XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Cmo enfrentar los desafos de la transversalidad

y de la intersectorialidad en la gestin pblica? Caracas, 2007

La transversalidad y transectorialidad en el sector pblico

David Ricardo Francisco Solano Cornejo _____________________________ Mencin Honorfica

Introduccin La transversalidad y los temas transversales son temas importantes para la sociedad y el desarrollo, por definicin. Los temas transversales son aquellos que deben abordarse para generar desarrollo sostenible de los pueblos, como son las cuestiones sociales, la educacin, la lucha contra la pobreza, la proteccin del ambiente, la ciudadana, la cuestin de gnero, los derechos humanos, la diversidad cultural, etc. Sin embargo, estos temas no son abordados transversalmente, sino en forma fragmentada, sin una visin comn del Estado en este sentido. Este artculo trata de aclarar conceptos de base para con ello responder a la pregunta por que no existe un tratamiento transversal de los temas transversales por parte del Estado. Asimismo, en una propuesta prctica, identificar algunos aspectos que deberan ser abordados para poder generar este aterrizaje de temas transversales y la contribucin del Estado a lograr resultados sobre ellos. Consideramos que el abordaje de temas transversales es una cuestin de capacidades, conceptuales, procedimentales y actiudinales por parte de los tomadores de decisiones pblicos. Y hacia ello se orientan las propuestas, que consideramos difciles, pero no imposibles de lograr. No hay nada bueno para el pas que sea fcil, y por lograr el desarrollo bien vale el esfuerzo trabajar en ello. I. Algunos conceptos: a) Concepto de transversalidad: Existen muchos conceptos de transversalidad. Este es un concepto que proviene de la pedagoga y es definido como una manera de ver la realidad [...] aportando a la superacin de la fragmentacin de las reas del conocimiento, [...] maneras de entender el mundo y las relaciones sociales en un contexto especfico (Magendzo, 2005). Los conceptos de transversalidad nos llevan a la definicin de temas transversales. Estos son temas que articulan el conocimiento pero que surgen de la realidad. Los temas transversales son aquellos importantes para el desarrollo, y que se convierten en los ejes sobre los cuales se imparten los conocimientos. Ejemplos de temas transversales existen muchos, pero los ms comunes son el gnero, el ambiente, la pobreza o los derechos humanos. Los temas transversales ayudan a generar aprendizaje significativo podramos definirlo en pocas palabras como el aprendizaje que sirve para algo, que tiene sentido en funcin de las circunstancias del individuo o grupo social. Segn Ausubel, el aprendizaje es significativo cuando los contenidos son relacionados con lo que el pblico objetivo ya sabe. Es decir, mediante una relacin trascendente, con una imagen, un concepto o una necesidad del individuo. Un aprendizaje es significativo cuando se relaciona intencional y explcitamente con un aspecto pertinente ya presente en la estructura cognitiva del individuo, dejando claramente establecida la relacin entre lo ya aprendido con aquello por aprender. Pero, contra lo que mucha gente cree, el aprendizaje significativo no se reduce slo a la adquisicin de conceptos. Esta es una creencia muy difundida, donde se asume que lo nico que se debe ensear es conceptos. Sin embargo, el aprendizaje significativo debe ser visto desde el punto de la adquisicin de capacidades, que pueden ser de tres tipos: conceptuales, actudinales y procedimentales. Conceptuales, referidos a hechos, conceptos, informaciones, etc. Actitudinales a
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formas de ver la vida, formas de reaccionar o consideracin de las cosas como buenas o malas, convenientes e inconvenientes. Y procedimentales a formas de hacer las cosas, metodologas, etc. Entonces, la transversalidad se convierte en una forma de ver los diferentes aspectos de la realidad, pero con un eje vertebrador que es un tema transversal, por definicin importante para el desarrollo. Pero no desde el punto de vista que cada parte o cada individuo asume el tema y lo desarrolle como lo considere conveniente, como una tarea ms. Se trata de introducir el tema transversal en la vida diaria de la persona, en su toma de decisiones de todo aquello que vaya a hacer. As, un ingeniero puede tomar en cuenta las condiciones ambientales 1 al construir un puente o una carretera, un empresario tomar en cuenta la cuestin de gnero al decidir sobre aumentos, ascensos o carga laboral, o un funcionario del gobierno considerar los derechos de los diversos grupos al momento de tomar decisiones de promocin de ciertas actividades. Para esto, no se requiere que estas personas sean expertas en cuestiones de gnero, ambientales o de derechos de las comunidades, sino contar con criterios para decidir o buscar la informacin necesaria para ello. Esto es un ejemplo de incorporacin transversal, aquello que trasciende lo temtico y se convierte en criterios de decisin en nuestra vida. b) La diferencia entre la multidisciplinariedad y la interdisciplinariedad y su relacin con el esquema de organizacin del Estado Una vez definida la transversalidad, es importante trabajar dos conceptos que muchas veces se confunden entre s: multidisciplinariedad y Interdisciplinariedad. Multidisciplinariedad significa abordar los temas por varios tipos de profesionales, sin contacto entre s. Es cuando cada profesional considera un tema importante y lo aborda desde su ptica profesional. No existe contacto entre profesionales y el abordaje de un tema comn no slo es simple coincidencia, sino adems es muchas veces contradictorio. Por su parte, la interdisciplinariedad es un estado ms avanzado. Significa ver un problema desde diversas perspectivas, pero en una forma conciente e interrelacionada. No es un esquema fcil si se desea tener resultados, por que implica poner de acuerdo las diversas percepciones de vida que tiene cada tipo de profesional. Requiere un liderazgo integrador, a fin de obtener resultados. Se diferencia de la transversalidad que tiene un principio y un fin, se usa mayormente para resolver problemas muy puntuales y no se incorpora a la vida. Toma en la prctica la forma de proyectos, con todo lo que estos significan, conjunto de actividades para resolver objetivos, con un principio y un fin. Este ltimo tema es una diferencia importante entre la interdisciplinariedad y la transversalidad. La primera busca resolver problemas puntuales, la segunda busca introducir el tema en la vida diaria, en la toma de decisiones. c) La multidisciplinariedad, la interdisciplinariedad y la transversalidad en los procesos de toma de decisiones del Estado en Amrica Latina: Los esquemas de toma de decisiones del Estado son conceptualmente multidisciplinarios, lo cual deviene en multisectoriales. Esto se refleja en la existencia de muchos Ministerios en cada pas. Es ms, existe la creencia que a cada problema nuevo se debe crear un nuevo Ministerio que se encargue de l. Esto tambin abona a la tendencia de los funcionarios pblicos que querer delimitar su campo de accin en funcin de su saber profesional. Sin embargo, tambin existen casos de trabajo interdisciplinario, es decir intersectorial. Esta situacin se puede dar en dos casos: Cuando existe una Autoridad en el tema, caso las autoridades ambientales de Amrica Latina; o
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Definiendo ambienta no slo como aspectos fsicos y biolgicos, sino tambin el conjunto de relaciones entre ellos, as como la relacin de los seres humanos con los recursos y entre ellos mismos.

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Cuando existen proyectos de desarrollo integral de ciertas regiones En el primero de los casos, siendo el ambiente un tema que puede ser afectado desde cualquier actividad humana, profesional, vivencial o de inversin, los modelos de gestin ambiental en los pases cuentan con una autoridad ambiental (al menos en la teora) que toma forma de Ministerio (como en casi todos los pases de Amrica Latina) o de agencia coordinadora (como Panam, Per o Chile, aunque este ltimo en vas a convertirse en Ministerio). Para realizar mejor su trabajo, las Autoridades Ambientales se ven en la obligacin de generar trabajos interdisciplinarios para que los diversos sectores no slo trabajen en las propuestas, sino tambin las incorporen a su esquema de trabajo, a fin que usen estas propuestas para abordar la problemtica respectiva, sin perder su visin tcnica correspondiente. Y aqu surge otro concepto, la transectorialidad. Una Autoridad es transectorial cuando tiene influencia y sus decisiones carcter vinculante con las decisiones de otros sectores. Quizs el concepto de transectorialidad es el que ms se acerca a transversalidad, tal como analizaremos ms adelante. En el segundo caso mencionado (accin conjunta en proyectos de desarrollo), muchas veces se toma reas de importancia nacional para conjugar esfuerzos, sean temporales o de largo plazo. Esto es muy frecuente cuando hay situaciones de emergencia (inundaciones, heladas, sismos, etc.) o cuando el gobierno decide desarrollar una determinada zona estratgica. Esto tiene un principio y un fin, dndose muchas veces el caso que una vez superada la emergencia o terminado el proceso de planificacin los sectores que intervienen olvidan estos lugares o estos temas hasta que sea reclamado por la poblacin (ms an si es pocas pre- electorales) o resurja la amenaza. Podemos decir entonces que la multisectorialidad es un concepto comn en el Estado, y es la forma ms arraigada de afrontar la realidad. Por su parte, la intersectorialidad se manifiesta en algunas ocasiones especiales, cuando existen dos condiciones, no necesariamente excluyentes. Presencia de un liderazgo integrador Presencia de una emergencia o necesidad manifiesta de abordaje de un problema Sin embargo, la interdisciplinariedad no es necesariamente sostenible. Aqu esta otra diferencia sustancial entre la forma de decisiones interdisciplinaria y la transversalidad. El trmino transversalidad est siendo y asumido por algunos lderes polticos en Amrica Latina. As, el Presidente Nstor Kirchner de Argentina y sus ms cercanos colaboradores hablan de la transversalidad como un nuevo sistema poltico. Ellos entienden la transversalidad como una corriente de pensamiento que involucre todas las tendencias, neoliberales, peronistas, etc. que conviven en el espectro poltico argentino. Definido as, este modelo se asemeja ms a un esquema interdisciplinario (o nter ideolgico para ser exacto) que tendra xito si y slo si es aplicado no para la generalidad de la realidad social y econmica de Argentina, sino a casos puntuales, con un liderazgo claro de uno de los grupos, situacin que el Partido gobernante quiere asumir, lo cual ser su principal dificultad. Sin embargo, para que este modelo funcione necesita que se transversalice primero un tema: La necesidad de la accin conjunta para el desarrollo de un pas. d) La transversalidad en procesos no acadmicos: Aunque como manifestamos en la primera parte de este artculo, la transversalidad es un concepto que proviene de la pedagoga y que fue trabajado inicialmente para generar conocimiento significativo, actualmente e cada vez ms comn el pensar que un tema se puede tranversalizar en la accin no pedaggica de una institucin. Por ello, el Ministerio de Educacin de Chile (2005) menciona que existen dos tipos de transversalidad: Transversalidad curricular: Cuando se busca introducir temas transversales en los procesos de enseanza- aprendizaje, con el fin de formar capacidades que contribuyan a la solucin o al manejo adecuado de dichos temas transversales Transversalidad institucional: Cuando la institucin introduce el tema ambiental en su toma de decisiones de todo tipo, por ejemplo inversiones, personal, gestin de su espacio,
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etc. Este concepto de transversalidad institucional, aplicado a una institucin educativa de nivel bsico o universitario, significa una nueva dimensin y significa tambin generar un entorno de aprendizaje adecuado. Es este concepto el que puede ser aplicado a las instituciones del Estado. Podemos decir que la transversalidad se constituye en un contrato, en un pacto con los temas importantes para el desarrollo, que trascienden slo los procesos de enseanza- aprendizaje. Se constituyen en una forma de vivir de las instituciones que a travs de sus procesos de toma de decisiones reflejan la preocupacin por los temas transversales. Estos temas se integran en la planificacin, en las estrategias, en las polticas y en las tcticas de la institucin, logrado un entorno que valora y alienta la asuncin de los temas de desarrollo, a travs de no generar impactos negativos en ellos y generando superacin de situaciones problemticas. e) Son necesarias la multisectorialidad, intersectorialidad, transectorialidad y transversalidad? Hasta aqu se han trabajado 04 conceptos relacionados, y antes de cerrar este captulo es necesario ordenarlos en funcin de importancia para el sector pblico. Podemos decir entonces que la multisectorialidad es la forma usual del Estado de afrontar los problemas. Por su parte la intersectorialidad slo se da en situaciones especficas y su xito depende de algunas condiciones. Sin embargo, su accin no es sostenible si aquello que se trabaja bajo este esquema cuenta con las condiciones necesarias para ello. Aqu surgen dos conceptos importantes: transectorialidad y transversalidad. La transectorialidad se convierte en la expresin sectorial de la transversalidad. Las autoridades transversales se crean en los pases para atender problemas importantes pero que trascienden la accin de un solo sector. Un tema o una autoridad se convierte en transectorial no slo por Decreto, sino cuando los dems sectores asumen el tema y las decisiones de dicha autoridad como vinculantes. Eso significa una asuncin de la importancia primero del tema y luego de la capacidad de dicha institucin para poder dirigir adecuadamente la accin sobre el tema. Una accin intersectorial se convierte en sostenible cuando asume un esquema transectorial, es decir un tema o accin que cruza los sectores y es incorporado en su toma de decisiones. Existen muchas corrientes que manifiestan que no deberan existir entidades transectoriales, sino que cada sector debera incorporar los temas transversales sin necesidad que alguien le diga que hacer. Pero muchas veces los temas transversales se diluyen en el da a da de las instituciones. Es por ello que la realidad Amrica Latina y el estado del conocimiento y la accin sobre los temas transversales exige que, al menos en el corto plazo, existen an autoridades transectoriales, que se conviertan en los promotores de estos temas. Sin embargo, el objetivo de las autoridades transectoriales debera ser desaparecer en el mediano plazo, una vez que los temas transversales hayan sido incorporados en la accin de los dems sectores. II. Estado de la transversalidad- transectorialidad en el sector pblico Entender la transectorialidad como la expresin prctica de la transversalidad en el sector pblico implica muchos cambios en la forma de pensar. Aunque no contamos con informacin estadstica sobre el tema, hay manifestaciones que muestran que esta relacin no es entendida adecuadamente, no slo por los sectores que podramos llamar receptores de transectorialidad (o simplemente receptores) y aquellos promotores de transectorialidad que ya son llamados autoridades transectoriales. En cuanto a los receptores, es importante que sientan que deben contribuir al desarrollo de estos temas transversales, ya que son importantes para el desarrollo del pas. Sin embargo, estas instituciones no perciben con claridad un compromiso con estos temas, y por ende, con el pas, lo cual se manifiesta en las siguientes expresiones visibles: Sentir que se invade su espacio, lo cual se traduce en presentar su queja ante autoridades superiores o el Poder Judicial cuando sienten que existe conflicto de
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competencia, o expresando observaciones intransigentes a leyes, decretos u otros instrumentos legales o reglamentarios promovidos por la autoridad transectorial, o no participando en los procesos de toma de decisiones por consenso que promueven las autoridades transectoriales. Asumir temas transversales como carga adicional, sin visualizar como estos temas ayudan a mejorar su accin institucional y su imagen pblica. Defensa cerrada de los intereses institucionales y del grupo social o empresarial al cual defienden. Cada sector defiende o protege los intereses de un grupo social o empresarial, lo cual es vlido. Pero el problema se da cuando ponen los intereses de esos grupos por encima de los intereses del pas. Poca visibilidad de los problemas que hay que resolver y su importancia para el pas. Muchas veces el tema no es defensa de intereses, sino miopa para ver la relacin entre los temas transversales y el desarrollo del pas. Privilegio de los intereses polticos, lo cual muchas veces es visible en pocas electorales o cuando se privilegia intereses partidarios en desmedro de los intereses del pas o la ciudad. Incapacidad para ver el tema como aporte a su trabajo, al igual que el anterior, no se puede entender cuales sern las mejoras en sus procesos internos y el cumplimiento de sus objetivos asumiendo temas transversales y las alianzas interinstitucionales que esto supone. Menosprecio del trabajo conjunto con otros sectores, ya que para muchos tomadores de decisiones la coordinacin es una prdida de tiempo, con mayor razn cuando se posee los recursos econmicos y polticos para desarrollar individualmente todas las actividades que se consideran necesarias. Muchas de estas causas se producen por deficiencias en el enfoque y en los procesos de las autoridades transectoriales. Estas entidades se convierten en promotores de los temas transversales y deben lograr que otros asuman los temas transversales en su accin diaria, funcin que muchas veces no es entendida por las propias autoridades transectoriales. Esto se refleja en sntomas como los siguientes: Ignorancia sobre su verdadera funcin en el aparato pblico, lo cual se refleja en no entender que existe en las autoridades transectoriales que su funcin en promover un tema transversal y lo que ello significa. Objetivos internos poco claros sobre transversalidad, ya que los trabajadores y funcionarios de las autoridades transectoriales no se visualizan a s mismos como promotores, sino como ejecutores, lo cual produce muchas veces roces con otras instituciones sectoriales. Poca claridad de cmo transversalizar los temas, con un escaso apego a trabajar y desarrollar metodologas para transversalizar los temas que se trabajan. Autoridades transectoriales que pretenden imponer sus ideas, lo cual es contraproducente y contradictorio con su funcin, y para ello la institucin debe tener un trabajo de convencimiento. Poca capacidad de dilogo, lo cual se refleja en las dificultades de la institucin transectorial para liderar procesos de consenso, o en su defecto dejar de lado los procesos de dilogo para lograr sus objetivos. Incapacidad para presentar el tema como aporte al trabajo de los otros sectores, con serios problemas para vender el tema a otras instituciones. Dejar la impresin que quiere apropiarse del tema y del trabajo de otros, solicitado informacin o apareciendo como autor de ideas e informacin generada por otros, lo cual es contraproducente con los objetivos que se quieren lograr. Procesos internos que no privilegien el dilogo o la existencia de presiones internas por
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resultados inmediatos, lo cual origina personal que no est en capacidad de generar procesos de consenso, que por definicin son de mediano plazo y voluntarios. Mirada cortoplacista, que le impide llevar a cabo procesos bien pensados y convincentes de trabajo en relacin con otros sectores. Podemos decir entonces que las autoridades transectoriales han sido la respuesta del Estado a los temas transversales. Pero esta funcin no ha sido entendida por estas mismas instituciones, y mucho menos por otras entidades del sector pblico, generando problemas conceptuales y operativos en el abordaje de los temas de desarrollo. III. Causas que explican la ausencia de una adecuada visin y trabajo en temas transversales. A continuacin, mencionaremos algunas causas que consideramos impiden y seguirn impidiendo en el futuro una adecuada introduccin e importancia relativa de los temas transversales en el Estado, tanto en los receptores de transversalidad como en las autoridades transectoriales. Consideramos que hay 04 causas prioritarias y estructurales: Concepto de desarrollo utilitarista Ausencia de proceso sostenibles Incapacidad para comunicar y educar (y por ende comprometer) en temas transversales Ausencia de objetivos comunes en el sector pblico Existen a su vez algunas otras causas que son resultado de estas primeras: Procesos de formacin de profesionales Incapacidad para trabajar en grupo Creer que slo el rea o institucin transectorial debe trabajar los temas transversales Ausencia de dilogo de saberes Estado que privilegia el control cuantitativo y no brinda la importancia debida a los procesos Pasaremos a desarrollar cada una de ellas: 1. Concepto de desarrollo imperante: Es alarmante la confusin en los tomadores de decisiones cuando de hablar de desarrollo se trata. Muchos dicen que una inversin por s misma traer desarrollo, evidenciando una visin utilitarista del desarrollo y la creencia que ste se mide en soles, dlares, ladrillos, puentes, aulas o computadoras. Esto sucede por considerar crecimiento econmico sinnimo de desarrollo. Pero no es as, desarrollo es crecimiento econmico ms una mejor calidad de vida, lo cual a su vez significa mejor educacin, mejores condiciones de salud, mejores condiciones de empleo, mejores condiciones para desarrollo personal y profesional, mejores oportunidades para invertir o realizar negocios, mayor calidad ambiental, instituciones conocen su razn de ser y son tiles al ciudadano, etc. Ninguno de estos aspectos es material ni nace espontneamente, hay que trabajar en ellos. Por esta razn ninguna inversin puede traer desarrollo por s sola. Ahora bien, revisando los aspectos mencionados en el prrafo anterior, podemos decir que promover el desarrollo implica trabajar lo econmico, lo social, lo ambiental y lo institucional. Pero estos aspectos a su vez son aquellos intrnsecos al desarrollo sostenible por definicin. Entonces podemos llegar a la conclusin que el desarrollo si no es sostenible no es desarrollo; no existe desarrollo sin sostenibilidad. Esto niega aquella creencia que el desarrollo sostenible es un concepto referido slo al desarrollo ambiental. Aunque el trmino proviene del mundo ambiental, nos dice que sin desarrollar los otros tres ejes (econmico, social e institucional) no hay desarrollo que perdure. El entender que no existe verdadero desarrollo si no se respeta las condiciones de sostenibilidad, implica entonces la necesidad imprescindible redefinir en la mente de los tomadores
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de decisiones el trmino desarrollo y darle su verdadera dimensin, para que las acciones a desarrollar vayan hacia ese nuevo paradigma. Por tanto, es necesario entender que el desarrollo no slo implica el aspecto econmico y material. Implica transformaciones en la sociedad privilegiando el respeto a la realidad del otro; conlleva la necesidad de generar las condiciones para que un poblador pueda crecer como persona o trabajador; implica reconocer nuestro papel en la sociedad y cumplirlo; implica respetar el ambiente mo y el de los dems; y tambin entender que mi situacin econmica o social, por abundancia o escasez, no me da derecho a pasar encima de los derechos de otros. Slo una sociedad que visualice estos aspectos y trabaje en ellos, est en un verdadero camino a su desarrollo. 2. Ausencia de procesos que aseguren sostenibilidad de las acciones transversalestransectoriales: Las entidades gubernamentales de carcter transectorial tiene por misin promover el trabajo en temas transversales, eso est claro. Pero al tener que cumplir metas en el tema, ante la impaciencia de las entidades de control para con los procesos, tener presiones polticas por tener que reportar cumplimiento y la visin utilitarista de desarrollo mencionada en el punto anterior, las entidades transectoriales muchas veces optan por modelos poco sostenibles. Definimos aqu la sostenibilidad de una accin como el hecho que los resultados de la misma perduren en el tiempo y sigan siendo usados por las entidades y el pblico objetivo. Pero, a fin de cumplir con estos compromisos asumidos por las entidades transectoriales en forma sostenible, se deben observar las 04 dimensiones de la sostenibilidad: Dimensin econmica, deben existir recursos suficientes para financiar las acciones, Pero hay que tener en cuenta que financiar no significa necesariamente tener dinero fresco o en efectivo, sino contar con los recursos suficientes para cumplir las actividades previstas, pudiendo ser estos recursos financieros, mano de obra o aporte en especie. Dimensin social, la necesidad de lograr que los actores del proceso (trabajadores, directivos y pblico objetivo) se apropien de las propuestas, las hagan suyas y se consideren parte de los procesos. Esto est directamente relacionado con la generacin de capacidades. Dimensin ambiental, no generar impacto ni en los recursos naturales ni en la calidad del ambiente donde se desarrollan las acciones. Dimensin institucional, visto como el fortalecimiento de las instituciones, lo cual no slo es dar dinero a estas instituciones, sino tambin lograr que se incorpore en su desarrollo diario. Esta ltima dimensin no se logra slo con dar dinero o financiar actividades de otras entidades. Esto es lo que se ve generalmente en los proyectos de fortalecimiento institucional, una gran oferta de recursos financieros por parte de la entidad promotora y un reclamo constante de recursos financieros por parte de la entidad receptora. Pero si no se contempla las otras tres dimensiones de la sostenibilidad, slo se lograr resultados (si es que se logran) que no perdurarn y no ayudarn a desarrollar los temas transversales. 3. Incapacidad para comunicar y educar (y por ende comprometer) en temas transversales: La comunicacin ha sido y es a menudo un recurso muy mal utilizado en procesos de involucramiento de las entidades y la poblacin en temas transversales Siempre los procesos de comunicacin y educacin han corrido paralelos y sin relacin con los procesos de gestin. Dijimos en la primera parte de este artculo que la transversalidad tiene una estrecha relacin con la generacin de capacidades. Y en ello los proceso de educacin y comunicacin tambin juegan un papel importante. Los temas transversales como los ambientales, derechos humanos, gnero etc. son muy difusos, que han sufrido y sufren an de poca claridad en metas y resultados a lograr, inclusive de parte de los mismos decisores de poltica en estos temas, tal como hemos visto a lo largo de este
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artculo. Esto se explica en gran parte por que la comunicacin y educacin en temas transversales se han limitado a la comunicacin institucional o cientfica sin contribuir con los procesos que lleven al desarrollo social. Fcil solucin en este campo es la generacin de folletos, videos, con la equivocada creencia que con ellos se logran los objetivos. Est demostrado que las personas no practican ciertas conductas o no desarrollan ciertas acciones por una de tres causas: Por que no saben nada del tema Por que saben pero no lo consideran importante Por que lo consideran importante, pero no saben que hacer al respecto. Sobre la base de esto, hay varias creencias equivocadas en el uso de las estrategias de comunicacin, como por ejemplo Considerar la educacin y la comunicacin como fines en s mismos, y no como herramientas para soportar procesos de gestin en temas transversales. Considerar los temas de educacin y comunicacin como postergables, cuando por el contrario son las primeras y las ltimas acciones que todo ejecutor de temas transversales debe realizar para lograr la sostenibilidad de sus acciones. Dejar la ejecucin de comunicacin y educacin a personas no especializadas, vicio muy comn en temas sociales y ambientales. Debe haber una intervencin de profesionales en comunicacin, con apoyo de los tcnicos. Unos sin los otros ser muy difcil que logren resultados importantes. Limitar la educacin y comunicacin a la generacin materiales, sin considerar que estos son slo medios para los objetivos. Est demostrado que la educacin y comunicacin son herramientas que sustentan la toma de conciencia de los ejecutores y pblico objetivo en cualquier tema, ms an en temas transversales. Si el abordaje de los temas transversales se genera a fin de buscar el desarrollo, este nunca se lograr sin la participacin del pblico, y esta ltima ser posible con procesos de comunicacin adecuados 4. Ausencia de objetivos comunes en el sector pblico: Los temas transversales necesitan objetivos claros para ser abordados. Y estos objetivos no existen en el sector pblico ms all de grandes enunciados como superar la pobreza o proteger el ambiente. Pero qu significa eso en la prctica?, Esta es una pregunta a la cual no se responde con claridad. Ante esta indefinicin, las diferentes entidades del estado no conocen cual es su contribucin real a estos grandes enunciados, lo cual dificulta la transectorialidad. Por ello, surgen interpretaciones diferentes de cmo debe ser por ejemplo, la lucha contra la pobreza, dependiendo de esta interpretacin lo que cada sector sabe hacer. La teora dice que el Estado debe ser un grupo monoltico para abordar los grandes objetivos nacionales. Pero esto en la prctica no existe dado que no existen dichos grandes objetivos nacionales claramente definidos, ni metas definidas y como debe cada sector contribuir a ellos. Mientras eso no exista, la transectorialidad y la transversalidad necesaria para el abordaje de los grandes temas podr existir en las leyes, pero en la prctica cada entidad del estado trabajar segn su libre interpretacin, disminuyendo la posibilidad tener impactos en los grandes problemas de desarrollo del pas. 5. Formacin de los profesionales: La transversalidad del desarrollo no es una prctica comn en nuestras universidades. La formacin an se desarrolla en funcin de compartimentos estanco y de reas tcnicas separadas entre s. Quizs el tema de desarrollo que ms se ha acercado a la transversalidad es el tema ambiental, aunque su desarrollo dista an de ser muy difundido. Con una formacin con estas caractersticas, nuestros profesionales no tienen la prctica ni la
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formacin ni la capacidad de abstraccin para poder entender como su accin profesional contribuye al desarrollo de su pas o su espacio local. Es ms, se desprecia la capacidad de abstraccin como propia de carreras filosficas e impensable en las carreras tcnicas. Esto trae por supuesto una incapacidad de los profesionales de incorporarse a los procesos de desarrollo y su poca capacidad de dilogo con profesionales que no tiene su propia formacin, caracterstica fundamental para l trabajo transversal. 6. Incapacidad para trabajar en grupo: Como consecuencia de lo anterior, las entidades del estado tienen serios problemas para trabajar en grupos. Al no entender lo que cada entidad debe aportar, se considera el trabajo comn como un campo de batalla donde no hay que dejar que el enemigo tome rditos que pueden hacer peligrar la imagen de nuestra institucin. Es as como se evita los temas que pueden generar problemas y se buscan los temas donde puede haber mayores recursos. Son pocas las entidades estatales que abren sus puertas a la participacin de otras entidades, an contando con los recursos para desarrollar los procesos en solitario. Esta debe ser las caractersticas de las autoridades transectoriales. 7. Creer que slo el rea o la institucin transectorial dedicada al tema tiene que ver con l: Otra consecuencia del poco entendimiento de la transversalidad de los temas de desarrollo, es la tendencia de muchas instituciones de no involucrase en ellos, con la certeza que slo la entidad transectorial dedicada al tema debe trabajarlo. Los temas transversales necesitan que cada sector asuma su responsabilidad. Es decir deben integrarla a la realidad y la vida diaria de cada institucin. Los temas transversales son imposibles de ser abordados por una sola institucin. Por ello, el involucramiento de todas las entidades el Estado es necesario e imprescindible para tener xito e impacto sobre los temas transversales. 8. Ausencia de dilogo de saberes: Dado que los temas transversales son aquellos que debe introducirse en la vida diaria, hay que conocer las creencias y saberes de diferentes grupos. Esto ausencia de dilogo de saberes no slo genera dificultades de entendimiento entre entidades estatales, sino tambin diferentes interpretaciones de lo que el pblico objetivo quiere o necesita. Y en ese sentido, la incapacidad de dilogo de las entidades del sector pblico con sus pares, tambin se refleja en su incapacidad de dilogo con otras instituciones, condicin necesaria para trabajar adecuadamente los temas transversales. 9. Estado que privilegia el control cuantitativo y no da importancia a los procesos:

Los temas transversales y su tratamiento adecuado necesitan proceso de consolidacin de redes de trabajo, de grupos cohesionados conformados por representantes de varias instituciones, que van trabajando juntos, construyendo confianza y dando resultados en el tiempo.
Esto es un proceso que no se da en corto plazo, sino requiere un periodo de maduracin muchas veces largos, ms an si se construyen cruzando periodos gubernamentales. Esta lgica no es entendida por los organismos de control estatal, que privilegian los resultados numricos, sin considerar los procesos como medidas adecuadas de resultados que deben cumplir las entidades estatales. Podemos decir entonces que las deficiencias en el abordaje de los temas transversales se explican por ausencia de capacidades en el sector pblico, capacidades que son conceptuales (conceptos de desarrollo y sostenibilidad), procedimentales (mtodos de trabajo conjunto) y actitudinales (actitud institucional frente a los temas transversales).
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IV. Algunas alternativas que pueden ayudar a mejorar la transversalidad y la interdisciplinariedad en la accin del sector pblico: En esta seccin queremos contribuir planteando algunas estrategias que podran ayudar a un mejor tratamiento de los temas transversales por partir del estado, de tal manera de abordarlos para contribuir a la solucin que de ellos se desprenda. Pero hay temas que pueden ser abordados en el corto y mediano plazo, pero otros requieren an algunos cambios de estructuras mucho ms profundos. Estas estrategias pueden ser: 1. De corto plazo: a) Fijacin de temas transversales b) Definicin de objetivos y metas comunes c) Nombrar y fortalecer una institucin encargada de cada tema d) Definicin de metas por cada sector- Aplicacin de un Tablero de Mando Estratgico e) Promover la visin de sistemas f) Liderazgo del alto nivel g) Definir con claridad las propuestas tcnicas a aplicar h) Revalorar los procesos i) Pensar en sostenibilidad j) Comprometer al pblico interno (servidores pblicos) y externo, y para ello mejorar la comunicacin y educacin sobre los temas transversales 2. De mediano plazo: a) Reforma del Estado b) Promover esta visin en la formacin de profesionales- Competencias A continuacin pasaremos a desarrollar cada una de ellas: 1. Medidas de corto plazo: a) Fijacin de temas transversales: Lo cual significa que el Estado como conjunto debe reconocer cuales son los temas transversales que debe trabajar y que son prioritarios para el desarrollo del pas. Y estos deben ser fijados oficialmente y a travs de documento legales y reglamentarios que digan cuales son los temas transversales que deben ser abordados. Esto requiere un trabajo participativo, en el cual el Estado debe recoger el sentir ciudadano, y en coordinacin con los tcnicos, definir con claridad aquellos temas que abordar. No se debe pretender tener una perfeccin en la primera interaccin, pero si se debe configurar un proceso abierto que permita discutir y definir adecuadamente los temas, lograr que las personas tengan claro el concepto de cada tema y su significado, y luego incorporarlos a una lista de trabajo. b) Definicin de objetivos comunes: El Estado como todo debe plantearse como un todo los objetivos y las metas que desea lograr en cada tema transversal. Esto debe significar un delicado equilibrio entre lo tcnico y lo poltico, con metas parciales para cada ao y una meta por periodo de gobierno, pero siempre cumpliendo con los tres requisitos de un objetivo estratgico: mensurable, retador y alcanzable. c) Nombrar y fortalecer una institucin encargada de cada tema: Es necesario que cada tema estratgico cuente con un campen al interior del estado, y esta entidad transectorial debe contar no slo con un Decreto que lo nombre como tal, sino adems con la Facultad para pedir cuentas y sancionar a aquellos que no cumplan con las funciones que les correspondan. Adems debe contar con la autonoma presupuestal necesaria para ello. Por ello, no puede ser una entidad adscrita a un sector, debe estar adscrita o a la Presidencia de la Repblica o al Primer Ministro, donde exista la figura. En caso de estar adscrita a un sector, pues no tendr la fuerza para sancionar a su propio sector, por ejemplo. Pero una decisin de abordar los temas transversales debe estar respaldada por el respeto a la funcin del organismo o los organismos encargados de los temas transversales. No es necesario
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crear nuevas instituciones, puede dejarse la tarea a un rgano ya existente, pero con las caractersticas mencionadas. d) Definicin de metas por cada sector- Aplicacin de un Tablero de Mando Estratgico: Una vez definidas las metas del Estado como todo, cada sector debe identificar cul es su contribucin a esta meta nacional, desde el trabajo que hace. Con estas metas se puede elaborar un Tablero de Mando estratgico, donde se puede tener no slo las metas que se debe cumplir y cuando (ideal para conocer por que se han logrado o no las metas planteadas por el estado como un todo), sino adems para poder medir con claridad cual es el presupuesto asignado a esas metas por todo el aparato estatal. Somos unos convencidos que el Estado debe aplicar las herramientas del sector privado cuando sea necesario y adecuado, y un Tablero de mando Estratgico puede ayudar a ello. e) Promover la visin de sistemas: Un tema importante es que el estado se visualice como todo, lo cual no es muy comn en nuestros pases de Amrica Latina. Las instituciones estatales se visualizan a s mismas (implcita o explcitamente) como separadas, sin objetivos comunes, y como competidoras entre s por recursos y competencias. Esta forma de pensar es fatal si se quiere lograr xito en temas transversales como la lucha contra la pobreza, la proteccin del ambiente, la proteccin de la niez o los derechos humanos. Entonces, es necesario que a travs de estos objetivos de Estado, las entidades se sientan como parte de un gran equipo. Este trabajo debe ser promovido desde el ms alto nivel, desde el Presidente de la repblica o el Primer Ministro, de tal manera que sientan que cuando las entidades del Estado trabajan en conjunto por objetivos comunes, los resultados de la interaccin de los diferentes Ministerios en su relacin no son se suma cero (lo que yo gano, lo pierde el otro) sino ganar- ganar, donde todos ganan y sobre todo los habitantes del pas. f) Liderazgo del alto nivel: Aunque lo hemos venido mencionando en otros acpites, queremos dejar explcito que el trabajo en temas transversales, como toda decisin estratgica, debe estar liderada por la cabeza de la institucin, en este caso el Presidente de la Repblica o el Primer Ministro. De no ser as, estar sujeta a simpatas o antipatas personales para su xito o su fracaso. g) Definir con claridad las propuestas tcnicas a aplicar: Es una costumbre de los profesionales (no slo en el sector pblico) plantear objetivos, metas, pero no pensar en la propuesta tcnica. La experiencia muestra que los desacuerdos no estn en los problemas, sino en las soluciones. Por ello, por cada propuesta de metas se debe plantear con claridad como se piensa lograr. Por supuesto, esta propuesta puede ser mejorada, o cambiada totalmente en el camino, pero debe haber una lgica de pensamiento completo, no slo que quiero sino como llegar a ello. h) Revalorar los procesos: Nuestros aparatos gubernamentales no son perfectos y es un consenso casi unnime que deben ser mejorados. Pero mientras exista un desprecio por los procesos y las metas parciales como expresiones vlidas de metas alcanzadas, ser muy difcil poder mejorar. Es necesario que nuestros aparatos gubernamentales revaloren la necesidad de procesos, aunque estos deben ser claros y orientados a lograr resultados. Esto se contrapone a la visin cortoplacista y de lograr resultados en mi gestin que impera en el sector pblico, cambiando esta mirada por la contribucin a grandes objetivos nacionales, como son los temas transversales Esto tambin implica que los organismos de control del Estado tengan una visin de la utilidad de los procesos y la flexibilidad de los mismos. Es usual que los rganos de control sean muy exigentes con los planes anuales (que son necesarios) pero exigiendo metas duras (documentos, leyes, reuniones, etc.) cuando no son estas metas las que generan el cambio. Debe existir una mayor valoracin de los cambios de actitudes o generacin de capacidades (que se pueden medir) de tal manera de lograr un abordaje sostenible de los temas transversales. i) Pensar en sostenibilidad: Condicin que no es muy comn en el sector pblico. Existe una obsesin por mirar slo los resultados econmicos (como los indicadores macroeconmicos) sin una mirada de las otras tres dimensiones como lo social (que los ejecutores y los receptores se sientan parte de las propuestas) lo ambiental (fuente de muchos problemas sociales en los ltimos aos) y lo institucional. El Estado debe pensar en estas condiciones para poder lograr que aquello que se trabaje perdure en el tiempo y no se convierta en slo una situacin pasajera o electoral,
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condicin que se desdice de la transversalidad como concepto. j) Comprometer al pblico interno (servidores pblicos) y externo, y para ello mejorar la comunicacin y educacin sobre los temas transversales: Los temas transversales son por definicin difciles de entender y de comunicar, por lo mismo que tiene muchas aristas relacionadas con la vida de las personas. Pero, si no se generan estos procesos, tanto al interior como al exterior de las instituciones, las personas no se comprometern con los procesos y el xito ser casi imposible Debe cumplirse dos condiciones: Buscar el compromiso de las personas, no slo que conozcan el tema Debe trabajarse en forma profesional, no con ingenieros u otros profesionales jugando a ser comunicadores. Estas dos condiciones reflejan los problemas de este tema en el sector pblico, y es necesario que sean tomados en cuenta. Y para ello tambin se debe entender algunas caractersticas de los funcionarios pblicos, como el primer pblico objetivo que debe comprometerse con las propuestas: No es un bloque homogneo, sino compuesto por diferentes tipos de profesionales, con formaciones y deformaciones profesionales diferentes No existe la habilidad de desaprender Prefiere el status quo Cualquier abordaje diferente de la realidad generar angustia y por ende resistencia Estas condiciones hacen que estemos ante un pblico complejo que es necesario ser abordado de forma diferenciada. En cuanto al pblico externo, hay tres condiciones que deben tenerse en cuenta: Esta disperso Es heterogneo Slo le interesa aquello que les d algn beneficio real Estas condiciones bsicas debe tomarse en cuenta para cualquier proceso de comunicacin sobre temas transversales. Pero repetimos, si no hay compromiso de pblico interno y externo, no habr xito en el abordaje de los temas transversales, y sin comunicacin y educacin, no habr compromiso. 2. Medidas de largo plazo: Aqu mencionaremos algunos cambios de tipo estructural que deben darse para promover el tratamiento adecuado de los temas transversales por parte del Estado. a) Reforma del estado: Para mejorar los procesos de trabajo en temas transversales es necesario que el Estado pueda ser mejorado. Existe en Amrica Latina una corriente favorable a la Reforma del Estado, arguyendo como principales razones el crecimiento demogrfico y la necesidad de llegar a rincones ms alejados de cada pas. Estos temas son fundamentales tambin en el trabajo de temas transversales, que tiene relacin con la vida misma de las personas. Es por ello que una reforma del estado debera, a fin de mejorar el trabajo de temas transversales y transectoriales, contemplar lo siguiente: i. Descentralizacin de decisiones, con aplicacin del principio de subsidiariedad no slo en la capacidad sancionadora, como se aplica o se reclama generalmente, sino en la capacidad de toma de decisiones, con el apoyo de los niveles centrales y/o federales de los pases. As, los temas transversales podrn ser introducidos con mayor facilidad a la vida misma de los diferentes pueblos, con caractersticas locales y por ende, con mayor probabilidad de aceptacin. ii. Mejora de los procesos de planificacin, donde se pueda visualizar el efecto de las variables ambientales sobre las otras, sobre todo la econmica. Existen casos (como Per) donde el aparato de planificacin fue desaparecido el ao 1992 y esa funcin es asumida (hasta el da de hoy) por el Ministerio de economa y Finanzas. Esto origina una prevalencia inmensurable de los aspectos econmicos sobre los otros, no dejando lugar a
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la accin sobre los temas transversales si afectan la caja fiscal, y slo son tomados en cuenta ante orden puntual del Presidente de la Repblica. iii. Mejorar de los procesos de transectorialidad, con la posibilidad que estos procesos sean introducidos en los diferentes sectores y formen parte de las decisiones estratgicas del Estado. iv. Definicin clara de competencias, de tal manera de no ir creando nuevas competencias en funcin a vaivenes polticos o a celos institucionales, como sucede cuando su sector se atribuye una funcin si lo cree conveniente el Jefe de turno, en funcin de su peso poltico, perjudicando la toma de decisiones y la rpida accin del Estado y dando lugar a conflicto de competencias. Tambin deberan existir mecanismos claros para definir aquellos temas que surgen en el camino, y que no se visualizaron al principio de los procesos. v. Mejora de procesos de participacin: La participacin tiene varias caractersticas que la hacen necesaria como elemento a tomar en cuenta para una adecuada Reforma del Estado, de tal manera de asegurar la sostenibilidad de los resultados y la introduccin de los temas transversales. La participacin ciudadana tiene los siguientes beneficios: Introduce en los procesos una amplia gama de ideas, experiencias y conocimientos. Mejora los procesos de toma de decisiones al involucrar a las partes Reduce la posibilidad de conflictos Aumenta la posibilidad de lograr soluciones sostenibles. Facilita el monitoreo de las soluciones. Mejora la confianza y las relaciones de cooperacin a largo plazo Pero para ser efectiva la participacin debe cumplir los siguientes requisitos: Proactiva, es decir se debe actuar previniendo los problemas y no slo apagando incendios De Inclusin amplia que se traduce en no excluir a los grupos opositores. Generar responsabilidad compartida, lo cual significa que cada parte debe conocer y asumir su parte en el trabajo conjunto. Ser abierta y flexible en todo el proceso. Generar acceso de la poblacin a los que toman decisiones. Ser transparente. Generar respeto e inclusin de aportes del pblico, para que la participacin sea incentivada y que la gente sienta que sus aportes son tomados en cuenta b) Mejora de los procesos de formacin de profesionales- formar capacidades: Los profesionales que toman decisiones en las instituciones son fruto del trabajo que hacen las Universidades. Y mientras las Universidades no generen en sus egresados la mirada de transversalidad, ser muy difcil que la mirada de transversalidad sea comn en nuestros tomadores de decisiones pblicos. Para ello, la Universidad debe transversalizar los temas de desarrollo. Las respuestas que se dan en las Universidades a estos temas son mayormente. Generacin de cursos estanco. Generacin de entes de investigacin, sin relacin con la parte acadmica Esta forma de abordaje contribuye a la visin fragmentada de los diversos temas que tiene el Estado en sus diversas intervenciones, tal como manifestamos en la primera parte de este artculo. Esto se debe a que dentro de la Universidad existe: Mirada fragmentada de la realidad Cultura interna homogenizadora nfasis en las disciplinas y no en la realidad Escaso entendimiento de la realidad y sus caractersticas por parte de los docentes

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Resistencia a de-construir lo aprendido, es decir a desarmar barreras y estar dispuestos a

volver a armar el conocimiento.

nfasis en generar conocimientos y no en el desarrollo de capacidades procedimentales y

actitudinales ante el desarrollo Escaso entendimiento de los docentes de cmo su prctica profesional puede afectar, positiva o negativamente al desarrollo, y su papel dentro de la sociedad Poca valoracin de la sociedad ante el rol docente. Ante esta realidad, la Universidad debe promover lo siguiente, a fin de contribuir a la generacin de profesionales que contribuyan a la transversalidad Generar mirada holstica de la realidad Aceptar la diversidad de temas nfasis en el desarrollo de capacidades y no slo de conceptos Formar profesionales orientados a objetivos Formar docentes orientados al desarrollo Generar capacidades para trabajar en grupo, de tolerancia, de aprender a aprender y de aprender a desaprender La Universidad debe dejar de lado su mirada unidireccional y entender que el desarrollo de Amrica Latina necesita profesionales que puedan ver la realidad con su complejidad y no reducirla a lo que entienden. Slo as los temas de desarrollo podrn ser abordados con la transversalidad que se merecen e incorporados en la vida diaria de cada actor del desarrollo. Conclusiones Una realidad compleja como la de Amrica Latina merece soluciones complejas. Y eso consiste en cambiar nuestras formas de ver nuestra contribucin al desarrollo. Transversalidad no significa hacer ms de lo que debemos, slo reconocer como desde nuestra labor diaria contribuimos para el desarrollo, y trabajar en ello. Existen algunas propuestas para trabajar la transversalidad, como son las autoridades transectoriales, pero estas no se asumen a s mismos como promotoras de temas transversales y ello genera muchos problemas en la gerencia y en el logro de resultados en estos temas. Por ello, es necesario generar metas claras y liderazgos de alto nivel para generar resultados tangibles y en beneficio de la poblacin. Pero para lograr resultados sostenibles, hay que romper esa mirada slo econmica del desarrollo y mirar que la sostenibilidad pasa tambin por la formacin de capacidades sociales, ambientales e institucionales. Y en ello, una nueva mirada de algunos actores importantes como el propio Estado y las Universidades se hace necesaria y urgente. Bibliografa Magendzo, Abraham (2005), Currculo y transversalidad: una reflexin desde la prctica, en Revista Internacional Magisterio, educacin y pedagoga, N 16, Bogot, Solano, David (2001), Comunicacin y generacin de conciencia ambiental, en Tpicos de educacin ambiental, Vol. 3 (3), pp. 52-57, abril, Mxico. __________ (2004), El cuadro de mando integral y su aplicacin a la Gestin Ambiental, Artculo presentado a la Conferencia Latinoamericana de Escuelas de Administracin (CLADEA), Lima. Ministerio de Educacin de Chile (2004), Cmo introducir los Objetivos Fundamentales Transversales en el aula. Ministerio de Educacin. Santiago. OLVE, Nils-Gran (2000), Implantando un cuadro de mando integral. Ediciones Gestin 2000. Barcelona. Organizacin de Estados Americanos- OEA (2001), Estrategia interamericana para la participacin pblica en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible, Washington,
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OEA. Oraisn, Mara (2006), La transversalidad en la educacin moral: sus implicancias y alcance, presentado en el Foro Iberoamericano sobre Educacin en valores organizado por la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), del 02 al 06 de octubre de 2006 en Montevideo.

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