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POLITIQUE D’IMMIGRATION EN EUROPE

par Dr Ioannis M. Varvitsiotis, MdPE

avec la coopération de Gavriil Kampouroglou

MdPE avec la coopération de Gavriil Kampouroglou P R E FAC E D E H A
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VERS UNE POLITIQUE COMMUNE EN MATIERE D’IMMIGRATION AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE

EVOLUTION 1999-2005

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TABLE DES MATIERES

> PREFACE DE HANS-GERT POETTERING, MdPE PRESIDENT DU GROUPE DU PPE-DE AU PARLEMENT EUROPEEN

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> INTRODUCTION DE EWA KLAMT, MdPE, COORDINATRICE DU GROUPE DU PPE-DE DE LA COMMISSION DES LIBERTES CIVILES, DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTERIEURES DU PARLEMENT EUROPEEN

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INTRODUCTION

1. PRINCIPES GENERAUX

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2. OBJECTIF ET STRUCTURE DE L’ETUDE

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Ι.

FORMATION D’UNE POLITIQUE COMMUNE SUR L’IMMIGR ATION A PARTIR DES ANNEES 80

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1. DE L’ACTE UNIQUE EUROPEEN AU TRAITE D’AMSTERDAM

17

2. IMPORTANCE DU CONSEIL EUROPEEN EXTRAORDINAIRE DE TAMPERE

20

3. AUTRES SESSIONS IMPORTANTES DU CONSEIL EUROPEEN

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ΙΙ. EVOLUTION DANS LE DOMAINE DE LA POLITIQUE EUROPEENNE COMMUNE SUR L’IMMIGR ATION A PARTIR DE LA DATE DE L’ENTREE EN VIGUEUR DU TRAITE D’AMSTERDAM

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1. COOPERATION ADMINISTRATIVE

26

2. PROTECTION DES FRONTIERES EXTERIEURES DE L’UE ET GESTION DES FLUX MIGRATOIRES

26

 

2.1.

Gestion des flux migratoires

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2.2 Politique des visas et contrôle aux frontières extérieures de l’UE

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2.3.

Politique d’éloignement

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3. IMMIGRATION LEGALE

33

4. PROVISIONS JURIDIQUES POUR LES RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS

36

4.1. Politique contre les discriminations

36

4.2. Intégration des ressortissants de pays tiers

38

5. POLITIQUE EN MATIERE D’ASILE ET DE REFUGIES

40

6. BILAN DES PROGRES

43

7. PLAN D’ACTION POUR L’APPLICATION DU PROGRAMME DE LA HAYE

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ΙΙΙ. EVOLUTION AC TUELLE DE L A POLITIQUE SUR L’IMMIGR ATION DES ETATS MEMBRES DE L’UNION EUROPEENNE A UN NIVEAU NATIONAL

47

1. LES PAYS D’IMMIGRATION TRADITIONNELS

47

1.1. Allemagne

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1.2. Autriche

51

1.3. Belgique

57

1.4. Danemark

60

1.5. Finlande

62

1.6. France

65

1.7. Irlande

71

1.8. Luxembourg

73

1.9. Pays-Bas

75

1.10.Royaume-Uni

78

1.11. Suède

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2. LES NOUVEAUX PAYS D’IMMIGRATION

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2.1. Chypre

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2.2. Espagne

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2.3. Grèce

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2.4. Italie

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2.5. Malte

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2.6. Portugal

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3.

LES PAYS DE L’EUROPE DE L’EST

103

3.1. Hongrie

103

3.2. Pologne

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3.3. République Tchèque

108

3.4. Slovaquie

110

3.5. Slovénie

112

3.6. Les pays baltes: Estonie, Lettonie, et Lituanie

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IV. CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS D’AC TION

117

V.

BIBLIOGR APHIE

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1. BIBLIOGRAPHIE PRIMAIRE

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2. BIBLIOGRAPHIE SECONDAIRE

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O N E U R O P E E N N E E V O L

PREFACE

R O P E E N N E E V O L U T I O

La gestion de l’immigration est devenue aujourd’hui l’un des enjeux majeurs de la politique européenne. D’une part, la libre circulation au sein de l’Union européenne étant une réalité, les États membres ne peuvent plus résoudre individuellement les problèmes liés à l’asile et à l’immigration, auxquels il faut apporter une réponse au niveau européen. D’autre part, la pression migratoire exercée par les États voisins de l’Union européenne, et en particulier par les pays d’Afrique du Nord, ne cesse de s’accroître. Il ne fait aucun doute que seule une approche communautaire permettra de relever les défis politiques et économiques de l’immigration.

Depuis les années quatre-vingt-dix, l’évolution du droit européen traduit une prise en compte croissante de ces impératifs politiques. Les bases juridiques nécessaires à cette fin ont été mises en place et la réglementation communautaire a progressivement été aménagée dans ce sens. Cette publication présente de manière claire et intelligible cet important volet politique de l’Union européenne, et donne aussi bien aux passionnés de politique, qu’aux spécialistes, un aperçu et une vue d’ensemble de cette branche essentielle du droit européen.

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Je suis heureux que mon collègue Ioannis Varvitsiotis ait pris la peine d’approfondir, dans le cadre de la présente publication, des thèmes aussi importants pour notre groupe parlementaire, et qu’il ait, ce faisant, apporté une pierre, et non des moindres, au débat politique de demain sur la politique à mener en matière d’immigration.

sur la politique à mener en matière d’immigration. Hans-Gert Poettering, MdPE, Président du Groupe du PPE-DE

Hans-Gert Poettering, MdPE, Président du Groupe du PPE-DE au Parlement européen

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O N E U R O P E E N N E E V O L

INTRODUCTION

P E E N N E E V O L U T I O N 1

Nous sommes au début d’un chemin, long et hardu, qui mène à une politique commune en matière d’immigration.

Petit à petit, les mesures prises dans différents domaines vont engendrer ce que, même dans leurs rêves les plus hardis, les pères fondateurs de l’Union européenne n’auraient jamais eu l’audace d’imaginer: une politique commune en matière d’immigration. Ce dispositif règlementaire englobera tous les aspects de cette question: l’accueil des réfugiés, le droit d’asile, le rassemblement familial, l’immigration économique, le séjour temporaire de la main-d’œuvre, la lutte contre l’immigration clandestine, la traite des êtres humains, tout comme les mesures d’éloignement, les accords de réadmission et la sécurisation des frontières extérieures.

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Celui qui se saisit de cette publication s’attend à lire un ouvrage spécialisé. La présente étude répond à cette exigence, puisqu’elle dresse un panorama aussi complet qu’impressionnant: dans la présentation et l’évaluation des progrès accomplis à ce jour en vue de mettre en place une politique commune en matière d’immigration, ni les règlementations jusqu’ici élaborées au sein des États membres, ni la situation actuelle propre à chaque État membre ne sont perdues de vue. De même, à l’échelle européenne il a été tenu compte tant du rôle que des avis des différentes institutions. Tout cela vous attend donc dans les pages qui vont suivre.

Le mérite particulier des auteurs réside dans l’articulation logique et dans la formulation claire et précise de faits complexes. La présente publication se distingue donc, non pas seulement par le fait qu’elle constitue un panorama bien argumenté pour les initiés, mais qu’elle offre également à tout lecteur intéressé un bon aperçu d’un thème aussi complexe que passionnant.

Ewa Klamt, MdPE, Coordinatrice du Groupe du PPE-DE de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen

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INTRODUCTION

1. PRINCIPES GENERAUX

Avec l’augmentation continue des mouvements migratoires et l’abolition des frontières internes de l’UE, les États membres de l’Union européenne ont pris conscience d’une situation qui avait commencé à apparaître dès le début des années 80, à savoir que les questions de politique sur l’immigration ne pouvaient plus désormais être seulement résolues à un niveau national ou intergouvernemental. Jusqu’à la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam le 1er mai 1999, les efforts des États membres en matière de politique sur l’immigration et l’asile, ainsi que le contrôle des frontières extérieures étaient principalement concentrés sur la coopération intergouvernementale. Avec le Traité d’Amsterdam, les États membres ont accentué leur intention d’harmoniser à long terme les domaines susmentionnés et ont posé comme un de leurs objectifs principaux la création progressive, le maintien et le développement d’un «espace de liberté, de sécurité et de justice». Le Conseil de l’Union européenne a reçu la mission d’instaurer dans une durée de cinq années à compter de la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam des mesures dans les domaines suivants:

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1. développement d’un partenariat à un niveau politique, économique et social avec les pays d’origine des immigrés et des demandeurs d’asile pour améliorer les conditions de vie et les possibilités d’emploi dans ces pays, la lutte contre la pauvreté, et la garantie du respect des droits de l’homme. Ce partenariat est très important pour la réussite d’une politique commune en matière d’immigration et d’asile;

2. création d’un régime européen commun d’asile, qui s’appuiera sur la Convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés, pour arriver à long terme à une procédure commune d’asile et à un statut européen commun pour tous ceux à qui est accordé l’asile;

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3. garantie d’un traitement équitable des citoyens qui proviennent de pays tiers et qui résident légalement sur le territoire d’un des États membres de l’UE, afin que leur soient reconnus des droits et des obligations similaires à ceux reconnus aux citoyens de l’UE;

4. gestion plus efficace du mouvement migratoire, au moyen de campagnes d’information sur les possibilités d’immigration légale, sur les conséquences des entrées clandestines dans les États membres de l’UE, et renforcement de la lutte contre l’immigration clandestine et de la prévention d’actes criminels en rapport avec la traite des êtres humains (human trafficking).

12 2 . OBJEC TIF ET STRUC TURE DE L’ETUDE

La présente étude a pour objectif de donner une image des politiques et des activités entreprises par l’Union européenne et ses États membres dans le domaine de la Politique commune en matière d’immigration et d’asile pendant la période qui s’étend de 1999 à la fin du mois d’août 2005. Étant donné que les changements ont été très rapides et quotidiens dans de nombreux domaines, il n’a pas été possible d’entrer dans le détail de toutes les questions ouvertes au débat.

La première partie aborde un bref aperçu des étapes les plus importantes de la coopération entre les États membres dans le domaine de la politique sur l’immigration, de l’institution de l’Acte européen unique en 1986 à la signature du Traité d’Amsterdam en 1997. Elle mentionne aussi les conclusions du Conseil européen de Tampere en Finlande en 1999. Ce sommet a une importance particulière parce qu’on y a adopté des lignes directrices et des objectifs précis concernant une politique commune en matière d’immigration et d’asile. Enfin, les conclusions d’autres sessions importantes du Conseil européen postérieures à celle de Tampere, concernant la politique sur l’immigration, y sont également présentées

La deuxième partie est consacrée aux progrès dans le cadre du processus d’harmonisation des politiques en matière d’asile et d’immigration des États membres de l’UE, à partir de la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam en janvier 1999 à la fin de la présidence néerlandaise du Conseil en décembre 2004, et elle cite également certaines réussites essentielles des deux présidences suivantes: la présidence luxembourgeoise et la présidence britannique (premier et second trimestre 2005). La plus grande importance a été donnée, dans ces deux cas, aux mesures de lutte contre l’immigration clandestine, aux mesures de protection des frontières extérieures, aux dispositions relatives au statut de tous les ressortissants de pays tiers qui ont un droit de séjour de longue durée, ainsi qu’aux réglementations concernant le droit d’asile et les réfugiés.

La troisième partie présente brièvement la politique de l’immigration observée jusqu’à présent par les États membres de l’UE à un niveau national. Un intérêt particulier est porté aux nouveaux États membres qui, grâce à un développement économique croissant et à l’amélioration des conditions de vie, sont en voie de devenir des pays d’accueil et de le rester. L’objectif de cette présentation de la politique de l’immigration nationale des vingt cinq États membres est d’analyser dans quelle mesure chaque pays est disposé à contribuer à l’harmonisation de la politique susmentionnée au niveau européen.

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Enfin, la quatrième partie expose de façon succincte les conclusions principales. Des propositions d’action sont également formulées pour une future politique européenne commune sur l’immigration.

Les peuples et les gouvernements d’Europe ont été, une nouvelle fois, amenés à prendre conscience du caractère explosif et de la complexité du problème migratoire, à la lumière des évènements tragiques dont la France a dernièrement été le théâtre, ainsi que, dans une moindre mesure, d’autres Etats membres dont l’Allemagne et la Belgique. La marginalisation des immigrés (de première génération ou des générations suivantes), essentiellement imputable au chômage, au manque d’éducation, au confinement dans des quartiers fermés (ghettos), a conduit certains parmi les plus jeunes à se livrer à des actes de violence envers leurs concitoyens, dont la plupart se trouvent confrontés à des difficultés analogues.

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Il est du devoir de tous les gouvernements européens, non seulement de veiller à la sécurité de leurs citoyens et de faire respecter la loi, mais également de se pencher sur les problèmes aigus auxquels sont confrontés ces personnes qui ont choisi d’afficher leur désespoir de façon aussi négative. En se fixant pour objectif d’assurer leur insertion véritable dans la société (à travers la création de meilleures perspectives professionnelles et en matière d’éducation), en contrôlant parallèlement les canaux de l’immigration illégale et en veillant à l’instauration d’un tissu social plus fort, l’Europe peut espérer ne pas devoir assister à nouveau à de telles scènes de violence.

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Ι. FORMATION D’UNE POLITIQUE COMMUNE SUR L’IMMIGR ATION A PARTIR DES ANNEES 80

1. DE L’AC TE UNIQUE EUROPEEN AU TRAITE D’AMSTERDAM

Une coopération plus étroite entre les États membres de l’UE dans le domaine de la politique en matière d’asile et d’immigration a débuté vers la seconde moitié des années 80, avec l’institution de l’Acte unique européen, qui avait pour objectif de préparer la voie vers l’intégration de l’Union européenne. Parmi les points les plus importants, des mesures étaient prévues pour le contrôle commun des frontières extérieures, et des réglementations pour l’entrée et le séjour de citoyens de pays tiers.

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Avec l’Accord de Schengen (Schengen I) de 1985 et l’Accord exécutif de Schengen (Schengen II) en 1990, les contrôles aux frontières internes des États membres de l’UE ont été en partie abolis. L’Accord Schengen I était un accord intergouvernemental, sans la participation des institutions de l’UE, et concernait initialement les pays du Benelux, la France et l’Allemagne. Les dispositions exécutives exactes ont été promulguées juste après la deuxième convention. Les États contractants ont approuvé le contrôle unique des frontières extérieures, les conditions d’entrée et de séjour des citoyens venus de pays tiers, la compétence pour examiner les demandes d’asile, et l’organisation du SIS 1 , Système d’information de Schengen. Schengen II a défini que les parties contractantes sont tenues d’imposer des sanctions dans le cas d’un franchissement interdit des frontières extérieures, hors des points frontaliers définis. De plus, l’accord exécutif de Schengen prévoit que dans le cas d’un franchissement illégal des

1 Le système d’information de Schengen est une banque de données disposant d’un réseau international pour la recherche des personnes et des biens et qui soutient la lutte transfrontalière contre le crime - l’entrée des personnes indésirables y compris.

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frontières, l’État membre compétent pour l’examen de la demande d’asile est celui dont les frontières extérieures ont été initialement franchies par le demandeur d’asile.

En 1990 la Convention sur la détermination de l’État compétent pour l’examen d’une demande d’asile déposée dans un État membre des communautés européennes (Convention de Dublin) a été signée. Elle a pour objectif de déterminer quel État membre est compétent pour examiner une demande d’asile déposée, et quelles sont ses obligations dans l’exécution de la procédure d’octroi de l’asile 2 . Par cet accord, on tentait d’atteindre une harmonisation des politiques d’asile.

En 1992, le Traité de Maastricht pour l’Union européenne a placé la politique sur l’immigration et l’asile au centre du troisième

18 pilier «Coopération en matière de justice et d’affaires intérieures».

La coopération entre les États membres dite de la deuxième génération, particulièrement en ce qui concerne les conditions d’entrée et de séjour, la lutte contre l’immigration clandestine, le séjour irrégulier, et le travail non déclaré de citoyens provenant de pays tiers, est placée dans le domaine de la politique sur l’immigration. Pourtant, les dispositions relatives à la coopération des États membres dans le troisième pilier manquent de précisions sur les objectifs à atteindre. De plus, contrairement à ce qui s’est passé pour le premier pilier, il était interdit dans le cadre du troisième pilier de mettre en place des formes supra nationales de droit. Cela signifie que les actes de droit du troisième pilier ne sont pas contraignants, ne sont pas en vigueur immédiatement, et ne prévalent pas sur le droit national interne.

Avec la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam le 1er mai 1999, les questions d’asile, de franchissement des frontières, et d’immigration sont devenues des questions politiques d’une importance capitale pour l’UE, et se sont déplacées du troisième au premier pilier. De cette façon, le caractère communautaire de ces domaines a été scellé. Cela signifie plus particulièrement que ces domaines sont réglementés, désormais,

2 Depuis la mise en vigueur de la Convention de Dublin, les dispositions qui régissent l’asile de Schengen II ne sont plus appliquées. La réglementation de la première compétence dans des cas d’entrée illégale reste en vigueur.

du point de vue juridique d’une manière contraignante, sur la base de propositions de la Commission européenne, au niveau de l’UE. De plus, la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam a été suivie du transfert de la «thématique de Schengen» dans le cadre institutionnel et juridique de l’UE (appelé «protocole» de Schengen). Les transferts de compétences susmentionnés signifient une augmentation des compétences de l’UE, et la perte des compétences de chacun des États membres dans ces domaines sensibles et importants.

Le Traité d’Amsterdam prévoit, en ce qui concerne la construction progressive d’un «espace de liberté, de sécurité et de justice» et l’harmonisation des politiques des États qui participent aux domaines du droit d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures, un cadre de cinq années après la mise en vigueur du Traité 3 .

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Le Traité prévoit qu’il ne soit pas porté atteinte aux compétences des États membres en ce qui concerne le maintien de l’ordre public et la protection de la sécurité intérieure.

Au cas où un État membre considère qu’il se trouve dans une situation d’urgence à cause d’un afflux soudain de citoyens de pays tiers, il peut prendre des mesures provisoires, d’une durée de six mois au plus. En outre, les États membres ne sont pas empêchés de maintenir en vigueur ou d’introduire des règles nationales, dans la mesure où celles-ci ne vont pas à l’encontre du Traité de l’Union européenne ou des traités internationaux.

3 Dans un intervalle de cinq années à compter de la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam, le Conseil, devait décider en matière de contrôles des frontières intérieures et extérieures, les points suivants: a) mesures qui garantissent que les personnes, citoyens de l’UE ou de pays tiers, ne sont pas contrôlées pendant le franchissement des frontières internes, b) mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres, c) mesures pour la détermination des conditions sous lesquelles les citoyens de pays tiers bénéficient de la liberté de circulation au cours de leur séjour d’une durée de trois mois dans un État membre. En ce qui concerne les règles en matière de droit d’asile et des réfugiés, il s’agit de a) critères et procédures qui ont comme objectif la détermination de l’État membre compétent pour l’examen d’une demande d’asile d’un citoyen d’un pays tiers déposée dans un État membre, b) normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans un État membre, c) normes minimales pour la reconnaissance de la qualité de réfugié à des ressortissants de pays tiers, d) normes minimales pour les procédures de reconnaissance ou de rejet de la qualité de réfugié dans les États membres, e) normes minimales pour la protection provisoire des personnes refoulées de pays tiers qui ne peuvent pas rentrer dans leur pays d’origine ainsi que des personnes qui nécessitent une autre protection internationale et f) promotion d’une répartition équilibrée de la charge entre les États membres responsables de l’accueil des réfugiés et des personnes refoulées et des conséquences de cet accueil (le cadre de cinq années n’est pas valable dans ce cas). Les mesures en matière d’immigration visent à: a) l’harmonisation des conditions d’entrée et de séjour ainsi que des procédures de délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée par les États membres, les mesures pour le regroupement des familles étant incluses (le cadre de cinq années n’est pas valable dans ce cas non plus), b) la lutte contre l’immigration clandestine dont fait partie le refoulement des immigrés clandestins vers le pays de leur origine et c) l’élaboration des conditions et des droits selon lesquels les citoyens de pays tiers qui résident légalement dans un État membre peuvent résider dans d’autres États membres (le cadre de cinq années n’est pas valable dans ce cas non plus).

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2. IMPORTANCE DU CONSEIL EUROPEEN EXTRAORDINAIRE DE TAMPERE

Un pas important vers l’harmonisation de la politique européenne sur l’immigration a été réalisé en octobre 1999 au cours du Conseil de Tampere. Une fois encore, la nécessité de l’élaboration d’une politique commune de l’UE dans ce domaine a été soulignée. Lors de la présentation des conclusions finales, le Conseil européen rappelle que dans l’élaboration d’un projet européen sur l’immigration, les aspects politiques, les questions relatives aux droits de l’homme et au développement dans les pays et les régions d’origine et de transit doivent aussi être examinées. Ainsi une importance particulière est donnée à la politique de prévention. Le partenariat avec les pays tiers en question contribuera de façon

20 significative à la réussite des mesures préventives. L’importance d’un

régime européen commun d’asile, qui devra s’appuyer sur l’application de la Convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés, a été également soulignée.

Le Conseil européen de Tampere a noté d’ailleurs l’importance d’un juste traitement des citoyens des pays tiers, et il a souligné le besoin d’une politique d’intégration dynamique, qui aura comme objectif de concéder à ces derniers des droits et des obligations semblables à ceux des citoyens de l’UE. Sans une intégration réussie des immigrés, les possibilités de l’UE ne pourront pas se développer pleinement, et l’UE ne pourra pas évoluer en un espace économique véritablement concurrentiel, dynamique, et fondé sur la connaissance. Un autre élément de la politique commune sur l’immigration doit être la promotion de la non- discrimination dans la vie économique, sociale et culturelle, et l’élaboration de mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie.

La décision du Conseil sur la lutte contre l’immigration clandestine, principalement par la prise de mesures contre les personnes qui importent ou exploitent économiquement ces immigrés a été également importante. Cet objectif peut être atteint par une coopération plus étroite et un soutien technique mutuel entre les services frontaliers des États membres de l’UE.

3. AUTRES SESSIONS IMPORTANTES DU CONSEIL EUROPEEN

Lors de la session du Conseil européen dans la ville belge de Laeken en décembre 2001, les grandes lignes directrices et les objectifs formulés à Tampere ont été repris. On a critiqué la lenteur excessive de progression de la politique européenne commune sur l’immigration et son étendue plus limitée que celle initialement prévue. Une véritable politique commune en matière d’immigration et d’asile devra prendre en compte les points suivants:

> l’inclusion d’une politique qui dirigera la question du mouvement migratoire vers la politique extérieure de l’Union européenne. Il faut que l’Union contracte des accords avec les pays d’origine ou de transit, relatifs au retour des immigrés clandestins;

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> la rédaction d’un plan d’action contre l’immigration clandestine et la traite d’êtres humains;

> la création d’un système d’échange de renseignements en matière d’asile et d’immigration;

> l’élaboration de règles communes de procédure en matière d’asile, d’accueil des immigrés et de regroupement des familles;

> l’élaboration de programmes spéciaux de lutte contre les discriminations et le racisme.

Une autre réunion du Conseil européen a eu lieu sous la présidence espagnole en juin 2002 à Séville, où ont été poursuivis les efforts des États membres de l’UE pour une activation plus rapide du programme approuvé à Tampere. À Séville, le calendrier des actions communes a été précisé. L’importance décisive pour les États membres du contrôle des flux migratoires a été de nouveau soulignée, dans l’observation du droit et en coopération avec les pays d’origine et de transit des immigrés. Le Conseil européen a d’ailleurs demandé aux présidences suivant celle de l’Espagne de se pencher en priorité sur les questions

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d’immigration, et principalement sur celles qui concernent l’immigration clandestine et la garantie des frontières extérieures de l’UE. Les États membres du Sud de l’Union européenne, la Grèce et l’Italie, ont dû se pencher sur la question dans le cadre de leur présidence en 2003.

22

Le Conseil européen a donc demandé à la Commission européenne lors du sommet de Thessalonique en juin 2003 de rédiger un rapport annuel sur l’immigration en Europe. Le rapport doit comporter des données et des informations en rapport avec l’immigration et des projets / mesures en matière d’immigration et d’intégration dans toute l’UE. Il faut par ailleurs contribuer au développement et à la promotion d’initiatives politiques relatives à une prise en compte de la politique sur l’immigration en Europe de manière plus efficace. Les questions d’immigration, d’asile, de frontières

et d’intégration ont été encore une fois au centre des discussions de Thessalonique. Les chefs d’État et de gouvernement ont voté par exemple une augmentation des dépenses pour la sécurité des frontières extérieures d’un montant de 140 millions € pour la période allant de 2004 à 2006. Ces fonds visent à une protection plus efficace des frontières extérieures de l’UE contre l’immigration clandestine. Dans ce cadre, la création d’un service européen de protection des frontières en vue du contrôle global des frontières extérieures, siégeant à Varsovie et fonctionnant à partir de mai 2005, a été également proposée. Une autre demande du Conseil à la Commission a été l’élaboration d’un système commun d’identification des visas sur la base de données biométriques, avec des documents communs pour les citoyens de pays tiers. Il a aussi été question de l’importance de la création d’un mécanisme communautaire distinct, qui contribuera à une coopération plus intense entre les États membres pour la mise en œuvre de la politique de refoulement vers le pays d’origine des résidents illégaux. Comme lors des réunions du Conseil qui ont suivi le Conseil extraordinaire de Tampere, la nécessité d’une politique globale sur l’intégration a été également soulevée à Thessalonique. Quelques points centraux de cette politique sont: l’intégration des immigrés dans le marché du travail, leur accès aux services de santé et aux services sociaux, ainsi que le lien des immigrés avec le milieu social et culturel.

Une protection efficace des frontières et un suivi efficace des vagues d’immigration ont été aussi au centre de la politique sur l’immigration au cours de la présidence italienne du second semestre 2003, ainsi que l’importance du dialogue avec les pays tiers, les pays d’origine et de transit des vagues d’immigration. En outre, le Conseil européen a demandé à la Commission, au Conseil et aux États membres de faciliter autant que possible la conclusion d’Accords de réadmission des immigrés clandestins entre la CE et les pays tiers. Le Conseil a défini un projet de garde-frontières européens et d’évaluation systématique de la coopération des pays tiers relativement à la lutte contre l’immigration clandestine, en demandant à la Commission de remettre au plus tard fin 2004 le premier rapport sur la mise en œuvre de ce mécanisme.

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II. EVOLUTION DANS LE DOMAINE DE LA POLITIQUE EUROPEENNE COMMUNE SUR L’IMMIGR ATION DEPUIS L’ENTREE EN VIGUEUR DU TRAITE D’AMSTERDAM

Les progrès dans le domaine de la politique européenne commune sur l’immigration au cours de la première phase de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice (1999-2004) concernent autant la politique en matière de contrôle et d’accueil, que la politique de l’intégration (qui reste, conformément au principe de subsidiarité, de la compétence des États membres). Plus particulièrement, il s’agit de mesures ayant pour objet:

25

> une coopération administrative dans tous les domaines de la politique de l’immigration;

> la

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> le développement d’une politique commune en matière d’asile et à l’égard des réfugiés;

> l’entrée et le séjour de citoyens de pays tiers ayant droit de séjour;

> l’intégration des immigrés dans les États membres de l’UE.

Nous nous occuperons principalement des règlements, directives et décisions parce qu’ils sont contraignants pour les États membres. Après leur publication, les règlements sont en vigueur dans leur totalité en tant que droit national. Le droit national des États membres, allant à l’encontre d’un règlement, ne s’applique pas.

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1. COOPERATION ADMINISTRATIVE

La formulation et l’exécution de mesures dans tous les domaines de la politique commune sur l’immigration supposent une coopération étroite entre les services administratifs qui y participent. Dans cet objectif, la Commission applique depuis 2002 un programme d’action pour la coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l’asile et de l’immigration 4 . Le programme ARGO 5 sera complété et amélioré d’ici peu 6 .

2. PROTECTION DES FRONTIERES

26 EX TERIEURES DE L’UE ET GESTION

DES FLUX MIGRATOIRES

2.1. Gestion des flux migratoires

La lutte contre la traite des êtres humains exige une coopération étroite entre l’UE et les organisations internationales, comme l’ONU. Les États membres de l’UE ont décidé, fin 2004, de signer la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée et les protocoles annexes sur la lutte contre la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, et le trafic de migrants par terre, air et mer 7 .

En 2002, sur la déposition de deux propositions de la présidence française, le Conseil a établi deux décisions-cadres. Il s’agit de la décision-cadre du 19 juin 2002 sur la lutte contre la traite des êtres humains 8 , et de

4 Décision du Conseil no2002/463/CE du 13 juin 2002.

5 Le programme ARGO a été suivi par le programme ODYSSEUS visant aussi à la formation, aux échanges, et à la coopération dans les domaines des politiques de l’asile, de l’immigration, et du franchissement des frontières extérieures.

6 Proposition pour une décision du Conseil du 13 décembre 2004 relative à la modification de la décision

2002/463/CE.

7 Décision du Conseil no2001/87/CE du 8 décembre 2000.

8 Décision-cadre n° 2002/629/JHA du 19 juillet 2002.

la décision du 28 novembre 2002 sur le renforcement du cadre pénal pour la répression de l’aide à l’entrée, au transit, et au séjour irréguliers 9 . La seconde décision-cadre a été instituée en tant que complément à la directive du Conseil relative à la définition de l’aide à l’entrée, au transit, et au séjour irrégulier 10 .

Un autre pas vers le développement d’une politique commune pour la lutte contre l’immigration clandestine est, comme nous l’avons cité dans la présentation des conclusions de la présidence grecque du premier semestre 2003, la création d’une Agence Européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l’UE (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the EU Member States) 11 .

Parmi les responsabilités de l’Agence, qui a commencé à fonctionner le 1er mai, la coordination des centres déjà existants de contrôle de frontières terrestres (Berlin) et des aéroports (Rome), ainsi que celle des deux nouveaux centres de contrôle des frontières maritimes (Athènes et Madrid). En outre, sa responsabilité est aussi d’organiser et de mettre en place des séminaires de formation pour les garde-frontières nationaux, de fournir un équipement technique et un soutien logistique en cas d’actions communes de refoulement d’immigrés clandestins.

27

Parmi les progrès actuels en matière de la lutte contre l’immigration clandestine, on compte la directive du Conseil du 29 avril 2004, qui définit les critères de délivrance de titres de séjour de courte durée aux ressortissants de pays tiers victimes de la traite des êtres humains, et à ceux qui ont été complices dans des actes d’immigration clandestine mais qui coopèrent avec les autorités compétentes 12 .

9 Décision-cadre n° 2002/946/JHA du 28 novembre 2002.

10 Directive n° 2002/90/CE du Conseil du 28 novembre 2002.

11 Règlement n° 2007/2004/CE du Conseil du 28 octobre 2004.

12 Directive n° 2004/81/CE du Conseil du 29 avril 2004

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En 2003, le Conseil a approuvé la déclaration de Bruxelles 13 sur la prévention et la lutte contre la traite des êtres humains 14 . L’objectif de cette dernière est le développement de la coopération à un niveau européen et international, ainsi que la prise de mesures précises, la détermination de normes, l’élaboration de procédures et de mécanismes optimaux pour la prévention et la lutte contre la traite des êtres humains. Les recommandations de l’annexe de la déclaration de Bruxelles prévoyaient la nomination d’une équipe d’experts en vue du développement de l’efficacité des normes et des procédures qui se sont avérées réussies dans le cadre de la politique pour la lutte contre la traite des êtres humains. Cette équipe d’experts est entrée en fonction en mars 2003 15 .

28

Outre les mesures susmentionnées, des négociations ont lieu depuis 2004 dans le cadre du Conseil de l’Europe pour une Convention

européenne contre la traite des êtres humains 16 . Cette convention, appuyée sur une proposition du Conseil de l’Europe, définit que toute forme de traite des êtres humains constitue une violation des droits de l’homme. Les pays contractants doivent s’engager à respecter et à protéger les droits des victimes de la traite des êtres humains. Un accord sur cette convention a été obtenu en mai 2005 à Varsovie.

Une orientation réussie de l’immigration dans les États membres de l’UE sera possible seulement par un renforcement de la coopération avec les pays tiers qui sont des pays d’origine ou de transit d’immigrés 17 . Le Conseil a souligné en 2003 que la réticence à la coopération de pays tiers avec les États membres de l’UE, principalement en ce qui concerne la lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains, peut conduire à la réévaluation des rapports entre les pays en question et l’Union.

13 En septembre 2002, la Commission européenne a organisé en commun avec l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et le Parlement européen la «Session européenne pour la prévention et la lutte contre le trafic des êtres humains - Défi mondial au 21e siècle». La session a été clôturée par la publication de la déclaration de Bruxelles.

14 General Secretariat of the Council of the European Union DGH-Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area - 2003, Nr. 24 (08.05.2003).

15 Décision 2003/209/CE de la Commission du 25mars 2003.

16 Voir General Secretariat of the Council of the European Union DGH-Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area - 2004, Nr. 59 (28.06.2004) et Nr. 83 (25-26.10.2004).

17 Voir aussi chapitre 2.3 (politique d’éloignement).

Sur cette question, il faut développer un mécanisme d’évaluation des relations avec les pays tiers en matière de lutte contre l’immigration clandestine, qui pourra évoluer en outil de direction dans ce domaine de la politique sur l’immigration. L’UE tente de soutenir certains pays tiers, comme l’Ukraine ou les pays balkaniques, dans le développement de mesures contre la traite des êtres humains. Cela se passe, par exemple, au moyen des programmes TACIS (pour l’Europe de l’Est et l’Asie centrale), MEDA (pour l’espace méditerranéen), et CARDS (pour l’Europe du Sud-est). Il existe aussi le programme AENEAS, qui offre aux pays tiers en question un soutien financier et technique dans des domaines de la politique sur l’immigration 18 .

Nous reviendrons ailleurs dans le présent chapitre sur les progrès effectués dans la coopération entre l’UE et les pays tiers et particulièrement sur la politique commune de retour.

29

2.2. Politique des visas et contrôles aux frontières extérieures de l’UE

Avec la suppression des contrôles aux frontières intérieures de l’UE, la nécessité d’un contrôle efficace des frontières extérieures de l’UE s’est faite plus pressante. Outre les mesures mentionnées précédemment en matière de lutte contre l’immigration clandestine, le Conseil, selon le Traité d’Amsterdam, doit pendant la première phase de la construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, instituer également des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures. Ces mesures concerneront, d’une part, les règles et les procédures qui devront être observées par les États membres lors des contrôles des personnes à leurs frontières. D’autre part, il faut que soient instituées des dispositions relatives au visa pour un séjour de trois mois au plus. La première nécessité a été de rédiger une liste de pays tiers, dont les ressortissants doivent disposer d’un visa pour franchir les frontières extérieures de l’UE, et de pays tiers dont les ressortissants ne sont pas soumis à l’obligation

18 Règlement no 491/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2004.

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de visa. Cette liste a finalement été établie en 1999, et a subi de nombreuses modifications au cours des années suivantes 19 . De plus, pendant la même année a été institué le règlement sur la libre circulation des personnes titulaires d’un visa de long séjour 20 , suivi de mesures sur un modèle uniforme de visa 21 . En novembre 2003, la Commission a soumis deux propositions au Conseil, relatives à un modèle type de visa. Il s’agit de la modification du règlement n°1683/95, et d’une proposition de modification du règlement n°1030/2002 sur l’établissement d’un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers 22 .

30

En 2004 a commencé l’élaboration d’un système commun d’identification des données relatives aux visas (VIS), qui a pour objectif, sur la base de données biométriques, d’élaborer des documents communs de visas pour les citoyens de pays tiers 23 . La banque de données VIS doit, entre autres, à

l’aide de données biométriques, comme les caractéristiques du visage et les empreintes digitales numériques, lutter contre les fraudes effectuées avec de faux permis d’entrée. À la fin 2004 a été approuvée l’introduction des données biométriques dans le document commun constitué pour l’accord du visa et pour les autres titres de séjour des citoyens de pays tiers. En ce qui concerne les normes de sécurité des données biométriques sur des passeports et des documents de voyage une proposition analogue de règlement du Conseil 24 a été déposée également fin 2004. En janvier 2005, la Commission européenne a soumis un projet de règlement qui définit l’objectif, les fonctions et les compétences du futur VIS 25 . Ce règlement confiera, entre autres, à la Commission la mission de créer et de faire fonctionner le VIS, ainsi que celle de définir la procédure et les termes concernant l’échange de données de visas entre les États membres de l’UE.

19 Règlement 574/1999/CE du Conseil du 12 mars 1999 et modification par le règlement 539/2001/CE du Conseil du 15 mars 2001, 2414/2001/CE du Conseil du 7 décembre 2001, no 453/2003/CE du Conseil du 6 mars 2003 et n° 851/2005 du conseil du 2 juin 2005.

20 Règlement 1091/2001/CE du Conseil du 28 mai 2001.

21 Règlement 333/2002/CE du Conseil du 18 février 2002, règlement 334/2002 du Conseil du 18 février 2002 et règlement 1030/2002/CE du Conseil du 13 juin 2002.

22 Cf. General Secretariat of the Council of the European Union DGH-Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area - 2003, Nr. 118 (27-28.11.2003).

23 Décision n° 2004/512/CE du Conseil du 8 juin 2004.

24 Règlement 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004.

25 Cf. Newsroom of the JHA Area in: http://europa.eu.int/com/justice_home/news/intro/news_intro.en.htm (lu le 08.02.2005).

Les mesures qui définissent la procédure et les conditions de délivrance de visas par les États membres sont également importantes. Un règlement de 2003 détermine la délivrance des visas aux frontières, y compris la délivrance d’un visa spécifique aux marins en transit 26 .

Outre ces mesures qui concernent la politique de délivrance de visas, il existe aussi des mesures importantes qui concernent la pratique de l’exécution des contrôles aux frontières extérieures de l’UE. Nous nous référons par exemple aux règlements institués par le Conseil, au moyen desquels sont transmises au Conseil les compétences exécutives relatives à certaines dispositions détaillées, et la procédure pratique pour la réalisation des contrôles et de la surveillance des frontières, ainsi que pour l’examen des demandes de délivrance d’asile 27 . Une autre mesure concerne la création d’un réseau de liaison entre les fonctionnaires spécialistes de l’immigration (Immigration Liaison Officers Network). En février 2004, le Conseil a approuvé ce projet de règlement 28 . À la fin de l’année 2004, la Commission a soumis un projet de règlement au Conseil, qui engage les autorités compétentes des États membres à tamponner les documents de voyage des ressortissants de pays tiers lors du franchissement des frontières extérieures de l’UE 29 .

2.3. Politique d’éloignement

31

Lors du Conseil européen extraordinaire de Tampere, il a été souligné explicitement que la gestion efficace du flux migratoire suppose le soutien des pays d’origine et de transit des immigrés. Outre l’exigence d’un projet cohérent sur l’immigration, où seront analysées les aspects politiques, les droits de l’homme et le développement dans ces pays, il est aussi nécessaire que soient aidés les pays d’origine et de transit pour la réalisation de leurs engagements envers l’UE dans les cas d’éloignement.

26 Règlement 415/2003 du Conseil du 27 février 2003.

27 Règlement 789/2001 du Conseil du 24 avril 2001 et 790/2001 du Conseil du 24 avril 2001.

28 Règlement 377/2004 du Conseil du 19 février 2004.

29 Cf. General Secretariat of the Council of the European Union DGH-Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area - 2004, Nr. 123 (13.12.2004).

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Ces dernières années, l’UE a conclu une série d’accords avec des pays tiers (Hong Kong, Macao, Sri lanka, Albanie) visant au retour rapide au pays d’origine ou de transit des immigrés clandestins.

Outre ces accords, d’autres aspects de la politique commune sur l’accueil des personnes expulsées attirent l’attention. En 2001 une directive relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement des citoyens de pays tiers 30 a été instituée. Trois années plus tard a suivi une décision qui définit les critères et les modalités pratiques pour la compensation des déséquilibres financiers provoquées par l’application de la directive susmentionnée 31 . S’appuyant sur une initiative allemande, le Conseil a adopté en novembre 2003 une directive concernant l’assistance au transit en cas d’éloignement d’immigrés clandestins par voie aérienne 32 .

32

En avril 2004, le Conseil, s’appuyant sur une initiative de l’Italie de septembre 2003, a adopté une décision relative à l’organisation de vols communs pour l’éloignement des citoyens de pays tiers, résidant illégalement sur le territoire de deux ou plusieurs États membres de l’UE 33 .

En septembre 2005, la Commission a présenté un projet de directive qui vise à une harmonisation des procédures de refoulement des immigrés clandestins entre les États membres. Parmi les questions envisagées par le projet susmentionné, se trouvent le retour volontaire et la détention (durée, conditions, etc.) des immigrés clandestins, le droit de recours en cas de décision d’expulsion, et la durée maximum d’interdiction de leur retour dans un État membre de l’UE.

30 Directive 2001/40 CE du Conseil du 29 mai 2001.

31 Décision n° 2004/191/CE du Conseil du 23 février 2004.

32 Directive 2003/110 CE du Conseil du 25 novembre 2003.

33 Décision n° 2004/573/CE du Conseil, du 29 avril 2004.

3. IMMIGRATION LEGALE

La politique européenne commune sur l’immigration comprend, outre des mesures de lutte contre l’immigration clandestine, des mesures qui concernent l’immigration légale dans les États membres de l’UE. Dans ces dernières est comprise l’approche des dispositions juridiques de chaque État membre relatives aux conditions d’accueil et de séjour des citoyens de pays tiers. Depuis la mise en vigueur du Traité d’Amsterdam en 1999, deux directives importantes concernant l’immigration légale, déterminant le statut des citoyens de pays tiers ayant droit à un séjour prolongé, ont été publiées. Il s’agit des directives sur le regroupement des familles et le statut juridique des citoyens de pays tiers ayant droit à un séjour de longue durée.

33

En septembre 2003 la directive relative au droit au regroupement des familles 34 a été approuvée. Conformément à cette directive, les États membres doivent, sous certaines conditions, permettre l’entrée et le séjour de l’époux(se) et des enfants mineurs des citoyens de pays tiers qui ont droit de séjour, ainsi que des réfugiés reconnus. Cette directive n’est pas appliquée quand le chef de famille a demandé sa reconnaissance en tant que réfugié et que sa demande n’a pas encore été définitivement examinée, et si une protection temporaire a été accordée au demandeur. Dans le cas d’enfants âgés de plus de douze ans, qui, indépendamment des autres membres de leur famille, arrivent dans un État membre de l’UE, ce pays peut contrôler si au moment de l’application de la directive susmentionnée, les critères d’insertion dans le droit national étaient remplis avant que l’[État membre] leur autorise l’entrée et le séjour. Les États membres doivent harmoniser leur droit national avec les réglementations jusqu’en octobre 2005. Peu après l’institution de la directive relative au droit de regroupement de la famille, l’UNHCR a clairement exprimé ses réserves sur cette dernière. Il est mentionné que la directive opère des discriminations face à certaines catégories de réfugiés. De plus, elle pourrait avoir pour résultat que les réfugiés

34 Directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003.

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restent injustement séparés de leurs enfants et de leurs époux(se). Selon l’avis de l’UNHCR, la directive contient une définition extrêmement restrictive de l’unité de la famille. Le regroupement familial est limité à l’époux(se) et aux enfants mineurs, excluant par exemple les parents des réfugiés majeurs 35 .

De plus, l’UNHCR émet la critique que la directive ne prévoie pas de droits pour les personnes à qui a été attribuée une protection subsidiaire.

Le 22 décembre 2003, le président du Parlement européen a intenté une action auprès de la Cour de justice des communautés européennes, demandant l’annulation de certaines dispositions de la directive sur le droit au regroupement de la famille, et il a demandé que la décision soit prise selon une procédure rapide. Selon le Parlement, la directive

34 viole des droits fondamentaux, principalement le droit à la vie familiale 36

et l’exigence de non-discrimination 37 .

En novembre 2003 la directive relative au statut des ressortissants de pays tiers ayant droit à un séjour de longue durée 38 a été approuvée. Selon cette directive, est attribué à des immigrés venant de pays tiers et ayant séjourné avant le dépôt de leur demande pendant plus de cinq sans interruption dans un État membre de l’UE, le statut juridique d’ayant droit à un séjour de longue durée par cet État membre. De plus, dans la mesure où ils remplissent certaines conditions (par exemple revenu régulier, assurance maladie etc.), ils acquièrent le droit de se déplacer librement à l’intérieur des autres États membres et de s’y installer pendant plus de trois mois. La demande de visa d’entrée n’est plus nécessaire. L’accès au marché du travail peut pourtant dépendre d’un examen du marché du travail et de la priorité par rapport avec les citoyens de l’ État membre ou avec les ressortissants communautaires. Les réglementations doivent être insérées dans le droit national d’ici

35 Cf. UNHCR (2003): l’UNHCR n’est pas satisfait des nouvelles règlementations de l’UE relatives au regroupement des familles in www.unhcr.de/unhcr./php/cat/61/aid/886.

36 Article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe.

37 Cf. Migration News Sheet, Monthly Information Bulletin of Immigrants, Refugees and Ethnic Minorities, December 2003.

38 Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003.

à la fin 2006. La directive exclut les réfugiés et les personnes qui bénéficient d’une protection temporaire. Ces catégories seront envisagées dans une réglementation spécifique.

En décembre 2004, le Conseil a adopté la directive relative aux conditions d’admission et de séjour des citoyens de pays tiers en vue de poursuivre des études, de se former professionnellement ou d’accomplir un service de volontariat 39 .

En ce qui concerne la directive relative à la délivrance de permis à des citoyens de pays tiers en vue de l’exercice d’une activité indépendante ou salariée, qui a été soumise en 2001, le Conseil n’est pas parvenu à un accord jusqu’à présent. La Commission élabore une nouvelle proposition pour laquelle elle a déjà soumis le livre vert relatif 40 .

35

39 Directive 2004/114/CE du Conseil du 13 décembre 204.

40 COM (2001)386, juillet 2001.

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4. PROVISIONS JURIDIQUES POUR LES RESSORTISSANTS DES PAYS TIERS

4.1. Politique contre les discriminations

Un des objectifs de la politique commune de l’UE sur l’immigration est également la promotion de la suppression des discriminations dans la vie économique, sociale et culturelle, et l’élaboration de mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie. C’est ce qui a été explicitement formulé lors du Conseil européen de Tampere en octobre 1999.

Plus précisément, le Conseil a adopté en 2000 deux directives. La première

est la directive sur l’application du principe de l’égalité de traitement sans
36

discrimination raciale ou ethnique 41 et la seconde, la directive sur la création d’un cadre général en faveur d’un traitement équitable en matière d’emploi et de travail 42 . La seconde directive concerne exclusivement le traitement équitable en matière d’emploi, et a pour objectif, outre les discriminations dues à l’origine ethnique, de combattre dans ce domaine le traitement inégal pour cause de religion, de convictions, d’handicap, d’âge ou d’orientation sexuelle. La première directive a pour objectif de créer un cadre pour lutter contrelesdiscriminationsduesàl’origineracialeouethniquepourconcrétiser le principe d’un traitement équitable dans les États membres. Cela vaut pour toutes les personnes, dans le secteur public et privé et se réfère:

> aux conditions -aux critères de sélection et aux conditions d’embauche - exigées pour l’accès à l’emploi aux activités non salariées ou au travail, indépendamment de la branche d’activité et du poste, ainsi qu’à celles concernant la carrière professionnelle;

> à l’accès à tout type et niveau d’orientation et de formation professionnelle, ainsi qu’à la formation professionnelle continue et à la reconversion professionnelle;

41 Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000.

42 Directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000.

> aux conditions d’emploi et de travail;

> l’affiliation et la participation à une organisation de travailleurs ou d’employeurs, ou à une organisation dont les membres appartiennent à une branche professionnelle déterminée, le droit d’avoir recours aux services proposés par ces organisations inclus;

> à la sécurité sociale, l’assurance sociale et les prestations de santé inclus;

> aux prestations sociales/facilités;

> à l’éducation;

> et enfin à l’accès aux biens et aux services à disposition du public, le droit au logement inclus.

Les deux directives auraient dû être insérées dans le droit national des États membres en 2003. Pourtant, de nombreux États membres ont laissé expirer ce délai sans agir. Ainsi, une expertise relative à l’application de la directive en Allemagne montre clairement que dans de nombreux services contre les discriminations, les connaissances juridiques relatives à ce nouveau statut juridique font défaut, jusqu’à présent, au cours de la prestation de conseils à des victimes de discrimination. Selon cette expertise, la situation est identique dans les municipalités, les services publics, les bureaux de prestation de service ou dans des organisations d’aide sociale 43 .

37

L’Union européenne projette de transformer à l’avenir le Centre européen de contrôle contre le racisme et la xénophobie en Agence pour les droits fondamentaux. Sur ce sujet, la Commission européenne a organisé en janvier 2005 une audience publique 44 . L’Institut allemand des droits de l’homme, qui a salué cette décision, a pourtant souligné que le champ des compétences de la nouvelle agence ne doit pas se limiter à la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne ou à des

43 Cf. Dorothee Frings (2004): Directive 2000/43/CE du Conseil relative à l’application du principe du traitement équitable sans discrimination raciale ou ethnique. Lacunes réglementaires dans le droit de la République fédérale d’Allemagne et exigences d’application conformément au droit européen. Expertise juridique sur ordre du Centre d’informations contre le racisme, ARIC-NRW p.1.

44 Newsroom of the JHA Area in http://europa.eu.int/com/justice_home/news/intro/news_intro.en.htm (lu le

08.02.2005).

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groupes et à des droits isolés, mais comprendre toutes les conventions des droits de l’homme, européennes et internationales. Sur la base de l’intégration avancée au sein de l’UE, l’agence devra agir, tant du point de vue des politiques et du droit, au niveau de l’UE et au niveau national, que par un suivi critique de tous les secteurs partiels 45 .

4.2. Intégration des ressortissants de pays tiers

38

Conformément aux conclusions de Tampere, les États membres de l’UE devront développer et promouvoir une politique d’intégration substantielle et pluridimensionnelle d’intégration des citoyens de pays tiers qui résident légalement dans l’UE. Cette politique devra apporter une contribution efficace, en combinaison avec les nouveaux défis

démographiques et économiques auxquels l’UE doit répondre. Certes, au cours de ces dernières années, on ne peut observer au niveau de l’UE que quelques progrès relatifs à une politique dynamique en matière d’intégration. Une exception est faite pour les Bureaux nationaux de contacts instaurés en 2002 pour servir l’échange de renseignements et de pratiques réussies en matière d’intégration, dans l’objectif d’une meilleure coordination des mesures à un niveau national et communautaire. Ceux-ci ont publié en 2004 46 un manuel d’intégration pour une mise en œuvre et destiné aux organismes de prise de décisions, contenant des principes et des recommandations générales pour la prise de mesures pour l’intégration des immigrés. Parallèlement, les conclusions du conseil des représentants des États membres sur les principes fondamentaux communs ont été publiées.

La Commission a mis en place en 2003 des programmes pilotes pour l’intégration (INTI) des citoyens de pays tiers 47 . Au cours du sommet de Thessalonique en juin 2003, le Conseil européen a invité la Commission à

45

Voir

le 17.02.005).

http://www.institut-fuer-menschnrechte.de/webcom/show_article.php/_c-419/_nr-60/_p-1/i.html

(lu

46 Cf. General Secretariat of the Council of the European Union DGH-Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area - 2004, Nr. 102 (19.11.2004).

47 Journal officiel 2003/C/164-04.

soumettre un rapport annuel sur l’immigration et l’intégration en Europe, qui comprendra des données sur l’immigration et des informations sur des programmes et des mesures concernant les domaines susmentionnés dans toute l’UE. Le premier rapport sur la migration et l’intégration a été publié en juillet 2004 et constituera un nouvel outil de contrôle du développement de la politique commune en matière d’immigration 48 .

Allant vers des étapes plus précises de soutien de la politique d’intégration des États membres, la Commission a proposé la constitution d’un Fonds européen pour l’intégration des citoyens de pays tiers, sur la base des principes fondamentaux communs pour l’intégration, tels qu’ils ont été formulés en novembre 2004.

Les objectifs de ce fonds complètent ceux du Fonds social européen, et puisent dans les expériences du programme communautaire EQUAL pour la lutte contre les discriminations subies par les immigrés dans le marché du travail. Le fonds européen de développement régional soutient aussi certaines mesures d’intégration des immigrés.

39

En novembre 2005, dans une communication, la Commission, conformément à l’injonction du Conseil européen, tente de poser les bases d’un cadre européen pour l’intégration, en proposant des mesures précises pour mettre en application les principes fondamentaux communs susmentionnés, aspirant à la cohésion des mesures prises au niveau de l’Union et au niveau des États membres.

48 COM (2004)508 final, Bruxelles, 16.7.2004.

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5. POLITIQUE EN MATIERE D’ASILE ET DE REFUGIES

Le développement progressif d’un système européen commun d’asile constitue un des objectifs les plus importants de la politique européenne commune en matière d’immigration. Il était prévu que les règles communes minimales concernant ce domaine seraient approuvées fin avril 2004 au plus tard, mais la directive relative n’est pas encore adoptée. Sur cette base, dans une deuxième étape, un système européen commun d’asile sera créé.

Un des éléments essentiels de la politique européenne commune en matière d’asile est la détermination des critères et des procédures en

40 vue de désigner l’État membre compétent pour l’examen des demandes

d’asile déposées par les citoyens de pays tiers dans un État membre. Cette question est réglée dans le règlement de Dublin II approuvé en 2003 et qui a remplacé la Convention de Dublin de 1991 49 . Le règlement de Dublin II doit aussi exclure la possibilité d’un dépôt de demandes multiples et ne permettre qu’une procédure d’asile par demandeur au sein de l’UE. L’application efficace du règlement susmentionné sera assurée à travers la création d’un système de comparaison des empreintes digitales (Eurodac, mis en en place en janvier 2003) de tous les demandeurs d’asile âgés de plus de 14 ans 50 .

Une autre mesure importante dans le domaine de la politique européenne commune en matière d’asile a été l’adoption en juillet 2001 d’une directive sur les normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire dans le cas d’un afflux massif de personnes déplacées, et sur les mesures d’une répartition équilibrée de la charge entre les États membres pour l’accueil de ces personnes et pour supporter ses

49 Règlement 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 et directive 1560/2003 de la Commission du 2 septembre 2003 relative à publication de certaines dispositions exécutives pour le règlement 343/2003.

50 Règlement 2725/2000 du Conseil du 11 déc.2000 et règlement 407/2002 du Conseil du 28 février 2002 relatifs à la publication de certaines dispositions d’application du règlement 2725/2000 sur la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales en vue de l’application efficace de la Convention de Dublin.

conséquences (burden sharing) 51 . L’existence d’un afflux massif de réfugiés est constatée par une décision du Conseil, prise à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. La durée de cette protection temporaire est de un an et peut être prolongée d’un an. Les personnes qui bénéficient de cette protection provisoire peuvent à tout moment déposer une demande d’asile. Elles ont de plus le droit d’exercer un travail indépendant ou salarié et de recevoir une aide sous forme de prestations sociales, ainsi que le droit au regroupement familial. La directive sur les règles minimales d’accord d’une protection provisoire

a été le premier outil juridiquement contraignant de protection par

lequel un accord politique a été atteint après la mise en vigueur du Traité

d’Amsterdam.

En 2003, la directive sur la détermination des règles minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres a été officiellement approuvée. Elle a comme but d’assurer aux demandeurs d’asile des conditions de vie suffisantes et similaires pendant la procédure d’octroi de l’asile (entre autres, logement, soins médicaux et pharmaceutiques, accès à l’éducation et au marché du travail etc.) 52 . Le délai accordé pour l’insertion de la directive dans les droits nationaux a expiré le 6 février 2005.

41

En avril 2004, le Conseil a officiellement approuvé la directive sur les règles minimales pour la reconnaissance des citoyens de pays tiers ou des apatrides en tant que réfugiés, ou en tant que personnes nécessitant une

protection internationale, ainsi que le contenu de ces statuts accordés 53 . Les dispositions de cette directive ont fait l’objet d’une critique aigue de la part de l’UNHCR, qui considère inadmissible l’assimilation de la protection accordée par un État à celle des partis ou des organisations

et organismes internationaux qui contrôlent l’État ou une partie importante

de celui-ci (art.7 par.1 de la directive). Les organismes internationaux, conformément au droit international, ne peuvent pas être assimilés à l’État.

51 Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001.

52 Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003.

53 Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004.

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En septembre 2000, la Commission a déposé un projet de directive sur les normes minimales qui régissent l’octroi ou le retrait du statut de réfugié. Ce projet a comme objectif de créer un cadre législatif qui assurera à travers des règles et des délais communs le traitement rapide et efficace des demandes d’asile déposées dans les États membres de l’UE. Ce projet a déjà subi de nombreuses modifications. Sa dernière forme a été publiée le 19 novembre 2004 54 .

42

La dernière mesure commune en matière de politique d’asile et de réfugiés est la décision d’instaurer un fonds européen pour les réfugiés (ERF European Refugiee Fund). Son but est de soutenir et de promouvoir les États membres dans leurs efforts d’accueillir des réfugiés et des exilés et de faire face aux conséquences de leur accueil. Le premier ERF a duré de janvier 2000 à la fin de l’année 2004 et a été doté de 216 millions€ 55 .

Sa deuxième phase a commencé en 2005 et se poursuivra jusqu’en 2010 56 . Les mesures prises par le fonds s’adressent à des demandeurs d’asile, à des réfugiés et à des exilés. Plus précisément, elles concernent autant leur accueil, leur accès à la procédure de demande d’asile, que le soutien pratique de toutes les catégories susmentionnées pour leur retour volontaire au pays d’origine. De plus, le fonds soutient l’intégration des personnes qui résideront en permanence dans un État membre de l’UE. En outre, il est possible, en cas d’afflux massif de réfugiés, de recourir au fonds pour le financement des mesures immédiates pour l’accord d’une protection temporaire 57 .

En septembre 2005, la Commission a déposé une communication relative aux programmes de protection régionale des réfugiés, étudiant les possibilités offertes par certains pays tiers proches des pays d’origine des réfugiés, et qui pourraient fournir les conditions de protection exigées.

54 Cf. General Secretariat of the Council of the European Union DGH-Justice and Home Affairs: List of Texts adopted by the Council in the JHA Area - 2004, Nr. 101 (19.11.2004).

55 Décision no 2000/596/CE du Conseil du 28 sept. 2000 et Décisions no 2001/275/CE du 20 mars 2001 et 2002/307/CE du 18 déc. 2001 de la Commission relatives à la détermination de certaines dispositions pour l’application de la décision 2000/596/CE du Conseil du 28 septembre 2000.

56 Décision 2004/904/CE du Conseil du 2 déc. 2004.

57 Cf. Bulletin d’information de l’UE - Direction générale «Justice et affaires intérieures» (2004): Le Fonds européen pour les réfugiés, promotion de la solidarité et de la répartition de la charge en matière d’application de la politique sur l’asile de l’UE p.1-2.

6. PRESENTATION SOMMAIRE DU PLAN D’ACTION DU CONSEIL ET DE LA COMMISSION POUR LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME DE LA HAYE SUR LE RENFORCEMENT DE LA LIBERTE, DE LA SECURITE ET DE LA JUSTICE AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE

Le Conseil de la justice et des affaires intérieures du 2/3 juin 2005 a adopté le plan d’action pour la réalisation du programme de La Haye au moyen de mesures précises, pour la mise en œuvre rapide et l’insertion correcte des prévisions européennes dans les législations nationales, pour leur évaluation, et pour la détermination de nouveaux objectifs dans des délais précis.

43

Dans le cadre du renforcement du domaine de la liberté au sein de l’Union européenne et plus particulièrement en ce qui concerne les politiques en matière d’asile, d’immigration, de frontières et de visa, on distingue parmi les propositions les plus importantes du plan d’action, les actions suivantes et leur calendrier:

> le programme-cadre pour la solidarité et la gestion des flux migratoires selon les nouvelles perspectives financières (2005);

> le livre vert sur le futur du réseau européen d’immigration (2005), suivi éventuellement d’une proposition pour la création d’un observatoire européen des migrations (2006);

> le contrôle de la transposition correcte et la mise en œuvre effective des textes législatifs dans la législation nationale est aussi particulièrement crucial. Ce suivi de la transposition et de l’application des actes législatifs de la première phase pour l’asile et l’immigration légale aidera les États membres à observer les impératifs des actions susmentionnées et à passer sans heurt à la deuxième phase de l’adoption d’actions législatives plus poussées dans les domaines susmentionnés (2005, en cours d’évolution);

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> en ce qui concerne l’asile plus particulièrement, les études sur les conséquences, le bien-fondé et la faisabilité du traitement commun des demandes d’asile à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE (2006) sont importantes; ces études ont parallèlement comme objectif l’établissement d’un régime d’asile européen commun, ainsi que le développement des perspectives d’utilisation du fonds européen pour les réfugiés;

> en ce qui concerne l’immigration légale, nous devons souligner l’existence du livre vert susmentionné sur les migrations économiques (débattu en 2005) ainsi que la présentation d’un projet de politique sur l’immigration légale qui comprend aussi les procédures d’admission (2005);

> les efforts pour l’intégration des ressortissants de pays tiers par

44 l’adoption d’un cadre européen d’intégration cohérent sont également

importants;

> l’effort continu pour lutter contre l’immigration clandestine et ses conséquences, telles que le travail non déclaré est aussi un point crucial du plan d’action, et devra être combiné au tracé d’une politique efficace pour l’éloignement et le rapatriement des immigrés clandestins sur la base de normes communes, d’une coopération plus étroite et d’une assistance technique mutuelle. Un texte législatif plus important est la proposition concernant les procédures de retour, attendue au cours de l’année 2005;

> les politiques sur l’asile et l’immigration ont une dimension extérieure particulièrement critique, qui repose surtout sur la coopération avec de pays tiers d’origine et de transit, pour les objectifs susmentionnés;

> le plan d’action comporte également de nombreux aspects concernant la gestion des frontières (extérieures) de l’Union européenne suite à la suppression des frontières intérieures, le développement des données biométriques en vue du renforcement de la garantie des documents de voyage, des permis de séjour, des cartes d’identité etc., le développement de la synergie des systèmes de renseignements, et le développement de la politique des visas, y compris l’élaboration d’un système d’information sur les visas (VIS).

7. EVALUATION DES PROGRES ACCOMPLIS

La présentation des progrès accomplis en ce qui concerne la politique sur l’immigration commune des États membres de l’UE montre clairement qu’il n’existe, malgré le processus en cours de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, surtout dans le domaine de la politique d’accueil et d’intégration, que quelques dispositions règlementaires obligatoires et contraignantes juridiquement. De plus, certains États membres n’appliquent pas immédiatement les décisions contraignantes (règlements, directives et décisions) ou encore insèrent avec du retard leur contenu dans leur droit national. Cela se produit surtout si ces États sont obligés de le faire après une intervention de la Cour de justice des CE 58 .

En ce qui concerne le domaine de la politique commune en matière d’asile et de réfugiés, les actions réalisées jusqu’à présent révèlent des faiblesses. L’Union européenne désire certes une coopération future plus étroite dans le domaine de la politique sur l’immigration et un développement des procédures qui dépasseront les normes minimales déjà approuvées. Pourtant, il n’existe pas d’accord entre les États membres en ce qui concerne le calendrier de cette politique. La majorité des gouvernements considère que le développement du projet d’un régime commun d’asile jusqu’en 2010 est extrêmement ambitieux 59 . L’UNHCR exprime sa déception étant donné que les États membres n’ont pas tenu les promesses qu’ils ont données au cours du Conseil de Tampere. Elle a demandé à plusieurs reprises aux États membres d’essayer, à travers leur politique pour les réfugiés, d’améliorer la protection dans les pays d’origine et la qualité des systèmes d’asile dans l’Union 60 .

45

La formation d’une politique sur l’immigration substantielle et dynamique demeure dans une large mesure une affaire nationale, malgré le degré élevé de la coopération entre les États membres au niveau européen.

58 Voir. Migration News Sheet, Monthly Information Bulletin in Immigrants, Refugees and Ethnic Minorities, March 2005.

59 Cf. Süddedeutsche Zeitung, «EU für Gemeinsame Asylpolitik: Zeitplan bis zur Vereinheitlichung aber noch umstritten», 15 octobre 2004.

60 UNHCR, «Lubbers fordert umfassenden Ansatz in der EU-Flüchtlignspolitik», in www.unchcr.de/unchcr.php/ cat/18/aid/1168, publié le 31.01.2005, (lu le 14.2.2005).

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III. EVOLUTION ACTUELLE DE LA POLITIQUE SUR L’IMMIGR ATION DES E TATS MEMBRES DE L’UE AU NIVEAU NATIONAL

Les déplacements des immigrés au sein de l’UE sont extrêmement différents en ce qui concerne leur étendue et leur composition, tout comme il existe des différences dans la politique sur l’immigration observée par les États membres à un niveau national. L’objectif du présent chapitre est de présenter les récentes évolutions relatives à la politique sur l’immigration pratiquée par les États membres de l’UE à un niveau national.

47

1. LES PAYS TRADITIONNELS D’IMMIGRATION

1.1. Allemagne

Selon les statistiques démographiques du Service fédéral allemand des statistiques, en 2003 vivaient en Allemagne environ 7,3 millions de personnes de nationalité étrangère, c’est-à-dire un taux qui représente 8,9 % de l’ensemble de la population. Le groupe le plus important provient de la Turquie (1 877 661), suivi de l’Italie (601 258), de la Serbie et du Monténégro (568 240), de la Grèce (354 630) et de la Pologne (326 882) 61 . 34 % des étrangers environ résident en Allemagne depuis plus de vingt ans et 23 % environ depuis dix à vingt ans. La première

61 Cf. Schverständigenrat zur Zuwanderung und IntEKration (2004): Migration und IntEKration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen, Jahresgutachten 2004 des Sachverständigenrats für Zuwan-derung und IntEKration, p. 54.

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catégorie concerne surtout la «main d’œuvre étrangère» (Gastarbeiter) qui est entrée dans le pays au cours des années 50 et 60 en tant que potentiel ouvrier supplémentaire.

À partir du 1er janvier 2005, une nouvelle loi sur les immigrés est en vigueur en Allemagne (Loi sur l’orientation et la limitation de l’immigration, la réglementation du séjour des citoyens communautaires et des étrangers). Les plus importantes réglementations de la politique sur l’immigration sont les suivantes:

> en ce qui concerne le séjour de longue durée en Allemagne, une distinction est faite entre le permis de séjour de durée déterminée et celui de durée indéterminée. Dans le premier cas, la loi mentionne les objectifs éventuels du séjour (ex: éducation, travail, raisons qui

48 incombent au droit international, raisons humanitaires, politiques ou

familiales). Un permis de durée indéterminée est accordé si l’étranger possède un permis de séjour depuis cinq ans et remplit aussi d’autres conditions (ex: casier judiciaire vierge, garantie de revenus, connaissance suffisante de l’allemand etc.). Le permis de durée indéterminée est illimité dans le temps et l’espace, et donne aussi le droit au libre accès au marché du travail;

> au lieu de la distinction faite jusqu’à présent entre les documents du permis de séjour et ceux du permis de travail, un seul document est valable depuis la mise en vigueur de la nouvelle loi sur l’immigration, c’est-à-dire le permis de séjour qui règle en même temps l’accès au marché du travail. La décision d’accorder ce permis est prise à l’étranger par les représentations [diplomatiques] et dans le pays, par les services aux étrangers avec l’approbation du Bureau fédéral du travail 62 . Prenant en compte les conditions générales du droit des étrangers et les exigences de l’économie allemande, les autorités compétentes examinent l’octroi du permis de séjour. Des réglementations spéciales sont en vigueur pour les personnes ayant une formation extrêmement spécialisée, les personnes exerçant

62 Par un décret règlementaire, les emplois pour lesquels l’approbation de l’Agence fédérale pour l’emploi n’est pas nécessaire peuvent être déterminés.

une profession libérale et les étudiants, ainsi que pour les personnes qui désirent entrer en Allemagne dans le but d’obtenir une formation professionnelle ou spécialisée. L’interdiction générale qui date des années 70 de faire venir des personnes peu ou pas spécialisées est encore en vigueur, avec l’éventualité d’excepter certains groupes professionnels (ex: personnel soignant).

> les réglementations qui concernent le regroupement familial n’ont pas essentiellement changé avec la nouvelle loi sur l’immigration. Dans les cas de l’arrivée des enfants, la limite d’âge en vigueur est toujours celle de 16 ans. Le droit au regroupement est aussi en vigueur pour les enfants qui ont entre 16 et 18 ans sous certaines conditions: quand ils parlent bien l’allemand ou si l’éducation qu’ils ont reçue et les conditions dans lesquelles ils ont grandi montrent qu’ils peuvent s’intégrer avec succès en Allemagne. Le droit au regroupement de la famille est aussi accordé jusqu’à l’âge de 18 ans aux enfants des étrangers qui, pour des raisons de droit international ou pour des raisons humanitaires, résident en Allemagne. Cela est valable pour les enfants d’autres étrangers, s’ils entrent en Allemagne avec leurs parents jusqu’à l’âge de 18 ans. Les réglementations concernant l’invitation de l’époux(se) restent presque inchangées avec la nouvelle loi. Ce droit est accordé seulement aux personnes qui résident en Allemagne pour des raisons de droit international ou des raisons humanitaires et ont un revenu assuré. De plus, des permis de séjour peuvent être accordés afin de restaurer ou de maintenir la cohabitation des homosexuels. Le permis de séjour dans le cadre du regroupement familial donne le droit à l’accès au marché du travail, mais il est essentiellement orienté selon l’accès au marché du travail de l’étranger qui vivait initialement en Allemagne. Si le caractère de la famille est modifié (ex. dans le cas d’un divorce), le droit de séjour dans le cadre du regroupement peut sous certaines conditions être transformé en permis de séjour autonome;

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> les étrangers qui résident légalement depuis huit ans en Allemagne peuvent sous certaines conditions (ex: une assez bonne connaissance de la langue allemande, attestation de revenu régulier, fidélité à la constitution) déposer une demande de naturalisation. Les enfants

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nés en Allemagne après le 1er janvier 2000 prennent la nationalité allemande dès leur naissance si un des parents a un droit de séjour d’une durée supérieure à huit années;

> les citoyens de pays tiers qui résident légalement en Allemagne ne disposent ni d’un droit passif ni d’un droit actif de vote aux élections des États fédéraux et aux élections municipales;

> la nouvelle loi sur l’immigration prévoit pour la première fois le droit légitime de suivre des cours d’intégration 63 qui s’adressent aux citoyens de pays tiers récemment arrivés (immigrés économiques, professions libérales, membres de familles, personnes ayant droit d’asile et autres) pour une période de deux ans après la délivrance du titre de séjour, et qui ont comme objectif un apprentissage suffisant de la langue

50 allemande (cours de langue) et l’obtention des connaissances de base

sur l’ordre juridique, sur la civilisation et l’histoire allemandes (cours d’orientation). Les citoyens de pays tiers récemment arrivés et originaires de pays de tendance à l’intégration visiblement faible, n’ont pas le droit de participer aux cours d’intégration. Pour ceux qui ont déjà une assez bonne connaissance de l’allemand, le droit existe seulement pour les cours d’orientation. Les immigrés qui n’ont même pas la capacité de communiquer à l’oral en allemand sont obligés de suivre les cours d’intégration. S’ils ne suivent pas les cours proposés, cela est pris en compte pendant le jugement concernant la prolongation de leur permis de séjour. Selon la nouvelle loi sur l’immigration, les immigrés qui vivent depuis longtemps en Allemagne peuvent être contraints de suivre ces cours - avec quelques exceptions - s’ils reçoivent des prestations sociales ou s’ils ont un besoin important d’intégration. S’ils ne suivent pas les cours, ils pourraient voir leurs prestations diminuer jusqu’à 10 %. Dans le cas d’une participation réussie aux cours d’intégration, les immigrés ont un droit légal de naturalisation après une période de sept ans au lieu de huit 64 ;

63 Les frais des cours d’intégration sont à la charge de la Fédération. Pourtant l’étranger, indépendamment de sa performance, peut être obligé de participer aux frais. S’il ne répond pas à son obligation de participer, un droit de participation peut lui être imposé.

> selon les calculs effectués, le nombre d’immigrés clandestins qui vivent en Allemagne varie entre 500 000 et un million de personnes 65 . Ayant comme objectif l’intensification de la lutte contre le travail non déclaré et contre l’évasion fiscale conséquente, une loi a été promulguée en mai 2004, instituant des contrôles plus sévères et des peines plus lourdes;

> parmi les plus importantes modifications de la nouvelle loi sur l’immigration concernant l’asile et les réfugiés, on trouve aussi l’accord du statut de réfugié qui désormais ne dépend plus de l’État où a eu lieu la persécution 66 . Il s’agit essentiellement d’un besoin de protéger le réfugié 67 . La loi a également réintroduit la reconnaissance de la persécution due au sexe en tant que persécution couverte par la Convention de Genève sur le statut des réfugiés. De plus, selon la nouvelle loi sur l’immigration, les ayant droit à l’asile et les réfugiés reconnus obtiennent après trois ans un titre de séjour de durée indéterminée sous forme de permis d’installation, dans la mesure où les conditions de sa reconnaissance ne sont pas caduques. Des personnes provenant de régions en état de conflit ou de guerre civile peuvent, selon une décision du Conseil de l’UE, être acceptées provisoirement en Allemagne.

1.2. Autriche

des

étrangers s’élève en Autriche à 9,4 % environ (764 300 personnes) de l’ensemble de la population. Plus de la moitié des étrangers (62,8 %) proviennent de l’ex-Yougoslavie et de la Turquie. En outre, de 1985 à

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64 Les règlementations de la nouvelle loi sur l’immigration en matière d’intégration ont fait jusqu’à présent l’objet d’une critique sévère. Il existe d’abord le risque d’une étatisation accrue de la politique sur l’intégration qui pourrait avoir comme conséquence une pression de légitimité exercée sur les autres points de vue dans ce domaine. De plus, la nouvelle politique sur l’intégration ne crée pas de nouvelles motivations qui pourraient la promouvoir, mais plutôt une série de sanctions négatives dans le cas de la non participation à ces cours. Voir Pro Asyl, Bundesweite Arbeitgemeinschaft für Flüchtlinge (2004): Das Zuwanderungsgesetz: Überblick über die wichtingsten NeuerEKelungen im Zuwanderungsgesetz, p.37.

65 Cf. Schverständigenrat zur Zuwanderung und IntEKration (2004): Migration und IntEKration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen, Jahresgutachten 2004 des Sachverständigenrats für Zuwan-derung und IntEKration, p. 51.

66 Par cette réglementation est reconnue la possibilité d’existence d’une persécution même dans des pays dans lesquels il n’y a pas de structures étatiques (les États dits dissous).

67 Voir Pro Asyl, Bundesweite Arbeitmeinschaft für Flüchtlinge (2004): Das Zuwanderungsgesetz: Überblick über die wichtingsten NeuerEKelungen im Zuwanderungsgesetz, p.8.

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2001, plus de 254 000 étrangers ont obtenu la nationalité autrichienne. Le 1er janvier 2003 une nouvelle loi fédérale a été mise en vigueur qui

a modifié la loi sur les étrangers de 1997, la loi sur l’octroi de l’asile et la loi sur l’emploi des immigrés. Nous présentons les lignes directrices de la politique autrichienne sur l’immigration ainsi que les modifications en vigueur depuis 2003:

> généralement, un employeur peut employer un étranger en Autriche seulement s’il a l’accord de l’agence pour l’emploi, ou si l’étranger dispose d’un permis légal de travail, d’un document valable de dispense, d’une attestation d’installation ou d’une approbation d’installation en tant que travailleur indispensable 68 ;

> la demande pour l’approbation de l’emploi doit être déposée par

52 l’employeur au service régional compétent de l’agence pour l’emploi.

Si la demande pour l’approbation de l’emploi est déposée pour la première fois ou si elle est répétée, le permis de séjour (en règle générale le permis d’installation) correspondant doit être déposé par l’étranger. Les approbations d’emploi sont limitées dans le temps, elles peuvent être délivrées à chaque fois pour une durée maximum d’un an et sont valables pour un emploi précis (poste de travail). Dans le cas où une demande pour employer un étranger est déposée à l’agence pour l’emploi, il faut examiner si le poste vacant en question peut être occupé par un autre demandeur d’emploi approprié (ressortissant autrichien, détenteur d’une attestation d’installation etc.);

> le permis de travail est délivré à l’étranger sur demande de l’annexe régionale compétente de l’agence pour l’emploi et lui accorde le droit de travailler sans un permis de travail préalable. Le permis de travail est délivré pour une durée de deux ans et est valable pour un seul État fédéral précis. Une condition pour l’accord du titre de séjour susmentionné est l’existence d’un emploi légal d’une durée totale de 52 semaines, pendant les derniers 14 mois. Le permis de travail est prolongé si l’étranger travaillait au cours des deux dernières années pendant au moins 18 mois;

68 Voir Centre consultatif pour les immigrés: «le statut juridique des étrangers en Autriche», Internet: http://

www.migrant.at/rechtliche-stellung-2003.info.htm.

> les étrangers pour lesquels un document de dispense a été délivré 69 par l’annexe régionale compétente de l’agence pour l’emploi peuvent travailler sans approbation d’emploi. Le document de dispense est délivré à chaque fois pour une durée de cinq années et est valable sur tout le territoire autrichien;

> le nombre total de travailleurs étrangers employés comme salariés qui ont l’obligation de posséder une approbation ne doit pas dépasser 8 % de la population active autrichienne. Pour l’année 2004, ce nombre maximum s’élevait à 273 267 personnes. Pour couvrir des besoins temporaires supplémentaires en main d’œuvre, le ministre fédéral de l’Économie et du Travail peut, au moyen d’un décret, permettre l’emploi à court terme de travailleurs étrangers dans certains secteurs économiques (tourisme et agriculture/sylviculture). Dans le cadre de ces quotas, une approbation de l’emploi peut être délivrée par l’agence pour l’emploi, pour une durée maximum de six mois 70 , s’il n’existe pas en Autriche de travailleurs appropriés pour occuper ces postes. Les personnes qui n’ont pas encore le droit de séjour en Autriche obtiennent du service des étrangers un permis de séjour de durée déterminée mais ils n’ont pas le droit au regroupement de la famille en Autriche;

53

> la première demande d’approbation d’emploi est déposée auprès des représentations diplomatiques de l’Autriche accompagnée d’une mention du motif du séjour. Chaque année est défini par décret le nombre de personnes qui peuvent entrer en Autriche pour la première fois avec une approbation d’entrée. En 2004, leur nombre s’élevait à 8 050 sur tout le territoire, dont la moitié à Vienne. Selon les nouvelles dispositions, il est permis aux seuls travailleurs à des postes clé et aux membres de leur famille d’immigrer et de s’installer en Autriche, sous le motif clair d’exercer un emploi. Certaines catégories d’étrangers sont exceptées des restrictions du quota (parents de ressortissants autrichiens, artistes etc.). Pour obtenir une approbation d’installation, une attestation de revenus suffisants pour couvrir les frais de subsistance

69 En vigueur pour les étrangers qui au cours des dernières 8 années avaient un emploi légal pendant cinq ans.

70 L’approbation de l’emploi peut, sous conditions, peut être prolongée de six mois supplémentaires.

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est exigée. En outre, l’étranger en question doit disposer d’une assurance santé qui couvre tous les risques. On examine si un droit légitime au logement existe, qui correspond aux conditions locales. Les personnes installées en Autriche après le 1er janvier 1998 doivent de plus contracter un accord d’intégration. L’approbation de la première installation est délivrée avec une durée de validité déterminée. La durée de sa validité dépend de différents facteurs, comme la durée du droit au travail ou de la validité de l’approbation d’installation des membres de la famille de l’étranger déjà installé;

54

> le droit à l’attestation d’installation est reconnu (droit indéterminé de séjour) si la personne en question réside légalement en Autriche depuis cinq ans et possède un revenu régulier de son travail, ou si la personne en question se trouve ou se trouvait dans l’obligation d’être scolarisée.

Le droit à l’attestation d’installation est aussi accordé aux époux ou aux enfants mineurs qui cohabitent dans le foyer commun avec la personne qui a initialement immigré. Depuis le 1er janvier 1998, les immigrés doivent en outre remplir les conditions de l’accord d’intégration (excepté par exemple les parents des ressortissants autrichiens qui bénéficient d’un traitement de faveur). En même temps que l’attestation d’installation, est accordé aussi le droit de travailler sans permis de travail supplémentaire. Contrairement à la plupart des États membres de l’UE, l’étranger n’est pas menacé de la perte du permis de séjour de durée indéterminée en cas d’absence;

> dans le cadre du regroupement de la famille, les époux et les enfants mineurs célibataires de l’étranger résidant initialement et légalement en Autriche peuvent le rejoindre. Les travailleurs qui viennent pour la première fois ont le droit d’emmener leurs familles. Les membres de la famille qui suivront les personnes installées en Autriche avant le 1er janvier 1998 sont limités à l’époux/épouse et aux enfants jusqu’à l’âge de 15 ans. Le regroupement de la famille est possible seulement dans les limites du quota. Depuis le milieu des années 90, les quotas ont été réduits de moitié, ce qui a eu comme conséquence d’atteindre très rapidement le taux du quota (2004: 8 050). Les titulaires d’une approbation d’installation d’une durée indéterminée ne bénéficient pas d’un traitement de faveur.

Les époux et les enfants qui ont rejoint le titulaire d’un permis de durée indéterminée ont droit, après un séjour de deux ans avec titres de séjour de durée déterminée, à un titre de séjour permanent qui dépend pourtant du maintien de la relation familiale pendant quatre ans. En cas de divorce, de décès ou d’expulsion de l’immigré qui vivait en premier en Autriche, ce titre peut être annulé. L’accès au marché du travail est fermé aux membres de la famille qui ont suivi pour une durée de quatre ans, pourtant, une approbation d’emploi peut tout de même être délivrée. En ce qui concerne les ressortissants autrichiens qui désirent l’arrivée de citoyens de pays tiers, le droit au regroupement de la famille s’étend à l’époux et aux descendants (enfants, petits-enfants) jusqu’à 21 ans révolus, ou s’il leur est attribué une pension alimentaire même après l’âge de 21 ans, aux ascendants (parents) s’ils reçoivent une pension alimentaire. Les parents des ressortissants autrichiens provenant de pays tiers reçoivent une approbation annuelle d’installation qui peut être prolongée d’un an. Après un séjour de deux ans, l’accord d’un permis de séjour de durée indéterminée est possible. Les parents des ressortissants autrichiens (indépendamment de leur nationalité) ne relèvent pas de la loi sur l’emploi des étrangers;

55

> la nationalité autrichienne est obtenue par l’origine ou par attribution. Dans le premier cas, les ressortissants par naissance sont les enfants légitimes, quand un des deux parents est un ressortissant autrichien. La nationalité autrichienne peut être attribuée (pouvoir discrétionnaire), quand il existe un logement principal en Autriche pour une durée d’au moins dix ou six ans sans interruption. Dans le deuxième cas, la nationalité peut être attribuée quand le demandeur est né en Autriche ou quand il peut prouver une intégration individuelle et professionnelle continue (connaissance parfaite de la langue allemande, emploi ininterrompu pendant de nombreuses années). Outre les cas susmentionnés, la nationalité autrichienne peut être accordée à des mineurs s’ils ont un logement principal en Autriche pendant quatre ans au moins. Pour l’obtention de la nationalité autrichienne, certaines conditions doivent être remplies (une vie suffisamment assurée, connaissance de la langue allemande, absence de peine supérieure

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à trois mois etc.). La nationalité est accordée sous les conditions

générales susmentionnées (droit légitime), si l’époux est un ressortissant autrichien et s’il vit dans le foyer commun, et quand le logement principal est en Autriche depuis au moins trente ans sans interruption, ou quand le logement principal est en Autriche depuis au moins quinze

ans sans interruption et s’il est prouvé qu’il existe une intégration individuelle et professionnelle continue ou quand le demandeur est mineur et célibataire et qu’au moins un de ses parents possède la nationalité autrichienne. Le nombre de naturalisations en Autriche

a considérablement augmenté depuis la fin des années 90. Alors

que pendant la période 1995-1997, entre 14 366 et 17 786 étrangers ont été naturalisés par an, en 2003 leur nombre a atteint les 44 697

naturalisations. La majorité des étrangers naturalisés proviennent de

56

la

Turquie, de la Bosnie-et-Herzégovine et de la Serbie-et-Montenegro.

Le

gouvernement autrichien projette de renforcer à l’avenir les obstacles

à

la naturalisation: les trois dernières années (avant la naturalisation)

seront des années d’essai. Au cours de cette période, les étrangers qui désirent être naturalisés devront prouver qu’ils sont capables de subvenir à leurs frais de subsistance par leurs propres revenus, et que leurs connaissances linguistiques sont supérieures au niveau exigé pour l’intégration;

> selon les modifications de la loi sur les étrangers, en vigueur depuis

le 1er janvier 2003, l’Autriche contracte un accord d’intégration avec

tous les citoyens de pays tiers auxquels une approbation de première installation a été accordée après le 1er janvier 1998 ou après le 1er janvier 2003. Cet accord est utile à l’intégration permanente des étrangers installés et a comme objectif l’acquisition des connaissances de base de la langue allemande afin que les étrangers soient capables de participer à la vie sociale, économique et politique de l’Autriche. Cette aptitude peut être acquise par la fréquentation des cours de langue pour l’intégration. Les frais de ces cours sont pris en partie en charge par le secteur public. Si l’accord d’intégration n’est pas accompli après une période déterminée, des sanctions administratives peuvent être imposées. En même temps, la participation du secteur public

aux frais est progressivement diminuée. Sont exceptés de laccord

d’intégration, entre autres, les parents favorisés des ressortissants autrichiens, les enfants en bas âge et les enfants d’âge scolaire, ainsi que les personnes qui ont déjà une connaissance de la langue allemande;

> les citoyens de pays tiers ne disposent en Autriche ni d’un droit passif ni d’un droit actif de vote au niveau des États ou des municipalités;

> les étrangers qui ont passé la moitié de leur vie en Autriche et qui y sont installés depuis au moins trois ans ne peuvent pas être expulsés;

> les réfugiés reconnus et les membres de leurs familles sont généralement traités de façon équitable avec les ressortissants autrichiens en ce qui concerne les prestations sociales; ils sont en outre exemptés de la loi sur l’emploi des étrangers et ils n’ont pas besoin d’un droit spécial de travail.

1.3. Belgique

57

Le pourcentage de la population étrangère (excepté les immigrés

clandestins) par rapport à l’ensemble de la population belge s’élevait en 2000 à 8,7 %. Les groupes les plus importants viennent d’Italie (environ

200 000), du Maroc (environ 121 000), de la France (environ 107 000), des

Pays-Bas (environ 85 000), de la Turquie (environ 69 000), de l’Espagne (45 000) et de l’Allemagne (environ 34 000). Le nombre des Polonais en Belgique a plus que doublé ces dernières années (2001: 8 900). Le nombre des citoyens des États membres de l’UE, qui s’élevait à 564

200 (66,6 %), représentait en 2001 la majorité des immigrés qui vivent en

Belgique 71 . Après la reforme de 2000, la Belgique dispose de la loi sur les étrangers la plus libérale en Europe. Les points centraux de la politique belge sur l’immigration sont les suivants:

> l’immigration qui a comme but le travail de subsistance dépend de l’approbation d’emploi donnée par le service compétent du ministère de l’emploi. Le permis n’est accordé que si le poste de travail ne

71

Cf. OCDE (2003), Trends in International Migration, Sopemi Annual Report 2003, Paris, p.341.

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peut pas être occupé, dans un délai raisonnable, par un travailleur originaire du pays ou d’un autre État membre de l’UE. Sont exclus de cette disposition les scientifiques, les cadres de direction et autres. Le permis de travail a une durée d’un an et est lié à un employeur précis. Du moment où le permis de travail est renouvelé, [le travailleur] peut changer d’employeur. Les permis de séjour ont également une durée d’un an;

> les immigrés peuvent, après un séjour légal de cinq ans, demander un permis de séjour de durée indéterminée. Ce dernier type de permis de séjour permet le libre accès au marché du travail et est retiré après une absence de 12 mois de la Belgique (pourtant, si certaines conditions sont remplies, le droit au retour est accordé);

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> les immigrés qui vivent légalement en Belgique ont le droit de regrouper

leurs familles (époux et enfants) sous condition pourtant de former un foyer commun et de faire preuve d’un revenu. Aux membres de la famille de l’immigré qui possèdent un permis de séjour permanent est également accordé un permis semblable, après un séjour de six mois en Belgique 72 et par conséquent la possibilité d’un libre accès au marché du travail;

> en mars 2000, la procédure de naturalisation a été simplifiée. Selon cette dernière, la durée minimum de séjour avant le dépôt d’une demande d’obtention de la nationalité belge est de trois ans. Pour cela, une preuve d’ancrage dans le marché du travail et un examen de la connaissance de la langue sont exigés. Une durée de sept années de séjour légal en Belgique est suivie d’une naturalisation, sur simple déclaration. Dans ce cas, ne sont pas exigés les éléments de preuve susmentionnés. La nationalité belge est accordée automatiquement par naissance à la 3e génération. La procédure de naturalisation est gratuite. Depuis 1985, plus de 300 000 étrangers ont obtenu la nationalité belge;

> les citoyens de pays tiers ne disposent ni de droit passif ni de droit actif de vote aux élections municipales;

72 Note: ce statut reste en vigueur en cas de divorce ou de décès du membre de la famille ayant immigré initialement.

> la politique d’intégration est surtout exercée à un niveau régional. Par exemple, la Flandre est plutôt orientée vers le modèle néerlandais, et la Wallonie vers le modèle français. En 2000, le gouvernement belge

a approuvé un plan d’action pour lutter contre les discriminations de

toute sorte. En 2003, deux lois ont été promulguées contre le racisme et

la xénophobie, visant entre autres l’harmonisation du droit national au

traité d’Amsterdam et aux deux directives de l’UE de 2000;

> en janvier 2000, un programme de légalisation du statut des immigrés

a été réalisé en Belgique. 50 000 immigrés y ont participé, dont 23 000 enfants, et en juin 2001, 42 000 personnes ont réglé leur statut;

> en 2000, le gouvernement belge a pris des mesures pour réformer le système d’accueil des demandeurs d’asile, et a introduit une procédure simplifiée et plus efficace pour examiner les demandes d’asile (ces dernières années, le niveau le plus élevé des demandeurs d’asile a été atteint en Belgique en 2000, avec un nombre de 42 677 personnes. En 2003, cet effectif a diminué et atteint 16 940 personnes). Le ministère de l’intérieur belge a déclaré vers la fin de l’année 2004 que les personnes qui avaient demandé l’asile avant le 1er janvier 2005 et qui n’avaient pas encore reçu de réponse, seraient légalisées, sauf si leur casier judiciaire n’est pas vierge. Cette décision s’est appuyée sur l’hypothèse que les demandeurs d’asile qui résident en Belgique pendant quatre ans sont déjà intégrés. Pendant la procédure de légalisation, les demandeurs d’asile en question (environ 10 000) obtiendront un permis de séjour de durée indéterminée qui comprendra un permis de travail et le droit à l’aide sociale.

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1.4. Danemark

En 2001 vivaient au Danemark environ 321 800 personnes d’origine étrangère. Il s’agit d’un pourcentage de l’ordre de 6 % sur l’ensemble de la population du pays. Les groupes les plus importants en nombre étaient:

composés des étrangers provenant de la Turquie (environ 30 000), de l’Allemagne (22 600), de la Bosnie-Herzégovine (18 000), de l’Irak (18 000) et de la Norvège (13 400) 73 .

Les principes essentiels de la politique danoise sur l’immigration, qui est une des plus sévères de l’UE, sont les suivants:

> généralement, les étrangers qui vivent au Danemark, après neuf ans de séjour (dont deux au moins avec un permis de séjour de durée

60 indéterminée) déposent une demande de naturalisation; pour l’obtenir,

un examen de connaissance de la langue est effectué et une attestation de revenus est exigée. Dans le cas d’un mariage avec un ressortissant danois, les époux étrangers obtiennent automatiquement le droit de séjour et peuvent, après une durée de séjour légal de huit ans (dont un au moins avec un permis de séjour de durée indéterminée) et trois années de mariage, demander la nationalité danoise;

> après sept ans de séjour légal, le dépôt d’une demande d’un permis de séjour de durée indéterminée est possible sous certaines conditions. Ce titre permet le libre accès au marché du travail et garantit une parité totale en ce qui concerne toutes les prestations du secteur de la sécurité sociale relatives à l’emploi. Douze mois d’absence signifient la perte du permis;

> les immigrés qui possèdent un permis de séjour de durée déterminée n’ont pas le droit au regroupement de leur famille. Les immigrés qui possèdent un permis de séjour permanent ont le droit trois ans après sa délivrance, d’appeler leurs époux(ses) (dans la mesure bien sûr où les époux sont âgés de plus de 24 ans) et leurs enfants. Pour cela, ils doivent généralement déposer une attestation de revenus et de résidence (ces

73 Cf. OCDE (2003) Trends in International Migration, Sopemi Annual Report 2003, Paris, p.336.

derniers temps, l’introduction d’examen de langue est aussi discutée 74 ). De plus, ils doivent produire la preuve que l’ensemble de la famille partage plus les principes du Danemark que ceux de leur pays d’origine. En 2000, environ 34 % de tous les permis de séjour ont été délivrés dans le cadre du regroupement des familles. Les membres de la famille des immigrés possédant un permis de séjour permanent obtiennent au plus tôt après les trois années suivant le regroupement de leur famille un tel permis. Pendant ces trois premières années, ils dépendent de la conservation de leur lien avec le membre de la famille ayant initialement immigré;

> les citoyens de pays tiers qui vivent au Danemark obtiennent après un séjour légal de trois années, le droit actif et passif de vote aux élections municipales;

61

> le 1er janvier 1999, une nouvelle loi sur l’intégration a été mise en vigueur au Danemark. Conformément à cette loi, un nouveau programme d’intégration des nouveaux arrivés a été créé, ayant comme objectif de mettre en contact les immigrés et les réfugiés avec les mœurs et les coutumes de la société danoise dans les trois ans. En outre, des cours d’apprentissage du danois sont proposés;

> le Danemark distingue différentes catégories de réfugiés: entre autres, sont réfugiés également ceux qui remplissent les conditions des conventions internationales (de jure refugees) ou ceux qui ne les remplissent pas mais qui se trouvent pourtant sous protection, ainsi que les réfugiés sous statut humanitaire. La grande majorité des réfugiés pris en charge par le Danemark sont de jure (2001: 5 700) 75 . En 2002, le gouvernement danois, à cause de la forte augmentation du nombre de demandeurs d’asile (1995: 5 104, 2001: 12 512), a décidé de ne prendre en compte que les demandes d’asile déposées au Danemark. Les demandeurs doivent prouver qu’ils sont persécutés dans leur pays d’origine. Cette nouvelle politique sur l’asile a eu comme résultat

74 Cf. Migration News Sheet, Monthly Information Bulletin in Immigrants, Refugees and Ethnic Minorities, August 2004.

75 Cf. Migration News Sheet, Monthly Information Bulletin in Immigrants, Refugees and Ethnic Minorities, April

2003.

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un recul important du nombre de candidats à l’asile (2004: 3 000). Les réfugiés peuvent être refoulés vers leur pays d’origine, dans la mesure où il n’y existe plus de danger pour eux. Dans cet objectif, des programmes de retour ont été rédigés, qui comprennent entre autres le billet de retour vers le pays d’origine ainsi qu’un soutien financier des réfugiés (par exemple: chaque adulte reçoit environ 2 700€). Les pays qui, dans le cadre des accords d’accueil des rapatriés, refusent d’accueillir leurs ressortissants dont la demande d’asile au Danemark a été rejetée, sont menacés de mesures économiques (ex: compressions de l’aide au développement) 76 . Les personnes reconnues comme demandeurs d’asile peuvent, pour une durée de sept années suivant le jour de leur entrée au Danemark, recevoir la moitié de l’aide sociale.

62 1.5. Finlande

Le nombre d’étrangers qui résident en Finlande a connu une augmentation fulgurante depuis 1990. La dissolution de l’Union soviétique a particulièrement contribué à cette évolution. En 2003, plus de 100 000 étrangers, c’est-à-dire 2 % de l’ensemble de la population, vivaient en Finlande, taux qui est faible comparé à la moyenne européenne. Le groupe le plus important est constitué de personnes venant de Russie (22 700) et d’Estonie (11 700), d’origine finlandaise pour la plupart, suivi du groupe des Suédois (8 000) et des Somaliens (4 400). En 2002, 3 184 personnes environ ont déposé une demande d’asile en Finlande. Elles provenaient en majorité de Russie, de Bulgarie, de l’ex-Yougoslavie, de Tunisie et d’Irak. Nous citons les points suivants de la loi finlandaise sur l’immigration:

> une distinction entre un permis de séjour de durée déterminée et un permis de durée indéterminée est faite en Finlande: les permis limités dans le temps peuvent être accordés dans un premier temps pour deux ans maximum. Les citoyens de pays tiers qui désirent exercer une activité indépendante ou salariée en Finlande doivent disposer

76 Cf. Migration News Sheet, Monthly Information Bulletin in Immigrants, Refugees and Ethnic Minorities, December 2004.

d’un permis de séjour et d’un permis de travail. Ces deux titres doivent être déjà demandés avant l’entrée dans le pays auprès des ambassades ou des consulats finlandais. En ce qui concerne le permis de travail, les employeurs doivent déposer une demande afin d’obtenir un permis d’employer des travailleurs étrangers. Celui-ci est accordé en fonction du manque de citoyens finlandais ou de l’UE pour chaque poste de travail;

> les époux et les enfants célibataires âgés de moins de 18 ans sont autorisés à suivre dans le cadre du regroupement de la famille, si l’étranger qui vivait initialement en Finlande 77 réside légalement dans le pays. Dans des cas extraordinaires, d’autres membres de la famille (par exemple frères et sœurs) peuvent suivre, si les frais de subsistance et de logement sont assurés. Aux membres de la famille de l’étranger résidant en Finlande avec un permis de séjour limité dans le temps est accordé un permis de séjour d’une durée identique. Les membres de la famille ont le droit de travailler, ainsi que les étrangers qui bénéficient d’une protection provisoire ou résident en Finlande pour des raisons humanitaires;

63

> en ce qui concerne l’immigration des citoyens islandais, norvégiens, suédois et danois, des dispositions spéciales sont en vigueur en Finlande. Cela est valable aussi pour les personnes d’origine finlandaise provenant de l’ex Union soviétique. En 2003, 25 000 environ de ces dernières ont été rapatriées en Finlande;

> les étrangers peuvent déposer une demande de naturalisation s’ils résident légalement en Finlande, sont âgés de plus de 18 ans, et remplissent certaines conditions (connaissance suffisante de la langue finlandaise ou suédoise, frais de subsistance assurés etc.). Une autre condition est que la personne en question ait résidé en Finlande pendant huit années consécutives ou pendant un total de huit années étalées à compter de l’âge de 15 ans, les trois dernières années étant sans interruption. Pour les réfugiés reconnus, les personnes sans nationalité et les personnes mariées à des citoyens finlandais, cette période est plus courte (quatre

77 Dans le cas de l’arrivée des enfants dans le cadre du regroupement familial, la personne qui résidait initialement en Finlande peut être même le grand-père ou un autre parent proche qui a la garde d’un enfant mineur.

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années dans le premier cas ou six années à partir de l’âge de quinze ans). Les époux doivent avoir cohabité pendant trois ans. De 2000 à 3000 personnes obtiennent la nationalité finlandaise chaque année;

64

>

les citoyens de pays tiers qui vivent en Finlande possèdent un droit de vote passif aux élections municipales;

>

le

1er mai 1999 a été mise en vigueur une nouvelle loi sur l’intégration

des immigrés et des demandeurs d’asile, selon laquelle pour chaque immigré inscrit sur les listes de demandeurs d’emploi ou qui reçoit une aide au revenu, est rédigé dans les cinq mois à compter de son entrée en Finlande et pour une durée allant jusqu’à trois ans, un projet individuel

d’intégration qui règle les procédures d’intégration qu’il doit suivre (cours d’apprentissage de la langue, formation professionnelle conforme au

marché du travail etc.). Les accords sur l’intégration sont des dispositions

obligatoires pour les immigrés âgés de 17 à 64 ans et sont formulés par chaque municipalité responsable en coopération avec l’administration du travail et les autres organismes locaux. En ce qui concerne l’exécution du programme d’intégration, la loi exige la coopération de l’immigré ainsi que son obligation de prouver que le programme

a

été effectivement exécuté. Au cours de l’exécution de l’accord

d’intégration, les frais de subsistance de l’immigré sont assurés par une subvention d’intégration 78 . En 2001, plus de 11 300 projets d’intégration ont été rédigés en Finlande, dont 59 % concernaient des femmes 79 .

>

le

gouvernement finlandais approuve chaque année un quota d’accueil

de personnes (de 500 à 750 personnes) reconnues par l’UNHCR comme réfugiés. D’autres personnes aussi sont acceptées en tant que réfugiés en Finlande pour des raisons humanitaires, ou une protection provisoire est accordée aux intéressés ou à leurs parents les plus proches. Les demandeurs d’asile qui résident depuis au moins trois mois en Finlande ont le droit d’exercer un travail. Chaque année, environ de 1000 à 3000 demandeurs d’asile sont acceptés en Finlande.

78 Voir Manfred Werth (2002): IntEKrationspolitik in Finnland: Persönliche IntEKrationspläne bei strengen Kontrollen, Isoplan (Internet: www.isoplan.de/aid/2002-1/europa.htm ).

79 Voir OCDE (2003) Trends in International Migration, Sopemi Annual Report 2003, Paris, p.191.

1.6. France

En 2002, environ 3,35 millions de ressortissants étrangers possédaient en France un permis de séjour. Ce nombre représente environ 5,7 % de l’ensemble de la population. Le groupe le plus important en nombre est constitué de Portugais, suivis d’Algériens, de Marocains, de Turcs, d’Italiens, d’Espagnols et de Tunisiens. 44,4 % environ des étrangers qui résident légalement en France sont des femmes et 55,6 % des hommes.

En 2003, une loi sur l’immigration a été promulguée en France prévoyant des dispositions essentielles contre les immigrés clandestins ainsi que des dispositions concernant la délivrance de permis de séjour à des citoyens de pays tiers. Les principes fondamentaux de la politique française sur l’immigration en ce qui concerne les citoyens de pays tiers et les modifications survenues par la loi sur les étrangers de 2003, sont les suivants:

65

> en ce qui concerne les titres de séjour accordés aux citoyens de pays tiers, il existe en France une distinction entre les permis provisoires (carte de séjour temporaire) et les permis de séjour légaux valables pour dix ans (carte de résident). La carte de séjour temporaire est valable pour un an au plus et est éditée d’office sous certaines conditions, ou est fournie avec une note précise correspondant aux motifs du séjour (visiteur, étudiant, scientifique etc.). Les citoyens de pays tiers qui remplissent certaines conditions légales peuvent obtenir une carte de séjour valable pour dix ans, automatiquement renouvelable. Cette carte peut être demandée seulement après cinq

ans de séjour légal en France, et non plus après trois ans, et elle offre

un libre accès au marché du travail. Pendant cette période, les immigrés

doivent déposer chaque année une demande de carte de séjour

temporaire. Une des conditions pour l’accord d’une carte de séjour de

dix ans est l’intégration réussie de l’étranger en question dans la société

française. L’immigration économique dépend de l’approbation de l’emploi par le service compétent, en coopération avec l’agence pour l’emploi. Dans cet objectif, l’employeur doit prouver qu’il a déclaré à l’agence pour l’emploi un besoin de recrutement pour un poste

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[vacant] et que ce poste n’a pas pu être attribué à un autre travailleur. Il relève du pouvoir discrétionnaire du service compétent de décider dans quelle mesure le permis de travail est lié à un poste précis ou à un lieu géographique. Les permis de travail sont valables pour un an au plus;

66

> les citoyens de pays tiers peuvent en principe, après une année de séjour légal en France, déposer une demande pour le regroupement de leurs familles. Les membres de la famille du titulaire d’un titre de séjour obtiennent tout d’abord une carte de séjour d’une durée déterminée. Après une durée de cinq ans, les membres de la famille peuvent déposer une demande de titre de séjour, à condition qu’ils soient suffisamment intégrés à la société française. Les ressortissants étrangers qui veulent faire venir leur famille dans un autre cadre légal (visa touristique) sont menacés, selon la nouvelle loi sur l’immigration, par la

perte de leur propre droit de séjour. De plus, les enfants âgés de plus de seize ans, nés en France et rentrés dans leurs «patries» n’ont pas le droit au regroupement de la famille, du moment où ils ne sont pas en mesure de prouver qu’ils disposent d’une scolarité en France d’une durée minimum de cinq ans;

> les citoyens de pays tiers en France ne disposent ni d’un droit actif, ni d’un droit passif de vote à un niveau régional ou municipal;

> les citoyens de pays tiers possédant un titre de séjour valable de plus de six mois bénéficient d’une totale parité avec les ressortissants français en ce qui concerne les prestations sociales;

> la nationalité française peut être acquise par naissance ou ultérieurement. Les enfants obtiennent la nationalité française par naissance, si un des parents est de nationalité française ou si l’enfant est né en France et au moins un des parents est lui aussi né en France. Selon la loi, l’obtention ultérieure de la nationalité française est effectuée par mariage ou par naturalisation. Depuis le 1er septembre 1998, la nationalité française est acquise à la majorité, si certaines conditions sont remplies: l’intéressé doit être né le 1er ou après le 1er septembre 1980 en France; si les parents de l’intéressé sont des ressortissants étrangers, il doit avoir la France comme lieu de résidence à sa majorité et avoir depuis l’âge de onze

ans la France comme lieu de résidence permanent, pour au moins une période de cinq années, consécutives ou non. La nationalité française peut être obtenue plus tôt, sur l’expression d’un désir individuel, dès l’âge de 13 ans, si l’intéressé réside en France depuis l’âge de 11 ans, ou dès l’âge de 16 ans, si les conditions susmentionnées concernant la résidence sont remplies. En outre, la nationalité française peut être obtenue après un an de mariage avec un(e) ressortissant(e) français/ française, et sur demande, par naturalisation. Ces demandes sont approuvées par un décret qui peut être publié seulement si le demandeur, au moment de la signature de ce décret, réside en France et y était installé cinq ans avant le dépôt de la demande. Sous certaines conditions, une durée de séjour de deux ans est suffisante. Peuvent être naturalisés dès l’âge de 18 ans sans preuve d’installation, entre autres, l’époux(se) et les enfants majeurs d’une personne qui a obtenu la nationalité française, ainsi que les étrangers qui ont effectué leur service militaire dans l’armée française ou qui étaient ex-ressortissants des territoires ou États sur lesquels la France exerçait une domination ou une protection (protectorat) ou bien avait l’ordre ou exerçait un fidéicommis. D’autres conditions de naturalisation sont les suivantes: que le demandeur légal réside en France et qu’il ne soit pas condamné pour des délits précis 80 . En outre, le demandeur doit produire une preuve de son intégration à la société française et plus précisément une preuve de sa connaissance suffisante de la langue française. Ces deux derniers points sont certifiés après un entretien personnel. Entre 1990 et 1999, 550 000 immigrés ont été naturalisés en France. La majorité écrasante des nouveaux ressortissants français est d’origine nord-africaine (48 %), européenne (16 %) et turque (8,5 %);

67

> parmi les mesures les plus actuelles pour la lutte contre l’immigration clandestine sont, entre autres, le surcroît des peines en cas de complicité dans un séjour clandestin (en théorie, les complices sont menacés jusqu’à dix ans de prison, quand le cadre pénal est totalement épuisé). De plus, les frais d’expulsion de l’immigré clandestin sont à l’avenir

80

Ces raisons d’exclusions ne sont pas valables pour les mineurs, qui par naissance, par la loi ou par obtention de la nationalité française par l’un au moins de leurs parents peuvent devenir des ressortissants français.

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à la charge de son employeur. Outre les mesures de lutte contre l’immigration clandestine susmentionnées, la France procède depuis mars 2003 à des expulsions massives par vols affrétés, fait qui va s’intensifier à l’avenir. Par réduction annuelle, 30 000 expulsions sont effectuées par an, ce qui correspond au nombre annuel présumé d’immigrés clandestins (sans-papiers). De plus, tout immigré qui possède une carte de séjour temporaire et qui exerce un travail non déclaré, est menacé à l’avenir d’une privation immédiate de son titre de séjour et d’expulsion. La nouvelle loi sur l’immigration prévoit l’établissement d’une banque de données relative;

> la nouvelle loi de 2003 sur l’immigration prévoit un prolongement de la détention de douze à trente deux jours en vue de l’expulsion 81 ;

68 > selon la nouvelle loi sur l’immigration, les mariages blancs avec

des ressortissants étrangers seront punis à l’avenir de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 30 000€. De plus, la loi rend plus difficile le mariage d’un étranger avec un ressortissant français. Désormais, un étranger et un ressortissant français doivent cohabiter pendant deux ans au lieu d’un an, pour que leur mariage soit permis;

> les étrangers condamnés pour délits, nés en France ou entrés en France avant l’âge de 13 ans, ne peuvent plus être expulsés. Cela est aussi valable pour les étrangers qui vivent en France depuis vingt ans. En outre, la nouvelle réglementation est valable pour des étrangers, époux de ressortissants français ou pour des étrangers titulaires d’un droit de séjour permanent, ainsi que pour les parents d’enfants possédant la nationalité française. Les personnes expulsées avant l’entrée en vigueur de la loi, et qui entrent dans une des catégories susmentionnées, peuvent rentrer en France;

> le 1er mars 1994, la nouvelle édition du code pénal est mise en vigueur, qui définit de nouvelles infractions à la loi et punit plus sévèrement les délits ayant des motifs racistes. Outre les personnes légales, le nouveau

81 La plupart des États membres de l’UE prévoient une durée plus longue de détention en vue de l’expulsion que celle prévue par la France. L’Allemagne par exemple prévoit une durée de détention en vue de l’expulsion allant jusqu’à 18 mois (les prolongations étant incluses).

texte de la loi complète et modifie la nouvelle forme de responsabilité pénale dans des actes discriminatoires de la part de particuliers ou de détenteurs du pouvoir public. Le droit du travail interdit aussi et punit les discriminations dues à la race, à l’origine ethnique, à la religion ou à la nationalité. L’interdiction est également valable pour l’embauche ou le licenciement de personnel, ainsi que pour l’organisation au sein d’une entreprise et pour le domaine des conventions collectives de travail;

> en avril 2003, le gouvernement français a présenté un programme d’intégration des nouveaux immigrés, dont l’intégration sera facilitée par l’introduction d’une convention d’intégration qui sera effective entre les immigrés et la France, à travers une relation de fidélité et d’obligations mutuelles. Une partie de la convention d’intégration est constituée par l’apprentissage de la langue française (de 200 à 300 heures de cours de langue) et la fréquentation d’un cours d’éducation civique. L’organisme de cette prestation publique de service qui vise l’accueil et l’intégration des immigrés sera une nouvelle institution, l’agence française de l’accueil et des migrations internationales (AFAMI), qui sera représentée partout en France. De plus, dans le cadre de la promotion sociale et professionnelle des étrangers, la coordination avec le ministère de l’éducation s’améliorera. L’important est que le rôle éducatif des écoles soit renforcé. Cela par un enseignement personnalisé des élèves, par la constitution de conseils de parcours scolaire et d’orientation professionnelle, et par des relations de partenariat entre les écoles défavorisées de quartiers et les «grandes écoles» 82 . Un projet visant à éviter les conflits entre les groupes à l’école et l’instauration d’un bureau qui enregistrera les cas de violence dans les classes et les rapportera au ministère a aussi été approuvé. De plus, un large éventail d’accès à des postes de travail sera assuré par des mesures qui mobiliseront l’élaboration du processus de sélection dans le secteur public et le soutien individuel au cours de la recherche d’emploi 83 . Outre les

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82 Ambassade de France - service de presse et d’informations (éd.): Lignes directrices du gouvernement Raffarin relatives à l’intégration des étrangers,16 juin 2003, Berlin (Internet: www.botschaft-frankreich.de )

83 En 1998, 31,4 % des citoyens de pays tiers étaient chômeurs et seulement 11 % des Français. La situation des adolescents étrangers âgés de 15 à 24 ans est encore pire, vu que le taux des chômeurs parmi eux est passé de 22 % en 1992 à 43 % en 1996, alors que chez les jeunes Français du même âge il est passé de 16 % à 21 %. Voir Emmanuel Peugnard: L’immigration en France, Ambassade de France - service de presse et d’information (éd.), juillet 2001, Berlin (Internet: ibid).

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mesures susmentionnées, il existe en France depuis 1958 un fonds d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF) qui a été instauré pour faciliter l’intégration sociale des immigrés. Cette dernière sera atteinte par des actions au profit des familles, des enfants et des adolescents, dans le domaine de l’éducation et de l’emploi. En 2002, le fonds social pour les ouvriers immigrés et leurs familles

a été renommé en fonds d’action et de soutien pour l’intégration

et la lutte contre les discriminations (FASILD). Il est sous la tutelle du ministère français des affaires sociales, du travail et de la solidarité. La responsabilité principale du FASILD est le financement d’actions et d’initiatives qui ont comme objectif principal l’intégration des immigrés

et des générations suivantes ainsi que la lutte contre les discriminations.

Le FASILD finance 6 000 unions, ce qui correspond à environ 10 000

70 programmes par an et il soutient également des programmes dans

les pays d’origine des immigrés (programmes de réinsertion);

> le droit français d’asile prévoit deux catégories d’asile: l’asile politique et l’asile territorial. L’asile politique peut être accordé à des réfugiés conformément à la Convention de Genève et à la définition du préambule à la Constitution du 27 octobre 1946 «Toute personne persécutée parce qu’elle a défendu la liberté, bénéficie du droit d’asile dans le territoire de la République». La demande d’asile peut être déposée soit à l’étranger, dans une des représentations diplomatiques ou consulaires de la France, soit dans une préfecture française. Une carte de séjour temporaire est entre temps fournie au demandeur.

Il est interdit aux demandeurs d’asile d’exercer un travail, ils peuvent

s’installer dans des bâtiments d’accueil et ils reçoivent une aide transitoire et une aide à l’intégration. Le traitement des demandes d’asile en France dure en moyenne de trois à cinq mois, durée qui sera

réduite à deux mois. Les étrangers qui ne remplissent pas les conditions d’acceptation de leur demande en France et demandent l’asile dans un poste de garde frontalier, relèvent d’une procédure spéciale: outre

la possibilité de demande d’asile, il est possible en France d’accorder

une protection subsidiaire à des personnes victimes de menace ou de persécutions qui ne proviennent pas de lÉtat. La prise de décision

concernant l’accord d’asile est, dans ce cas, du ressort du gouvernement. Le nombre de demandeurs d’asile en France, après avoir atteint le record de 61 422 demandes en 1989, a commencé à reculer progressivement jusqu’en 1996 (17 283 demandes) et a ensuite augmenté de nouveau. En 2003, 60 143 demandes ont été déposées. Une augmentation remarquable a été notée pour des citoyens provenant de la Turquie, de la Chine, du Congo et de l’Algérie.

1.7. Irlande

En 1996, l’Irlande est devenue, d’un pays traditionnellement d’émigration, un pays d’accueil d’immigrés. Le pourcentage des personnes qui n’étaient pas nées en Irlande, et qui atteignait en 1991 6 % environ de l’ensemble de la population, est passé à 10 % en 2002 (il faut noter que sont également prises en compte dans ce taux les personnes nées en Irlande du Nord). Selon le recensement de la population en 2002, 88 500 habitants de l’Irlande étaient des citoyens de pays tiers, ce qui représente 2 % de l’ensemble de la population. Plus de la moitié des citoyens de pays tiers proviennent de l’Europe de l’Est. Ces dernières années, le nombre d’immigrés provenant de l’Afrique du Sud et des Philippines a beaucoup augmenté. Les principes de la politique irlandaise sur l’immigration sont les suivants:

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> les citoyens de pays tiers qui désirent travailler en Irlande ont besoin d’un permis de travail (work permit). La demande pour le permis de travail est déposée par l’employeur. Le permis dépend de la disponibilité existante de citoyens irlandais ou de citoyens des États membres de l’UE. Dans ce but, une attestation de l’agence pour l’emploi irlandais (National Training and Employment Authority) est demandée. Les permis de travail sont liés à un employeur précis 84 et ont une durée d’un an, avec une possibilité de renouvellement chaque année. En 2003, 50 000 permis environ ont été délivrés. La grande majorité des immigrés (plus de 70 %) travaille comme personnel non qualifié, d’habitude dans le secteur de prestations de

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Le gouvernement irlandais essaie actuellement de former un système plus flexible de délivrance de permis de travail. À l’avenir, lors du renouvellement du permis de travail, il sera permis que l’employeur soit différent.

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services 85 . Outre le permis de travail susmentionné, l’immigré peut demander un permis de durée déterminée pour un travail spécialisé dans des domaines qui souffrent d’un manque de main d’œuvre. L’Irlande, avec la Suède et le Royaume-Uni, a accordé l’accès au marché du travail aux immigrés originaires des nouveaux États membres de l’UE, juste après leur adhésion le 1er mai 2004. Le 1er mai 2004, le statut du séjour des immigrés susmentionnés a été en même temps réglé. En août 2004, le gouvernement irlandais a annoncé que désormais il ne traiterait que les demandes de permis pour un travail extrêmement spécialisé, sous condition que ces postes ne puissent pas être satisfaits par le marché du travail élargi des États membres de l’UE;

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> jusqu’en 2003, les parents étrangers d’enfants nés en Irlande avaient un droit automatique d’installation permanente en Irlande. Ce droit

a été supprimé en janvier 2003. De plus, en juin 2004, il a été décidé par referendum, que les enfants de parents étrangers nés en Irlande n’auront pas à l’avenir le droit automatique d’obtention de la nationalité irlandaise (principe du jus soli) 86 . La raison de cette modification est qu’un grand nombre d’étrangers (particulièrement de demandeurs d’asile) essaient d’assurer leur séjour en Irlande à travers la naissance d’un enfant sur le sol irlandais;

> la position géographique du pays rend l’immigration clandestine en Irlande particulièrement difficile. Le faible nombre d’immigrés clandestins est constitué de personnes qui, après l’expiration de leur permis de séjour et de travail, restent dans le pays clandestinement. Ces dernières années, l’Irlande a pris une série de mesures pour lutter contre l’immigration clandestine (amendes et emprisonnement pour les employeurs et pour les immigrés employés sans être déclarés ou signature d’accords pour l’accueil des rapatriés avec des pays comme la Pologne, la Roumanie, le Nigeria et la Bulgarie);

85 Voir OCDE (2003) Trends in International Migration, Sopemi Annual Report 2003, Paris, p.213.

86 Environ 79 % de la population irlandaise a voté pour la suppression du principe jus soli.

> de 1994 à 2002, plus de 50 000 demandes d’asile ont été déposées en Irlande, qui dans leur grande majorité provenaient de ressortissants du Nigeria, de la Roumanie et de la République du Congo. Le taux de reconnaissance est inférieur à 9 %. Les demandeurs d’asile n’ont pas le droit de travailler. Ce droit leur est accordé après leur reconnaissance en tant que réfugiés. Comme dans d’autres États membres de l’UE, en Irlande aussi le principe du «troisième pays sûr» est valable, selon lequel la demande de séjour peut être rejetée, si un troisième pays sûr est trouvé où les personnes qui demandent la protection peuvent être envoyées et dans lequel elles ne seront pas persécutées. Depuis septembre 2003, la Bulgarie et la Roumanie font partie des pays tiers sûrs.

1.8. Luxembourg

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En 2001, 166 700 environ parmi les habitants de Luxembourg étaient des étrangers, c’est-à-dire un taux de 37 % sur l’ensemble de la population. L’écrasante majorité (78 %) des étrangers provient des États membres de l’UE. Parmi eux les Portugais, 59 800 personnes, constituent le groupe le plus important. Les Français sont en deuxième position (20 900), suivis des Italiens (19 100), des Belges (15 400), des Allemands (10 100) et des Britanniques (4 500).

Les évolutions les plus importantes de la politique luxembourgeoise sur l’immigration sont les suivantes:

> les citoyens de pays tiers qui désirent travailler au Luxembourg doivent avant leur entrée dans le pays déposer une demande de séjour et de travail dans une des représentations (ambassades ou consulats). Le permis de séjour est d’une durée déterminée, mais il existe une possibilité de prolongation de sa validité. Les membres des familles qui vivent avec le demandeur reçoivent un permis de séjour d’une durée identique;

> le 1er janvier 2002, une nouvelle loi sur la nationalité a été mise en vigueur à Luxembourg, selon laquelle les étrangers âgés de moins de 18 ans qui, avant la déposition de leur demande, résidaient légalement

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au Luxembourg depuis cinq années (et non dix, comme c’était le cas jusqu’à présent), et qui sont en mesure de fournir une attestation de revenus réguliers, peuvent déposer une demande d’obtention de la nationalité luxembourgeoise. Cela est valable pour les personnes qui cohabitent avec le demandeur depuis au moins trois ans. La nationalité luxembourgeoise peut aussi être demandée par les enfants nés au Luxembourg ainsi que par les époux des ressortissants luxembourgeois. De 1991 à 2001, 7 298 personnes ont obtenu la nationalité luxembourgeoise;

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> en 2001, une mesure réglementaire a été prise au Luxembourg, selon laquelle les immigrés qui résidaient clandestinement et sans interruption depuis le 1er janvier 2000 au Luxembourg peuvent déposer une demande pour régler leur statut de séjour. Cela est valable

pour tous les Kosovars qui ont demandé l’asile avant le 1er juillet 1998 ou qui résidaient au Luxembourg depuis le 1er janvier 2000 sans interruption. De plus, dans le cadre du programme de réglementation, le gouvernement luxembourgeois a promis aux employeurs que s’ils déclarent tous les immigrés clandestins qu’ils emploient et versent les cotisations dues, ils ne seront pas punis. De mai à juin 2001, 1 554 personnes ont déposé une demande de régulation. Jusqu’en juin 2002, un permis de séjour de durée déterminée a été accordé dans 56 % des cas;

> depuis 2000, le gouvernement luxembourgeois a élaboré un programme de retour volontaire des immigrés, afin d’encourager les personnes en question à rentrer dans leur pays et il leur a offert une aide financière. L’écrasante majorité de ces personnes provient de l’ex-Yougoslavie.

1.9. Pays-Bas

Selon le service statistique néerlandais, à la fin de l’année 2002, un taux de 18,4 % de l’ensemble de la population n’était pas d’origine néerlandaise (2,9 millions environ). Dans les groupes plus importants en nombre, se trouvent des personnes provenant de la Turquie et du Maroc (l’ensemble des deux groupes atteint le nombre de 500 000 personnes), ainsi que du Surinam et des pays de l’UE (plus particulièrement de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de la Belgique) 87 . Les récentes évolutions les plus importantes de la loi sur l’immigration sont les suivantes:

> le permis de séjour d’une durée déterminée pour les citoyens de pays

tiers qui désirent travailler pour une longue durée aux Pays-Bas dépend du permis de travail. Pour cela, l’employeur doit prouver que le poste

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être pourvu, et que d’autres travailleurs n’ont pas pu être proposés (ressortissants néerlandais, citoyens de l’UE et personnes qui résident légalement dans le pays). Les permis de travail sont liés à un employeur précis et à un travail et lieu de travail précis. Les permis de travail sont limités généralement à une durée de trois ans. Après un séjour légal de cinq années aux Pays-Bas, une demande de permis de séjour permanent peut être déposée, qui dépend pourtant de la stabilité de l’emploi de

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la personne en question. Le permis de séjour permanent garantit le

libre accès au marché du travail, ce qui est par ailleurs valable après un séjour légal de trois ans avec des permis temporaires, liés à un permis de travail précis. Une absence des Pays-Bas d’une durée de neuf mois risque de provoquer le retrait du titre de séjour permanent;

> pour les citoyens de pays tiers possédant un permis de séjour à durée déterminée, il existe la possibilité de faire venir les membres de leur famille (époux et enfants). Pour cela, une attestation de revenus et d’emploi est exigée 88 . Pour les titulaires d’un permis de séjour permanent, le regroupement de la famille est plus simple. L’arrivée des

87 Voir OCDE (2003) Trends in International Migration, Sopemi Annual Report 2003, Paris, p.238.

88 Le demandeur doit gagner au moins 70 % du revenu minimum légal et disposer d’un contrat de travail d’une durée minimale d’un an.

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parents et des enfants âgés de plus de 18 ans est permise seulement dans des cas extraordinaires justifiés. Les époux des titulaires d’un permis de séjour permanent ont droit au même titre de séjour, après un séjour légal de cinq ans. Dans ce cas, les revenus de la famille sont pris en compte. Les enfants des titulaires d’un permis de séjour permanent dont l’entrée au pays est permise dans le cadre du regroupement de la famille, ont le droit au même titre de séjour, pourvu qu’ils aient 18 ans et qu’ils aient eu droit de séjour pendant cinq années (dans ce cas, les revenus ne jouent aucun rôle);

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> les citoyens de pays tiers, après un séjour légal de cinq années, peuvent déposer une demande d’obtention de la nationalité néerlandaise. Depuis

avril2003,ledemandeurdoitprouverqu’ilasuiviunséminaired’intégration

sanctionné par un examen. Cet examen comporte deux parties: dans la

première sont examinées les connaissances du candidat sur la société néerlandaise et le mécanisme étatique. Si le candidat peut répondre correctement à 70 % des questions, la deuxième partie de l’examen suit, où sont examinées les connaissances linguistiques du candidat. Les Pays-Bas possèdent le pourcentage le plus élevé de naturalisations de tous les États membres de l’UE. 2/3 environ des Turcs et presque la moitié des Marocains qui y vivent ont la nationalité néerlandaise. Les enfants âgés entre 18 et 25 ans, nés aux Pays-Bas et y résidant depuis leur naissance, obtiennent la nationalité sur simple déclaration. Pour la troisième génération des enfants d’immigrés, l’obtention automatique de la nationalité par naissance est en vigueur. De 1992 à 2001, plus de 560 000 personnes ont été naturalisées, en grande majorité des Turcs et des Marocains;

> les citoyens de pays tiers, après un séjour légal de cinq ans bénéficient d’un droit actif et d’un droit passif de vote aux élections municipales;

> au cours des dernières années, un large débat sur le droit de séjour de l’époux étranger des ressortissants néerlandais ou des titulaires d’un permis de séjour est effectué. Deux tiers environ des immigrés de la seconde génération contractent un mariage avec une personne de leur patrie. Pour rendre ces «mariages importés» plus difficiles, le conjoint qui vit aux Pays-Bas doit gagner au moins

120 % du revenu minimum défini par la loi et disposer d’un contrat de travail d’au moins d’un an 89 . Pour que le permis d’entrée du futur époux soit délivré, il est en outre exigé que l’époux qui réside aux Pays- Bas ait plus de vingt et un ans. De plus, dans le cas du regroupement de la famille, le couple doit prendre en compte tous les frais du séminaire d’intégration;

> depuis le 1er avril 2001, il existe une nouvelle loi sur les réfugiés pour simplifier et accélérer la procédure d’asile. Selon les nouvelles dispositions, au lieu des trois catégories existant jusqu’alors qui imposaient différentes conditions et possibilités en ce qui concerne le logement, le permis de travail etc., il existe actuellement un seul statut pour tous les candidats. Les demandeurs d’asile sont logés dans des maisons qui leur sont destinées. Ensuite, dans un délai de six mois, une décision doit être prise concernant la demande. Ce délai peut être prolongé jusqu’à un an et demi. Contrairement à l’ancienne loi, le demandeur d’asile ne peut plus faire appel, au cas où sa demande serait rejetée, et demander un nouveau jugement. Il peut bien sûr faire appel devant le juge et attendre la décision aux Pays-Bas. Dans le cas d’une décision positive, le réfugié reçoit dans un premier temps un permis de séjour d’une durée déterminée, qui après trois ans - sous condition que la personne en question ne puisse pas retourner dans son pays - est modifié en un permis de séjour permanent. Dans le cas d’une réponse négative, un délai de 28 jours est attribué au demandeur d’asile pour préparer sa sortie du pays ou pour faire appel. À l’expiration de ce délai, tous les droits définis par le statut de réfugié cessent. Selon l’ancienne loi, il était possible de reporter le départ, la loi ne privait pas du droit au logement, au travail et aux études. Pour l’avenir, les Pays-Bas désirent, en coopération avec l’UE et la UNHCR, prévenir le départ des réfugiés [potentiels]deleurpaysd’origineetintensifierlapolitiquederapatriement. De plus, les mesures contre les demandeurs d’asile qui résident clandestinement dans le pays seront accentuées 90 ;

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89 Voir OCDE (2003) Trends in International Migration, Sopemi Annual Report 2003, Paris, p.240.

90 Voir Centre d’études néerlandais, «Loi sur les réfugiés et politique sur l’asile» Internet:

http://www.uni-muenster.de/HausDerNiederlande/Zentrum?Projekte/Niederlande index.htm)

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