LA ALIANZA PARA EL PROGRESO E N RETROSPECTIVA Hacia mejores polticas norteamericanas para la dcada de 1970

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I H A N PASADO ms de diez aos desde que Fidel Castro entr triunfalmente a l a Habana. H a transcurrido casi el mismo tiempo desde que se proclam l a Alianza para el Progreso. Durante este periodo mucho ha cambiado, tanto en Amrica Latina como en Estados Unidos. Mucho ha pasado en el Hemisferio y an ms, tal vez, ha dejado de ocurrir. Cualesquiera que sean sus motivaciones y resultados, ha sido oportuno el intento del presidente N i x o n de revisar las polticas de Estados Unidos hacia Amrica Latina. Muchas de las premisas de la poltica norteamericana en el plano mundial, y en particular en este Hemisferio, haban resultado patentemente defectuosas o haban sido en forma activa socavadas por los sucesos del decenio. L a forma en que el gobierno de Estados Unidos abordaba a Amrica Latina haba llegado a caracterizarse por s l o g a n s con poca substancia y por programas sin u n propsito claro. Las contradicciones y la confusin abundaban; la brecha entre l a retrica de la Alianza y la realidad interamericana haba llegado a ser penosa y vergonzosa. U n o de los propsitos de este breve ensayo es contribuir a l a actual redefinicin de la poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina, demostrando que muchas de las premisas fundamentales de la Alianza para el Progreso tienen que ser desechadas hoy da. Muchos de los programas de la Alianza estaban basados en suposiciones infundadas que han sido puestas a prueba por la experiencia de l a ltima dcada. Existe el peligro, sin embargo, de que surjan nuevos clichs para reemplazar a los de los aos sesenta y que el optimismo fcil y el ardor excesivo con que el gobierno de Kennedy abord a Amrica Latina puedan ser desplazados por u n pesimismo y u n alejamiento exagerados. L a tendencia actual est encaminada a desacreditar por completo
* Representante Adjunto de la Fundacin Ford en Lima (Per). Este ensayo se present por primera vez en junio de 1960 al Grupo de Estudios Latinoamericanos de la Brookings Institution (Washington, D. C.) L a versin original en ingls aparece en Foreign Affairs, abril, 1970. Esta traduccin se publica con permiso de la mencionada revista (Copyright por el Council on Foreign R e l a t i o n s , Inc., Nueva York). (N. R.) 392

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la Alianza en todos sus aspectos. M i segunda finalidad en este ensayo es la de contrarrestar esa tendencia, concentrando la atencin sobre aquellas conclusiones que son pertinentes al mejoramiento de la poltica estadounidense para los aos setenta. II L a poltica norteamericana hacia Amrica L a t i n a durante los primeros aos de la dcada de los sesenta puede ser convenientemente considerada con arreglo a diez premisas claves de la Alianza para el Progreso. N o todos los postulados fueron aceptados por cada uno de los arquitectos de la Alianza en la forma en que aqu se enuncian, pero tomados en su conjunto representan u n resumen razonable de las opiniones compartidas por aquellos que formularon las declaraciones de Washington y su comportamiento hacia Amrica L a t i n a durante los aos del gobierno de Kennedy. 1. Haba una creencia ampliamente difundida en el sentido de que el rgimen de Castro en C u b a representaba la base de vanguardia de una amenaza sovitica (o an "sino-sovitica") a los intereses de Estados Unidos en el Hemisferio, y que la URSS buscara otras bases semejantes. Se pensaba que C u b a significaba una amenaza potencialmente muy grave para la seguridad de Estados Unidos: de manera directa, por sus vnculos con el movimiento comunista internacional, y, de manera indirecta, por su apoyo a los grupos subversivos en otras partes de Amrica Latina. 2 . Washington experimentaba una genuina sensacin de urgencia a propsito de Amrica Latina. Se tema que el descontento estaba aumentando rpidamente en Amrica Latina, sobre todo en las ciudades florecientes y entre los campesinos y obreros, y que los movimientos polticos radicales se fortaleceran. Se esperaba que el ejemplo de Castro podra ser seguido pronto en otras partes del Hemisferio. Se deca que en Amrica Latina l a hora era " u n minuto para la medianoche", y que pronto ocurrira all una "evolucin o una revolucin". Y que slo el apoyo de Estados Unidos a reformas de largo alcance podra evitar la violencia. 3. Pareca que Amrica Latina estaba pasando por el "crepsculo de los tiranos". Aunque se tema el alzamiento de movimientos castristas, muchas personas en aquel entonces influyentes en Estados Unidos y en Amrica Latina, crean que como alternativa la reforma evolucionista podra ser adelantada bajo el liderazgo de los polticos socialdemcratas de la generacin de 1930. Se esperaba que estos lderes construyeran su base poltica con el apoyo de los "sectores medios", a quienes se les supona comprometidos a apoyar la democracia poltica, el progreso social y el desarrollo econmico. E l apoyo de Estados Unidos a los dirigentes demcratas de Amrica Latina, segn se crea, les ayudara de manera importante. 4 . U n crecimiento econmico rpido para Amrica Latina fue pronosticado y prometido en Punta del Este. Se esperaba una afluencia

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continua y elevada de capital externo a la regin, proveniente de fuentes tanto pblicas como privadas. Se pens que la expansin de los recursos en divisas disponibles para inversin procedentes de la ayuda concesional y directamente de fuentes privadas, tendran u n impacto positivo y muy significativo sobre la tasa de crecimiento econmico de Amrica Latina. . Se crea que el crecimiento econmico de Amrica L a t i n a sera ayudado de manera substancial mediante la aceptacin por el gobierno de Estados Unidos de dos instrumentos por mucho tiempo propugnados por los latinoamericanos: la integracin econmica regional y los convenios internacionales sobre productos. 6. Se crea que poniendo nfasis en la planeacin nacional, las revisiones anuales globales y el uso de la ayuda econmica internacional, sera posible mejorar de manera importante la distribucin de los recursos necesarios para el desarrollo de Amrica L a t i n a y, en general, mejorar las polticas de desarrollo econmico y social. Se atribuy especial importancia a las medidas de reforma agraria y tributaria. 7. Se crea, o al menos se anhelaba fervientemente, que la intervencin poltica directa de los militares latinoamericanos iba en decadencia. Se argumentaba que los programas de asistencia y entrenamento militar de Estados Unidos, y particularmente el nfasis en programas de accin cvica, incrementaran la influencia norteamericana sobre ios grupos militares de Amrica Latina; desalentaran a los oficiales latinoamericanos de dar golpes, animndoles a apoyar los regmenes civiles; y les ayudaran a contribuir de manera ms efectiva al desarrollo nacional. 8 . Se supona que el crecimiento econmico, la justicia social, la estabilidad poltica y l a democracia constitucional iban al unsono y que, por lo tanto, podran ser adelantados de manera simultnea en Amrica Latina. Tambin se pensaba que todos estos objetivos eran compatibles con l a proteccin de diferentes intereses norteamericanos en el Hemisferio, incluyendo los relacionados con la seguridad y las inversiones privadas. 9 . Se deca que por primera vez los pases de Amrica Latina estaban preparados para cooperar de manera estrecha los unos con los otros en arreglos multilaterales. Tambin se pensaba, al menos por algunos, que las positivas iniciativas del gobierno de Estados Unidos haran posible una cooperacin interamericana verdaderamente efectiva. Se esperaba que el cambio en Washington abandonando la estudiada indiferencia con que abordara a Amrica Latina durante le dcada de los cincuenta, en favor de u n fomento activo del desarrollo de l a regin producira importantes avances. JO. Por ltimo, se crea que el pblico norteamericano, y en par ticular el Congreso y algunos grupos escogidos, estaban especialmente preocupados por Amrica L a t i n a y estaran dispuestos a apoyar un compromiso de asistencia econmica de Estados Unidos para el rea.
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III L a Alianza para el Progreso fue emprendida en 1961 por un rgimen que proclamaba que los norteamericanos estaban dispuestos a "pagar cualquier precio, sobrellevar cualquier carga. . . para asegurar la supervivencia y el buen xito de la libertad". Para 1970, los norteamericanos evidentemente se haban cansado de los costos 'y las cargas de los compromisos contrados con el extranjero y se haban vuelto escpticos en cuanto a sus beneficios. N o es nada extrao, por lo tanto, que la actual perspectiva que el gobierno de Estados Unidos tiene de Amrica Latina sea muy diferente a l a que tena al iniciarse la dcada de los sesenta. Las notas claves de la Alianza para el Progreso en 1961 eran urgencia y optimismo. Los sellos que marcan la forma actual en que Washington aborda a Amrica Latina en 1970 son, sin embargo, complacencia y desencanto.\Es especialmente instructivo reexaminar las diez premisas iniciales, esquematizadas anteriormente segn las juzgan muchos en Washington en 1970. 1. L a Cuba de Castro ya no es percibida como l a base de vanguardia de una amenaza sovitica (o "sino-sovitica") a los intereses de Estados Unidos. L a tibia reaccin del gobierno ante el llamado del gobernador Rockefeller para la creacin de un Consejo de Seguridad del Hemisferio Occidental no fue nicamente consecuencia de que Washington se apercibi de la oposicin al plan en toda Amrica Latina, sino que deriv tambin en parte del hecho de que no se espera ya ninguna amenaza inmediata a la seguridad de Estados Unidos n i desde Amrica L a t i n a n i dentro de ella. U n a amenaza directa, tal como la introduccin de proyectiles estratgicos, parece poco probable debido al estado de las relaciones ruso-norteamericanas desde octubre de 1962. Existe en la actualidad u n consenso general en el sentido de que el movimiento comunista internacional est fragmentado, de que la Unin Sovitica no tiene mucho inters en promover "ms Cubas" en Amrica Latina y busca evitar una confrontacin con Estados Unidos en este Hemisferio, y de que C u b a no es u n simple satlite. Tampoco se considera probable cjue se materialice la amenaza indirecta representada or los STUDOS subversivos en Amrica Latina N o hav un solo movimiento insurgente en la regin que amenace seriamente la autoridad estatal a escala nacional. E l apoyo cubano directo a la actividad guerrillera parece haber decado de manera notable al menos desde la muerte del " C h e " Guevara, y la no cooperacin rusa con tales movimientos era clara mucho antes de aquel suceso. 2. E l sentido de urgencia percibido en Washington acerca de Amrica Latina ha sido reemplazado, al finalizar la dcada, por una indiferencia casi universal, al menos hasta los desventurados viajes del gobernador Rockefeller. Numerosos anlisis demuestran que los habitantes urbanos pobres,

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hacinados en las villas miseria de Amrica Latina, han sido no revolucionarios y hasta antirrevolucionarios. Los campesinos tambin, por lo comn, han resistido generalmente los llamados radicales, y los sindicatos obreros han sido una fuerza poltica conservadora en la mayor parte de los casos. Hoy da, la toma de poder de Castro se atribuye, por lo general, a factores particulares del caso cubano, incluyendo una presencia norteamericana especialmente exagerada, una estructura de desarrollo econmico extraordinariamente desequilibrada, y el propio carisma de Fidel. E l ejemplo de Castro no ha sido seguido en Latinoamrica, donde no se ha experimentado nada que se asemeje a otro movimiento revolucionario exitoso en el decenio. E n la mayor parte de Amrica Latina no ha ocurrido reforma alguna importante n i ninguna revolucin violenta; algunos observadores argumentan que ha tenido lugar un estancamiento, o an, decadencia. 3 . E l reemplazo de cierto nmero de regmenes militares por gobiernos constitucionales de 1957 a 196! result ser pasajero, pues el ciclo cambi de nuevo a partir de 1962. Los lderes social-demcratas de la generacin de 1930 ciertamente alcanzaron el poder en varios pases, pero en su mayor parte resultaron ser malos reformistas, incapaces o carentes del deseo de movilizar y sostener un apoyo poltico amplio o implementar cambios econmicos y sociales importantes. Algunos fueron ms adeptos a la poltica del exilio que a la de programa; otros se acomodaron con demasiada facilidad a la oposicin. E l esperado comprometimiento democrtico y progresista de los "sectores medios" result ser en gran parte ilusorio. Los polticos de la clase media se han mostrado comprometidos, ms que a nada, a ayudar su propio ascenso; a menudo se alian con las lites tradicionales imitando sus valores, actitudes y formas de consumo en lugar de aliarse con aquellos que favorecen el cambio. Adems, el apoyo de Estados Unidos a los dirigentes demcratas result ser insuficiente para evitar los golpes militares en u n pas tras otro, incluso despus de que Washington realmente tratara de retirar el reconocimiento diplomtico v suspender la avuda a fin de reforzar su oposicin a semejantes golpes. 4 . Se siente ahora una decepcin general acerca de la tasa de crecimiento econmico de Amrica Latina alcanzada bajo la Alianza, pues no alcanz las metas que se fijaron en Punta del Este. N o ha habido una infusin masiva de capital externo a Amrica Latina a partir de 1960. L a afluencia de capital que la ayuda concesional y la inversin directa privada representan ha sido compensada por las erogaciones por concepto del servicio de la deuda y el flujo hacia el exterior de las remesas de capital del sector privado. L a ayuda concesional nunca alcanz los niveles previstos y ha estado realmente declinando en los ltimos aos. L a inversin privada de Estados U n i dos en Amrica Latina encuentra cada vez ms dificultades al intensificarse el nacionalismo econmico. Las inversiones norteamericanas en

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las industrias extractivas ya estn bajo fuertes presiones en casi toda el rea, y se espera que las inversiones en servicios tales como la banca y los transportes martimos van a verse cada vez ms presionadas en los prximos aos. H a sido sealado (por el presidente N i x o n , entre otros) el hecho de que la tasa global de crecimiento econmico en Amrica Latina bajo el rgimen de la Alianza no ha sido ms alta que la que se alcanz en e l decenio anterior, n i tan alta como en otras partes del mundo. Adems, una gran parte de las ganancias que se han logrado han sido consumidas por la explosin demogrfica desenfrenada; la tasa de crecimiento de la poblacin de Amrica Latina es actualmente la ms alta que se ha registrado nunca en ninguna parte del mundo. 5. L a retardada aceptacin por parte del gobierno de Estados Unidos de la integracin econmica regional y de los convenios internacionales sobre productos, como instrumentos legtimos para asistir al desarrollo de Amrica Latina, no tuvo el impacto dramtico que los latinoamericanos haban previsto. Se dice que el progreso de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio se ha visto disminuido, casi paralizado, en los ltimos aos, a medida que han entrado en conflicto los diversos intereses de sus miembros. E l Mercado Comn Centroamericano parece haber sufrido graves perjuicios por la guerra entre Honduras y E l Salvador. A u n antes de la trgica confrontacin, el Mercado Centroamericano haba empezado a enfrentarse con serios problemas, conforme sus miembros, agobiados con dificultades de balanza de pagos e ingresos insuficientes, tomaban medidas unilaterales en violacin de los acuerdos regionales. Tampoco las resoluciones internacionales sobre productos han contribuido de manera importante a la solucin de los problemas econmicos de Amrica Latina. C o n la excepcin del Convenio Internacional sobre el Caf, que ha beneficiado en forma considerable a Brasil y a Colombia, los pases del hemisferio no han podido ponerse de acuerdo sobre ningn arreglo concreto. 6. Las polticas de desarrollo econmico y social de Amrica Latina, dejan todava mucho que desear. L a mayor parte de los gobiernos de Amrica Latina no ha contado con el apoyo poltico, la capacidad administrativa, n i a veces la vo* luntad para traducir los planes econmicos sobre el papel en programas reales. L a palanca de la ayuda externa para influir en la asignacin de recursos o mejorar las polticas de desarrollo result ser muy dbil. L a redistribucin de la tierra ha progresado lentamente en la mavor parte del hemisferio, excepto en aquellos lugares en que una reforma agraria haba precedido a la Alianza. 7. L a intervencin de los militares en la poltica de Amrica Latina est nuevamente de moda; regmenes militares de una clase u otra gobiernan en la actualidad en Argentina, Bolivia, Brasil, E l Salvador, H o n duras, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per; hasta Chile y Venezuela han sido recientemente amenazados por movimientos militares.

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Los programas norteamericanos de asistencia y ayuda militar, en lo que respecta a animar a los oficiales latinoamericanos a abstenerse de hacer poltica y a apoyar los regmenes civiles, son percibidos como funestos fracasos. Lejos de inducir a los militares latinoamericanos a renunciar a la poltica, el nfasis que Estados Unidos ha puesto en la contra-insurgencia puede haber tendido a legitimizar la participacin poltica de las instituciones militares latinoamericanas. Puede incluso que los programas de accin cvica hayan de hecho ampliado las actividades polticas de algunos ejrcitos latinoamericanos. 8. L a premisa clave de la Alianza l a compatibilidad simultnea de todos sus objetivos: crecimiento econmico, justicia social, estabilidad poltica, democracia constitucional, la promocin de intereses econmicos privados norteamericanos y la proteccin de la seguridad nacional de Estados Unidos ha sido continuamente socavada desde 1961. Se ha esclarecido, en cambio, que es difcil alcanzar cada uno de los objetivos de la Alianza, que quizs sea imposible lograrlos simultneamente (al menos a corto plazo), y la improbabilidad de que la seguridad de Estados Unidos pudiera no estar amenazada, en u n sentido inmediato, aun si no se obtuviera ninguna de las otras metas. E l crecimiento econmico reciente en Amrica Latina ha tendido, en muchos casos, no a avanzar la justicia social, sino a exacerbar la desigual distribucin del ingreso; no a estimular cambios fundamentales, sino a fortalecer las estructuras existentes; no a promover la estabilidad, sino a elevar las expectativas e intensificar la frustracin. Los fines del crecimiento econmico y la justicia social, a su vez, ya no parecen ser compatibles con aquellos de la democracia constitucional. Muchos latinoamericanos conectados con diversos aspectos de la gama poltica han llegado a rechazar al gobierno representativo, argumentando que los regmenes democrticos no pueden amasar suficiente poder para realizar los "cambios estructurales" que ellos sienten deben tener lugar si han de llevarse a cabo el crecimiento econmico y la redistribucin de los beneficios. Los conflictos entre los inversionistas privados norteamericanos y los inversionistas y gobiernos latinoamericanos y tambin entre varios intereses pblicos y privados de Estados U n i d o s han jalonado la Alianza; stos han sido ejemplificados por los conflictos creados por los requisitos recientemente modificados de "adicionalidad" y ayuda "condicionada" (que subsidian exportaciones no competitivas de Estados Unidos) y por el todava no resuelto embrollo de la I n t e r n a t i o n a l Pet r o l e u m C o m p a n y en Per. p . A pesar de " l a idea del Hemisferio Occidental" que dice que Amrica del Norte y del Sur estn enlazados en una relacin especial y estrecha por u n pasado y aspiraciones en comn, la experiencia de esta dcada ha subrayado el hecho de que existen profundas diferencias en cultura, actitudes, fines, e intereses entre las naciones de Amrica L a t i n a y entre stas y Estados Unidos. Se ha demostrado que la cooperacin entre los Estados latinoameri-

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canos es difcil de lograr. Muchas naciones han preferido tratar directamente y por separado con Estados Unidos a tratar entre ellas mismas, socavando as l a efectividad de algunos arreglos multilaterales. Varias formas de conflicto intra-hemisfrico han acechado a las organizadones interamericanas. L a cooperacin entre los gobiernos latinoamericanos y Washington parece estar ms lejana hoy que cuando empez la Alianza. T a l vez la diplomacia personal del presidente Kennedy y la retrica elevada de Punta del Este obscurecieron temporalmente el hecho de que, lejos de identificar a Estados Unidos como u n miembro de su comunidad, muchos latinoamericanos definen su intenso nacionalismo en trminos antagnicos a Estados Unidos. Los latinoamericanos temen l a invasin de las empresas y tecnologa norteamericanas, rechazan el "imperialismo cultural" de Estados Unidos y resienten la presencia abrumadora de este pas en su medio. 10. Los sucesos en el exterior y en el interior han producido en Estados Unidos una etapa de desembarazo de los compromisos extranjeros. E l sentir nacional de retirada producido por la tragedia vietnamesa, junto con las dificultades que presenta la balanza de pagos del pas y l a disminucin de la percepcin de una amenaza a la seguridad desde Amrica Latina, se han combinado para hacer cada vez ms difcil para el gobierno de Estados Unidos obtener del Congreso recursos suficientes'para apoyar programas extensivos de asistencia econmica directa a Amrica Latina. E n las sesiones de evaluacin de la Alianza para el Progreso que en 1969 se llevaron a cabo por separado en los subcomits del Comit de Relaciones Exteriores del Senado y del Comit de Asuntos Exteriores de la Cmara qued de manifiesto el escepticismo con que muchos miembros del Congreso ven ahora la Alianza. IV U n a excesiva retrica, una urgencia exagerada y un optimismo infundado acompaaron a la Alianza para el Progreso desde el principio. D u rante la dcada de i960 el gobierno de Estados Unidos baj en forma considerable el tono de su retrica, puso los problemas de Amrica L a t i n a en mejor perspectiva, y lleg a estar ms cerca de comprender la naturaleza extraordinariamente compleja de muchos de los problemas del rea. " " Sin duda alguna, el resultado del enfoque de Washington sobre Amrica L a t i n a se ha precisado, pero hay el riesgo de que las nuevas percepciones de Washington sean, a su vez, distorsionadas por una tendencia a corregir en exceso los errores del pasado. L a poltica estadouni dense para la dcada de 1970 puede llegar a estar basada en premisas tan inadecuadas como aquellas en que se fundaba la Alianza, aunque por diferentes razones. U n a cosa es llegar a ser u n socio menos entrometido y dominante; y otra muy distinta disminuir el verdadero inters de

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Estados Unidos en la comn empresa del desarrollo interamericano. U n a continuacin de las consideraciones sobre los diez temas anteriormente discutidos sugiere que hay ms razones para preocuparse por Amrica Latina y al mismo tiempo ms motivos de esperanza para la regin de los que comnmente se advierten. i. L a ausencia de una amenaza inmediata a la seguridad hemisfrica no debe tomarse como una razn para dejar de prestar atencin al rea sino ms bien como una particular oportunidad que se presenta. Estados Unidos ya no tiene que subordinar otras consideraciones a las prioridades inmediatas de defensa. Se puede permitir, e incluso ayudar, una amplia gama de esfuerzos para afrontar los problemas fundamentales de Amrica Latina sin ningn peligro para la seguridad - de Estados Unidos. N o debe suponerse, por otra parte, que no pudiera surgir una futura amenaza a la seguridad proveniente de la misma Amrica Latina, a falta de polticas constructivas estadounidenses para la regin. L a preocupacin del gobernador Rockefeller acerca de supuestas amenazas comunistas es anacrnica, pero todava podran surgir condiciones desfavorables para la seguridad de Estados Unidos. E n particular, sera prudente atender con anticipacin los problemas del Caribe, pues los enclaves no viables, inestables y dependientes del Caribe son especialmente susceptibles a convulsiones y cambios repentinos, a partir de los cuales pueden presentarse problemas de seguridad. 2. L a complacencia acerca de la ausencia de radicalismo en la pol' tica de Amrica Latina debe ponerse a prueba en dos terrenos diferentes. E n primer lugar, puede muy bien ser prematuro descartar la posibilidad que se vio'en 1961 en el sentido de que la poltica del rea iba a radicalizarse y a hacerse cada vez ms violenta. L a segunda generacin de los habitantes pobres del medio urbano puede muy bien resultar ms revolucionaria que la de sus padres, para quienes la migracin del campo a la ciudad apareca como una mejora visible. Los obreros pueden tambin radicalizarse cuando la integracin regional obligue a las industrias protegidas a demostrar su capacidad productiva real. Las voces de los estudiantes de la clase media y de los profesionales, cuya predisposicin anti-norteamericana fue alimentada por episodios tales como la Baha de Cochinos y la intervencin dominicana, ciertamente se han hecho ms estridentes durante los aos de la dcada de los sesenta; estos grupos pueden ver incrementada su influencia en los aos setenta. E n segundo lugar, puede que haya llegado el momento de que acoja favorablemente cierto fortalecimiento de los movimientos radicales en ; Amrica Latina. Si realmente estamos preocupados por " l a calidad de la vida en las Amricas", deberamos considerar con mucho cuidado quin est haciendo qu para mejorarla. Los sacerdotes jvenes, los estudiantes universitarios, los profesionales, los organizadores de campesinos, los modernos empresarios, los dirigentes sindicales militantes y los militares naciona

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listas ninguno de ellos especialmente amistoso hacia los Estados Unidos n i ahora n i probablemente en el futuro son a menudo aquellos que estn haciendo ms para el progreso del desarrollo latinoamericano. Los encargados de formular la poltica de Washington deben abandonar su oposicin a los movimientos nacionalistas radicales en Amrica Latina, a menos que estn ligados a una alianza internacional dirigida en contra de Estados Unidos. 3. Sin duda, el presidente Kennedy y sus asesores sobrestimaron la capacidad y la potencialidad de algunos de los polticos social-demcratas. Sin embargo, durante la dcada de los sesenta hubo crecimiento y reformas importantes en varios de los pases con regmenes civiles; notablemente en Venezuela, Colombia y Chile. U n anlisis constructivo no debera perseguir desenmascarar a los lderes que fracasaron, sino resaltar los xitos de las polticas reformistas, donde esto haya ocurrido as, a fin de sacar lecciones de esas experiencias. E l darse cuenta de que el poder norteamericano es limitado y de que los reformistas demcratas no pueden ser sostenidos desde afuera en contra de una fuerte oposicin domstica, no debe llevar a Estados Unidos a subestimar la influencia de sus decisiones y su ejemplo sobre la poltica latinoamericana. Que Estados Unidos trate a todos los regmenes latinoamericanos exactamente de la misma manera, sin tomar en cuenta su grado de libertad o represin, con tal de que no exporten la revolucin como el informe del gobernador Rockefeller parece proponer no slo violara los valores de este pas, sino que tambin debilitara, sin duda, a los elementos decentes de la poltica latinoamericana. Estados U n i dos debera tratar de mantener, por lo menos, u n mnimo de relaciones diplomticas con todos los gobiernos del hemisferio, incluido el de Cuba, pero deberan tambin continuar mostrando claramente su repugnancia por la represin y la dictadura. 4 . Las cifras globales, expresadas en porcentajes, relativas al desarrollo latinoamericano, oscurecen el impresionante crecimiento absoluto en un buen nmero de pases latinoamericanos durante los aos sesenta y las notables tasas de crecimiento alcanzadas en algunos de ellos. L a decepcin causada por la falta de una ayuda concesional masiva hace que algunos observadores olviden que Amrica Latina estuvo absorbiendo ayuda durante los aos sesenta a u n nivel tres veces ms alto que el de los aos cincuenta. A pesar de las dificultades enfrentadas, la inversin extraniera en Amrica Latina (incluyendo aquella proveniente de Europa v Japn) contina aumentando, particularmente en los sectores de manufactura y distribucin. An ms importante es el hecho de que parece evidente que muchos de los obstculos con que el desarrollo econmico de Amrica Latina tropez durante los aos sesenta podran ser superados, al menos parcialmente, por las polticas tanto de Amrica L a t i n a como de Estados Unidos si se consideran para los aos setenta. L a ayuda concesional no ha resultado tan productiva como podra haber sido debido a las condiciones restrictivas y costosas a que se sujeta, a las cargas excesivas de deudas

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que estn soportando los gobiernos latinoamericanos, al frecuente uso que el gobierno de Estados Unidos hace de la ayuda financiera como medio de lograr objetivos polticos a corto plazo y al proceso de autorizacin anual por el Congreso estadounidense que imposibilita u n planeamiento efectivo a largo plazo. Las dificultades que a menudo han encontrado las empresas privadas norteamericanas en Amrica Latina han sido el resultado del fracaso de los regmenes latinoamericanos en el establecimiento de lneas claras y consistentes que sirvan de orientacin a l a inversin extranjera, por u n lado, y por el otro, de la falta de percepcin de las corporaciones norteamericanas para adoptar polticas de accin que se ajusten a la realidad latinoamericana de hoy. E l impacto de la expansin demogrfica sobre el desarrollo latinoamericano se ha visto lamentablemente multiplicado por la relativa lentitud con que los pases latinoamericanos han adoptado polticas y programas nacionales sobre poblacin. Estados Unidos puede y debe ayudar a quitar esos obstculos. Aquellas condiciones impuestas sobre la ayuda que estn encaminadas a promover intereses especiales o a ayudar objetivos polticos inmediatos deben terminarse, las cargas de las deudas contradas por Amrica Latina deben aliviarse y deben autorizarse compromisos de ayuda a largo plazo. Las inversiones extranjeras (y las desinversiones) deben hacerse de for ma que la contribucin al desarrollo latinoamericano sea mxima, en primer lugar reconociendo que la liquidacin de las inversiones estadounidenses en algunos campos redundara en provecho tanto de Estados Unidos como de Amrica Latina, y en segundo favoreciendo algunas formas y tipo especficos de inversiones. Las leyes tributarias estadounidenses deben corregirse para facilitar iniciativas conjuntas norteamericanas y latinoamericanas en el extranjero y permitir a las empresas estadounidenses, as como a sus filiales extranjeras de Amrica Latina, balancear sus prdidas en el extranjero con las ganancias obtenidas en Estados Unidos. Se deben respaldar planes imaginativos, tales como los que est desarrollando A D E L A , que permitan a las firmas estadounidenses transferir a Amrica Latina capital, tecnologa y capacidad de gerencia durante intervalos de tiempo fijos y con beneficios razonables, sin quitar a Amrica Latina el control de la empresa. Washington debe apoyar y financiar, siempre dentro de un plan global de desarrollo econmico y social, aquellos esfuerzos pblicos y privados que discretamente ayuden a los latinoamericanos a enfrentarse con sus problemas demogrficos. 5. Algunos latinoamericanos haban desarrollado ciertas expectativas durante los aos cincuenta en el sentido de que la integracin econmica regional y los convenios internacionales sobre productos podran convertirse en panaceas para la regin y aunque stas no se vieron confirmadas por la experiencia de los aos sesenta, cada uno d estos instrumentos ha contribuido de manera sustancial al crecimiento econmico del rea. E l Mercado Comn Centroamericano, en particular, ha estimulado u n comercio creciente entre sus miembros y ha ayudado nota-

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blemente a la expansin del rea. L a Asociacin Latinoamericana de L i b r e Comercio (ALALC) tambin ha aportado beneficios importantes al comercio interregional y la reciente disminucin global en su ritmo de crecimiento ha sido parcialmente compensada por la creacin del acuerdo subregional andino. U n anlisis retrospectivo sugiere que la decisin del gobierno de Johnson de abrazar la causa de la integracin regional en 1967 puede haber sido en realidad contraproducente. Muchos latinoamericanos llegaron a sospechar que la A L A L C era en realidad una estratagema para favorecer a las inversiones e intereses norteamericanos en Amrica Latina y que, por lo tanto, una integracin regional debera ser resistida. Los intentos de Estados Unidos para ayudar al fortalecimiento de los convenios de integracin regional deben ser, en los aos setenta, ms hbiles y ms sensibles. E l nfasis del presidente N i x o n en el sentido de que Estados Unidos desea dar ayuda slo en los casos que sta sea solicitada, es un cambio de estilo elogiable. L o que se necesita ahora son indicaciones positivas de que Washington aceptara considerar posibilidades tales como la de contribuir a u n "fondo amortiguador" que proveyera crditos provisorios para atenuar los dficits de balanza de pagos que surjan del proceso integrativo; ayudar a la recapacitacin de obreros desplazados por la integracin regional; y colaborar con los latinoamericanos en la preparacin y financiacin de sus proyectos multinacionales. Por lo que toca a los convenios sobre productos, no se debe subestimar lo que Brasil y Colombia han logrado con el Convenio Internacional sobre el Caf; de ah que deban intensificarse los esfuerzos para corregir las imperfecciones de este instrumento. Asimismo, puede ser que las condiciones de los aos setenta permitan una ampliacin de tales medidas internacionales, en particular para beneficiar a los productores de azcar del Caribe. Adems de estas posibilidades debe darse prioridad al diseo de nuevos arreglos tendientes a beneficiar el desarrollo latinoamericano. Estados Unidos ha iniciado este proceso terminando con ciertas restricciones que afectan a unas cuantas exportaciones latinoamericanas, disminuyendo algunas tarifas, afirmando su apoyo a las preferencias internacionales por parte de los pases industriales en favor de los pases menos desarrollados, y, sobre todo, indicando que estara dispuesto a considerar el otorgamiento de preferencias arancelarias generales a los pases menos aventajados que no estn recibiendo todava preferencias especiales de ningn grupo o pas metropolitano. L o que se necesita es ms accin siguiendo estas directrices por ejemplo, rebajando las cuotas de productos agrcolas y otros productos primarios y reduciendo las altas tarifas vigentes sobre materias primas elaboradas e intensificar los esfuerzos para obtener la aprobacin del Congreso cuando sta sea necesaria. 6. Aunque ciertamente es menester que se mejoren mucho ms todava las polticas latinoamericanas de desarrollo econmico y social, en particular en relacin con la asignacin de los recursos escasos, si se

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quiere que los objetivos de la Alianza se logren algn da no puede pasarse por alto el progreso alcanzado durante la dcada de los sesenta. E n algunos pases se dio una disminucin en' los recursos presupuestarios con fines militares, mientras que en casi todos se registr una alza en aquellos destinados a invertir en educacin y obras de infraestructura fsica. Las agencias de planeacin nacional de varios pases aumentaron su competencia y, en unos cuantos, ganaron importante influencia. Varios pases introdujeron reformas tributarias, tanto legislativas como administrativas, aumentando con ello las rentas pblicas y haciendo la tributacin algo menos regresiva. Los funcionarios que administran la ayuda estadounidense usaron las tcnicas de prstamo por programa y sector para respaldar programas de desarrollo particularmente bien proyectados. L o que se necesita en los aos setenta es el reforzamiento de estas tendencias, sobre todo fomentando en las instituciones multilaterales incluyendo la Organizacin de Estados Americanos y el Banco Inteteramericano de Desarrollo la incorporacin del criterio de autoayuda en sus procedimientos de revisin anual. E l discurso del presidente N i x o n del 31 de octubre no tom en cuenta para nada el inters que tiene el gobierno de Estados Unidos en apoyar estas reformas latinoamericanas; la mejor manera de demostrar la prioridad que Washington contina dando a tales medidas podra ser el hacer que una gran parte de la ayuda de Estados Unidos sea funcin del ritmo de marcha de los programas de reforma. Esto debe hacerse segn el dictamen del CIAP O de otro grupo asesor multilateral similar a l. 7. Los programas de asistencia militar de Washington resultaron peor que ineficaces en los aos sesenta, pues en algunos casos su efecto real fue probablemente disminuir la influencia de Estados Unidos en ciertos ejrcitos latinoamericanos. A l menos en algunos pases, los oficiales latinoamericanos han llegado a resistir los programas de accin cvica por considerarlos como imposiciones de Estados Unidos y particularmente se han opuesto a los intentos norteamericanos de decidir respecto al equipo que deben tener. A pesar de los intereses creados, burocrticos y de otro tipo, deben llevarse a cabo las recomendaciones del gobernador Rockefeller de terminar las misiones permanentes de asistencia militar norteamericana y de renunciar a los vanos intentos de determinar la clase de equipo que los pases latinoamericanos deben comprar. E n forma paradjica, el fracaso de Estados Unidos para prevenir el resurgimiento de los gobiernos militares en Amrica Latina no significa necesariamente u n revs para los objetivos fundamentales que persigue la Alianza. Algunos regmenes militares sobre todo el de Per parecen ser de nuevo corte y aparentemente estn desarrollando las principales reformas orientadas hacia el logro de un desarrollo importante, en contraste con lo que los regmenes civiles haban venido prometiendo durante aos sin ningn resultado. Estados Unidos debe mantenerse alerta a fin de analizar cada situacin por separado, sin referirse a los estereotipos establecidos, y debe tratar de ayudar a los regmenes mili-

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tares que estn llevando a cabo polticas social y econmicamente progresistas con tal de que eviten la represin. 8 . T a l vez la leccin ms importante que se puede obtener de l a dcada de los aos sesenta es precisamente lo poco realista que era la premisa original de que todos los objetivos de la Alianza declaradas o no declaradas podran ser perseguidos de manera simultnea. L o que se necesita para los aos setenta, sin embargo, no es abandonar ninguna de las metas principales de la Alianza, sino definir con ms cuidado qu es lo ms esencial de cada una de stas y estructurar mejor las prioridades en razn al tiempo. L a seguridad norteamericana debe concebirse, no meramente como la ausencia de proyectiles y guerrillas, sino como la presencia de un ambiente propicio para el desarrollo de los ideales nacionales y hemisfricos. L a estabilidad poltica debe pensarse no como la permanencia en el poder de u n rgimen particular en u n perodo dado, sino como la capacidad continua de las instituciones polticas para responder a las demandas sociales. L a promocin de la democracia debe concebirse como la. expansin efectiva de la participa cin cvica, y no nicamente en trminos del establecimiento de un gobierno representativo slo en sus aspectos formales E l desarrollo eco nmico debe entenderse, no meramene como el aumento del producto bruto o por habitante sino lo que es ms importante como una distribucin ms equitativa de las oportunidades econmicas y de otra ndole. E l objetivo de asistir a los intereses estadounidenses en la regin debe ser visto como u n obietivo a lareo Dlazo avudando a los Dases latinoamericanos a desarrollarse v expandiendo as su poder adouisitivo y no atando miopemente la ayuda financiera norteamericana a condi dones mezcjuinas o usando el crdito internacional como medio para nresionar a los regmenes latinoamericanos a acentar ciertas inversiones de Estados Unidos. 9 . Dados los sentimientos latinoamericanos hacia Estados Unidos, hasta el punto en que los programas de la Alianza fueron presentados como resultado de las iniciativas de Washington, las posibilidades de que stos se llevaran a cabo con xito indudablemente disminuyeron. Es ciertamente saludable el nfasis que el presidente N i x o n puso sobre la importancia de las iniciativas latinoamericanas y sobre el deseo de Estados Unidos de ser un socio ms, pero es imprescindible que las acciones norteamericanas demuestren muy pronto que las palabras del presidente N i x o n no fueron u n simple eufemismo o u n encubrimiento para la inaccin norteamericana. Adems, puede ser que las fricciones crecientes entre Estados Unidos y Amrica Latina, acumuladas en los ltimos aos, puedan, curiosamente, producir resultados positivos. E n 1969, por primera vez, los gobiernos latinoamericanos lograron ponerse de acuerdo en la adopcin de una posicin para discutir con Washington problemas de importancia. L a poltica estadounidense para los aos setenta debe alentar sinceramente el desarrollo de C E C L A y otras organizaciones latinoamericanas seguras de s mismas y capaces de tratar con Estados Unidos. Puede que

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incluso fuera til el que Estados Unidos diluyera su poderosa presencia en algunas organizaciones regionales, pasando por ejemplo a ser u n simpie acreedor en lugar de continuar como miembro del Banco Interame ricano de Desarrollo. 1 0 . E n una etapa de retirada general norteamericana de compro misos extranjeros es an ms importante que Estados Unidos concentre gran parte de su atencin, energa y recursos en construir relaciones satisfactorias con sus vecinos del hemisferio. L a prioridad simblica que se acord a Amrica Latina, cuando el presidente N i x o n ascendi al Secretario Adjunto para Asuntos Interamericanos al rango de Subsecretario, debe ser acompaada por pasos ms concretos que enfoquen la atencin sobre la regin. A pesar del escepticismo del Congreso acerca de la Alianza para el Progreso, hay pruebas considerables incluyendo los informes que en 1969 salieron de las sesiones de Comits en el Senado y en la Cmara de que el Congreso sera receptivo a un programa diseado con claridad, dirigido hacia Amrica L a t i n a ms especficamente que la maquinaria global de la AID. L O S esfuerzos para movilizar a los sectores que estaran dispuestos a apoyar u n programa a largo plazo para la cooperacin al desarrollo latinoamericano deben intensificarse; el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social recientemente autorizado es un paso en esa direccin. Estados Unidos no puede desembarazarse de Amrica Latina. Independientemente de la direccin que elija tomar, el coloso del Norte est destinado a proyectar su sombra sobre el Sur. E l desafo de los aos setenta para Estados Unidos y Amrica Latina no debe ser el abandonar la Alianza para el Progreso sino forjar una verdadera.