Interveno Militar e Abertura Poltica na Amrica do Sul*

Alexandre de S. C. Barros e Edmundo C. Coelho**

Traduo: Carla Silva do Nascimento

Resumo: O artigo trata das polticas de interveno militar e de abertura na Amrica do Sul. Seu principal argumento o de que uma situao de desemprego estrutural militar est na origem tanto das intervenes na poltica sul-americana, quanto dos problemas relacionados s recentes tendncias de liberao que vm aparecendo junto a governos militares autoritrios nesta parte do continente. Acreditamos que a Doutrina de Segurana Nacional deu aos militares a justificativa ideolgica para tomar e manter o poder por mais de uma dcada, no sendo, porm, capaz de fornecer-lhes instrumentos para institucionalizar uma nova ordem social e poltica, na qual pudessem encontrar uma identidade clara. Em diversos pases da Amrica do Sul os militares se comunicam mais e mais, estabelecendo, melhor do que qualquer outro grupo da elite, relaes entre fronteiras em termos polticos. Palavras-chave: Interveno militar na Amrica do Sul; Militares e abertura poltica; Desemprego estrutural militar Abstract: This article deals with the politics of military intervention and withdrawal in South America. The main argument is that a situation of military structural unemployment is at the root of both the military interventions in South America politics and the problems involved in the recent liberalization tendencies which are appearing among authoritarian military governments in that part of the continent. It is our contention that the doctrine of internal national security has given the military the ideological justification for taking over and retaining power for more than a decade, but also that it has failed to give them the instruments for institutionalizing a new social and political
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Military Intervention and Withdrawal in South America , International Political Science Review, v. 2, n. 3, 1981, p. 341-349. O Comit Editorial de Militares e Poltica agradece aos editores a autorizao para a publicao da traduo. ** Alexandre de S. C. Barros graduado em sociologia e poltica pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, mestre e Ph.D. em cincia poltica pela Universidade de Chicago. professor da Academia da Polcia Militar do Distrito Federal e professor-visitante da George Washington University (EUA0, alm de consultor de empresas na rea de anlise de risco e scio-diretor da Early Warning Consultoria. autor de numerosos artigos e trabalhos em suas reas de interesse especial, que incluem relaes internacionais com nfase no estudo de conflitos, relao civil-militar, e sociologia dos militares. Edmundo C. Coelho (1939-2001), socilogo, foi professor e pesquisador associado do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Suas reas de interesse especial incluram teoria organizacional, comportamento desviante e sociologia dos militares. Publicou, entre outros livros, Em Busca de Identidade: O Exrcito e a Poltica na Sociedade Brasileira, alm de vrios artigos.

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order in which they could find a clear identity. The military in several South American countries communicate more and more of with each other, establishing, better than any other elite group, linkages across borders in political terms. Keywords: Military intervention in South America; Military and politic withdrawal; Military structural unemployment.

Independentemente das peculiaridades das vrias intervenes militares nas polticas internas ocorridas entre 1960 e 1975, parece claro que havia, durante esse perodo, uma onda de autoritarismo varrendo diversos pases do mundo. Atualmente testemunhamos uma nova onda varrer o mundo, dessa vez na direo oposta, rumo liberao e retirada dos militares do poder. Esse artigo trata de um aspecto da abertura poltica em uma regio do mundo, dada atravs da retirada de militares das posies de governo na Amrica do Sul. Nosso exame situa-se no contexto de uma discusso que delimita a diferena entre o que chamamos de intervenes estruturais e intervenes conjunturais. At pouco tempo, Colmbia e Venezuela eram considerados os nicos pases da Amrica do Sul em que os militares no tinham uma posio preeminente na corrida governamental. Em todos os outros pases do continente, o papel dos militares foi muito importante, apesar dos estilos, da retrica e da esttica dos regimes terem sido diferentes. Dessa forma, desde o sanguinrio regime chileno estabelecido em 1973 at o governo argentino tolerante com a violncia direitista, passando pelo governo do Uruguai civil de jure, mas militar de facto, e pelo regime brasileiro economicamente bem-sucedido, mas indulgente com a tortura, do Peru esquerdizante Bolvia gritantemente direitista, todos os pases na Amrica do Sul experimentaram um pouco do autoritarismo militar, que, passado algum tempo, provam ter sido similares, a no ser pelas evidentes peculiaridades. Como todos esses pases lanaram-se na via autoritria mais ou menos ao mesmo tempo, eles experimentam agora tendncias de abertura poltica que vo por um caminho to semelhante que parece orquestrado. Uma hiptese extensivamente utilizada para explicar a autoritarizao desses pases durante a dcada de 1960 e o incio dos anos 70 tem sido a do papel ativo dos Estados Unidos como patrocinador da ascenso de tais regimes (especialmente no Brasil e no Chile). O grau em que o papel dos Estados Unidos vem sendo enfatizado atinge os mais altos nveis de parania. Apesar de estar claro que, em praticamente todos os Militares e Poltica , n. 4 ( j an. -j u n. 2 0 0 9 ) , p p . 4 2 -5 0 .

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casos, a participao norte-americana foi uma condio necessria, ela dificilmente uma explicao suficiente. Atualmente, a mesma hiptese a da participao americana vem sendo usada num caminho inverso. Talvez a atitude dos Estados Unidos tenha algum impacto sobre a recente abertura dos regimes. Contudo, como a hiptese anterior, para ns ela no parece fornecer explicao suficiente a respeito da abertura dos regimes dos pases da Amrica do Sul, os quais tm que lidar com diversas formas da presena norte-americana no continente. Apesar de no negarmos o papel direto que os Estados Unidos desempenharam, ainda desempenham, e continuaro desempenhando num futuro previsvel na poltica sul-americana, optamos por uma hiptese alternativa, baseada em caractersticas organizacionais, a qual iremos discutir mais extensivamente nesse artigo.

Profissionalizao A explicao das probabilidades de interveno militar na poltica tem sido, num passado recente, baseada nas hipteses da profissionalizao. A correlao entre interveno e profissionalizao tem uma conotao positiva ou negativa, dependendo da escolha das verses huntingtonianas ou janowitzianas como explicao para as intervenes militares. Em ambos os casos, o prestgio das hipteses parece estar mais na autoridade de seus autores do que em seu prprio poder explicativo. A anlise do processo de profissionalizao vem sendo desenvolvida na sociologia para explicar mudanas que ocorreram ou esto ocorrendo em diversas profisses. No caso dos militares, no faz sentido dissociar a profisso militar da organizao militar. Em contraste com outras carreiras profissionalizadas, parece que, historicamente, alguma forma de organizao, mesmo rudimentar ou temporria, precedeu a ascenso da profisso militar como uma permanente e exclusiva atividade de indivduos. A evoluo histrica dos exrcitos nacionais nos mostra mais sobre seu comportamento presente do que o uso das hipteses gerais relacionadas ao processo de profissionalizao da carreira militar. Tratamos da associao histrica indissolvel entre a organizao estatal e a organizao militar, e defendemos que a velocidade da profissionalizao da carreira militar depende, e est relacionada, a requerimentos

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organizacionais, especialmente adaptao necessria da organizao militar em seus contextos nacionais e internacionais. Uma vez aceita essa premissa, torna-se apropriado retirar da teoria organizacional a hiptese de que um forte impulso na direo da autonomizao serve como base para o processo de evoluo de qualquer organizao. Tal impulso ganha velocidade quando o estgio inicial superado, ou seja, assim que a principal preocupao organizacional deixa de ser com a sobrevivncia da organizao. possvel ento pensar particularmente no caso das organizaes militares, em graus de autonomia da organizao, em vez de nveis de profissionalizao da carreira militar. Podemos pensar em escalas nas quais a organizao militar adquira maior grau de autonomia do aparato estatal, combinado com diferentes graus de autonomia do prprio Estado, vis--vis sociedade civil. Dessa maneira, podemos considerar a onda de governos militares na Amrica do Sul como parte de um processo de autonomizao do Estado, assim como da sociedade civil, em que as Foras Armadas aparecem como sua vanguarda burocrtica. No difcil encontrar exemplos de intervenes polticas das Foras Armadas em diferentes estgios do seu processo de profissionalizao, seja em pases diferentes, ou no mesmo pas em perodos distintos. O que acontece na verdade que, na medida em que um dado estabelecimento militar avana na escala da autonomizao, sua interveno na poltica torna-se outra, passando a ter como objetivo solucionar qualitativamente diferentes problemas organizacionais. claro, isso requer maiores graus de profissionalizao, mas no torna o fato uma variante causal ou determinante na explicao do intervencionismo. Uma possvel maneira de apresentar o problema acima sugerir uma correlao entre graus de autonomia e graus de abertura das Foras Armadas influncia da sociedade civil. Quanto maior o grau de autonomia, menor o grau de abertura para a sociedade. A postura militar com relao aos problemas da sociedade em geral muito menos dependente se considerarmos a postura poltica e a preferncia de outros grupos sociais. Isso expressa um alto nvel de conscincia corporativa, mas implica tambm um alto grau de alienao institucional. Tal estado de alienao em relao ao restante da sociedade uma das caractersticas das recentes intervenes, o que as torna qualitativamente diferentes. A alienao institucional no expressa apenas pela existncia de diferentes valores, competncias especficas, ou diferentes mentalidades - causas de um alto grau Militares e Poltica , n. 4 ( j an. -j u n. 2 0 0 9 ) , p p . 4 2 -5 0 .

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de afastamento das Focas Armadas da sociedade civil - mas principalmente pelo fato das Foras Amadas no encontrarem um papel de atuao nessa sociedade. A equao familiar: de um lado temos organizaes militares com monoplio dos instrumentos de legitimao da coero fsica e um considervel grau de autonomia institucional do Estado; do outro, identificamos essas poderosas organizaes ligadas clssica funo de defesa externa em que elas raramente sero convocadas a atuar. Em suma, estamos lidando com uma situao de desemprego estrutural das Foras Armadas. Nessa situao e no contexto de pretorianismo de massa as Foras Armadas encaram uma ampla oferta de papis que so diferentes e incompatveis dentro delas, indefinidos (ou ambiguamente definidos) pelos diversos grupos civis interessados em us-las para propsitos privados. A conseqncia da execuo de qualquer desses ambguos papis ser pouca confiana e hostilidade por parte dos grupos percebidos como perdedores. Essa situao fortalece o sentimento militar de sempre estar em conflito com importantes grupos da sociedade, e refora sua desorientao poltica. A alienao resulta ainda de diferentes instrumentalidades atribudas s Foras Armadas por diferentes grupos sociais que no conseguem chegar a um consenso sobre regras comuns para o uso legtimo da fora militar. Durante um longo tempo, as Foras Armadas aceitaram e fizeram esse jogo, j que suas demandas e necessidades institucionais estavam em questo. Particularmente, havia nesse estgio uma tentativa constante por parte das Foras Armadas de proteger e fortalecer sua autonomia interna, por meio de rebelies ou intervenes, e de afirmar para o Estado seu direito de legitimar a coero fsica. Essas tentativas foram fundamentalmente voltadas para prevenir interferncias, por parte de governos civis ou de polticos, em questes internas como escala salarial, sistema de promoes, critrio e ritmo de re-equipamento e modernizao, e nomeaes para posies de comando. Alm disso, ao intervir na poltica, os militares tentaram estabilizar e tornar previsvel um turbulento e fragmentado cenrio poltico que ameaava os princpios militares da hierarquia, disciplina e coeso interna, ao apelar para grupos individuais de oficiais ou faces militares. No estgio recente, e num contexto de falta de regras comuns no uso de coero militar organizada, torna-se fcil politizar questes institucionais. esse tipo de politizao que tem resultado em intervenes militares geralmente breves, e com rpido retorno aos quartis. Tais intervenes quase podem ser chamadas de intervenes conjunturais. Militares e Poltica , n. 4 ( j an. -j u n. 2 0 0 9 ) , p p . 4 2 -5 0 .

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Em busca de um papel Apesar, ou talvez por causa disso, uma questo estrutural permanece latente: qual o papel das Foras Armadas na sociedade? No caso dos pases da Amrica do Sul com a ajuda da francesa doctrine de la gurre rvolutionaire e da nfase norteamericana em segurana interna a reposta veio embalada num pacote rotulado doutrinas de segurana interna. Essas doutrinas permitiram o estabelecimento de uma relao funcional entre as chamadas tarefas clssicas das Foras Armadas a saber, defesa externa e o problema do desenvolvimento econmico. Segurana interna tornou-se um fator de produo do desenvolvimento, como capital ou trabalho. O resultado foi que todos os aspectos e problemas relativos ao desenvolvimento tornaramse uma rea de preocupao para a instituio militar. A presena dos militares estava, portanto, justificada em todos os setores da vida nacional, e todos podiam ser rotulados quando necessrio, como definido pelos militares como assuntos, questes ou reas de segurana nacional. Nesse caminho, o papel da organizao militar foi moldado em termos de produo de segurana interna, tornando-se, atravs da definio de doutrina, uma mercadoria socialmente valiosa no contexto de uma sociedade em desenvolvimento. (Atualmente, esse plano, apesar de justificar a presena, no define realmente um papel, porque a doutrina d organizao militar um amplo alcance e falta de especificidade comportamental e foco funcional). Assim, vemos que a resposta militar para esse sentimento de alienao em relao sociedade a exigncia de uma crescente participao extensiva. Essa expanso das atividades militares baseadas na doutrina de segurana interna coincide, em alguns pases do continente, com o nvel mximo de expanso das funes de Estado, e com um esforo sem precedente dos militares em liberar o Estado dos vrios interesses de classe. Em outras palavras, a autonomizao das Foras Armadas dentro do aparato estatal, expressa por meios de transformao da elite militar em uma elite dominante, paralela autonomizao do Estado com relao sociedade civil, no sentido que passa a ser possvel distinguir claramente poder estatal de poder de classe. Apesar da poltica desses Estados relativamente autnomos ser bastante diferente de um para outro, assistimos emergncia de uma tendncia estrutural comum e geral na definio das relaes entre Estado e sociedade civil. Alguns descrevem esses regimes emergentes como Estados corporativos, mas a meta perseguida em vrios graus por Militares e Poltica , n. 4 ( j an. -j u n. 2 0 0 9 ) , p p . 4 2 -5 0 .

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esses governantes militares a de remodelar a sociedade em uma unidade funcional no conflitante, com o Estado mediando e adjudicando as reivindicaes das classes sociais. Sob um governo militar, esses regimes abrem um novo espao pblico baseado na segurana interna, o domnio exclusivo das Foras Armadas. Nesse espao estatutrio, as Foras Armadas esperam encontrar sua nova e definitiva identidade. No caso das intervenes conjunturais, a operao de abertura poltica dos militares relativamente fcil. Uma vez que as exigncias institucionais mais imediatas so satisfeitas ou, alternativamente, uma vez que fatores circunstanciais que ameaam os princpios organizacionais bsicos das Foras Armadas esto removidos ou corrigidos perde-se tanto a razo quanto a justificativa para o regime militar. O exato contrrio acontece com as recentes intervenes estruturais. Por um lado, os militares precisam lidar com situaes crticas que afetam a integridade da organizao militar e/ou seus procedimentos operacionais bsicos. Em seu duplo status de instituio e governantes, os militares no foram capazes de resolver a problemtica relao entre o aparato poltico estatal e as Foras Armadas. Em alguns pases do continente, a dificuldade pode ser a ausncia de arranjos formais para a alternncia de oficiais indicados presidncia pela elite militar. A ausncia de um critrio formal de sucesses torna-se uma real ameaa para a disciplina, a hierarquia, e a coeso interna das Foras Armadas, j que frequentemente leva a confrontos entre faces militares. Geralmente, no entanto, a questo de escolha entre princpios militares (i.e., posto e antiguidade) e convenincia poltica. Ocasionalmente, assim que o oficial investido com os smbolos da presidncia, ele exige a subordinao das Foras Armadas sua autoridade como se ele no fosse o delegado da organizao militar numa rotineira misso militar. Tal situao opera como fora centrfuga, forando-os a sarem da cena poltica em nome da integridade da instituio. Por outro lado, h o sentimento burocrtico inspirado nos sagrados procedimentos operacionais padro de que no foi feito o suficiente. Isso especialmente verdade em organizaes militares, acostumadas com total (ou ao menos o mximo possvel) controle do ambiente fora de situao de guerra. Em qualquer evento, quando o militar escolhe seguir essa trilha, geralmente o nico resultado possvel a escalada. H ainda a sria questo da definio de um papel para os militares agora fora da poltica. Para o militar impossvel sair da poltica e retornar ao seu velho (i.e., anterior interveno) papel, porque este na verdade mudou. Entretanto, a sociedade Militares e Poltica , n. 4 ( j an. -j u n. 2 0 0 9 ) , p p . 4 2 -5 0 .

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no parece ainda ser capaz de oferecer um papel alternativo para os militares. Situando a questo em termos de linguagem militar, necessrio encontrar ou criar outra doutrina que possa apoiar e legitimar os militares numa situao de subemprego ou desemprego com relao ao papel que desempenharam quando ocupavam o poder ou, alternativamente, de sustentar os militares com total emprego, porm de uma natureza diferente da que tinham anteriormente. As perspectivas de criao de tais condies tm sido agravadas pelo fracasso militar em institucionalizar novos regimes. Sua meta de uma sociedade sem conflitos, harmnica e orgnica, na qual as Foras Armadas encontrariam seu lugar certo, foi erodida com o passar do tempo. Alm de uma fechada estrutura decisria que reflete que a ndole militar conserva completa autonomia com relao sociedade civil (e seu medo de contgio), a doutrina de segurana interna no deu aos militares uma natureza mais flexvel, na qual pudessem acomodar membros de outras elites. Assim como a autonomia militar uma vantagem no estgio de instalao do regime, torna-se uma desvantagem na fase de institucionalizao. Se considerarmos profissionalizao um conceito frouxo e puramente cronolgico (i.e., quanto mais o tempo passa, mais os militares so treinados, tornandose profissionalizados), possvel esperar que os militares fiquem mais diferentes de sua sociedade e mais autnomos. Entretanto, eles tambm tornam-se mais similares a outros estabelecimentos militares do outro lado das linhas nacionais. Estamos sugerindo que autonomizao e profissionalizao implicam uma mudana de grupos de referncia dos sociais para os profissionais. Se essa hiptese for verdadeira, ento passa a ser possvel reconciliar a noo de liberalizao, que vem se materializando na Amrica do Sul, com o crescente processo de profissionalizao nas diversas Foras Armadas do continente. Uma vez que tomam o poder poltico e permanecem exercendo esse papel por um tempo relativamente longo, os militares atravessam um duplo processo de desempenho de papis. Sua performance como profissionais e governantes d-lhes a oportunidade de interagir uns com outros, pelas fronteiras internacionais, num caminho muito mais sistemtico do que quando desempenhavam apenas o papel de soldados profissionais. Sob circunstncias normais, ao se profissionalizar, os militares interagem de forma crescentemente limitada com a sociedade, tornando-se internamente cada vez mais similares e mais diferentes de seus compatriotas civis. A marca peculiar de Militares e Poltica , n. 4 ( j an. -j u n. 2 0 0 9 ) , p p . 4 2 -5 0 .

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paroquialismo-internacionalismo exibida pelos militares tende a mudar na direo do internacionalismo. Esse processo permite o estabelecimento de alianas mais relevantes entre os portadores de espada atravs das fronteiras nacionais, s expensas da solidariedade com suas prprias populaes. Tais condies no so totalmente inevitveis, mas estudantes da sociologia militar tm geralmente ignorado o problema da retirada militar e, mais importante, tm ignorado o estudo dos prprios militares no momento de transio para governos civis. Se considerarmos que a funo militar ter que continuar a ser desempenhada na sociedade, torna-se ento mais urgente estudar a organizao militar. Devemos, entretanto, ser capazes de projetar o papel desse grupo se e quando a sociedade voltar a uma situao em que, apesar de desejvel do ponto de vista de valores polticos, estatisticamente pouco frequente e desviante na Amrica Latina: a saber, a de um governo democrtico marcado pelo controle civil.

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