Quo Vadis Reclutamiento y Contratacion de Trabajadores Migrantes y Su Acceso A La Seguridad Social

QUO VADIS?
RECLUTAMIENTO Y CONTRATACIN DE TRABAJADORES MIGRANTES Y SU ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL:

dinmicas de los sistemas de trabajo temporal migratorio en Norte y Centroamrica
Autoras:
Alejandra Ancheita y Gisele Bonnici

Coordinacin Editorial:
Fabienne Venet Rebiff

Cuidado Editorial:
Lucrecia Maldonado
Traduccin:
Rebecca Leigh Berner. Tlatolli Ollin S.C.

Diseo de portada:
Vctor M. Fernndez / slice.diseo

Diagramacin:
Gonzalo Pino Faras

Imprenta:
Offset Rebosn Av. Acueducto No. 115 Col. Huipulco Tlalpan C.P. 14370, Mxico, D.F. Tel. 6236-3806 2013 INEDIM Queda autorizada la reproduccin total o parcial de esta obra, siempre que se mencione la fuente y se notifique de su uso al correo electrnico contacto.inedim@gmail.com INEDIM Emilio Castelar N 131 Col. Polanco Chapultepec Mxico D.F. Tel (52) 55 5533 4988 contacto.inedim@gmail.com www.estudiosdemigracion.org ISBN: 978-607-95384-7-7
Primera Edicin, Febrero 2013 Impreso en Mxico, Printed in Mexico
Consejo directivo
Rodolfo Cruz Pieiro Presidente Fabienne Venet Rebiff Secretaria Rodolfo Garca Zamora Tesorero Gisele Lisa Bonnici Vocal Alejandro Carrillo Castro Vocal Manuel ngel Castillo Garca Vocal Liliane Loya Piera Vocal
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Agradecimientos
El desarrollo del proyecto Evaluacin de los mecanismos de reclutamiento y del acceso a los beneficios de proteccin social de los trabajadores migrantes temporales en la regin y la publicacin de este libro, el cuarto de la serie de Documentos de Trabajo del INEDIM no podran haberse concretado sin el apoyo de The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation. El INEDIM extiende un reconocimiento especial a las autoras, Alejandra Ancheita y Gisele Bonnici, por la calidad de su trabajo. Tambin a los miembros del Consejo Asesor del proyecto: Jorge Durand, Clara Jusidman y Norma Samaniego, por sus aportaciones y consejos a lo largo del desarrollo del proyecto as como a esta publicacin. Asimismo, agradecemos a quienes contribuyeron al proyecto con su valiosa participacin en reuniones, entrevistas o grupos focales. En Canad a: Julia Coburn, investigadora; a Evelyn Escalada de Justice for Workers Canada; a Andrea Glvez y Victor Carrozino de United Food and Commercial Workers Canada. En Costa Rica a: Gustavo Adolfo Gtica del Centro de Investigacin en Cultura y Desarrollo de la Universidad Estatal a Distancia de Costa Rica e Investigador Asociado de INCEDES Guatemala; Karina Fonseca del Servicio Jesuita a Migrantes; y, Jorge Pedraza de la Organizacin Internacional para las Migraciones. En El Salvador: al Viceministro Juan Jos Garca, Doris Rivas, Ada Escobar, Jocellyn Ramrez y Manuel Castillo del Vice ministerio para Salvadoreos en el Exterior; Amparo Marroqun, Jos Luis Benitez, Moiss Gmez, Gilma Perez y Guadalupe Cedillos de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas; Ana Elizabeth Cubas, consultora independiente; Godofredo Echeverra, consultor; Andrea Garca y Antonio Guilln del Centro de Estudios y Apoyo Laboral; Salvador Lpez, de la Universidad Luterana Salvadorea; Csar Ros, de la Asociacin Salvadorea de Educacin 7
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Financiera; Jame Rivas Castillo, de la Secretara de Cultura; Iliana Segovia, de la Iniciativa Social para la Democracia; y, Virginia Quintana Salazar, de la Universidad Panamericana y el Consejo Nacional para la Proteccin y Desarrollo de la Persona Migrante y su Familia. En Estados Unidos a: Ana Avendao del AFL-CIO; Rachel Micah Jones, Patricia Pichardo y Sarah Farr del Centro de Derechos del Migrante; Bruce Goldstein de Farmworkers Justice; Cathleen Caron, Ashwini Sukthankar y Griselda Vega de Global Workers Justice Alliance; Chris Newman, de National Day Labor Organization Network; Anna Reynoso, de United Farm Workers; Jennifer Rosenbaum del New Orleans Workers Center for Racial Justice. En Guatemala a: Fernando Castro del Consejo Nacional de Atencin al Migrante de Guatemala; Elisabel Enriquez de la Mesa Nacional para las Migraciones de Guatemala; Carol Girn de la Pastoral de Movilidad Humana de Guatemala; Estuardo Izaguirre Portillo de la MENAMIG y el Grupo Articulador de la Sociedad Civil de Guatemala; Irene Palma y Danilo Rivera del Instituto Centroamericano de Estudios Sociales y Desarrollo; Flora Reynosa de la Defensora de la Poblacin Migrante de la Procuradura de Derechos Humanos de Guatemala; Jacobo Vargas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Guatemala. En Mxico a: Raquel Abrantes, Luciana Maccarini y Ricardo Irra del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social; Brenda Andazola, Lilian Lpez Gracin y Silas Shawver del Centro de Derechos del Migrante; Mayela Blanco Ramrez y Mariano Yarza de la Dimensin Pastoral de Movilidad Humana; Karina Roxana Cancino Ibarias de la Fiscala Especializada en Delitos Cometidos en Contra de Inmigrantes del gobierno de Chiapas; Manuel ngel Castillo del Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mxico y del Consejo Directivo del INEDIM; Rodolfo Cruz Pieiro de El Colegio de la Frontera Norte y del Consejo Directivo del INEDIM; Luis Flores de la OIM-Tapachula; Bruno Glesemann de la Finca Argovia; Nuvia Cecilia Isaguirre Oliva y Milton Ordoez de la Direccin de Atencin a Migrantes del Ayuntamiento de Tapachula; Herminia Jimnez Felipe de Save the Children Tapachula; Flix Lara Garca de la Secretara del Trabajo y Previsin Social; Santiago Martnez Junco, consultor; Mayra Moreno y Jos Antonio Osornio de la Secretara para el Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperacin Internacional del gobierno de Chiapas; Francisco Armando Moreno, Cnsul de Guatemala en Tapachula; Juan Carlos Narvez Gutirrez del Centro de Estudios Migratorios del Instituto Nacional de Migracin; Liz OConnor de SEIU; Hctor Prez Garca de la Comisin Nacional de Derechos Humanos; Ana Luisa Rodrguez Gmez de M-
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dicos del Mundo Tapachula; Martha Rojas, Cristina Robledo y Ailsa Winton de El Colegio de la Frontera Sur; Marta Snchez Soler del Movimiento Migrante Mesoamericano; Irene Sevilla de la Procuradura de la Familia y Adopciones del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, Delegacin Regional Soconusco; Victoria Vlez de la Jurisdiccin Sanitaria No. VII de la Secretara de Salud del estado de Chiapas; Fermina Rodriguez, Melissa Vrtiz y Leonarda Villatoro del Centro de Derechos Humanos Fray Matas de Crdova; San Juana Vidal Avina de la Secretara para el Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades del gobierno del Distrito Federal. En Nicaragua a: Heydi Gonzlez Briones, consultora. Finalmente, agradecemos tambin el apoyo del Centro de Colaboracin Cvica en la coordinacin y sistematizacin de los grupos focales, y al equipo de trabajo del INEDIM a lo largo del proyecto.
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Prlogo
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Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin de Trabajadores Migrantes y su Acceso a la Seguridad Social: dinmicas de los sistemas de trabajo temporal migratorio en Norte y Centroamrica 17 Resumen Ejecutivo Conclusiones Recomendaciones
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Prlogo
La movilidad territorial entre pases que realizan las personas es un tema central en nuestros tiempos. Miles de personas cruzan lneas internacionales en la bsqueda de mejores oportunidades de vida o de una mayor seguridad para ellos y sus familiares. Aunque algunos migrantes se mueven con el deseo de mejorar sus ingresos salariales, muchos otros se ven obligados a abandonar sus lugares de origen debido a la pobreza o al hambre, otros por desastres naturales e incluso, otros lo hacen huyendo de conflictos violentos o porque son perseguidos. Para el ao 2000 haba alrededor de 150 millones de migrantes en todo el mundo, para el 2010 ese nmero se increment a 214 millones. Si el nmero de migrantes contina creciendo al mismo ritmo, para el 2050, llegar a alrededor de unos 450 millones de personas. Con relacin a los migrantes que se mueven por razones laborales, es difcil conocer con precisin su magnitud a nivel mundial debido a que un gran nmero de pases no los registran, aunque no hay duda de que es un fenmeno considerable y en constante aumento. La Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) estima que actualmente existen ms de 86 millones de migrantes econmicamente activos. Sin embargo, es posible, que las cifras agregadas que se manejan a nivel internacional se encuentren subestimadas dado la enorme dificultad de recopilar este tipo de datos especialmente en ciertas regiones del mundo. A pesar de este enorme volumen de flujos de migrantes laborales, una gran cantidad de trabajadores migratorios continan experimentando numerosos problemas y violaciones a sus derechos laborales, siendo principalmente los trabajadores migrantes irregulares los ms vulnerables. La mayora de los flujos migratorios se da entre pases vecinos, pero debido a la tecnologa y a la modernizacin de los medios de comunicacin y transportes, cada da un mayor nmero de pases se ven afectados o beneficiados por
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el fenmeno de la migracin. Algunos pases son considerados como pases emisores, otros como receptores y otros como de trnsito, e incluso algunos cuentan con las tres caractersticas a la vez. Lo que actualmente es una realidad es que las distintas regiones y pases del mundo enfrentan una fuerte necesidad por disear y disponer de polticas y recursos necesarios para gestionar mejor la migracin de trabajadores, para con ello asegurar el bienestar y los derechos humanos de estas personas que, en ltima instancia, sera tambin un beneficio tanto para la sociedad de origen como la receptora. Aunque la migracin laboral internacional puede resultar productiva para muchas personas, muchos de estos trabajadores migrantes tienen condiciones de vida y de trabajo deficientes. Es probable que sus condiciones laborales sean mejores que en su propio pas, pero en muchos casos son muy inferiores a las de los nacionales del pas receptor. A pesar de las normas internacionales que protegen a los trabajadores migrantes, sus derechos laborales frecuentemente se ven atropellados, especialmente si han inmigrado de manera irregular. En este marco, el Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin, A.C. (INEDIM), -institucin dedicada a realizar anlisis, evaluacin y divulgacin de la informacin sobre migracin y asilo, para contribuir al debate plural y participativo sobre las polticas y programas en materia migratoria- tiene entre sus ejes centrales propiciar el intercambio de anlisis e informacin sobre el tema de los trabajadores migrantes, es por ello que se dio a la tarea de desarrollar un documento integral y comprensivo sobre los distintos sistemas de trabajadores migratorios y visas en la regin de Centroamrica y Norteamrica. Con este fin el INEDIM encarg a las consultoras Alejandra Ancheita y Gisele Bonnici la realizacin de este estudio. La obra que se presenta aqu guarda un enorme valor para conocer a profundidad tanto las formas de gestin de los flujos de trabajadores migrantes temporales como los accesos y garantas de la proteccin social y laboral de estos migrantes en la regin de Norte y Centroamrica. El documento, Quo Vadis? Reclutamiento y contratacin de trabajadores migrantes y su acceso a la seguridad social: dinmica de los sistemas de trabajo temporal migratorio en Norte y Centroamrica, aborda el problema de la gestin de los flujos de migrantes laborales entre los pases en esta regin. Se trata de un estudio completo basado en una metodologa ordenada y escrupulosa donde se analizan los distintos sistemas y esquemas de
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visas para la contratacin temporal de trabajadores migratorios desde una perspectiva de la proteccin, respeto, garanta y promocin de los derechos humanos. El estudio analiza seis sistemas que buscan regular la migracin temporal en esta regin y que abarcan el corredor de Centroamrica y Norteamrica. Los pases que involucran a estos seis sistemas son: El Salvador, Guatemala, Mxico, Canad, Estados Unidos, Costa Rica y Nicaragua. Las autoras realizan un trabajo exhaustivo y bien estructurado basndose en dos ejes de anlisis: uno, los procesos de reclutamiento y contratacin de los trabajadores migratorios y, dos, el acceso a la proteccin social para los trabajadores migrantes temporales mediante los derechos a la seguridad social. Con estos dos ejes las autoras logran identificar y evidenciar las deficiencias estructurales y las lagunas de los sistemas analizados que debieran garantizar la seguridad laboral y social de dichos trabajadores. Las autoras concluyen que en el contexto econmico actual y de una situacin migratoria ms globalizada, los gobiernos de los distintos pases seguirn buscando nuevas opciones para promover y regular o desalentar la movilidad laboral en distintas regiones. Nos dicen que es necesaria una restructuracin significativa que permita establecer sistemas migratorios coherentes con el contexto actual que viven los pases, integrados a un marco de poltica de migracin laboral donde se protejan y promuevan los derechos sociales, econmicos y civiles de los trabajadores y trabajadoras migrantes. Las autoras enfatizan que slo se puede mejorar y avanzar en la proteccin de las trabajadoras y trabajadores migrantes, as como contrarrestar las prcticas abusivas en los procesos de reclutamiento y contratacin, si los gobiernos de los pases adoptan un papel regulatorio ms activo, de preferencia, dicen las autoras, de manera bilateral o multilateral y coordinada. El libro concluye ofreciendo una serie de 29 recomendaciones agrupadas en: recomendaciones generales, de reclutamiento y contratacin, de seguridad social y de supervisin, monitoreo y cumplimiento de estndares. Esta obra se convertir rpidamente en un documento de referencia obligada en los distintos gobiernos de los pases de la regin que busquen mejorar y ordenar sus flujos migratorios de trabajadores. La movilidad internacional de trabajadores es un fenmeno que continuar en el futuro debido a la misma inercia demogrfica y a las necesidades econmicas y laborales de este nuevo mundo globalizado. El libro, Quo Vadis? Reclutamiento y contratacin de trabajadores migrantes y su acceso a la seguridad social: dinmica de los sistemas de trabajo temporal
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migratorio en Norte y Centroamrica, nos ofrece una magnfica oportunidad para conocer a profundidad el estado actual del fenmeno, pero tambin una oportunidad a la reflexin en la bsqueda de mejorar el diseo y realizacin de programas y polticas migratorias que tengan como eje central la proteccin de los derechos de los trabajadores migrantes temporales de esta regin.
Rodolfo Cruz Pieiro * Presidente del Consejo Directivo del INEDIM
* Rodolfo Cruz Pieiro. Presidente del Consejo Directivo del INEDIM. Profesor investigador de El Colegio de la Frontera Norte. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 1992. Demgrafo con doctorado en sociologa de la Universidad de Texas en Austin. Especialista en estudios de poblacin, migracin y empleo. Ex presidente de la Sociedad Mexicana de Demografa. Su ms reciente libro, en coordinacin con Cirila Quintero se titula Ires y Venires. Movimientos migratorios en la frontera norte de Mxico.
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Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin de Trabajadores Migrantes y su Acceso a la Seguridad Social: dinmicas de los sistemas de trabajo temporal migratorio en Norte y Centroamrica
Por Alejandra Ancheita y Gisele Bonnici *
Resumen Ejecutivo Los sistemas de trabajo temporal migratorio1 han aumentado alrededor del mundo plantendose como modelos exitosos para responder, por un lado a la falta de empleo en pases no desarrollados, as como a la necesidad de trabajo no calificado de las economas desarrolladas. Por otra parte, se ha pretendido utilizar esos sistemas de trabajo temporal migratorio para controlar y regularizar los flujos migratorios en contextos donde por diferentes razones, geogrficas, histricas,
* Las autoras son consultoras independientes para el Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin, A.C. INEDIM. Alejandra Ancheita es abogada de profesin, experta en derechos humanos laborales; es fundadora y Directora Ejecutiva del Proyecto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (ProDESC). Gisele Bonnici es abogada de profesin, experta en derechos humanos de los migrantes y refugiados; actualmente es Coordinadora Regional de la regin Amricas para la Coalicin Internacional contra la Detencin y es miembro del Consejo Directivo del INEDIM
1 En el presente estudio utilizamos la definicin de sistemas de trabajo temporal migrante tomando en consideracin la definicin de Sistema de la Real Academia de la Lengua Espaola: sistema. (Del lat. systma, y este del gr. ). 1. m. Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre s. Ver en: http://lema.rae.es/drae/. Esta definicin nos ayuda a entender que los llamados programas de trabajo temporal migratorio en realidad son un conjunto de principios bsicos que intentan ordenar los flujos migratorios laborales y distan mucho de ser programas diseados bajo los principios de la bilateralidad, y el respeto a los derechos humanos de los y las trabajadoras migrantes.
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econmicas y sociales se han facilitado e incluso normalizado estos movimientos. En ambos casos, la proteccin de los derechos humanos de las y los trabajadores migrantes ha quedado en segundo lugar a pesar de la diversidad de convenios y tratados internacionales en materia de derechos humanos que establecen estndares de proteccin. Si bien se han observado intentos de inclusin de estos estndares por algunos pases de envo o de empleo, su aplicacin efectiva contina siendo un reto. El aumento en las denuncias por parte de organizaciones de derechos humanos, de derechos de las y los migrantes y de sindicatos sobre los abusos que se comenten de manera sistemtica contra las y los trabajadores migrantes temporales, as como el evidente fracaso en utilizar los sistemas de trabajo temporal para frenar los flujos migratorios y sus consecuencias adversas, plantean hoy ms que nunca la necesidad de analizar estos sistemas desde la perspectiva de la proteccin, respeto, garanta y promocin de los derechos humanos. En este sentido, el propsito del presente documento (resumen ejecutivo del informe de investigacin) es el de mejorar nuestra comprensin de los actuales sistemas y esquemas de visas de trabajo temporal migrante en la regin, con un enfoque a los mecanismos de reclutamiento y contratacin as como al acceso de las y los trabajadores migrantes y sus familias a la proteccin social. Con ello esperamos contribuir a los dilogos de los tomadores de decisin involucrados en el desarrollo de esos sistemas, aportando recomendaciones para la concrecin de un enfoque basado en derechos humanos para el abordaje y la atencin de esas migraciones laborales. El estudio se fundamenta en un diagnstico2 de seis sistemas para regular la migracin laboral temporal en la regin que abarca el corredor entre Centroamrica y Norteamrica. Tres de ellos involucran a El Salvador, Guatemala y Mxico con Canad; otro a los flujos migratorios que tradicionalmente se han dirigido a los Estado Unidos; y finalmente, dos tienen que ver con la migracin sur-sur asociada a las relaciones entre pases vecinos y poblaciones fronterizas: a) el programa bilateral para trabajadores migrantes temporales entre Canad y Mxico; b) el sistema privado para trabajadores migrantes temporales guatemaltecos a Canad; c) el programa nacional para trabajadores migrantes temporales salvadoreos a Canad; d) los esquemas de visa H-2A para
2 Cabe sealar que la investigacin se cerr en el mes de mayo de 2012.
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trabajadores agrcolas temporales y H-2B no-agrcolas que ofrece Estados Unidos a trabajadores mexicanos; e) el programa de cooperacin bilateral de trabajo temporal entre Costa Rica y Nicaragua; y f ) el esquema de visas fronterizas de trabajo temporal para guatemaltecos y beliceos en el sur de Mxico. El estudio se centra en dos ejes: (i) los procesos de reclutamiento y contratacin, y (ii) el acceso a la proteccin social para las y los trabajadores migrantes mediante los derechos a la seguridad social, analizndolos a la luz de los estndares mximos de proteccin a los derechos de las y los trabajadores migrantes y sus familias establecidos en el derecho internacional, incluyendo los laborales.3 Esto con el objetivo de identificar y evidenciar las deficiencias estructurales y las lagunas de dichos sistemas para garantizar la seguridad laboral y social de los trabajadores y trabajadoras migrantes temporales y sus familiares. En trminos conceptuales, migracin temporal, trabajo temporal, trabajadores migrantes temporales y trabajadores temporales migratorios se entienden en el contexto del objetivo de los sistemas y esquemas, es decir el de aadir trabajadores a la fuerza laboral, sin agregar residentes a la poblacin. Asimismo, se entienden con relacin al periodo de permiso definido y limitado, que impone una situacin legal temporal, sin importar el tiempo real de residencia de la persona en el pas de empleo. A lo largo de la investigacin, fuimos corroborando que desde una visin de derechos el asunto de las formas de reclutamiento debe ser tratado en el marco del tema ms general de las condiciones de contratacin, que depende del diseo mismo de los sistemas de trabajo temporal. De igual forma, el tema del acceso al derecho a la seguridad social para las y los trabajadores migrantes temporales y sus familias se desarrolla a partir de los derechos adquiridos por su condicin de trabajadores y trabajadoras migrantes temporales. Desde los sistemas mismos, se estudiaron aspectos de seguridad laboral y social que se definen y que operan a raz de la relacin laboral acordada entre los Estados involucrados en los sistemas de trabajo temporal y durante la contratacin. Estos, por lo general, sientan las bases de las deficiencias identificadas para un trabajo digno y para el acceso al derecho a la seguridad social de las y los trabajadores migrantes temporales y sus familias.
3 En: http://www.hchr.org.mx
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Con relacin a la etapa de reclutamiento y contratacin de trabajadores y trabajadoras migrantes, el estudio se centr en los mecanismos y procedimientos que operan en los sistemas y esquemas bajo estudio, incluyendo su etapa inicial y significativa que regula y enmarca la relacin laboral. En este sentido, se analizaron los abusos que resultan o que se asocian a esa fase, considerando tambin el papel de los actores involucrados, como son las autoridades migratorias, los ministerios del trabajo, las instituciones internacionales, las agencias pblicas y privadas de reclutamiento, las empresas privadas, los reclutadores independientes, y las redes sociales. Desde esta perspectiva, el proceso de reclutamiento debe ser libre de engao, amenazas y estar institucionalizado a travs un rgimen jurdico de regulacin de los agentes de reclutamiento, sean pblicos o privados cuya funcin es facilitar la movilidad de las y los trabajadores a travs de las fronteras nacionales y colocar a estos en empleos en otro pas. En el caso de las agencias privadas, los Estados deben determinar, mediante un sistema de licencias o autorizaciones, las condiciones que rigen su funcionamiento, incluyendo una reglamentacin clara sobre la gratuidad de sus servicios para las y los trabajadores. Se debe garantizar tambin a las y los trabajadores migrantes, reclutados por agencias de empleo privadas, el gozo de una proteccin adecuada e impedir que sean objeto de abusos, estableciendo sanciones en su caso. De igual manera, el proceso de contratacin debe formalizarse mediante la firma de un contrato laboral que incluya con claridad las condiciones laborales, y sea inscrito en un registro pblico del pas emisor. Finalmente, en estos procesos se deben prevenir abusos tales como el trabajo infantil, el trabajo forzoso, la trata de personas y la explotacin laboral. Dado que la contratacin de las y los trabajadores migrantes en dichos sistemas y esquemas da pie a la aplicacin del rgimen de proteccin social, se analizaron los mecanismos y procedimientos de acceso al derecho a la seguridad social para esas y esos trabajadores y sus familiares. Se consider la existencia o ausencia de reglamentacin tanto en el pas de origen como en el pas de destino, as como las violaciones a los derechos humanos consecuentes. Desde esta perspectiva, se examinaron las condiciones de trabajo, acceso a la salud, seguro de desempleo, licencia de paternidad o maternidad, y las condiciones de retiro por enfermedad, incapacidad por accidente de trabajo o por vejez. Adems se revis como se extienden estos derechos a los familiares de las y los trabajadores migrantes.
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Se retomaron los principios de la proteccin social que se enuncian adelante, as como las obligaciones de los Estados en el desarrollo de esquemas que de manera integral cumplan con stos y al mismo tiempo atiendan las realidades socioeconmicas y de desarrollo de los pases analizados. La proteccin social est compuesta por los principios de universalidad, integralidad, inmediatez, suficiencia as como de unidad e igualdad de trato.4 Esto supone que tiene que estar garantizada para todas las personas independientemente de su condicin econmica, laboral, social o contributiva; que busca la cobertura total de las personas frente a cualquier contingencia, y que debe realizarse en tiempo oportuno. El principio de suficiencia implica que la cobertura del riesgo deber comprender la totalidad del dao producido, y el principio de unidad establece que los sistemas de seguridad social deben ser coherentes con las condiciones sociopolticas de los pases. De igual forma encontramos que el principio de igualdad de trato establece que la aplicacin de las normas y los requisitos debe ser idntica para todos los miembros de la comunidad.5 En el anlisis, al hablar del acceso a la proteccin social nos referimos a las condiciones reales de acceso de las y los trabajadores migrantes a los sistemas y sus beneficios tanto en su pas de origen como en el pas al que llegan a trabajar, asumiendo como referencia los estndares mximos que establece el derecho humano a la proteccin social. Puede consultarse informacin ms detallada en el informe de investigacin Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin de Trabajadores Migrantes y su Acceso a la Seguridad Social: dinmicas de los sistemas de trabajo temporal migratorio en Norte y Centroamrica.6
4 Miguel ngel Fernndez Pastor, Nora Ins Marasco, Luciana Beln Maccarini, Juan Jos Zermeo, Gelacio Ramrez y otros, 2010. Migracin y Seguridad Social en Amrica, Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social. p. 38. 5 Ibd. p. 47. 6 En: www.estudiosdemigracion.org
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Conclusiones
A lo largo del anlisis, se ha podido observar la gran diversidad de sistemas de trabajo temporal migratorio que operan en la regin. Los dos objetivos comunes de los pases receptores son el de regular los flujos de migracin laboral y el de incorporar las y los trabajadores migrantes temporales a la fuerza laboral. Los sistemas se diferencian tanto en su visin como su objetivo especfico, por la participacin de distintos actores, la formalidad del sistema en trminos laborales, y por ende, los derechos humanos de las y los trabajadores migrantes que se garantizan. Pese a la existencia de numerosos estndares internacionales que se han establecido en materia de migracin laboral, persisten graves carencias en la proteccin de los derechos de las y los trabajadores migrantes en todos los pases y en todos los sistemas analizados. La diversidad de esos sistemas nos permite tambin identificar aspectos positivos para aportar al debate sobre la migracin laboral, con el fin de lograr mejores condiciones de vida para las y los trabajadores migrantes y el goce de sus derechos, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de reclutamiento y contratacin, as como el acceso a los derechos que contempla la proteccin social. Sobre las caractersticas de los sistemas de migracin laboral 1. En los seis sistemas de trabajo temporal migratorio objeto del estudio, se ha corroborado la existencia de una tendencia a resolver las necesidades del mercado laboral de las economas de los pases de empleo (Canad, Estados Unidos, Mxico y Costa Rica) sin que, necesariamente se tome en cuenta los principios de bilateralidad y equidad respecto a la disponibilidad de oferta de trabajadores y trabajadoras de los pases de origen.
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Este enfoque se limita a considerar al trabajador o trabajadora migrante como una unidad de trabajo y no como una persona sujeta de derechos. Esta tendencia ha afectado directamente el acceso de las y los trabajadores migrantes a sus derechos humanos y laborales. 2. Paralelamente, se ha corroborado que algunos de los sistemas analizados fueron creados para resolver problemas existentes de flujos migratorios. As, buscan regular la migracin, y facilitar el ingreso temporal de migrantes con fines laborales, sin ofrecerles el acceso a la residencia. Este enfoque se limita a ver a las y los trabajadores migrantes como un nmero ms en la estadstica migratoria, sin contemplar su contribucin al mercado laboral y a la sociedad del pas receptor. 3. Se identificaron solo dos sistemas donde s existe, al menos en el texto de los acuerdos firmados, la bilateralidad entre los pases de envo y recepcin. Es el caso del Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales entre Mxico y Canad (PTAT Mxico-Canad), y del Acuerdo de Codesarrollo Nicaragua-Costa Rica. 4. Los otros no son programas, sino sistemas unilaterales de gestin migratoria del trabajo temporal. 5. A pesar de que algunos de los sistemas se asemejen a acuerdos bilaterales, ninguno cumple con los estndares que establece la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).7 6. No existe en la regin una poltica integral de migracin laboral8 que desarrolle sistemas migratorios de trabajo temporal que aseguren la atencin de las necesidades tanto de la demanda de los pases receptores como de la oferta de los pases emisores de una manera responsable y apegada a los estndares de derechos humanos nacionales e internacionales.
7 Ver los estndares de la OIT tanto para reclutamiento y proteccin social en el informe de investigacin: Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin de Trabajadores Migrantes y su Acceso a la Seguridad Social: dinmicas de los sistemas migratorios de trabajo temporal en Norte y Centroamrica; en www.estudiosdemigracion.org 8 Cuando estamos hablando de una poltica integral de migracin laboral, nos referimos a una poltica desarrollada bajo la perspectiva de los derechos humanos de las y los trabajadores migrantes temporales, en donde participen las secretarias o ministerios del trabajo, de salud y de relaciones exteriores, que ayuden no solo a tratar de controlar los flujos migratorios, sino a asegurar que las condiciones de reclutamiento, de contratacin y de trabajo sean dignas y libres de explotacin y discriminacin.
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7. Se observa una tendencia a la privatizacin progresiva de los agentes que intervienen en los sistemas de trabajo temporal migratorio, que provoca la precarizacin de las condiciones en las que se contrata a las y los trabajadores migrantes en los pases de origen. Es decir que estos pases estn dispuestos a aceptar para sus trabajadores y trabajadoras peores condiciones de contratacin y trabajo. 8. Se hace evidente la necesidad de fortalecer los marcos jurdicos y la administracin de cada sistema analizado para garantizar el acceso a la justicia y para la proteccin de los derechos de las y los trabajadores migrantes. 9. En los sistemas estudiados, la participacin de los Estados en el manejo, operacin y vigilancia del trabajo temporal migratorio se ha debilitado, lo que implica responsabilidades y garantas diluidas. Entre las mejores prcticas cabe destacar dos tratados recientes en Centroamrica: el Acuerdo de Codesarrollo en el que se involucra a los Ministerios de Trabajo de Nicaragua y Costa Rica, y el Programa de El Salvador, que busca velar por los derechos de sus trabajadores y trabajadoras migrantes. Oportunidades en el desarrollo del papel de actores clave En el anlisis de los diferentes sistemas se identificaron ejemplos de apoyo a las y los trabajadores migrantes temporales por parte de algunos actores clave que se podran replicar para contribuir al acceso efectivo a sus derechos. 10. Los sindicatos pueden jugar un papel importante en la representacin de las y los trabajadores temporales migrantes frente a las empresas, asegurando el cumplimiento de derechos y beneficios para ellas, ellos y sus familias. Por ejemplo, United Food and Commercial Workers Canada (UFCW Canada), ha impulsado en las provincias los estndares de las garantas laborales y su cumplimiento. Este sindicato reconoce adems, la importancia de incluir a las y los trabajadores migrantes temporales a sus filas. A diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, UFCW Canada tiene una poltica respecto de los trabajadores y trabajadoras migrantes temporales, y aunque estos no pueden afiliarse, apoya a los centros de atencin a trabajadores migrantes, y ha construido una alianza nacional a su favor.
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11. Las organizaciones de la sociedad civil tambin juegan un papel importante en la defensa y promocin de los derechos de las y los trabajadores migrantes temporales. Realizan un trabajo fundamental en la documentacin y monitoreo de sus condiciones de trabajo y estancia. En algunos casos, substituyen el trabajo de vigilancia y monitoreo que corresponde a las instancias de gobierno. En otros, algunas organizaciones se dedican a apoyar la causa de las y los trabajadores migrantes, y otras trabajan directamente con ellos y ellas. 12. Las representaciones consulares son, en ocasiones, un espacio de apoyo y acceso a la informacin para las y los trabajadores migrantes, sin embargo en la mayora de los casos, por la falta de una poltica integral de migracin laboral, muchos consulados actan en detrimento de los derechos de los trabajadores y trabajadoras migrantes temporales.9 Reclutamiento y contratacin 13. La mayora de los pases tanto de destino como de origen, carece de fuentes de informacin oficial suficientes sobre la migracin laboral y no registra la entrada y salida, ubicacin y tipo de empleo de las y los trabajadores migrantes. A pesar de que en varios de los pases receptores se requieren pruebas de que no hay suficiente disponibilidad de trabajadores nacionales y existen dependencias obligadas a estimar la oferta y demanda del mercado local, no existe informacin sistematizada ni sobre el nmero o categoras de profesionales requeridos por los pases receptores, ni de las y los candidatos a la emigracin en los pases emisores.10 14. Las modalidades de contratacin no suelen estar reguladas y, por lo tanto, los trminos de los contratos de las y los trabajadores temporales migrantes quedan a discrecin de la demanda del mercado laboral. No obstante, el procedimiento previsto para el PTAT entre Canad y Mxico puede
9 Ver ejemplos de algunos consulados actuando de manera negligente en el informe final: Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin de Trabajadores Migrantes y su Acceso a la Seguridad Social: dinmicas de los sistemas migratorios de trabajo temporal en Norte- y Centroamrica; en: www. estudiosdemigracion.org 10 La informacin existente sobre la entrada y la salida de los trabajadores temporales no es uniforme, por ejemplo en el sistema migratorio de las visas de trabajo temporal H-2A y H-2B, el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos da cifras diferentes a la de los consulados estadunidenses en Mxico, instancias que emiten las visas para estos trabajadores y trabajadoras.
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considerarse como una buena prctica, ya que est regulado y aplicado exclusivamente por las instancias del gobierno, previniendo las malas prcticas asociadas a la participacin de agentes privados. 15. La falta de un marco que regule a las empresas reclutadoras y los contratistas genera la violacin a los derechos de las y los trabajadores migrantes. An cuando en algunos casos, los pases cuentan con disposiciones regulatorias, no suelen aplicarlas. 16. Debido a que la mayora de los sistemas analizados no derivan de un acuerdo bilateral, los contratos laborales son difcilmente ejecutables, y las y los trabajadores migrantes se mueven en mbitos donde la exigibilidad de los estndares laborales es limitada. 17. En todos los sistemas analizados la movilidad ocupacional depende de la voluntad del empleador, restringiendo as los derechos de los trabajadores y trabajadoras migrantes. Cabe mencionar el caso de la Forma Migratoria de Trabajador Fronterizo de Mxico que permite el cambio de empleador, sin necesidad de salir del pas. 18. De manera general en todos los sistemas analizados, las y los trabajadores migrantes carecen de suficiente informacin sobre sus derechos en la contratacin. 19. En la mayora de los sistemas estudiados existen violaciones sistemticas a los derechos de los trabajadores y trabajadoras migrantes temporales en los procesos de reclutamiento y contratacin tales como falta de informacin veraz, cobros indebidos, fraude, falta de pago, descuentos indebidos a los salarios, discriminacin y confiscacin de documentos. 20. Si bien la inspeccin laboral, es una obligacin de las autoridades del trabajo, en la prctica, se realiza de manera muy limitada, por lo tanto es difcil identificar los incumplimientos laborales y emprender acciones que permitan corregir tales situaciones. 21. El Acuerdo de Codesarrollo entre las autoridades laborales y migratorias de Nicaragua y Costa Rica ha sido identificado como una buena prctica, por la participacin, coordinacin y formalizacin del acuerdo en procedimientos bilaterales. Otro buen ejemplo es el de la participacin del Servicio Nacional de Empleo mexicano en el PTAT entre Canad y Mxico.
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22. Es importante tambin que el pas de origen implemente programas para velar por los derechos de sus propios trabajadores y trabajadoras migrantes, como es el caso del modelo de gestin de El Salvador con el que se trata de proteger a sus trabajadores en el exterior a travs de la regulacin de los procesos de reclutamiento y contratacin.
Seguridad social 23. En la mayora de los sistemas, la falta de acuerdo bilateral, impide que los Estados involucrados aseguren a las y los trabajadores migrantes cualquier beneficio econmico derivado del contrato de trabajo, tales como su sueldo, pago por horas extras, vacaciones, bonificaciones, y el acceso a las prestaciones de seguridad social. 24. No se suele establecer en la mayora de los sistemas, la obligacin de igualdad de trato respecto a impuestos, derechos y contribuciones que debe pagar el trabajador o trabajadora migrante, ni existen acuerdos entre los Estados involucrados para evitar la doble tributacin. 25. Uno de los principales problemas identificados en todos los sistemas, es la ausencia de mecanismos tanto en el pas de origen como en el de destino que aseguren a las y los trabajadores migrantes los derechos bsicos de la seguridad social, tales como: acceso a la salud, acceso a condiciones satisfactorias de trabajo, derecho a la jubilacin por edad o por invalidez, indemnizacin por accidentes en el trabajo, o licencia de maternidad y paternidad. Costa Rica es el pas con el sistema de proteccin social ms universal, y su nueva ley estipula la obligatoriedad del registro de todas y todos los trabajadores migrantes a la seguridad social. 26. En los casos analizados ninguno de los gobiernos de los pases determina en sus sistemas de trabajo temporal migratorio o en sus esquemas de visas de trabajo, el tipo de seguridad social al que deberan de tener derecho las y los trabajadores migrantes. 27. En el anlisis se constat la falta de mecanismos para la identificacin de derechos de proteccin social en curso de adquisicin, o de derechos adquiridos en el trabajo. Tampoco existe la posibilidad de ejercer los derechos del pas receptor, ni de portar los del pas de origen, restringindose tanto el pago de aportes como el disfrute de beneficios en el extranjero. El resultado es que no hay acceso a la seguridad social.
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28. Una condicin de trabajo importante es el derecho al alojamiento o vivienda que en la mayora de los sistemas no se cumple o incluso no se contempla. En los casos en que s se contempla la vivienda no se mencionan sus condiciones siendo, por lo general, deficientes. 29. La ausencia de bilateralidad, vigilancia y administracin estatal en la mayora de los sistemas de trabajo temporal migratorio analizados, es causa de violacin frecuente a los derechos: a la salud, a condiciones satisfactorias de trabajo, a jornadas laborales reguladas, a la licencia de paternidad y maternidad, a la jubilacin; as como al pago por horas extras, a las indemnizaciones por accidentes de trabajo y a la capacitacin laboral.
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Recomendaciones11
Los sistemas de trabajo temporal migratorio estudiados estn basados en un desequilibrio o diferencial de poder, tanto entre empleadores y trabajadores, como entre pases con demanda de mano de obra y pases con amplia oferta. Ante el actual contexto econmico y la situacin migratoria global, es evidente que los pases seguirn buscando opciones para promover, regular o desalentar (segn el caso) la movilidad laboral. Estas recomendaciones tienen como objetivo equilibrar o reducir los diferentes niveles de poder, para contribuir a que las y los trabajadores migrantes y sus familias no vivan en condiciones de tanta desproteccin y riesgo. Para que esto suceda, se requiere de una restructuracin significativa en diferentes niveles que permita establecer sistemas coherentes con el contexto actual, integrados a un marco de poltica de migracin laboral, y que con el apoyo de instituciones que coordinen la responsabilidad gubernamental, puedan proteger y promover los derechos sociales, econmicos y civiles de los trabajadores y trabajadoras migrantes, y eliminar el trato diferenciado derivado de modelos anteriores. De este modo se podran fundar las condiciones necesarias para fomentar situaciones de mutua ventaja para el pas de envo, el pas receptor y para las y los trabajadores migrantes mismos y sus familias. Al evaluar algunas de las buenas prcticas en los seis sistemas analizados, se concluye que slo se puede avanzar en la proteccin de las y los trabajadores migrantes y contrarrestar las prcticas abusivas en los procesos de reclutamiento y contratacin si los gobiernos adoptan un papel regulatorio activo, de preferencia de manera bilateral o multilateral y coordinada. Una mayor participacin por parte de los gobiernos de los pases de envo y recepcin en los componentes que constituyen la migracin laboral, contribuira a compensar el desequilibrio de
11 Las recomendaciones se establecieron a partir de dos criterios, el de impacto y el de factibilidad, es decir de lo general a lo particular.
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poder que permite a gobiernos y empleadores de los pases receptores colocar a las y los trabajadores migrantes en posicin de desventaja. Asimismo, para mejorar el acceso a la proteccin social de los trabajadores y trabajadoras temporales migrantes, se requerira eliminar los obstculos a los que se enfrentan y que les imposibilitan el gozo de sus derechos. En este caso tambin la bilateralidad beneficiaria la igualdad de trato de las y los trabajadores migrantes con los nacionales. Recomendaciones generales 1. En 1999 la OIT seal la ventaja de los acuerdos bilaterales para adaptarse a las particularidades de cada grupo especfico de migrantes y explic que tanto el Estado de envo como el de recepcin comparten la responsabilidad de garantizar condiciones adecuadas de vida y de trabajo, y de supervisar u organizar activamente el proceso de las migraciones laborales en su conjunto. Adems, en 2004 la OIT consider que los instrumentos bilaterales,12 aunque no brindan una solucin exhaustiva a las cuestiones vinculadas con la migracin internacional de mano de obra, son una herramienta til para asegurar una mejor proteccin de los trabajadores y trabajadoras migrantes, y un medio eficaz para gestionar los flujos migratorios de mano de obra.13 2. En teora los sistemas de trabajo temporal migratorio tienen que partir de la constatacin emprica de un dficit de mano de obra en un pas. Los acuerdos no solo deben reflejar la situacin del mercado de trabajo, sino contar con la flexibilidad necesaria para adaptarse a sus posibles fluctuaciones: este elemento constituye la base de la sustentabilidad del acuerdo bilateral.14 Los sistemas de trabajo temporal migratorio deben estar basados en estudios de demanda y oferta de trabajadores y trabajadoras temporales migrantes tanto de los pases de origen como de los pases de destino, para as proteger sus derechos. Estos estudios, con el aporte de unidades de mercado laboral de los gobiernos, consulados, institutos de investigacin, consultoras independientes y sector privado, pueden contribuir a la creacin de fuentes de trabajo.
12 La Recomendacin 86 de la OIT contiene un acuerdo-tipo que precisa los mtodos de aplicacin de los principios establecidos por el Convenio nm. 97 y su recomendacin, destinado a servir de modelo a los Estados cuando celebren acuerdos bilaterales. 13 Eduardo Geronimi, 2004. Acuerdos bilaterales de migracin de mano de obra: Modo de empleo, en Estudios sobre Migraciones Internacionales, nm. 65, OIT. 14 Ver Recomendacin 86 de la OIT.
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3. Los sistemas de trabajo temporal migratorio deben enmarcarse en polticas integrales de migracin laboral, tanto del pas de origen como de destino. Para su formulacin deben considerarse, entre otros aspectos: las ventajas y desventajas del sistema existente, la opinin de los diferentes sectores involucrados (empleadores, trabajadores, sociedad civil, academia, etc.), las polticas de desarrollo de cada pas, la normatividad nacional e internacional, y el presupuesto destinado a la implementacin sustentable del programa. 4. La multilateralidad es otro elemento a considerar en el desarrollo de los sistemas de trabajo temporal migratorio para establecer parmetros mnimos de condiciones dignas de trabajo entre los pases emisores. Esto evitar la competencia desleal entre la oferta y la demanda de trabajadores y trabajadoras migrantes temporales. 5. En el diseo del sistema, deben estar involucradas las instituciones, tanto del pas de origen como del receptor, responsables de las polticas laborales, migratorias y de seguridad social, con el fin de fortalecer la coordinacin interna y bilateral. Asimismo, deberan establecerse mecanismos interinstitucionales e intersectoriales para el diseo y actualizacin de los sistemas. 6. Se deben incorporar procedimientos y recursos para la adecuada planificacin, monitoreo, evaluacin y seguimiento de los sistemas. 7. Los pases interesados en desarrollar sistemas bilaterales de trabajo temporal migratorio deben reforzar sus marcos normativos internos mediante la firma, ratificacin y adhesin a los convenios fundamentales en materia de derechos humanos, de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y de la OIT. En particular, los que protegen especficamente los derechos de las y los trabajadores migrantes en cuanto a la contratacin y el acceso a la seguridad social tales como: los Convenios 97 y 143 (relativos a trabajadores migrantes); el Convenio 181 (relativo a la regulacin de agencias de empleo privadas), los Protocolos de Palermo (relativos a la trata de personas y al trfico ilcito de migrantes) y los Convenios 102 y 118 (relativos a las normas mnimas para la seguridad social y la igualdad de trato en la seguridad social, respectivamente); adems de la Convencin para la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares de 1990.
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Reclutamiento y contratacin 8. Del anlisis, se observa que la existencia de un programa, ya sea bilateral (como el PTAT entre Canada y Mxico y hasta cierto punto el Acuerdo de Codesarrollo entre Costa Rica y Nicaragua) o unilateral para la proteccin de los derechos de los trabajadores migrantes (como el programa de El Salvador con empresas privadas y con la mediacin de la Organizacin Internacional para las Migraciones), puede servir para: regular los procesos de reclutamiento, seleccin y contratacin, adems de las condiciones de trabajo de un cierto nmero de trabajadores y trabajadoras migrantes; eliminar la intermediacin de los contratistas; formalizar la contratacin por medio de contratos y, por ende, minimizar la violacin a los derechos de las y los trabajadores migrantes. 9. Ante la privatizacin creciente de la administracin de los sistemas de trabajo temporal migratorio, es necesario que los gobiernos de los pases, tanto de origen como de destino, se involucren en el manejo, operacin y vigilancia de esos sistemas. Se requiere legislar medidas regulatorias internas eficientes para asegurar que los gobiernos supervisen y monitoreen el reclutamiento, la contratacin y la colocacin de las y los trabajadores migrantes. 10. Independientemente de quien lo lleve a cabo, el proceso de reclutamiento, seleccin y contratacin debe ser regulado por los gobiernos de ambos pases, de acuerdo con las legislaciones nacionales e internacionales vigentes. ste ha de ser un proceso transparente y justo, con pleno respeto a los derechos de las y los trabajadores migrantes. Se recomienda en particular establecer procedimientos que regulen las actividades de las empresas privadas para la contratacin de trabajadores y trabajadoras migrantes. 11. Los sistemas de trabajo temporal migratorio deben garantizar a las y los trabajadores el derecho a cambiar de trabajo y/o empleador (portabilidad de la visa) para evitar situaciones de indefensin ante malos tratos de los empleadores o violaciones a sus derechos laborales. 12. Se recomienda proporcionar a las y los trabajadores migrantes amplios servicios de apoyo en el pas de origen y en el de destino, en el idioma que dominen, incluyendo entre otros: la provisin de informacin antes de
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su salida y al llegar al pas receptor mediante la representacin consular, cursos sobre derechos y obligaciones laborales, orientacin a servicios de asistencia legal y social en el pas de destino, as como capacitacin para el trabajo que van a realizar. 13. Algunos de los mecanismos que se recomiendan para regular los agentes reclutadores privados incluyen: a) crear registros en ambos pases para que los reclutadores se identifiquen ante las agencias gubernamentales; b) establecer procedimientos eficaces para controlar y vigilar la actuacin de los agentes reclutadores en el proceso de reclutamiento y contratacin; c) introducir la responsabilidad solidaria de los reclutadores con los empleadores, para que las y los trabajadores migrantes tengan mayores recursos con los que hacer cumplir el contrato en caso de violaciones, an cuando regresen a su pas de origen; d) eliminar y prohibir las tarifas que los agentes reclutadores cobran a los trabajadores y trabajadoras migrantes; e) establecer licencias obligatorias para cuya obtencin los agentes reclutadores tengan que aprobar un examen en el que demuestren su conocimiento de los derechos laborales de las y los trabajadores migrantes; f ) establecer oficinas gubernamentales de intermediacin laboral que concentren los trmites y servicios; g) definir las normas mnimas que los contratos de trabajo deben contener; h) requerir contratos de trabajo validados por los gobiernos del pas de origen y de destino; i) obligar a los empleadores a realizar un depsito ante las instancias laborales de los pases en donde son contratados, como garanta para reparar el dao causado a las y los trabajadores temporales migrantes.
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Seguridad social 14. Este estudio muestra que las prestaciones de pensin y atencin mdica son de vital importancia para las y los trabajadores migrantes y sus familias. Los acuerdos de seguridad social bilaterales o multilaterales entre los gobiernos de los pases participantes de los sistemas de trabajo temporal migratorio son una herramienta necesaria para asegurar el derecho a la proteccin social con programas de seguridad social para las trabajadoras y trabajadores migrantes y sus familias. Para avanzar en este sentido, se recomienda a los gobiernos de los pases de origen y de destino que establezcan un dialogo permanente sobre los estndares del derecho a la proteccin social de las y los trabajadores migrantes y sus familias. 15. Los sistemas de trabajo temporal migratorio que se disean de manera bilateral, con participacin de los gobiernos de los pases involucrados, aseguran de una manera ms concreta el acceso a los programas de seguridad social. En el caso del PTAT entre Canad y Mxico, se ha logrado la contratacin sin intermediarios y de manera directa entre instancias de gobierno, sin embargo el acceso a programas de proteccin frente al desempleo y a la salud para las familias sigue siendo restrictivo y de baja accesibilidad para las y los trabajadores migrantes y sus familias. Se recomienda que en el marco de la bilateralidad se constituya un mecanismo de intercambio de informacin administrativa entre los pases participantes, que tenga como objetivo proporcionar informacin a las y los trabajadores migrantes sobre los sistemas de seguridad social, sus prestaciones y la forma de acceder a estas. 16. Las polticas de seguridad social, que acompaen a las polticas de trabajo migratorio, deben desarrollarse con estrategias de incorporacin para las y los trabajadores migrantes sean stos o no trabajadores temporales. Es tambin necesario que los gobiernos de envo y empleo identifiquen los mecanismos y tipos de beneficios de seguridad social a que tienen derecho los trabajadores y trabajadoras migrantes as como sus familias y les informen al respecto desde el momento de la contratacin. 17. La falta de bilateralidad en el diseo de los sistemas de trabajo temporal migratorio, ocasiona que las y los trabajadores migrantes generalmente paguen impuestos en su pas de origen y en el pas donde llegan a trabajar lo cual resulta en una doble tributacin. Ante esta situacin se recomien-
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da a los gobiernos de los pases participantes en sistemas de trabajo temporal migratorio que hagan lo necesario para evitar esa doble tributacin. 18. Se recomienda a los gobiernos de los pases participantes en los sistemas de trabajo temporal migratorio identificar la existencia o no, de igualdad de trato de las y los trabajadores migrantes con los nacionales, as como, el diseo de mecanismos para garantizarla. 19. Se recomienda de igual forma a los gobiernos de los pases participantes establecer un mecanismo que identifique los derechos en curso de adquisicin as como los derechos adquiridos por las y los trabajadores migrantes una vez que se establece la relacin laboral, y la posibilidad de recibir beneficios por los aportes hechos en el extranjero. Para asegurar la obtencin de los beneficios de la seguridad social se recomienda la creacin de un comit mixto que monitoree de manera permanente las condiciones de acceso a los mismos por parte de las trabajadoras y trabajadores migrantes. Supervisin, monitoreo y cumplimiento de estndares 20. La tarea de inspeccin es fundamental en la tutela de los derechos laborales, no solo de las y los trabajadores migrantes, sino de los trabajadores en general. Los pases que reciben trabajadoras y trabajadores temporales deben realizar peridica y proactivamente inspecciones para verificar el cumplimiento de los derechos laborales en los lugares de trabajo. La inspeccin tiene una triple dimensin: disuasiva (persuadir al empleador a que cumpla con los estndares), educativa (informar sobre cmo cumplir con la legislacin laboral) e indicativa (orientar cmo mejorar el cumplimiento legislativo). 21. Para ampliar la proteccin de las y los trabajadores migrantes, los pases emisores deben fortalecer las capacidades de monitoreo y revisin de sus condiciones laborales. En ese mbito, la labor de proteccin que deben desempear los consulados es fundamental, por lo que es imprescindible que los pases de origen de las y los trabajadores migrantes definan una lnea de poltica de proteccin muy clara y respetuosa del derecho de las trabajadoras y trabajadores a organizarse y a reclamar sus derechos.
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22. Se deben promover mecanismos para un efectivo acceso a la justicia laboral de las y los trabajadores migrantes que se contraten por medio de los programas de trabajo temporal migratorio. 23. Se recomienda a los sindicatos, que aun no son participes de la agenda del trabajo temporal migratorio, que adopten los temas de las y los trabajadores migrantes temporales en su agenda de trabajo interna e internacional. Tambin que contribuyan en la difusin de informacin sobre los procedimientos y derechos laborales de las y los trabajadores migrantes. 24. Considerando que las organizaciones de la sociedad civil hacen un trabajo importante de documentacin y monitoreo en el tema, se recomienda que tanto los gobiernos de los pases objeto del estudio, las fundaciones y las instituciones de cooperacin internacionales, apoyen el desarrollo de sus capacidades institucionales de manera particular para la documentacin, el monitoreo de las condiciones de trabajo y vida de las y los trabajadores migrantes temporales y para la defensa de casos ejemplares o estratgicos que ayuden a evidenciar los problemas estructurales de los sistemas de trabajo temporal migratorio. 25. Dada la importancia de los actores antes mencionados se recomienda a los gobiernos de los pases analizados que abran espacios plurales de participacin, en los que se garantice su inclusin, para el diseo y evaluacin de estos sistemas de trabajo temporal migratorio. 26. A las organizaciones de la sociedad civil y a los sindicatos, se recomienda participar en procesos interinstitucionales e intersectoriales que permitan el diseo y actualizacin de los sistemas de trabajo temporal migratorio, as como impulsar acciones para la evaluacin de su impacto con nfasis en el cumplimiento de los derechos y el acceso a la justicia laboral. Asimismo, contribuir con la identificacin de buenas prcticas que permitan el mejoramiento de las condiciones de las y los trabajadores migrantes temporales. 27. Se recomienda a las organizaciones de la sociedad civil de los pases emisores y de empleo coordinarse para la elaboracin de informes peridicos sobre la situacin de esas y esos trabajadores con miras a generar una mayor conciencia sobre sus condiciones y para contribuir al mejoramiento del diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas.
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28. A las representaciones consulares se recomienda desarrollar sus capacidades de proteccin y representacin de las y los trabajadores migrantes temporales. Se recomienda que fortalezcan los servicios informativos para las trabajadoras y trabajadores migrantes temporales (en idiomas y formas accesibles), y que tengan una mayor cercana con estos cuando desarrollan su trabajo en otro pas. De igual forma se recomienda que generen sistemas de monitoreo de las condiciones en las que son contratados las y los trabajadores migrantes temporales. 29. Se recomienda al Sistema Interamericano de Derechos Humanos que incorpore en las funciones de la Relatora sobre los Derechos Humanos de los Trabajadores Migrantes y sus Familiares la elaboracin de un informe especializado sobre la situacin de las y los trabajadores migrantes temporales.
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QUO VADIS? RECRUITMENT AND CONTRACTING OF MIGRANT WORKERS AND THEIR ACCESS TO SOCIAL SECURITY:
Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America
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Acknowledgements
Development of the Assessing recruitment mechanisms and access to social protection benefits for temporary migrant workers in the region project and the publication of this book, the fourth in a series of INEDIM working papers, would not have been possible without the support of The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation. INEDIM would like to give special recognition to the authors of this work, Alejandra Ancheita and Gisele Bonnici, for the quality of their labors. We would also like to acknowledge the members of the Project Advisory Board: Jorge Durand, Clara Jusidman and Norma Samaniego, for their contributions and advice throughout project development and on this publication. Likewise, we would like to thank all of the individuals who made contributions to this project through their valuable participation in meetings, interviews or focus groups. In Canada: Julia Coburn, researcher; Evelyn Escalada at Justice for Workers Canada; Andrea Glvez and Victor Carrozino at United Food and Commercial Workers Canada. In Costa Rica: Gustavo Adolfo Gtica from the Research Center on Culture and Development at Distance State University of Costa Rica and Research Associate at INCEDES Guatemala; Karina Fonseca at Jesuit Refugee Service; and Jorge Pedraza at the International Organization for Migration. In El Salvador: Vice-Minister Juan Jos Garca, Doris Rivas, Ada Escobar, Jocellyn Ramrez and Manuel Castillo at the Vice Ministry for Salvadorans Abroad; Amparo Marroqun, Jos Luis Benitez, Moiss Gmez, Gilma Perez and Guadalupe Cedillos at the Jos Simen Caas Central American University; Ana Elizabeth Cubas, independent consultant; Godofredo Echeverra, consultant; Andrea Garca and Antonio Guilln at the Labor Studies and Support Center; Salvador Lpez at Salvadoran Lutheran University; Csar Ros at the Salvadoran Association for Financial Education; Jame Rivas Castillo
Quo Vadis? Recruitment and Contracting ...: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems
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at the Ministry of Culture; Iliana Segovia, at Social Initiative for Democracy; and Virginia Quintana Salazar at the Pan-American University and the National Council for the Protection and Development of Migrants and Their Families. In the United States: Ana Avendao at the AFL-CIO; Rachel Micah Jones, Patricia Pichardo and Sarah Farr at the Migrant Rights Center; Bruce Goldstein at Farmworkers Justice; Cathleen Caron, Ashwini Sukthankar and Griselda Vega at Global Workers Justice Alliance; Chris Newman at the National Day Labor Organization Network; Anna Reynoso at United Farm Workers; and Jennifer Rosenbaum at the New Orleans Workers Center for Racial Justice. In Guatemala: Fernando Castro at the National Council for Migrant Services of Guatemala; Elisabel Enriquez at the Guatemalan National Roundtable on Migration; Carol Girn at the Guatemalan Pastoral on Human Mobility; Estuardo Izaguirre Portillo at MENAMIG and the Guatemalan Civil Society Networking Group; Irene Palma and Danilo Rivera at the Central American Institute for Social Studies and Development; Flora Reynosa at the Migrant Legal Aid Office of the Guatemalan Attorney General for Human Rights; Jacobo Vargas of the Latin American Social Science Department Guatemalan Office. In Mexico: Raquel Abrantes, Luciana Maccarini and Ricardo Irra at the Inter-American Research Center on Social Security; Brenda Andazola, Lilian Lpez Gracin and Silas Shawver at the Migrant Rights Center; Mayela Blanco Ramrez and Mariano Yarza ate the Mexico Pastoral on Human Mobility; Karina Roxana Cancino Ibarias at the Attorney Generals Office of Special Counsel on Crimes Against Migrants of the government of the state of Chiapas; Manuel ngel Castillo at the Center for Demographic, Urban and Environmental Studies at El Colegio de Mxico and an INEDIM Board Member; Rodolfo Cruz Pieiro at El Colegio de la Frontera Norte and an INEDIM Board Member; Luis Flores at International Organization for Migration in Tapachula; Bruno Glesemann at Finca Argovia; Nuvia Cecilia Isaguirre Oliva and Milton Ordoez at the Migrant Services Department of the Tapachula city government; Herminia Jimenez Felipe at Save the Children Tapachula; Flix Lara Garca at the Secretary of Labor and Social Security; Santiago Martinez Junco, consultant; Mayra Moreno and Jos Antonio Osornio at the Secretary of Southern Border Development and International Cooperation Liaison of the government of Chiapas; Francisco Armando Moreno, Guatemalan Consul in Tapachula; Juan Carlos Narvez Gutirrez at the Migrant Studies Center of the National Institute of Migration; Liz OConnor from SEIU; Hctor Prez Garca at the National Human Rights Commission; Ana Luisa Rodrguez Gmez at Mdicos del Mundo in Tapachula; Martha Rojas,
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Cristina Robledo and Ailsa Winton at El Colegio de la Frontera Sur; Marta Snchez Soler at the Mesoamerican Migrant Movement; Irene Sevilla at the Office for Family Protection and Adoption of the National System for Integral Family Development, Regional Soconusco Department; Victoria Vlez at the No. VII Sanitary Jurisdiction of the Secretary of Health of the state of Chiapas; Fermina Rodriguez, Melissa Vertiz and Leonarda Villatoro at the Fray Matas de Crdova Human Rights Center; and San Juana Vidal Avina at the Secretary for Rural Development and Community Equity of the government of the Federal District. In Nicaragua: Heydi Gonzlez Briones, consultant. Finally, we would also like to thank the Centro de Colaboracin Cvica for the coordination and systematization of the focus groups and the INEDIM team for their efforts throughout project development.
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Contents
Prologue
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Quo Vadis? Recruitment and Contracting of Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America 55 Executive Summary Conclusions Recommendations
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Prologue
Human territorial mobility between countries is a central issue of our times. Thousands of people cross international lines in search of better life opportunities or greater security for them and their families. Although some migrants move seeking to improve their wages, many others are forced to abandon their places of origin due to poverty or hunger, others due to natural disaster and some move fleeing from violent conflicts or because they are persecuted. By the year 2000, there were approximately 150 million migrants throughout the world; by 2010, this number had grown to 214 million people. If the number of migrants continues to grow at this rate, by 2050, some 450 million people will be migrants. It is difficult to know the exact magnitude of the number of migrants who move throughout the world for labor reasons since many countries do not register these figures; however, there is no doubt that this is a significant and consistently growing phenomenon. The International Organization for Migration (IOM) estimates that there are currently more than 86 million economically active migrants. Nevertheless, it is possible that these aggregate international figures are underestimated due to the enormous difficulty of gathering this type of data, particularly in certain regions of the world. Despite the huge volume of labor migrant flows, a large amount of migrant workers continue to face a series of problems and violations to their labor rights, with irregular migrant workers being the most vulnerable. The majority of migration flows occur between neighboring countries yet due to technology and modernization of the media and transportation, every day a greater number of countries are affected by or benefit from the phenomenon
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of migration. Some countries are considered to be sending countries, others receiving countries and yet others transit countries; some countries have all three of these traits at once. Today, the reality is that different regions and countries of the world face a serious need to design and make use of necessary policies and resources to better manage worker migration, thus ensuring the welfare and human rights of these people who, in the end, are of benefit to their society of origin, as well as the receiving society. Although international labor migration may turn out to be productive for many people, many of these migrant workers have unsatisfactory living and working conditions. While it is likely that their labor conditions are better than in their own country, in many cases they are inferior to the working conditions of nationals in their receiving country. Despite international standards to protect migrant workers, their labor rights are frequently abused, especially if they have immigrated in an irregular fashion. In this context, the Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin, A.C. (INEDIM), an institution dedicated to the analysis, evaluation and dissemination of information about migration and asylum in order to contribute to plural, participatory debate on migration policy and programs seeks to facilitate analysis and information exchange on issues of migrant workers, among other key issues. To this end, INEDIM took on the task of developing an integral and comprehensive document regarding different migrant worker and visa systems in Central and North American. Hence, INDEDIM entrusted the development of this study to consultants Alejandra Ancheita and Gisele Bonnici. The work presented here holds enormous value for delving in-depth to the forms of management of temporary migrant workers, as well as their access and guarantees to social and labor protection in North and Central America. The document Quo Vadis? Recruitment and Hiring of Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America addresses the problem of management of labor migrant flows among countries in our region. This is complete study
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based on an ordered and scrupulous methodology in which different migration systems and visa schemes for the hiring of temporary migrant workers are analyzed from the perspective of protection, respect for, guarantees and promotion of human rights. The study analyzes six systems that seek to regulate temporary migration in the region along the Central and North American corridor. The countries involved in these six systems are El Salvador, Guatemala, Mexico, Canada, the United States, Costa Rica and Nicaragua. The authors carry out a thorough and well-structured study based on two focuses of analysis: first, the processes for recruiting and contracting migrant workers and secondly, access to social protection for temporary migrant workers by means of the right to social security. From these two focuses, the authors are able to identify and demonstrate structural insufficiencies and gaps in the analyzed systems, which should guarantee labor security and social security for these workers. The authors conclude that in the current economic context and a more globalized situation of migration, governments in different countries will continue to search for new options to promote and regulate or discourage labor mobility in different regions. They tell us that meaningful restructuring is necessary in order to establish migratory systems that are coherent with the current context of these countries, integrated to a policy framework on labor migration that protects and promotes the social, economic and civil rights of men and women migrant workers. The authors stress that we can only make progress in the protection of men and women migrant workers rights, as well as offset abusive practices during recruitment and hiring processes, if governments from these countries adopt a more active role in regulation, preferably, say the authors, acting in a bilateral or multilateral coordinated fashion. The book concludes with a series of 29 recommendations grouped in the following categories: general recommendations, on recruitment and hiring, on social security and supervision, monitoring and fulfillment of standards. This work will quickly become a necessary reference for different governments in the region that seek to improve and organize their labor migration flows. International mobility of workers is a phenomenon that will continue 53
in the future due to demographic inertia and the economic and labor needs of our new globalized world. The book Quo Vadis? Recruitment and Hiring of Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America offers an excellent opportunity for coming to know the current status of this phenomenon in-depth, in addition to the chance to improve migration policy and program design and implementation focused on protecting the rights of temporary migrant workers in the region.
Rodolfo Cruz Pieiro * President of the INEDIM Board of Directors
President of the INEDIM Board of Directors; Professor and researcher at El Colegio de la Frontera Norte; Member of the National System of Researchers in Mexico since 1992; Demographer with a Ph.D. in Sociology from the University of Texas at Austin; Specialist in population studies, migration and employment. His most recent book, co-authored with Cirila Quintero, is entitled Ires y Venires. Movimientos migratorios en la frontera norte de Mxico (Comings and goings: Migratory Movement along the Northern Mexican Border).
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Quo Vadis? Recruitment and Contracting of Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America
By Alejandra Ancheita and Gisele Bonnici *
Executive Summary Temporary labor migration systems1 have increased around the world, posed as successful models to respond, on the one hand, to the lack of employment in developing countries, as well as the need for unskilled labor in developed economies. On the other hand, States have sought to use these temporary labor migration systems to control and regulate migration flows in contexts where, for different geographical, historical, economic and social reasons, these movements have been facilitated and even normalized. In both cases, the protection of women and men migrant workers has been of secondary importance despite the
* The authors are independent consultants for the Instituto de Estudios y Divulgacin sobre Migracin (INEDIM). Alejandra Ancheita is a lawyer and expert in labor rights, as well as founder and Executive Director of the Economic, Social and Cultural Rights Project (ProDESC, by its acronym in Spanish). Gisele Bonnici is a lawyer and an expert in migrant and refugee rights; she currently serves as the Regional Coordinator for the International Detention Coalition in the Americas and as an INEDIM Board member.
1 In this study, we employ the definition temporary labor migration systems based on the definition of system by the Royal Spanish Academy (from Latin systma, originally from Greek ). 1. masculine gender. A group of rules or principles regarding a matter that are rationally interconnected. Available at: http://lema.rae.es/drae/. This definition helps us to understand that so-called temporary labor migration programs are actually a group of basic principles that seek to order labor migration flows and are far from being programs designed under principles of bilateralism and respect for human rights of women and men migrant workers.
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diversity of international human rights conventions and treaties that establish standards of protection. While efforts to include these standards have been made by certain labor-sending countries and/or countries of employment, their effective application continues to be a challenge. The increase in complaints filed by human rights organizations, migrant rights organizations and unions regarding systematic abuses of temporary migrant workers, as well as the evident failure to use temporary labor systems to arrest flows of migration and their adverse consequences, reveal the need today, more than ever, to analyze these systems from a rights-based approach that considers the protection, respect for, guarantees and promotion of human rights. In this sense, the purpose of this document (as an executive summary of the research report) is to improve our understanding of existing temporary labor migration and visa schemes and systems in the region, with a special focus on recruitment and contracting mechanisms, as well as on the access of women and men migrant workers and their families to social protection. With this study, we hope to contribute to dialogues by decision makers involved in the development of such systems, providing recommendations to effectively introduce a rightsbased approach to engage in and address the realities of labor migration. This study is based on a diagnostic analysis2 of six different systems to regulate temporary labor migration in the region along the Central to North American corridor. Three of these systems involve El Salvador, Guatemala and Mexico with Canada; another addresses traditional flows of migration towards the United States; and the final two are concerned with south-south migration associated to relations between neighboring countries and border populations: a) the bilateral program for seasonal migrant workers between Canada and Mexico; b) the private system for Guatemalan seasonal migrant workers in Canada; c) the national program for Salvadoran seasonal migrant workers in Canada; d) the H-2A visa scheme for temporary or seasonal agricultural workers and H-2B visa for non-agricultural workers that the United States offers to Mexican workers; e) the bilateral cooperation program for temporary employment between Costa Rica and Nicaragua; and f ) the border visa scheme for temporary work for Guatemalans and Belizeans in southern Mexico.
2 The research for this study concluded in May 2012.
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This study focuses on two issues: (i) recruitment and contracting processes, and (ii) access to social protection for women and men migrant workers through their right to social security, analyzed in the light of maximum standards of protection for the rights of migrant workers and their families, including labor rights, as established under international law.3 We aim to identify and bring to light the structural deficiencies and gaps in these systems for guaranteeing labor and social security for temporary migrant workers and their families. Conceptually speaking, the terms temporary migration, temporary labor, temporary migrant workers and migrant temporary workers are all understood in the context of the objectives of the existing systems and schemes, that is to say, to add workers to the labor force without adding residents to the population. Likewise, these terms are understood in relation to a defined and limited period of permission that imposes a temporary legal situation, regardless of the persons actual period of residence in the country of employment. Throughout the investigation, working from a rights-based perspective, we corroborated that forms of recruitment should be addressed under more general terms of the hiring conditions, which depend on the very design of the systems of temporary employment. Similarly, the topic of access to social security rights for temporary migrant workers and their families is developed based on rights acquired under their condition as temporary migrant workers. From the systems themselves, we studied aspects of labor security and social security that are defined by and operate according to the labor relations agreed between States involved in temporary labor systems and during hiring. Generally, these systems lay the foundations for the deficiencies identified that prevent temporary migrant workers and their families from obtaining decent work and access to social security rights. In regards to the stage of recruitment and contracting of migrant workers, this analysis focused on the mechanisms and procedures currently in practice under the systems and schemes under study, including the initial, important stage that regulates and frames labor relations. In this sense, we analyzed abuses that resulted from or that are associated to this stage, also taking into consideration the role of participating actors such as immigration authorities, ministries of labor, international institutions, public and private recruitment agencies, private companies, independent recruiters and social networks.
3 See: http://www.hchr.org.mx
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From this perspective, the recruitment process should be free of deception and threats. It should be institutionalized under a legal framework that regulates recruitment agents, whether public or private, whose purpose is to facilitate the mobility of women and men workers across national borders and to place these workers in jobs in another country. In the case of private agencies, States should determine conditions to regulate their functioning, by means of a licensing or authorization system, including clear regulations regarding the gratuitousness of these services for workers. States should also guarantee adequate protection for migrant workers who are recruited by private employment agencies; they should prevent workers from falling subject to abuses and should establish sanctions when abuses do occur. Likewise, the hiring process should be formalized through the signing of an employment contract that clearly stipulates labor conditions and that should be filed on a public registry in the sending country. Finally, throughout all these processes, abuses such as child labor, forced labor, trafficking of persons and labor exploitation should be prevented. Given that the hiring of women and men migrant workers under these systems and schemes gives rise to the application of a social protection framework, we studied the mechanisms and procedures to secure access to social security rights for these workers and their families. The existence or absence thereof of regulation, both in the country of origin and destination, was considered, as were the pursuant human rights violations. From this perspective, we examined labor conditions, access to health care, unemployment insurance, paternity or maternity leave, and conditions for withdrawal from or termination of employment due to illness, disability due to work accidents or old age. We also reviewed how these rights are extended to the families of women and men migrant workers. We grounded our analysis in the principles of social protection that are stated hereinafter, as well as the obligations of States to develop schemes that comprehensively fulfill these principles and that also concurrently address socioeconomic realities and development issues of the countries analyzed. Social protection is comprised of principles of universality, comprehensiveness, immediacy, sufficiency, as well as unity and equality of treatment.4 This means a guarantee for all people, regardless of their economic, labor, social conditions or tax status: it seeks universal and timely coverage for all people in the face of
4 Miguel ngel Fernndez Pastor, Nora Ins Marasco, Luciana Beln Maccarini, Juan Jos Zermeo, Gelacio Ramrez, et al., 2010. Migracin y Seguridad Social en Amrica, Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, p. 38.
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any and all contingencies. The principle of sufficiency implies that the coverage of risk should include the totality of the harm caused and the principle of unity establishes that social security systems should be coherent with each countrys sociopolitical conditions. We also find that the principle of equality of treatment establishes that norms and requisites should be identically applied to all members of the community.5 In our analysis, when speaking of access to social protection, we are referring to real conditions of access for women and men migrant workers to the systems and their benefits, both in their country of origin and in the country where they work, using the maximum standards established by the human right to social protection as a reference. More detailed information can be found in the research report: Quo Vadis? Recruitment and Contracting of Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America.6
5 Ibid, p. 47. 6 See: www.estudiosdemigracion.org
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Conclusions
Throughout the analysis, we observed a great diversity of temporary labor migration systems operating in the region. Two common objectives of receiving countries are to regulate the flow of labor migration and to incorporate temporary migrant workers to the labor force. The systems are differentiated both by their vision and their specific objectives, as well as by the participation of different actors, the formality of the systems regarding the terms of employment and, thus, the human rights of women and men migrant workers that are guaranteed under these systems. Despite the existence of numerous international standards established in the field of labor migration, serious gaps continue to exist for the protection of migrant workers rights in all of the countries and systems analyzed here. The diversity of the systems allows us to also identify positive aspects to contribute to the debate on labor migration, in order to achieve better living conditions for women and men migrants and the enjoyment of their rights by strengthening recruitment and contracting mechanisms, as well as the access to rights concerning social protection. In regards to the characteristics of the labor migration systems 1. In the six systems of temporary labor migration studied here, we have corroborated the existence of a tendency to resolve the labor market needs of the economies of countries of employment (Canada, the United States, Mexico and Costa Rica) without necessarily taking into consideration the principles of bilateralism and equity in regards to the availability of the supply of workers from countries of origin. This approach is limited to considering the migrant worker as a unit of labor, rather than a rights-bearing subject. This tendency has directly affected migrant workers access to their human and labor rights.
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2. Concurrently, we corroborated that some of the systems analyzed were created to resolve existing problems of flows of migration. In this way, States seek to regulate migration and facilitate the temporary admission of migrants for labor purposes, without offering them access to residency. This approach is limited to seeing migrant workers as just another number in migration statistics, without considering their contribution to the labor market and the society of the receiving country. 3. We identified only two systems in which, at least in the text of the signed agreements, bilateralism exists between labor-sending and laborreceiving countries. This is the case of the Seasonal Agricultural Workers Program (SAWP) between Canada and Mexico and the NicaraguaCosta Rica Co-development Agreement. 4. The others are not programs rather unilateral systems for temporary labor migration management. 5. Although some of the systems resemble bilateral agreements, none of them fulfill the standards established by the International Labor Organization (ILO).7 6. There is no existing comprehensive labor migration policy8 in the region that develops systems of temporary labor migration that guarantee attention for both needs the demand of receiving countries and the supply of sending countries in a responsible way that respects national and international human rights standards. 7. We observed a progressive tendency towards the privatization of agents involved in temporary labor migration systems, which leads to precarious hiring conditions for women and men migrant workers in countries of origin. In other words, these countries are willing to accept worse hiring and labor conditions for their workers.
7 See the ILOs standards for recruitment and social protection in the research report: Quo Vadis? Recruitment and Hiring Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America. Available at: www. estudiosdemigracion.org 8 When we talk about comprehensive labor migration policy, we are referring to policy developed from a rights-based perspective for women and men temporary migrant workers, in which the secretaries or ministries of labor, health and foreign affairs participate and that not only attempt to control the flow of migration rather to ensure decent recruitment, hiring and working conditions, which are free of exploitation and discrimination.
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8. The need to strengthen legal frameworks and the administration of each of the systems analyzed became evident in order to guarantee access to justice and the protection of migrant workers rights. 9. In the systems studied, State participation in the management, operation and supervision of temporary migrant labor has been weakened, which reflects diluted responsibilities and guarantees. The best practices found include two recent treaties in Central America: the Co-development Agreement which involves the ministries of labor from Nicaragua and Costa Rica and the El Salvador Program that seeks to safeguard migrant workers rights. Opportunities for the development of the role of key agents During our analysis of the different systems, we identified examples of support to temporary migrant workers on behalf of certain key actors; these actions could be replicated in order to contribute to effective access to migrant rights. 10. Unions can play an important role in representing temporary migrant workers before companies, thus ensuring the fulfillment of rights and benefits for workers and their families. For example, the United Food and Commercial Workers of Canada (UFCW Canada) has promoted standards for labor guarantees and their fulfillment in different provinces. This union also recognizes the importance of the participation of temporary migrant workers. Unlike practices in the United States, UFCW Canada has a specific policy regarding temporary migrant workers; although they are not allowed to join the union, it backs migrant worker support centers and has built a national alliance to work in their favor. 11. Civil society organizations also play an important role in the defense and promotion of the rights of temporary migrant workers. CSOs carry out fundamental work to document and monitor conditions of their work and stay in different countries. In some cases, they substitute the tasks of supervision and monitoring that government agencies should perform. In other cases, some organizations support the causes of women and men migrant workers and others work directly with them. 12. At times, consular representations provide support and access to information to migrant workers; nevertheless, in most cases, due to the
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lack of comprehensive labor migration policy, many consulates work in detriment to migrant workers rights.9 Recruitment and contracting 13. The majority of countries of origin and destination lack sufficient sources of official information regarding labor migration and fail to register the entrance and exit, location, and type of employment of men and women migrant workers. Although several receiving countries require evidence of insufficient availability of national workers and even though agencies exist who are obligated to estimate labor market supply and demand, there is no systematized information available regarding the number or categories of professionals required by receiving countries, neither about women and men candidates for migration from sending countries.10 14. Modalities of hiring tend not to be regulated and, thus, contractual terms for migrant workers are left to the discretion of labor market demand. Nevertheless, the procedure foreseen for the SAWP between Canada and Mexico can be considered good practice, since it is regulated and implemented exclusively by government agencies, preventing bad practices associated with the participation of private agents. 15. The absence of a legal framework to regulate recruitment agencies and contractors leads to the violation of migrant workers rights. Even though in some cases, countries have regulatory arrangements, they tend not to enforce them. 16. Since the majority of the systems analyzed do not derive from bilateral agreements, labor contracts are executed with difficulty and men and women migrant workers must maneuver in environments with limited enforceability of labor standards. 17. In all of the systems analyzed, occupational mobility depends upon the employers will, hence restricting migrant workers rights. Mexicos
9 For some examples of consulates that act in a negligent fashion, see the final report: Quo Vadis? Recruitment and Hiring of Migrant Workers and Their Access to Social Security: Dynamics of Temporary Labor Migration Systems in North and Central America. Available at: www. estudiosdemigracion.org 10 Existing information about the entrance and exit of temporary workers is not uniform; for example, in the migration system for H-2A and H-2B temporary worker visas, the United States Department of Labor provides different figures than US consulates in Mexico, which are the agencies that issue visas to workers.
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Border Worker Migration Form is noteworthy since it allows the worker to change his or her employer without having to leave the country. 18. In a general fashion, in all of the systems analyzed, women and men migrant workers lack sufficient information about their rights during the hiring process. 19. In most of the systems studied, systematic violations of temporary migrant workers rights occur during recruitment and contracting processes, such as the lack of truthful information, wrongful charges, fraud, nonpayment of wages, unjust deductions from wages, discrimination and the confiscation of documents. 20. While labor inspection is an obligation of labor authorities, in practice, it is carried out on a very limited basis, thus making it difficult to identify non-compliance and to undertake action to remedy such situations. 21. The Co-development Agreement between labor and immigration authorities from Nicaragua and Costa Rica has been identified as a good practice due to joint participation, coordination and formalization of the agreement through bilateral procedures. Another good example is participation of the Mexican National Employment Service in the Seasonal Agricultural Workers Program (SAWP) between Canada and Mexico. 22. It is also important for the country of origin to implement programs to safeguard the rights of its own migrant workers, as in the case of El Salvadors management model that seeks to protect its workers abroad by regulating recruitment and contracting processes. Social security 23. In most systems, the lack of bilateral agreements prevents involved States from securing economic benefits, such as wages, payment for overtime, holiday and vacation leave, extra pay and access to social security benefits, derived from migrant workers labor contracts. 24. Most of the systems fail to establish obligations in regards to equal treatment for taxes, fees and contributions to be paid by the migrant worker, nor do agreements exist between States parties to avoid double taxation.
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25. One of the main problems identified with all of the systems is the absence of mechanisms, both in countries of origin as well as in countries of destination, to secure basic rights to social security, such as access to health care, access to satisfactory working conditions, the right to retirement due to age or disability, compensation for work accidents, and maternity or paternity leave. Costa Rica is the country with the most universal system of protection and its new law stipulates the obligation to register all migrant workers for social security. 26. In the cases analyzed, none of the governments determined the type of social security to which migrant workers should rightfully have access in their temporary labor migration systems or worker visa schemes. 27. Analysis confirmed the lack of mechanisms to identify the rights to social protection in course of acquisition or acquired on the job. Neither does the possibility exist to exercise the rights of the receiving country, nor to bear the rights from ones country of origin, thus preventing the payment of contributions and the use of benefits abroad. The result is a lack of access to social security. 28. An important working condition is the right to accommodation or housing, which is not fulfilled or not even contemplated by most of the systems. In cases in which it is considered, the conditions of said housing are not stipulated and they are generally found to be deficient. 29. The absence of bilateralism, oversight and State administration in the case of most of the temporal labor migration systems analyzed causes frequent violation of workers rights to health care, satisfactory working conditions, a regulated workday or shifts, maternity or paternity leave, and retirement, in addition to payment for overtime, workplace accident compensation and training.
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Recommendations11
The temporary labor migration systems studied here are founded in a power imbalance or differential both between employers and workers, as well as between countries with a labor force demand and countries with an ample labor force supply. Given the current economic context and the global situation of migration, it is evident that countries will continue to seek out options to promote, regulate or discourage labor mobility (depending on the country). These recommendations aim to balance or reduce the different levels of power to help migrant workers and their families from continuing to face existing conditions of defenselessness and risk. For this to occur, significant restructuring is required at different levels in order to establish coherent systems in the current context that are integrated to a labor migration policy framework and, with the support of institutions that coordinate government responsibility, that can protect and promote migrant workers social, economic and civil rights and eliminate the differential treatment derived from prior models. In this way, the necessary conditions could be forged to foster situations of mutual advantage for the sending country, the receiving country and for the workers themselves and their families. Upon evaluation of some good practices from the six systems analyzed, we can conclude that it will only be possible to make progress towards the protection of migrant workers and to offset abusive practices in recruitment and contracting processes if governments adopt a proactive role in regulation, which preferably should be bilateral or multilateral and coordinated. Greater government participation from sending and receiving countries in matters that constitute labor migration would help to compensate the power imbalance that allows governments and employers in receiving countries to place migrant
11 These recommendations were formulated based on two criteria: impact and feasibility, that is to say in general and specific terms.
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workers in situations of disadvantage. In addition, in order to improve access to social protection for temporary migrant workers, the obstacles that are preventing them from exercising their rights must be eliminated. In this case, bilateralism would also benefit equality of treatment for migrant workers and national workers. General recommendations 1. In 1999, the ILO called attention to the advantage of bilateral agreements for adapting to the distinctive characteristics of specific groups of migrants; it explained that both the sending State and the receiving State share responsibility for guaranteeing suitable living and working conditions, as well as for actively overseeing and organizing labor migration processes as a whole. Furthermore, in 2004, the ILO deemed that although bilateral instruments12 do not provide a comprehensive solution to matters related to international workforce migration, they are a useful tool for guaranteeing greater protection for migrant workers and an effective medium for managing the flow of workforce migration.13 2. In theory, temporary labor migration systems must be grounded in the empirical ascertainment of a countrys workforce deficit. Agreements must not only reflect the situation of the labor market but must also be flexible enough to adapt to possible fluctuations: this component establishes the foundation for the sustainability of a bilateral agreement.14 Temporary labor migration systems must be based on studies of the supply and demand for migrant temporary workers both in countries of origin and destination in order to be able to protect their rights. These studies, with the contributions of labor market research units operated by governments, consulates, research institutes, independent consultants and the private sector, can contribute to the creation of sources of employment.
12 ILO Recommendation 86 contains an agreement that specifies the methods for applying the principles established under ILO Convention 97 and its recommendation, which is aimed to provide a model to States for celebrating bilateral agreements. 13 Eduardo Geronimi, 2004. Acuerdos bilaterales de migracin de mano de obra: Modo de empleo, in Estudios sobre Migraciones Internacionales, no. 65, ILO. 14 See ILO Recommendation 86.
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3. Temporary labor migration systems must be framed by comprehensive labor migration policy in both the country of origin and destination. In addition to other factors, the following should be considered during policy formulation: the advantages and disadvantages of the existing system, the opinions of different sectors involved (employers, workers, civil society, academia, etc.), development policies in each of the countries, national and international legislation, and the budget allocated to sustainable program implementation. 4. Multilateralism is another element to be considered for the development of temporary labor migration systems in order to establish minimum parameters for decent working conditions among sending countries. This would prevent unfair competition between the supply and demand of temporary migrant workers. 5. Institutions responsible for labor, immigration and social security policy from countries of origin and destination should be involved in system design in order to strengthen internal and bilateral coordination. Moreover, interinstitutional and intersectoral mechanisms should be established for the purposes of system design and modernization. 6. Governments should incorporate procedures and resources for appropriate planning, monitoring, evaluation and follow-up of the systems. 7. Countries interested in developing bilateral temporary labor migration systems should reinforce their domestic legislative frameworks by means of signing, ratification and adhesion to fundamental human rights conventions issued by the United Nations and the ILO, in particular, those that specifically protect migrant workers rights in regards to hiring and access to social security, such as: Conventions 97 and 143 (relating to migrant workers); Convention 181 (relating to regulations for private employment agencies); the Palermo Protocols (relating to trafficking in persons and the illegal smuggling of migrants); and Conventions 102 and 118 (relating to minimum standards for social security and equality of treatment for social security, respectively); in addition to the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families.
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Recruitment and contracting 8. From the analysis, we observe that the existence of a program for the protection of migrant workers rights, whether bilateral (such as the SAWP between Canada and Mexico and, to a certain extent, the Co-development Agreement between Costa Rica and Nicaragua) or unilateral (such as El Salvadors program with private companies with the mediation of the International Organization for Migration), can be useful for the following: to regulate recruitment, selection and hiring processes, as well as working conditions for a certain number of migrant workers; to eliminate contractor intermediation; to formalize hiring by means of contracts and, thus, to minimize the violation of migrant workers rights. 9. In the face of increasing privatization of the management of temporary labor migration systems, it is necessary for governments of both countries of origin and destination to become involved in the management, operation and oversight of these systems. Efficient internal regulatory measures must be legislated to ensure that governments supervise and monitor recruitment, hiring and placement of migrant workers. 10. Regardless of the party that carries out each process, both countries governments should regulate worker recruitment, selection and hiring in accordance with current national and international legislation. These should be transparent and fair processes that fully respect migrant workers rights. We especially recommend establishing procedures to regulate private companies activities when hiring migrant workers. 11. Temporary labor migration systems should guarantee a worker the right to change his or her job and/or employer (visa portability) in order to prevent situations of defenselessness in the face of mistreatment by employers or violations to labor rights. 12. We recommend providing migrant workers with ample support services, in a language they speak fluently, in both the country of origin and the country of destination, including among others: provision of information pre-departure and upon arrival in the receiving country through consulate representation, classes on labor rights and obligations, legal aid and social assistance in the country of destination, as well as training for the job they will be carrying out.
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13. Some of the recommended mechanisms for regulating private recruitment agencies include: a) to set up registries in both countries so that recruiters are registered with government agencies; b) to establish effective procedures to control and oversee the actions of recruiting agents during recruitment and hiring processes; c) to introduce joint liability of recruiters and employers so that migrant workers have greater resources for making them comply with their contract in the case of violations, even upon return to their country of origin; d) to eliminate and prohibit fees that recruiting agents charge migrant workers; e) to establish obligatory licenses which make it necessary for recruiting agents to pass a test certifying their knowledge of migrant workers labor rights; f ) to establish government offices for labor intermediation that concentrate administrative procedures and services; g) to define minimum standards that all employment contracts must fulfill; h) to require employment contracts that must be validated by the governments of the country of origin and destination; i) to mandate employers to file a deposit with the labor institutions in the countries where they are hired, as a guarantee for harm caused to temporary migrant workers.
Social security 14. This study shows that pension benefits and health care are of vital importance to women and men migrant workers and their families. Bilateral or multilateral agreements on social security among governments of participating countries in temporary labor migration systems are a necessary tool for ensuring the right to social protection through social security programs for migrant workers and their families. To make
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progress in this regard, we recommend that governments of countries of origin and destination engage in permanent dialogue on standards of the right to social protection for migrant workers and their families. 15. Temporary labor migration systems that are designed bilaterally, with the participation of the governments of countries involved, ensure access to social security programs in more concrete ways. In the case of the SAWP between Canada and Mexico, hiring has been achieved without intermediaries and in a direct fashion between government agencies; however, access to unemployment protection and health care for families continues to be limited and poorly accessed by migrant workers and their families. We recommend that governments, in the framework of bilateralism, construct a mechanism for administrative information exchange between participating countries, with the aim to provide information to migrant workers about social security systems, their benefits and ways to access said benefits. 16. Social security policies that accompany labor migration policies should include migrant workers whether temporary or not. Sending and employing governments must also identify social security mechanisms and the types of benefits to which migrant workers and their families are entitled, as well as inform them in this regard upon hiring. 17. The lack of bilateralism in the design of temporary labor migration systems generally leads to migrant workers paying taxes in their country of origin and in the country where they are employed, resulting in double taxation. Given this situation, we recommend that governments in countries participating in temporary labor migration systems do whatever is necessary to prevent double taxation. 18. We recommend that governments from countries participating in temporary labor migration systems identify the existence or lack of equality of treatment between migrant workers and nationals, in addition to the design of mechanisms to guarantee equality of treatment. 19. We also recommend that governments in participating countries establish a mechanism to identify rights in course of acquisition and acquired rights for migrant workers once the labor relation has been established, and the possibility of receiving benefits for contributions made abroad. In order
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to ensure the procurement of social security benefits, we recommend the creation of a mixed committee to permanently oversee conditions of access to social security for migrant workers. Oversight, monitoring and compliance with standards 20. The task of inspection is fundamental to the guardianship of labor rights, not only for migrant workers but also for workers in general. Countries that receive temporary workers should pro-actively carry out periodic inspections to verify the fulfillment of labor rights in the workplace. Inspection has a triple dimension: dissuasive (to persuade the employer to comply with standards), educational (to inform employers how to comply with labor law) and indicative (to orient employers on how to improve compliance with the law). 21. In order to extend protection of migrant workers, sending countries should strengthen their capacity for monitoring and review of labor conditions. In this field, the labors of protection that should be performed by consulates are fundamental, making it indispensable for countries of origin of migrant workers to define a very clear policy line on protection that respects workers rights to organize and demand their rights. 22. States must promote mechanisms for effective access to labor justice for migrant workers who are hired through temporary labor migration systems. 23. Although they do not participate in the temporary labor migration agenda, we recommend that unions adopt temporary migrant workers issues on their domestic and international agendas. We also recommend that unions help to disseminate information about labor procedures and migrant workers rights. 24. In consideration of the important work that civil society organizations carry out to document and monitor the issues at hand, we recommend that governments in the countries studied here, as well as foundations and international cooperation institutions, support CSO institutional capacity building, particularly for documenting and monitoring working and living conditions of temporary migrant workers and for the defense of exemplary or strategic cases that can help to evidence the structural problems of temporary labor migration systems.
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25. Given the importance of previously mentioned stakeholders, we recommend that governments of the countries analyzed under this study open up plural spaces for participation, in which they guarantee the inclusion of said actors in the design and evaluation of temporary labor migration systems. 26. We recommend that civil society organizations and unions participate in interinstitutional and intersectoral processes dedicated to the design and modernization of temporary labor migration systems, in addition to promoting actions to evaluate the impact of these systems, particularly in regards to fulfillment of human rights and access to labor justice. Likewise, we recommend they help to identify good practices that contribute to improving conditions for temporary migrant workers. 27. We recommend that civil society organizations in sending countries and countries of employment work in coordination to develop regular reports on the situation of temporary migrant workers, seeking to generate greater awareness of their conditions and to contribute to improvements in the design and functioning of different migration systems. 28. We recommend that consulate representatives develop capacities for the protection and representation of temporary migrant workers. We recommend that information services for temporary migrant workers be strengthened (in terms of language and accessibility) and that representatives work in greater proximity with migrant workers when they develop activities abroad. Likewise, we recommend that monitoring systems be developed to review the conditions under which temporary migrant workers are hired. 29. We recommend that the Inter-American Human Rights System incorporate the development of a special report on the situation of temporary migrant workers to the functions of the Special Rapporteur on the Human Rights of Migrant Workers and their Families.
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Quo Vadis Reclutamiento y Contratacion de Trabajadores Migrantes y Su Acceso A La Seguridad Social

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QUO VADIS?

RECLUTAMIENTO Y CONTRATACIN DE TRABAJADORES MIGRANTES Y SU ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL:

Alejandra Ancheita y Gisele Bonnici

Fabienne Venet Rebiff

Rebecca Leigh Berner. Tlatolli Ollin S.C.

Vctor M. Fernndez / slice.diseo

Gonzalo Pino Faras

Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin ...: dinmicas de los sistemas

Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin ...: dinmicas de los sistemas

Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin ...: dinmicas de los sistemas

Rodolfo Cruz Pieiro * Presidente del Consejo Directivo del INEDIM

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Quo Vadis? Reclutamiento y Contratacin ...: dinmicas de los sistemas

Rodolfo Cruz Pieiro * President of the INEDIM Board of Directors

2 The research for this study concluded in May 2012.

5 Ibid, p. 47. 6 See: www.estudiosdemigracion.org

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