Resumen de la Propuesta de Reforma Energtica del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos Enrique Pea Nieto

II. PETRLEO Y DEMS HIDROCARBUROS

II. 3. Propuesta de reformas

La propuesta de reforma que hoy se somete a consideracin: 1) Mantiene la propiedad de la Nacin sobre los hidrocarburos en el subsuelo, slidos, lquidos y gaseosos en todo momento; 2) Mantiene la prohibicin de otorgar concesiones, al basarse en la conduccin decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido de que slo ste puede disponer de los recursos del subsuelo; 3) Plantea la incorporacin de contratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado y/o terceros que permitan expandir y hacer ms eficientes las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos, y 4) Autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo Federal, la participacin de terceros en refinacin, transporte, almacenamiento y distribucin de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo la propiedad de nuestros recursos.

Con base en lo expuesto, las reformas propuestas en materia de hidrocarburos consisten en: a) Eliminar la prohibicin de que el Estado celebre contratos para la explotacin de hidrocarburos. Si bien en su contexto histrico existieron razones para que en 1958 se estableciera que la explotacin de la Nacin se llevara a cabo slo a travs de Petrleos Mexicanos, la explotacin se daba en esa poca en condiciones muy diversas a las actuales, partiendo en principio de que se trataba de la explotacin convencional del petrleo. Sin embargo, como ya se mencion, el petrleo de fcil acceso se est agotando y cada vez son mayores los desafos que se enfrentan para su explotacin, entre ellos altos riesgos, grandes inversiones,

alta capacidad operativa y la necesidad de recursos tecnolgicos cada vez ms desarrollados. En el contexto actual, la imposibilidad de que la Nacin pueda aprovechar en sus actividades de exploracin y extraccin, la participacin de particulares, a travs de contratos, los cuales podran aportar precisamente las altas inversiones requeridas, los recursos tecnolgicos y la experiencia, as como compartir riesgos, constituye una barrera injustificada que la coloca en desventaja respecto de los dems operadores y que le impide aprovechar en forma ptima sus propios recursos en beneficio de los mexicanos. Por ello, se propone eliminar del artculo 27 constitucional la restriccin incorporada en 1960, que le impide al Estado la utilizacin de contratos en sus actividades de explotacin de hidrocarburos, es decir, en su extraccin del subsuelo para su aprovechamiento. En este punto es preciso ser claros. La propiedad de los hidrocarburos del subsuelo es y seguir siendo de la Nacin, por lo que su explotacin seguir estando a cargo de la Nacin y en su beneficio, por tanto se conserva la prohibicin de otorgar concesiones que confieran derechos sobre nuestros recursos naturales a los particulares. Con la eliminacin de esta restriccin en la Constitucin y manteniendo la reserva de ley prevista, se pretende que la ley reglamentaria determine la forma en que el Estado pueda aprovechar la participacin de los sectores social y privado, de modo anlogo a las reformas cardenistas, a travs de contratos para la exploracin y extraccin de hidrocarburos en los que puedan pactarse mecanismos de pago en funcin de los recursos que se obtengan, mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los mismos, entre otros, tal como se previ en las reformas cardenistas y atendiendo a las mejores prcticas en esta materia. La poltica sobre las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos ser dictada exclusivamente por el Ejecutivo Federal. Adems, el Ejecutivo Federal celebrar contratos con organismos y empresas del Estado y con los sectores social y privado, manteniendo el Estado el dominio sobre los recursos en el subsuelo, sin posibilidad de otorgar derechos a travs de concesiones.

b) Sustraer de las reas estratgicas del Estado a la petroqumica bsica y dar certeza a nivel constitucional para que las actividades de la industria petrolera, tales como el procesamiento de gas natural y la refinacin del petrleo, as como el transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de dichos productos y sus derivados, puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por los sectores social y privado, a travs de permisos que otorgue el Ejecutivo Federal. Al respecto, el artculo 28 constitucional establece que no constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas de petrleo y dems hidrocarburos, entre otras, es decir, la funcin de explotar dichos recursos del subsuelo, otorgada en exclusiva a la Nacin por el artculo 27 constitucional. Si bien la funcin exclusiva respecto del petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo consiste en su explotacin, es decir, su exploracin y extraccin, el artculo 28 constitucional considera tambin dentro de las reas estratgicas las funciones que el Estado ejerza en forma exclusiva en petroqumica bsica. Por ello, se propone reformar el artculo 28 de la Constitucin para suprimir a la petroqumica bsica como rea estratgica que no constituye monopolio y sealar expresamente que tratndose de petrleo y dems hidrocarburos se estar a lo dispuesto por el prrafo sexto del artculo 27 de la Constitucin, ya que es dicha norma la que otorga al Estado la funcin de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en el derecho de extraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que ser llevado a cabo en la forma que determine la Ley Reglamentaria. Nuestro pas ya ha dado pasos en esta direccin. Mediante reforma a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de mayo de 1995, se elimin del catlogo de actividades que comprende la industria petrolera a cargo en forma exclusiva del Estado, el transporte, almacenamiento y distribucin de gas metano y licuado de petrleo, quedando nicamente como actividades estratgicas las necesarias para interconectar su explotacin y procesamiento. As, el transporte, almacenamiento y distribucin de gas metano y licuado de petrleo se

transformaron de actividades exclusivas del Estado en actividades que pueden llevar a cabo los particulares mediante permiso. Corresponder a la ley determinar las condiciones bajo las cuales puedan concederse permisos a los particulares para llevar a cabo estas actividades, as como la regulacin a la que estarn sujetos en su operacin, por su inters para la Nacin. Hoy en da, el rgimen fiscal de Pemex est sustentado en un esquema de derechos rgidos, los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversin de la empresa. En otros pases, como Brasil, Colombia y Noruega, las empresas petroleras nacionales pagan contribuciones ms moderadas que las que hoy en da paga Pemex y luego, dependiendo de la rentabilidad de la inversin, se decide de forma ms flexible si el remanente se reinvierte en la propia empresa o se transfiere a la hacienda pblica. La propuesta que se incluir en la reforma hacendaria estar alineada con la necesidad que tiene Pemex de ser ms flexible para conseguir mejores resultados. Ello implicar un cambio de paradigma con dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos ms bajo que en la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos podr ser reinvertido en la empresa o una parte podr ser transferida al presupuesto como si fuera un dividendo que podr emplearse para gasto en escuelas, hospitales, infraestructura de agua o carreteras. Este nuevo esquema har que Pemex tenga un tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. El rgimen propuesto, a diferencia del actual, alinear los incentivos entre Pemex y el Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitir a la empresa ser ms competitiva.

II. 4. Beneficios esperados

1. Lograr tasas de restitucin de reservas probadas de petrleo y gas superiores al 100%. Ello significa que el incremento de la produccin estara acompaado del descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas.

2. Incrementar la produccin de petrleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente, a 3 millones en 2018, as como a 3.5 millones en 2025. 3. En el caso del gas natural, la produccin aumentara de los 5 mil 700 millones de pies cbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, as como a 10 mil 400 millones en 2025. El incremento en la inversin y la produccin incidir favorablemente en el crecimiento del Producto Interno Bruto y en la generacin de empleos, al mismo tiempo que permitir la obtencin de recursos fiscales adicionales, que se destinarn fundamentalmente a las siguientes actividades, enfocadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin e incrementar la competitividad de nuestro pas: (i) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la pobreza extrema y crear mecanismos de redistribucin eficaces, combatiendo al hambre y mejorando los servicios de salud pblica. Los ingresos fiscales adicionales servirn para que los grupos ms vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse, mejorar sus condiciones de vida y contribuir a la competitividad del pas. (ii) Formar a las nuevas generaciones con educacin de calidad y desarrollar capacidades profesionales. As, nuestro pas podr aprovechar su bono demogrfico y generar un nmero creciente de trabajadores de alta especialidad tcnica. Adems, se impulsar el desarrollo tecnolgico nacional, dirigiendo claramente los esfuerzos a obtener soluciones acordes con los nuevos retos geolgicos.

III. ENERGA ELCTRICA III. 3. Propuesta

Es importante sealar que a diferencia de los hidrocarburos, la electricidad no es un recurso natural, por lo que el inters del Estado no es la propiedad sobre la energa, sino que dicha energa llegue a mejores precios a las familias mexicanas e impulse la competitividad del pas. Por lo tanto, la reforma que se somete a consideracin de esa Soberana plantea abrir un mercado de generacin para disminuir los costos sin que el Estado pierda la rectora en el control del sistema elctrico nacional y la exclusividad de transmitir y distribuir la energa como un servicio pblico indispensable para la productividad nacional y el bienestar social. Permitir la generacin de energa elctrica por parte de particulares, facilitar dar a los mexicanos y a los sectores pblico, privado y social energa ms barata. Por lo expuesto, en materia de electricidad, la iniciativa de reforma constitucional pretende generar un marco constitucional idneo para que, en atencin al inters general, se desarrolle un sistema elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos, impulsado conjuntamente por la CFE y por particulares, bajo la conduccin del Estado, tal y como lo marcaba el espritu de las reformas legales realizadas por el Presidente Lzaro Crdenas. Con las reformas propuestas se pretende establecer las bases constitucionales para prever en la legislacin secundaria un modelo que se sustenta en los siguientes elementos bsicos, que garantizan tanto el desarrollo del sistema elctrico nacional como el control del Estado sobre dicho sistema: a) Se reserva al Estado el control del sistema elctrico nacional, asegurando que el desarrollo de las centrales elctricas de generacin, de la red nacional de transmisin y de las redes generales de distribucin tenga lugar de manera eficiente y armnica, que responda a las necesidades de todos los participantes, pblicos y privados y atienda los intereses fundamentales de los usuarios. Lo anterior permitir

que, conforme a las mejores prcticas internacionales, se garantice un despacho elctrico eficiente de la energa generada por las centrales elctricas, bajo principios de imparcialidad e independencia, aprovechando la energa de menor costo en beneficio de los usuarios. Del mismo modo, el Estado contar con las facultades necesarias para regir la expansin de las redes de transmisin y distribucin y, en general, para intervenir conforme a las mejores prcticas internacionales y asegurar la confiabilidad, calidad, continuidad, sostenibilidad y eficiencia del suministro del servicio elctrico a la poblacin. b) Se mantiene la titularidad del Estado sobre los servicios de transmisin y distribucin elctrica, a la vez que se reitera su carcter de servicio pblico. Bajo este marco constitucional la red de transmisin y las redes de distribucin de la Comisin Federal de Electricidad que actualmente se encargan de proveer estos servicios pblicos, se mantendrn bajo propiedad del Estado. Adicionalmente, la nueva redaccin constitucional permitir, conforme a las bases que se establezcan en las leyes, que dicha Comisin celebre contratos con particulares. De esta manera, la titularidad de esas actividades a cargo del Estado no ser obstculo para que su organismo operador pueda auxiliarse de terceros para lograr los fines del servicio pblico. Este esquema incentiva la productividad, la competencia y la reduccin de costos en beneficio de la industria y de los usuarios del servicio elctrico. En esta iniciativa tanto el control del sistema elctrico nacional como la propiedad de las centrales y las redes de transmisin y distribucin de la Comisin Federal de Electricidad que hoy son pblicas se mantienen en manos de la Nacin.

III. 4. Beneficios esperados

El modelo promueve la eficiencia en la programacin y desarrollo de proyectos de generacin, por lo que el primer resultado que se espera de la reforma es que la generacin sea ms eficiente, limpia y econmica. Con este cambio, ser posible acelerar la sustitucin

de generacin de combustleo y disel, que actualmente representa el 20.7% de la generacin para el servicio pblico y ms del 21% de la generacin del Sistema Elctrico Nacional, por generacin limpia y de gas natural, lo que permitir reducir costos. La creacin de un mercado competitivo de capacidad y energa, junto con un proceso de interconexin que aumente la transparencia y eficiencia en el otorgamiento de acceso a la red de transmisin, permitir que haya mltiples desarrolladores responsables del aumento de capacidad, colocando a la CFE en condiciones de competir y otorgndole incentivos para hacer ms eficientes sus propios procesos. Por otro lado, la reforma brindar certidumbre jurdica a los proyectos de participacin privada mientras que el mercado les dar mayor seguridad econmica. Lo anterior permitir reducir el costo de financiamiento de los proyectos privados y, por ende, el costo que pague el usuario final. En la estructura actual del sector, la ausencia de un mercado que permita vender capacidad y energa a clientes distintos a la CFE ha aumentado el riesgo de inversin en el sector y ha concentrado los beneficios de la participacin privada en pocos actores, lo que se ha traducido en costos econmicos y financieros que se trasladan a los usuarios finales. Una vez que se establezca un entorno de reglas claras y seguras para la inversin y la participacin privada, se acelerar la sustitucin de combustleo por energas limpias y gas natural. Asimismo, la CFE podr competir por los grandes usuarios, propiciando an ms las eficiencias y con ello la reduccin de las tarifas elctricas.

Un segundo resultado positivo ser dar garantas de acceso y uso no discriminatorio, en trminos eficientes, a la red de transmisin, como resultado de la nueva regulacin operativa prevista para el Sistema Elctrico Nacional. Las reformas posibilitarn el desarrollo de nuevos proyectos de inversin en el sector elctrico mexicano, particularmente proyectos de energas limpias. La experiencia internacional muestra que el desarrollo de nuevos proyectos de generacin requiere certidumbre en el acceso a la red de

transmisin, as como tarifas de porteo transparentes establecidas con base en criterios de eficiencia econmica. Lo anterior se beneficia de la imparcialidad y calidad tcnica del operador del sistema elctrico, cualidades que evitan los posibles conflictos de inters que podran presentarse de haber una identificacin entre el controlador de la red de transmisin y el titular de las centrales. Con un despacho elctrico operado por un organismo pblico de manera imparcial e independiente y con tarifas de porteo transparentes fijadas de manera eficiente, se mandarn las seales correctas para que el sistema elctrico aproveche la energa de menor costo en beneficio de sus usuarios. Sobre estas bases, se profundizar el cambio tecnolgico puesto en marcha en el sector elctrico, se propiciarn nuevas inversiones, se mejorarn las posibilidades de que el pas alcance en tiempo y forma sus metas en materia de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, y se propiciarn menores tarifas elctricas en beneficio de la poblacin. Un tercer resultado positivo de la reforma en el sector elctrico se producir como consecuencia de las leyes que impongan obligaciones en materia de energas limpias, competencia y servicio pblico y universal. La posibilidad de que las leyes establezcan obligaciones especiales en materia de competencia asegurar que el proceso competitivo avance de manera correcta y sin distorsiones indebidas. Por su parte, los usuarios del sistema elctrico se beneficiarn del establecimiento de obligaciones particulares que aseguren que los fines del servicio pblico y universal se sostengan, y puedan recibir el apoyo de los nuevos participantes privados. La experiencia internacional muestra que puede haber una reduccin significativa de prdidas de 10% o ms en distribucin como resultado de la reestructuracin del sector. Con base en las experiencias en varios pases de Amrica del Sur, se espera que la reforma permita reduccin de prdidas para la CFE a los estndares internacionales en un periodo de 5 a 8 aos, mediante la implementacin de un esquema de regulacin basado en resultados. Cabe sealar que se estima que estas reducciones producirn ahorros importantes a finales de esta dcada, lo cual repercutir en tarifas elctricas menos gravosas para los usuarios. En

el caso de la CFE, uno de los retos ms importantes que afrontamos es revertir el deterioro creciente del patrimonio del organismo. El modelo propuesto en la presente iniciativa apunta en esa direccin. Finalmente, se prev que el Congreso de la Unin establezca la legislacin secundaria que permita la aplicacin efectiva de las reformas, mismas que determinarn el rgimen jurdico bajo el cual podrn participar los sectores pblico, social y privado en las actividades en que sea permitido. En suma, la reforma que se somete a consideracin de esa Honorable Asamblea tiene por objeto dotar al Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos que enfrenta nuestro pas en materia energtica, que, al mismo tiempo que mantiene intactos sus derechos de propiedad y rectora, le permitirn el mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y la participacin de los sectores social y privado en actividades productivas. Se trata, como se ha sealado, de una iniciativa que pretende retomar las reformas impulsadas en esta materia por el Presidente Lzaro Crdenas, a efecto de lograr mejores precios en los energticos en beneficio de los mexicanos y de nuestra economa.

De merecer la aprobacin del Constituyente, corresponder al Congreso de la Unin expedir la legislacin secundaria que desarrolle los mecanismos necesarios para concretar los objetivos planteados y que garanticen que las actividades de la industria se lleven a cabo bajo los principios de desarrollo incluyente, la transparencia, sustentabilidad y proteccin al medio ambiente.