porque hay sucientes cupos, locales y docentes y el acceso es libre y gratuito. Sin embargo, ello no garantiza que todas o todos quienes deseen o aspiren cursar la educacin media puedan culminarla. Esto indica que en el trayecto que supone lograr el pleno ejercicio del derecho se hacen presentes las diferencias que suponen para algunos o algunas reales desventajas para gozar plenamente del derecho. Estas desventajas, pueden referirse a condiciones materiales, objetivas, de desventaja o tambin pueden estar asociadas o derivarse de creaciones sociales asociadas a las valoraciones jerrquicas que se asignan a las diferencias de gnero, edad, condicin fsica, origen tnico, etc. Tales desventajas para el logro de la igualdad en el disfrute de los derechos, exigen que las personas en desventaja reciban el trato que pueda garantizarles el ejercicio de derechos igual al resto que no presenta las desventajas. As surge el concepto de igualdad de trato que ya aparece explcitamente en las polticas pblicas de varias sociedades. b) La Igualdad de Trato: La igualdad de trato es sintticamente trato equivalente considerando las diferencias y desigualdades. Se puede denir especcamente como la equivalencia (la igual valoracin) que se concede u otorga a las caractersticas diferenciales de las personas, en la asignacin, dotacin, distribucin y otorgamiento de medios o benecios dirigidos destinados a favorecer o facilitar el ejercicio de los derechos de las mujeres y los hombres, aun cuando sus aspiraciones, necesidades e intereses sean diferentes. Es comnmente denida como la ausencia de discriminacin basada en la presencia de alguna de las caractersticas que pueden dar lugar a desventajas en el ejercicio de los derechos. Esto es la igualdad de trato, que aparentemente encierra una paradoja. Recibir igual37

dad de trato se reere a que las diferencias desventajosas sean consideradas en su justo peso, sean solventadas con trato diferencial hacia esos grupos o personas, para que stas lleguen a los mismos resultados, en trminos de ejercer el derecho en forma igualitaria. Y es as como la igualdad de trato admite trato diferencial, de acuerdo con las desventajas para desactivarlas. Las medidas de accin positiva, o medidas armativas o la discriminacin inversa son los instrumentos que permiten instrumentar el trato diferencial, ya que son las que permiten eliminar las desventajas.

do calicaciones diversas porque es igualmente probable que los talentos sean diferentes para determinadas asignaturas y las dedicaciones y empeos vinculados a las motivaciones personales tambin puedan haber sido diferentes o que hayan intervenido otros factores derivados de circunstancias personales, de decisiones autnomas que escapan a controles sin imponer lmites en la libertad individual. La igualdad de resultados se reere a que todas y todos por igual tienen asegurado y garantizado el ejercicio del derecho de que se trate. La igualdad de resultados deriva su sentido de la inter-

c) La igualdad de resultados: El tema de la igualdad de trato y el de la igualdad de resultados, sigue siendo objeto de un cruento debate que traspasa los lmites de lo puramente acadmico y se instala en las arenas polticas. El concepto de igualdad de resultados es objeto de diversas interpretaciones que intentan descalicar su validez, desde posiciones muy conservadoras. En este sentido se critica la igualdad de resultados con argumentos que en nuestro criterio son bastante inconsistentes ya que, al trmino resultado se asignan, de manera voltil, signicados que vulneran la posibilidad poltica de la igualdad como principio tico rector de la convivencia democrtica, tal como podemos entenderla a partir de la doctrina de los derechos humanos. Es evidente que la igualdad de resultados no pretende que los resultados sean entendidos como productos nales idnticos u homogneos, derivados del ejercicio de los derechos, sea que se les considere como resultados individuales o aun de grupos. En el caso del acceso a la educacin media, la igualdad de resultados pasa porque las personas tengan la libre opcin de elegir hacer la educacin media (igualdad de oportunidades); y si lo han decidido, la igualdad de resultados lo que busca es que quienes entraron en ella tengan aseguradas por igual las condiciones que le permitan hacer el proceso en forma completa, desactivadas las desventajas (igualdad de trato). Es altamente probable que las y los que la culminen, puedan haber obteni38

pretacin del Artculo 1 de la Convencin CEDAW, el cual seala claramente:

A los efectos de la presente Convencin, la expresin discriminacin contra la mujer denotar toda distincin, exclusin a restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera. (Subrayado nuestro)

En nuestro criterio en este texto est muy claramente expresada la clave de la igualdad por resultados, pues el resultado que persigue la igualdad es que las personas puedan gozar y ejercer sus derechos, para lo cual es necesario eliminar cualquier distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que puedan anular el goce y ejercicio de esos derechos. El resultado igualitario est en la posibilidad del goce y ejercicio de los derechos y no en los productos o circunstancias personales especcos de los actos individuales. Este concepto se comprende mejor cuando se tiene claro un factor muy importante en la denicin general de la igualdad que le da doble valencia, porque implica, no slo derechos individuales sino derechos colectivos. Es desde esta dimensin desde donde se plantea, con justa razn, la igualdad de oportunidades, de trato y de resultados, especialmente en relacin con estos ltimos. Por otra parte, la igualdad de resultados es un concepto que hay que entender en el contexto de la justicia distributi-

va, que busca a travs de las polticas pblicas, que en la sociedad las personas logren niveles equivalentes en el goce de ciertos bienes y situaciones claves para la supervivencia y el desarrollo humano: salud, esperanza de vida, educacin, bienestar material y espiritual y otras variables de este tipo, sin restringir la responsabilidad, la iniciativa y libertad individuales. El nico resultado uniforme que busca la igualdad de resultados es que todas y todos puedan ejercer sus derechos sin discriminaciones y con oportunidades y trato que favorezca tal ejercicio. Resulta evidente entonces la estrecha conexin e interdependencia que hay entre estos tres conceptos: igualdad de oportunidades, igualdad de trato e igualdad de resultados. En la intencin de facilitar

la comprensin de la articulacin existente entre todas las dimensiones conceptuales que implica el desarrollo terico del principio de igualdad, ofrecemos el grco a continuacin, como un apoyo que sin duda, no puede reejar la totalidad de imbricaciones que cada uno de estos conceptos posee respecto de los otros. No podemos concluir esta apretada sntesis acerca del debate conceptual sobre la igualdad sin sealar que son ya muy numerosos los conceptos que han venido emergiendo alrededor de estos ncleos comprensivos. De ellos algunos mencionaremos y otros desarrollaremos en la siguiente seccin en su articulacin explcita a las polticas de igualdad

Figura 10. SINTESIS FINAL DEL DESARROLLO CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD II

Equivalencia Humana

Principio de Igualdad

No discriminacin Admite las diferencias

Igualdad de Derecho (Formal, De Jure)

Equidad

Igualdad Sustantiva (Real, De Hecho

Igualdad de oportunidades Igualdad de resultados

Igualdad de trato

Garanta de ejercicio igualitario de los derechos, pese a las diferencias

Evangelina Garca Prince 2007

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5.Polticas de Igualdad y
mainstreaming de gnero
5.1. Algunas ideas introductorias
Las polticas de igualdad surgen y se desarrollan dentro de los contextos polticos de aquellos Estados con vocacin social y han sido instrumentos de avanzada en el Estado del Bienestar. Representan las respuestas claves a las desigualdades, y en el caso de las desigualdades de gnero, se constituyen en instrumentos insustituibles para el logro de la igualdad sustantiva o de hecho. La necesidad de la existencia de polticas de igualdad ha sido demostrada ampliamente por la coincidencia de los diagnsticos que han puesto en evidencia que aun en los casos donde las polticas sociales y econmicas tienen carcter universal y distributivo o redistributivo de los recursos que se asignan, las discriminaciones de gnero no desaparecen. Las polticas de igualdad han representado un avance signicativo frente a las anteriores tradiciones de polticas pblicas que eran polticas ciegas al gnero o neutrales al gnero. La evolucin de las polticas de igualdad ha estado marcada por algunas etapas signicativas que han coincidido con el desarrollo mismo del principio de igualdad. Mientras el tema de la igualdad estuvo centrado principalmente en su dimensin formal, en lo jurdico, los esfuerzos de polticas estuvieron dirigidos principalmente a la eliminacin de las discriminaciones legales. Esta etapa tuvo el valor histrico de haber colocado el tema de las desigualdades de gnero en la agenda pblica. Progresivamente, a medida que era evidente el carcter incompleto de la igualdad formal, las demandas para que sta se concretara en la realidad, moviliz un cambio sustantivo en el paradigma del proceso mismo de las polticas de igualdad, desde la creacin de los diagnsticos de las desigualdades, la conforma40

cin y denicin de los problemas y su colocacin en la agenda pblica, hasta su sancin como polticas gubernamentales propiamente dichas. En esta evolucin de las polticas de igualdad, desde aquella etapa de la eliminacin de la discriminacin en las leyes se ha pasado por fases que buscan acercar las decisiones del Estado a las realidades donde la discriminacin contra las mujeres opera concretamente. Un primer enfoque en este tipo de iniciativas se centr en la ampliacin de benecios sociales y econmicos a las mujeres en las reas donde la discriminacin apareca con signos ms alarmantes. Luego aparecieron las polticas de igualdad de oportunidades, que an estn en evolucin, hasta que hemos arribado a las polticas de igualdad gnero sensitivas o gnero inclusivas, las polticas gnero inclusivas y el mainstreaming de gnero o gender mainstreaming, del cual nos ocuparemos especialmente dada su importante complejidad. Hay que recordar lo que hemos sealado en prrafos anteriores respecto al enriquecimiento terminolgico que han generado los desarrolladores en esta materia, en la que aparecen trminos a granel, muchos de los cuales son equivalentes, algunos tienen diferencias de matices y otros estn bien diferenciaos. Muchas veces no es posible denir los lmites estrictos entre uno y otro, sobre todo por la libertad inevitable que prevalece en la accin de las y los autores.

5.2. Las polticas gnero sensitivas o gnero inclusivas

Han sido producto del salto cualitativo ms importante que se ha registrado en el avance de las polticas de igualdad impelido por la aparicin y adopcin del en-

foque de gnero en la visibilizacin e interpretacin de las desigualdades de mujeres y hombres. De las dimensiones tericas ms importantes que actualmente exigen las polticas de igualdad, el enfoque de gnero es la ms pertinente, tanto que ha dado bases a la sistematizacin de la estrategia poltica y terico metodolgica por excelencia que mejores resultados puede arrojar en el plano de la igualdad: el gender mainstreaming o gnero en el mainstream o mainstreaming de gnero, como tambin se le denomina, cuyo propsito general es hacer de las polticas pblicas en general, polticas de igualdad con efecto efectivamente transformador en las relaciones de gnero. Desde el aparecimiento de la nueva concepcin histrico cultural del concepto de gnero, hasta hoy, el desarrollo de este punto de vista ha crecido exponencialmente y su trato resulta inseparable de cualquier consideracin dirigida a las polticas de igualdad. Tanta ha sido su inuencia que en algunos casos hay quienes hablan simplemente de polticas de gnero, dando por sentado que si son polticas de gnero son polticas que buscan la igualdad, en lo cual tienen razn, aunque preferimos mantener la expresin polticas de igualdad, pese a que sabemos que la adopcin del enfoque de gnero en las polticas pblicas no encierra, a veces completamente, esa intencin. De los numerosos aportes que el enfoque o perspectiva de gnero ha proporcionado al tema que nos ocupa, resulta sustantiva la comprensin del carcter histrico de las relaciones entre los gneros como relaciones jerrquicas, asimtricas, de poder. En la actualidad, estamos ante un complejo panorama que nos ofrece un amplio repertorio conceptual, terminolgico, metodolgico y tcnico creciente, en lo que a la aplicacin del enfoque de gnero a las polticas pblicas se reere, tanto en los mbitos nacionales como de los organismos internacionales de cooperacin. La aplicacin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas que persiguen el logro de la igualdad exige una postura crtica de las realidades que tocan o expresan

la situacin y posicin de las mujeres y los hombres, en el propsito de descubrir si tales condiciones estn determinadas por pertenecer a uno u otro sexo. En una palabra se trata del develamiento de la existencia abierta o invisibilizada o naturalizada de la jerarqua y las relaciones de poder entre los gneros. Desde esta ptica gnero sensitiva, las polticas de igualdad han llegado a convertirse en los instrumentos destinados a romper la jerarqua de poder que domina en todos los rdenes las relaciones entre mujeres y hombres. Buscan transformar el orden de gnero signado por la supremaca masculina, polivalente y multidimensional, para lograr, en un horizonte que an no vemos cercano, pero tampoco imposible, la simetra fundamentada en la equivalencia humana de ambos gneros que sustenta la igualdad de los derechos que comporta tal equivalencia. Los trminos polticas gnero sensitivas y polticas gnero inclusivas se han venido empleando indistintamente, en la reexin especializada. Son expresiones que han aparecido a consecuencia del amplio desarrollo a que ha dado lugar la difusin y elaboracin permanente del enfoque de gnero. Por otra parte, ambas se popularizaron en el idioma ingls en reexiones sobre el tema, sobre todo a partir de a Conferencia de Beijing. Trminos diversos como gender sensitive, gender inclusive, gender based, gender responsive, gender blind, en-gendering, gendered se trasladan al espaol como elementos que van construyendo nuevas dimensiones tericas para el anlisis de las polticas de igualdad basadas en el enfoque de gnero. Algunas y algunos autores preeren el trmino gnero sensitivo, que aparece ocialmente en los documentos que sobre el tema se producen en la Unin Europea, por ejemplo. Para algunos y algunas especialistas de frica y Asia, con mayor frecuencia que para las o los europeos, el trmino gnero inclusivo parece ser ms popular. Las polticas gnero sensitivas fueron calicadas a partir de la condicin de gnero sensitividad, entendida como la habilidad para percibir
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las diferencias de gnero y los issues de gnero que expresan desigualdades, con el propsito de incorporarlos en estrategias y acciones. A partir de esta comprensin las polticas gnero sensitivas o gnero inclusivas se denen como polticas cuyo propsito como todas las polticas de igualdad- es promover y alcanzar la igualdad de gnero, basando su diseo y ejecucin en la consideracin en las caractersticas y experiencias diversas y diferenciales de ambos gneros, con especial atencin a las desigualdades. En este aspecto las races de las polticas gnero sensitivas y gnero inclusivas estn, sin duda, en los primeros acercamientos que plante Carolina Moser cuando asom las diferencias entre polticas Mujeres en el Desarrollo, (MED) y polticas Gnero en el desarrollo, (GED), que quizs convenga recordar y que estuvieron basadas en la atencin a las necesidades prcticas y estratgicas de gnero que haba planteado originalmente en su momento Maxine Moulinex. Desde las primeras deniciones de los aos 90, el enfoque de Gnero en el desarrollo, se dena centrado en las relaciones desiguales entre hombres y mujeres para transformarlas, jando su atencin las relaciones de poder (ricos y pobres/mujeres y hombres), que impedan el desarrollo equitativo y la plena participacin de las mujeres. Buscaba empoderar (empowerment) a las mujeres y transformar las relaciones desiguales entre hombres y mujeres, para lograr un desarrollo equitativo y sostenible, en el cual los hombres y las mujeres compartan el poder y la toma de decisiones. Las intervenciones consideraban las necesidades prcticas de corto plazo que pudiesen mejorar su condicin, pero tambin consideraba los intereses de largo plazo de hombres y mujeres. A partir de estas primeras deniciones evolucionaron las polticas de igualdad basadas en el enfoque de gnero hasta el punto de que cuando hoy en da actualmente se habla de polticas de igualdad, se supone que estas incluyen la aplicacin del enfoque de gnero. Los conceptos de polticas gnero sensitivas o gnero inclusivas
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han cobrado aceptacin internacional como polticas que van tras el propsito de la igualdad en marcos de desarrollo democrtico y sostenible. Sin embargo no est de ms recordar lo que hemos sealado en pginas precedentes: muchas de las realidades regionales, mantienen la heterogeneidad de las iniciativas de polticas, que llevan a hacer coincidir en las gestiones del Estado iniciativas y decisiones que pueden o no responder al enfoque de gnero, pese a que ocialmente todas sean consideradas como polticas de igualdad.

5.3. Una nueva denominacin en el panorama: polticas gnero transformativas

Esta es una nueva denominacin que no representa ms que un matiz de las anteriormente descritas y que en mi criterio es un matiz poltico. Algunos diagnsticos sobre el impacto de las polticas de igualdad que se vienen realizando en algunos pases, han venido arrojando luces sobre el carcter incompleto de los efectos esperados en la transformacin de las relaciones de poder entre los gneros, pese a que las polticas que se han puesto en marcha se han diseado con arreglo a lo que hasta el momento la teora y la doctrina plantea respecto al enfoque de gnero, para hacerlas gnero sensitivas o gnero inclusivas. Ello est dando lugar a que se insista en el aspecto transformador de las polticas y su ejecucin en issues de gnero muy crticos respecto a las relaciones de poder. Ello nos lleva a proponer una nueva denominacin para las polticas alineadas al enfoque de gnero: polticas genero transformativas, para enfatizar ese propsito y que no queden solo en la transformacin de algunos tipos de necesidades e intereses diferenciales, sino que tengan el alcance global que se desea en el cambio social verdadero. Esta idea esta inspirada en el hecho de que hace dos aos34 la Comisin Europea realiz una amplia investigacin comparativa entre varios pases de la Unin Europea (Blgica, Francia, Grecia, Irlanda, Lituania, Es
34 European Comisin, EU Research on Social Sciences and Humanities: Gender sensitive and women friendly public policies: a comparative analysis of their progress and impact. EQUAPOL.State of the art Report. 2003

paa, Suecia y el Reino Unido) para determinar el Estado del Arte de las polticas de Igualdad y del gender mainstreaming en aquella regin donde aparece un alto nivel de coincidencia entre los mandatos de la Comunidad Europea y las polticas nacionales y donde los avances se hacen ostensibles en algunos planos y menos en otros. Sin embargo el informe concluy que el mainstreaming es un trabajo en proceso que aun no alcanza sus metas tericamente denidas y polticamente acordadas y donde hay muchas variantes conceptuales y prcticas de un pas a otro, aparte del carcter relativamente reciente de esta iniciativa y los numerosos cambios que supone. Lo que nos interesa destacar de este importante y actualizado trabajo es que la forma en la cual se concibe el gender mainstreaming tiene mucho que ver con sus resultados e impactos. Pareciera segn dicho informe que si se le trata como ocurre en algunos casos como un proceso de naturaleza ms o menos tcnica, sus impactos en los ncleos de las desigualdades polticas no se traducen en reales cambios; cosa que si parece posible cuando se maneja su dimensin poltica. El poder transformativo del gender mainstreaming depende de sus alcances de la visin estratgica y holstica con la cual se disee en su ejecucin estratgica y por tanto progresiva. La meta est planteada a futuro en llegar a polticas verdaderamente gnero transformativas o gnero trasformacionales que representan la realizacin plena y efectiva del mainstreaming de gnero. Si el mainstreaming de gnero en las polticas pblicas representa una completa y real insercin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas, en todas sus fases, (diseo, formulacin, adopcin y ejecucin), y en todas ellas, habr que admitir que todas las polticas pblicas, cualquiera que sea el sector de que se trate, son polticas de igualdad y no reservar esta denominacin a unas cuantas. Esto es lo que en futuro plantea el propsito de igualdad a travs del mainstreaming de gnero, de cuyos aspectos ms particulares nos ocuparemos posteriormente.

5.4. Denicin e implicaciones de las polticas de igualdad

Desde la ptica anteriormente anotada, en nuestro criterio y en coherencia con lo que hemos sealado en seccin precedente, denimos las polticas de igualdad de gnero como el conjunto de principios, normas y objetivos formulados explcitamente (a travs de frmulas legales y tcnico administrativas) y sancionados por el Estado (autoridades pblicas), dirigidas a la consecucin de la igualdad de hecho y de derecho de mujeres y hombres. En las polticas de igualdad el eje de los derechos, es hoy por hoy la gua fundamental de su diseo e implementacin, dentro del marco de todos los criterios que hemos desarrollado anteriormente: El principio de igualdad tiene como principio complementario, poltica y jurdicamente, al principio de no discriminacin. Esto desde el entendido de que no basta la prohibicin de la discriminacin para dar por supuesto que se consagra la igualdad. La realizacin efectiva de la igualdad supone la admisin de las diferencias que generan desigualdades. No basta la igualdad de derechos o igualdad nominal o de Jure; la verdadera igualdad es la que se produce en los hechos, como efectuacin real de la igualdad. La igualdad de hecho o igualdad sustantiva puede exigir como parte de las polticas, la aplicacin de polticas de equidad mediante acciones armativas o medidas de accin positiva o medidas de discriminacin inversa. La igualdad para ser efectiva debe ser claramente denida en sus alcances. Si la igualdad en las polticas slo se concibe como igualdad de oportunidades, es decir, slo como igualdad en el acceso, no garantiza la verdadera igualdad. Para que la igualdad sea efectiva debe incluir las previsio43

nes que garantizan simultneamente igualdad de acceso, igualdad de trato e igualdad de resultados. Lo que quiere decir que la igualdad debe asegurar que todas y todos tienen acceso al proceso que puede conducir al disfrute o ejercicio de un derecho humano consagrado y contar efectivamente con los medios y recursos para alcanzar el n contenido en el derecho en cuestin. Un tratamiento adecuado del principio de igualdad y sus implicaciones en una sociedad orientada hacia valores androcntricos inscritos en un orden jerrquico de relaciones de poder excluyentes entre mujeres y hombres, es esencial cuando se quieren tener polticas realmente gnero inclusivas, ya que a menudo, se observan numerosas interpretaciones errneas que pueden dar lugar al fracaso de las iniciativas hacia la autntica igualdad.

Sin embargo, en el campo de las polticas de igualdad tenemos la impresin de que pudiera estarse iniciando un cambio, que es necesario monitorear en los ltimos y en los prximos aos. Dicho cambio pareciera apuntar a una lgica que denominamos de rompecabezas, porque si bien la gura nal del mismo es conocida, el aparecimiento y articulacin de las partes para que encajen coherentemente en el conjunto, va producindose progresivamente y a saltos, pero al menos el objetivo parece estar o debera estar claro. Esto supondra que las polticas fuesen articulndose hacia una meta bien denida y conocida, que evite los retrocesos y la inorganicidad que hemos conocido hasta el presente. En el caso de las polticas pblicas de igualdad creemos que la imagen nal del rompecabezas parece estarse aclarando en muchos pases, cuando se dene como la igualdad, en lugar de ser un propsito como los de los aos 70 que se centraban en incorporar la mujer al desarrollo. El mainstreaming de gnero exige la organicidad del desarrollo del principio de igualdad en las polticas pblicas y ello supone que las polticas respondan en su progresiva conguracin a una lgica interna que conuya de manera coherente al logro de la igualdad total, integral de derecho y de hecho. Para que una situacin de organicidad tal pueda tener un adecuado punto de partida, resulta indispensable que en los pases el principio de igualdad est claramente expresado al ms alto nivel, es decir, en la Constitucin y responda coherentemente a las exigencias que claramente plantea el Artculo 2 de la Convencin CEDAW que nos permitimos traer nuevamente a examen:
Los Estados Partes condenan la discriminacin contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la discriminacin contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a: a) Consagrar, si an no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislacin apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realizacin prctica de ese principio; b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carcter, con las sanciones correspondientes, que prohban toda discriminacin contra la mujer; c) Establecer la proteccin jurdica de los derechos de la mujer sobre una base;

5.5. Las polticas de igualdad de gnero en el marco general de las polticas pblicas
El funcionamiento eciente de las polticas de igualdad de gnero esta condicionado por numerosos factores, algunos de carcter estructural vinculados a la forma en la que se congura el proceso que las produce, como ocurre, en general con la conformacin de otras polticas pblicas correspondientes a otros propsitos u objetivos. En trminos generales, la evolucin de las polticas de igualdad en todas las pocas, aparentemente se ha caracterizado en nuestra regin por un proceso acumulativo de agregaciones sucesivas, donde la organicidad o coherencia lgica interna del sistema de polticas parece no haber estado presente. Este tipo de proceso de formacin de polticas pblicas en general es conocido como proceso incrementalista, que durante mucho tiempo ha obedecido a una lgica de colcha de retazos o patchwork y que, debemos sealarlo, no es un hecho exclusivo de las polticas pblicas de igualdad, ya que tambin est presente en otras dimensiones de la gestin pblica: polticas de salud, de educacin, de cultura, etc.
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Figura11. HACIA UN MARCO COHERENTE DE POLTICAS DE IGUALDAD

Constitucin Nacional
(Principio constitucional igualdad)

Tratados Internac. Derechos Humanos

Ley Nacional de Igualdad o Equivalente (Desarrolla principio. Const. de igualdad en marco de derechos y obligaciones Estado. Mandatos claros sobre el Gen/Mainst.

Instrumentos gubernamentales nacionales de Poltica de Igualdad:

Decretos Presidenciales que afectan materia Plan Nacional de Igualdad

Instrum. Descentra lizados

(Reejan en contextos locales los mandatos constituc y mandatos nacionales que obliguen)

Leyes Marco Orgnicas Inters Nacional

(Deben asumir principio Const. Igualdad)

Leyes Sectoriales Deben considerar y desarrollar en lo que competa principio Const y mandatos Ley igualdad

Planes Nacionales sectoriales: salud, educacin, etc.

Tomado del documento GNERO Y POLTICAS PBLICAS, por Evangelina Garca Prince. Seminario Un Modelo Democrtico de Pas con Perspectiva de Gnero, Foro por la Igualdad y Equidad de Genero y Fundacin Federich Ebert. Caracas, septiembre 2002

de igualdad con los del hombre y garantizar, por conducto de los tribunales nacionales o competentes y de otras instituciones pblicas, la proteccin efectiva de la mujer contra todo acto de discriminacin; d) Abstenerse de incurrir en todo acto a prctica de discriminacin contra la mujer y velar porque las autoridades e instituciones pblicas acten de conformidad con esta obligacin; e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer practicada por cualesquiera personas, organizaciones o empresas; f) Adaptar todos las medidas adecuadas, incluso de carcter legislativo, para modicar o derogar leyes, reglamentos, usos y prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer; g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales que constituyan discriminacin contra la mujer.

dos en las legislaciones y polticas gubernamentales que deban desarrollar el principio constitucional. Si esto se cumple as, no es exagerado decir que todo el sistema de las polticas pblicas se convierte en un sistema de polticas de igualdad gracias a la insercin del principio de igualdad en sus desarrollos y mandatos, lo cual concretara el principio del mainstreaming de gnero. Es por ello que la experiencia parece estar indicando la conveniencia de que las deniciones constitucionales de la igualdad abandonen las deniciones que convierten la clusula de proteccin de la igualdad en una frase breve del estilo: todos los ciudadanos son iguales, aun diciendo que son iguales ante la ley. En nuestro criterio, resulta estratgico que ya desde la Constitucin aparezcan estos otros principios y conceptos como: no discriminacin, igualdad de derecho, igualdad sustantiva o igualdad de hecho, con sus respectivos signicados y otros conceptos que puedan ser insertados. Un ejemplo de un esfuerzo en este sentido es el Artculo 21 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, aun cuando no representa un modelo acabado, pero s cercano a lo que deseamos expresar. El prrafo a, el Artculo 2 de la CEDAW, contiene los elementos ms importantes de una buena base para crear polticas orgnicas y sistmicas: Consagrar, si
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El contenido de este artculo es una excelente referencia para dar bases orgnicas a las polticas de igualdad que corresponden al marco jurdico y, por supuesto, a las polticas gubernamentales que estn basadas en la constitucin y las leyes, dentro de un conjunto armnico y eciente, siempre que haya coherencia en la lgica interna en ese conjunto de polticas que persiguen la igualdad. La coherencia est en gran medida condicionada por los contenidos conceptuales, principistas y doctrinarios que estn en el contenido del diseo y formulacin denitiva. Por eso, es de gran importancia para denir el carcter sistmico que puedan lograr las polticas de igualdad, que el principio de igualdad y/o el de no discriminacin que aparezcan en la constitucin sean sucientemente claros y completos para crear bases expeditas y comnmente compartidas en sus signica-

an no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislacin apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realizacin prctica de ese principio. Sin embargo creemos que no basta con que el principio de igualdad est en la Constitucin, parece imperativa la existencia de leyes de igualdad, que por cierto en los ltimos aos han proliferado en Amrica Latina y El Caribe y que deben constituir la matriz ms explcita de los mandatos que habrn de alimentar conceptualmente y en trminos de objetivos y mandatos, las polticas gubernamentales en la materia, as como los deberes e iniciativas de otros poderes pblicos, si fuese pertinente. El carcter estratgico de las leyes de igualdad (en algunos casos, Amrica Latina y El Caribe estn siendo llamadas, leyes de igualdad de oportunidades o leyes de igualdad y equidad, etc.), est determinado porque una ley de igualdad es un corpus jurdico con posibilidades de cartograar el mapa de los derechos de las mujeres, de las exigencias para que se cumpla la igualdad que estar ampliamente denida en dicho instrumento, as como las obligaciones del Estado y de la sociedad en general. Las fuentes principales de otras polticas estatales y de las polticas gubernamentales en lo que a mandatos referidos a la igualdad se reere, son estos instrumentos jurdicos: la Constitucin y la Ley de igualdad. En algunos pases donde no existen leyes de igualdad los gobiernos asumen la tarea de denir sus propias bases conceptuales, doctrinarias, polticas e instrumentales mediante unos instrumentos gubernamentales que pueden ser conocidos como Declaraciones sobre la poltica de igualdad, en los cuales el gobierno dene las posibilidades y lmites de su accin en ese plano. Estas declaraciones que estn apareciendo en la regin aparecen desde varias matrices poltico administrativas. Han aparecido como Decretos desde la Presidencia o desde los organismos nacionales competentes en la materia: ministerios e institutos de la
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mujer, por ejemplo. No alcanzan el peso de una Ley y su mandato tiene la vigencia que el o los gobiernos quieran conferirle; por tanto, su carcter orientador puede ser precario, ya que su obligacin para los poderes y organismos pblicos afectados, puede tener la duracin de un solo mandato administrativo. De ms est decir que siendo el gender mainstreaming la estrategia idnea que apoya la universalidad del principio de igualdad en las polticas pblicas, la ley de igualdad debera contener claramente expresado sus supuestos fundamentales. La coherencia en las polticas de igualdad se incrementa cuando otras legislaciones sectoriales como la legislacin de educacin, la de salud, la de ambiente, la legislacin electoral o de organizacin poltica, desarrollan coherentemente el principio de igualdad en concordancia con el principio constitucional o con la ley de igualdad si existe y esta es la base jurdica del gender mainstreaming. De ah la importancia de que las leyes de igualdad, ms que las propias Constituciones, establezcan clara e inequvocamente los principios, conceptos y trminos que harn posible la coherencia. Por ejemplo: si la ley de igualdad va a establecer el sentido de lo que ha de entenderse por discriminacin para desarrollar normativas al respecto en sus aspectos prescriptivos y en sus penalizaciones, debera dejar claro no slo lo que es discriminacin, que ya debera aparecer en la Constitucin, sino lo que se entiende por discriminacin directa e indirecta y establecer claramente cuando el trato diferencial no es discriminatorio, entre otros detalles. Igualmente con los principios conceptuales y operativos del gnero en el mainstream. Por otra parte, estn en franco ascenso los planes de igualdad como polticas gubernamentales por excelencia. En casi todos los pases de la regin que los han desarrollado, los planes de igualdad antecedieron a las leyes de igualdad; stas son relativamente recientes. No es tampoco un hecho exclusivo de la regin. En Espaa, por ejemplo, los planes tienen mas de diez aos y

la Ley acaba de ser sancionada en marzo de 2007. Esto es comn en varias Autonoma de aquel pas. Donde no hay una ley de igualdad o la Constitucin no contiene el principio de igualdad o no es muy explcita o exigente, las o los planicadores establecen disposiciones de poltica en las estrategias y objetivos contenidos en el plan. A menudo muchos de los signicados de lo que aparece en los planes de igualdad no son especicados y los sentidos se dan por sobreentendidos, con lo cual la poltica y su comprensin entre quienes tienen las responsabilidades de ejecucin quedan a la deriva, sobre todo en pases donde no hay un desarrollo aceptable de las tecnologas del anlisis de poltica. Esta puede ser una de las variadas causas del proceso de evaporacin de las polticas, que reere los casos de aquellas que quedan como simples formulaciones que no se ejecutan, polticas que se enuncian formalmente y no se cumplen. Esta evaporacin muchas veces es fuente de la ausencia de credibilidad de los organismos responsables y en general de la accin pblica sobre el asunto. No toda la terminologa que se ha desarrollado alrededor de las polticas de igualdad y mucho menos del enfoque de gnero y del mainstreaming de gnero es de conocimiento y uso generalizado. Estas dicultades han llevado a algunas legislaciones y a algunos planes a incluir glosarios sobre los conceptos y trminos claves, a n de garantizar la comprensin homognea y cabal del sentido de las polticas. Esto es importante porque a menudo se observan distorsiones y matices al principio de igualdad cuando se le traduce al plano de los derechos. Algunas de las distorsiones ms frecuentes que hemos observado son: a) Considerar la igualdad como identidad. Ser iguales no es ser idntica o idntico. b) Considerar la igualdad como equidad. Ya hemos explicado en secciones precedentes los alcances de cada uno de estos principios; y es sumamente frecuente aun en los discursos que provienen de las

instancias de prestigio ms calicado, la confusin entre igualdad y equidad, mediante el empleo no acotado e indistinto de ambos conceptos. c) Tampoco es uniformidad. No se trata de dar unidad a los comportamientos vinculados al ejercicio de los derechos. d) La igualdad no es inclusin, aun cuando es una forma efectiva de combate a la exclusin. e) No es tampoco imparcialidad, ya que no se trata de juzgar situaciones o comportamientos. f) No es valoracin neutral que realmente no existe y menos en contextos androcntricos. g)No es homogeneidad porque valora la diversidad. h)Y, por supuesto, no es igualacin al varn o igualacin de las mujeres a los estndares masculinos. En todo caso en las polticas de igualdad hay algunos criterios que no pueden ser obviados: a) La igualdad es un derecho individual y tambin colectivo; b)La Ley debe desarrollar las implicaciones concretas de la Igualdad constitucionalmente enunciada en todas las reas del quehacer ciudadano, lo cual incluye la accin de los poderes pblicos; y, c) La Igualdad se reere no slo a cuestiones normativas sino tambin a cuestiones fcticas, es decir, a los hechos reales. Desde otra perspectiva, las polticas de igualdad poseen fuentes amplias que podemos clasicar en dos tipos mayores: los compromisos internacionales suscritos por el Estado y los compromisos nacionales. Los compromisos internacionales representan todos aquellos mandatos del derecho internacional pblico que el Estado ha suscrito con el compromiso de cumplir y en este sentido son numerosos en lo que a mandatos sobre la igualdad de gnero se reere. La agenda de estas reuniones es amplsima y las recomendaciones y compromisos de ejecucin de polticas tambin. Entre ellos podemos citar, para la mayora de los pases de la regin:
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 Tratados internacionales de DDHH.

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer. Plataforma de Accin de la IVa. Conferencia de la Mujer. Beijing 1995. Conferencias de la Mujer CEPAL (Son diez hasta el momento). Conferencias mundiales: Ambiente, Derechos Humanos, Poblacin, Cumbre Social, Urbana, etc. Cumbres Iberoamericanas de Presidentes y Jefes de Estado. VI sobre gobernabilidad democrtica. Cumbres Interamericanas de Presidentes: Miami y Chile, tema 18. Acuerdos subregionales. Redes regional y sub-regionales de Organismos Gubernamentales de la Mujer. Acuerdos con la cooperacin internacional, regional y bilateral.

5.6.La funcin estratgica de las leyes de igualdad

Previo al aparecimiento de las leyes de igualdad como unidades jurdicas especcas, se han producido otras intervenciones legislativas que de alguna manera estuvieron vinculadas al propsito de igualdad o de eliminar las discriminaciones. Entre las ms frecuentes, hemos registrado las siguientes35: a) Reformas parciales a legislaciones especcas para eliminar los aspectos discriminatorios. b) Creacin de nuevas legislaciones especcas sobre reas concretas donde existen situaciones de discriminacin contra las mujeres y no hay previsiones normativas de ningn tipo, tal como es el caso de las leyes que combaten la violencia de gnero. c) Reformas de leyes para que sus mandatos hagan ms viables y explcitos los ordenamientos que deben orientar las polticas pblicas hacia el logro de la Igualdad de facto. d) Reformas legislativas para viabilizar y dar soporte legal a las acciones concretas de los poderes pblicos a n de que respondan a los mandatos constitucionales y legales de Igualdad. e) Creacin de leyes orientadas especial o principalmente a viabilizar la institucionalizacin del enfoque de gnero en las leyes y en las polticas. Entre los hechos que dieron gran impulso a las leyes de igualdad est el que muchos de los planes de igualdad que se haban sancionado antes que las propias leyes carecan de fundamentos jurdicos sucientes para hacer posible su ejecucin. Tanto los planes de igualdad como las leyes han sido instrumentos de poltica que han ido emergiendo en la regin en ambientes donde no estaban dadas todas las condiciones para garantizar su adecuada formulacin y su eciencia. Muchos de los planes que
35 Garca Prince, Evangelina: Leyes y polticas pblicas de Igualdad. Experiencias regionales y nacionales. Lecciones aprendidas. Ponencia. Encuentro acadmico de parlamentarias y parlamentarios, sobre la aplicacin del principio de igualdad en materia de derechos humanos de las mujeres. Encuentro con mujeres de las organizaciones de la Sociedad Civil. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Programa de Derechos Humanos de las Mujeres. Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos. Procuradura Especial de la Mujer-Nicaragua. Managua, 24 y 25 de marzo 2004

Los compromisos nacionales que pueden ser fuentes directas de las agendas de temas para denir polticas de igualdad tienen que ver con: Constitucin Nacional.
Leyes marco, leyes orgnicas de alcance poltico, social y econmico general. Leyes sectoriales. Agendas de la sociedad civil organizada. Diagnsticos. Ofertas Electorales o programticas de los partidos en funcin de gobierno. Las comunidades epistmicas que giran en torno al tema. Entre otras.

Por otra parte hay que advertir que el criterio de priorizacin interna que debe prevalecer en las polticas de igualdad debera considerar que las disposiciones de mayor jerarqua poltico administrativa y jurdica proporcionan o deberan proporcionar los mandatos o sentidos bsicos a desarrollar en los instrumentos de menos jerarqua, de acuerdo con el esquema que se inserta a mas adelante.
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hemos conocido han quedado en el papel, en gran medida por esa causa, pero igualmente por ausencia de otras factibilidades diferentes a la jurdica, entre las cuales conocemos las de naturaleza nanciera y administrativa y por que representaban una insercin novedosa que no encontraba asidero en la cultura administrativa y de planicacin reinante. En este momento es necesario que haya claridad sobre el carcter estratgico de las leyes de igualdad. Decimos esto porque las leyes de igualdad se pueden convertir, si son ecientemente diseadas, en: a) el soporte formal de las propuestas de los planes y otras decisiones gubernamentales; b) abarcadoras de la totalidad sistmica de todos los hechos que impiden o viabilizan la igualdad sustantiva; c) la reserva de conceptos y criterios que valida las propuestas de los planes y otras polticas gubernamentales; d) pueden contener los mandatos que orienten la coherencia de las decisiones y acciones que el Estado emprenda en la materia. Los requisitos elementales de una planicacin eciente plantean, por una parte, que sta sea estratgica, ms en una materia como la de igualdad donde hay claras resistencias culturales en prcticamente todos los mbitos que tocan con su formulacin y ejecucin. Por otra parte, les corresponde a las leyes de igualdad proporcionar las bases conceptuales, los criterios estratgicos fundamentales y los mbitos de intervencin y los objetivos generales para que los mandatos de igualdad puedan ser asumidos coherentemente en todos los sectores de la accin pblica. Sin referencias legales, las polticas gubernamentales pueden ir construyendo desde los diversos sectores propuestas que podran ser desarticuladas y hasta contradictorias. Por eso la ley de igualdad, bien formulada, estratgicamente diseada, puede ser un factor de ordenamiento y coherencia para las sucesivas iniciativas pblicas hacia la igualdad.

Esto es ms cierto cuanto ms cercanamente se observe cul es la tendencia que van tomando las polticas de igualdad especcas, que tienen que ver con la atencin a determinados derechos o a dar solucin a problemas que van siendo develados. El tema de la violencia de gnero o de la violencia domstica ha alcanzado un notable desarrollo que viene planteando internacionalmente una importante conmocin de los marcos jurdicos, especialmente civiles y penales. Pero, por otra parte, las legislaciones que estn apareciendo revelan la necesidad de contar con criterios de base general para dar sustento al fundamento de esas leyes en la igualdad de derechos. Otro caso es el de la legislacin sobre salud sexual y reproductiva, que est exigiendo normativas especiales y cuyo desarrollo exige tener claros fundamentos jurdicos que consagren la igualdad de derechos. Tambin es el caso de la normativa o legislaciones vinculadas con la conciliacin de la vida familiar, de las tareas del mbito domstico y las tareas u obligaciones vinculadas al trabajo remunerado o la actividad en espacios de la vida pblica. Y como estos ejemplos podramos citar otros y siempre estaramos haciendo sealamientos incompletos, porque estos temas aoran en los ltimos tiempos y adquieren desarrollo y legitimidad con una rapidez inusitada, que es el producto de factores de diverso tipo: las luchas de las mujeres, los cambios en los paradigmas del desarrollo, nuevas concepciones sobre la justicia o la democracia. Un nuevo repertorio de derechos va apareciendo en relacin con la igualdad: el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, los derechos sexuales y reproductivos, el derecho a una identidad de gnero no heterosexista, etc. Esta variedad conrma el carcter estratgico de las leyes de igualdad que son los instrumentos que proporcionan la base de la coherencia de las polticas pblicas en la materia, cualquiera que sea su alcance.
En la regin hay antecedentes en leyes de Igualdad o de Igualdad de Oportunidades como las de Costa Rica, Panam, Venezuela, Honduras, Colombia, Per, entre otros. Al margen de la calidad de las leyes existentes en la regin, que han sido evaluadas por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos en los casos
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de Costa Rica, Panam, Honduras y Venezuela36, parece estar fortalecindose el criterio de que es necesario desarrollar una legislacin que brinde criterios unicadores para la interpretacin de disposiciones que estn dispersas en los marcos legislativos de los Estados nacionales.37

Como dijimos anteriormente la raz de esta concepcin est en la obra de Rawls quien propuso su teora de la Justicia como equidad, lo cual supone dar tratamiento preferencial a los ms dbiles para garantizar la igualdad de todos. De acuerdo con este criterio se admite la existencia de desigualdades slo cuando stas son para mejorar la situacin de los y las menos favorecidos. Esta es la raz de las medidas de accin positiva o acciones armativas, que representan opciones de enorme importancia dentro de las polticas de igualdad y sin las cuales resulta extremadamente difcil pensar en el logro de la igualdad real entre los gneros si no se recurre a ellas.

Los imperativos de este crecimiento nos obligan a pensar en la necesidad de ir conformando el sistema de las polticas de igualdad en una ptica estratgica del rompecabezas o puzzle, como explicamos en secciones anteriores, e ir abandonando progresivamente la ya muy costosa e ineciente colcha de retazos o patch work. La ley de igualdad puede darnos el perl denitivo del rompe cabezas que queremos ir armando progresivamente.

5.7. Equidad en las polticas de igualdad

A travs de la elaboracin de los diversos temas de este documento hemos venido desarrollando una comprensin de la igualdad de gnero fundamentada en la idea de que supone que hombres y mujeres son seres humanamente equivalentes y que son libres para desarrollar sus habilidades personales y tomar decisiones sobre las opciones que le ofrece la vida sin las limitaciones impuestas por los roles y estereotipos de gnero y los prejuicios que consagran las diferencias como caractersticas inmutables que sustentan la jerarqua. Esto plantea a las polticas de igualdad el imperativo de considerar, valorar y favorecer igualitaria y equivalentemente los diferentes comportamientos, intereses, aspiraciones y necesidades de hombres y mujeres, lo cual implica trato justo o equivalente de acuerdo con las respectivas necesidades de gnero: esto es equidad. Sin embargo es necesario tener presente que el trato equitativo o trato justo, a veces podr ser igual o podr ser diferente segn las especicas necesidades de cada gnero. Trato igual es trato equivalente en trminos de derechos, benecios, obligaciones y oportunidades.
36 Estas evaluaciones pueden conocerse entrando en la pgina web del IIDH: http://www. iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/ 37 Garca Prince, Evangelina: Sentido y contenidos de la construccin de una agenda legislativa para el desarrollo de los derechos de las mujeres. http://www.ccla.org.pe/publicaciones/cuadernos-ntegracion/pdf/cuaderno19.pdf

Como seala la experta europea Eliane Vogel-Polsky, las acciones positivas o armativas son un mecanismo para crear la igualdad sustantiva y representan un ataque frontal a la segregacin vertical y horizontal, derivada de las relaciones de gnero inmunes a la normativa de la igualdad, en abstracto. Respecto a ellas hay un debate intenso, especialmente en el seno de la Comunidad Europea, que an no llega a nuestra regin donde todava, en algunos pases, estamos en la fase de legitimar e introducir sobre todo en el Sistema Judicial, la validez, legitimidad y pertinencia de las acciones positivas. En este debate, las dos posturas extremas son la del grupo, que consideramos conservador, que sostiene que las acciones positivas son normas que cancelan la igualdad formal por medios legales, pero de manera temporal y en forma potestativa. Contra este criterio, el pensamiento de ms avanzada concepta que no pueden ser concebidas como parches para soluciones momentneas, como arm Vogel-Polsky en una conferencia que sobre el tema convoc el Instituto Vasco de la Mujer, Emakunde. Esto es as porque la igualdad de gneros es una nalidad colectiva y por tanto la accin positiva es una norma sustantiva. Por ello en nuestro criterio deberan estar contempladas en la Constitucin, como ocurre con la venezolana, donde quizs por algunos hechos ocurridos, hubiese sido

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importante haberle dado ms amplitud a su signicado para darle mayor eciencia al mandato constitucional. Son muchas las deniciones que pueden encontrarse en la literatura especializada y acercndonos a los elementos comunes a estas deniciones de la accin positiva podemos decir que son polticas que han orecido y muy caractersticas del Estado Social de Derecho. Tienen como funcin favorecer la realizacin de acciones o nes considerados como ventajosos para grupos o sectores que presentan desventajas y/o privaciones permanentes, mediante mecanismos de eliminacin y/o correccin de las discriminaciones y desigualdades reales. Las acciones positivas potencian y aceleran el logro de la igualdad sustantiva, porque persiguen asegurarla, mediante acciones deliberadas. Hay numerosos tipos y clasicaciones de las acciones armativas, cuya legitimacin progresiva es indudable. Quizs de las que ms se habla es de las llamadas cuotas por su importancia en los esfuerzos que se estn haciendo en el logro de la igualdad poltica, especialmente en lo que se reere al derecho a la elegibilidad. Actualmente el debate sobre las acciones positivas, incluyendo las cuotas, toca diversas perspectivas, una de las ms interesantes tiene que ver con la evaluacin de sus resultados reales, que para algunas y algunos no parecen ser sucientemente satisfactorios, ya que mantienen intactos las causas estructurales de la desigualdad y muchas se aplican al margen de la continuidad poderosa de los procesos de conformacin de las identidades de gnero donde estn las races de la discriminacin o no cuestionan la divisin sexual del trabajo. Las medidas positivas, no por ello pierden su valor, aun cuando no podamos pensar que vayan a revertir la situacin estructural a breve plazo. Sin embargo, entre los temas de ms reciente aparicin y cuya conguracin conceptual an no est acabada, pese al entusiasmo y fervor que viene despertando como elemento

a integrarse explcitamente en las polticas publicas al ms alto nivel, est la paridad, que naci vinculada al tema de la democracia paritaria, expresin creada por Claudette Apprill, antigua Secretaria del Comit para la igualdad entre las mujeres y los hombres, del Consejo de Europa, quien la propuso en 1989 a las expertas y expertos del Consejo de Europa, como una nueva hiptesis de trabajo para el combate a las desigualdades. Su popularidad arranc de la amplia mencin que se hizo de ella en la Declaracin de Atenas, de la primera Cumbre Europea Mujeres en el poder, en Atenas el 3 de noviembre de 1992. Se proclam la necesidad de alcanzar un reparto equilibrado de los poderes pblicos y polticos entre mujeres y hombres reivindicando la igualdad de participacin. Apprill defendi la paridad por encima de las cuotas por que segn ella asimilan a las mujeres a los hombres. La paridad apareci tras el propsito de lograr cantidades iguales de mujeres y hombres en las posiciones de poder o de toma de decisiones. Posteriormente este sentido se ha ido modicando para enriquecerlo con otras demandas que tiene que ver no slo con lo cuantitativo sino otras presencias equivalentes en poder como la que puede suponer una efectiva cogestin del poder con todas sus implicaciones. Este concepto est en el centro de un debate por dems interesante, que ahora recorre con criterios ms rmes y pausados las implicaciones de lo que sera una sociedad paritaria, ms all de la estrategia cuantitativa en las oportunidades reales de acceso al poder poltico.

5.8. Por qu pueden llegar a fracasar o fallar las polticas de igualdad

Las causas de posibles fallas o fracasos en las polticas de igualdad pueden deberse a numerosos factores, que por ahora no podemos abordar extensamente. Algunos de ellos tienen una naturaleza tcnica, entre los cuales hemos detectado algunas causas de carcter general, que dan lugar a muchas fallas que terminan por determinar el fraca51

so de las polticas de igualdad, entendiendo por tal fracaso su inaplicabilidad, el que queden como meras propuestas en el papel, el que el carcter confuso o incompleto de sus deniciones d al traste con la unidad de criterios que debera prevalecer entre quienes las ejecuten y muchas otras situaciones que las invalidan y que han sido detectadas en pases de esta y otras regiones: a) Hay causas referidas al proceso de formulacin, que pueden ser de naturaleza poltica, conceptual y tcnica, principalmente, como, por ejemplo, la incompleta denicin de conceptos claves en mandatos de alta jerarqua poltica que puede dar lugar a malas interpretaciones de otras polticas aguas abajo. b) Hay causas referidas a los instrumentos de expresin de la poltica porque no son adecuados a la jerarqua de los mandatos, principalmente, cuando, por ejemplo, un Plan de Igualdad pretende imponer obligaciones a una unidad de la administracin mediante un mandato que correspondera a una ley y no a un plan. c) Hay causas referidas a los contenidos que pueden ser incompletos, insucientes, confusos, atrasados o muy adelantados para el contexto. d) Causas referidas a la separacin existente en las instancias responsables del proceso, lo cual si no es resuelto con un mandato de la propia poltica har que sta caiga en el vaco. Por ejemplo, cuando la poltica se hace a espaldas, sin acuerdo o negociacin con las instancias responsables de la ejecucin y no se crea formalmente la obligacin correspondiente. e) Causas referidas a las competencias de la ejecucin que exige el mandato y cuya ausencia puede determinar la inaplicabilidad. Por ejemplo, cuando el mandato de ejecucin afecta un ente u organismo que carece de las competencias legales, o tcnicas, o nancieras o de personal, etc., para la ejecucin.
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Las polticas de igualdad que conocemos encierran explcita o implcitamente no slo un concepto de igualdad que es necesario desentraar, sino un marco de referencia interpretativo poltico acerca del origen de las desigualdades y las estructuras que fundamentalmente sostiene esas desigualdades, lo cual se expresa generalmente en las orientaciones que asumen las polticas y las reas con las cuales tocan en su esfuerzo transformador. En una investigacin realizada sobre las polticas de igualdad en la Unin Europea38, (Proyecto MAGEEQ/1995 a 2004) el inters estuvo centrado en la identicacin la lgica interna, implcita o explcita, de los marcos interpretativos, centrando el nfasis en las re presentaciones que las y los actores polticos construyen y emplean respecto a la desigualdad de gnero y las soluciones que proponen al problema. Las autoras del trabajo que se cita advierten del carcter fundamental que juegan las instituciones y organizaciones en la constitucin de la desigualdad de gnero. Para el modelo MAGEEQ, las tres estructuras principales y centrales de la desigualdad de gnero son la divisin del trabajo, la organizacin de la intimidad y la organizacin de la ciudadana, advirtiendo que cada una de ellas encierra un conjunto de temas especcos que debera ser objeto de atencin en la denicin de las polticas. Con mucho tino se seala que:
Entre los criterios para elegir los temas dentro de cada estructura se encuentran, por un lado, la importancia o relevancia pblica de los temas en cada pas y, por otro, la riqueza del material, en particular por lo que se reere al nmero de actores/as con diferentes puntos de vista que estn implicados en los debates.

Estos criterios fueron importantes indicadores para determinar haca donde se diriga la interpretacin de quienes tienen la responsabilidad de hacer polticas pblicas de igualdad respecto a las causas fundamentales de las desigualdades y las formas de atacarlas. Esta referencia se convierte entre nosotros en un dato importante para
38 Bustelo, Mara y Lombardo, Emanuela: Mainstreaming de gnero y anlisis de los diferentes marcos Interpretativos de las polticas de igualdad en Europa: el proyecto MAGEEQ. Departamento de Ciencia Poltica y Administracin II. Fac. CC Polticas y Sociologa. Universidad Complutense de Madrid. s/f

cartograar los criterios que prevalecen en el sistema poltico respecto al mismo tema en nuestra regin y el diagnstico regional, que an est por hacerse, debera poner en claro. Por otra parte, la investigacin de la Comisin Europea a la que hicimos referencia en secciones precedentes han puesto en claro que el destino y orientacin del gender mainstreaming en la Comunidad Europea claramente ha estado inuenciado en su xito o en los la lentitud o dicultades que ha encontrado por: a) la ideologa del gobierno de turno; b) el inters ms general del sistema de las polticas pblicas; c) las tradiciones de los procesos de formulacin de polticas al interior del tejido institucional; d) el grado de descentralizacin que alcancen las polticas; e) la fuerza e inuencia de actores no gubernamentales; f) la existencia de investigaciones y estudios sobre los asuntos vinculados que den soporte las decisiones; g) el dar el mismo tratamiento a las discriminaciones de gnero que se ha dado a otras discriminaciones puede disminuir el posicionamiento de aquellas en la agenda pblica; h) y las inevitables barreras que derivan del dominio de la cultura patriarcal que prevalece en los organismos de la administracin.

A manera de sntesis de lo dicho y para poner en grco las posibilidades que estn dadas en nuestras realidades respecto a los diversos tipos de polticas pblicas que interviene o tocan con las relaciones entre mujeres y hombres ofrecemos el siguiente cuadro sinttico:

Cuadro 5. Abordajes en las polticas en las ltimas dcadas

Insensible y/o negativo al gnero Refuerza las desigualdades y estereotipos de gnero. Sensible al gnero Usa estrategias que responden a necesidades diferenciadas de mujeres y hombres; principalmente prcticas, pese a que enuncian inters en las necesidades estratgicas. Facilita realizacin de tareas relacionadas con la denicin de gnero. Puede llegar a contribuir a reforzar roles tradicionales de gnero. Neutro al gnero Usa estrategias inclusivas de mujeres y hombres en iguales proporciones, sin cambiar relaciones de gnero.

Gnero transformativas Estrategias que desafan abiertamente las desigualdades de gnero. Promocin efectiva de la igualdad, equidad y empoderamiento de gnero. nfasis en cambiar o eliminar roles y patrones de gnero que mantienen la desigualdad, o que violan o limitan el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres, o tienen impacto negativo en su ejercicio o las mantienen en asimetra de poder. Penetran en los marcos estructurales que mantienen los valores, principio y patrones de la desigualdad.

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6.El gender mainstreaming

6.1. Sobre las denominaciones
Ya en esta ltima parte tenemos sucientes avances conceptuales y comprensivos de lo que signica y propone el gender mainstreaming, pero hemos preferido abordar con suciente espacio algunas particularidades de la estrategia de mainstreaming. Esta seccin del marco terico posee algunos soportes o antecedentes en las anteriores, que fue necesario desarrollar para facilitar la comprensin de asuntos claves como los de la igualdad y las polticas de igualdad, especialmente. Este tema extenso slo se aborda en este documento para facilitar la comprensin de una decisin de poltica que tenga el mainstreaming como objetivo. De ninguna manera se trata de dar pautas o desarrollar los aspectos que denen el procedimiento mismo de instrumentar el mainstreaming de gnero. Para comenzar hay que sealar que el gender mainstreaming no representa, hasta el momento, una propuesta acabada y que incluso la denominacin suele ser objeto de discusin y planteamiento de denominaciones alternativas, tales como: mainstreaming de gnero, transversalizacin de gnero o transversalizacin del enfoque de gnero, o enfoque integrado de gnero o adopcin de criterios de gnero e incluso hay quienes plantean enfoque de gnero y empoderamiento, todas expresiones vinculadas a los procesos de polticas pblicas. Finalmente algunas personas hemos desarrollado la denominacin del proceso como institucionalizacin del enfoque de gnero en polticas pblicas. El anlisis de las propuestas y contenidos que encierran estas diversas denominaciones revela grandes coincidencias y, al mismo tiempo, algunas divergencias que afortunadamente no parecen, por ahora, insalvables. Es posible que en los esfuerzos que se realizan en torno a este prop54

sito, encontremos diversas denominaciones del proceso en los marcos institucionales de la regin. Se trata de un proceso en marcha de reciente aparicin. El tema del gender mainstreaming, que fue la expresin originalmente empleada en el seno de las Naciones Unidas donde se plante por primera vez, no encierra un producto sobre el cual se haya colocado el punto nal. En realidad se ha ido enriqueciendo y plantendose a s mismo nuevos desafos conceptuales, metodolgicos y tcnicos, a medida que ha ido creciendo el aporte de las y los investigadores y tericos sobre los problemas de la igualdad, la discriminacin, las implicaciones de las diferencias y desigualdades de gnero, los nuevos paradigmas de la justicia y el desarrollo o la democracia y su insercin en las polticas pblicas. Algunas de las denominaciones precedentes, buscan acentuar un aspecto del proceso, porque quizs surgieron en un momento en el que el tema especco que desean destacar no era explcito entonces en las propuestas de gender mainstreaming. Tal es el caso, por ejemplo, de quienes hablan de un enfoque de gnero y empoderamiento, por destacar este ltimo aspecto, dando por supuesto que el tema del empoderamiento es un agregado al enfoque de gnero. Este punto de vista que naci en la Conferencia de Beijing en 1995, supone que el gender mainstreaming y el empoderamiento son dos estrategias para el logro de la igualdad, con lo cual se tomaron inicialmente como dimensiones separadas. Creemos que, si bien no daa el que se siga empleando de esa manera, es obvio que quienes lo emplean no han considerado que la aplicacin del enfoque de gnero en polticas pblicas a travs de la estrategia que conocemos como gender mainstreaming, para ser completa y eciente, es

indispensable que contenga una dimensin del empoderamiento, por la simple razn de que busca la igualdad de gneros y eso supone revertir la asimetra de poderes que encierran en su condicin tradicional, lo cual es facilitar que las mujeres pasen de la posicin des-poderada que supone la subordinacin a una situacin y posicin de equipolencia que es consustancial con la verdadera igualdad. Algo semejante ha ocurrido con quienes han trabajado en la perspectiva de la institucionalizacin del enfoque de gnero, que pasaron a la consideracin de la necesidad de asegurar que el gender mainstreaming deba ser diseado y ejecutado en una ptica que asumiera las caractersticas institucionales y organizacionales en todas sus partes, sobre la base del marco de anlisis institucional desarrollado por Douglas North39, a partir del cual, en su aplicacin a los propsitos del gender mainstreaming, puede entenderse que las construcciones sociales, culturales y socio psicolgicas que denen los masculino y lo femenino y todo lo que tiene que ver con las relaciones e interacciones humanas son moldeadas por esos marcos institucionales40 . Actualmente todas estas perspectivas que hace diez aos se manifestaron como desarrollos relativamente autnomos en la teora y en las metodologas, tienden a concurrir hacia cauces comunes que han ido fortaleciendo la coherencia del paradigma que hoy conocemos como gender mainstreaming.

Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en Mxico en 1975 tuvo como lema Igualdad, Desarrollo y Paz, las orientaciones de poltica que se derivaron de esa Conferencias contenidas en el Primer Plan de Accin aprobado entonces, aceptaban tcitamente la idea de que la igualdad estaba vinculada a la igualacin a los paradigmas masculinos. Tanto fue as que la gran estrategia de ese momento propona la incorporacin de la mujer al desarrollo para que disfrutase de ventajas slo reservadas a los varones que s estaban incorporados. No nos detendremos en las obvias crticas que pueden hacerse a esta propuesta excluyente y miope ante los esfuerzos de las mujeres; slo diremos que fue hasta nes de los aos 80 y principios de los 90 cuando se hizo plenamente evidente que las propuestas elaboradas en clave masculina no producan resultados ecientes y que las mujeres son una entidad humana con especicidades en condiciones de vida y posicin social diferentes a las masculinas. Este cambio de perspectiva estuvo fundamentado en el desarrollo de las crticas feministas a los paradigmas de desarrollo, fundamentadas a su vez en la aparicin y explosivo crecimiento y difusin de la perspectiva de gnero y las mltiples reexiones y aplicaciones a los que dio lugar, desde su aparicin a nes de los aos 60, as como su creciente sistematizacin terica. Durante la Conferencia de Beijing el trmino mainstreaming aparece por primera vez en el Captulo 2, prrafo 25, en el Marco Global de Referencia:
Many Governments have enacted legislation to promote equality between women and men and have established national machineries to ensure the mainstreaming of gender perspectives in all spheres of society. (Subrayado nuestro)41

6.2. Sobre la evolucin conceptual

El anlisis de las transformaciones que en su signicado poltico han tenido las iniciativas dirigidas a la igualdad de las mujeres muestra que, pese a que la Primera
39 Douglas North ha desarrollado una importante y muy til teora sobre las instituciones que ha dado lugar a la corriente conocida como Neo institucionalismo. Su punto de vista, muy sintticamente, contiene un paradigma de los componentes de las instituciones que se circunscriben a tres esferas: las estructuras, las prcticas y los agentes. Cada una de estas esferas contiene a su vez diversos componentes. Este esquema resulta en nuestro criterio iluminador para entender las posibilidades y dicultades del cambio institucional, como el que puede suponer la adopcin en las organizaciones del gender mainstreaming. 40 Amrica Latina Genera ha trabajado de la mano de Natalia Navarro una propuesta conceptual y metodolgica para el cambio organizacional llamado Cambio Organizacional por equidad que aborda precisamente este tema. Navarro, N: Desigualdades de gnero en las organizaciones: proceso de cambio organizacional pro equidad Amrica Latina Genera, PNUD, 2007, disponible en http://www.americalatinagenera.org/biblioteca/detalle. php?IDPublicacion=477

El trmino no aparece en la Declaracin donde slo hay una referencia a las polticas gnero sensitivas en el prrafo 19:
19. It is essential to design, implement and monitor, with the full participation of women, effective, efcient and mutually reinforcing gender-sensitive policies and programs, including development policies and programs, at all levels that will foster the empowerment and advancement of women; (subrayado nuestro)
41 Mantenemos el texto en el ingls original, ya que las traducciones ociales al espaol, le dieron a este concepto diversos signicados.
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A lo largo de la Plataforma el trmino mainstreaming aparece con diversos signicados en cerca de 20 prrafos, en los cuales los sentidos que se le asignaron fueron: a) Se habla de polticas de mainstreaming que fue la expresin ms comnmente empleada en la Plataforma. b) Se habla del mainstreaming como dimensin de las polticas de desarrollo. c) Tambin se habla del mainstreaming como una dimensin de una perspectiva de igualdad de gneros en las polticas de desarrollo. d) Se habla de mainstreaming de los derechos humanos. e) Se habla igualmente de mainstreaming de una dimensin de gnero. Como observamos, en la Plataforma de Accin de Beijing el mainstreaming de gnero o gender mainstreaming fue tratado como una poltica a implementar, una dimensin de las polticas de desarrollo, como una dimensin vinculada a la igualdad de gneros o a la dimensin de gnero. Creemos que estas primeras relativas inconsistencias, son fallas menores en comparacin con el enorme

impacto que desde entonces alcanz la propuesta del gender mainstraming en la esfera de los esfuerzos vinculados a las polticas de igualdad. Las traducciones al espaol de la Plataforma de Accin le dieron al trmino mainstreaming los siguientes signicados principales: incorporacin, integracin inclusin de la perspectiva o el enfoque de gnero a las polticas y a los programas. Tenemos la impresin de que la Plataforma dej en el ambiente elementos concretos que permitieron posteriormente construir las deniciones del gender mainstreaming con mayor solidez. A partir de Beijing las deniciones han girado en torno a un ncleo bsico de signicados y condiciones indispensables en torno a los que hay elevado nivel de coincidencia en la actualidad.

6.3. Deniciones del gender mainstreaming

Tres de las deniciones clsicas que aparecieron posteriormente y que son casi referencia obligada en casi todas las reexiones sobre el tema son las que aparecen en el cuadro 5.

Cuadro 6. Deniciones del Gender Mainstreaming

Denicin del Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (1997)
El Mainstream de la perspectiva de gnero es el proceso de evaluar las implicaciones que tiene para hombres y mujeres, cualquier accin que se planique, incluyendo las de tipo legislativo, las polticas o los programas en todas las reas y a todos los niveles. Es una estrategia para hacer de las experiencias y necesidades o intereses de hombres y mujeres una dimensin integral en el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de las polticas y los programas en todas las esferas polticas, sociales y econmicas a n de que hombres y mujeres se benecien por igual y desaparezca la desigualdad. El objetivo nal es lograr la igualdad de gneros.42 Mainstreaming a gender perspective is the process of assessing the implications for women and men of any planned action, including legislation, policies or programmes, in all areas and at all levels. It is a strategy for making womens as well as mens concerns and experiences an integral dimension of the design, implementation, monitoring and evaluation of policies and programmes in all political, economic and societal spheres so that women and men benet equally and inequality is not perpetuated. The ultimate goal is to achieve gender equality.

Denicin del PNUD (2000)

El gnero en el mainstream tiene como propsito integrar el inters en la igualdad de gneros en todas las polticas, programas, procedimientos administrativos y nancieros y en el marco cultural de la institucin u organizacin. Ms especcamente es una estrategia para asegurar que: 1) la igualdad de hombres y mujeres est incluida en todas las fases menores o mayores del proceso de toma de decisiones de una organizacin, 2) y que el producto o resultado de las decisiones que se hayan tomado sea sistemticamente monitoreado en lo que se reere a su impacto en la igualdad de gneros. ( ) Una iniciativa efectiva de gnero en el mainstream requiere la interaccin compleja de numerosas habilidades y competencias usualmente coordinadas en un equipo de trabajo integrado para tal n. 43

Denicin del Consejo de Europa (1998)

Gender mainstreaming implica la reorganizacin, fortalecimiento, desarrollo y evaluacin del proceso de las polticas pblicas, a n de que la perspectiva de la igualdad de gnero sea incorporada en todas las polticas, a todos los niveles y en todas sus fases, por los actores normalmente involucrados en su elaboracin.

42 Reporte del Consejo Econmico y Social 1997. A/52/3, 18 de septiembre 1997. Chapter IV: Mainstreaming the gender perspective into all policies and programs in the United Nations System. Documento en lnea de la Divisin para el Adelanto de la Mujer. ONU. Traduccin libre de Evangelina Garca Prince. 43 UNDP: Gender and Development Program. Learning and Information Pack. NY. 2000. Documento en lnea del programa. Versin libre de Evangelina Garca Prince.
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En estas deniciones quedan claramente establecidos los siguientes supuestos, que hoy por hoy son ampliamente compartidos: a) El gender mainstreaming es un proceso estratgico. Es una estrategia, no es un n en s mismo, el n es la igualdad; con lo cual podemos entender que de cierta manera representa una opcin, un instrumento estratgico para alcanzar la igualdad. De esta primera aproximacin podemos deducir, elementalmente, que el empleo del gender mainstreaming exige el empleo de herramientas estratgicas. Esto que puede parecer una simpleza, no lo es de cara a algunas experiencias concretas observables en esfuerzos nacionales o locales de algunos pases que se proponen, por ejemplo, planes de igualdad bajo la denominacin de mainstreaming de gnero y para su diseo, slo emplean herramientas normativas, donde no existen los diagnsticos estratgicos que habra que desarrollar para varias tareas y donde el plan mismo carece de esta condicin. b) El gender mainstreaming tiene como propsito el logro de la igualdad de mujeres y hombres, con lo cual hay un tcito reconocimiento de que la desigualdad es un problema pblico. Supone considerar la eliminacin de las desigualdades de gnero y el establecimiento de la igualdad, como dimensin o referencia indispensable en todas las fases del proceso de polticas pblicas (y aun en el caso de las polticas de las organizaciones privadas que promueven polticas de igualdad), as como en el orden institucional y organizacional que les da soporte, en su ejecucin y evaluacin. Este es el sentido del trmino en ingls mainstreaming que aproximadamente signica en espaol la corriente principal y cuyo signicado en este caso, creemos que se aproxima a la idea de que el principio de igualdad impregne como referencia sustantiva las decisiones de poltica y su implementacin y

evaluacin. Este ltimo aspecto se torna vital dado el hecho de que, como ambas deniciones expresan, es de la mayor importancia monitorear los impactos diferenciales que las decisiones tienen en mujeres y hombres. c) Su aplicacin abarca todos los rdenes y niveles de la gestin institucional u organizacional: leyes y todo otro mandato de polticas, programas y proyectos en todas las reas y niveles, sociales, polticos, culturales y econmicos. d) Debe ser asumido en todos los aspectos o fases operativas de la gestin o proceso de las polticas: diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin. e) Sus criterios metodolgicos fundamentales son: i) integrar globalmente las experiencias, los intereses y las necesidades de las mujeres y los hombres en todas las iniciativas de cualquier tipo y alcance; ii) evaluar las implicaciones que tenga cualquier accin realizada en mujeres y hombres; iii) garantizar benecio igual para hombres y mujeres. f) Supone contar con el apoyo de un equipo calicado a cargo del la direccin, coordinacin y apoyo a la ejecucin de las tareas correspondientes. Estos supuestos esenciales constituyen el corazn mismo del gender mainstreaming y alrededor de ellos se ha venido construyendo el conjunto de exigencias y operaciones que exige su real cumplimiento. Desde las primeras deniciones hasta los ms recientes desarrollos que se han alcanzado en este tema, lo que se pone de maniesto es que el logro de efectivas polticas, acciones e iniciativas dirigidas al logro de la igualdad exige que la estrategia que haga esto posible sea institucionalizada en todos los rdenes con responsabilidades en las acciones dirigidas a satisfacer necesidades de la poblacin femenina y masculina. No se trata entonces de una accin o programa o estrategia singular, sino, como su nombre indica, una presencia integrada e integral en todas las decisiones y acciones de las organizaciones.
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En los momentos posteriores a Beijing aparecieron varias crticas a la propuesta estratgica del gender mainstreaming, precisamente porque la institucionalizacin de su operatividad en manos de organizaciones pblicas removi latentes desconanzas y crticas del feminismo hacia la accin pblica a favor de la igualdad. Se dijo que las luchas por la igualdad perderan vitalidad al caer en manos de femcratas, en el mejor de los casos, y que las experiencias obtenidas hasta el momento ponan en duda la efectividad de esta estrategia. Muchas de las crticas adolecieron en nuestro criterio de consistencia y ms parecieron impresiones que no planteaban alternativas. Con el correr de los aos, quienes han sostenido la validez del gender mainstreaming han reconocido sus lmites y posibilidades y lo cierto es que hasta el momento no se ha planteado una sustitucin de la estrategia sino su enriquecimiento explcito. En este sentido, aparecen las exigencias ms frecuentes que se hacen al proceso:

desigualdades de gnero, una perspectiva progresiva, de mediano o largo plazo (segn sea el orden donde se promueve el cambio), donde se asuman las necesarias factibilidades polticas -que no dependen slo de la existencia de voluntad poltica sino de los procesos de legitimacin de las iniciativas- sino adems, la factibilidad nanciera (que cuente con los recursos que exige nancieramente), la compleja factibilidad administrativa (que cuente con los procesos, practicas, instrumentos, personal, procedimientos) sobre todo en las realidades regionales, la factibilidad jurdica (los soportes jurdicos que le den legitimidad al proceso) y la factibilidad socio cultural (la aceptacin negociada de la iniciativa frente a las resistencias socio culturales que se diagnostiquen) para evitar que la iniciativa se convierta en un anuncio de guerra entre los sexos como a menudo expresan quienes resisten desde sus actitudes de gnero este tipo de realizaciones. b) Traspasar los lmites internos de las instituciones.

a) Una estrategia de cambio inducido. Se reere a que el gender mainstreaming se asuma como un proceso de cambio inducido que demanda una perspectiva estratgica capaz de considerar las dimensiones sociales globales que podran o deberan caer bajo la inuencia de este cambio; pero igualmente, las dimensiones institucionales de la organizacin que la pone en marcha y las implicaciones que en otros rdenes sociales como los de raza, edad, etnia, clase y otros deberan ser considerados conjuntamente, si fuese pertinente, as como los patrones identitarios dominantes que aparecen dentro del sistema global o sectorial de las relaciones de poder entre los gneros. Esta perspectiva estratgica no puede conformarse con que la iniciativa del gender mainstreaming asegure su factibilidad real exclusivamente sobe la base de uno o dos elementos que la hagan posible, si otras factibilidades indispensables estn ausentes. Esto signica que la estrategia -como cualquier otra estrategia- exige, para un cambio como el que supone, es decir liquidar las
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Otro tipo de exigencia esta relacionada con el hecho de que si bien a nes de los aos 90 ya se reconoca que haba que considerar el gender mainstreaming como una experiencia de cambio institucional, con todas sus implicaciones, actualmente la dimensin del cambio que supone esta estrategia rebasa los lmites internos de la estructura, prcticas y agentes de las instituciones como dira North- y considera que la accin debe penetrar en los cambios externos que hay que promover, facilitar, agenciar o estimular para que los esfuerzos institucionales sean ecaces. Esto es trabajar estratgicamente con las condiciones del contexto externo donde pueden aparecer las oportunidades, pero tambin amenazas al propsito de igualdad y del gender mainstreaming como proceso. Esto ha incorporado al gender mainstreaming la necesidad de trabajar explcitamente con propuestas y previsiones de empoderamiento y sensibilizacin fuera de los entes organizacionales, ms bien dirigiendo sus acciones en este sentido hacia beneciarias y beneciarios, los socios o las socias en las alianzas, las comunidades y la

sociedad en general. Una de las crticas ms fuertes que se han hecho ltimamente al gender mainstreaming es que pese a todas sus previsiones y la pluralidad sectorial de las intervenciones, los estereotipos, paradigmas y culturas androcntricas de gnero de la sociedad mantenan sin mayores modicaciones los ncleos ms arcaicos de las relaciones de poder que denan las subjetividades e identidades femeninas y masculinas con lo cual la igualdad de hecho o igualdad sustantiva choca contra los muros poderosos de las identidades, desvirtuando el sentido de algunas intervenciones. Es por ello que las acciones de empoderamiento y de sensibilizacin resultan dimensin indispensable de las propuestas estratgicas. c) Asumir el valor intrnseco del proceso tanto como el del objetivo. En otra perspectiva, se plantea que el proceso mismo del gender mainstreaming sea asumido como de tanta importancia como el producto de la igualdad que se persigue; por tanto, la decisin de avanzar sobre su implementacin debe considerar todas las racionalidades, exigencias, recursos, resistencias, restricciones y posibilidades para hacer de este proceso un esfuerzo sostenido y sostenible. Por otra parte, el proceso debe responder a las caractersticas especcas del contexto donde se aplica. Cada situacin exige rumbos estratgicos apropiados, ya que por muchas claridades que la teora, la metodologa, las tcnicas y las experiencias nos hayan proporcionado respecto a maneras de instrumentar el gender mainstreaming, cada situacin exige sus propias soluciones. Estas son condiciones para evitar la evaporacin de la decisin de poltica correspondiente, es decir, como explicamos anteriormente, que las decisiones se queden en el papel, que no se ejecuten, que representen buenas intenciones llevadas a leyes, por ejemplo.

muy claro que el objetivo es la igualdad y que la estrategia para alcanzarla es el gender mainstreaming; ste, a su vez tiene en las polticas pblicas las herramientas para hacer posible que la igualdad se alcance ya que el propsito como hemos dicho es insertar la perspectiva de gnero en las polticas y convertirlas de esta manera en polticas de igualdad.
Figura 12. POLTICAS DE IGUALDAD Y GNERO EN EL MAINSTREAM

Gnero en el mainstream

Igualdad en las polticas. (Polticas de Igualdad)

Herramienta

Propsito

Sobre la base de lo dicho anteriormente es necesario comprender que el mandato del gender mainstreaming debe contemplar tres caractersticas bsicas que conviene recordar por su carcter fundamental. Se trata de un proceso estratgico, sistmico y participativo.
Figura 13. PROCESO ESTRATGICO, SISTMICO Y PARTICIPATIVO

Estratgico

Sistemtico

Participativo

Simultneamente debe ser visto en su carcter multidimensional, ya que en todas sus fases pueden ser descubiertas las dimensiones: poltica, ideolgica o doctrinaria, normativa, tica, conceptual, tcnica y administrativa. Pero, por otra parte, el gender mainstreaming tendr que progresivamente penetrar en la pluralidad de esferas de la realidad donde las desigualdades se hacen presentes y es necesario deslegitimarlas y transformarlas en relaciones de igualdad:
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6.4. El mandato de de la estrategia de gender mainstreaming en el diseo de las polticas de igualdad.

A estas alturas de nuestras explicaciones conviene tener

lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural, lo material y lo simblico, lo colectivo, lo interpersonal y en las subjetividades. Desde esta amplia visin conviene tomar en cuenta que el diseo del mandato sobre gender mainstreaming tiene algunas exigencias bsicas que hay que examinar y que en trminos sintticos son: a) Las polticas de igualdad, sabemos que pueden ser variadas, pero aquella poltica donde ha de quedar consagrado el mandato de igualdad de gnero y la puesta en marcha del gender mainstreaming debe partir de una explcita evaluacin de las desigualdades de gnero, como mnimo en las esferas ms visibles, en sus alcances globales, nacionales o del rea o sector de que se trate, bajo la responsabilidad de la institucin u organizacin que decida avanzar sobre la poltica de igualdad. b)Como armamos en una seccin anterior, la expresin de la poltica debe darse en trminos de la mayor claridad conceptual necesaria para que los principios que animan o denen la esencia del mandato, no d lugar a dudas y conduzca las interpretaciones por vas coherentes y comnmente compartidas. Esto es especialmente importante en la denicin de la visin y los principios que contiene la poltica sobre el gender mainstreaming o la transversalidad de gnero como a menudo se le llama. No se trata de decir, por ejemplo, que el propsito es lograr una sociedad igualitaria, sin denir que se entiende por tal. Mucho menos enunciar que se adoptar el enfoque de gnero como estrategia para el logro de la igualdad, sin que haya una claricacin suciente de lo que ello signica e implica. c) La poltica debe expresar propsitos claros y objetivos o metas (segn el caso y el tipo de poltica) que puedan ser evaluados o medidos. La adopcin del gender mainstreaming en el organismo nacional a cargo de los procesos electorales debe expresar en la poltica respectiva, por
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ejemplo, si esa adopcin alcanza sus productos normativos como puede ser la ley electoral; si es as, esta ley puede decir, por ejemplo, que consagra la paridad como principio del proceso a los cargos de eleccin popular y, en ese sentido, est obligada a denir el concepto de paridad. E incluso puede jarse metas cuantitativas en disposiciones transitorias, si, por ejemplo, se trata de una ley donde se seale que la paridad se iniciar con tales cargos a una fecha y se extender a la totalidad de los cargos a determinada fecha. d) La poltica que establezca el gender mainstreaming, sobre todo en casos complejos, debera expresar opciones estratgicas que podran ser empleadas para potenciar los recursos que sea necesario emplear para lograr los objetivos. Por ejemplo, si la poltica contiene un mandato de capacitacin tcnica, puede sealarse que el instituto nacional a cargo de la capacitacin de las administraciones pblicas desarrollar los programas que hagan falta en acciones coordinadas con los despachos sectoriales. Esto supone la posibilidad de que los convenios operativos y alianzas fuesen pertinentes y factibles como estrategias dirigidas a optimizar los recursos. e) Es importante que la poltica exprese con los mismos trminos muy claros, los alcances sectoriales, institucionales, organizacionales que cubrir el mandato y las aplicaciones que hayan sido enunciadas respecto al contexto para el cual se crea la poltica o para la organizacin de que se trate y en sus diversos componentes, secciones, ministerios o departamentos. Con arreglo a las disposiciones poltico administrativas que existan en el pas (si se trata de una poltica nacional), hay que considerar los lineamientos que tendrn operatividad y mandato nacional y lo que pueda o deba ser descentralizado y el grado de autonoma que esto implicara. f) La poltica que contenga el mandato de gender mainstreaming debe contener lineamientos estratgicos sobre la creacin de las capacidades de cualquier tipo (admi-

nistrativas, nancieras, polticas) de las que se requiera disponer para la implementacin del gender mainstreaming, as como orientaciones estratgicas bsicas para la puesta en marcha. Esto es por dems importante ya que la estrategia misma de gender mainstreaming como instrumento para la poltica de igualdad, no puede ser implementada de inmediato y por ello exige que su puesta en marcha haya sido previamente diseada a partir de los diagnsticos normativos y estratgicos que permitan tener claro el escenario con sus restricciones y posibilidades y con una evaluacin de los impactos que las decisiones van a tener en la esfera poltica, social o econmica o cultural para minimizar las resistencias y las posibilidades conictivas. g) La fuerza del mandato est en gran medida determinada por el sealamiento de quienes sern y donde estarn las responsabilidades concretas para su implementacin monitoreo y evaluacin. h) El gender mainsteaming representa una estrategia de alcance amplio y plural cuya efectividad depender en gran medida de que est presente en todas las instancias activas del gobierno y otros poderes pblicos, lo cual exigir liderazgo efectivo y adecuada coordinacin. Algunos elementos que la poltica debera considerar en el instrumento de su expresin son: El diseo de la estrategia y una parte considerable de su implementacin deben ser procesos participativos. Es necesario integrar la perspectiva de gnero en los procesos de planicacin y diseo de planes, programas, proyectos y presupuestos en todos los ministerios o secretarias o departamentos (en el caso de polticas nacionales), aun en casos en los que la estrategia general de gender mainstreaming en fases posteriores, sea diseada para iniciarse con un entry point44 determinado
44 La estrategia general del gender mainstreaming se disea para el mediano o largo plazo; sin embargo su inicio puede ser pautado con una estrategia de entrada o entry strategy, que es parcial y que se inicia a su vez con un punto de entrada o entry point

y que alcance desarrollo posterior en el resto de los organismos. Esta adopcin debe darse en todas las fases del proceso de planicacin y as debera estar indicado en el documento o instrumento de la poltica respectiva. Requiere el empleo de informacin desagregada por sexo en todos los anlisis estadsticos. Es necesario considerar la sensibilizacin en materia de desigualdades de gnero y de sus implicaciones polticas, sociales, culturales y econmicas y/o la capacitacin terica, metodolgica y tcnica que haga falta para el personal, en todos los niveles de la estructura organizacional, incluyendo muy sustantivamente las posiciones gerenciales, sobre todo en materias de anlisis y planicacin de gnero. Hay que contemplar el desarrollo de herramientas metodolgicas y tcnicas gnero sensitivas para todo el proceso de planicacin e instrumentacin de la poltica. Es necesario considerar la creacin de los espacios y mecanismos normativos que hagan posible la coordinacin de las acciones entre todos los grupos de inters o stakeholders: gobierno y otros poderes pblicos, sector privado, organizaciones de la sociedad civil, academia y otros. Esta idea se basa en la concepcin de que el gender mainstreaming y el logro de la igualdad no es slo responsabilidad del Estado y parte de la estrategia debe contener las acciones que sensibilicen a todos los sectores. Incrementar la presencia femenina en las posiciones de toma de decisiones es un factor que contribuye a viabilizar los cambios en muchos sentidos. Es imprescindible incorporar la dimensin del empoderamiento en forma explcita segn haga falta a mujeres o a hombres.

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6.5. Componentes bsicos del gender mainstreaming

Cualquier iniciativa de gender mainstreaming, deber tener en cuenta sus consideraciones estratgicas y sistmicas en cuatro componentes fundamentales: contexto, procesos, estructuras y mecanismos (ver gura 14).
Figura 14. COMPONENTES BSICOS DEL GENDER MAINSTREAMING
Contexto

Los procesos, las estructuras y mecanismos se inuyen mutuamente, por lo que su diseo e instrumentacin deben estar adecuadamente coordinados y monitoreados. Los procesos suponen no slo la adopcin de los criterios de igualdad de gnero en los procesos de planicacin, sino el diseo de un plan nacional de igualdad de gnero, todo ello soportado por la creacin de las estructuras y mecanismos necesarios. Las estructuras se reeren a los rganos responsables de la estrategia que deben tener las condiciones bsicas de ser desconcentradas en puntos focales, articulados al organismo que liderar el proceso, el cual deber contar a su vez con un equipo con capacidades para conducir y gerenciar el proceso en red con los stakeholders pblicos y privados. Finalmente los mecanismos que sern variados de acuerdo con el alcance que deba cubrir la estrategia pero que, en cualquier caso, debern atender algunas exigencias fundamentales en cualquier estrategia de gender mainstreaming: a) anli-

Proceso

Proceso

Mecanismos

sis de gnero, b) produccin y procesamiento de informacin, c) concientizacin y capacitacin y d) seguimiento y evaluacin. A medida que han ido amplindose las demandas de igualdad entre los gneros, de la misma manera las exigencias para dar respuesta eciente en las polticas del gender mainstreaming han aumentado creando desafos conceptuales, metodolgicos y tcnicos para todas y todos aquellos que tienen compromiso con la igualdad de gneros. Las experiencias de diversas realidades, que han comenzado a ser monitoreadas sistemticamente, permitirn descartar las tcticas erradas y aprovechar las experiencias exitosas, para crear los particulares diseos estratgicos que mejor respondan a las realidades de cada pas o de cada institucin.

En estos cuatro componentes estn inscritos los elementos fundamentales que denen las mejores posibilidades para la estrategia de gender mainstreaming o en su defecto, las fallas o retardos o la negacin de su implementacin. El contexto debe ser favorable, no slo en trminos de la factibilidad poltica sino en trminos de las bases jurdicas o normativas adecuadas, el que haya mujeres involucradas en la toma de decisiones, un adecuado soporte nanciero y activa participacin de otras y otros actores sociales, as como un adecuado nivel de conciencia social sobre la incidencia problemtica de las desigualdades de gnero en la situacin general de la sociedad.

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7.
Cuadros
Cuadro 1

Anexos
Pg.
08 12

Fases en la evolucin de la atencin brindada por los gobiernos a las necesidades, intereses y asuntos de las mujeres Sntesis de los Enfoques Ocialistas de Polticas Pblicas sobre Mujeres Aos 50 a nes de los 80 Sntesis de los Enfoques Alternativos de Polticas Pblicas sobre Mujeres Desde aos 70 hasta nes del siglo XX Sentidos bsicos que contribuyen a la construccin del signicado bsico actual de la igualdad Abordajes en las polticas en las ltimas dcadas Deniciones del Gender Mainstreaming

Cuadro 2

Cuadro 3

13

Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6

29 53 56

Figuras
Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Figura 12 Figura 13 Figura 14 Qu es una poltica pblica? Una poltica pblica... Las fuentes en la construccin de la agenda Actores/as con potencial de participacin en el proceso de relaciones de poder de las polticas Esquema de actores con potencial de participacin en las polticas pblicas Sentidos bsicos que contribuyen a la construccin del signicado bsico actual de la igualdad Sntesis del desarrollo conceptual del Principio de Igualdad I Igualdad no es lo mismo que equidad Sntesis del desarrollo conceptual del Principio de Igualdad II Sntesis nal del desarrollo conceptual del Principio de Igualdad Hacia un marco coherente de Polticas de Igualdad Polticas de Igualdad y Gnero en el mainstream Proceso estratgico, sistmico y participativo Componentes bsicos del gender mainstreaming 19 20 21 24 25 27 30 33 35 39 45 59 59 62

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