Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible

Divisin de Desarrollo Social

Nota Tcnica 9

El rol de la polica en el control de la violencia1

l papel de la polica en el control y la prevencin de la violencia y la delincuencia es objeto de amplio debate, que en el mejor de los casos, est basado en informacin incompleta y parcial. En general, el debate se divide en dos puntos de vista. Uno que destaca el papel de la polica en el control de la delincuencia a travs de la aplicacin eficaz de la ley, lo que permite disminuir el nmero de los delincuentes de las calles e incrementar el costo que podra implicar cometer un delito y el otro que plantea que las acciones de la polica se orientan hacia los aspectos que rodean la delincuencia, sin tomar en cuenta sus causas primordiales por lo que influyen muy poco en los ndices de delincuencia, los cuales dependen fundamentalmente de factores econmicos, demogrficos, sociales y culturales.

Modelos policiales
La polica desempea un papel clave brindando respuestas rpidas y visibles a la inseguridad pblica y el temor a la delincuencia. Ante los resultados de las investigaciones que invariablemente indican que la aplicacin tradicional de la ley a travs de la polica incide de manera limitada en los ndices delincuenciales, las nuevas estrategias policiales buscan mejorar la capacidad de la institucin para prevenir el crimen (vase cuadro 1). Estos nuevos enfoques son por lo general operativos policiales que se centran en las causas prximas de la criminalidad (factores criminognicos) o que generan una mayor participacin de la comunidad y cooperacin entre la polica y el pblico a fin de prevenir la delincuencia. Los enfoques ms conocidos son:

Polica comunitaria y de solucin de problemas

Existen una gran cantidad de modelos y prcticas de polica comunitaria cuya meta fundamental es lograr una mejor respuesta y una mayor credibilidad de la polica ante la comunidad (vase el cuadro 2). Los programas tienen por objeto mejorar el dilogo policacomunidad en temas como inseguridad y crimen as como, crear un espacio para que los aportes de la comunidad guen la respuesta de la polica ante la delincuencia y la inseguridad en el mbito local. La polica comunitaria es, ante todo, una estrategia de prevencin de la delincuencia en la que, los detectives y otras brigadas especiales continan realizando las tareas tradicionales de control. Aplicados eficazmente, los mtodos de polica comunitaria pueden reforzar otras funciones de la polica pues logran fomentar una mayor confianza del pblico y mejorar su cooperacin en las investigaciones y otras operaciones. La polica comunitaria exige la descentralizacin de la lnea de comando y control hacia el mbito local y un aumento importante del margen de accin de la polica en su trabajo. Las prcticas de gestin y administracin deben crear una estructura de incentivos que refleje la existencia de un compromiso institucional serio con el programa de polica comunitaria. Si los policas consideran que la asignacin a patrullas a pie en los barrios pobres es un castigo, probablemente no se esforzarn mucho por compenetrarse con la comunidad, y solicitarn ms bien que se les transfiera rpidamente (Neild, 1998; da Silva y Gall, 1999).
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Polica comunitaria y de solucin de problemas (problem solving)

Polica de ventana rotas y tolerancia cero.

Esta nota tcnica fue preparada por Rachel Neild. Washington Office for Latin America (WOLA). Esta nota fue escrita originalmente en ingls.

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Cuadro 1

Las estrategias policiales que funcionan...

Dificultando el delito. Algunos programas tratan de eliminar la delincuencia a travs de diseos que mejoran la seguridad de las casas, los vehculos y otras propiedades, por lo general mediante visitas puerta a puerta para ensear a los moradores las maneras en que se puede mejorar la seguridad. Algunos expertos policiales y de seguridad inclusive han colaborado con planificadores y diseadores urbanos para que las obras municipales y privadas tengan en cuenta los aspectos de seguridad. Algunos programas afirman haber logrado reducciones de hasta el 70% en los robos (Crime Prevention Digest, 1997). Patrullas dirigidas. Los estudios invariablemente revelan que la criminalidad de las zonas de alto riesgo disminuye cuando las patrullas centran su atencin en ellas. Segn un estudio, mientras ms prolongada es la presencia de la polica en una zona, ms largo es el tiempo que la zona permanece libre de delincuentes despus de que la polica se marcha. (Koper, citado en Sherman, 1998). El incremento en el nmero de las patrullas en las zonas de alta delincuencia aparentemente tambin ayuda a disminuir el aumento de las llamadas de auxilio, que eran tres veces ms numerosas en las zonas peligrosas a las que no se enviaba patrullas adicionales (Sherman y Weisberd, citado en Sherman, 1998). Redadas. Estos operativos policiales cortos y localizados consisten en una combinacin de detenciones preventivas con patrullajes especficos y fuerte presencia policial en las zonas peligrosas. Sirven para reducir la delincuencia drsticamente a corto plazo, y es posible que su efecto dure hasta dos aos (Sherman, 1987, segn cita en Bayley, 1997, 80-81). No obstante, a largo plazo resulta difcil mantener una presencia policial importante y preservar su poder disuasivo.

...y las que no funcionan

Respuesta ms rpida. En los aos setenta, el departamento de polica en los Estados Unidos destin ms recursos a agilizar la respuesta a las llamadas de emergencia pensando que mientras ms rpido acudiera la polica al lugar del delito, mejores seran las probabilidades de encontrar y arrestar al sospechoso. Sin embargo, un estudio importante revel que la media del tiempo que transcurre entre la consumacin de un delito y la notificacin por parte de los ciudadanos es de 41 minutos (Marvell y Moody, 1996). Por lo tanto, la llegada ms rpida de la polica tiene un efecto reducido en las tasas de arrestos. Patrullas aleatorias. El experimento ms famoso sobre patrullas revel que el aumento de las mismas sin enfocarlas directamente en las zonas peligrosas no surta ningn efecto en la prevencin de los delitos (Kelling, Wasserman y Williams, 1998). Algunos analistas han criticado la metodologa de dicho experimento, mencionando adems que los resultados de otro experimento menos riguroso indicaban que los patrullajes aleatorios a pie s tenan cierto efecto preventivo. En general, muchos analistas opinan que el costo de incrementar el nmero de efectivos policiales para disminuir a la delincuencia es prohibitivo (Bayley, 1994; Morgan and Newburn, 1997). Arrestos punitivos. Los arrestos punitivos se basan en el supuesto de que mientras ms arrestos realice la polica por cualquier tipo de delito, habr menos delincuencia. Sin embargo, los estudios demuestran que el efecto disuasivo de los arrestos punitivos es imperceptible. Existen algunos indicios de que los arrestos podran inclusive incrementar la probabilidad de que los jvenes cometan ms delitos. En los casos de violencia domstica, hay indicaciones claras de que los arrestos reducen la reincidencia entre las personas empleadas, mientras que la incrementa entre las desocupadas. (Sherman, 1998) Arrestos preventivos. El arresto preventivo se utiliza con grupos especficos de alto riesgo, tales como los conductores ebrios o los reincidentes. Los estudios demuestran que estas tcticas son eficaces para combatir a los conductores ebrios, pero hay menos pruebas de que reduzcan los delitos relacionados con la droga. Asimismo, los estudios indican que el efecto de los arrestos preventivos es pasajero. Los estudios sobre arrestos masivos por faltas leves tambin plantean inquietudes sobre la posibilidad de que generen ms crimen, ya que menoscaban la legitimidad de la polica y hacen que los detenidos sean ms desafiantes y propensos a la violencia.
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Cuadro 2

Actividades comunes de la polica comunitaria: Foros entre la comunidad y la polica para definir los problemas y establecer prioridades para el control de la delincuencia. Programas de vigilancia en los vecindarios o las calles y los establecimientos comerciales. Definicin de los problemas locales por parte de la comunidad (a travs de encuestas y asambleas vecinales, por ejemplo). Boletines sobre prevencin de la delincuencia y otros programas educativos similares para el pblico Comisaras de polica pequeas. Designacin de un agente civil de enlace entre la polica y la comunidad. Patrullas policiales a pie. Grupos de trabajo para solucin de problemas especiales. Ms atencin a ofensas leves que molestan mucho a los moradores. Dotacin de agentes permanentes en los vecindarios. Ms contratacin de policas pertenecientes a minoras tnicas. Mejor nivel educativo de la polica. Reasignacin de ciertas tareas administrativas del personal policial al personal civil. Creacin de ms puestos de oficiales de polica de alto rango para mejorar los incentivos para los rangos inferiores. Efecto sobre la delincuencia Muchas de las estrategias de la polica comunitaria (vigilancias del vecindario, boletines de la polica, comisaras pequeas) tienen un efecto limitado sobre la delincuencia (vase el cuadro 3). Las visitas de la polica casa por casa ayudan a reducir los ndices de delincuencia en los vecindarios ms acomodados, pero casi no surten efecto en las zonas pobres. Los encuentros entre la polica y la comunidad parecen ser ms eficaces si enfocan problemas especficos de delincuencia (Sherman, 1998). Sin embargo, en una gran variedad de marcos sociales, los modelos de polica comunitaria, incluidas las estrategias que aparentemente no afectan los ndices de delincuencia, dan ms legitimidad a la polica y disminuyen el temor al crimen entre los habitantes (Bayley, 1994; Sherman, 1998; Chinchilla y Rico, 1997; ISER, 1996; Morgan y Newburn, 1997.) Anlisis preliminares parecen indicar que mtodos ms sofisticados que parten del principio de la polica comunitaria podran ser ms eficaces para prevenir la delincuencia. Segn el mtodo de polica comunitaria de solucin de problemas, las estrategias policiales debern centrarse en la investigacin y determinacin de las causas del crimen, definiendo a la vez medidas concre3

tas para disminuirlas o eliminarlas (Goldstein, 1990, 1998). Estas medidas por lo general consisten en la eliminacin de factores criminognicos (armas, drogas, alcohol, prostitucin), el aumento de los controles (control del dinero en efectivo, barreras en las calles y toques de queda para los jvenes) y la separacin entre las posibles vctimas y los delincuentes. Algunos datos indican que el control de las armas, el alcohol y la prostitucin puede incidir marcadamente en la reduccin del crimen violento (Sherman, 1998). Asimismo, la polica y los investigadores han descubierto que el mtodo comunitario sirve para mejorar las relaciones entre la polica y los habitantes (vase el cuadro 4). En los Estados Unidos, este parece ser un objetivo explcito de la polica comunitaria: Las instituciones policiales se muestran inseguras sobre la eficacia y las repercusiones de los nuevos programas [de polica comunitaria], pero dispuestas a ponerlos a prueba. No obstante, la eficacia de las innovaciones depende ms del reconocimiento externo que se d a su valor que del grado de solidez tcnica que indiquen los anlisis pertinentes de costo/beneficio (Zhao y Thurman, 1996).

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Cuadro 3 Cuadro 4

El modelo de polica comunitaria del Reino Unido En el Reino Unido, la ley sobre polica y pruebas criminales de 1982 (PACE - Police and Criminal Evidence Bill) impuso a los jefes de polica el recoger las opiniones de los moradores sobre la polica local y fomentar la cooperacin para la prevencin de la delincuencia. A tales efectos, las autoridades policiales locales establecieron grupos consultivos entre la polica y la comunidad, pero los estudios indican que stos no han influenciado notoriamente las prioridades de la polica y han producido pocas iniciativas prcticas para la prevencin de la delincuencia. Sin embargo, s han sido tiles para mejorar la confianza pblica en la polica (Morgan and Newburn, 1997).

Menos miedo, mejor imagen pblica de la polica en Costa Rica En el vecindario de Hatillo en Costa Rica se implement un programa de polica comunitaria con cuatro subcomisaras, patrullas peridicas en vehculo y a pie, y comits encargados de asesorar al comandante de la zona conformados por representantes de la comunidad, la iglesia, las ligas deportivas, las escuelas y los servicios de salud. Segn una encuesta de 1997, la iniciativa redujo el nivel de victimizacin en un 9,5%, y disminuy de manera substancial el temor entre la poblacin (la preocupacin en general sobre la inseguridad se redujo en un 16,8% y el temor al robo en los hogares disminuy un 32%), adems de mejorar la imagen de la polica (Chinchilla y Rico 1997; vase el desglose de los resultados de la encuesta en la Nota Tcnica 6).

Algunas experiencias de alcance limitado en Amrica Latina han arrojado los mismos resultados (Costa Rica y Ro de Janeiro, Brasil; vanse cuadro 4). Muchos analistas latinoamericanos ven a la polica comunitaria como un instrumento para reducir y controlar los abusos policiales en la regin (Fruhling, 1997; de Mesquita, 1998). Desafos Los programas de polica comunitaria enfrentan varios retos: Una causa frecuente de su fracaso es la resistencia por parte del alto mando policial, muchos de estos programas han sido criticados por ser ejercicios de relaciones pblicas de arriba hacia abajo. La polica suele mostrarse renuente a que la comunidad participe activamente en la definicin de las prcticas policiales. La polica debe estar en condiciones de responder de manera seria a las inquietudes de la comunidad y escuchar las crticas, las cuales pueden tocar temas delicados, como el abuso y la corrupcin de la polica y la discriminacin contra ciertos sectores de la poblacin. Todo intento por establecer un modelo de polica comunitaria en el que la comunidad no pueda responsabilizarse ni controlar de manera genuina las polticas y las prcticas policiales est casi siempre destinado a fracasar (Stenning, 1984). Los expertos sociales que han estudiado las actividades de polica comunitaria en Amrica Latina tambin sealan que ciertas estrategias, como el
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Ro de Janeiro En 1994, sesenta oficiales (recientemente egresados de la secundaria) fueron capacitados como policas comunitarios y asignados a los vecindarios de Copacabana y Lema. A todos se les concedi discrecin para organizar sus rutinas de trabajo y fomentar relaciones con los moradores, comerciantes, vendedores ambulantes, etc. Cada zona tambin contaba con un comit comunal que se reuna con la polica para estudiar los problemas de seguridad y sugerir soluciones. Se distribuyeron por la zona buzones para sugerencias y se alent a la polica a definir los problemas y las soluciones orientadas hacia la prevencin de la delincuencia (ISER, 1996). En un caso, la polica ayud a los nios de la calle a organizarse para lavar automviles en lugar de mendigar. Una evaluacin detect resultados moderados pero palpables, tales como la disminucin del desorden pblico en las calles, los arrestos de traficantes de drogas y el desmantelamiento de una banda de delincuentes que se dedicaba a falsificar los documentos de identidad de prostitutas menores de edad. Asimismo, se not que la iniciativa haba elevado la confianza en la polica y reducido el miedo al crimen entre los ciudadanos (ISER, 1996).

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aumento de las patrullas a pie, pueden tener costos muy altos para los gobiernos de pocos recursos. Indican tambin que la mayora de los policas de Amrica Latina, que por lo general tienen poca instruccin y estn acostumbrados a regmenes policiales jerrquicos, necesitan capacitacin y entrenamiento especializados para manejar la iniciativa, mayor autonoma y criterio que exigen los mtodos comunitarios (Fruhling, 1997; de Mesquita, 1998). El modelo de polica comunitaria tambin supone que el pblico desea asociarse con la polica. En Amrica Latina, las gestiones para lograr la participacin de la poblacin se enfrentan al reto de superar la profunda desconfianza en la polica, especialmente en las comunidades pobres que han sufrido la mayor parte del abuso policial (Fruhling, 1997; de Mesquita, 1998). Es posible que los policas deban demostrar que son dignos de confianza. A fin de ganarse el apoyo de la comunidad, la polica de Baltimore (Estados Unidos) intensific las actividades de lucha contra el crimen, centrando la atencin en problemas pequeos y concretos, como pandillas barriales, y posteriormente introduciendo servicios de otro tipo. Los defensores de los derechos humanos han manifestado que si se implementan programas de polica comunitaria sin cambiar la manera en que se definen los problemas de orden y seguridad pblica, es posible que se los utilice como herramientas de extraccin de informacin y control social. Algunas estrategias similares a la polica comunitaria, como los programas de vigilancia en los vecindarios y las patrullas civiles, han sido utilizadas como instrumentos de gobiernos autoritarios y campaas de contrainsurgencia (Neild, 1998a). Es posible que algunas comunidades, las pobres y marginales en especial, necesiten asistencia y capacitacin para poder participar eficazmente en las interacciones entre la polica y la comunidad. En Argentina y Sudfrica, dos foros de reciente creacin entre la polica y la comunidad necesitaron capacitar y entrenar a los participantes a fin de mejorar su eficacia (Bruce, 1997; Mistry, 1996). Otros desafos frecuentes son: Vencer el escepticismo de la comunidad y la sensacin de que no se ofrece nada nuevo. Modificar la percepcin inicial del pblico de que el mtodo no es severo con la delincuencia. Dotar a la comunidad de los recursos y estructura
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necesarias para llevar las teoras a la prctica, en especial los servicios sociales de los programas policiales de solucin de problemas. Vencer el temor de la gente a sufrir represalias de los delincuentes si cooperan con la polica.

Polica de ventanas rotas y tolerancia cero

En un conocido ensayo titulado Broken Windows(ventanas rotas), James Q. Wilson y George Kelling formularon una teora que plantea que el desorden general por ejemplo, las ventanas rotas en los edificios, la basura amontonada en las calles y la falta de iluminacin de las vas crea un entorno de desorden social que fomenta la delincuencia. Incluso los problemas relativamente pequeos, como los vehculos o edificios abandonados, el graffiti y los mendigos, crean un ambiente propicio para los delitos ms graves. En un programa de ventanas rotas la polica aplica ms estrictamente las leyes contra los vagabundos para retirar de las calles a los mendigos y a los traficantes de drogas. La polica tambin notifica a las autoridades encargadas de la vivienda y obra pblica para que desechen adecuadamente la basura y se mejore la iluminacin a fin de que el vecindario proyecte una apariencia ms segura y los moradores se sientan ms protegidos. En un rgimen de tolerancia cero, una variante del modelo de ventanas rotas, la polica castiga con arresto todas o la mayora de las infracciones leves, en lugar de usar discrecin para realizar un arresto o sencillamente dar una advertencia o pasar por alto la infraccin. Efecto sobre la delincuencia El ejemplo ms notorio de tolerancia cero ha tenido lugar en la ciudad de Nueva York, al mando del Comisionado William Bratton. Sus defensores aseveran que los arrestos masivos por faltas leves pueden aumentar el efecto disuasivo de las actividades de la polica y reducir la delincuencia si, al detener a tantas personas, la polica atrapa a delincuentes buscados por infracciones ms graves. Los mtodos de tolerancia cero encierran riesgos graves de discriminacin y violacin de derechos, pero pueden resultar eficaces si enfocan asuntos concretos relacionados con la delincuencia o los vecindarios con ndices altos de criminalidad. Sin embargo, son escasas las pruebas de que estos mtodos sean ms eficaces en

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Cuadro 6

Falta de confianza en la polica Una encuesta de Gallup en Buenos Aires revel que la falta de confianza en el sistema de justicia criminal haba pasado del 42% en 1984 al 89% en 1996 (citado en Tiscornia, 1998). Segn otra encuesta de 1996, el 85% de la poblacin se senta desprotegido: 44% debido a la falta de confianza en la polica (Romer & Associates, marzo de 1996, citado en Tiscornia, 1998). La polica goza de amplias facultades de arresto para establecer la identidad de una persona (detencin por averiguacin de antecedentes), lo cual supuestamente ayuda a controlar y prevenir la delincuencia. Un estudio realizado hace poco no pudo determinar una correlacin entre las variaciones de los ndices de delincuencia y las cifras de detenciones de este tipo, pero si encontr cierta correlacin entre la atencin que los medios de comunicacin prestaba a las olas delictivas y los arrestos que realizaba la polica (Tiscornia, Eilbaum y Lekerman, 1999). El estudio tampoco revel efecto alguno sobre los filtros secundarios (cuando por alguna razn se descubre que un detenido tiene una orden de arresto pendiente por otra infraccin o confiesa otro delito): apenas el 0,2% de los detenidos por averiguacin de antecedentes tena ordenes pendientes en su contra. Este fenmeno trasciende la Argentina; donde las instituciones de seguridad pblica de Amrica Latina en conjunto sufren una crisis de credibilidad (la Nota Tcnica 6 presenta ms informacin sobre la falta de confianza en la polica).

la reduccin de la delincuencia que otras estratgicas policiales que no han producido tantas quejas de los ciudadanos (Greene, 1998). Desafos. En los Estados Unidos se ha dicho que los mtodos de ventanas rotas y tolerancia cero han provocado aumentos de las quejas de la ciudadana sobre la conducta de la polica. Tras su aplicacin en zonas urbanas pobres, los grupos minoritarios han descrito estas estrategias como demasiado severas. En la ciudad de Nueva York, el nmero de quejas de los ciudadanos contra la polica aument en ms del 60% entre 1992 y 1996 (Greene, 1998). Los arrestos por infracciones leves han sido objeto de crticas similares en Amrica Latina. En Chile, 35% de los arrestos son por intoxicacin pblica y 19% por sospechas. Estas prcticas han sido calificadas como discriminatorias contra la juventud y poco eficaces en la lucha contra la delincuencia, dando lugar a debates en el congreso sobre una mayor restriccin de las facultades de arresto de la polica (Fruhling, 1997). El uso generalizado de los controles de identificacin en Argentina, que parecen proliferar cuando la prensa examina temas vinculados a la seguridad pblica, no guarda relacin con las tendencias de los ndices de delincuencia (Tiscornia, Eilbaum y Lekerman, 1999; vase el cuadro 6). En general, los datos indican que este tipo de estrategias deben utilizarse con mucha precaucin: El maltrato de los ciudadanos, especialmente los jvenes, puede desencadenar reacciones de
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ira que incrementan el riesgo de futuras infracciones. El llenar las zonas peligrosas con policas agresivos puede tener repercusiones nefastas que engendran ms delincuencia que la que se intenta prevenir, como ha sucedido en varios disturbios raciales en los ltimos veinticinco aos (Sherman, 1998).

Reforma policial: eficacia, capacidad de respuesta y rendicin de cuentas

El miedo generalizado a la delincuencia hace que el pblico exija la presencia de ms policas en las calles y la aplicacin de la mano dura. Sin embargo, las investigaciones indican que estas medidas tienen un efecto limitado y son muy costosas. No se ha podido determinar a ciencia cierta si al ampliar los poderes de la polica se logra mejorar la eficacia de la institucin. En muchos pases la polica ya goza de amplios poderes y funciona con relativamente poca supervisin de las autoridades polticas y judiciales, la comunidad o la sociedad civil. Existe un peligro real de que la ampliacin de los poderes de la polica desemboque en un aumento de los niveles de violencia, el debilitamiento de las garantas democrticas y un mayor deterioro de la confianza en el sistema de justicia penal. Uno de los descubrimientos ms sobresalientes es la medida en que los mismos policas son un factor de riesgo para la delincuencia al simplemente no mostrar

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buenos modales. Algunos datos cientficos modestos pero consistentes respaldan la hiptesis de que mientras menos respetuosa sea la polica, menos personas obedecern la ley. Por lo tanto, es posible que los cambios en la forma de actuar de la polica sean tan importantes como los cambios de fondo. La legitimacin de la forma y el fondo de las prcticas policiales ante los ojos del pblico, en particular los jvenes de alto riesgo, podra ser una de las estrategias policiales a largo plazo ms slidas para la prevencin de la delincuencia (Sherman, 1998)

Cuadro 7

La polica necesita la cooperacin del pblico para resolver los delitos Trabajando independientemente, la polica detecta slo entre el 5% y el 10% de los delitos cometidos (Morgan y Newburn, 1997, 117). Los estudios indican que la clave de la lucha contra la delincuencia es el suministro de informacin a la polica por parte del pblico (vctimas y testigos) para identificar a los sospechosos (Morgan y Newburn, 1997; Greenwood, Petersilia y Chaiken, 1977, citado en Bayley, 1994; Eck 1982). En tan slo un 5% de los casos se utiliza el trabajo de los detectives y las tcnicas como las huellas digitales, las pruebas forenses y las muestras de ADN (Morgan and Newburn, 1997, 118). y sin embargo dicha cooperacin es muy escasa en Amrica Latina. En Chile, apenas un tercio de los robos son denunciados a la polica (Fruhling, 1997). Una encuesta realizada en El Salvador en 1996 revel que slo el 25% de los delitos son denunciados a la polica (Chinchilla y Rico, 1997). El mismo ao, una encuesta en Ro de Janeiro arroj que solamente el 12% de las vctimas de robo notificaban a la polica el delito (Human Rights Watch, 1997). En 1998, una encuesta encargada por el congreso peruano revel que el 91% de los robos no se denuncia; 28% de los encuestados cit como motivo la falta de confianza en la polica (Piqueras, 1998).

En el marco de la actual crisis policial de Amrica Latina, es posible que la estrategia ms prometedora para mejorar la eficacia de la polica sea mejorar su relacin con la comunidad y fomentar su credibilidad (vase el cuadro 7). Las reformas que tengan por objeto reducir la corrupcin policial, fortalecer la responsabilidad de la institucin y afianzar las relaciones con la comunidad probablemente ayudarn a aumentar las denuncias de actos delictivos y la cooperacin de la ciudadana, brindando as un respaldo valioso a las tareas policiales tradicionales de control de la delincuencia, es decir, la identificacin de sospechosos y testigos, las investigaciones, y la solucin de casos a partir del testimonio de testigos y pruebas sustanciales, en lugar de confesiones. Una definicin reciente plantea que una polica democrtica debe estar asentada en los principios de capacidad de respuesta y rendicin de cuentas. La polica debe estar organizada para dar respuesta a las necesidades de todos los ciudadanos de abajo hacia arriba, y no a la lnea jerrquica o el gobierno. Adems, la polica deber rendir cuentas ante varios sectores y a travs de distintos mecanismos (Bayley, 1997; 5 Stone y Ward, 2000). Esta definicin recoge la idea de los reformistas que plantean que la rendicin de cuentas y la capacidad de respuesta, aparte de
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constituir valores bsicos de la polica democrtica, son claves para que el trabajo de la polica sea eficaz. La definicin enfatiza las relaciones con la comunidad y supone una participacin amplia en el proceso de reforma y la utilizacin de mecanismos de rendicin de cuentas que garantizen la transparencia: La intervencin de los tribunales civiles en los casos de corrupcin policial es esencial. La impunidad de los abusos contra los derechos humanos o de la corrupcin socavar cualquier otro intento de reforma policial e impedir el afianzamiento a largo plazo de las relaciones entre la polica y la comunidad. En muchos pases, las infracciones de la polica continan siendo juzgadas por los tribunales militares, y sigue reinando una impunidad generalizada de las faltas graves. La supervisin judicial de las investigaciones policiales sobre la admisibilidad de las pruebas es un mecanismo de credibilidad importante en las democracias desarrolladas. Muchas autoridades judiciales de Amrica Latina muestran poco inters en supervisar ms a fondo las investigaciones de la polica o en hacer indagaciones sobre los abusos. Los mecanismos administrativos y disciplinarios de la polica deberan incorporar las normas internacionales sobre derechos humanos y aplicacin de la ley, y ponerlas en prctica de manera uniforme y justa. En varios pases, los manuales disciplinarios se centran en temas institucionales y no en las relaciones con el pblico, y los castigos se imponen de manera arbitraria y por lo general violenta (Neild, 1998b; Chevigny, 1995). El examen civil externo de la polica se debera institucionalizar para demostrar el compromiso con los mecanismos de rendicin de cuentas y canalizar las quejas ciudadanas sobre el mal comportamiento de la polica. Una alternativa consiste en fortalecer las facultades de supervisin de la polica de la oficina mediadora de los derechos humanos (Neild 2000; Walker y Wright, 1995). Los parlamentos tienen poderes legislativos para establecer normas policiales y de seguridad, supervisar presupuestos, designar a altos directivos y, con frecuencia, investigar acusaciones concretas de corrupcin o abuso. La supervisin parlamentaria tiene por objeto evitar la influencia poltica en los operativos de seguridad y no reemplazar la influencia poltica del poder legislativo con la del ejecutivo (Dempsey, 1998).

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seguridad estn distribuidos de manera mucho ms uniforme entre los sectores pobres y ricos. El traspaso de estrategias de prevencin y control de la delincuencia de pases con ndices de desempleo del 5% a pases en los que un tercio de la poblacin vive en la pobreza probablemente no dar resultados, a menos que se las adapte a las circunstancias locales. Las diferencias entre los sistemas de derecho consuetudinario o common law (acusatorio) de los Estados Unidos y de derecho civil (inquisitorio) de Amrica Latina deben ser analizadas para determinar sus repercusiones en el comportamiento de la polica y en la posibilidad de adaptar distintas estrategias. El sistema acusatorio brinda una mayor discrecin a la polica y a los fiscales en el uso de ciertos instrumentos, como las sentencias acordadas, el arbitraje y la mediacin. Asimismo, permite una mayor supervisin judicial de las investigaciones policiales que la contemplada en los sistemas de derecho civil (Palmieri, 1998). La polica comunitaria hace eco de los principios de ejercicio democrtico del poder, segn los cuales toda persona que ejerce autoridad en nombre de una comunidad es responsable ante la comunidad por el ejercicio de dicha autoridad (Stenning, 1984). Es posible que este sea un medio ms para mejorar el comportamiento de la polica. La polica comunitaria constituye asimismo una respuesta lgica a los estudios que indican que la mayora de los patrones de delincuencia estn muy bien delimitados y que la polica necesita la cooperacin ciudadana para combatir eficazmente a la delincuencia. Incluso si se ponen a un lado estas diferencias, los sistemas de justicia criminal en muchos pases de Amrica Latina realizan sus tareas bsicas de manera deficiente. El poder disuasivo de los sistemas judiciales podra fortalecerse notablemente si se mejoraran los ndices de esclarecimiento de casos y fallos condenatorios. Cabe examinar, por ejemplo, las diferencias en las tasas de condena por homicidio, un crimen cuyas estadsticas son relativamente fiables. En Chile, las tasas de condena de los casos de asesinato que se procesan en el sistema oscilaron entre 35% en 1991 y 49% en 1990 (Fruhling, 1998). El porcentaje se reduce marcadamente a 30% en Honduras en 1997 y a 7% en El Salvador en 1996 (Palmieri, 1998). Las estrategias policiales que se elijan debern adaptarse a las circunstancias. En comunidades en las que las relaciones entre la polica y las autoridades, y la polica y los habitantes locales estn teidas de favoritismo o clientelismo, la prctica habitual de la polica comunitaria de asignar oficiales a un turno regular y alentarlos a que formen relaciones con los pobladores probablemente no es la ms apropiada. Tal vez sera ms aconsejable comenzar introduciendo medidas contra la corrupcin, como la rotacin de las responsabilidades de patrullaje para, por un lado, evitar que los grupos de poder locales manipulen el trabajo de la polica, y por otro, impedir que, merced de los turnos regulares, a la polica le resulte ms fcil aprovecharse de los establecimientos y los habitantes locales.

Es posible importar modelos policiales extranjeros?

Las marcadas difrencias entre las democracias desarrolladas y la mayora de los pases latinoamericanos hacen dudar sobre la posibilidad de transferir estrategias policiales, las cuales son un reflejo de las estructuras y los valores de las comunidades o de pases determinados (Chevigny, 1995). La riqueza y la pobreza extremas coexisten en gran parte de Amrica Latina. Los ricos consideran a la polica como un servicio (a pesar de que cada vez sea ms deficiente), mientras que los pobres la ven como una fuerza represiva. En las democracias desarrolladas, los gastos de

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Las deficiencias de los mecanismos de control de la polica y de los recursos jurdicos para combatir el abuso y la corrupcin en Amrica Latina es una de las consideraciones claves al momento de determinar las estrategias policiales que podran transferirse con buenos resultados. Una posibilidad es el establecimiento de una entidad civil de control como parte integral de la polica comunitaria, tal como algunos activistas de los derechos civiles lo han logrado en los Estados Unidos. Otra consiste en mejorar la calidad y la disponibilidad de la informacin sobre los temas de seguridad pblica con el objeto de fomentar anlisis ms substanciales por parte de los medios de comunicacin y las autoridades con poderes de fiscalizacin.
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