BOLIVIA:ELGOBIERNODELMASYLA"REVOLUCINAGRARIA"1 PorEnriqueOrmachea La llegada al Gobierno del Movimiento al Socialismo (MAS), partido que se autodenomina representante de los intereses de los

campesinos e indgenas, ha suscitado enormes expectativas no solo entre vastos sectores de la poblacin boliviana, sino tambin en el exterior, a partir de un discursoquereivindicael"desmontajedelneoliberalismo".Enestesentido,unadelasexpectativas mayoressecentra,justamente,enlasolucinqueEvoMoralespuedadaralproblemadelatierra. En el marco de una gran campaa meditica, el Gobierno del MAS ha sostenido en todo momento que en Bolivia se habra iniciado toda una "revolucin agraria", a partir de la aprobacin de una serie de decretos supremos y de la modificacin de aspectos especficos de la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA), ley de tierras que, bueno es recordarlo, fue aprobada en 1996 durante el Gobierno de Snchez de Lozada. Este escenario meditico est llevando fundamentalmente en el extranjero a considerar que el Gobierno de Evo Morales estara realizando un efectivo proceso de transformaciones de la estructura agraria boliviana y que por esoestaraafectandodrsticamentelosinteresesdelosterratenientes. Transcurrida ya prcticamente la mitad del tiempo de gestin del Gobierno, se conocen los planteamientosdelMASenrelacinconlaproblemticadelatierraenlaAsambleaConstituyente, instancia que fue considerada por este partido como el escenario que permitira la concrecin de lasgrandestransformacionesdelasociedadboliviana. En ese marco, este artculo pretende dar a conocer las orientaciones centrales de las polticas de tierras del Gobierno del MAS y debatir, desde una posicin crtica, los alcances de su "revolucin agraria"alaluzdelastendenciasquecaracterizanhoyalagroenBolivia. Se ha organizado el texto de la siguiente manera. En primer lugar se hace un apretado anlisis de las principales tendencias del desarrollo de las relaciones de produccin en el campo durante el periodo de sustitucin de importaciones (19521984). En segundo lugar, s presenta un apretado anlisis de las orientaciones de las polticas agrarias y de tierras aplicadas a partir del periodo neoliberalqueenelcasobolivianoseinicianapartirde1985yquedeterminaronunescenario que se caracteriza por una cada vez mayor relevancia de la produccin agropecuaria y forestal
1 Artculo elaborado con base en dos publicaciones del autor: Ormachea S., Enrique: Revolucin agraria o consolidacin de la va terrateniente! El Gobierno del MAS y las polticas de tierras. La Paz: CEDLA, 2007; y "NuevaConstitucin:Liquidacindellatifundio?",enArchipilagon.3.LaPaz,abrilmayodel2008.

capitalista,asentadafundamentalmenteenelorientedelpas,ascomoporevidentessntomasde crisisdelaeconomacampesinaqueseasientapreponderantementeenelaltiplanoylosvalles.En tercer lugar, se describen las orientaciones centrales de las propuestas del Gobierno del MAS en relacin con la problemtica de la tierra, para, finalmente, realizar un balance crtico de las razonesqueexplicansuslmites. Eldesarrollodelaagriculturaylasclasessocialesenelcampo:19521984 En el periodo anterior a la revolucin de abril de 1952, la estructura agraria boliviana se caracterizabapor elpredominiodeunidadesproductivasorganizadas bajo el sistemade hacienda, que coexistan con comunidades campesinas y con pequeas propiedades. Las relaciones de produccin dominantes, por tanto, estaban basadas en la renta en trabajo. En las comunidades campesinas predominaba an una suerte de "economa natural" que combinaba la propiedad individual con la colectiva y en la que la organizacin del trabajo se basaba en la mano de obra familiar y en formas de cooperacin e intercambio de trabajo. Con cantidades menores de tierra, tambin componan la estructura agraria productores independientes parcelarios basados en el trabajo familiar con produccin excedente orientada al mercado, as como formas de transicin expresadas en la organizacin de la produccin bajo arriendo y aparcera en tierras de los grandes hacendadosdondeseaplicabademaneracombinadaelpagodelarentaentrabajoyendinero.2 El Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) que asumi el Gobierno a raz de la revolucin de 1952 que puso fin al dominio de la alianza entre la gran burguesa minera y los terratenientes se propuso el desarrollo capitalista integral del pas en el marco del modelo de "sustitucin de importaciones", que se caracteriz por una fuerte intervencin y participacin estatal en la economa, con un marcado nfasis en el desarrollo del mercado interno. En este modelo, el Estado no solo intervino en el aparato productivo sino que tambin asumi un rol regulador del circuito del excedente, principalmente minero, que fue orientado a fortalecer procesosdediversificacineconmica3. Se plante, por un lado, la diversificacin de las exportaciones (minerales, hidrocarburos y productos agropecuarios tropicales) y la sustitucin de importaciones, principalmente de alimentos. La sustitucin de productos agrcolas y la priorizacin de una industria fundamentalmentealimentariaplanteabanlanecesidaddeunaagriculturatransformadacapazde lograr el abastecimiento de productos bsicos de la canasta familiar y proporcionar materia prima paraestetipodeindustria. La Ley de Reforma Agraria de 1953 legaliz la supresin de relaciones serviles en el campo ejecutada previamente por los propios campesinos en las regiones de los valles y del altiplano a travsdelaaccindirecta,ytransformaestos enpropietariosparcelarios dela tierra.Porotro
2PazBallivin,Danilo:Estructuraagrariaboliviana.LaPaz:LibreraEditorialPopular,1989. 3 Grebe,Lpez, Horst: "El excedente sin acumulacin: La gnesis de la crisis econmica actual", en Ren ZavaletaMercado(compilador):Boliviahoy.Mxico:SigloXXIEditoresS.A.,1983.

lado,acordeconlospropsitosdeexportarproductostropicalesydesustituiralimentosymaterias primas para la industria alimenticia, promovi el desarrollo de una agricultura capitalista a travs delatransformacindebuenapartedelashaciendasagrcolasyganaderasdelorientedelpasen empresas capitalistas agropecuarias. Asimismo, impuls la denominada "marcha hacia el oriente" por medio de la "colonizacin" de las tierras bajas a cargo de campesinos provenientes de las tierrasaltasydepequeosgranjerosextranjeros. Las polticas se orientaron a estos propsitos, por lo que fundamentalmente el departamento de Santa Cruz se convertira en un lapso de tiempo relativamente corto en la regin de mayor dinmica de la actividad agrcola del pas. Si bien hasta 1975 se poda an advertir un incremento significativo tanto de la superficie cultivada como de los rendimientos, tanto de la produccin campesina como de la capitalista, ya desde entonces era posible advertir que la ampliacin de la superficie cultivada en el oriente estaba determinando una disminucin de la participacin de los cultivostradicionalesandinos,apesardesuimportanteexpansin.4 Entre 1975 y 1980, la tendencia a la disminucin de la superficie cultivada correspondiente al campesinado, fundamentalmente andino, prosegua, en virtud de los cambios en el consumo urbano en cuya canasta de alimentos comenzaban a predominar productos manufacturados (arroz, azcar, fideos, aceites y grasas) y a que el Gobierno empezaba a relegar los cultivos en manosdepequeosymedianosproductoresdeloscampesinosdelosvallesydelaltiplano.5 La progresiva consolidacin de la agricultura capitalista en el oriente durante el model de sustitucin de importaciones en el que se manifestaban ya ciars tendencias hacia una agricultura de exportacin se dio a partir de varias acciones estatales. Entre las ms relevantes sepuedencitaraquellasrelacionadasconelcrditoestatalyladistribucindetierras.Entre1971y 1973, y como resultado de la importancia de la produccin de algodn y caa de azcar, Santa Cruzllegaconcentrarentreel70%yel80%delcrditoestatal.Entre1971y1978sedistribuyeron alrededor de 18 millones de hectreas, de las canales el 90% se concentraban en los departamentos de Santa Cruz y Beni,6 es decir, all donde se desarrollaba la agricultura y la ganaderacapitalistasrespectivamente. La expansin de los cultivos de la agroindustria capitalista que se concentr en Santa Cruz estuvo acompaada,hastafinesdelosaos1980,porun aumentoenlaintensidadde losrequerimientos de fuerza de trabajo asalariada temporal para las pocas de cosecha, y tuvo entre los campesinos parcelarios locales y de regiones de tierras altas su principal fuente de abastecimiento.7 Hacia 1980 los cultivos tropicales producidos fundamentalmente bajo relaciones capitalistas de produccinabarcabanunasuperficiede254.000Ha(24,02%delasuperficietotalcultivada).8
4Escobar,JavieryCarlosSamaniego:Agricultura,requerimientoydisponibilidaddefuerzadetrabajoen SantaCruz,Bolivia.LaPaz:MinisteriodeTrabajoyDesarrolloLaboralDireccinGeneraldeEmpleo,1981. 5EscobarySamaniego,op.cit. 6Urioste,Miguel:Segundareformaagraria:Campesinos,tierrayeducacinpopular.LaPaz:CEDLA,1988. 7FuerzadetrabajoprovenientedePotos,ChuquisacayCochabamba.Samaniego. 8EscobarySamaniego,op.cit.

Mientras tanto, la economa campesina parcelaria, cuyos cultivos hacia 1980 abarcaban una superficie de 587.000 Ha (55,48% del total de la superficie cultivada9), enfrentaba los embates del mercado capitalista y sufra, por tanto, un proceso lento pero sistemtico de diferenciacin. Los campesinos pobres es decir, aquellos cuya produccin no alcanzaba a cubrir la reproduccin de la fuerza de trabajo familiar ni a reponer sus medios de produccin y que, por tanto, se vean obligados a vender de fuerza de trabajo temporalmente representaban el 76% de las unidades agropecuarias campesinas y solo abarcaban el 26% de la superficie total de tierras cultivadas. Por otro lado, los campesinos medios que trabajaban fundamentalmente con fuerza de trabajo familiarylograbanreproducirlaunidadeconmicafamiliar,representabanel11%yconcentraban el 13% de la superficie total cultivada. Finalmente, los campesinos ricos, que concentraban el 61% de la superficie total cultivada, representaban apenas el 13% de las unidades econmicas campesinas. Estos campesinos obtenan regularmente ganancias luego de cubrir los gastos de reproduccin de la familia y reponer sus medios de produccin; producan combinando fuerza de trabajo familiar y asalariada, y se caracterizaban por utilizar insumos y aperos de labranza modernos.10 Con todas estas tendencias, hacia finales del periodo de sustitucin de importaciones (19821984), del total del valor de la produccin agropecuaria nacional, el 58,30% corresponda an a la produccincampesina,y41,70%alaproduccincapitalista11. Elperiodoneoliberalylastendenciasdeldesarrolloagrario El periodo neoliberal, instaurado en Bolivia a partir de 1985, se caracteriza por su nfasis en la orientacin de la produccin domstica hacia el mercado externo, a travs de polticas de privatizacin de las empresas estatales, la liberalizacin de los mercados y la apertura comercial, entre otras. Las compaas transnacionales y la gran empresa privada nacional se encargaron de liderar la insercin de la economa boliviana en la economa mundial. Por ello cobr relevancia la agricultura de exportacin en desmedro de la produccin agrcola para el mercado interno al que searticulalagranmayoradelaproduccincampesina. Si bien, como se ha visto, durante el periodo de sustitucin de importaciones la agricultura campesina sobre todo en la zona andina del pas iba perdiendo terreno paulatinamente, era an relevante como oferente de alimentos para el mercado interno. Esta situacin se ira transformandoduranteelperiodoneoliberalapartirdelaaperturairrestrictadelaeconomaboli viana; la produccin campesina, en especial andina, cay ostensiblemente, al encontrarse en clara

9Ibid. 10OrmacheaS.,Enrique:"Mitosyrealidadesdelasociedadruralboliviana".DebateAgrarion.13.Lima: CEPES,eneromayode1992. 11ZeballosHurtado,Hernn:Agriculturaydesarrollosostenible.LaPaz:SERENARE/COSUDE/PluralEditores, 2006.

desventaja competitiva en relacin con la produccin de los pases vecinos12 que tienen un mayor desarrollodelaagriculturacapitalista. Ha sido ms bien la agricultura capitalista orientada a la exportacin la que se ha desarrollado y fortalecido en estos ltimos veinte aos, por medio de polticas que han promovido la exportacin de un reducido nmero de rubros y productos que, como la soya, se benefician de preferencias arancelarias resultantes de acuerdos comerciales, como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones,ydesubsidiosestatales13. De esta manera, mientras, por ejemplo, en 1986 el 77% del total de la superficie cultivada corresponda a cultivos como los cereales, frutas, hortalizas y tubrculos, con una predominancia de produccin campesina, hacia 2004 estos cultivos significaban solamente el 48,2%. En el mismo periodo, la superficie de los cultivos industriales que representan mayoritariamente produccin bajo relaciones capitalistas se increment del 12,5% al 44,4% del total de la superficie cultivada. Asimismo,mientrasen1986el46,6%deltotaldelaproduccinagrcolacorrespondaaloscultivos industriales, durante l periodo neoliberal estos cultivos representaban ya el 63,5% del total de la produccinagrcolanacional(vaseelcuadro1). Cuadro1 En correspondencia con el proceso sealado, la agricultura asentada en el oriente de Solivia ha cobrado una importancia capital, pues en el 2004, de un total de 2'200.000 Ha cultivadas, los departamentos de esta regin concentraban el 59% de toda la superficie cultivada, el 96% de los cultivos industriales (algodn, caa de azcar, girasol, man y soya), el 42% de la produccin de cereales (fundamentalmente arroz, maz en grano, sorgo y trigo), el 32% de los cultivos de hortalizas (en especial frijol, poroto y tomate) y el 27% de las frutas (sobre todo banano/pltano, naranja y mandarina). Estos datos no solo muestran la importancia de la agricultura de exportacin que caracteriza a esta regin, sino que ilustran tambin la relevancia que va adqui riendo como abastecedora de alimentos para el mercado interno. La mayor parte de la superficie cultivada de los departamentos del oriente corresponde a Santa Cruz. Esta tendencia tambin se manifiestaenotrosrubros;as,porejemplo,losdepartamentosdelorienteconcentranel73,3%del totaldelhatoganaderobovinoysonresponsablesdel60%delaproduccinforestal. Todo este proceso que, como se ha visto, se inici con la revolucin de 1952, ha llevado a la configuracin de una estructura agraria en la que los propietarios de medianas y grandes empresas, que representan el 17% del total de propietarios, concentraran el 51% del total de la superficiedistribuida,mientras el73% depropietarios,fundamentalmentecampesinos,tienensolo el19%delasuperficie(vaseelcuadro2).
12 Prez Luna, Mamerto: "Apertura comercial y sector campesino andino", en Condiciones y posibilidades productivasdelcampesinoandinoenellibremercado.LaPaz:KIT/CEDLA/SecretariadoRural/CIPCA/UNITAS, 2002. 13PrezLuna,Mamerto:"Notodogranoquebrillaesoro:Unanlisisreflexivodelcultivoydela exportacindesoyaenBolivia".LaPaz:CEDLA,2007(indito).

Cuadro2 La creciente importancia de la produccin agrcola capitalista, sobre todo en el oriente, ha incrementado tambin la relevancia de proletarios del campo en la regin. Si bien cultivos como el algodn y la caa de azcar siguen articulando fuerza de trabajo campesina semiproletarizada de los valles y del altiplano, para el resto de los cultivos se articulan proletarios agrcolas de la propia regin, es decir, trabajadores que se reproducen exclusivamente con la venta de fuerza de trabajo temporalendiferentesempresasagrcolasdurantetodoelao. La importancia cuantitativa que an tienen las unidades econmicas campesinas en los valles, y sobre todo en el altiplano, y la cada vez menor relevancia de su produccin, estara indicando una tendencia a que una parte considerable de la poblacin agrcola ya no figure fundamentalmente "|...] en el mercado como vendedora de medios de subsistencia14, sino como vendedora de fuerza de trabajo y como compradora de medios de subsistencia", por lo que la presencia de este tipo de unidades o su aumento constituye solo una forma particular del aumento de las familias semiproletarias. Como ya se ha visto, hacia fines de la aplicacin del periodo de sustitucin de importaciones la participacindelvalordelaproduccinagropecuariacampesinasobreeltotaleraansignificativa (58,30%), situacin que haba cambiado hacia el periodo 20002002, puesto que ya solo el 39,70% corresponda a la produccin campesina y el 60,30% a la capitalista15. Se estima que en Bolivia existen aproximadamente 450.000 unidades productivas campesinas y alrededor de 100.000 empresasagrcolasypecuariascapitalistas.16 Lasorientacionescentralesde"larevolucinagraria"delGobiernodelMAS ElplanteamientocentraldelGobiernodelMASenrelacinconlaproblemticadelatierraconsiste en "consolidar la propiedad de las tierras trabajadas" y "la distribucin de tierras ociosas a campesinos, indgenas y originarios" por la va de "asentamientos comunitarios".17 En otras palabras,persiguelosmismosobjetivosqueseplantelareformaneoliberaldetierrasen1996a travs de la Ley INRA y que se propona brindar seguridad jurdica a los propietarios de tierras que cumplan la funcin social o funcin econmica social y la distribucin de tierras fiscales dotadascomunitariamenteafavordecomunidadescampesinas,pueblosycomunidadesindgenas yoriginarias.Enambaspropuestas,laformadecertificartierrasfiscalesseraelsaneamientodela propiedadagraria18.

14Kautsky,Karl:Lacuestinagraria.Mxico:SigloXXIEditoresS.A.,1983. 15ZeballosHurtado,op.Cit. 16Pacheco,B.PabloyE.OrmacheaS.:Campesinospatronesyobrerosagrcolas:Unaaproximacinalas tendenciasdelempleoylosingresosruralesenBolivia.LaPaz:CEDLA,2000. 17Pacheco,Diego:Revolucinrural,agrariayforestal.ProCampo.RevistasdeDesarrolloRuralN101.La Paz,marzodel2008. 18Procesodeverificacininsitudelcumplimientodelafuncineconmicosocialdelatierra.

ElGobiernodeEvoMoralessehapropuestolograrunnivelde"equidad"enlatenenciadelatierra en Bolivia, para lo cual ha planteado una distribucin entre comunidades campesinas e indgenas de alrededor de 12 millones de Ha de tierras fiscales que seran certificadas a travs del sanea miento de alrededor de 68 millones de Ha. Desde esta perspectiva, durante el 2006 pretenda distribuir alrededor de 2'200.000 Ha fiscales efectivamente disponibles. Entre el 2006 y el 2007 esperaba certificar 2'300.000 Ha de tierras fiscales del saneamiento de 36*900.000 Ha y, en el mediano plazo (hacia 2011), consideraba probable certificar 7*500.000 Ha de tierras fiscales del procesodesaneamientode31.300Ha.19 En la medida en que este es el planteamiento central, la "revolucin agraria" del presidente Morales no requera, ciertamente, de un nuevo cuerpo legal. A pesar de ello, el Gobierno realiz algunas modificaciones a la Ley de Tierras aprobada durante el primer Gobierno de Snchez de Lozada en 1996, reforma legal que fue ratificada por instancias legislativas y promulgada por el presidente Morales ennoviembredel2006yquefue denominada "reconduccincomunitariadela reformaagraria". Es importante sealar que el escenario en el que se aprob la Ley INRA en 1996 responda a aquel marcado por la implementacin de las polticas neoliberales. En 1995, un reporte del staff del Banco Mundial recomendaba elaborar una nueva ley de tierras, ya que, segn este organismo, existaincertidumbreenlatitulacin,loquepodraacarrearimportantesconsecuenciasalaregin del Oriente fundamentalmente al departamento de Santa Cruz debido a problemas de inseguridad en la tenencia de la tierra que afectaban su valor y que, por consiguiente, desestimulabanlainversinenlaagricultura20. Desde 1987, y en respuesta a la crisis de la minera del estao que afect sustancialmente a la economa boliviana, el Banco Mundial plante la necesidad de potenciar rubros de exportacin no tradicionales entre los que destacaba el sector oleaginoso, en razn de dos variables fundamentales: (i) potencialidades de expansin de los cultivos a travs de la ampliacin de la frontera agrcola de los llanos del departamento de Santa Cruz, y, (ii) existencia de una demanda crecientedeoleaginosasysusderivadosenelmercadomundial21. Enestesentido,laaprobacindelaLeyINRAdebeserentendidaenelcontextode(anecesidadde consolidar el nfasis exportador de las polticas neoliberales aplicadas en Bolivia desde 1985, lo que requera, a su vez, la consolidacin legal de la estructura agraria, tal cual qued configurada como resultado de la reforma de 1953, es decir, de la concentracin de las mejores tierras en el oriente del pas fundamentalmente en Santa Cruz como base material de su realizacin. Esta ley constituy, por tanto, el instrumento que dara continuidad al objetivo de desarrollo del capitalismoenlaagriculturaqueseinicicon.lareformaagrariade1953,ysedotdeunblindaje
19LineamientosEstratgicosdelPlanNacionaldeDesarrollo"BoliviaDigna,Soberana,Productivay DemocrticaparaVivirBien". 20VacaCaldern,Patricia:"A52aosdeviajeporlaproblemticadelatierra".LaPaz:CEDLA,2006 (indito). 21PrezLuna,op.cit.,2007.

legal, a travs de la enunciacin de conceptos y de disposiciones, orientado a evitar cualquier resquicioquepusieraenpeligrolatenenciadelagranpropiedadagraria. Un primer aspecto que interesa sealar es aquel referido al concepto de Funcin Econmica y Social (FES) de la tierra que no ha sido observado por el Gobierno del MAS y que se ha definido como "[] el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carcter productivo, as como las de conservacin y proteccin de la biodiversidad,lainvestigacinyelecoturismoconformeasucapacidaddeusomayor,enbeneficio de la sociedad, el inters colectivo y su propietario". Esta definicin, adems de ampliar posibilidades diversas de justificacin de uso de la tierra corresponde a aquellas propuestas que centran su atencin en la produccin y productividad de cada una de las empresas y no as en las desigualdades sociales propias de una desigual distribucin de la tierra. Generalmente dificulta la expropiacin de importantes extensiones de tierras, y, por tanto, imposibilita procesos de reforma agraria en las mejores zonas agrcolas o pecuarias (donde es muy factible comprobar el cumplimiento de la funcin econmica social de la tierra), relegndolos a zonas o reas perifricas.22 La definicin de FES antes mencionada ha sido complementada por el Gobierno de Evo Morales al considerarqueesta es,adems,"[...]un conceptointegralque comprendereas aprovechadas,de descanso,deproyeccindecrecimientoydeservidumbresecolgicas".Estaprecisin,enparticular la mencin a la proyeccin de crecimiento, permite que los grandes propietarios de tierras justifiquen la tenencia de importantes extensiones de tierras ociosas y que, curiosamente, son aquellasqueelMASpretendedistribuir. En cuanto a la expropiacin de tierras por necesidades sociales, la Ley INRA reformada por el Gobierno del MAS dispone que esta medida no sea de aplicacin general; es decir, que las tierras expropiadas por necesidades de reagrupamiento y redistribucin sern dotadas de oficio o a solicitud de parte interesada, exclusivamente a favor de pueblos indgenas y/u originarios que no hayan sidodotadoscontierrasuficienteencantidad,calidady ubicacingeogrficaparaasegurar su subsistencia y reproduccin tnica, y que seran solamente cuatro (Tapete, Weenhayek, Guaran y Yaminuaha).23 En este sentido, otros pueblos indgenas y la gran masa de campesinos pobres minifundistas deberan esperar los resultados del proceso de saneamiento cuyo plazo de finalizacinhasidofijadoporelpropioGobiernoparael2013. Por otro lado, las condiciones a travs de las cuales los terratenientes seran "afectados" por la expropiacin son altamente provechosas para ellos, pues la Ley INRA reformulada por el Gobierno del MAS seala que el monto de la indemnizacin ser establecido tomando en cuenta el valor del mercado de las tierras, y reconoce tambin mejoras, inversiones productivas o inversiones de
22Feder,Ernest:Violenciaydespojodelcampesino:LatifundismoyexploracincapitalistaenAmrica Latina.Mxico:SigloXXIEditorialesSA.,1978. 23DeclaracionesdelviceministrodeTierras,AlejandroAlmaraz,quinindicquesernnicamentecuatro pueblosindgenasbeneficiadosconestetipodemedidas(Tapiete,WeenhayekyYaminuahua)(LaPrensa,30 dejuliode2006).

conservacin sobre el predio. Alternativamente, los propietarios afectados pueden solicitar la indemnizacin, parcial o total, con otras tierras cuyo valor de mercado sea equivalente al monto quedebesercompensado. En relacin con la pequea propiedad, es importante sealar dos aspectos de la Ley INRA reformulada. Por un lado, la expropiacin de las pequeas propiedades que no cumplan funcin social a requerimiento de la comunidad campesina, lo que pone en entredicho el discurso oficial segnelcualexistiraunacomunidadindgenaocampesinaenlaquesusmiembrosvivenenplena armona bajo el concepto del "vivir bien". Por otro lado, la posibilidad de titular propiedades agrarias con superficies menores que las sealadas para la pequea propiedad consagra legalmenteelminifundioextremo. Las .propuestas sobre la problemtica de la tierra contempladas en la Constitucin Poltica del EstadoaprobadaenOruroyquecuentaconelavaldelMASnoseapartandelasorientaciones centralesdelaspolticasdetierrasimplementadasporelGobiernodesdeenerodel2006.Losplan teamientoscentralessonlossiguientes. Se seala que la condicin para la conservacin de la propiedad agraria es "[...] el trabajo [como] lafuentefundamental[porloque] lospropietariosdebencumplir conlafuncinsocial olafuncin econmica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad". La definicin de la FES 'adoptada corresponde conceptualmente, en lo fundamental, a aquella contenidaenlaleypromovidayaprobadaporelGobiernodeSnchezdeLozadaen1996. En relacin con el latifundio, se limita a prohibir los siguientes: (i) la tenencia improductiva de la tierra o la tierra que no cumple la funcin econmicosocial; (ii) la explotacin de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semi esclavitud o esclavitud en la relacin laboral; y, (iii) la propiedadque'sobrepasalasuperficiemximazonificadaestablecidaenlaley. La propuesta de nuevo texto constitucional no plantea la prohibicin del "arriendo", con lo que no toca los intereses de los terratenientes cuyo ingreso se basa en la renta capitalista de la tierra, y tampoco prohbe la "aparcera", que es una forma de transicin de la renta pre capitalista a la rentacapitalistadelatierra. Prohbe las "dobles dotaciones", lo que implica restringir la acumulacin de tierras por los propios campesinos,puesestaformadeaccesogratuitoalatierraserexclusivaparasectorescampesinos e indgenas. Esta disposicin, as como aquella que prohbe la "doble titulacin", llaman la atencin, pues el Gobierno ha reivindicado siempre, ms bien, el denominado "sistema de dominio vertical sobre los pisos ecolgicos", con lo. que ha restringido el acceso de comunidades campesinaseindgenasatierrassituadasendiferentespisosecolgicos. Adems, la propuesta de texto constitucional indica que ser la ley la que fijar la superficie mximazonificadadelapropiedadagraria,yplantea,demaneracontradictoria,constitucionalizar eltamaomximodelapropiedadagraria.Yconsideradosopcionesporserconsultadasporlava de un "referndum dirimitorio": la primera, para que la superficie sea fijada en 5 mil Ha; la

segunda, para que sea fijada en 10.000 Ha.24 Este planteamiento estara orientado a limitar el tamaodeldenominado"latifundioproductivo". Finalmente, y para tener una radiografa completa en relacin con los planteamientos del Gobierno del MAS sobre esta problemtica, interesa destacar que est aplicando las polticas de tierra que responden al enfoque de reforma agraria asistida por el mercado promovido por el BancoMundial,yqueseorientaainvolucraraloscampesinosenprogramasdecomprasdetierras a travs de crditos con la condicin de que puedan demostrar la viabilidad de sus proyectos productivos generalmente articulados a las cadenas de agro exportacin. Este programa, que se concentrar en tres municipios de Santa Cruz donde existen conflictos por la tierra, cuenta ya con la aprobacin legislativa de un Convenio de Crdito entre la Repblica de Bolivia y la Asociacin Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial por la suma de DEG 9'800.000 destinados a financiar el Proyecto "Tierras para el Desarrollo Agrcola".25 Un proyecto de estas mismas caractersticas est contemplado en un decreto supremo relativo a la dotacin de tierras para familiasycomunidadesguaranesenlaregindelChacoboliviano.26 En resumen, la autoproclamada "revolucin agraria" del Gobierno del MAS se caracteriza por basarse en la legalidad y el poder agrarios construidos durante el neoliberalismo; es decir, se desarrolla al amparo conceptual y legal de la Ley INRA y del respeto de la gran propiedad "productiva". Y sus medidas se restringen a los siguientes aspectos: (i) reversin de tierras que no cumplan funcin econmica social con base en procesos de saneamiento de la propiedad agraria; (ii)distribucindelaspocastierrasfiscalesdisponibles(alrededorde2200.000Hadeusoforestal); (iii) hipottica distribucin de tierras fiscales certificadas despus de realizarse procesos de saneamientodelapropiedadagraria;(iv)expropiacindetierrasconindemnizacinapreciosde mercado para ser distribuidas a cuatro pueblos indgenas con dificultades para contar con superficiesterritorialesquepermitansureproduccintnica;(v)aplicacindel enfoquedereforma agrariaasistida por el mercado a travs de programas de compraventa de tierras en las zonas potencial mente ms aptas para el desarrollo de la agricultura y la ganadera y en las que se concentran la empresa agropecuaria capitalista y la propiedad terrateniente que obtiene renta capitalista de la tierra; y, (vi) expropiacin de tierras de pequeos productores que no cumplen funcinsocial. LasrazonesqueexplicanlaslimitacionesdelaspolticasdetierrasdelMAS Con el objeto de comprender las evidentes limitaciones de las polticas de tierra del Gobierno del MASylaperspectivadenuestracrtica,esimportante/sealarlossiguientesaspectos:
24Esteplanteamientohasido,atodasluces,consideradocomounelementodenegociacinentreel Gobiernoylaoposicindederecha.Enefecto,elVicepresidentedelaRepblicahamanifestadoqueel Gobiernoestdispuestoadialogary,sifueranecesario,sugerirmodificacionesalosconstituyentesentorno alaextensindelapropiedaddelatierra("Gobiernoseabreadiscutirextensindetierrasyreencauzar referendosenlaLey",AgenciaBolivianadeInformacionesABI,11demarzodel2008). 25HonorableCmaradeDiputados,ProyectodeLey831/2008(15demayodel2008). 26Decretosupremo28159.

1.Ensudocumentodeofertaelectoralelaboradoparalaseleccionesdel2005,27elMASplanteaba la necesidad de una "reorientacin del desarrollo rural mediante la articulacin de "la produccin rural con el mercado urbano, a travs de la identificacin y promocin de cadenas productivas exportadoras". En este sentido, propona a tono con las propuestas de desarrollo rural y agrario de los gobiernos neoliberales que le antecedieron el privilegio del mercado externo para el desarrollo de los sectores agrcola, pecuario y forestal, asignando para ello un rol central a las cadenasproductivas. Esta orientacin fue confirmada posteriormente por el Plan Nacional de Desarrollo, en el que se seala que el desarrollo agrcola "priorizar a las unidades pequeas y medianas, orientando la integracin vertical con la agroindustria". En relacin con el mercado interno al cual est estre chamente ligada la produccin campesina, este Plan oferta el reducido mercado de las compras estatales y privilegia "el desarrollo de productos en el mercado interno con visin a las exportaciones, de manera que el mercado nacional sirva de plataforma para el mercado internacional". Esta visin, que no se diferencia de la neoliberal, plantea, por lo mismo, "una polticaarancelariaselectivaporsectorespriorizados,mediantelacreacindenichosdemoderada proteccinarancelariaydiferenciada. Por ello, los planteamientos del Gobierno del MAS en relacin con la problemtica de la tierra se asemejan ms a las polticas de tierras orientadas a consolidar una agricultura extensiva de exportacin, en la medida en que no se plantea afectar sustancialmente el monopolio de la tierra que detentan los grandes propietarios en las mejores tierras con aptitud para la agricultura y la ganaderayqueestnenelorientedelpas. Sin embargo, y como consecuencia de la crisis de los precios de los alimentos que se ha desencadenado a escala mundial y se ha agudizado en los ltimos meses, el Gobierno de Evo Morales se ha visto obligado, muy recientemente, a prestar una mayor atencin a la necesidad de produciralimentosparael mercadointerno.Deestamanera,suplandedesarrolloruralpriorizala "seguridad y soberana alimentaria", promoviendo, fundamentalmente, la produccin de los "pequeosymedianosproductores".28 Sinembargo,esta"prioridad"denoafectarseelmonopoliodelatierraenaquellasregionesms aptas para la produccin de alimentos podra verse seriamente afectada, pues quedara relegadaalaproduccindeloscampesinosentierrasdelosvallesyelaltiplanoque,comosesabe, sufren procesos de atomizacin y degradacin suficientemente comprobados. A la fecha, el Gobierno no ha realizado ninguna declaracin orientada a compatibilizar las necesidades de produccindealimentosconunapolticadetierrasconsecuente. 2. Como se ha visto, el planteamiento central del Gobierno es la certificacin de alrededor de 12 millones de Ha como resultado del proceso de saneamiento de 68 millones de Ha para su dotacin
27MAS:"ProgramadeGobierno20062010.BoliviaDigna,SoberanayProductivaparaVivirBien".Mimeo, s/f. 28Pacheco,op.Cit.

a comunidades campesinas y pueblos indgenas otorgando ttulos colectivos con el objetivo de reconstituirlaeconomacomunitaria. Al respecto, no existe hasta la fecha informacin emprica que demuestre el predominio del denominado latifundio improductivo en el oriente del pas. Por el contrario, algunos autores estn constatandoquelastierrasquefueronobjetodeunadistribucinparaelusufructoespeculativoen los aos 1970 y 1980 ya habran sufrido procesos de parcelacin por la accin del mercado de tierras, lo que ms bien habra dado lugar a la aparicin de grandes, medianos y pequeos propietariosproductivossobrelabasedeestetipodelatifundio.29 Si por latifundio se entiende solamente el monopolio de una determinada extensin territorial "improductiva", se tratara entonces de una accin destinada no a la liquidacin del latifundio, comosostieneelGobierno,sinoasusimplerestriccin,puestoqueel"latifundioproductivo"que cumplefuncineconmicasocialserrespetado. En el supuesto de que el "referndum dirimitorio sobre el lmite de tamao de la propiedad agraria" se lleve a cabo y el veredicto seale cualquiera de los lmites propuestos (5 mil o 10 mil Ha), no deben olvidarse las caractersticas particulares de la acumulacin capitalista en la agricultura. Los que proponen este tipo de lmites y los presentan como una forma para lograr una "redistribucin equitativa de la tierra" olvidan 0 desconocen que el mercado capitalista, que incluye el de tierras, funciona de manera legal o "ilegal todos los das, con lo que se cumple en algunas regiones de manera lenta y en otras mucho ms rpidamente este proceso, y que es sinnimo/ de concentracin de la tierra. Es decir que, a diferencia de la industria, en la que los medios de produccin pueden ser aumentados a discrecin, en la agricultura la tierra no puede ser aumentada a voluntad, por lo que la nica forma a travsde la cual una propiedad puede ampliarse es concentrando otras en su mbito. Por otro lado, este proceso de acumulacin se da por medio de la unificacin^ de diversos predios en una sola mano; es decir, no mediante la extensin al infinito de una sola propiedad (que era caracterstica de la gran propiedad feudal), sino a travs de la centralizacin de varios predios que pueden situarse en lugares geogrficos distintos.30 Estos diferentes predios estn registrados por lo general a nombre de diversos miembros de la misma familia, de modo que la disposicin referida a la prohibicin de la "doble titulacin" tampoco tendr el impacto que supuestamente persigueres4ecir, restringir tambin por esta va la extensindelapropiedadagraria.
29Muoz,JorgeA.:LosmercadosdetierrasruralesenBolivia.Santiago:CEPAL,1999;Ministeriode DesarrolloSostenible,ViceministeriodeTierras:Apuntesparalaformulacindeunapolticadetierraspara eldesarrollosostenibleylaconservacin.LaPaz:MDS/VT,2005.PachecoB.,Pablo:"Accesoyusodelatierra ybosquesenBolivia:Susimplicacionesparaeldesarrolloylaconservacin".LaPaz,2006(indito);PrezL., op.cit. 30Kautsky,op.Cit.

Por otro lado, la informacin relativa a las superficies de tierra distribuidas segn tipo de propiedad da cuenta que 19.486 empresas agropecuarias que concentran 31 '097.404 Ha (33,37% del total de la superficie distribuida), tienen en promedio una extensin de solamente 1.696 Ha, lo que implica que una buena parte de ellas estara por debajo de la superficie mxima propuesta (5.000o10.000Ha). Finalmente, la gran empresa agropecuaria no solo puede concentrar tierras a travs de la adquisicin de varios predios., sino que siempre encontrar propietarios terratenientes dispuestos a arrendarlas; tipo de relacin social que, como se ha visto, no prohbe la propuesta del nuevo textoconstitucional.SedeberecordarquelaLeydeReformaAgrariade1953fijabaen2.000Ha.la extensin mxima de la propiedad agraria en el oriente, y el resultado final dista mucho de una democratizacinenlatenenciadelatierra Otro elemento que no es considerado por el Gobierno en su propuesta de distribucin de tierras es que buena parte de las tierras fiscales disponibles y otras que pudieran hipotticamente ser certificadas a partir del proceso de saneamiento, son tierras fundamentalmente forestales. En la medida en que son los campesinos pobres minifundistas de las tierras altas los que en teora deberan beneficiarse de esta distribucin de tierras, el Gobierno estara obligado a transformar productorestradicionalmenteagrcolasypecuariosenproductoresforestales. 3. En relacin con la idea de reconstituir la "economa comunitaria" en la comunidad campesina e indgena por medio de la dotacin colectiva de la tierra, es importante sealar que, en general, la propiedad familiar o el usufructo privado de la tierra predomina ya en las comunidades campesi nas e indgenas. Algunos estudios, por ejemplo en el altiplano de La Paz, demuestran cmo las tierras comunales tienden a desaparecer pues deben ceder paso a la presin por nuevas parcelas individuales31, proceso que va minando el aspecto nodal de los resabios de las prcticas comunitarias. En el caso de los valles, otro estudio da cuenta tambin de las tendencias hacia la fragmentacin de reas colectivas en parcelas individuales en comunidades de ex haciendas, procesos que tambin se presentan en los ayllus donde, adems, se estn generalizando los procesosdecompraventadetierrasusualmenteapersonasajenasalacomunidad32. Este proceso responde a la tendencia a la instauracin de la propiedad privada de la tierra en forma absoluta y que es parte inseparable del desarrollo del capitalismo en la agricultura, proceso que requiere no solo la supresin de las relaciones feudales sino tambin de los restos del comunismo primitivo33. La presencia mayor o menor de la pequea propiedad parcelaria o usufructoprivadodelatierraenlascomunidadescampesinasoindgenasrepresentaunaetapaen el proceso de disolucin de la comunidad tradicional. La apropiacin privada de la tierra al interior de la comunidad implica la campesinizacin de los comunarios y el desarrollo de los procesos de diferenciacin a su interior. La existencia de comunarios ricos y comunarios pobres en las
31Colque,Gonzalo:"Porque]saneamientodetierrasnollegaalAltiplano?1'.RevistaDomingon.343, suplementodeLaPrensa.LaPaz,2005. 32Pacheco,DiegoyWalterValda:LatierraenlosvallesdeBolivia.LaPaz:Fundacin Tierra/ACLO/CEDLA/CIPCA/QHANA,2002.

comunidadesexpresaestadesestructuracin.34Enestesentido,lacadavezmenorrelevanciadela propiedad social en las comunidades campesinas e indgenas es un hecho material que pone en duda la posible materializacin de los deseos gubernamentales de reconstitucin de la economa comunitaria. Es importante tambin sealar que* en la medida en que el proceso de saneamiento nopuedeconcluirconlaidentificacindegrandesextensionesdetierrasconcontinuidadterritorial (pues en un mismo espacio geogrfico habr tierras que cumplan funcin econmica social y otras que no), el Gobierno se ver seriamente imposibilitado de reconstituir territorios indgenas de alguna magnitud de extensin. No se puede olvidar, adems, que la propia Ley INRA reconoce derechosdetercerosenlosterritoriosdemandadosporlospueblosindgenas. 4. Salvo la pervivencia de algunas haciendas, fundamentalmente ganaderas, que se caracterizan por la combinacin de la renta en trabajo y la retribucin en salario es decir, unidades productivas que presentan an algunos resabios serviles, la gran mayora de investigadores y estudiosos de la problemtica agraria coinciden en sealar que con la reforma agraria de los aos cincuentadelsiglopasadoellatifundiofeudalbasadoenlarentaentrabajoyanoexistemscomo forma predominante de produccin en el campo. En tal sentido, la prohibicin de este tipo de latifundio consignada como gran propuesta de cambio no tendr un impacto significativo, pues, ademsdesurelevanciacuantitativa,esteseconcentraentierrasmarginales. 5. Como se sabe, las mejores tierras para la produccin agrcola y ganadera se sitan en el departamento de Santa Cruz, regin donde el Gobierno se inclina ms bien a aplicar el "modelo de reforma agraria asistida por el mercado" ideado por el Banco Mundial. Dos de los principales argumentos utilizados por los tericos y defensores de este "modelo" sealan que, por un lado, en el actual contexto las reformas agrarias redistributivas conducidas por el Estado son polticamente inviables, ya que contienen dimensiones confiscatorias (cuando no existen indemnizaciones o cuando estas son fijadas por debajo de los precios de mercado) contra las cuales los grandes propietarios de tierra se rebelan; y por otro, sostienen que las reformas agrarias conducidas por el Estado son coercitivas y discrecionales porque se basan en la expropiacin, mientras que la "reforma agraria" conducida por el mercado tiene un carcter negociado y voluntario. En otras palabras,setratadeunapropuestapoltica,orientadaapreservarlosinteresesdelosempresarios agropecuariosydelosterratenientesqueobtienenrentacapitalistadelatierra. Evaluaciones recientes sobre este tipo de proyectos implementados en algunos pases de Amrica Latina y Sudfrica indican que estos han concluido con campesinos endeudados que perdieron las tierras adquiridas y en un buen negocio para los terratenientes que han podido vender sus tierras

33Kautsky,op.Cit. 34Bengoa,Jos:"Economacampesinayacumulacincapitalista",enEconomacampesina.Lima:Deseo, s/f.

marginales.35 No es casual que este tipo de programas de bancos de tierras estn siendo planteadoscomosolucinalaproblemticadelatierraenSantaCruzporsectoresterratenientesa travsdelaPrefecturadeestedepartamento. Para entender esta posicin conservadora del MAS en relacin con la problemtica de la tierra, es preciso comprender las razones por las cuales el campesinado y los partidos que dicen representar sus intereses no pueden orientarse contra las bases del rgimen capitalista, esto es, contra la propiedadprivadadelosmediosdeproduccin. Es importante recordar que Bolivia es un pas capitalista atrasado de economa combinada, donde losresabiosdelcomunismoprimitivo(inexistenciadepropiedad privadasobrelatierra)carecenya de peso en la estructura econmica. Es decir, que la gran mayora del campesinado ya no se asienta sobre la propiedad social de la tierra; al contrario: el tipo de propiedad o de usufructo de estaespredominantementeprivado.Porello,elintersdeloscampesinoseindgenasnosecentra en la defensa y proyeccin de la propiedad social, sino en la materializacin de la propiedad privadadelatierraencualquieradesusdimensiones:pequea,medianaogrande. Cuando,entre1952y1953,loscampesinosdelaltiplanoylosvallesprotagonizaronunaverdadera "revolucinagraria"expulsandoalosterratenientesyocupandosushaciendas,nolohicieronpara construir, con base en estas, la gran propiedad social (la gran granja colectiva), sino que se orien taron a parcelar estas propiedades. Hechos ms recientes, como la toma y parcelacin de la hacienda Collana en el altiplano de La Paz por campesinos del Movimiento Sin Tierra (MST), registraneste"instinto"campesinoporlapropiedadindividual. Por ello, no es casual que todas las propuestas campesinas e indgenas tengan en comn el reconocimiento de la propiedad privada en general y de la propiedad privada de la tierra en particular. En este sentido, el campesinado no puede plantearse otro tipo de sociedad que no sea aquella basada en la propiedad privada, es decir, la sociedad capitalista. Y cuando estos plantean la propiedad social sobre la tierra, lo hacen, como el Gobierno del MAS, como "derecho" exclusivo dealgnpuebloindgenaocomunidadcampesina,sintocarelrestodelaeconomadelpasquese asienta mayoritariamente en la propiedad privada de los medios de produccin. Este tipo de experiencias aisladas y especficas de "comunitarismo" terminan, como no puede ser de otra manera,estranguladasporelfuncionamientodelmercado,queimpone,finalmente,susleyes. Un breve recuento histrico de los planteamientos de las organizaciones indgenas, campesinas y de los partidos polticos que dicen representarlos, referentes a la propiedad de la tierra en los ltimos veinte aos, demuestra esta afirmacin. Una de las caractersticas de estas propuestas es no reivindicar la totalidad de las tierras para los campesinos. Es decir, no se plantean una verdadera "revolucin agraria" que ponga fin a la propiedad terrateniente. Por el contrario,
35 Mendes Pereira, Joao Marcio: "De la panacea a la crisis: Fundamentos, objetivos y resultados de la reforma agraria 'asistida por el mercado' del Banco Mundial en frica del Sur, Colombia, Guatemala y Brasil (RodeJaneiro)",octubredel2005.

sustentanla necesidad de "reformas" enelrgimen agrarioque, altiempoquebusquenbeneficios paraloscampesinoseindgenas,noafectensustancialmentelosinteresesdelosgrandes terratenientes"productivos". Por ello, son "radicales" para plantear la expropiacin aunque siempre con "indemnizacin justa"detierrasdeaquellaspropiedadesquesostengananrelacionesdeproduccinqueyason marginales en la estructura agraria del pas (haciendas con resabios de trabajo servil), o para revertir formas de tenencia de la tierra que vulneren las disposiciones legales en vigencia (propiedadesadquiridasilegalmenteoquenocumplanlafuncineconmicosocial). Sin embargo, cuando se trata de la gran empresa agropecuaria capitalista o de la gran propiedad terratenientequeobtienerentacapitalistadela tierrayquesatisfacelalegislacinvigente(ttulos de propiedad legales y cumplimiento de la funcin econmicosocial), la "radicalidad" se detiene y las propuestas varan de tono. Estn presentes desde aquellas que profesan el respeto de la gran propiedad agraria, cualquiera sea su tamao, y que cumpla la funcin econmica social, hasta las que se orientan a "limitar" el tamao de las grandes propiedades "productivas", con el objetivo de lograr un supuesto grado de "equidad" en la distribucin de la tierra. En ningn caso las propuestas de las organizaciones campesinas e indgenas y sus partidos plantean la desaparicin delagranpropiedadagrariacapitalistapara sustituirlaplenamente porla granpropiedad socialo la"propiedadcomunitaria". En consecuencia, cuando a inicios del siglo XXI el Gobierno del MAS plantea que su objetivo es la eliminacin del latifundio", no puede entenderse como tal otra propiedad que no sea aquella del terrateniente, cuyo ingreso se genera gracias a la obtencin de la renta capitalista de la tierra (y quenotienerelacinalgunaconlarentaentrabajo)odelaempresaagropecuariacapitalistacuyo ingreso se basa en la ganancia a travs de la explotacin de fuerza de trabajo asalariada. En este sentido, la eliminacin de ambas figuras solo puede darse en el marco de una revolucin agraria que corresponda a una revolucin social orientada a superar la sociedad capitalista. Esta transformacindelasociedadboliviananoest,sinembargo,contempladaporelMAS.
Publicado en el libro Debate Agrario N 43 del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) (Lima, Per Noviembre de 2008). El artculo hace un anlisis de las polticas del Gobierno del MAS referidas a la problemticaagrariaenBolivia.