Tribunal de Contas do Estado do Cear

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Aspectos Jurdicos, Contbeis e Financeiros dos Consrcios Pblicos

Lcio Gonalves Brasil Neto,
Advogado, Especialista em Desenvolvimento Econmico pela UFC, Consultor na constituio jurdica de Consrcios Pblicos.

Resumo: A Lei dos Consrcios Pblicos e seu regulamento trouxeram segurana jurdica para as aes consorciadas entre entes da Federao, em especial os municpios, e que vinham acontecendo no Brasil desde a dcada de 1980. s com a Constituio Federal de 1988 que pela primeira vez h meno ao instituto dos consrcios pblicos. At ento, aquelas aes eram denominadas de Consrcios Administrativos e no tinham fora jurdica para prolongar sua existncia nem de legitimar seus atos. Ocorre que, passados cinco anos da existncia de uma legislao que disciplinou a formao e atuao dos consrcios pblicos, ainda no se tem notcia de uma preocupao maior por parte dos tribunais de contas no sentido de sistematizar a scalizao desses institutos de direito pblico. Chegar a uma normatizao especca para os consrcios pblicos faz-se necessrio antes, entender seus principais aspectos jurdicos e seu regime contbil e nanceiro disciplinados pela Lei n 11.107/05 e por seu regulamento.

1.Introduo A Emenda Constitucional n. 19, de 1998, conferiu nova redao ao art. 241 da Constituio Federal de 1988, estabelecendo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro, por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
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Contudo, o ambiente normativo no Brasil ainda no estava favorvel para a criao de consrcios com a devida segurana jurdica. Essa fragilidade deixou de existir com a publicao da Lei n.11.107 em abril de 2005, que disciplinou normas gerais de contratao de consrcios e outras providncias e que foi regulamentada pelo Decreto n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Antes de toda essa normatizao, as aes consorciadas entre municpios caracterizavam-se pela fragilidade dos compromissos assumidos, impossibilitando aferir responsabilidades para tanto. Os consrcios formados antes da Lei n.11.107/05 eram, ento, denominados de Consrcios Administrativos. Passados cinco anos de existncia da lei, apesar de toda sua inovao institucional possibilitando uma gesto consorciada de servios pblicos, observa-se ainda, diculdades na implantao e na sustentao dos Consrcios Pblicos. O que tem gerado a preocupao de alguns gestores pblicos que fazem parte da gesto de tais institutos, que j existem consrcios pblicos em pleno funcionamento e os Tribunais de Contas dos Estados no Brasil ainda no tomaram as devidas providncias no sentido de normatizar a scalizao das pessoas jurdicas que so criadas a partir da constituio jurdica de cada consrcio. No Estado do Cear, por exemplo, j h cinco anos da existncia de consrcios pblicos e at o presente momento, nem o Tribunal de Contas dos Municpios nem o Tribunal de Contas do Estado, no padronizaram qualquer procedimento para recebimento de prestao de contas das pessoas jurdicas dos consrcios. Para se entender melhor como se dar a scalizao contbil e nanceira de um rgo, nada mais prudente que compreendermos qual a sua natureza jurdica e como se d a sua gesto. 2. Conceito e natureza jurdica dos consrcios Consrcio Pblico uma pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei Federal no11.107 de 2005 e de seu 216
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regulamento (DEC. 6.017/2007) para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica ou como pessoa jurdica de direito privado, sem ns econmicos. Exige-se um mnimo de dois entes da federao, com objetivos em comum, para se constituir um consrcio. 3. Objetivos Os objetivos dos consrcios pblicos so determinados pelos entes da Federao que se consorciarem, admitindo-se, entre outros, os seguintes: a) A gesto associada de servios pblicos; b) A prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; c) O compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal; d) A produo de informaes ou de estudos tcnicos; e) A instituio e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos congneres; f) A promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente; g) O exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; h) O apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes consorciados; i) A gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; j) O planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia social dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o consrcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de benefcios de segurados de ouRevista Controle Vol. IX N 1 Jan/Jun 2011

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tro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de 1998, o fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio; l) As aes e polticas de desenvolvimento urbano, scio-econmico local e regional; m) O exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos de autorizao ou delegao. Os consrcios pblicos podero ter um ou mais objetivos e os entes consorciados podero se consorciar em relao a todos ou apenas a parcela deles. 4. Finalidade de seus instrumentos legais Para sua constituio jurdica e para disciplinar sua gesto, os Consrcios necessitam dos seguintes instrumentos jurdicos: a) Protocolo de Intenes: documento pelo qual se estabelece a denominao, a nalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio; a identicao dos entes da Federao consorciados; a indicao da rea de atuao do consrcio; a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem ns econmicos; os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo; as normas de convocao e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaborao, aprovao e modicao dos estatutos do consrcio pblico; a previso de que a assembleia geral a instncia mxima do consrcio pblico, e o nmero de votos para as suas deliberaes; a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao consorciado; o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico; as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria; a autorizao para a gesto associada de servios pblicos; direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com 218
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suas obrigaes, de exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico e a denio do nmero de votos que cada ente da Federao consorciado possui na assembleia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado. b) Lei Raticadora: o ente da federao que deseja se consorciar dever raticar sua manifestao no Protocolo de Intenes, por meio de aprovao do seu Poder Legislativo (Assembleias ou Cmaras). c) Estatuto: dispe sobre a organizao e o funcionamento de cada um dos rgos constitutivos do consrcio pblico. d) Regimento Interno: Este regimento explicita, particulariza e suplementa o Estatuto. e) Contrato de Rateio: contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos nanceiros para a realizao das despesas do consrcio pblico; f) Contrato de Programa: instrumento pelo qual devem ser constitudas e reguladas as obrigaes que um ente da Federao, inclusive sua administrao indireta, tenha para com outro ente da Federao, ou para com consrcio pblico, no mbito da prestao de servios pblicos por meio de cooperao federativa; 5. Gesto dos Consrcios Tanto a Lei 11.107/2005, quanto o Decreto de Regulamentao n.6.017/2007 deram condies para uma gesto associada, o que acabou sendo uma das principais inovaes no campo do federalismo moderno e das formas de gesto pblica. Para melhor entender as boas prticas de gesto trazidas por essas normas, dividimos a gesto dos consrcios em trs categorias. 5.1 Gesto administrativo-nanceira O consrcio pode possuir patrimnio prprio. Ocorre que os bens que integram o patrimnio do consrcio de direito pblico se situaram na categoria dos bens pblicos (de uso especial, de uso comum do povo ou
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dominicais). Os bens que integram o patrimnio do consrcio pblico de direito privado sero disciplinados pelo direito privado e, inclusive, podero ser utilizados para integrar fundo garantidor de parceria pblico-privada (PPP). Podero ainda, serem adquiridos mediante compras (necessrio se atender a Lei n8.666, de 1993); doao, com ou sem encargos, inclusive por meio do prprio contrato de consrcio pblico; desapropriao; gesto associada ou concesso (caso dos bens reversveis). H diversas formas de doao: de particulares, de entes que desejam se consorciar, de outros entes da Federao, podendo at mesmo um contrato de consrcio pblico ser o instrumento da doao. Havendo extino do consrcio, ou sada de ente consorciado, os bens doados somente sero devolvidos no caso de previso contratual expressa. O consrcio pblico de direito pblico pode desapropriar bens, como qualquer outra autarquia, e o de direito privado somente pode desapropriar bens no caso de ser prestador de servios pblicos em vista de celebrao de contrato de programa ou de concesso. Uma vez desapropriados devero estar vinculados aos servios e, geralmente, integram a categoria de bens reversveis. Alterar ou extinguir o contrato de consrcio pblico depende de instrumento aprovado pela Assembleia Geral, raticado, mediante lei, por todos os entes consorciados. Os bens, direitos, encargos e obrigaes decorrentes da gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outra espcie de preo pblico, sero atribudos aos titulares dos respectivos servios. Seja de direito pblico ou de direito privado, a responsabilidade civil do consrcio pblico a mesma dos entes pblicos, ou seja, objetiva, j que o consrcio integra a Administrao Pblica, ou uma ramicao desta, pelo que se subordina ao mesmo regime de responsabilidade civil. Os entes da Federao consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigaes do consrcio pblico. Com isso, somente podem ser demandados no caso de esgotado o patrimnio do consrcio pblico. H, entretanto, uma exceo regra da responsabilidade subsidiria: havendo extino do consrcio, haver responsabilidade solidria em rela220
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o s obrigaes remanescentes. Os gestores do consrcio no respondem subsidiaria ou solidariamente por obrigaes por ele contradas. Haver, porm, obrigao pessoal por ilcito devidamente comprovado. O regime jurdico de direito pblico dever ser observado nos contratos. Havendo contrato de programa ou de concesso ou de permisso de servios pblicos, antes dever haver disposio expressa no Protocolo de Intenes. So quatro os meios pelos quais os consrcios pblicos podero receber recursos pblicos: 1. Ser contratado pelos entes consorciados. 2. Arrecadar receitas advindas da gesto associada de servios pblicos. 3. Receitas de contrato de rateio. 4. Receitas de convnios com entes no consorciados. Observa-se que os consrcios pblicos subordinam-se s normas de direito nanceiro pblicas no que se refere a execuo das suas nanas. Tendo o consrcio natureza jurdica de direito pblico ou natureza jurdica de direito privado dever empenhar, liquidar a despesa, ordenar e efetuar o pagamento. Da a necessidade de que o consrcio possua um oramento estruturado em dotaes, sendo sua aprovao responsabilidade da Assembleia Geral do Consrcio. 5.2 Gesto de compras, obras e servios Os Consrcios Pblicos, como pessoas jurdicas de direito pblico, nas suas licitaes para compras, obras e servios esto sujeitos ao regime jurdico pblico, ou seja, obedecero ao disposto na Lei n8.666, de 1993, Lei n10.520, de 2002 (Prego) ou, nas Leis n8.987, de 1995 (Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos), e n11.079, de 2004 (Lei de Parcerias Pblico-Privadas). Para Consrcios formados por at trs (trs) entes da Federao os
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valores sero o dobro dos mencionados para as modalidades de licitao previstas no Art. 23, da Lei n8.666/93; Para Consrcios formados por mais de 3 (trs) entes da Federao os valores sero o triplo dos mencionados para as modalidades de licitao previstas no Art. 23, da Lei n8.666/93; O Consrcio Pblico pode dispensar a licitao na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao. Os valores para contratao por dispensa de licitao que os Consrcios podero utilizar para obras e servios de engenharia sero de at R$ 30.000,00. J para compras e outros servios os valores sero de at 16.000,00. As dispensas de licitao efetuadas pelos Consrcios, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, da Lei n. 8.666/93, necessariamente justicadas, e o retardamento previsto no nal do pargrafo nico do art. 8o dessa Lei devero ser comunicados, dentro de 3 (trs) dias, autoridade superior, para raticao e publicao na imprensa ocial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condio para a eccia dos atos. Os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por rgos ou entidades dos entes da Federao consorciados. (art. 17, da Lei n 11.107/2005); facultado entidade interessada o acompanhamento da licitao e da execuo do contrato. Os consrcios pblicos somente podero outorgar concesso, permisso, autorizao e contratar a prestao por meio de gesto associada de obras ou de servios pblicos mediante: I - Obedincia legislao de normas gerais em vigor; e II - Autorizao prevista no contrato de consrcio pblico. Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos ou, 222
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no caso de especca autorizao, servios ou bens de ente da Federao consorciado. O consrcio pblico somente mediante licitao contratar concesso, permisso ou autorizar a prestao de servios pblicos. Aplica-se essa disposio a todos os ajustes de natureza contratual, independentemente de serem denominados como convnios, acordos ou termos de cooperao ou de parceria. A obrigatoriedade de se contratar por licitao no se aplica ao contrato de programa, que poder ser contratado com dispensa de licitao conforme o Art. 24, inciso XXVI, da lei n 8.666/93. 5.3 Gesto de recursos humanos No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT. A criao de empregos pblicos depende de previso do contrato de consrcio pblico que lhe xe a forma e os requisitos de provimento e a sua respectiva remunerao, inclusive quanto aos adicionais, graticaes e quaisquer outras parcelas remuneratrias ou de carter indenizatrio. Os entes da Federao consorciados, ou os com eles conveniados, podero ceder-lhe servidores, na forma e condies da legislao de cada um. Os servidores cedidos permanecero no seu regime originrio, somente lhes sendo concedido adicionais ou graticaes nos termos e valores previstos no contrato de consrcio pblico. O pagamento de adicionais ou graticaes na forma prevista no congura vnculo novo do servidor cedido, inclusive para a apurao de responsabilidade trabalhista ou previdenciria. Na hiptese de o ente da Federao consorciado assumir o nus da cesso do servidor, tais pagamentos podero ser contabilizados como crditos hbeis para operar compensao com obrigaes previstas no contrato de rateio.
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7. Da scalizao contbil, nanceira e operacional O Decreto n.6.017/07 tratou de maneira simplria do regime contbil e nanceiro para os consrcios pblicos, seno vejamos:
Do Regime Contbil e Financeiro Art.11. A execuo das receitas e das despesas do consrcio pblico dever obedecer s normas de direito nanceiro aplicveis s entidades pblicas. Art.12. O consrcio pblico est sujeito scalizao contbil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do seu representante legal, inclusive quanto legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renncia de receitas, sem prejuzo do controle externo a ser exercido em razo de cada um dos contratos que os entes da Federao consorciados vierem a celebrar com o consrcio pblico.

Na hiptese de ocorrer entes consorciados submetidos jurisdio de tribunais diferentes, ser competente para julgar as contas do consrcio, o Tribunal que julgar as contas do Presidente do Consrcio. O ilustre advogado Wladimir Antnio Ribeiro, grande conhecedor da questo dos consrcios, em recente palestra chama a ateno de que importante observar que a Presidncia do Consrcio Pblico mera decorrncia do exerccio da chea do Poder Executivo em ente da Federao consorciado. Trata-se de prorrogao de competncia. Da que a scalizao externa compete ao mesmo rgo. Nota-se pela leitura dos dispositivos acima, que no h diminuio da competncia dos tribunais de contas, que continuaro scalizando os recursos que cada um dos entes consorciados entrega ao consrcio. No regime contbil dos consrcios pblicos entram no s as normas de direito nanceiro ordinrias da Administrao Pblica, mas,tambm, a Portaria n. 860, de 12 de setembro de 2005 - da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, apesar dessa xar regras insucientes. Espera-se que os tribunais de contas, gradativamente, venham a xar critRevista Controle Vol. IX N 1 Jan/Jun 2011 224

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rios que, posteriormente, venham a ser sistematizados, congurando uma disciplina mais efetiva. O consrcio pblico, por poder se constituir em muitos aspectos, conforme a legislao civil pode possuir fundo social, sendo que, nesses casos, sua participao deve ser contabilizada como investimento, atualizado pela equivalncia patrimonial. Nas situaes que ocorrer transferncia de recursos ao consrcio por meio de contrato, alm da contabilizao prpria a este, haver registro no sistema patrimonial no-nanceiro, realizvel a curto ou a longo prazo, devendo o mesmo procedimento ser adotado nas cesses de pessoal, bens ou servios, quando passvel de compensao com obrigaes do consorciado, uma vez que as despesas de pessoal cedido so compensadas do valor a que o consorciado se obrigou por meio de contrato de rateio. A Portaria disciplinou ainda, no seu art. 5, que os recursos entregues pelo ente consorciado ao consrcio devem ser contabilizados na Modalidade 71, como se observa na transcrio a seguir:
Art. 5. Os recursos entregues ao consrcio pblico ou administrativo, mediante contrato ou outro instrumento, devero ser registrados na Modalidade de Aplicao 71 e nos elementos de despesa correspondentes aos respectivos objetos de gastos e, no consrcio pblico, como receita oramentria de transferncia correspondente ao ente transferidor.

Ocorre que h dvidas se esse procedimento somente para o contrato de rateio ou se enquadra outras relaes contratuais em que a pessoa jurdica do consrcio pblico deve ter tratamento igual a dos demais fornecedores da Administrao Pblica. 7. Consideraes Finais O que se buscou aqui foi descrever, de maneira simplria, os principais aspectos que se possa usufruir para se oportunizar o mais breve possvel, uma normatizao no mbito interno dos tribunais de contas relacionada scalizao dos consrcios pblicos existentes. Portanto, em torno Revista Controle Vol. IX N 1 Jan/Jun 2011 225

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desses aspectos que poder ser gerada qualquer disciplina sobre o controle que possa vir a existir entre os tribunais de contas e os consrcios pblicos. Em especial aos aspectos contbeis, conclui-se que a interrelao do ente consorciado com o consrcio de participao, congurando-se como uma minuta inuncia da administrao pblica no capital de uma empresa; quanto aos recursos transferidos por meio de contrato de rateio entendido como uma transferncia, na Modalidade de Aplicao 71, tendo seus pagamentos relativos aos demais contratos (de prestao de servio, de empreitada de obra etc) caracterizados com o mesmo regime contbil e nanceiro dos demais fornecedores da Administrao Pblica. O que motivo de preocupao o fato de, passados cinco anos da constituio dos primeiros consrcios pblicos no Estado do Cear, tendo essas pessoas jurdicas j recebido recursos do Estado - consrcios de sade, por exemplo -, at o presente momento no houve prestao de contas por parte de qualquer consrcio que seja e muito menos os tribunais estabeleceram critrios de scalizao para esses organismos. O fato que se trata de pessoas jurdicas de direito pblico e no tm nada de excepcional que possam fazer com que os rgos de controle externos e auxiliares do poder legislativo quem aversos ao seu manus pblico de rgo scalizador.

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Referncias BRASIL. Comentrios sobre Consrcios Pblicos. Disponvel em: <http// www.planalto.com.br> . BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal; 1988. BRASIL. Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007. BRASIL. Lei n. 11.107, de 06 de abril de 2005. BRASIL. Portaria n. 860, de 12 de setembro de 2005 - da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda. RIBEIRO, Wladimir Antnio. O Regime Jurdico dos Consrcios Pblicos. Palestra. 2009 TEIXEIRA, Luciana da Silva. Ensaios sobre consrcios intermunicipais de sade: nanciamento, comportamento estratgico, incentivos e economia poltica. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Economia da Universidade de Braslia, em 27 de maro de 2003.

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