CADERNO FICHA

0. INTRODUO 0.1. INTRODUO E CARACTERIZAO DO PROCESSO

O presente documento constitui uma Ficha que parte integrante de um Caderno temtico, de mbito mais alargado, no podendo, por isso, ser interpretado separadamente.

1. INTRODUO

O presente Relatrio est organizado em 14 Cadernos que se subdividem em diversas Fichas. Cada Caderno procura abordar o tema de uma forma integrada, apresentando, para tal, um conjunto de Fichas. No final de cada Caderno, atravs de um processo de anlise estratgica, efectua-se a sntese e perspectivam-se os objectivos. Cada Ficha relativa a um tema concreto, a se desenvolvendo uma introduo, a caracterizao do assunto e uma abordagem descritiva das implicaes que as consideraes efectuadas podem ter para a Defesa da Floresta Contra Incndios (DFCI). Os 14 Cadernos seleccionados para fazer o diagnstico e sustentar a anlise estratgica (caderno 0) so os seguintes: 0) Viso, objectivos e desafios estratgicos 1) O problema dos incndios florestais 2) Polticas pblicas e a Defesa da Floresta Contra Incndios 3) Edifcio jurdico legislativo 4) Organizao, recursos humanos e formao 5) Gesto de Conhecimento 6) O valor dos espaos florestais 7) Gesto do risco 8) Aces de preveno 9) Aces de pr-supresso 10) Aces de supresso 11) Aces de recuperao
Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05 -1-

12) Sistemas de informao e suporte deciso 13) Segurana 14) Glossrio

Sendo este um processo pioneiro na esfera dos incndios florestais em Portugal, que procura analisar os principais assuntos que influenciam o problema, foi, desde o seu incio, entendido como um projecto ambicioso e estimulante. A tarefa a que a Equipa de Projecto se props na fase de diagnstico vasta e extremamente complexa, se se considerar que a informao est dispersa por diversos agentes, incluindo oito Ministrios, e que h inmeras dificuldades a ultrapassar, no existindo registo de algum o ter tentado fazer anteriormente. Os temas tcnicos abordados foram a Preveno, a Pr-supresso, a Supresso e a Recuperao, incluindo os Sistemas de Informao e Deciso, a Segurana, uma anlise ao edifcio jurdico, as Polticas pblicas, a Gerao do Conhecimento e a Organizao e Formao, sempre na ptica da Defesa da Floresta Contra Incndios. Ao ler este Relatrio, necessrio ter presente que o seu mbito a preveno e a proteco da floresta, e no a floresta, a conservao da natureza, os bombeiros, a proteco civil ou outros problemas adjacentes, importantes a montante ou a jusante do problema dos incndios florestais e que tambm carecem de resoluo. No entanto, em todos os temas abordados, procura-se fazer a ligao com a envolvente, focalizando sempre nas implicaes para a DFCI. Este primeiro Caderno do Relatrio Intercalar (Fase I) faz o enquadramento do processo tcnico que permitiu a produo dos contedos que se apresentam. Recorda-se, aqui, a importncia do Plano de que este estudo tcnico pretende tambm constituir a base, o convite endereado ao Instituto Superior de Agronomia, o mbito e a misso da Equipa de Projecto constituda e a metodologia e a organizao que foram implementadas. Apresentam-se, dificuldades que ainda, as estratgias desenvolvidas no para de ultrapassar recolha de as inmeras

surgiram,

nomeadamente

processo

informao,

resultantes da ausncia de dados nas instituies, e outros constrangimentos verificados nos ltimos 51 dias teis, perodo em que foi possvel concretizar o trabalho que agora se sujeita a apreciao.

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

-2-

2. CARACTERIZAO DO PROCESSO

Este projecto, dimensionado em duas fases, teve incio no dia 30 de Novembro de 2004, com um calendrio aprovado que previa o desenvolvimento dos trabalhos em 127 dias teis, perodo aps o qual se apresentaria um Relatrio Final1.

2.1. A importncia do Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incndios A dimenso e potencial destrutivo dos incndios verificados no ano de 2003, que levaram decretao do estado de calamidade nacional, colocaram a problemtica dos incndios florestais em Portugal na agenda da actualidade poltica, social, econmica e ambiental, e foraram uma mudana de abordagem, no sentido de uma maior transversalidade e convergncia de esforos de todas as partes mais ou menos directamente envolvidas. Assim, no seguimento das terrveis consequncias dos incndios ocorridos nas ltimas dcadas, e em particular no ano de 2003, teve incio um processo de reorganizao das competncias e atribuies da Administrao Pblica Florestal, englobado na designada Reforma Estrutural do Sector Florestal. Aps a publicao das leis orgnicas e a definio de medidas vrias, o ano de 2004 foi pautado por um conjunto de iniciativas, da preveno ao combate - de curto e mdio prazos -, que carecem de enquadramento tcnico que garanta a sua consolidao no futuro. Para a prossecuo dessas medidas, fundamental a concertao de estratgias que envolvam as vrias instituies com responsabilidades e que fazem parte do Sistema Nacional de Preveno e Proteco das Florestas contra Incndios, de forma a que se articulem como um todo, tendo como objectivo materializar, no terreno e de forma organizada, um conjunto de objectivos estratgicos. O momento presente torna a tarefa da execuo da Proposta Tcnica de base elaborao do Plano Nacional de Preveno e Proteco da Floresta contra os Incndios Florestais (PNPPFCI) numa oportunidade nica de abordar, de forma sistmica, um problema sentido por toda a sociedade, e de propor uma soluo tcnica integrada. neste contexto que o Decreto Lei n. 156/2004 prev a concepo de um Plano Nacional de Preveno e Defesa da Floresta Contra Incndios, a ser elaborado pela Agncia para a Preveno dos Incndios Florestais (APIF), para aprovao em Conselho de Ministros.
1

Na sequncia da mudana de Governo, o perodo para apreciao e aprovao desta Fase I do projecto foi dilatado, tendo-se acordado a data de 30 de Setembro de 2005 para entrega do Relatrio Final, sem qualquer alterao oramental. -3-

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

Este Plano2 estratgico dever ter carcter plurianual (2006-2010) e interministerial, ser sujeito a uma avaliao anual, e preconizar a poltica e as medidas (de preveno, de supresso, de recuperao e coordenao dos meios e agentes) para a preveno e proteco da floresta contra incndios, assim como definir claramente os objectivos e metas a atingir. Com a constituio das Comisses Municipais de Defesa da Floresta Contra Incndios (CMDFCI), que tero de desenvolver at Dezembro de 2005 o seu Plano de Defesa da Floresta prevendo um conjunto de medidas e aces que consubstancie os objectivos do Plano Nacional, urgente e crucial a elaborao do Plano Nacional da Preveno e Proteco da Floresta Contra Incndios (PNPPFCI), com vista a um correcto processo de planeamento de mbito municipal. Este Plano constituir um instrumento fundamental para a

coordenao, pela Agncia para a Preveno dos Incndios Florestais (APIF), das actividades das CMDFCI.

2.2. mbito do convite A APIF tem a competncia legal para elaborar o Plano Nacional de Preveno e Proteco da Floresta contra os Incndios Florestais. No entanto, no dispe de equipa tcnica suficiente para a elaborao dos estudos tcnico-cientficos necessrios elaborao de uma Proposta de Plano a ser aprovada em Conselho de Ministros. Na sequncia das decises tomadas pelo Conselho de Representantes, em Setembro de 2004, foi o Instituto Superior de Agronomia (ISA) convidado a elaborar os estudos tcnicos de base ao Plano Nacional de Preveno e Proteco da Floresta Contra Incndios. Os termos do referido convite previam que o Instituto Superior de Agronomia efectuasse os referidos estudos atravs da constituio de uma equipa em regime de exclusividade de funes, acompanhada por elementos do Comit da Agncia. Ao Instituto Superior de Agronomia reconhecida, a nvel nacional e internacional, a capacidade tcnica e cientfica para a elaborao de estudos tcnicos de base a planos, nas reas do planeamento e ordenamento do territrio rural, da gesto florestal e da preveno
2

De acordo com o disposto no n4 do art4 do D.L. 156/2004, o Plano plurianual, de cariz interministerial, submetido a avaliao anual, e preconiza a poltica e as medidas para a preveno e proteco da floresta contra incndios, englobando planos de preveno, sensibilizao, vigilncia, deteco, supresso, investigao e desenvolvimento, coordenao e formao dos meios e agentes envolvidos, bem como uma definio clara de objectivos e metas a atingir, calendarizao das medidas, oramento e plano financeiro e indicadores de execuo.

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

-4-

e proteco da floresta contra incndios, tendo o Instituto vindo a participar, desde h longo tempo, em equipas responsveis pela elaborao de planos nacionais, regionais e locais, de mbito nacional e internacional. Para alm da capacidade pedaggica ao nvel da licenciatura e mestrado, no Departamento de Engenharia Florestal, no Centro de Estudos Florestais e no Centro de Ecologia Aplicada Baeta Neves, os docentes e os alunos de licenciatura, de mestrado, de doutoramento e de ps-doutoramento desenvolvem diversos trabalhos na rea dos incndios florestais, na sua maior parte inseridos em projectos nacionais e internacionais de investigao e

desenvolvimento, com o objectivo de promoverem uma melhor compreenso do fenmeno. No entanto, no horizonte temporal desejado, a normal actividade do Instituto, dos seus Centros de Investigao e dos seus Departamentos, atravs dos recursos do Quadro actualmente disponveis ou associados a projectos, no permite a realizao da tarefa proposta, pelo que a exequibilidade da mesma implicou o envolvimento da Associao para o Desenvolvimento do Instituto Superior de Agronomia (ADISA), uma associao sem fins lucrativos no mbito da qual se tm vindo a desenvolver diversas iniciativas de prestao de servios tcnicos comunidade. Assim, aliando o acesso privilegiado ao conhecimento e a participao do corpo docente do ISA capacidade tcnica e logstica da ADISA, foi estruturado e dimensionado um projecto no mbito do qual se desenvolveu um conjunto de tarefas que consubstanciam os estudos de base necessrios, no prazo e com os contedos e a qualidade exigidos. A organizao do projecto, a misso e o mbito tcnico dos trabalhos foram apresentados a 20 de Outubro de 2004 ao Conselho de Representantes da APIF, tendo sido por este aprovados.

2.3. Misso e mbito da Equipa de Projecto

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

-5-

A Misso deste projecto produzir uma Proposta Tcnica de Plano Nacional de Preveno e Proteco da Floresta Contra os Incndios Florestais, baseada num conjunto de estudos tcnicos, e que: Defina uma estratgia para a preveno e proteco das florestas contra incndios; Articule coerentemente as diferentes componentes do Sistema Nacional da

Preveno e Proteco da Floresta Contra Incndios; Atribua papis e responsabilidades aos agentes do Sistema, prevendo uma distribuio equilibrada dos meios para a resoluo do problema e a prossecuo dos objectivos estratgicos definidos. Tendo como mbito de anlise os incndios florestais no territrio continental portugus, as actividades, no quadro da DFCI, de preveno, pr-supresso, supresso e recuperao, e, ainda, os temas relativos s polticas pblicas, ao edifcio jurdico, organizao e formao, ao conhecimento e rea do suporte, incluindo as comunicaes, num horizonte temporal situado entre 2006 e 2010 (com uma perspectiva de longo prazo, entre 2015-2025) e uma resoluo espacial ao nvel do Distrito3, sero elaborados dois estudos tcnicos: Fase I: Estudo tcnico de diagnstico, anlise estratgica e proposta de objectivos estratgicos (que o presente Relatrio materializa); Fase II: Estudo tcnico de polticas, programas, medidas, planificao de aces e oramento que concorram para a realizao dos objectivos estratgicos definidos. O conjunto dos dois estudos tcnicos constituir uma Proposta Tcnica de Plano que habilitar a Agncia para a discusso e concertao polticas, tornando possvel a produo de um Plano a ser aprovado em Conselho de Ministros.

2.4. Metodologia e organizao

3

Sempre que possvel

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

-6-

Antes do arranque do projecto, a 30 de Novembro de 2004, e durante dois meses, foi desenvolvido um minucioso trabalho de pr-planeamento, que procurou reunir em torno da misso do projecto um conjunto de competncias adequado para aceitar o desafio temporal e concretizar a misso proposta, nos prazos e com a qualidade exigidos. Durante a Fase I, estiveram envolvidas no projecto, na totalidade das equipas, mais de 35 pessoas qualificadas, em tempo equivalente de trabalho de 20 recursos humanos. No incluindo o painel de peritos constitudo por Professores do ISA e outras personalidades de reconhecido mrito, todos os restantes recursos envolvidos tm formao superior, mais de trs a cinco anos de experincia relevante na rea dos recursos naturais/gesto de projecto/proteco civil/anlise de dados/planeamento, e mais de sete tm estudos psgraduados (phd e Msc.). A metodologia adoptada teve por base o conceito de Projecto (figura 1), gerido por uma equipa de Gesto de Projecto, que se relaciona com os elementos da Agncia e com as antenas institucionais e que dinamiza e controla a execuo do trabalho repartido por trs equipas, que recolhem dados, analisam informao e produzem os contedos, apoiadas nos conhecimentos de peritos reunidos numa equipa de acompanhamento tcnico-cientfico, que inclui especialistas internacionais. No que respeita a dados, documentao e outros contedos, garantia de confidencialidade e segurana de circulao da informao dentro do projecto, definiu-se uma gesto de informao nica, baseada numa intranet segura, que fez a recepo, distribuio e arquivo dos dados recolhidos e tratados e organizou o processo de planeamento, de execuo e de produo final dos contedos. O projecto foi, sempre que possvel, orientado pelos conceitos e princpios da norma ISO 9001, nomeadamente na sua abordagem aos processos de concepo e planeamento.

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

-7-

Comit de direco Painel de stakeholders** Gesto de projecto Antenas institucionais* Equipa de acompanhamento tcnico-cientfico***

Equipa de Preveno e Reabilitao

Equipa de Pr-supresso e Supresso

Equipa de Enquadramento poltico, legal e organizacional

Figura 1 Esquema de organizao da equipa de projecto

* SNBPC, ICN, DGRF, IM, PJ, GNR, ANMP, EMFA, EME, EMA ** conjunto de instituies no pblicas, pe. ENB, Forestis, CELPA, etc *** Indivduos da comunidade cientfica e tcnica de reconhecido mrito que colaboram com o projecto

2.5. Plano de trabalhos e contedos previstos Durante os 51 dias teis da Fase I (de 30 de Novembro a 15 de Fevereiro), a Equipa de Projecto desenvolveu um conjunto de actividades integradas no plano de trabalho (figura 2) e apresenta neste Relatrio Intercalar os seguintes contedos: A) Viso, objectivos e desafios estratgicos nacionais B) Diagnstico temtico - estado da arte, organizado de acordo com os seguinte temas: 1) O problema dos incndios florestais 2) Polticas pblicas e a Defesa da Floresta Contra Incndios 3) Edifcio jurdico legislativo 4) Organizao, recursos humanos e formao 5) Gesto de Conhecimento 6) O valor dos espaos florestais 7) Gesto do risco 8) Aces de preveno 9) Aces de pr-supresso
Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05 -8-

10) Aces de supresso 11) Aces de recuperao 12) Sistemas de informao e suporte deciso 13) Segurana 14) Glossrio C) Identificao de constrangimentos e implicaes positivas D) Definio das unidades homogneas de Defesa da Floresta Contra Incndios (DFCI)

Foi sempre assumido pela Equipa que a profundidade de abordagem de cada um dos temas dependeria da informao disponibilizada pelas antenas institucionais.

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05

-9-

Arranque do Projecto Entregveis Fase I Diagnstico Temtico Relatrio de diagnstico

Mapa de UH Anlise Estratgica Unidades Homogneas Caracterizao das UH Viso e Objectivos Plano Estratgico

Aprovao Fase II Objectivos especficos

Medidas, Metas e Indicadores

Calendarizao e Oramentao Proposta do PNPPFCI Proposta do plano de implementao do PNPPFCI Aprovao Fim do Projecto

Meios e responsabilidades

Implementao e governao

Figura 2 Esquema do plano de trabalhos da Equipa de Projecto

3. PROBLEMAS E CONSEQUNCIAS PARA O TRABALHO DESENVOLVIDO

Este Relatrio Intercalar reflecte o resultado de um conjunto de tarefas que permitiram recolher, tratar, compreender e analisar a informao fornecida pelas antenas institucionais e disponibilizada pelos stakeholders.

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05 - 10 -

Um dos pressupostos deste trabalho era a cedncia de informao pelas instituies. Sendo este um processo pioneiro na esfera dos incndios florestais em Portugal, apresentam-se seguidamente as dificuldades e as estratgias desenvolvidas para ultrapassar as inmeras contrariedades que surgiram, nomeadamente resultantes da ausncia de dados nas instituies e de outros obstculos verificados no escasso tempo disponvel para o desenvolvimento do presente trabalho. Tabela 1 Caracterizao dos problemas e solues encontradas
Tipificao do problema Envolvimento das instituies Principais consequncias Fora da poca de incndios o assunto no uma prioridade operacional Solues implementadas Envolvimento ao mais alto nvel dos decisores comunicando correctamente a importncia do processo de planeamento. Reunies de apresentao do projecto junto de cada instituio (DGRF, ICN, PJ, IM, SNBPC, INE, IGP, ENB, ISA, Celpa, AFOCELCA, FPFP, CAP, UNAC, FORESTIS, FENAFLORESTA). Realizao de 3 pontos de situao junto do Conselho de Representantes da APIF. Interveno pr-activa junto da fonte de dados, no sentido de acelerar o envio de informao. Alterao dos calendrios previstos e trabalho em paralelo. Alargamento do prazo para receber informao de 10 para 30 dias teis. Carregamento da informao considerada crtica e organizao de base de dados Organizao das base de dados de forma a tornar possvel a anlise.

Impacto sobre os timings do projecto Informao recepcionada em formatos no tratveis Ausncia de dados actualizados sobre o uso de solo e o inventrio florestal Incapacidade de analisar dados e concluir, uma vez que a informao foi disponibilizada em papel (sem suporte informtico). Bases de dados com informao no extravel. Impacto sobre a qualidade e correspondncia realidade.

Uma vez solicitada a informao, esta no chegou no prazo estabelecido (15 teis)

Utilizao da informao disponibilizada, aps diversos contactos para desbloquear dados existentes, mas ainda no validados (IGP). O inventrio florestal utilizado foi o de 1995, o ltimo realizado e disponvel.

Ausncia de base de dados sobre formados (ENB e DGRF)

Impossibilidade de analisar informao e concluir adequadamente sobre o diagnstico da formao, de acordo com o planeado. Impossibilidade de analisar a informao e concluir adequadamente sobre os efeitos dos programas, de

Diversos contacto formais e informais no sentido de recolher eventual informao, que se revelou ou inexistente ou foi reportada como no acessvel. Opo pela utilizao de dados parcelares, no publicados e no oficiais, recolhidos informalmente em diversos servios da Direco-Geral dos Recursos Florestais.

Disponibilizao muito incompleta da informao requerida sobre os resultados dos programas

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05 - 11 -

Tipificao do problema de apoio ao investimento florestal nos ltimos 20 anos: omisso de dados, elementos insuficientes e apresentados sob forma que no permite o seu tratamento e anlise.

Principais consequncias acordo com o planeado.

Solues implementadas

Estudo Tcnico I -Diagnstico, Viso e Objectivos Estratgicos aprovado pela APIF em 07/03/05 - 12 -