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I. INTRODUCCIN En el Estado constitucional de derecho los lmites que se imponen al legislador no provienen slo de la Constitucin. En efecto, la existencia de una pluralidad de rganos con competencias normativas de carcter primario ha generado que la Norma Suprema al slo establecer pautas mnimas sobre su produccin legislativa, reenve o encargue su desarrollo a diversas fuentes de jerarqua. Ciertamente este fenmeno se ha reflejado en la organizacin y funcionamiento de los diversos sistemas de justicia constitucional. Y es que si las fuentes con rango de ley ya no reciben sus lmites slo de la Constitucin, entonces las tareas de control que se encomiendan a los tribunales constitucionales tampoco se pueden efectuar slo desde lo que disponga la lex legum En el derecho comparado, esta ampliacin del parmetro de control, es decir, de las normas a partir de las cuales pueda determinarse la validez invalidez de las normas con rango de ley, se ha pretendido explicar a travs de la expresin bloque de constitucionalidad. Sin embargo, por muy loable que pueda ser ese propsito, ha de advertirse inmediatamente que, en diversos pases de Amrica Latina y algunos de Europa, con tal expresin se designan muchas cosas, no siempre con un sentido uniforme: composicin legislativa del parmetro de la accin de inconstitucionalidad, rango constitucional de fuentes del derecho distintas de la Constitucin formal, leyes materialmente constitucionales, tratados sobre derechos humanos, leyes orgnicas e, incluso, jurisprudencia de los tribunales internacionales de proteccin de los derechos humanos. La elasticidad semntica de la que se encuentra premunida la expresin3 ha hecho que con ella se pueda aludir efectivamente a todas aquellas situaciones, sin que genere mayor resistencia. Pero su utilizacin frecuente y la paulatina recepcin en la doctrina y jurisprudencia constitucionales, no significa institucionalizacin como categora jurdico-normativa, y ni siquiera que tenga un significado preciso generalmente aceptado. Por ello, no creo que resulte ocioso detenerse en el tema, a fin de esclarecer sus antecedentes, indagar sobre su origen, el significado con el cual naci, los diversos sentidos que al bloque de constitucionalidad se le da en el derecho comparado y, por cierto, analizar su recepcin en nuestro ordenamiento, cuyos antecedentes, como se sabe, no puede remontarse ms all de la actuacin del malogrado Tribunal de Garantas Constitucionales, durante la vigencia de la Constitucin de 1979

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II. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD: EL CASO FRANCS II.1. Origen de la expresin La expresin bloque de constitucionalidad, de origen francs, y desconocida en el derecho constitucional de todo el siglo XIX y casi todo el XX, no es de cuo legislativo o jurisprudencial, sino doctrinal7. La opinin ms extendida es que sta fue acuada a mediados de la dcada de los 70 por Louis Favoreau, quien la utiliz en un trabajo dedicado a explicar la Decisin D-44, de 16 de julio de 1971, emitida por el Consejo Constitucional francs8. Dicha monografa, aunque concluida en 1974, slo se public al ao siguiente, en 1975, en un libro colectivo publicado en homenaje al gran administrativista galo Charles Eisemmann9. En dicho trabajo Favoreau daba cuenta de una Decisin innovadora del Consejo Constitucional, mediante la cual declar la inconstitucionalidad de una ley, que modificaba, a su vez, una disposicin legislativa de 1901, que limitaba el rgimen de las asociaciones. Para declarar su invalidez, el Consejo consider que la ley cuestionada deba ser analizada no slo a partir de la Constitucin francesa de 1958, sino tambin tomando como norma paramtrica a la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. A fin de justificar esa ampliacin del parmetro, el Consejo sostendra que si bien formalmente la Declaracin de 1789 constitua un documento distinto a la Constitucin de 1958, sta era aludida directamente por su prembulo: Le peuple franais proclame solennellement son attachement aux Droits de l'Homme et aux principes de la souverainet nationale tels qu'ils ont t dfinis par la Dclaration de 1789.... Por cierto, no era la primera vez que el Consejo apelaba a la Declaracin de 1789. Ya un ao antes, mediante la Decisin D-39, de 19 de junio de 1970, el Consejo haba declarado que tal Declaracin formaba parte de las normas con valeur constitutionnelle. Tales decisiones, en la prctica, suponan un incremento considerable de las normas con las cuales el Consejo estaba facultado para realizar el control previo de constitucionalidad. Al lado de la Constitucin de 1958, ahora tambin haba que considerar a la Declaracin de 1789. Pero a ttulo de qu? Como se ver ms adelante, a Favoreau no se le ocurri otra idea que parafrasear una categora dogmtica existente en el derecho administrativo, y denominar esa nueva estructura del parmetro del control constitucional con la expresin bloque de constitucionalidad. No obstante, ltimamente se ha puesto en cuestin que la paternidad de la expresin se deba a Favoreau. Segn Pablo Manili, esta frase ya haba sido utilizada en 1970 por Claude Emeri, en un trabajo publicado en la Revue de Droit Public, en el que se comentaba una Decisin del Consejo Constitucional de 1959, mediante la cual se analiz la validez constitucional del Reglamento de la
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Asamblea Nacional11, tomando no slo a la Constitucin como norma paramtrica, sino tambin a la Ordenanza N. 58-1100, del 17 de noviembre de 1958, expedida por el Poder Ejecutivo. Al criticar que una disposicin del Ejecutivo formara parte del parmetro de control constitucional, con sorpresa, Emeri sealara: on peut juste titre stonner que la Haute jurisdiction...construise ainsi un vritable bloc de la constitutionnalit podemos, con justo ttulo, asombrarnos que la Alta jurisdiccin haya construido, de ese modo, un verdadero bloque de la constitucionalidad. En cualquier caso, y al margen de a quin se deba la paternidad de la expresin, lo cierto del caso es que, como indica Manili, Favoreau es quien ms ha trabajado, desarrollado y difundido el concepto, mismo que hoy es de uso generalizado en la doctrina francesa, si bien en ninguna de aquellas decisiones y posteriores- el Consejo Constitucional se haya referido a un bloc de constitutionnalit pues, en su lugar, ha preferido utilizar el de principes et rgles de valeur Constitutionnelle II.2. Antecedentes del bloc de constitutionnalit Como sucede con muchas otras categoras del proceso de inconstitucionalidad de las leyes, el concepto bloque de constitucionalidad es tributario de una idea anloga existente en el proceso contencioso-administrativo francs. Como recuerda el mismo Favoreau, se trata de una adaptacin del concepto bloque de legalidad (acuado por Maurice Hauriou, a principios del siglo XX), con el cual el Consejo de Estado francs realiza el control de legalidad de los actos administrativos. Mediante el bloque de legalidad se hace referencia a todas las reglas que se imponen a la Administracin en virtud del principio de legalidad. En su concepcin originaria, comprenda a toda regla o principio que autorizaba y, al mismo tiempo, limitaba la actividad de los rganos de la Administracin Pblica. En ese sentido, estaba compuesto bsicamente por la ley formal, esto es, por el acto legislativo dictado por el Parlamento, por los principios generales del derecho, y tambin por los reglamentos dictados a su amparo cuya observancia era exigida por el Consejo de Estado. En razn de la unidad de rango que posean las fuentes que la conformaban, la doctrina administrativista era unnime en destacar que se trataba de un bloque de normas de estructura normativa monoltico e inescindible Hoy, por cierto, tal composicin del bloque de legalidad o, como tambin se le denomina fuentes de la legalidad, se ha visto rebasada16, pues siguiendo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la doctrina admite que en su seno se encuentra, adems de las leyes, reglamentos y principios generales del derecho, la Constitucin, la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el Prembulo de la Constitucin de 1946 as como los tratados internacionales. Aunque
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actualmente el bloque de legalidad est compuesto por una serie de fuentes de rango, origen y naturaleza diversa, en su significacin originaria, con tal expresin slo se aluda al conjunto de fuentes legales mediante los cuales se limitaba y controlaba la actuacin administrativa. En ese sentido, con el concepto bloque de legalidad, en el Derecho Administrativo francs se describa no slo al conjunto de normas que limitan la actuacin de los rganos de la administracin pblica, sino tambin para designar a las normas que cumplan una funcin procesal: la de servir como parmetro de control al Consejo de Estado en la evaluacin de validez de los actos administrativos. II.3. El contenido del bloque de constitucionalidad El contenido del bloque de constitucionalidad, desde que fue formulado, ha sido objeto de importantes matizaciones, debido a la ampliacin incesante de la que ha sido objeto por obra del Consejo Constitucional. En la actualidad, el bloque lo integran la Constitucin de 1958, el Prembulo de la Constitucin de 1946, la Declaracin de Derechos de 1789 y los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la Repblica Dos son, al menos, las caractersticas que cabe resaltar del contenido del bloque de constitucionalidad francs. Por un lado, las fuentes que lo integran se caracterizan por tener una unidad formal de rango. En segundo lugar, al igual que el bloque de legalidad, cumplen una funcin procesal en el control previo de constitucionalidad que se confa al Consejo. Veamos separadamente todos estos aspectos. a) El rango formalmente constitucional de las fuentes que componen el bloque de constitucionalidad francs En el derecho francs con la expresin bloque de constitucionalidad se alude a un conjunto de fuentes que, por diversas vas, se consideran que todas forman parte de la Constitucin de 1958. As sucede, en primer lugar, con la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Sabido es que cuando en 1789 se expidi la Declaracin, ste no fue considerado como un documento que perteneciera formalmente a la Constitucin, al extremo que la expedicin de esta ltima slo se produjo un par de aos despus, en 1791. La idea entonces prevaleciente era que su dictado previo a la Constitucin tena el propsito de servir como un conjunto de postulados ticos y morales del naciente Estado de Derecho, y que sus derechos, siendo una conquista de los franceses, era extensivo para todos los pueblos civilizados Se trataba, por as decirlo, de un documento no normativo. No obstante, ms adelante, el prembulo de la Constitucin de 1946 la incorporara. Similar criterio, ya con la fundacin de la V Repblica, fue seguida por la Constitucin de 1958, cuyo Prembulo nuevamente la volvi a enunciar. Aunque la clase poltica francesa,
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la doctrina constitucional y la jurisprudencia inicial del Consejo Constitucional, en los primeros aos siguientes al inicio de sus actividades, fueron reacios a reconocerle virtualidad jurdica, sobre la base de que ste haba sido reconocido en el Prembulo y no en el articulado de la Norma Fundamental, es lo cierto que su rango constitucional se derivaba del hecho de formar parte de la Constitucin misma, pues el Prembulo no es un documento ajeno a la Constitucin formal, sino uno de las partes que la integran En ese sentido, ms que tratarse de una elevacin a rango constitucional de la Declaracin de 1789, con la Decisin de 16 de julio de 1971 el Consejo Constitucional en realidad la rescat del olvido, generando con ello un aumento considerable de las disposiciones formalmente constitucionales en Francia. Similar es la situacin que acontece con el Prembulo de la Constitucin de 1946, el otro componente del bloque de constitucionalidad. Aunque se trate de la condensacin de los valores, principios y tradiciones de una Norma Fundamental que ya no se encuentra en vigencia, su enunciacin explcita en el Prembulo de la Constitucin de 1958 ha permitido que el Consejo Constitucional rescate su valor normativo, en especial, con relacin a los referidos a los principios polticos, econmicos y sociales a los que all se alude. De ah que el valor normativo constitucional que se le reconoce al Prembulo de la Constitucin de 1946 tampoco pueda decirse que se debe a una suerte de labor constituyente del Consejo Constitucional. Por cierto, la primera vez que el Consejo Constitucional la utiliz como un documento de valor jurdico-constitucional vinculante fue con la Decisin 54, de 15 de enero de 1975. Sin embargo, como anota Pardo Falcn, la primera Decisin mediante la cual se vet un proyecto de ley por encontrarse en abierta incompatibilidad con los principios del Prembulo de la Constitucin de 1946, fue con la Decisin N 105, de 25 de julio de 1979. Finalmente, el bloque de constitucionalidad se compone por los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la Repblica. A diferencia de lo que sucede con la Declaracin de 1789 y el Prembulo de la Constitucin de 1946, estos principios fundamentales reconocidas por las leyes de la Repblica no han sido expresamente enunciados por el Prembulo de la Constitucin de 1958. Sin embargo, de ello no se puede deducir que tales principios no tengan, formalmente, valor constitucional. En efecto, el carcter constitucional que hoy se acepta poseen dichos principios, se explica por un proceso de reconocimiento en la Carta de 1958 que podramos catalogar como de a doble grado. En efecto, como ya se ha tenido oportunidad de advertir, la Constitucin del General De Gaulle reconoci y otorg valor normativo constitucional al Prembulo de la Constitucin de 1946. Este ltimo Prembulo, a su vez, hace referencia a los denominados principios
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fundamentales reconocidos en las leyes de la Repblica. De manera que al restablecerse la vigencia del Prembulo de la Carta del 46, simultneamente se restableci la vigencia de aquellos principios generales reconocidos en las leyes de la Repblica. Tales principios, por cierto, ms all de la fuente en la cual se puedan encontrar (...contenidos en las leyes de la Repblica, no se confunden con los principios generales del derecho de origen legislativo. Tampoco constituyen lo que, por decirlo as, podramos denominar principios constitucionales, que en Francia recibe la denominacin de objetivos de valor constitucional. En efecto, los denominados principios fundamentales reconocidos en las leyes de la Repblica no hacen referencia, a un conjunto normativo de dimensiones virtualmente ilimitadas ya que como ha expresado el Consejo Constitucional, slo comprenden a aquellos derivados de la legislacin republicana que hayan sido aprobados antes de la entrada en vigor del Prembulo de la Constitucin de 1946, esto es, hasta el 26 de octubre de aquel ao; requirindose para tal efecto, que hayan sido reconocidas a lo largo del tiempo sin ninguna excepcin. De ah que dentro de tal concepto (jurdico indeterminado) no ingresen los principios que pudieran reconocerse con posterioridad a la entrada en vigencia de la Carta de 1946, y tampoco los principios constitucionales de la Carta de 1958. Por otro lado, por principios u objetivos con valor constitucional, el Consejo Constitucional entiende a aquellos principios que subyacen a la Constitucin de 1958, an cuando stos no estn expresamente reconocidos en algunos de sus dispositivos. Se tratan de principios derivados o implcitos de ciertas normas constitucionales que, por ello, han sido tambin calificados por la doctrina francesa como de autnticos principes gneraux du Droit constitutionnel francs Segn Pardo Falcon, hacia 1990, entre ellos, el Consejo Constitucional slo haba reconocido al principio de separacin de poderes, el principio de continuidad del servicio pblico y el derecho de defensa en materia no penal. En suma, se trate de la Declaracin de 1789, del Prembulo de la Constitucin de 1946, de los principios fundamentales reconocidos en las leyes de la Repblica (constitucionalizados, segn se dijo, por el Prembulo de la Carta de 1946), o, incluso, de los principios con valor constitucional, el concepto de bloque de constitucionalidad comprende a un conjunto de normas y principios de valor formalmente constitucional. De ah que Favoreau haya podido afirmar que se trata de un conjunto de textos de nivel constitucionalun conjunto soldado de normas, lo suficientemente armonioso y coherente en la medida que la verdadera Constitucin francesa se presenta... como portadora de una doble declaracin de derechos repartidos entre la Declaracin de 1789, el Prembulo de 1946 y la Constitucin de 1958, complementados por los principios fundamentales reconocidos por la leyes de la Repblica: un conjunto
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compacto, grantico, indisoluble, entre la Constitucin y los tres cuerpos normativos indicados, que juntos deban ser considerados como si todos ellos fueran una sola Constitucin b) La funcin procesal del bloque de constitucionalidad En razn del rango formalmente constitucional de las fuentes que integran el bloque de constitucionalidad francs, y, por tanto, de tener la capacidad para directamente limitar al legislador, ellas cumplen tambin una funcin procesal en el control previo de constitucionalidad confiado al Consejo. En concreto, todas las normas que lo componen sirven como normas de referencia, cnon o parmetro de control sobre la totalidad de fuentes que en el derecho francs pueden someterse a la evaluacin del Consejo. No obstante ello, en los ltimos aos cierto sector de la doctrina francesa, como Le Mire o Francois Luchaire, han planteado la necesidad de extender esa funcin procesal del bloc de constitutionalit a las leyes orgnicas, sobre la base de que stas tendran una superioridad jerrquica sobre las leyes ordinarias31. Tal extensin del bloque se ha postulado a partir de algunos pronunciamientos del Consejo, como la decisin 59-2 DC, de junio de 1959, mediante la cual se declar la inconstitucionalidad del artculo 79 del Reglamento de la Asamblea Nacional, por considerarse que este haba regulado una materia sujeta a reserva de ley orgnica las condiciones de elegibilidad e incompatibilidad parlamentaria Recordndose este precedente, no ha faltado quien ha sostenido que las leyes orgnicas cumplen una funcin de norma paramtrica sobre el reglamento parlamentario y, en mrito de ello, susceptible tambin de extenderse sobre las leyes ordinarias32. De modo que, en su versin procesal, el bloque de constitucionalidad debera integrar, adems de aquellas que tienen rango constitucional, aquellas otras fuentes de rango legal que cumplen tambin la funcin de limitar el proceso de produccin legislativa. Por su parte, el Consejo Constitucional no ha sostenido explcitamente que fuentes como la ley orgnica tengan el carcter de principios y reglas de valor constitucional, que es la expresin que el Consejo utiliza para identificar las fuentes formalmente constitucionales que conforman el bloque de constitucionalidad. Y es que as como existen precedentes que involucran a las leyes orgnicas dentro del parmetro de control, tambin hay decisiones en las que el Consejo se ha negado a efectuar un control de constitucionalidad tomndolas como normas paramtricas. En sntesis, la eventual y episdica funcin procesal de ciertas fuentes legales no ha terminado con su inclusin en el bloque de constitucionalidad. Al menos hasta ahora, como se ha dicho, ese bloque slo
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incluye a las normas y principios de rango constitucional. De ah que incluso ciertos autores consideren que cuando el Consejo Constitucional toma como referencia a las leyes orgnicas al evaluar la legitimidad constitucional de una ley, no lo hace como si integrase el parmetro de control, sino como una norma anexa a l, cuya virtualidad sera la de proporcionar al Consejo una lectura topogrfica del texto constitucional Y es que en Francia la nocin del bloque de constitucionalidad est fundamentalmente vinculada a la unidad de rango de las fuentes que la componen, siendo la funcin procesal que cumplen una consecuencia de ello, y no a la inversa. III. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN ESPAA A diferencia del modelo francs, en Espaa la expresin bloque de constitucionalidad es de origen fundamentalmente jurisprudencial. Fue tempranamente adoptada por su Tribunal Constitucional en una de sus primeras sentencias, la STC 10/82. Y ha calado tambin en la doctrina, aunque los alcances que se le han brindado no sean en modo alguno uniformes. No obstante, quien pensase que entre el modelo francs y espaol del bloque de constitucionalidad se exprese una misma realidad, errara. Entre uno y otro, en efecto, existen notorias diferencias, por la sencilla razn de que mediante el referido concepto, en Espaa, se ha pretendido responder a distintos problemas. Se trata, por cierto, de respuestas que han tenido poco xito, como puede corroborarse de un estudio detenido de la mejor literatura sobre el tema. III.1. Un concepto discutible y discutido Si hay un denominador comn en el debate sobre lo que quiera que signifique el bloque de constitucionalidad en Espaa, o las normas que la integran, ese dato es la profunda ambigedad del concepto. En efecto, se ha juzgado que con tal expresin no parece que se pueda hablar todava de un solo concepto ni definir con claridad sus caractersticas o las normas que la integran Pese a gozar de general aceptacin en nuestra doctrina y jurisprudencia sin embargo, no es posible encontrar la misma unanimidad a la hora de precisar su contenido y alcance. De modo no siempre explcito se le han atribuido diferentes sentidos, lo que ha generado una incgnita en los trminos de su propia definicin. Esta diversidad en el modo de enfocar la cuestin ha levantado no pocas crticas que, viendo en el bloque una importacin distorsionadora de lmites poco claros, propugnan su desaparicin. Por ello, estamos ante una acepcin ms que adoptada, raptada del constitucionalismo francs A las crticas y reparos en la transpolacin de esta expresin, habra
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que sumar el confuso y contradictorio desarrollo que se le ha dado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha comprendido (y despus, excluido) de ella una diversidad de normas, heterogneas entre s. A lo que hay que agregar, por cierto, las diversas acepciones y sentidos con los que el Tribunal Constitucional lo ha empleado. Como ha expuesto Ferreres, esas distintas denominaciones no siempre se remiten a la misma realidad, usndose de forma errtica y carente de rigor, por lo que su utilidad como concepto y categora bien definidos jurisprudencialmente es prcticamente nula III.2. Las diferentes versiones del bloque de constitucionalidad en la doctrina espaola Tal vez el mejor intento por esclarecer los diversos significados que en la doctrina espaola se le ha brindado al bloque de constitucionalidad, sea el realizado por Antonio de Cabo Segn este autor, cuatro son al menos los significados que se han atribuido al bloque de constitucionalidad. En primer lugar, como equivalente a lo que en la doctrina italiana se denomina normas interpuestas, esto es, aquellas normas que no siendo formalmente constitucionales, sin embargo, sirven de parmetro para determinar la validez de otras fuentes. Incluidos en esta concepcin del bloque, estaran las normas de delegacin de facultades legislativas, los reglamentos de las cmaras, los estatutos de autonoma y ciertos tratados sobre derechos humanos. Con esta descripcin del bloque, en realidad reflejara slo un concepto procesal: no existe nada que las unifique si no es el hecho de que sirven para determinar la constitucionalidad de otras segn lo dispuesto en la Constitucin Aunque Antonio de Cabo lo plantee como uno de los significados con que se ha hecho uso de la expresin, vinculada a la inmediatamente precedente, est aquella comprensin del bloque segn el cual se tratara de un conjunto concreto de normas que sirve para enjuiciar la constitucionalidad de otra norma especfica. El bloque slo surgira en el supuesto de su impugnacin. Se habla as de la determinacin de su bloque (de la norma impugnada), y no de (un) bloque en generalEste ltimo alcance del bloque, en Italia, se encuadran tambin bajo la problemtica de las denominadas normas interpuestas, pues, como han puesto de relieve Paolo Carnevale y Alfonso Celotto, en relacin a determinadas fuentes, adems de la Constitucin en el parmetro, es posible encontrar otras normas o hechos normativos, de carcter aleatorio, cuya presencia es, precisamente por ello, de carcter eventual. Es el caso del tertium comparationis, en aquellos casos en los que se impugna a una ley o norma con rango de ley por infraccin de este principio. En efecto, en hiptesis donde se cuestiona la violacin del principio de igualdad, no es suficiente
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que se indique la norma impugnada y el precepto constitucional que lo contiene. Es preciso indicar un trmino de referencia, que se designa como tertium comparationis, respecto al cual la igualdad se reputa lesionada. La indicacin de un ulterior elemento (de comparacin) es necesaria para mostrar el por qu se considera violada la norma constitucional que consagra el principio de igualdad Segn una tercera impostacin, con la expresin el bloque de constitucionalidad se aludira a aquellas normas materialmente constitucionales que, por supuesto, no se encuentran recogidas en la Constitucin formal o escrita. Tal impostacin del bloque es, desde luego, directamente tributaria de la distincin difundida por Carl Schmitt entre Constitucin y leyes constitucionales. Es decir, de la distincin entre lo que formalmente integra la Constitucin de aquellas leyes que si bien formalmente tienen en el ordenamiento una jerarqua inferior, sin embargo, por su contenido forma parte del concepto de Constitucin. Desde esta perspectiva, el bloque comprendera a aquellas fuentes que, independientemente del rango formal que pudieran tener, disciplinan tpicos materialmente constitucionales. En tal condicin se encontraran las leyes orgnicas y los reglamentos parlamentarios48. A lo que se aadira, en aquellos pases como el espaol, que se hayan configurados como Estados compuestos, las fuentes que regulan la configuracin de las regiones, como los estatutos de autonoma, o lo que en nuestra experiencia podran ser las leyes marco de regionalizacin, etc No es, por cierto, este ltimo significado un tema que goce predicamento generalizado. Sin perjuicio de que quepa aqu reproducirse las alegaciones contra el concepto de constitucin en sentido material que se ha formulado en la doctrina50, una crtica frontal a tal pretensin (la de equiparar la nocin del bloque como un conjunto de normas materialmente constitucionales) es la que ha formulado Juan Luis Requejo Pags: Hablar de Constitucin en sentido formal y, por contraste, de Constitucin en sentido material es, jurdicamente, tan incorrecto como referirse a la Trinidad disociando la terna, indisoluble, que la compone. En trminos jurdicos y en un ordenamiento organizado en funcin de formas, no hay ms Constitucin que la que formalmente tiene tal carcter; no hay norma al margen de la forma ni normas revestidas de una forma especfica que, en virtud de funciones materiales, puedan recabar para s las cualidades propias de normas albergadas en formas distintas. Admitir la existencia de normas que, sin serlo formalmente, son materialmente constitucionales, por tener como objeto la produccin de normas por los rganos superiores del Estado, supone partir del presupuesto de que, en primer lugar, lo definitivo de las constituciones es precisamente tal objeto y de que, en segundo trmino, el que positivamente no se formalicen como constitucionales normas que inequvocamente lo son desde el punto de
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vista lgico no tiene mayor trascendencia que la dificultad que con ello se genera a la hora de identificar las verdaderas normas constitucionales de un ordenamiento, algo que, con mayor alcance, termina redundando en la consiguiente desjuridizacin de aquellas normas formalmente constitucionales que no pueden ser calificadas lgicamente como tales en sentido propio por tener atribuidos objetos diferentes Finalmente, para un sector importante de la doctrina espaola, tras el concepto del bloque de constitucionalidad se aludira a la existencia de un ordenamiento complejo, en el que las normas que la componen tendran por propsito regular el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas52. Desde este punto de vista, el bloque cumplira una doble funcin: Por un lado, para comprender al conjunto de normas materialmente constitucionales, en el sentido que ellas regulan, ex constitutione, la distribucin de competencias entre el gobierno central y el regional; y, de otro, como normas que cumplen una funcin procesal, en tanto que constituyen el parmetro de aquella legislacin que incida en la regulacin de aquella distribucin de competencias. En razn de esta doble funcin y de su relacin con los anteriores conceptos del bloque, es que De Cabo ha podido advertir que esta ltima versin no aparece incontaminada, sino simultneamente con las dems, deudora de las concepciones anteriores y, por tanto, susceptible de destinarle las mismas crticas argumentales. Hasta tal punto ha llegado el uso y abuso del concepto de bloque de constitucionalidad que, ltimamente, Javier Garca Royo lo ha rescatado para comprender en l a las normas que expiden los gobiernos locales. A su juicio, las normas que puedan expedir estos gobiernos locales cumplen una funcin constitucional reservada, que si bien no termina asignndole un rango superior a la ley o a cualquier otra fuente estatal, sin embargo, s proyecta una reserva de ley especfica y realiza una funcin constitucional prolongada en el tiempo En definitiva, en Espaa, tras el concepto del bloque de constitucionalidad se ha pretendido explicar diversos fenmenos, no de un modo totalmente satisfactorio, que ha llevado a Francisco Rubio Llorente afirmar que el artculo 28 de la LOTC, a partir del cual se ha construido la idea del bloque, no es otra cosa que una disposicin superflua, que no puede servir...de base para construir un concepto de bloque de la constitucionalidad compatible con nuestro derecho positivo, por una doble razn. En primer lugar, y sobre todo, porque la utilizacin como medida de la constitucionalidad de otras leyes, de las normas a que dicho precepto alude no es ni puede ser consecuencia de esa alusin ni depende, por tanto, de ella. En segundo trmino, porque el rgimen jurdico de las normas aludidas es muy heterogneo: ni la transgresin de todas ellas determina el mismo vicio, ni la funcin constitucional de la mayor parte de esas normas se agota, a diferencia
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de lo que ocurre (cuando ocurre) con la ley orgnica, en los procedimientos de declaracin de inconstitucionalidad por lo que a su juicio, si se conserva, debera de reservarse para designar aquellas normas que tienen como contenido propio, no como efecto derivado, la delimitacin de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas III.3. El bloque constitucional y el bloque de la constitucionalidad Frente a este desolador panorama, y ante la ausencia de una labor esclarecedora del Tribunal Constitucional espaol, no ha faltado quien haya propugnado la necesidad de replantear la manera cmo el debate se ha efectuado. Y as, se ha sostenido que la explicacin de lo que quiera que el bloque de constitucionalidad signifique no habra que indagarse a partir del precedente francs ni, a su vez, sobre la teora de las normas interpuestas del derecho italiano. Tampoco desde el artculo 28 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional espaol, pues, en realidad, con la expresin bloque de constitucionalidad se aludira a dos ideas, dos conceptos normativos autnomos, que, porque se tratan de dos realidades distintas, requeriran de una denominacin especfica. En ese sentido, Paloma Requejo Rodrguez ha sostenido la necesidad de distinguir entre bloque constitucional y bloque de la constitucionalidad. En el caso del bloque constitucional, sostiene, la Constitucin acta como norma de contenido abierto que llama a otras disposiciones a completar lo que ella misma no dice respecto de la estructura del sistema. Desde esa perspectiva, el bloque tendra por funcin moldear de modo definitivo el armazn del ordenamiento, identificando cul es su estructura, a partir de normas constitucionales incompletas que apelan a los componentes de esta categora para que, como fragmentos de Constitucin articulados formalmente fuera de la misma, definan la estructura del ordenamiento. En ese sentido, el bloque constitucional est(ra) formado, adems de por la Constitucin, por esas normas encargadas de configurar o programar una determinada estructura de entre las prefiguradas o programables. Su funcin es constitutiva y, en este sentido, constituyente de la estructura del sistema, aunque no constituyente del sistema mismo, pues esta funcin le corresponde en exclusiva a la norma suprema, la Constitucin. Las normas del bloque constitucional, en suma, se comportan como normas de reconocimiento del sistema en la estructura por ellas configurada, lo cual significa: primero, que el bloque constitucional se erige en contenido normativo de un principio estructural del ordenamiento; segundo, que esta funcin estructurante del sistema es la nica que marca la inclusin de una norma en el bloque constitucional, no su posicin jerrquica, ni su procedimiento de elaboracin, ni el carcter bsico del tratamiento normativo que se le reserve
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para una determinada materia y, en tercer lugar, y como consecuencia de esta funcin de norma de reconocimiento, que el bloque constitucional es imprescindible para la identificacin de la pertenencia de las dems normas al ordenamiento.A diferencia del bloque constitucional, el bloque de la constitucionalidad slo podra actuar como un trmino operativo si se adopta como eje definitorio su funcin procesal. Sus normas no desempean una funcin intrnseca especfica (...). No son creadas para definir la estructura del sistema, sino para, una vez dada sta, llenar su contenido con el tratamiento jurdico que les demanda la Constitucin. En conclusin, sus componentes actan con un margen de movilidad muy limitado como cierre jurdico que complementa, concretando o interpretando, decisiones adoptadas con gran abstraccin por la Constitucin en campos materialmente diversos, siempre vinculados a las relaciones entre normas y al margen de cualquier cuestin estructural Ms que un bloque normativo es un bloque procesal, e incluso el trmino bloque es aqu confuso, no slo porque el verdadero mobil que lleva a articular esta categora son razones de conveniencia prctica a la hora de resolver el proceso de manera ms ilustrada, sino tambin porque la idea de bloque, como algo compacto, es falsa, pues su composicin adquiere gran diversidad y mutabilidad al integrarse en l unas normas en funcin de otras que son objeto de enjuiciamiento. En suma, la existencia de un bloque constitucional slo podra justificarse en aquellos ordenamientos complejos, donde existe una diversidad de sujetos investidos con potestades normativas, cuyo desarrollo, sin embargo, la Constitucin no ha terminado por configurar en todos sus detalles y, por lo tanto, ha dispuesto que otras fuentes, por ella tambin instituidas, la realicen, obrando la primera, esto es, la Constitucin, y las segundas- como reglas de reconocimiento del ordenamiento jurdico. De manera que el concepto y legitimidad del bloque constitucional se hallara, ms que en un eventual reconocimiento formal en la LOTC, en la funcin que estas normas cumpliran en el sistema de fuentes del derecho de un determinado ordenamiento jurdico. En tanto que, el concepto del bloque de la constitucionalidad, ms que tratarse de un bloque, esto es, un conjunto de normas que tienen el mismo rango, se tratara, por el contrario, de normas que tienen una funcin procesal, consistente en insertarse en el parmetro de control cuando el Tribunal Constitucional juzga la validez de ciertas fuentes primarias que reciben de aquellas sus lmites materiales y formales. El planteamiento no deja de ser persuasivo. Pero denota, en los mltiples esfuerzos que la doctrina ha hecho para delimitarla o concretarla, su insuficiencia y el escaso valor que puede tener para explicar problemticas semejantes en esta parte del Continente, donde se la ha aceptado y goza de cierto predicamento.
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IV. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL PER Con matices, sobre los que volveremos, en el Per, con la expresin bloque de constitucionalidad cierto sector de la doctrina nacional entendi que el legislador (orgnico) no slo haba regulado la composicin legislativa del parmetro de control en la accin de inconstitucionalidad, sino, incluso, que extendi el mismo rango de la Constitucin a ciertas fuentes legislativas, como la ley orgnica. Por cierto, el uso del concepto no ha pasado por desapercibido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la que en alguna que otra ocasin se ha hecho eco del concepto. Sin embargo, esta recepcin ha sufrido un proceso que no deja de ser sorprendente. Por un lado, cuando se tuvo la oportunidad de formular un autntico bloque de constitucionalidad, al estilo del modelo francs, ste no slo no adquiri carta de ciudadana sino, incluso, pas desapercibido. Y, de otro, cuando desaparecieron sus presupuestos normativos, al entrar en vigencia la Constitucin de 1993, paradjicamente hay quienes han pretendido rescatarlo. IV.1. Constitucin de 1979, bloque de constitucionalidad y Ley Orgnica del Tribunal de Garantas Constitucionales Como se sabe, la Constitucin de 1979, al establecer su superioridad normativa sobre cualquier otra fuente formal del derecho, ex artculo 105, estableci que los tratados internacionales en materia de derechos tenan rango constitucional. Es decir, con el mismo rango de la Constitucin escrita, y por disposicin de ella misma, las disposiciones formalmente constitucionales no se reducan a los 307 artculos que ella anidaba, sino comprenda tambin a todas aquellas clusulas de los tratados ratificados por el Estado peruano que versaran sobre derechos humanos. Tal extensin de las normas con valor constitucional, por cierto, no comprenda slo aquellas que se haban ratificado antes de la Carta de 1979. Abarcaba tambin a aquellas que con posterioridad a su entrada en vigencia el Estado peruano ratificase, y en la medida, naturalmente, que reconocieran derechos esenciales del ser humano. Con una frmula de esta naturaleza se habilitaba la posibilidad real de plantear la existencia de un bloque de constitucionalidad integrado por fuentes que en su conjunto se caracterizaban, como en Francia, por tener unidad formal de rango y, en esa medida, como competentes para servir de parmetro de cualquier tipo de legislacin infra-constitucional. Se trataba, desde luego, de un modelo abierto, y no cerrado, como su par francs, pues a diferencia de aqul, que ya no puede extenderse, los alcances del habilitado por la Constitucin de 1979 dependa simplemente de que el Estado peruano ratificase tratados sobre derechos humanos. No obstante ello, la doctrina de la
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dcada de los 80 no repar en que era posible plantear la existencia de un bloque de constitucionalidad compuesto por un conjunto compacto, grantico, indisoluble de normas formalmente constitucionales, y desde luego indisponible para el legislador ordinario. Una tmida referencia al concepto de bloque de constitucionalidad slo se pudo observar ms adelante, al ponerse en funcionamiento el Tribunal de Garantas Constitucionales, e incorporarse en su Ley Orgnica (Ley N. 23385) una norma, semejante a una existente en la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional espaol, por medio de la cual se estableci que Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas mencionadas en el artculo 19, el Tribunal considera, adems de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia de los rganos del Estado. Se sostuvo entonces que la referencia a las leyes que efectuaba el artculo 21 de la LOTGC, a fin de que el Tribunal de Garantas Constitucionales juzgue la validez constitucional de las normas con rango de ley, no podan ser otras que la propia ley orgnica78, pues stas eran las nicas competentes para determinar la competencia de los rganos del Estado. Quedaba, de esta forma, marcado el sendero del sucesivo debate en torno al bloque de constitucionalidad: no sobre la base del rango constitucional de los tratados, sino en funcin de la propiedad que podan tener las leyes orgnicas en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes. En definitiva, si bien durante la Constitucin de 1979 hubo la posibilidad de introducir, con propiedad, el concepto de bloque de constitucionalidad, ste no slo no fue expresado, sino que ni siquiera fue rescatado por el Tribunal de Garantas Constitucionales en ninguno de los pocos casos en los que tuvo la oportunidad de resolver acciones de inconstitucionalidad. Tal posibilidad de desarrollar una versin en cierta forma parecida a la que existe en Francia, desde luego, no se derivaba del artculo 21 de la LOTGC, sino del artculo 105 de la Constitucin de 1979. IV.2. El bloque de constitucionalidad y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional Con la Constitucin de 1993, tal base normativa para construir un concepto coherente y razonable de bloque de constitucionalidad desapareci. El artculo 105 de la Carta del 79 fue suprimido y, en su lugar, se introdujo, la IV Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin, semejante en su estructura y sentido al artculo 10.2 de la Constitucin espaola de 1978: Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan y aplican de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Per. Aunque en ciertos sectores de la doctrina
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nacional se piensa que con dicha clusula constitucional se otorga rango constitucional a los tratados sobre derechos humanos, incluyendo a la Declaracin Universal de 1948, tampoco la doctrina ha relacionado esa eventual jerarqua constitucional de los tratados con la nocin de bloque de constitucionalidad. Los escasos intentos de conceptualizarla, por el contrario, se han efectuado a partir del artculo 22 de la LOTC, semejante en su redaccin al artculo 21 de la antigua LOTGC. Dicho precepto legal seala que: al apreciar la constitucionalidad o no de las normas objeto del control, (el Tribunal) debe tomar en consideracin tambin aquellas leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado. Como es evidente esta construccin (y deformacin) de la idea del bloque de constitucionalidad toma como referencia al modelo espaol de justicia constitucional, y no al francs, de donde es originaria la expresin y tiene un significado y contenido totalmente diferente, como hemos visto. Y es a esta construccin a la que los escasos estudios sobre el tema han dirigido su crtica. Antes, sin embargo, de ingresar a desarrollar esa crtica es preciso an detenernos en el anlisis del contenido de ese bloque descrito en el art. 22 de la LOTC. IV.2.1. Contenido del bloque de constitucionalidad a) Los preceptos de una ley orgnica que determinan la competencia y atribuciones de los rganos del Estado De entrada es preciso destacar que la referencia a las leyes que efecta el art. 22 de la LOTC, ms all de su expresin general, no comprende cualquier clase de ley o norma con rango de ley de las enunciadas en el inciso 4 del art. 200 de la Constitucin; precepto constitucional ste que no slo tiene la virtualidad de crear el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, sino, adems, de fijar el rango de ley de ciertas fuentes formales creadas por la Constitucin. Y es que tal referencia a las leyes del art. 22 de la LOTC, no puede desligarse de la descripcin del contenido que deben tener, segn el cual para que una ley forme parte del bloque de constitucionalidad, es preciso que se trate de un precepto que se haya dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado. Se tratan, pues, de normas que regulan competencias y atribuciones de rganos estatales y no, como sucede en Espaa, donde las normas que forman parte de l, segn el artculo 28.1 de su LOTC, adems de las leyes orgnicas a las que se refiere el artculo 28.2 de su LOTC, comprende a las leyes que delimitan las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias entre stas Porque se trata de normas que no pueden
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tener otro propsito que regular las competencias y atribuciones de los rganos del Estado, el concepto de leyes utilizado por el artculo 22 de la LOTC debe entenderse en el sentido de comprender, prima facie, a la ley orgnica, norma sta que, segn el art. 106 de la Constitucin, precisamente regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin. Se tratan, desde esta perspectiva formal, de leyes orgnicas, y no de cualquier otra clase de fuentes, como podra ser el caso de las leyes ordinarias o simples decretos supremos con los que eventualmente se regula la estructura, funcionamiento, competencias y atribuciones de entidades del Estado no previstas directamente por la Constitucin [y que debido a una inveterada tradicin legislativa en nuestro medio suelen adjetivarse, inapropiadamente, como leyes orgnicas (caso, por ejemplo, de las leyes que regulan rganos y dependencias pblicas, como ministerios, entidades pblicas descentralizadas, etc.).]. Estas ltimas no podran formar parte del bloque, aunque no exista una exclusin expresa del artculo 22 de la LOTC, porque al no tratarse de instituciones reguladas por la Constitucin, su transgresin no tendra ninguna incidencia o relevancia constitucional, directa o indirecta, de manera que regulaciones legislativas que puedan afectarlas (modificndolas, transgredindolas, suprimindolas, etc) no dejaran de plantear un simple problema de colisin de normas de igual rango. Asimismo, en lo que a las leyes orgnicas se refiere, por un lado, el artculo 22 de la LOTC no comprende a todas las leyes orgnicas; y, de otro, tratndose de normas orgnicas que tengan por finalidad regular la estructura y el funcionamiento de los rganos del Estado previstos en la Constitucin, tampoco parece razonablemente que pueda comprender a todos los preceptos que stas puedan anidar. En primer lugar, no forman parte del bloque las leyes orgnicas que no tengan por objeto regular atribuciones y competencias de los rganos constitucionales o con relevancia constitucional. Lo verdaderamente importante segn el art. 22 de la LOTC no es que la fuente asuma la forma de una Ley Orgnica, pues mediante este tipo de actos legislativos tambin se puede regular otros aspectos [caso, por ejemplo, de los procesos constitucionales (art. 200 de la Constitucin), los derechos de participacin poltica art. 31 o las condiciones de la utilizacin y otorgamiento a los particulares de los recursos naturales (art. 66)], sino que sta desarrolle atribuciones y competencias de rganos estatales previstos en la Constitucin. En segundo lugar, an tratndose de leyes orgnicas que regulan la estructura y funcionamiento de rganos previstos en la Constitucin, la inclusin de stas en el bloque no comprende a todos los preceptos que la integran, pues el artculo 22 de la LOTC slo ha conferido tal status a aquellos que tengan por finalidad determinar la competencia o las atribuciones de tales rganos. Por tanto, preceptos de una
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ley orgnica destinados a regular aspectos distintos de aqul contenido se encontraran excluidos prima facie del bloque. b) El Reglamento del Congreso de la Repblica? Cabe, no obstante, preguntarse si la referencia a las leyes que regulan las atribuciones y competencias de los rganos del Estado se cierra con los preceptos de las leyes orgnicas a los que antes se hizo mencin, o tambin comprende al Reglamento del Congreso, pues si bien el reglamento cumple una finalidad anloga a las leyes orgnicas, en tanto que regula la estructura y funcionamiento del Parlamento, no es propiamente una ley, y tampoco formalmente una ley orgnica. El Tribunal Constitucional, al parecer, ha admitido esa posibilidad. En la STC expedida en el Exp. N. 004-96-AI/TC sostuvo que el artculo 75 del Reglamento Parlamentario no se encuentra comprendido dentro del mbito de aquellas normas que determinan la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado (por lo que ) no forma parte del bloque de constitucionalidad. Lo que significa que, eventualmente, existiran otras disposiciones reglamentarias que, en la medida que sirvan para determinar la competencia o las atribuciones del Congreso de la Repblica, podran ingresar dentro de los alcances del artculo 22 de la LOTC. Tal afirmacin del Tribunal Constitucional pone de relieve, prima facie, que al igual de lo que sucede con determinados preceptos de la Ley Orgnica, no todos los preceptos del Reglamento del Congreso si es que el reglamento forma parte- se integran al bloque de constitucionalidad, sino slo aquellos que desarrollan competencias y atribuciones del Congreso previstas en la Constitucin. Sucede, sin embargo, que si efectivamente (ciertas normas) (d)el Reglamento parlamentario sirven para juzgar si una determinada fuente con rango de ley [ley ordinaria, ley orgnica o ley de delegacin de facultades] es inconstitucional por la forma83, esa declaracin de inconstitucionalidad no se debe siempre y en todos los casos a la transgresin de las disposiciones que regulan las atribuciones y competencias del Parlamento, ni, en fin, el reglamento parlamentario es una ley, aunque de ello no se pueda deducir que no se trate de una fuente formal del derecho, o que no tenga el rango de las leyes (por lo dems explcitamente anunciado por el inciso 4 del artculo 200 constitucional) Y es que si ciertas disposiciones del reglamento parlamentario sirven para evaluar la validez formal de las leyes, esas disposiciones no son precisamente las que regulan las atribuciones y competencias del Congreso en cuanto rgano constitucional, sino, aquellas que, al tener relacin con el procedimiento legislativo, expresan, a su vez, sendos principios constitucionales en las relaciones entre mayora y minora parlamentaria85.

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IV.2.2. El requisito de conformidad con la Constitucin para integrar el bloque de constitucionalidad El artculo 22 de la LOTC no slo describe el tipo de normas que han de sumarse o entenderse como conformantes del bloque de constitucionalidad. Ha previsto tambin una exigencia sustantiva no menos importante, pues an tratndose de preceptos de una ley orgnica que tengan por objeto determinar las competencias y atribuciones de los rganos constitucionales y de relevancia constitucional, es necesario que stas se hayan dictado dentro del marco constitucional o, lo que es lo mismo, se traten de preceptos de una ley orgnica que se encuentren conformes con la Constitucin. Por tanto, prima facie, no podr comprenderse en el parmetro aquellos preceptos cuya legitimidad constitucional se haya cuestionado y, por tanto, ellas mismas sean objeto del control de constitucionalidad, o el Tribunal entiende que no se encuentran conformes con la Constitucin. La eventual condicin de normas paramtricas para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes se pierde, pues, en el preciso momento en que su legitimidad constitucional ha sido impugnada, o porque el Tribunal Constitucional juzga, en una pretensin destinada a evaluar la validez de cualquier otro acto legislativo distinto de aqul, que sta no se encuentra dentro del marco de la Constitucin, procediendo a declarar su ilegitimidad IV.2.3. El status de las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad en el sistema de fuentes del derecho Nada de lo anteriormente dicho enerva el status de normas con rango de ley de los preceptos que, desde esta perspectiva, forman parte del bloque de constitucionalidad; o, dicho en otras palabras, no porque eventualmente formen parte del bloque, ex articulo 22 de la LOTC, los preceptos que la integran se encuentran en una posicin semejante a la Constitucin. Se tratan, en todos los casos, de normas subordinadas a la Lex Legum, y bajo ningn punto de vista puede predicarse de ellas un rango distinto al que tienen las leyes. De manera que no tienen paridad de rango con la Constitucin, ni encontrndose por debajo de ella, por el hecho de formar parte del bloque, ocupan una posicin superior a las dems normas con rango de ley. Y es que el rango o posicin que ocupan en el sistema de fuentes formales no viene determinado por lo dispuesto en una ley orgnica, como es el art. 22 de la LOTC; as se trate de aquella que regula al Supremo Intrprete de la Constitucin, sino, por lo que a propsito del tema se haya previsto en la Carta Magna (inc. 4 del art. 200). El rango constitucional de una fuente, tratndose de fuentes distintas a la Constitucin como sucedi con los tratados sobre derechos humanos con la Constitucin de 1979-, no es aquel que una fuente
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primaria pueda disponer, sino, cuando as sucede, la que la propia Constitucin seala. Sin embargo, no es esta la lectura que se le ha dado. A juicio de Ernesto Blume, quien ha sido quien mayores esfuerzos ha dedicado al tema86, su insercin en el parmetro termina por conferirles el mismo rango de la Constitucin. A su entender, el bloque de constitucionalidad es un conjunto normativo conformado por los preceptos contenidos en la misma Constitucin y los preceptos contenidos en la ley de desarrollo constitucional y sus complementarias, dictadas dentro del marco constitucional... conjunto normativo que..., es considerado por el juez constitucional como un todo o bloque. El bloque de constitucionalidad, prosigue, es una unidad, que comprende la sumatoria de ambas normativas... la cual ser comparada con la norma cuestionada para determinar su constitucionalidad o su inconstitucionalidad, entendiendo por constitucionalidad de una norma jurdica aquel vnculo de armona y concordancia plena entre la Constitucin y las dems normas del sistema jurdico que aquella disea; tanto en cuanto al fondo como a la forma Como antes se ha sostenido, la funcin de una norma que integra el parmetro de control en la accin de inconstitucionalidad es estrictamente procesal, sin mayor consecuencia sobre su rango. Y es que no porque eventualmente ciertas disposiciones formen parte del bloque de constitucionalidad, los preceptos que la integran se encuentran en una posicin semejante a la Constitucin. Mantienen en todos los casos, su condicin de normas subordinadas a la Lex Legum, y bajo ningn punto de vista puede predicarse de ellas un rango distinto al que la misma Constitucin les ha conferido Finalmente, no est de ms advertir que detrs de esta forma de conceptualizar lo que sera nuestro bloque de constitucionalidad, se esconde una situacin singular. Explicndose el modelo espaol del bloque de constitucionalidad, se ha llegado a una conclusin semejante a la que se predica del modelo francs, hiptesis que, ni en la misma Espaa, por cierto, se ha sugerido. V. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONTROL DE VALIDEZ DE LAS FUENTES PRIMARIAS Como se ha visto a lo largo del trabajo, si bien la construccin del bloque de constitucionalidad surgi para dar cuenta de la existencia de un conjunto de normas de igual rango a la Constitucin formal, su paulatina recepcin, dentro y fuera de Francia, obedece a la impronta de explicar que el juicio de constitucionalidad a la ley no puede efectuarse nicamente a partir de la Constitucin. Y es que tras el establecimiento de una pluralidad de rganos con competencias normativas, la Constitucin ha delegado en otras fuentes, de inferior jerarqua a ella, la capacidad para establecer, en su nombre,
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condiciones y lmites al proceso de produccin legislativa. Tras esta funcin que ciertas estn llamadas a cumplir, se esconde precisamente el sentido del denominado bloque de constitucionalidad, es decir, desarrollar un fin netamente instrumental, consistente en describir el conjunto de fuentes que, sumados a la Constitucin, son capaces de actuar como normas paramtricas en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes. La cuestin, por tanto, es el llamado bloque de constitucionalidad previsto en el artculo 22 de la LOTC era capaz de cumplir esa funcin procesal? Segn la frmula del artculo 22 de la LOTC, el parmetro o canon de control en el proceso de inconstitucionalidad no slo estaba compuesta por la Constitucin, sino tambin por ciertas leyes que regulan la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado. Sin embargo, con poca fortuna, siguindose ciertos planteos provenientes de la dogmtica y jurisprudencia constitucional espaola, se pens que con las normas comprendidas en esta disposicin de la LOTC, el Tribunal podra enjuiciar la validez constitucional de las normas con rango de ley. En realidad, las fuentes que lo componan no ayudaban en esta tarea al Tribunal. Y es que si una ley ordinaria colisionara con una ley orgnica, la eventual invalidez de aquella no derivaba de su incompatibilidad con ella, sino de haberse vulnerado los lmites competenciales previstos por la Constitucin, al tratarse de una fuente que no tena competencia para regular una materia reservada a la ley orgnica89 (vicio de incompetencia relativa u objetiva)En la STC 0007-2002AI/TC, aparte de aludir al bloque de constitucionalidad, y expresar que lo integran todas aquellas normas que tienen la capacidad de integrar el parmetro, siempre que esa condicin sea reclamada directamente por una disposicin constitucional ya el Tribunal Constitucional desechara que ese bloque, prima facie, est compuesto por leyes orgnicas. La inconstitucionalidad de una ley ordinaria que regule un aspecto reservado a la ley orgnica, sostendra, es consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el artculo 106 de la Constitucin, en un doble sentido: a) porque no tena competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgnica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgnica, no se aprob con la mayora exigida por el artculo 106 de la Constitucin. De todas formas, un pronunciamiento tan enftico como el apenas descrito no puede tomarse en modo alguno como absoluto. Y es que si bien en trminos generales las leyes orgnicas no cumplen ninguna capacidad para limitar el proceso de produccin de las fuentes con rango de ley, existen casos excepcionales en los que tal capacidad s es manifiesta. Es el caso, por ejemplo, de lo que sucede con la ley orgnica de municipalidades y la ley orgnica de regionalizacin, que tienen la aptitud de disciplinar el proceso de elaboracin de normas con rango de ley como son las ordenanzas municipales
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y las ordenanzas regionales. Como el propio Tribunal se ha encargado de recordar, para que una norma con rango de ley forme parte del parmetro de control es preciso que ellas asuman la condicin de normas sobre la produccin jurdica; esto es, que se les encargue la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, que se traten de normas que incidan sobre el contenido de la normacin, es decir, cuando por encargo de la Constitucin pueden limitar su contenido Ciertamente esa funcin las cumplen las leyes orgnicas de municipalidades y de regionalizacin. Por un lado, pues establecen el procedimiento de elaboracin de dichas ordenanzas, y, de otro, porque tambin fijan los lmites competenciales y materiales que stas deben observar. Cualquiera fuera el caso de que se trate, es claro que esta funcin de norma paramtrica no se derivaba del artculo 22 de la LOTC, sino de la capacidad para regular el procedimiento de creacin de otras fuentes de su mismo rango. Y es que si en el parmetro de control de la accin de inconstitucionalidad se encuentran (o deben encontrarse) aquellas normas que fijan los lmites que la legislacin no debe exceder, entonces la presencia (o ausencia) del grueso de las leyes orgnicas resulta irrelevante para que el Tribunal Constitucional juzgue la inconstitucionalidad de cualquier fuente. De ah que al igual de lo que en Espaa se haya sostenido, en el Per tambin era posible afirmar, con Domingo Garca Belaunde, que en el artculo 22 de la LOTC no exista bloque de constitucionalidad alguno: las leyes orgnicas no forman parte de ningn bloque ni constituyen de por s bloque alguno. Son leyes comunes y corrientes que slo se diferencian en su contenido especfico y el qurum requerido para su aprobacin cualquier ley orgnica y su contenido pueden ser modificados por cualquier otra ley que d el Congreso, siempre que sta tenga las caractersticas de orgnica. Cuando el artculo 22 de la LOTC seala que el Tribunal considera las leyes desarrolladas dentro del marco constitucional, el verbo considera, es decir, tiene en cuenta y le sirve como referencia no obliga al Tribunal a fallar de acuerdo con esas leyes ni tiene por qu darse un resultado nico en las sentencias, toda vez que esas leyes de desarrollo constitucional pueden cambiar en cualquier momento

VI. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y EL CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL PERUANO: LA CADA DE UN FETICHE? La reciente expedicin del Cdigo Procesal Constitucional (Ley n. 28237) parece haber reordenado el debate en torno al bloque de constitucionalidad en el Per. Y es que si bien puede discutirse si la subtitulacin establecida por el legislador a cada una de sus disposiciones pueda considerarse vinculante o no,
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una disposicin semejante al ahora derogado artculo 22 de la LOTC (Ley n. 26435), que se ha reproducido en dicho Cdigo Procesal Constitucional, se ha calificado como de un principio de interpretacin aplicable en el seno de los procesos de accin popular y de inconstitucionalidad de las leyes (art. 79 del CPC). Al mediar el legislador en el debate en torno a los alcances del llamado bloque de constitucionalidad, en buena cuenta, ha precisado que all en realidad no se esconda bloque alguno y, ni siquiera, una funcin procesal de las normas que la integraban. Como se establece en el artculo 75, in fine, del Cdigo Procesal Constitucional, la eventual colisin de una norma con rango de ley con una ley orgnica no se resuelve en una declaracin de inconstitucionalidad de la primera por afectacin de la ley orgnica, como en determinado momento se insinu, sino, en concreto, en una infraccin directa del artculo 106 de la Constitucin Evidentemente esta precisin sobre el sentido, los alcances y los lmites que las leyes orgnicas estn llamadas a cumplir en el control de validez constitucional de la ley no ha terminado con desconocer o ignorar que el parmetro del proceso de inconstitucionalidad de las leyes pueda estar integrado por otras fuentes distintas de la Constitucin escrita. Todo lo contrario. A diferencia de lo que suceda con las disposiciones de la LOTGC y de la LOTC, que, salvo esta idea errada del bloque, no admitan formalmente hiptesis de inconstitucionalidad mediata, nuevamente el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional ha precisado que una infraccin a la Constitucin puede ser directa o indirecta. Esta alusin a la hiptesis de la inconstitucionalidad indirecta, implcitamente evoca la necesidad de comprender en el parmetro del proceso de inconstitucionalidad de las leyes a fuentes distintas de la Constitucin formal; fuentes que, con independencia de su rango, por reenvo de la Norma Suprema son capaces de establecer lmites en el proceso de produccin legislativa y, por tanto, de integrarse al canon con el cual el Tribunal Constitucional cumple su tarea de rgano de control de la constitucionalidad del sistema jurdico peruano. De ah que, en vez del concepto bloque de constitucionalidad, de equvoco y confuso significado, consideremos que puede ser ms til que se aborde la integracin legislativa del parmetro en la accin de inconstitucionalidad bajo lo que en la doctrina italiana se ha denominado normas interpuestas

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