Ordonnance, 13 aot 2013, Ministre de lintrieur c/ Commune de Saint-Leu

N 370902
Juge des rfrs, 13 aot 2013, Ministre de lintrieur c/ Commune de Saint-Leu, n 370902 Vu le recours, enregistr le 5 aot 2013 au secrtariat du contentieux du Conseil dEtat, prsent par le ministre de lintrieur ; le ministre demande au juge des rfrs du Conseil dEtat : 1 ) dannuler lordonnance n 1300885 du 19 juillet 2013 par laquelle le juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis, statuant sur le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice administrative, a enjoint au prfet de La Runion de procder la dtermination des mesures ncessaires devant tre incessamment mises en uvre, le cas chant dans la rserve marine et la bande des 300 mtres de la commune de Saint-Leu, pour tenter de mettre fin ou, dfaut, de prvenir le plus efficacement possible le risque caractris et imminent rsultant des attaques de requins-bouledogues adultes sur le littoral le plus expos de lle de La Runion ; 2 ) de rejeter les conclusions prsentes par la co mmune de Saint-Leu en premire instance ; il soutient que le juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis : - a commis une erreur de droit en ne relevant pas que la requte de la commune de Saint-Leu tait irrecevable, faute pour elle de justifier subir directement latteinte la libert fondamentale dont elle se prvaut ; - a commis une erreur de droit en ne relevant pas que la requte de la commune tait irrecevable en tant quelle demandait au juge des rfrs denjoindre au prfet de prendre des mesures de prvention du risque rsultant des attaques de requins, alors que le maire est comptent pour prendre les mesures adquates ; - a entach son ordonnance dune contradiction de motifs en enjoignant au prfet de dterminer des mesures prendre dans le dlai de quinze jours, alors que larticle L. 521-2 du code de justice administrative prvoit que les mesures au titre de ces dispositions doivent tre prises dans le dlai de quarante-huit heures ; - a commis une erreur de droit en jugeant que la condition durgence tait satisfaite, alors que la prolifration des requins ou leur sdentarisation autour de La Runion nest pas tablie scientifiquement ; - a commis une erreur de droit en jugeant que lEtat aurait port, par sa carence, une atteinte manifestement illgale la libert fondamentale invoque, alors que le reprsentant de lEtat avait pris de nombreuses mesures et que la plupart des mesures de prvention de ce risque relvent de la comptence communale ; - a commis une erreur de droit en ne relevant pas quil ny avait pas de rapport direct entre la carence impute lautorit prfectorale et la gravit de ses effets au regard du droit la vie ; - a commis une erreur de droit en enjoignant au prfet de prendre des mesures relevant de ses pouvoirs de police spciale alors quil devait prioritairement tre fait usage des pouvoirs de police du maire ; Vu lordonnance attaque ; Vu le mmoire en dfense, enregistr le 8 aot 2013, prsent pour la commune de Saint-Leu, qui conclut au rejet de la requte et ce que soit mise la charge de lEtat la somme de 3 000 euros au titre de larticle L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que les moyens soulevs par le ministre ne sont pas fonds et notamment que :

- ladministration se contredit en soutenant que le maire serait la seule autorit administrative comptente pour prendre certaines des mesures sollicites alors quelle avait soutenu dans une instance prcdente que lautorit municipale tait incomptente ; - les mesures dinterdiction de baignade prises par larrt du prfet de La Runion du 26 juillet 2013, lannonce par celui-ci du prochain prlvement de quatre-vingt-dix requins et la prsentation par le Gouvernement dun plan daction contre le risque prsent par les requins, portant notamment sur la rgulation des populations de requins-tigres et bouledogues, privent dobjet la requte dappel du ministre, ds lors que lautorit administrative sest ainsi pleinement conforme aux injonctions du juge des rfrs ; - la commune de Saint-Leu a dautant plus intrt agir que les requins-bouledogues recherchent les eaux faible salinit telles que celles aux abords de la plage communale ; - le juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis a enjoint au prfet de prendre des mesures pouvant tre mises en uvre rapidement et na donc pas mconnu les dispositions de larticle L. 521-2 du code de justice administrative ; - malgr les mesures prises prcdemment, la multiplication des attaques de requins rvle une carence caractrise de lautorit publique en matire de prvention de ce risque ; Aprs avoir convoqu une audience publique, dune part, le ministre de lintrieur, dautre part, la commune de Saint-Leu ; Vu le procs-verbal de laudience publique du 9 aot 2013 10 heures au cours de laquelle ont t entendus : - le reprsentant du ministre de lintrieur ; - les reprsentants du ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie ; - Me Salve de Bruneton, avocat au Conseil dEtat et la Cour de cassation, avocat de la commune de Saint Leu ; - les reprsentants de la commune de Saint-Leu et lissue de laquelle linstruction a t close ; Vu la note en dlibr, enregistre le 9 aot 2013 prsente pour la commune de Saint-Leu ; Vu les autres pices du dossier ; Vu la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales ; Vu le code gnral des collectivits territoriales ; Vu le dcret n 2007-236 du 21 fvrier 2007 ; Vu le code de justice administrative ; 1. Considrant que la commune de Saint-Leu a saisi le juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis, sur le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice administrative, dune demande tendant enjoindre au prfet de La Runion dautoriser la pche de requins-bouledogues adultes, y compris dans le primtre de la rserve marine de La Runion, de prendre sans dlai toute mesure utile afin dencourager le prlvement de requins de cette espce et de dterminer, dans une dcision ultrieure, les mesures complmentaires pouvant tre rapidement mises en uvre pour rduire le risque dattaques de ces requins, telle linstallation de filets et de dispositifs de pche adapts ; que, par une ordonnance du 19 juillet 2013, le juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis a enjoint ladministration prfectorale de procder, dans le dlai de quinze jours, la dtermination des mesures ncessaires pour prvenir le risque dattaques de requins-bouledogues adultes, le cas chant dans la rserve marine et dans la bande des 300 mtres de la commune de Saint-Leu, sans exclure des actions de pche ou de prlvement dindividus de cette espce ; Sur les fins de non-recevoir opposes par le ministre de lintrieur : 2. Considrant que des attaques de requins mortelles ou mutilantes se sont produites dans lespace maritime de la commune de Saint-Leu ou celui de communes voisines ; que la commune a, ds lors, contrairement ce que soutient le ministre de lintrieur, intrt saisir le juge des rfrs, sur le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice administrative, de conclusions tendant ce que soient prises par lautorit prfectorale des mesures de nature prvenir ces attaques ;

3. Considrant que si le maire dispose de pouvoirs au titre de la police spciale de la baignade et des activits nautiques, il nest pas contest que certaines des mesures sollicites par le maire de SaintLeu dans sa requte sont de la comptence du prfet de La Runion, mme si les pouvoirs de police spciale que celui-ci dtient dans la rserve marine lui ont t confis principalement avec un objectif de gestion de celle-ci ; que, par suite, la fin de non-recevoir oppose par le ministre de lintrieur et tire de ce que la commune de Saint-Leu nest pas recevable demander au juge des rfrs le prononc de mesures relevant de sa comptence doit galement tre rejete ; Sur latteinte une libert fondamentale et sur lurgence : 4. Considrant quaux termes de larticle L. 521-2 du code de justice administrative : Saisi dune demande en ce sens justifie par lurgence, le juge des rfrs peut ordonner toutes mesures ncessaires la sauvegarde dune libert fondamentale laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion dun service public aurait port, dans lexercice dun de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononce dans un dlai de quarante-huit heures ; 5. Considrant que le droit au respect de la vie, rappel notamment par larticle 2 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, constitue une libert fondamentale au sens des dispositions de larticle L. 521-2 du code de justice administrative ; que, lorsque laction ou la carence de lautorit publique cre un danger caractris et imminent pour la vie des personnes, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illgale cette libert fondamentale, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un dlai de quarante-huit heures, le juge des rfrs peut, au titre de la procdure particulire prvue par cet article, prescrire toutes les mesures de nature faire cesser le danger rsultant de cette action ou de cette carence ; quil peut, le cas chant, aprs avoir ordonn des mesures durgence, dcider de dterminer dans une dcision ultrieure prise brve chance les mesures complmentaires qui simposent et qui peuvent tre trs rapidement mises en uvre ; 6. Considrant quil rsulte de linstruction que onze attaques de requins, dont cinq mortelles, ont eu lieu entre juin 2011 et juillet 2013 louest de lle de La Runion ; que si les victimes taient pour la plupart des pratiquants de sports de glisse, la dernire, le 15 juillet 2013, tait une adolescente qui se baignait proximit du rivage ; que lexistence dun tel risque mortel, notamment pour une activit ordinaire de baignade proche du rivage, rvle un danger caractris et imminent pour la vie des personnes, qui excde ceux qui peuvent tre normalement encourus lors de la pratique dune activit sportive ou de loisirs par une personne avertie du risque pris ; 7. Considrant, il est vrai, qu la suite de la recrudescence des attaques de requins La Runion, des maires des communes concernes ont pris des arrts limitant laccs aux plans deau des plages communales dans certaines circonstances ; que lEtat a engag un programme dtudes sur le comportement des deux espces de requins ctiers en cause, afin notamment dtudier leur ventuelle sdentarisation ; que le prfet a pris des mesures dinterdiction de certaines activits nautiques, notamment par un arrt du 19 dcembre 2011 ; quil rsulte cependant de linstruction que ces mesures taient insuffisantes pour remdier la situation rsultant de la multiplication des attaques de requins, notamment de celles qui se sont produites proximit du rivage ; quune situation aussi exceptionnelle, qui impose aux autorits publiques de dterminer durgence les mesures de leur comptence de nature rduire ce danger, constitue, en lespce, une atteinte grave et manifestement illgale la libert fondamentale que constitue le droit au respect de la vie ; que, dans ces conditions, la condition durgence est galement satisfaite ; Sur linjonction : 8. Considrant quil appartient aux autorits administratives comptentes de dterminer les mesures les mieux mme de rduire les risques dattaques de requins, et leur degr durgence, en tenant compte de leur faisabilit, de leur efficacit, de leurs cots et de leurs inconvnients, au vu notamment des tudes scientifiques et des exprimentations menes ; quil rsulte de linstruction, notamment des tudes comparatives internationales, que les risques datteinte la vie ou lintgrit corporelle des baigneurs ou des pratiquants de sports nautiques la suite dattaques de requins peuvent tre rduits, par tout ou partie des mesures suivantes : interdiction ou limitation de toutes les activits de

loisirs nautiques ou de certaines dentre elles dans les zones risques ; signalisation de ces zones trs visible et explicite sur les risques exceptionnels encourus en cas de non-respect de la rglementation et information gnrale des publics concerns susceptibles daccder ces zones ; mise en place de dispositifs de surveillance des requins et dalerte des personnes dans les zones o se pratiquent ces activits, lorsquelles ne sont pas interdites ; installation dquipements faisant obstacle lentre des requins dans des espaces ainsi scuriss ou assurant leur pche slective ; enfin, prlvement de requins des espces dangereuses et non protges, soit, La Runion, des requins-bouledogues et des requins-tigres, cette dernire mesure, controverse, semblant ne pouvoir tre efficace que si les requins sont sdentariss ; que ces diffrentes mesures relvent, La Runion, soit de la comptence des autorits municipales, soit de celle du reprsentant de lEtat dans le dpartement, au titre, dune part, des comptences quil tient des dispositions de larticle L. 2215-1 du code gnral des collectivits territoriales pour prendre des mesures excdant le territoire dune commune ou en cas de carence de lautorit municipale et, dautre part, des pouvoirs donns ce prfet, dans la rserve naturelle nationale marine, par le dcret du 21 fvrier 2007 qui en porte cration ; 9. Considrant quainsi quil a t dit, les mesures de sauvegarde prescrites par le juge des rfrs sur le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice administrative pour faire cesser ou rduire le danger rsultant de laction ou de la carence de ladministration doivent porter effet dans un dlai trs bref ; que ce nest quen complment de ces mesures durgence que le juge des rfrs peut dcider de dterminer, dans une dcision ultrieure prise brve chance, les autres mesures qui simposent et qui doivent elles-mmes pouvoir tre trs rapidement mises en uvre ; quainsi, les mesures de prlvements de requins ou dinstallation de dispositifs limitant leur incursion dans certaines zones, dont les effets favorables ventuels sont insusceptibles de se produire bref dlai, ne peuvent tre prescrites par le juge des rfrs sur le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice administrative ; quen outre, sil nappartient pas au juge des rfrs de dterminer les mesures prendre la place de lautorit administrative et sil peut ordonner la ralisation dun diagnostic dune situation et une tude des modalits de mise en uvre des mesures quil prescrit, il ne peut se borner fixer un objectif gnral sans prciser les domaines dans lesquels des mesures pouvant porter effet dans un bref dlai doivent tre prises ; 10. Considrant que, postrieurement la notification de lordonnance attaque, le prfet de La Runion a dcid, par un arrt en date du 26 juillet 2013, linterdiction de la baignade et de certaines er activits nautiques, jusquau 1 octobre 2013, sauf dans le lagon et certaines zones amnages et surveilles et, lors dun entretien de presse le 26 juillet 2013, a annonc le prlvement intervenir de quatre-vingt-dix requins des deux espces responsables des attaques ; que des autorits gouvernementales ont annonc un plan comportant diverses autres mesures et tudes en vue de diminuer les risques dattaques de requins autour de lle ; que, toutefois, court terme, seules les mesures dinterdiction de baignade et dactivits nautiques, dans des zones o un dispositif efficace de surveillance et dalerte na pas t mis en place, sont susceptibles de supprimer le risque dattaques, la condition que ces interdictions soient respectes, ce qui implique quelles soient convenablement signales et que la population soit largement informe de ces mesures dinterdiction et des risques encourus en ne les respectant pas ; 11. Considrant que, ds lors, dans lattente des effets ventuels des autres mesures annonces ou envisages, il est urgent de mettre en place une signalisation adapte des interdictions ou des limitations de baignade et dactivits nautiques, en prcisant clairement la nature des risques, ainsi que dassurer une information sur ces interdictions et risques non seulement de la population permanente mais aussi des personnes ne rsidant pas habituellement dans lle et qui sont donc moins sensibilises ces risques ; quainsi, il y a lieu denjoindre lautorit prfectorale, dans le dlai de dix jours compter de la notification de la prsente ordonnance, en tant quelle a pris la mesure dinterdiction de baignade et de certaines activits nautiques dans un ressort excdant le territoire dune commune, de sassurer quune information suffisante est assure sur les interdictions de er baignade et de certaines activits nautiques dictes, jusquau 1 octobre 2013, et les risques encourus par le non-respect de ces interdictions, cette information devant tre faite, dune part, sur les

lieux o ces interdictions sappliquent et, dautre part, par les voies de communication les plus appropries, destination de lensemble des populations concernes dans le dpartement ; que cette injonction se substitue aux prescriptions de lordonnance du juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis ; que lordonnance attaque doit tre rforme en ce quelle a de contraire la prsente ordonnance ; ORDONNE: er Article 1 : Il est enjoint au prfet de La Runion de prendre, dans le dlai de dix jours, les mesures mentionnes au point 11 de la prsente ordonnance. Article 2 : Lordonnance du 19 juillet 2013 du juge des rfrs du tribunal administratif de Saint-Denis est rforme en ce quelle a de contraire la prsente ordonnance Article 3 : Le surplus du recours du ministre de lintrieur est rejet. Article 4 : LEtat versera la commune de Saint-Leu la somme de 2 000 euros au titre de larticle L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : La prsente ordonnance sera notifie au ministre de lintrieur et la commune de Saint Leu. Copie en sera adresse, pour information, au ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie.