Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas

CEFP/056/2001

Propuesta para reducir la incertidumbre del Presupuesto de Egresos de la Federacin, derivada de la Volatilidad de los Precios Internacionales del Petrleo

Palacio Legislativo de San Lzaro, Diciembre de 2001

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CONTENIDO

Pg. 1. La volatilidad del precio del petrleo 2

2. El Precio de Largo Plazo en la estimacin de Ingresos Pblicos

3. El Precio de Largo Plazo para 2002

4. Reflexiones Finales

5. Anexo

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PROPUESTA PARA REDUCIR LA INCERTIDUMBRE DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN, DERIVADA DE LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES DEL PETRLEO

El lunes 10 de diciembre, el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), proporcion al Poder Legislativo, nuevas estimaciones sobre el precio de petrleo y la plataforma de exportacin petrolera, conceptos que son fundamentales para determinar el monto de ingresos presupuestarios y el nivel de gasto pblico a ejercer en el 2002. De acuerdo con la SHCP, el precio promedio ajustado de la mezcla mexicana de petrleo crudo de exportacin para el 2002, se situar en 15.50 dlares por barril, es decir, una reduccin de 1.50 dlares respecto al precio que se haba establecido en los Criterios Generales de Poltica Econmica. Asimismo, la plataforma de exportacin promediar 1 milln 725 mil barriles diarios, lo que implica una reduccin de 100 mil barriles di arios en relacin con la estimacin original, lo que sera resultado de las negociaciones internacionales para reducir la produccin mundial de petrleo. Con estos ajustes, la SHCP estima que el monto de ingresos presupuestarios previsto en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin 2002, se reducira en 20 mil millones de pesos, para ubicarse en 1 billn 332 mil 183.9 millones de pesos. Esta reduccin se trasladara tambin al monto de gasto pblico propuesto en el Proyecto de Presupuesto de Egresos, toda vez que la meta del dficit pblico se mantiene en 0.65 por ciento del PIB. Es importante llamar la atencin sobre este impacto en el presupuesto, pues si se calcula el monto de ingresos por la exportacin de petrleo utilizando los supuestos de precio y plataforma originales y corregidos, la reduccin sera de 15 mil 805.9 millones de pesos, lo que contrasta con los 20 mil millones anunciados por la SHCP. 1. La volatilidad del precio del petrleo Esta medida de ajustar el precio estimado de barril de petrleo, as como reducir la plataforma de exportacin prevista para 2002, es reflejo de la volatilidad que intrnsecamente experimentan las finanzas pblicas nacionales. De hecho, del monto estimado de ingresos presupuestarios para 2002, el 33.6 por ciento correspondera a ingresos petroleros, lo que pone de manifiesto la elevada dependencia que tienen las finanzas pblicas respecto de este recurso, mismo que se encuentra sujeto a fuertes y recurrentes variaciones. La grfica siguiente muestra la volatilidad del precio de la mezcla mexicana de petrleo en el periodo 1986-2001, destacando sobremanera las fuertes alzas y bajas que se registraron en 1986-1991 y en 1997-1999. Asimismo, se observa que a pesar
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de estos fuertes altibajos, el precio del petrleo en trminos reales observa una ligera tendencia descendente en el largo plazo.
PRECIO NOMINAL DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN 1986-2001 (Dlares por barril)

35 30 25 20 15 10 5 0
Ene-86 Ene-87 Ene-88

Ene-89

Ene-90

Ene-91

Ene-92

Ene-93

Ene-94

Ene-95

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Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados con base en datos de Pemex.

La elevada volatilidad que se ha comentado, ha generado que los supuestos de precio utilizados por la SHCP para calcular los ingresos petroleros, registren ao con ao un elevado margen de error . De hecho, como se observa en el cuadro siguiente, el precio promedio observado en el periodo 1988-2001, fue superior en 1.89 dlares al precio presupuestado, lo que nos puede hablar de las previsiones que se toman para no sobreestimar el precio al momento de enviar los Criterios Generales de Poltica Econmica y la Iniciativa de Ley de Ingresos.

MEXICO: DIFERENCIA ENTRE EL PRECIO DE PETRLEO PROGRAMADO Y OBSERVADO

(Dlares por barril, Mezcla Mexicana de Petrleo Crudo de Exportacin) Ao 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Promedio Programado (a) 16.00 10.00 13.00 17.00 14.00 14.20 13.00 13.60 13.25 14.50 15.50 9.25 16.00 18.00 14.09 Observado (b) 12.22 15.62 18.77 14.57 14.86 13.21 13.88 15.72 18.91 16.51 10.18 15.70 24.62 19.00 15.98 Diferencia (b)-(a) -3.78 5.62 5.77 -2.43 0.86 -0.99 0.88 2.12 5.66 2.01 -5.32 6.45 8.62 1.00 1.89

Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputado con base en datos de Criterios Generales de Poltica Econmica 1988-2002; Ley de Ingresos 1988-2002 y Pemex.

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Indudablemente, este hecho genera, por una parte, un amplio margen de inestabilidad sobre los montos de ingresos que capta la hacienda pblica, y por otra, una elevada incertidumbre sobre el ejercicio del gasto pblico. Por otro lado, es importante destacar que una prctica recurrente para predecir el precio del petrleo, es utilizar las cotizaciones de futuros; sin embargo, hacerlo as tiene un notable componente de incertidumbre, pues como se puede observar en el cuadro siguiente, entre el 3 y el 6 de diciembre, el precio promedio estimado de la mezcla mexicana para 2002 con base en los futuros se redujo casi un dlar, al pasar de 16.68 a 15.73 dlares por barril. Aunque en los das subsecuentes, el precio tendi a elevarse marginalmente, siguen siendo notorias las fluctuaciones.
Futuros Estimados del Precio de la Mezcla Mexicana de Exportacin
(dlares por barril)

Diciembre 2001 Mes\ Da 3 2002

Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Promedio

Cotizacin 4
16.10 16.25 16.28 16.29 16.35 16.42 16.49 16.55 16.60 16.65 16.70 16.74 16.45

5
16.04 16.28 16.32 16.35 16.41 16.47 16.52 16.57 16.62 16.66 16.70 16.75 16.47

6
15.34 15.48 15.54 15.59 15.64 15.71 15.77 15.83 15.89 15.94 15.99 16.04 15.73

7
15.88 15.98 16.05 16.14 16.25 16.35 16.43 16.50 16.57 16.64 16.70 16.77 16.36

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15.16 15.32 15.42 15.50 15.60 15.71 15.82 15.93 15.99 16.06 16.13 16.20 15.74

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14.94 15.12 15.18 15.26 15.37 15.48 15.58 15.68 15.76 15.83 15.89 15.94 15.50

Promedio
15.70 15.85 15.90 15.95 16.03 16.11 16.18 16.26 16.32 16.38 16.43 16.48 16.13

16.45 16.51 16.51 16.52 16.57 16.62 16.68 16.74 16.80 16.85 16.90 16.95 16.68

De acuerdo con una estimacin economtrica se encontr que, en el largo plazo, el precio de la Mezcla Mexicana de Exportacin es una proporcin del 83.43 % del precio del crudo tipo Brent. 1./ Cotizacin promedio del periodo. Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados, con datos de International Petroleum Exchange.

De cualquier forma, los futuros reflejan la volatilidad que existe en la actualidad en el mercado petrolero internacional, por lo que utilizarlos como referencia bsica para la estimacin de un precio anual, tiene riesgos muy importantes. 2. El Precio de Largo Plazo en la estimacin de Ingresos Pblicos En este escenario de inestabilidad del precio del petrleo, los ingresos del sector pblico se hacen inciertos y, en consecuencia, se dificulta la planeacin del presupuesto. Es un hecho que mientras las finanzas pblicas continen dependiendo del petrleo, tambin seguirn sujetas a un grado importante de incertidumbre, con las secuelas que ello genera en trminos de ineficiencia en el ejercicio del gasto y del encarecimiento de los proyectos cuando una vez iniciados tienen que detenerse por ajustes al gasto.

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Evidentemente, la volatilidad de este indicador no se elimina mejorando los pronsticos que sobre l se realicen, pues al estar sujeto a factores de oferta y demanda, decisiones de productores internacionales, e incluso condiciones climticas, el precio del petrleo continuar mostrando recurrentes movimientos al alza y a la baja. Esto es, an cuando los pronsticos pudieran ser certeros, la volatilidad del precio continuar latente, con sus consecuentes efectos sobre los ingresos y el gasto pblico. Por ello, el escenario de incertidumbre sobre los mercados petroleros que se presenta ao con ao y que se acenta para el 2002, es una ocasin adecuada para discutir mecanismos alternativos que permitan brindar mayor certeza en el diseo y ejercicio del Presupuesto. En tal sentido, se considera viable instrumentar un mecanismo a travs del cual se estimen los ingresos petroleros con base en un Precio de Petrleo de Largo Plazo, que considere las tendencias histricas de las variaciones de los precios internacionales. De esta manera, al utilizar un precio de referencia, la estimacin de ingresos petroleros elimina el efecto de las variaciones de carcter coyuntural. Lo importante de este mecanismo es que los ingresos pblicos y, consecuentemente, el gasto del gobierno, tendran un amplio margen de certeza, pues en el caso de que las cotizaciones del petrleo se ubiquen por arriba del Precio de Largo Plazo, los recursos excedentes se destinaran ntegramente a incrementar el Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros y, por el contrario, en pocas en que el precio sea inferior al estimado, el Fondo Petrolero se utilizara para cubrir el faltante de recursos, de tal manera que fuese el fondo el que estuviera ajustndose y no el presupuesto, lo que indudablemente garantizara certidumbre en el e jercicio del gasto. No debe olvidarse que el Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros se cre en el ao 2000 y hasta el cierre del tercer trimestre del 2001 contaba con cerca de 9 mil millones de pesos, que se encuentran disponibles para hacer frente a pocas en que el precio observado se reduzca sensiblemente respecto del presupuestado. Debe insistirse en que este mecanismo no pretende pronosticar un valor por barril de petrleo, sino contar con un precio de referencia que al considerar una tendencia de largo plazo, garantice la definicin de un presupuesto que puede ejercerse con mayor certidumbre. Indudablemente, esto requiere de un acuerdo previo entre el Ejecutivo y el Legislativo, as como entre las fuerzas polticas que confluyen en la C mara, para que este mecanismo se incorpore en la definicin de los presupuestos sucesivos, bajo el consenso de que en las pocas en que el precio permita obtener ingresos excedentes, stos no se traduzcan en incrementos al gasto, sino que se destinen a ampliar los recursos del fondo petrolero, y por el
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contrario, cuando el precio sea menor al observado se afecte dicho fondo, manteniendo sin ajustes el presupuesto. Este acuerdo deber incluir tambin la modificacin de las Reglas de Operacin del Fondo, para dejar establecidos los argumentos anteriores, y que sus afectaciones sean exclusivamente derivadas de las variaciones del precio de petrleo. 3. El Precio de Largo Plazo para 2002 Con el propsito de ejemplificar este mecanismo de determinacin del Precio de Largo Plazo, se realiz un ejercicio economtrico que consider exclusivamente la tendencia del precio de la mezcla mexicana de petrleo crudo de exportacin en trminos reales durante los ltimos 190 meses (enero de 1986 a octubre de 2001), cuyos resultados mostraron que a valores de 2002, el precio de largo plazo de la mezcla mexicana de petrleo promediar el ao prximo 17.94 dlares por barril. Esto no significa que ese sea el precio que habra que adoptarse, sino que se trata de un indicador de referencia alrededor del cual han fluctuado y seguramente fluctuarn los precios del petrleo en el futuro. En todo caso, aun definiendo un precio menor o mayor al de largo plazo, el mecanismo operara afectando el fondo petrolero y no el presupuesto.
PRECIO REAL Y DE LARGO PLAZO DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN (Dlares por barril a precios de 2000)
Precio Real Precio de Largo Plazo
30 25 20 15 10 5 0

40 35

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Ene-87

Ene-88

Ene-89

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Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados con base en datos de Pemex, SHCP, Federal Reserve, US.

En efecto, el Precio de Largo Plazo sera un precio de referencia para la determinacin de los ingresos petroleros durante el 2002, y las variaciones por arriba o por debajo de ese nivel, tendran su ajuste en el Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros, con lo cual el Presupuesto permanecera sin recortes y con un grado importante de certidumbre para ejecutar los planes y programas conforme fueron aprobados.

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El hecho de que ya exista el Fondo Petrolero con 9 mil millones de pesos, y de que el ao 2002 presenta un elevado componente de incertidumbre mundial, hace propicia la ocasin para echar a andar un mecanismo de este tipo.

4. Reflexiones Finales Ante la elevada dependencia que tienen las finanzas pblicas nacionales respecto de los ingresos petroleros, es de fundamental importancia analizar distintos mecanismos que permitan reducir el efecto de la volatilidad del precio del petrleo, con el propsito de dar mayor certidumbre y estabilidad al ejercicio del gasto pblico. Aun cuando ao con ao se genera un intenso debate por la determinacin de un supuesto de precio de petrleo, la volatilidad de ste ha generado fuertes diferencias entre el precio presupuestado y el que realmente se presenta en el mercado. Sin duda, nadie cuenta con elementos para sustentar la proyeccin de un precio con base en cotizaciones de futuros o a partir de proyecciones economtricas; de ah que no se busque proyectar un precio, sino encontrar un indicador de referencia alrededor del cual fluctuarn las cotizaciones, mismas que echarn a andar el mecanismo de afectacin al fondo petrolero. Esta medida, sin duda, permitira dar certidumbre al gasto pblico y evitara, al mismo tiempo, discusiones que ao con ao se dan en torno al supuesto de precio de petrleo. La definicin de un precio de petrleo de largo plazo, que considere las tendencias histricas de las cotizaciones, permitira eliminar el efecto coyuntural de las variaciones del mercado mundial petrolero. Adems, adoptar este mecanismo, brindara mayor certeza sobre el ejercicio del gasto pblico, lo que, sin duda, se traducira en un efecto de estabilidad hacia la economa, al eliminar la incertidumbre sobre la ejecucin de planes y programas de inversin pblica. Este mecanismo no busca gastar ms, ni menos, sino determinar un nivel de ingresos que permita al gasto pblico ejercerse de manera ms estable y cierta. En ese sentido, el logro de un acuerdo entre el Ejecutivo, Legislativo y las propias fuerzas polticas, para discutir opciones distintas a las tradicionales, es fundamental para eliminar la volatilidad que implica manejar un supuesto de precio de petrleo en la determinacin del presupuesto.

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ANEXO

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MEXICO: PRECIO PROMEDIO DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN

(dlares por barril)

Periodo 1986/01 1986/02 1986/03 1986/04 1986/05 1986/06 1986/07 1986/08 1986/09 1986/10 1986/11 1986/12 1987/01 1987/02 1987/03 1987/04 1987/05 1987/06 1987/07 1987/08 1987/09 1987/10 1987/11 1987/12 1988/01 1988/02 1988/03 1988/04 1988/05 1988/06 1988/07 1988/08 1988/09 1988/10 1988/11 1988/12 1989/01 1989/02 1989/03 1989/04 1989/05 1989/06 1989/07 1989/08 1989/09 1989/10 1989/11 1989/12

Nominal 19.68 14.26 10.68 10.45 10.48 9.30 8.54 11.35 11.83 11.80 12.02 13.67 15.06 14.56 15.76 16.60 17.13 17.33 18.04 16.66 16.20 16.26 15.11 13.24 13.34 12.43 12.65 13.87 13.71 12.40 12.27 12.15 11.01 9.93 10.53 12.31 13.67 14.18 15.62 16.93 16.06 15.83 15.41 14.86 15.48 15.91 16.29 17.20

Real

30.92 22.47 16.90 16.57 16.57 14.63 13.43 17.82 18.49 18.42 18.75 21.30 23.32 22.47 24.21 25.36 26.08 26.29 27.30 25.08 24.26 24.28 22.55 19.76 19.85 18.45 18.70 20.40 20.09 18.10 17.83 17.58 15.83 14.23 15.07 17.59 19.44 20.08 21.99 23.68 22.34 21.97 21.33 20.54 21.33 21.81 22.28 23.49

Contina ...

CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PBLICAS

MEXICO: PRECIO PROMEDIO DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN

(dlares por barril)

Periodo 1990/01 1990/02 1990/03 1990/04 1990/05 1990/06 1990/07 1990/08 1990/09 1990/10 1990/11 1990/12 1991/01 1991/02 1991/03 1991/04 1991/05 1991/06 1991/07 1991/08 1991/09 1991/10 1991/11 1991/12 1992/01 1992/02 1992/03 1992/04 1992/05 1992/06 1992/07 1992/08 1992/09 1992/10 1992/11 1992/12 1993/01 1993/02 1993/03 1993/04 1993/05 1993/06 1993/07 1993/08 1993/09 1993/10 1993/11 1993/12 1994/01 1994/02 1994/03 1994/04 1994/05

Nominal 16.65 15.78 14.24 12.40 12.08 11.27 14.49 23.07 29.11 28.43 26.11 21.62 16.45 13.20 13.43 14.55 14.31 14.06 14.99 14.95 15.64 16.49 14.33 12.46 12.24 12.37 12.93 14.32 15.69 16.48 16.29 16.13 16.58 16.46 15.14 13.68 13.55 14.27 14.51 14.67 14.20 13.07 12.83 12.91 12.98 13.14 11.67 10.67 11.70 11.34 11.64 13.32 14.31

Real

22.50 21.23 19.05 16.57 16.10 14.94 19.13 30.19 37.77 36.67 33.60 27.82 21.05 16.86 17.13 18.53 18.17 17.80 18.95 18.85 19.63 20.67 17.91 15.56 15.26 15.37 15.98 17.68 19.34 20.24 19.97 19.71 20.21 19.99 18.36 16.60 16.36 17.17 17.40 17.54 16.96 15.59 15.30 15.35 15.40 15.53 13.78 12.60 13.78 13.31 13.62 15.56 16.71

Contina ...

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CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PBLICAS

MEXICO: PRECIO PROMEDIO DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN

(dlares por barril)

Periodo 1994/06 1994/07 1994/08 1994/09 1994/10 1994/11 1994/12 1995/01 1995/02 1995/03 1995/04 1995/05 1995/06 1995/07 1995/08 1995/09 1995/10 1995/11 1995/12 1996/01 1996/02 1996/03 1996/04 1996/05 1996/06 1996/07 1996/08 1996/09 1996/10 1996/11 1996/12 1997/01 1997/02 1997/03 1997/04 1997/05 1997/06 1997/07 1997/08 1997/09 1997/10 1997/11 1997/12 1998/01 1998/02 1998/03 1998/04 1998/05 1998/06 1998/07 1998/08 1998/09 1998/10 1998/11 1998/12

Nominal 15.26 15.77 14.26 13.88 14.93 15.33 14.85 15.49 15.93 16.01 17.32 17.20 15.86 14.47 14.84 14.96 14.82 15.31 16.40 16.17 16.50 18.27 19.24 17.61 17.12 17.71 18.80 20.85 22.20 20.84 21.66 20.52 18.43 16.47 15.80 16.61 15.32 15.77 16.27 16.09 17.36 16.06 13.43 11.82 10.79 9.67 10.69 10.79 9.99 10.14 9.77 10.88 10.44 9.32 7.89

Real

17.76 18.30 16.48 16.00 17.20 17.63 17.08 17.75 18.18 18.21 19.63 19.46 17.91 16.34 16.71 16.82 16.60 17.16 18.40 18.03 18.34 20.21 21.20 19.36 18.81 19.42 20.58 22.75 24.15 22.63 23.52 22.21 19.88 17.73 16.98 17.87 16.46 16.92 17.42 17.19 18.50 17.12 14.34 12.60 11.48 10.27 11.33 11.41 10.55 10.70 10.30 11.45 10.96 9.79 8.29

Contina ...

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CENTRO DE ESTUDIOS DE LAS FINANZAS PBLICAS

MEXICO: PRECIO PROMEDIO DE LA MEZCLA MEXICANA DE PETRLEO CRUDO DE EXPORTACIN

(dlares por barril)

Periodo 1999/01 1999/02 1999/03 1999/04 1999/05 1999/06 1999/07 1999/08 1999/09 1999/10 1999/11 1999/12 2000/01 2000/02 2000/03 2000/04 2000/05 2000/06 2000/07 2000/08 2000/09 2000/10 2000/11 2000/12 2001/01 2001/02 2001/03 2001/04 2001/05 2001/06 2001/07 2001/08 2001/09 2001/10
1/ A precios constantes de 2000.

Nominal 8.68 8.26 10.79 13.50 13.61 14.29 16.54 18.56 20.46 19.86 21.75 22.14 22.98 25.65 24.46 21.78 25.05 26.50 24.17 27.14 27.60 26.67 24.90 18.80 20.71 20.12 18.02 18.90 20.31 20.32 19.64 20.68 19.39 16.12

Real

9.10 8.65 11.26 13.99 14.10 14.81 17.09 19.13 20.98 20.33 22.25 22.65 23.44 26.01 24.60 21.89 25.15 26.47 24.09 27.05 27.36 26.39 24.63 18.61 20.37 19.71 17.61 18.40 19.68 19.66 19.05 20.06 18.73 15.62

Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados, con datos de Pemex.

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