UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA COORDINACIN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO ESPECIALIZACIN EN RELACIONES INTERNACIONALES

El Rol de las Organizaciones No Gubernamentales en el Proceso de Negociacin para el Establecimiento de la Corte Penal Internacional 1995-2001
Trabajo Especial presentado ante la Universidad Central de Venezuela para optar al grado de Especialista en Relaciones Internacionales

Autor: Jos Ramn Merentes Correa Tutor: Giovanni R. Tarullo Di Giacomo

Caracas, marzo de 2011

Introduccin Este trabajo de anlisis se propuso inicialmente como un enfoque novedoso acerca del tipo de actores que intervienen legtimamente en los procesos de gobernabilidad global, ayudando a construir normas para su desenvolvimiento, haciendo nfasis en el hecho de que no fueran nica y exclusivamente actores estatales. El rol de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) como actores internacionales ha sido profusamente estudiado y a pesar de esto, an no ha sido comprendido del todo, dadas las dificultades que plantea a veces el concepto de ONG, por una parte, y por la otra, los distintos niveles de autonoma y aun las distintas alianzas en las que participan las ONG en su actuacin internacional para la consecucin de sus objetivos que incluyen, en algunos casos notorios, relaciones de trabajo muy estrechas con algunos gobiernos. Tampoco el escenario de su actuacin est exento de problemas. En este caso, las conferencias temticas intergubernamentales representan un escenario privilegiado de participacin de las ONG, tomando en cuenta la diversidad de roles que se les asigna a estas, mediante unos procedimientos previamente establecidos. Por qu se escogieron como antecedentes para el anlisis las Conferencias Temticas de Beijing y Durban? La respuesta inmediata es que representan dos experiencias casi contrapuestas en cuanto a los resultados del trabajo realizado por las ONG. La primera, Beijing, representa todo un xito poltico y de cambio cultural de las ONG abocadas a la promocin de los derechos de las mujeres y la igualdad de gnero, al haber implantado este concepto como marco operativo de la nueva comprensin de los Derechos Humanos como marco tico de las relaciones internacionales. Asimismo, muchas de estas ONG de mujeres tambin dieron una contribucin importante en la redaccin del Estatuto de Roma, al guiar 2

la incorporacin del gnero como variable de calificacin de los delitos considerados en este documento. En cuanto a Durban, es un claro ejemplo de lo contrario, de cmo las carencias de algunas ONG, su incapacidad para generar articulaciones polticas exitosas, frente a los Estados y frente a otros agentes externos que trabajaron para el fracaso de la Conferencia, result al final en un tratado internacional que fue calificado en el momento de su aprobacin definitiva como insuficiente, dadas las expectativas previamente generadas en cuanto a sus alcances posibles. Durante la investigacin documental fue emergiendo la riqueza y la complejidad de formas en las que se desarrollan los procesos de la gobernabilidad global, hacindose evidente que no solo los actores estatales ayudaban a construir y definir estos procesos, sino tambin otro tipo de actores, en particular las Organizaciones No Gubernamentales con actuacin internacional, distinguindose entre estas al menos tres modalidades de ellas. La primera modalidad, en el contexto especifico del caso de anlisis de este trabajo, la representa la Cruz Roja Internacional, que puede definirse como una Organizacin No Gubernamental con actuacin internacional cuyo rol est definido y legitimado por los estados a travs de unos convenios internacionales, los Convenios de Ginebra y sus respectivos protocolos adicionales y que, en los trminos de tales convenios, ocupa una posicin nica en el sistema de las relaciones internacionales (interestatales por definicin, inicialmente). Esta posicin como un actor no estatal que vigila el cumplimiento de unos convenios interestatales, que vinculan a los estados en cuanto al denominado derecho de la guerra, se ve contrastada por la composicin interna de los rganos a cargo de dicha responsabilidad, cuyos miembros son ciudadanos suizos, sin conexin alguna con actores estatales. Por ello es difcil encuadrar al Comit Internacional de la Cruz Roja en una de las dos categoras que de alguna manera se contraponen en el anlisis, cuales son, de una parte, los actores estatales e interestatales (la Organizacin de las Naciones Unidas, en particular, ya que es la que sirve como escenario de las relaciones descritas en el anlisis) y, por la otra, las organizaciones no gubernamentales con actuacin internacional. Sinembargo, dadas sus premisas operativas y organizativas, el Comit Internacional de la Cruz Roja puede catalogarse, inicialmente, como un actor internacional no estatal.

La segunda categora de ONG, que es la que ms se aproxima al estndar general descrito por una gama muy amplia de autores consultados para el desarrollo de este trabajo, es la de las ONG con actuacin internacional, con presupuesto propio y personal dedicado a labores especializadas en diferentes reas, pero con un mandato u objetivo muy claro (desarrollo social, derechos humanos, entre otros posibles) e independiente en su actuacin y financiamiento de cualquier gobierno u organismo internacional. Y, finalmente, un tercer grupo de ONG cuya actuacin e influencia internacional no se puede desestimar, pues han incidido en muchos procesos internacionales como actores decisorios, y es el caso de las llamadas GONGO (por sus siglas en ingls, que significan Organizaciones No gubernamentales organizadas o promovidas por Gobiernos). Esta modalidad paradjica de ONG tuvo su apogeo durante la Guerra Fra, cuando proliferaron por todas partes del mundo organizaciones promovidas y financiadas por cualquiera de los dos bloques. En el caso de las GONGO que surgieron en el bloque sovitico, representaron muchas veces una parlisis de los genuinos movimientos de la sociedad civil en esos pases. Asimismo, parte de la novedad del tema, deriva del hecho de que el proceso que desemboca finalmente en la firma del Estatuto de Roma, y con ella en la creacin de la Corte Penal Internacional, dara como resultado un documento o tratado internacional en el cual confluiran por primera vez el Derecho Internacional Humanitario (el llamado previamente Derecho de la Guerra) y el ms reciente derecho internacional de los Derechos Humanos, reflejado sobretodo en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en los pactos subsiguientes (principalmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, concluido en 1966). Tambin, se trat de identificar y comprender los mecanismos que sirvieron para dar pie a la actuacin internacional de ciertas organizaciones no gubernamentales; y, asumiendo quizs una visin clsica de las relaciones internacionales, la cual no tomara en cuenta o no prev la incidencia de actores no estatales, dando cuenta de los previsibles obstculos planteados a esta actuacin internacional de las ONG por la actitud reactiva de algunos estados (si tomamos en cuenta tambin el hecho de que las ONG se presentan en este escenario internacional como las representantes de los pueblos, esto es, la sociedad civil organizada). De ah la importancia que se le confiri de entrada al proceso de negociacin del Estatuto de Roma, 4

ya que este fue impulsado inicialmente y en todo momento propiciado y estimulado- por ONG. Durante la investigacin documental se descubri que este proceso no haba sido el primero en el que las ONG hubieran cumplido un rol tan importante. Como se seala en alguna parte del texto, el proceso que llev a la firma de la Convencin de Ottawa sobre el control de minas anti persona, anterior en el tiempo y de un impacto comparable al del proceso que origin la Corte Penal Internacional, tambin fue motivado y estimulado por las ONG (por la Campaa Internacional para Prohibir las Minas Anti personas). Sinembargo, sin entrar en anlisis comparativos de su importancia relativa, solo la Coalicin para la Creacin de la Corte Penal Internacional cumple actualmente un rol especfico, legitimado inclusive por los estados partes en el Estatuto de Roma, en el desarrollo y en la aplicabilidad de este tratado internacional. Adems del hecho de que la Coalicin tuvo la habilidad poltica de lograr un estatus de prestigio frente al cual los estados participantes nunca o casi nunca plantearon objeciones o reservas importantes, que hubieran puesto en peligro la consecucin del objetivo final, cual fue la creacin del Estatuto de Roma. Quizs esto se deba a que en los antecedentes ms remotos de la Corte estuvo involucrada la Cruz Roja Internacional. Esto no niega el hecho de que la intervencin de las ONG en los procesos actuales de negociaciones internacionales, sobre todo los que tienen que ver con temas como los derechos humanos o el ambiente, es cada vez ms apreciada por los estados. Igualmente, algunos autores le reconocen a este proceso el honor de ser el logro ms importante en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en la ltima dcada del siglo pasado. Asimismo, el rol de bisagra o correa de transmisin entre las ONG y los estados, que muchas veces se ha dado el personal de Naciones Unidas que ha facilitado y organizado estos procesos, principalmente conferencias temticas o conferencias intergubernamentales para la negociacin de tratados internacionales, tambin aade una peculiaridad a estos procesos de negociacin, ya que es el actor intergubernamental, del cual se supone una neutralidad prima facie (o ms bien se supone que intervenga en los procesos de negociacin como facilitadores o apoyo tcnico), el que, ms all de su rol formal,

muchas veces ha apoyado y reforzado la actuacin de las ONG, cooperando con ellas en la consecucin de sus objetivos. Igualmente, una visin dicotmica, de suma-cero, que enfrente la posicin poltica de los estados y las ONG, creemos que no contribuya a entender la riqueza y complejidad de estos procesos. Se da cuenta en el desarrollo argumental, de cmo la sociedad civil y los gobiernos poseen canales de comunicacin y correas de transmisin entre s, que vienen dadas por sus caractersticas especficas (la ms obvia de ellas quizs, el hecho de compartir una especialidad en un campo de accin o tema particular). Tampoco se pretendi establecer una suerte de progresin en el mbito de las relaciones internacionales, en particular en el de las negociaciones dirigidas a la creacin de normas internacionales, del rol cada vez ms importante de las ONG en ese contexto. Este es un proceso que entendemos est sujeto a las contingencias histricas y polticas de cada coyuntura. Mucho menos creemos que el rol de las ONG haya sido o ser en el futuro completamente autnomo con respecto a los intereses de algunos estados. Sin embargo, se intent dar cuenta de la participacin de unos actores internacionales emergentes, en un proceso en particular que parece cumplir con unas especificidades que le confieren inters terico adecuado a las exigencias acadmicas planteadas.

I.

Gobernabilidad, Sociedad Civil y ONG

El origen del trmino gobernabilidad (governance) se sita generalmente en las recomendaciones formuladas por el Banco Mundial en la dcada de los noventa, cuando comenz a promover el buen gobierno (good governance) como un requisito del desarrollo sostenible, en una nueva era de los asuntos pblicos. El Banco Mundial defini su visin de la manera siguiente: El buen gobierno se resume por la ejecucin de polticas pblicas predecibles, abiertas y claras (esto es, un proceso transparente); una burocracia imbuida de una tica profesional; una rama ejecutiva de gobierno responsable por sus acciones; una sociedad civil fuerte participando en los asuntos pblicos, todas ellas actuando bajo el estado de derecho (Banco Mundial, 1994: vii; Traduccin propia).1 Esta definicin demostraba la intencin del Banco Mundial de propiciar un rol ms activo de la entonces incipiente sociedad civil en el control o seguimiento de la actuacin de los gobiernos y, por extensin, de los organismos multilaterales. Segn este enfoque, los gobiernos tendran que aceptar una participacin ms activa de sus respectivas sociedades civiles en la elaboracin y el control de la ejecucin de las polticas pblicas. Tal como lo explica David Williams en La Gobernabilidad y la Disciplina del Desarrollo: La concepcin del Banco Mundial de la gobernanza moderna implica "una estructura institucional plural que crea intermediarios entre el gobierno y el pueblo... Estos grupos
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1.BANCO MUNDIAL, 1994.Governance: The World Banks Experience, Washington, DC: World Bank; en McARTHUR, Shaughn, Global Governance and The Rise Of Ngos, 2008, p.54.

son capaces de exigir responsabilidades al Gobierno, y proporcionar una fuerza de contrapeso al poder del Estado" (Williams, 1996).2

Este cambio de la gobernanza por el gobierno a la gobernanza con el gobierno, fue estimulado por cambios en el modelo de interaccin sociopoltica que caracteriz el perodo posterior al final de la Guerra Fra. El triunfo aparen ite de las fuerzas del mercado y del capitalismo sobre el socialismo estatista en la mayor parte del mundo, segn el anlisis de Erik Swyngedouw en La Innovacin en la Gobernabilidad y la Ciudadana: el rostro de Jano de la Gobernabilidad ms all del Estado (Swyngedouw, 2005) 3, determin el desarrollo de un proceso de desestatizacin neoliberal, en la cual los estados se encontraron actuando en una realidad completamente nueva, con su capacidad de influencia reducida o al menos morigerada por agentes privados, sobre los cuales no tenan control total. Se trata de sectores emergentes que reclamaron mayor participacin en la elaboracin de las polticas pblicas. La responsabilidad formal y la rendicin de cuentas jerrquica fueron sustituidas por otra ms horizontal frente a agrupaciones no estatales. Naca as una nueva era en la que participan los socios en el gobierno, en la que actores privados definen y promueven normas universales que sirven de parmetro para medir la legitimidad de las acciones de los gobiernos. Sin embargo, esta funcin de contralora de las polticas pblicas no es unidireccional sino ms bien un mecanismo de fomento de la transparencia y de la legitimidad que implica necesariamente controles mutuos entre el gobierno y los grupos de la sociedad civil involucrados. En consecuencia, el buen gobierno implica un esquema de prcticas disciplinares en el que el estado es controlado por la sociedad y la sociedad es controlada por el estado (Williams, 1996)4. Una caracterstica resaltable de este proceso es que ha sido producto de una estrategia vinculada a la accin de ciertas ONG con actuacin internacional, y no una tendencia estructural o impersonal (Youngs, 2004).5 Aunado a esto, el incremento en el ritmo de la
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WILLIAMS, David en La Gobernabilidad y la Disciplina del Desarrollo, p.164 SWYNGEDOUW, Erik. Governance innovation and the citizen: The Janus face of Governance Beyond the State. Urban Studies, 42:11, 1991-2006. p.11. 4 WILLIAMS, David, La Gobernabilidad y la Disciplina del Desarrollo: The European Journal of Development Research, Volume 8, Issue 2 December 1996, pp. 157 177. 5 YOUNGS, Richard, 2004. Civil Society and Democracy Promotion. International Democracy in the West, p.77.Oxford: Oxford University Press.

globalizacin origina lo que Zurn denomina congruencia espacial de la gobernabilidad tradicional de los gobiernos con la capacidad de estas ONG con actuacin internacional de constituirse en redes globales, estimuladas sobre todo por sus intereses y agendas comunes. Frente a esto, los gobiernos se ven limitados en su capacidad de interactuar ante este fenmeno y contrarrestarlo, proyectando en el mbito internacional sus capacidades de control ms all de sus propias fronteras, con la misma agilidad que estos actores no estatales. Entonces, la nacin-estado ya no es el nico sitio de la autoridad y de la normatividad (capacidad normativa). (Zurn, 1999).6 Zurn cita a Spiro, diciendo lo siguiente acerca de este modelo de gobernabilidad: (Es) un modelo de la poltica mundial en el cual redes de representacin (advocacy) definen nuevos temas globales, obtienen compromisos de los actores de las polticas pblicas para tratar preocupaciones relacionadas y monitorean la implementacin de esos compromisos. Estas redes de representacin, integradas por entes no esta, tales e intergubernamentales pero dominadas por los primeros, operan en una base trasnacional fluida. (Spiro, 1998).7 Peter Willets describe el nuevo lenguaje de los 90, para establecer la nocin del

convenio social (social partnership) entre los estados y las ONGs, como revolucionaria dado que evoca una igualdad de status entre ambos grupos de actores (Willets, 2000).8 Willets, adems, tambin retrata la actuacin de las ONG en el mbito internacional y la actitud abierta a esta de parte de las organizaciones internacionales, en particular del sistema de Naciones Unidas, denotando la influencia creciente de aquellas en este, especialmente su colaboracin en la redaccin de documentos o tratados internacionales, su rol como observadoras; definidoras de la agenda y ejecutoras de polticas.

ZRN, Michael (1999), The State in the Post National Constellation, Societal Denationalization and Multi Level Governance. ARENA Working Papers, WP 99/35. Bremen: University of Bremen. En lnea http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arenapublications/workingpapers/working-papers1999/wp99_35.htm . (02-03- 2009).
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SPIRO, Peter J.1998.Review, Non-state Actors in Global Politics. The American Journal of International Law, Vol.92, No.4. (Oct., 1998):808-11.
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WILLETTS, Peter, The Conscience of the World: The influence of NGOs in the UN System, Londres, Reino Unido, Hurst and Co, 1996, p.46

A principio de la dcada de los noventa, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas Boutros Ghali fund la Comisin sobre Gobernabilidad Global, constituida por un panel de 28 personalidades eminentes presidida por el sueco Ingar Carlsson y Sridath Ramphal, de Guyana. El Informe Final, denominado Nuestro Vecindario Global fue publicado en 1995 (La Comisin sobre Gobernabilidad Global, 1995). En ese informe, la gobernabilidad global es descrita como un proceso dinmico y amplio, complejo de toma interactiva de decisiones que evoluciona constantemente, respondiendo a circunstancias cambiantes. El Informe describe un Nuevo rden, uno en el que los estados nacin no tienen otra opcin ms que cooperar con actores no estatales y con la sociedad civil, creando un vecindario global, fiel a la frase inicial del prembulo de la Carta de las Naciones Unidas, Nosotros los pueblos. Una de las recomendaciones de ese Informe afirma que un involucramiento mayor de las ONG en el trabajo de las Naciones Unidas, beneficiara la gobernabilidad global (Murazzani, 2008)9. La decisin de la ONU de involucrarse en una serie de conferencias temticas y cumbres a lo largo de la dcada de los noventa, se convirti en un estmulo ms para el crecimiento del nmero de ONG que buscaron el estatus consultivo y cambi la naturaleza de las relaciones entre (La Comisin sobre Gobernabilidad Global, 1995)10 Naciones Unidas y las ONG. Este cambio se caracteriz por una presencia mucho ms amplia de las ONG en todo el sistema de Naciones Unidas, el carcter institucional ms diverso de las organizaciones involucradas, que comenz a incluir a ONG nacionales, regionales e internacionales, as como a redes, coaliciones y alianzas entre muchas de ellas, y la mayor diversidad de temas que las ONG procuran atender en Naciones Unidas. Sobre todo, las relaciones entre Naciones Unidas y las ONG se volvieron esencialmente polticas, ms que formales o ceremoniales, reflejando de esa manera la voluntad poltica creciente del sistema de Naciones Unidas de ver a las ONG como actores y socios internacionales, y el deseo de estas ONG de relacionarse con las Naciones Unidas, como parte institucional de la gobernabilidad global. (Hill, 2004)11.
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de la arquitectura

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MURAZZANI, Maria Ludovica, NGOs, Global Governance and the U.N., L.U.I.S.S. University, Rome, 2008, p. 11. La Comisin sobre Gobernabilidad Global, Nuestro Vecindario Global, Oxford, 1995, pp.71 y ss. 11 HILL, Tony, Three Generations of UN-Civil Society Relations: A Quick Sketch, United Nations Non-Governmental Liaison Service, April 2004, pp.24-37.

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Roberto Bissio, consultor de Naciones Unidas, observa en un artculo suyo que: Al final de la Guerra Fra, una serie de conferencias y cumbres importantes actualizaron la agenda social de las Naciones Unidas. Las organizaciones de la sociedad civil fueron animadas a participar, y lo hicieron por miles, llevando un entusiasmo inusual a los procesos diplomticos de negociacin, atrayendo la cobertura de los medios y defendiendo una variedad de propuestas sobre temas tales como desarrollo y derechos humanos, algunos de los cuales consiguieron ser incluidos en el texto final. (Bissio, 2003).12 Esta insurgencia de las ONG en el campo internacional vio un incremento importante en la segunda postguerra, pero sobre todo durante la dcada de los aos noventa, cuando ya se haban creado, de acuerdo con Anheier y otros autores, un cuarto de las ONG existentes en 2001 (Anheier et al, 2004).13 Los grupos de inters, activistas individuales y las coaliciones y redes que estos forman han pasado a formar parte del conjunto de voces importantes en diferentes aspectos de la gobernabilidad internacional, en particular en asuntos humanitarios (SIMMONS,2005)14. Siempre segn de Jonge y Simmons, este incremento de las actividades y de la incidencia de las ONG en la gobernabilidad internacional se debe a seis factores, segn el consenso general entre los autores, y estos son en primer lugar el incremento de los recursos econmicos disponibles, lo cual estimul la creacin de un nmero importante de nuevas ONG con accin internacional, en particular dedicadas a labores humanitarias y de atencin a poblaciones afectadas por estas crisis, las llamadas operaciones de alivio (relief) de sus consecuencias. Los fondos dedicados a este tipo de operaciones casi se duplicaron despus de 1991, generando una inversin record en el continente africano, de 72 millardos de dlares en 1990 a 104 millardos en 2006. En este perodo las contribuciones privadas tambin se incrementaron notablemente, y fueron canalizadas en muchas oportunidades a travs de ONG. En segundo lugar, entre las dcadas de los 80 y los 90, las ONG y las organizaciones sin fines de lucro en general,
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BISSIO, Roberto. La sociedad civil en la Agenda Global. Artculo publicado en el Diario de Poltica del Desarrollo del PNUD, Volumen 3, Abril, 2003, p.47.
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ANHEIER, Helmut; GLASIUS, Marlies y KALDOR, Mary (eds) (2004). Global Civil Society, 2004/05. London: Sage, p.72.
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DE JONGE Oudraat, Chantal y SIMMONS, P.J., Managing Global Issues: Lessons Learned. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2001, p.94.

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experimentaron una cada de su carga impositiva, paralela a la desregulacin y privatizacin masiva de servicios pblicos. De esta manera, los gobiernos y muchas agencias intergubernamentales comenzaron a canalizar ese incremento de recursos a organizaciones sin fines de lucro, para ser utilizados en un conjunto de proyectos y programas que en el pasado hubieran sido ejecutados por el sector pblico. En muchos pases desarrollados, la mayor parte de los recursos destinados al desarrollo social y a la asistencia humanitaria se canaliza a travs de ONG. Asimismo, muchas grandes empresas crearon instancias tales como fundaciones para atender la demanda creciente de asistencia social o para el desarrollo. En tercer lugar, los conflictos creados por algunos estados, la guerra contra el terrorismo y los desastres naturales aumentaron en proporciones importantes al finalizar la Guerra Fra. Despus de 2001, se vincul la preocupacin por la debilidad de algunos estados con la guerra global contra el terrorismo, lo cual justific posteriormente la contribucin con mayores recursos al desarrollo humanitario y a la resolucin de conflictos. En esta poca tambin coincidi un incremento en los desastres provocados por algunos estados, como conflictos blicos, con los desastres naturales. De acuerdo con una importante aseguradora internacional que hace seguimiento a los desastres naturales, en la dcada de los sesenta hubo veintisiete grandes desastres naturales que generaron prdidas estimadas en casi setenta y siete millardos de dlares. En la dcada de los noventa hubo noventa y un desastres importantes cuyas prdidas se valoraron en ms de quinientos millardos de dlares. Estos desastres, incluyendo los tsunami de las costas de Asia y el terremoto en Pakistn estimularon un incremento muy importante en la donacin de montos mayores de recursos en ayuda humanitaria y de emergencia, as como en la ayuda para el desarrollo. Esta situacin propici la mayor participacin de las ONG, dada la demanda por el tipo de servicios que estas ofrecen. Por ltimo, el fin de la Guerra Fra permiti un entorno ms permisivo en el cual las ONG pudieron desarrollar sus actividades. Durante la Guerra Fra, la asistencia humanitaria se vio limitada y muchas veces anulada por los resquemores acerca de la alineacin estratgica de quienes ofrecan esta ayuda. Al terminarse esta, estos resquemores desaparecieron, estimulando los llamados para que la comunidad internacional respondiera rpida y eficazmente a las emergencias humanitarias. En este entorno, las ONG 12

se vieron favorecidas por el nuevo ambiente global, legitimndose en su rol en las operaciones de mantenimiento de la paz y frente a temas de seguridad global, los cuales los estados se haban demostrado incapaces de resolver. En quinto lugar, los autores definen a las conferencias globales como una oportunidad incomparable de participacin de las ONG en la definicin de las polticas globales. La Conferencia sobre el Medio Ambiente (Rio, 1992) y sobre la Mujer (Beijing, 1995) le confirieron legitimidad a la accin internacional de las ONG y proveyeron un espacio para su visibilidad y accin directa en la atencin a temas globales. Las nuevas tecnologas, tales como internet y la telefona celular, facilitaron e hicieron ms eficiente la participacin y la organizacin en redes de las ONG en estos escenarios internacionales. Estas conferencias internacionales se convirtieron en un punto focal de la capacidad organizativa y del activismo de las ONG en la era de la informacin. Finalmente, en la dcada de los noventa, se integraron de una manera importante tanto el discurso como las polticas en los temas de seguridad, desarrollo, ambiente y asuntos humanitarios, que previamente fueran temas no necesariamente conectados entre s. Este cambio estimul un crecimiento de los temas en los que se involucraron las ONG. El paradigma del desarrollo en particular, se expandi incluyendo un nmero importante de nuevas reas de ejecucin de polticas, integrando esas reas previamente independientes. ONG que promovan cierto tema comenzaron a entablar relaciones con organizaciones que estaban activas en otras reas. De esta manera, las ONG que se desempeaban en un campo en particular se conectaron con otras organizaciones activas en reas distintas a la suya y comenzaron a aplicar esta experticia en un rango mayor de temas. Tanto personas expertas en ciertas reas como ejecutoras de polticas comenzaron a percibir la conexin entre estos temas, lo cual ampli el margen de accin de las ONG (De Jonge y Haufler, 2008)15. Peter Newell identifica tres niveles en la descripcin de los aportes de las ONG al diseo de regmenes internacionales. El primer nivel, el establecimiento de la agenda, se refiere a la etapa del proceso de construccin de la poltica en la que se identifican la naturaleza y el alcance de la problemtica planteada y se determina la necesidad de la regulacin
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De JONGE OUDRAAT, Chantal y HAUFLER, Virginia, Global Governance and the Role Of Ngos in International Peace and Security, AICGS Policy Report, 33, p.21

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internacional (la que constituira eventualmente el rgimen internacional frente a esa problemtica). El nivel de la negociacin, concebido tradicionalmente como el terreno exclusivo de los estados. Este nivel coincide con lo que algunos especialistas han dado en denominar como la apertura de las negociaciones internacionales y las normas o reglas acordadas al final de cada una de esas negociaciones. Finalmente, el tercer nivel es el de la implementacin, el cual Newell considera que se desenvuelve en un mbito fundamentalmente nacional y que consiste en ejecutar las normas acordadas en la conclusin y firma del tratado. Algunos especialistas, sobre todo del rea del Derecho Internacional Pblico suelen incorporar a este esquema una cuarta etapa o nivel, la del cumplimiento, que involucra procesos para asegurar que los estados honran efectivamente sus obligaciones internacionales (Yamin, 2006) 16. El apoyo poltico institucional ofrecido por la Organizacin de las Naciones Unidas en la acreditacin y participacin de la sociedad civil, incluidas las organizaciones no gubernamentales en las conferencias de las Naciones Unidas y perodos extraordinarios de sesiones tambin es un factor clave para la comprensin del rol creciente de las ONG en la gobernabilidad global. Esta prctica ha evolucionado y se ha desarrollado en particular durante la dcada de los aos noventa, cuando se llevaron a cabo muchas de las grandes conferencias de las Naciones Unidas. En la Declaracin del Milenio y en la resolucin adoptada para su seguimiento, se aboga porque mejoren las relaciones y la cooperacin con la sociedad civil en su conjunto, hacindose un llamado para asegurar su contribucin en la aplicacin de la Declaracin. En el contexto de todas las conferencias y sesiones especiales de la Asamblea General los Estados miembros pueden formular recomendaciones para regular las actividades de la sociedad civil con actuacin en el mbito nacional, regional, subregional e internacional. Estas recomendaciones incluyen formas y medios para que las ONG participen en la sensibilizacin acerca de ciertos temas, en campaas de informacin, en las delegaciones nacionales, en la presentacin de informes, as como en su seguimiento y aplicacin. Las
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Peter Newell, Climate for Change: non-state actors and the global politics of the greenhouse, (Cambridge University Press, 2000), en Yamin, Yarhana, Ngos and International Environmental Law: A Critical Evaluation of their roles and responsibilities, p.8; en lnea: http://www.ucl.ac.uk/cserge/Yamin.pdf

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ONG juegan distintos roles en la Gobernabilidad mundial a travs de su intervencin en actividades diversas, tales como la formacin de la agenda, la negociacin de acuerdos y normas, el monitoreo y la implementacin, y aun la vigilancia de su cumplimiento (De Jonge y Haufler, 2008).17

Sin embargo, tambin se ha de notar que la participacin de las ONG en las conferencias temticas es apenas una de las expresiones del complejo entramado de interacciones entre ellas, los gobiernos y las agencias multilaterales, o el Consejo Econmico y Social (ECOSOC), que es el rgano responsable de acreditar su participacin en estos eventos. De esta manera, la relacin de las ONG con el sistema de Naciones Unidas, y con las agencias multilaterales en general, as como su participacin como actores internacionales con cierto grado de incidencia poltica, la divide Kamiya en dos etapas, la primera llega hasta 1989, con el fin de la Guerra Fra, cuando la poltica internacional estaba copada por los estados y las agencias multilaterales; la segunda etapa se desenvuelve sobre todo despus del final de la Cumbre de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD, 1992).18 La participacin de las ONG en los asuntos internacionales no es un fenmeno nuevo. Su origen se remonta al siglo 18, cuando numerosas organizaciones no gubernamentales contribuyeron con el desarrollo del derecho internacional relativo a importantes beneficios econmicos, polticos y sociales. Las ONG jugaron un papel decisivo en la sensibilizacin de los Estados ante la necesidad de una reglamentacin internacional sobre la abolicin de la esclavitud, por ejemplo. El reconocimiento de los derechos laborales y la reduccin de los aranceles y las barreras al comercio, as como la promocin de los derechos de las mujeres. De manera significativa, muchas de las organizaciones que promovieron estas campaas tenan una dimensin internacional y operaban en muchas formas no tan dismiles a las ONG activas hoy da. Charnovitz cita ejemplos de ONG organizando
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De JONGE OUDRAAT, Chantal y HAUFLER, Virginia, Op cit., p.95. Kamiya, Motoyo, 2008. Un estudio de las Relaciones Formales entre los Organismos Multilaterales y los Actores no estatales, desarrollo de un marco conceptual, p. 2. En lnea: http://www.melonage.com/images/Multilateral-non-state-actor-relationships.pdf; consultado el 03-03-2011

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talleres

paralelos,

documentos

de

resumen,

cabildeo

entre

las

delegaciones

gubernamentales a travs de panfletos y peridicos de las ONG y proveyendo experticia tcnica, incluso a travs de su participacin en las delegaciones oficiales. Todo eso que ahora se considera tcnicas rutinarias de la participacin de las ONG en los asuntos internacionales. En sumario, dadas las circunstancias previamente descritas en las que la sucesin o confluencia de varias crisis internacionales determinaron la complejizacin de la agenda internacional, por una parte, y por la otra la falta de respuestas eficaces por parte de los estados ante tales crisis, los estados ya no son el actor internacional exclusivo, lo cual tampoco significa que hayan perdido su estatus predominante, ante la insurgencia de estos actores nuevos. En ese sentido, S. Charnovitz comenta la existencia de organizaciones de la sociedad civil, trabajando en escenarios internacionales, desde el siglo XVIII. Segn este autor19: Las ONG jugaron un papel decisivo en la sensibilizacin de los Estados a la necesidad de una reglamentacin internacional sobre, por ejemplo, la abolicin de la esclavitud, el reconocimiento de los derechos laborales, la reduccin de los aranceles y las barreras al comercio y la promocin de los derechos de las mujeres. A continuacin, iniciamos el anlisis de una serie de conferencias temticas internacionales, patrocinadas todas por la ONU, pues, como afirma el autor en la Introduccin, estas conferencias se convirtieron en el escenario privilegiado de la intervencin de las ONG en la elaboracin de normas internacionales.

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Charnovitz, Steven: Dos Siglos de Participacin: Organizaciones No Gubernamentales y Gobernanza Internacional " Revista de Derecho Internacional, Universidad de Michigan, 18 (2): pp.183-286, 1997

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II.

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), la reunin convocada en la resolucin de la AGNU 44/228, se celebr en Ro de Janeiro, Brasil, 3-14 junio de 1992.Tambin conocida como Cumbre de la Tierra se constituy en un hito histrico, dada la masiva participacin de la sociedad civil en los procesos internacionales. Esta reunin sin precedentes en la historia de la humanidad fij la agenda sobre medio ambiente y desarrollo para las dcadas siguientes, contribuyendo al fortalecimiento de la participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONG) en la gestin ambiental. En esta Conferencia se aprob la Agenda 21, Plan de Accin encaminado al logro del desarrollo sustentable en todo el mundo, y tambin acord los siguientes documentos: Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Declaracin de Principios sobre los Bosques, Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, Convenio de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable, y Convenio de Naciones Unidas sobre Diversidad Biolgica. La influencia de Rio se evidencia tambin en las diversas consecuencias que ha tenido, ms all de los acuerdos formales, tanto a nivel global como nacional, a travs de los sectores pblico y privado: la creacin de una mayor conciencia en las clases dirigentes y en la poblacin en general, sobre la urgencia de dar solucin a los problemas ms crticos del medio ambiente y del desarrollo, como reflejo de la cobertura masiva que los medios de comunicacin dieron a la Cumbre y de los cientos de foros, seminarios y estudios que gener. La Cumbre de Ro sirvi como oportunidad para que las ONG se insertaran por primera vez en la entonces naciente red de internet y a travs de ello construir redes transnacionales que pudieran incidir en las polticas ambientales desde dos perspectivas, la global y la local. Igualmente, la amplia y sistemtica movilizacin de distintos actores de la sociedad civil, animados por la voluntad de promover una agenda comn, se convirti en un ejemplo de eficacia al lograr trasladar muchos de sus objetivos a los gobiernos y a las agencias multilaterales que participaron en el proceso de organizacin y de puesta en obra de la Cumbre. Esta

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conferencia coloc la agenda ambiental en el centro de la agenda sobre el desarrollo econmico. La adopcin de polticas por parte de las organizaciones multilaterales, como lo expresa la prioridad que ha adquirido la consideracin ambiental en el otorgamiento de crditos por parte de la banca internacional, pblica y privada; y la reorientacin de muchos programas internacionales de cooperacin multilateral y bilateral, de conformidad con los acuerdos de Rio, confirman la trascendencia de esta convencin internacional. II.1.Antecedentes. La Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (IUCN) se fund en 1948 por una agencia intergubernamental, parte del sistema de las Naciones Unidas, la UNESCO, por una parte, y por una ONG, la Liga Suiza para la Proteccin de la Naturaleza, de la otra parte, a raz de una conferencia internacional celebrada en Fontainebleau, Francia. En aquel primer congreso celebrado el 5 de octubre de 1948, dieciocho gobiernos, siete organizaciones internacionales y 107 organizaciones nacionales de conservacin de la naturaleza, acordaron formar la institucin y firmaron un acta constitutiva (constitutive act) creando una Unin Internacional para la Proteccin de la Naturaleza (International Union for the Protection of Nature). El grupo se fund para dar una base cientfica a las cuestiones ambientales en el mundo. El objetivo de la organizacin consisti en su origen en ayudar a las comunidades locales a comprender la crisis en sus propios ecosistemas, para fomentar la conservacin en el nivel ms cercano a las personas. Hoy en da es la mayor red profesional a cargo de la conservacin del ambiente. Es una de las principales autoridades en el mundo sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible, contando en la actualidad con ms de mil organizaciones miembras en 140 pases, entre ellas doscientos gobiernos y ms de 800 ONG, as como cerca de 11.000 cientficos voluntarios y expertos, agrupados en seis comisiones. Recibe financiamiento de los gobiernos, de organismos bilaterales y multilaterales, de fundaciones, de las organizaciones 18

miembras y de algunas empresas que han establecido programas de cooperacin tanto con gobiernos nacionales o locales como con organizaciones internacionales encargadas de la promocin del desarrollo sostenible. Trata de mantener el equilibrio necesario entre el desarrollo y la preservacin del mundo natural, segn el enunciado de su misin. La UICN ejecuta miles de proyectos de campo en todo el mundo para mejorar la gestin de los entornos naturales. apoya a los gobiernos, las ONG, las convenciones internacionales, las organizaciones de las Naciones Unidas, las empresas y las comunidades para desarrollar leyes, polticas y mejores prcticas de desarrollo sostenible. Ayuda a implementar las leyes, polticas y mejores prcticas, mediante la movilizacin de las organizaciones, proporcionando recursos y capacitacin, y publicando los resultados de sus labores de monitoreo de la situacin ambiental en los pases que se lo solicitan. La UICN estimul a su vez la creacin del Fondo Mundial para la Vida Silvestre (WWF, por sus siglas en ingls), con el objetivo de incrementar la conciencia pblica acerca de la desaparicin de ciertas especies en particular en el continente africano-y recaudar fondos para financiar campaas de concienciacin y facilitar la administracin de los parques nacionales. La UICN inici los preparativos para convocar la primera conferencia internacional sobre el medio ambiente en Estocolmo, en el ao de 1972. Por otra parte, a mediados de la dcada de los setenta, apenas cinco aos despus de su fundacin, Amigos de la Tierra y Greenpeace eran ampliamente conocidas por los principales medios de comunicacin de todo el mundo, y se establecieron en la forma de grupos locales por toda Europa. Los Amigos de la Tierra crearon la red del medio ambiente y con el patrocinio de Naciones Unidas y de la municipalidad de San Francisco, organizaron el Da de La Tierra, una manifestacin con la que intentaron darle al movimiento de proteccin del planeta una dimensin medioambiental y una dimensin poltica, declarando su pacifismo. Greenpeace tuvo sus inicios en Vancuver, Canad, situada en la frontera con los Estados Unidos, de donde fueron a colaborar con ella muchos 19

voluntarios muy jvenes, cuyo objetivo original era denunciar las pruebas nucleares del gobierno de los Estados Unidos, que estaban contaminando las aguas canadienses y amenazando las reas habitadas por pueblos indgenas. II.1.1. Conferencia de Estocolmo. II.1.1.1. La Declaracin de Estocolmo de 1972. Las Naciones Unidas organizaron en 1971 una Conferencia sobre el Ambiente Humano en Founex, Suiza, liderada por Maurice Strong, sub Secretario General de Naciones Unidas y primer director de UNEP, la primera agencia de esa organizacin dedicada a temas del medio ambiente. Esta Conferencia se enfoc en las diferencias entre los problemas ambientales de los pases en desarrollo y los de los pases desarrollados, estos producto ampliamente de un alto grado de desarrollo econmico. Los problemas ambientales de aquellos, de los pases en desarrollo, fueron relacionados en esta Conferencia como predominantemente reflejo de la pobreza y de la ausencia de desarrollo en esas sociedades. La Conferencia entonces recomend que los pases desarrollados deberan asegurar que su creciente preocupacin por el medio ambiente no afectar el avance de los pases en desarrollo. 20 En 1968, Suecia haba propuesto que Naciones Unidas convocara una conferencia especial para tratar los problemas relacionados con el medio ambiente global. La Asamblea General de las Naciones Unidas apoy esta propuesta sueca y convoc a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano (UNCHE, por sus siglas en ingls). Esta se realiz entonces en Estocolmo, entre el 5 y el 16 de junio del ao 1972. La Conferencia adopt la Declaracin sobre el Ambiente Humano, conocida igualmente como la Declaracin de Estocolmo. La Comisin de Derecho Ambiental de la UICN inici y particip activamente en la negociacin del ao 1973. Ms de cuatrocientas ONG asistieron a esta conferencia, organizaron un foro paralelo y distribuyeron por primera vez en un evento de esta naturaleza un diario de noticias, de nombre ECO, que distribuyeron entre los medios de comunicacin, las embajadas y en los hoteles donde pernoctaban las delegaciones oficiales, para explicar muchos de los temas
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En lnea: http://cmsdata.iucn.org/downloads/cec_history_30sept08_draft.pdf

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que se estaban tratando durante la Conferencia e informar a las delegaciones participantes en la Conferencia oficial, desde su propia perspectiva. . La Declaracin de la Conferencia propone que la proteccin slida y una mejora sustancial de los ambientes humanos son un deseo urgente de la gente y un deber principal de todos los gobiernos. Asimismo, afirma que una serie creciente de problemas son internacionales o globales en su extensin y requieren nuevos esfuerzos en la cooperacin internacional. Tanto como que la mayor parte de los problemas ambientales en los pases en desarrollo son atribuibles al subdesarrollo, por lo tanto, el alivio de la pobreza se convierte en un paso importante para la mejora de las condiciones medioambientales. Esta Conferencia de 1972 se constituy en un momento clave para las ONG ya que se reunieron en eventos paralelos a la conferencia oficial, al no haber sido invitadas a participar en esta, y debatieron su propia agenda. En el punto 7 de la Declaracin se llama a aceptar la responsabilidad por los ciudadanos, las comunidades, y por las empresas e instituciones en todos los niveles, compartiendo los esfuerzos comunes. Los individuos en todas las esferas de la vida, as como las organizaciones en muchas reas, le darn forma con sus valores y sus acciones al medio ambiente del futuro. Debido a una recomendacin formulada en esta conferencia, fue creado el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), mediante la Resolucin 2997, del 17 de diciembre de 1972. 21 II.1.1.2. Trabajo de la UICN. Durante el desarrollo de la Conferencia, la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza y los Recursos Naturales (UICN), encarg a su Comisin de Derecho Ambiental disear un nuevo tratado que sirviera como acuerdo general para regular las
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En lnea: http://www.un-documents.net/a27r2997.htm

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interacciones de todas las naciones con los sistemas naturales de la Tierra. Los primeros borradores fueron adaptados a partir de la Carta Mundial (de las Naciones Unidas) de la Naturaleza, que la UICN haba contribuido tambin a redactar en la forma de un proyecto de tratado. La ONU haba convocado su Comit Preparatorio de la Cumbre en 1990. La Comisin concluy que se requera un marco jurdico en la forma de un mandato para integrar la proteccin del medio ambiente con el desarrollo socio-econmico. El proyecto de la UICN fue denominado Pacto Internacional sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.22 La Comisin de Derecho Ambiental de la UICN, con su secretara en Bonn, Alemania, comenz el proyecto de Pacto mucho antes de que la Asamblea General de la ONU pusiera en marcha el Comit Preparatorioo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Despus de la tercera reunin del Comit Preparatorio, cuando el proyecto aparece como un documento oficial de Naciones Unidas, la UICN consult e incluy las respuestas de los delegados a la reunin del Comit de Preparacin de la Conferencia. La Comisin de Derecho Ambiental est compuesta por un nmero de expertos independientes, que pueden provenir bien de los gobiernos miembros o bien de las ONG, quienes sirven en su capacidad personal. Esta Comisin est conducida por un Comit Directivo y su estructura est diseada con base en los temas que atiende peridicamente, con una perspectiva interdisciplinaria. En ocasiones, forma grupos de especialistas para abordar temas de un inters particular para el movimiento ambientalista mundial. Adems de la preparacin de varios tratados, la UICN prest asistencia a muchos estados en la preparacin de su propia legislacin nacional, desde la conclusin de la Conferencia de Estocolmo. II.1.3. La Comisin Bruntland En 1983 se form la Comisin Mundial de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo, conocida igualmente como la Comisin Bruntland, por el nombre de la ex primera ministra noruega designada para presidirla. Esta comisin un Grupo de Expertos en Derecho Ambiental que recomend a Naciones Unidas preparar una nueva convencin internacional sobre la proteccin del ambiente y el desarrollo sustentable. Esta Comisin
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Robinson, Nicholas A.,"IUCN's Proposed Covenant on Environment & Development" (1995). Pace Law Faculty Publications. Paper- 380. En lnea: http://digitalcommons.pace.edu/lawfaculty/380

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recomend en 1986 la elaboracin de dos tratados, una Declaracin Universal sobre el Ambiente y una Convencin sobre Proteccin Ambiental y Desarrollo Sustentable. En 1988 se realiza en San Jos de Costa Rica la Asamblea General de la UICN y esta solicita a la Comisin de Derecho Ambiental que prosiguiera con la preparacin de una convencin internacional sobre proteccin del medio ambiente y el desarrollo sustentable. Se estableci entonces un Grupo de Trabajo de esa Comisin en el ao 1989, bajo la presidencia de Wolfgang E. Burheme, presidente para entonces de la Comisin. Ese Grupo de Trabajo incluy a especialistas en Derecho Internacional, abogados, acadmicos y activistas individuales que trabajaron en forma privada para la Comisin. Ese momento en particular marc el punto de inflexin en el que los activistas del medio ambiente se incorporaron a la era de los medios de comunicacin y comenzaron a buscar fondos con el fin de compensar la falta de voluntad poltica en sus propios pases de origen, acerca de la problemtica que les concerna. Muchos de estos individuos haban participado activamente en la Conferencia de Estocolmo sobre el Ambiente Humano en 1972, en el Grupo de Trabajo de la UICN sobre la Carta Mundial para la Naturaleza y en el Grupo de Expertos en Derecho Ambiental de la Comisin Bruntland de Ley. El proyecto de pacto sobre la Conservacin Ambiental y el Uso Sostenible de los Recursos Naturales, un documento que contena ochenta y ocho disposiciones, fue la base de discusin en este primer Grupo de Trabajo. Los numerosos comentarios y sugerencias provenientes de los grupos de la sociedad civil se incorporaron en el proyecto resultante de este trabajo. Si bien el concepto de desarrollo sustentable haba estado vigente ya desde haca algn tiempo, la Comisin Bruntland integr por primera vez los conceptos de desarrollo econmico y proteccin ambiental (sostenibilidad). Sin embargo, las recomendaciones de esta comisin se concentraron sobretodo en el nivel tcnico.

II.1.4. Propuesta de la Conferencia de Rio (CNUMAD). 23

II.1.4.1. El Proceso Preparatorio. Una parte sustancial del trabajo preliminar de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Rio de Janeiro, Brasil, 1992) fue coordinada por el Comit Preparatorio que sostuvo una reunin organizativa en marzo de 1990 y cuatro sesiones sustantivas desde agosto de ese ao hasta abril de 1992. Debido al hecho de que las reuniones previas no haban obtenido los resultados esperados segn el cronograma previamente establecido por los rganos competentes de Naciones Unidas, el grueso de los temas objeto de negociacin fue definido durante la cuarta reunin preparatoria, en Nueva York, denominada por este motivo el maratn de Nueva York, en la cual se logr el consenso acerca de la Declaracin de Ro y acerca del grueso del texto que constituira el Programa 21. La negociacin del texto definitivo de los documentos principales de la Conferencia, incluyendo los temas ms polmicos, fue pospuesta hasta el desarrollo formal de esta. Fue solo en la III Conferencia Preparatoria cuando se comenz a delinear el esquema de participacin de las ONG en la Cumbre de Ro. Durante el proceso preparatorio, las cinco comisiones econmicas regionales de las Naciones Unidas tambin celebraron reuniones para proporcionaron Desarrollo (organizada por las planificar el desarrollo sostenible en sus regiones respectivas Comisin un Programa de Ciencia y CNUMAD), Mujeres y y proporcionar informacin pertinente a la Comisin Preparatoria. Otras reuniones que informacin a la sobre ONG en colaboracin con la Preparatoria fueron: la Conferencia Internacional

Nios Primero (organizada por la secretara de la CNUMAD), una reunin consultiva entre el PNUD y ONG de todas las regiones del mundo; la Conferencia Internacional sobre Agricultura y Medio Ambiente (organizada por la FAO y el Gobierno de los Pases Bajos); la Segunda Conferencia de la Industria de Gestin Ambiental(convocada por la Cmara Internacional de Comercio); La Asamblea Mundial sobre la Mujer y el Medio Ambiente, la Conferencia Internacional sobre el Agua, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (organizada por la Organizacin Meteorolgica Mundial) ; Del Concepto a la Accin (organizada por la Secretara de la CNUMAD, con el PNUD y auspiciada por los Pases Bajos). 24

El Secretariado de la CNUMAD cre la Red Electrnica Global (REG, o GEN, por sus siglas en ingls), desarrollando a travs de ella su sistema de difusin de la informacin. Esta creacin fue anunciada pblicamente en una nota de prensa por el Secretario General de la conferencia, el da 22 de abril de 1990 (Da de La Tierra). Este anuncio pblico da cuenta de la importancia que ya entonces le confera el Comit Preparatorio de la conferencia a la participacin y al intercambio de informacin con las ONG. La REG no fue concebida para sustituir el sistema usual de distribucin de informacin en Naciones Unidas, sino ms bien como un complemento ms veloz y eficiente. El Comit Preparatorio fue creado por la Asamblea General de Naciones Unidas con la misin de profundizar en la agenda de la Cumbre de la Tierra, establecer los trminos de referencia y desarrollar un consenso general sobre los parmetros de las cuestiones y temas que deban discutirse durante la Conferencia. El Comit Preparatorio fue conformado por miembros de las cerca de 170 delegaciones nacionales que participaran posteriormente en la Conferencia. La primera Conferencia Preparatoria (PrepCom I) se llev a cabo en agosto de 1990 en Nairobi, Kenya. En esa reunin, se acordaron la agenda y los procedimientos de negociacin y se establecieron dos grupos de trabajo. El Grupo de Trabajo I se estableci para ocuparse de los temas de la atmsfera, los recursos de la tierra, los bosques, la biodiversidad y la biotecnologa. El Grupo de Trabajo II se defini a cargo de los ocanos, el agua dulce y los residuos. Los pases tambin solicitaron a la Secretara de la Cumbre preparar treinta informes sobre las distintas cuestiones en la agenda de la Cumbre, conocido como Comit Preparatorio (PrepCom) de los documentos. El Grupo de Trabajo II, que se encarg igualmente de asuntos institucionales vio estancarse el avance de sus labores, debido a la paralizacin de los trabajos en el Grupo de Trabajo I. Entre los asuntos ms importantes no resueltos para ese momento estuvieron el establecimiento de rganos subsidiarios; los mecanismos de informacin, el papel de las organizaciones no gubernamentales; y el uso del Fondo para el Medio Ambiente Mundial 25

(FMAM), o un mecanismo de financiacin alternativa para la aplicacin de la convencin. El Comit Preparatorio II, que se celebr en marzo de 1991 en Ginebra, se dedic principalmente a la revisin de los documentos que la Secretara haba distribuido en las etapas iniciales del proceso preparatorio. Sin embargo, fue creado el Grupo de Trabajo III, que se dedicara a los temas jurdicos e institucionales. La PrepCom III, que se celebr en agosto de 1991 en Ginebra, continu el trabajo de las dos anteriores Conferencias Preparatorias y se ocup en el proceso de definicin de los temas de negociacin de la Conferencia de Ro. La Secretara haba preparado el texto inicial de negociacin de cada uno de los puntos del Programa 21 concernidos en ella (es decir, atmsfera, biodiversidad, el uso de los bosques y de las tierras, entre otros). En estos documentos se present un esbozo de las bases para la accin, las metas y los objetivos, las reas de ejecucin de los programas y los requisitos de aplicacin de las normas reguladoras. La PrepCom III tambin se dedic a desarrollar las bases legales y las cuestiones institucionales en el mandato del Grupo de Trabajo III, as como las cuestiones intersectoriales bajo el mandato del Pleno (es decir, los recursos financieros, la transferencia de tecnologa, la pobreza, la sostenibilidad de la salud, la educacin y las cuestiones econmicas). Se avanz muy poco durante la PrepCom III en el objetivo de alcanzar un acuerdo sobre las reas principales de discusin dentro del Programa 21. No se pudo alcanzar un acuerdo en cuanto a la mayor parte del texto y en varios casos, las negociaciones de fondo no haban comenzado an debido a la falta de tiempo y los problemas planteados con la disponibilidad de la traduccin a todos los idiomas de los miembros del Grupo de Trabajo. La mayor parte del texto de los documentos principales de la Cumbre fue acordada entre funcionarios de las delegaciones gubernamentales en la Comisin Preparatoria, aunque una serie de temas importantes, y en particular lo relativo a la financiacin para la aplicacin del Programa 21, se abordaron a nivel poltico en la Cumbre de Ro. Aunque la Declaracin de Ro y el Programa 21 no tienen efectos jurdicos vinculantes, ambos textos, sin embargo, 26

se han convertido en una fuerte obligacin moral para los Estados en cuanto a garantizar su aplicacin plena y eficaz. II.1.4.2. Las ONG como Agentes de Informacin y Accin En la dcada de los setenta, se fundan Greenpeace International y Amigos de la Tierra, ambas en 1971 y se establece el Programa sobre el Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA). Asimismo, estas ONG, a travs de acciones de visibilidad y de impacto pblico, fueron capaces desde sus inicios de recabar ingentes recursos econmicos y de recibir el apoyo de un voluntariado masivo. Como ejemplos de esto, se observa que el World Wild Fund (WWF), Fondo Mundial para la Vida Silvestre cuenta con alrededor de cinco millones de seguidores en todo el mundo; con un ingreso combinado de alrededor de 470 millones de francos suizos. Greenpeace Internacional tiene ms de 2,5 millones de miembros en 158 pases con un presupuesto anual para cada regin de $ 30 millones y Amigos de la Tierra tiene ms de un milln de miembros en 58 pases. Los recursos humanos y financieros de otras ONG internacionales influyentes, como el Sierra Club, la Sociedad para el Desarrollo Internacional, y la Red del Tercer Mundo (TNW), tambin se suman a la creciente capacidad de las ONG para realizar seguimiento, influir y vigilar la evolucin internacional de los temas ambientales, con un alcance cada vez ms global, sobre una base de comunicaciones interconectadas e instantneas. Este incremento de la membreca activa, de los ingresos econmicos por este concepto (y por lo tanto, de las finanzas disponibles) de las ONG, alcanzaron fcilmente a exceder el monto de los recursos disponibles para las agencias especializadas de Naciones Unidas como el PNUMA u otros espacios intergubernamentales. La disponibilidad de los documentos de las Conferencias Preparatorias por la va electrnica agiliz el intercambio de informacin clave entre las ONG, y entre estas y los gobiernos y las instancias tcnicas de Naciones Unidas que cooperaban con ellas en el manejo de la informacin y la toma de decisiones.

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Las ONG son con frecuencia grupos sin fines de lucro que emplean una variedad de tcticas para lograr la sensibilizacin del pblico y del gobierno. Por varias razones, la propia naturaleza y estructura de las ONG ha sido beneficiosa en el tratamiento de los problemas relativos a la contaminacin del ambiente. En primer lugar, la membreca en las organizaciones no gubernamentales se compone de personas con un fuerte compromiso personal por su causa. En segundo lugar, los esfuerzos concentrados de las ONG les permiten a sus lderes y miembros en general especializarse en reas especficas de trabajo. En tercer lugar, la dbil estructura de las ONG les permite responder con mayor rapidez y flexibilidad que el gobierno ante crisis ambientales. A lo largo de los cuarenta aos del movimiento ambientalista moderno, las ONG han sido cruciales para dar visibilidad a los problemas de contaminacin que afectan tanto a las comunidades locales como a la comunidad internacional en su conjunto. Segn Willets, "La informacin es la moneda de la poltica, y la capacidad de mover la informacin precisa puesta al da en todo el mundo ha sido un factor clave en la creciente fuerza de los grupos ecologistas".23 La comunicacin de la informacin se ha acelerado a travs del uso de Internet. Adems, las organizaciones no gubernamentales tambin dependen en gran medida de las publicaciones, la cobertura de los medios de comunicacin y conferencias para colaborar entre s y para educar al pblico.24 El Secretariado de la CNUMAD cre la Red Electrnica Global (REG, o GEN, por sus siglas en ingls), desarrollando a travs de ella su sistema de difusin de la informacin. La disponibilidad de los documentos de la PrepCom a travs de un canal electrnico tuvo una serie de ventajas sobre los canales oficiales de distribucin. En primer lugar, los documentos estaban disponibles con mayor rapidez, ya que se colgaban en la red tan pronto como las versiones finales eran liberadas por la Secretara de la Conferencia en Nueva York. En segundo lugar, prcticamente cualquiera poda tener acceso directo a los documentos, sin tener que esperar el proceso de su distribucin oficial - un procedimiento
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WILLETTS, Peter, The Conscience of the World: The influence of NGOs in the UN System, Londres, Reino Unido, Hurst and Co, 1996, pp.97-113.
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Op.Cit, p. 114

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que a menudo toma tiempo y dinero, pues pasa antes por la traduccin de esos documentos a cada uno de los idiomas oficiales. En la segunda reunin del Comit Preparatorio, muchas ONG esperaban la entrega de documentos clave bastante tiempo antes del inicio de la sesin, a travs de la REG. Algunos gobiernos, conscientes de la velocidad mayor de la REG, tambin comenzaron a utilizar estas redes esencialmente de las ONG para obtener los documentos oficiales de la PrepCom. Toda la experiencia con la REG demostr en general que la capacidad de formar redes electrnicas de comunicacin es un instrumento esencial para la participacin eficaz de las ONG en un proceso intergubernamental. Luego de la conferencia, esta herramienta ha demostrado reiterativamente ser imprescindible para la formacin de consensos internacionales entre las ONG y su participacin asertiva y eficaz en reuniones de este tipo y alcance. La REG se convirti entonces en un elemento democratizador del proceso de Rio. Por otra parte, en la Primera Conferencia Preparatoria de Nairobi se distribuy un manual titulado Las Comunicaciones por Computadora y la Cumbre de Rio de 1992: Tecnologa Alternativa para la Comunicacin y la Participacin de las ONG. El libro se constituy en el primer instrumento sobre como usar la comunicacin electrnica de la informacin y su potencialidad poltica en la Cumbre de Rio, y dio pie al nacimiento del Proyecto de Estrategia de la Informacin de la Cumbre de Rio. Este proyecto fue el resultado de una propuesta del Instituto Brasileo para el Anlisis Social y Econmico con el objeto de poner a disposicin de los participantes en la Cumbre un sistema electrnico de intercambio de la informacin con cobertura internacional, que le permitira a las ONG y a otros usuarios participar en el trfico de informacin que se producira entre la sede de la Cumbre y los distintos puntos donde se desarrollaran los eventos organizados por las ONG. Los servicios consistan principalmente en correo electrnico, conferencias electrnicas y acceso en lnea a las bases de datos que contenan los principales documentos

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de la Cumbre.25 Este intercambio de informacin que se producira en Rio no tena precedentes en las conferencias temticas de Naciones Unidas. Durante la Conferencia Preparatoria en Nueva York (PrepCom IV CNUMAD; realizada entre el 2 marzo y el 4 abril 1992), tres representantes de las ONG comenzaron a publicar un resumen diario de dos pginas sobre el avance de las negociaciones. Cada da publicaron los aspectos ms destacados de las sesiones plenarias del da anterior, un calendario de reuniones oficiales y de las ONG, as como noticias diversas sobre los eventos colaterales a la Conferencia. Este esfuerzo se registra como el Boletn de la Cumbre de la Tierra. Este Boletn reanud su publicacin durante toda la reunin de Ro, a lo largo de doce das continuos. Sirvi como una fuente de noticias vital para quienes no pudieron asistir a la conferencia y para quienes asistieron a ella y trataban de mantenerse al tanto del desarrollo de la Cumbre. Aunque el Boletn fue escrito por miembros de la comunidad de ONG, fue ampliamente ledo y referido por los participantes de la conferencia. Su popularidad se debi a su cobertura clara, concisa y responsable de las negociaciones y es un excelente ejemplo del tipo de papel que pueden desempear las ONG en el mbito internacional de ritmo rpido y complejo. El Boletn sirvi como una fuente insustituible de informacin para miles de ciudadanos que seguan la conferencia a travs de las redes electrnicas. En contraste con las redes principales de noticias internacionales, el Boletn, que fue publicado en una conferencia electrnica con el mismo nombre, y facilit el acceso a su contenido mediante suscripcin, daba cuenta diariamente y por primera vez del desarrollo interno de las negociaciones multilaterales y procesos de Naciones Unidas entre muchos grupos de ciudadanos. A mediados de la dcada de los noventa, las ONG fueron tan activas y tan eficaces en su rol como distribuidoras de informacin a las delegaciones oficiales; como difusoras a la opinin pblica internacional de las acciones emprendidas frente a los gobiernos y ante las instancias internacionales, que se lleg a hablar del secuestro por estas organizaciones de esos espacios de negociacin intergubernamental, en particular la Comisin Ballenera
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Carlos A. Alfonso, "UNCED Information Strategy Project in Rio: A Final Report," September 7, 1992. En lnea:

en.unced.general.

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Internacional y la CITES (Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre,1973).26 II.1.4.2.3. Desarrollo de la Conferencia de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio 1992) La Cumbre de Rio marc un antes y un despus en la relacin entre los gobiernos y las ONG. Los comits preparatorios de la Cumbre fueron seguidos muy de cerca y en detalle por cientos de ONG que contribuyeron a desarrollar el Programa 21, la Declaracin de Principios Para la Ordenacin Sostenible de los Bosques, as como la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y la Convencin Mundial Sobre Biodiversidad, que se abrieron para su firma en Rio de Janeiro. Asimismo, el Borrador del Convenio sobre la Conservacin ambiental y el Uso Sostenible de los Recursos Naturales fue preparado por un grupo de trabajo ad hoc de expertos de las ONG, patrocinado por la Comisin de Derecho Ambiental de la UICN. El uso no sostenible de los recursos naturales del mundo y la degradacin ambiental llevaron a la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU) el 22 de diciembre de 1989 a aprobar la resolucin 44/228.27 Esta resolucin llam a una reunin mundial para elaborar estrategias integradas para detener y revertir el impacto negativo de la conducta humana en el medio ambiente fsico y promover el medio ambiente el desarrollo econmico sostenible a largo plazo en todos los pases. Igualmente, se program firmar durante la Cumbre dos tratados ambientales que se haban negociado por separado y se finalizaron a mediados del ao 1992, acerca del cambio climtico y la biodiversidad, y una declaracin no vinculante sobre los principios referidos a los bosques, que se utilizara como base para futuras negociaciones sobre las cuestiones forestales, como un compromiso residual resultante del fracaso de la negociacin acerca de un posible tratado sobre esta materia. Se esperaba que las negociaciones de fondo sobre el
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Birnie PW, Boyle AE 2002. International law and the environment, 2nd edn. Oxford, Oxford University Press, p.89). 27 En lnea: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/557/10/IMG/NR055710.pdf?OpenElement

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Programa 21 se iniciaran de inmediato, aunque fueron escasos los avances reales sobre este punto. El Comit Preparatorio fue creado por la Asamblea General de Naciones Unidas con los objetivos de: profundizar en la agenda de la Cumbre de la Tierra, establecer los trminos de referencia, y desarrollar un consenso general sobre los parmetros de los temas que deban discutirse. El Comit Preparatorio estuvo compuesto por miembros de las cerca de 170 delegaciones nacionales que participaron en la Cumbre. Gracias a que se haba superado ya el conflicto entre las superpotencias nucleares de la Guerra Fra, la Cumbre se enfoc ms en la cooperacin que en la competencia. Trat problemas de alcance planetario, que no podan ser resueltos a travs de los mecanismos de la diplomacia tradicional, que muchas veces colocaba a unas regiones del mundo en contra de otras (Giffard, 1993)28. La conferencia igualmente sugiri una nueva nocin de la seguridad global en la que se haca menos nfasis en el aspecto militar y ms en las imbricaciones entre el medio ambiente y la economa. Este cambio de enfoque se reflej en la expresion desarrollo sustentable, el cual fue definido como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las suyas.29 El impacto de la Conferencia se evidenci, dos aos despus de haber concluido esta, en las negociaciones y actividades de seguimiento relativas a los cinco acuerdos suscritos por casi 178 pases, a saber: la Declaracin de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida en un principio como la Carta de la Tierra; la Agenda 21; la Convencin Marco Sobre Cambio Climtico; la Convencin Mundial Sobre Biodiversidad,
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Giffard, Anthony, "News Agency Coverage of the Rio Summit," papel de trabajo presentado en la

International Association for Media and Communication Research IAMCR, Dublin, Irlanda, 1993.
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Hal Kane, Time for Change: A New Approach to Environment and Development, ed. Linda Starke (Washington, DC: Island Press, 1992), p. 125.

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y la Declaracin de Principios Para la Ordenacin Sostenible de los Bosques. En la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro, participaron 172 gobiernos, entre ellos 108 jefes de Estado o de Gobierno. Unos 2.400 representantes de organizaciones no gubernamentales (ONG) asistieron, junto a 17.000 personas al Foro de ONG que se convoc paralelamente y al que se atribuy estatus consultivo. II.1.4.2.5. Temas de la Conferencia Por otra parte, los temas tratados en la Cumbre incluyeron: a) Un escrutinio sistemtico de patrones de produccin especialmente de la produccin de componentes txicos como el plomo en la gasolina y los residuos contaminantes. b) La propuesta de fuentes alternativas de energa para el uso de combustibles fsiles, vinculados al cambio climtico global. c) El apoyo al transporte pblico para reducir las emisiones de los vehculos, la congestin en las ciudades y los problemas de salud causados por la polucin. d) La creciente escasez de agua. El principal logro de la Conferencia fue, sin embargo, el Acuerdo sobre la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, que ms tarde conducira al Protocolo de Kioto sobre el cambio climtico. El Secretario General de la Conferencia, organizada por la Divisin de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas, fue Maurice Strong. En ella participaron 172 gobiernos, 2.400 ONG y agencias especializadas de Naciones Unidas. En el foro paralelo de ONG estuvieron presentes alrededor de 17 mil personas que participaron en paneles, talleres, exposiciones y presentaciones, y estudiaron el estado del tema ambiental en el nivel nacional, regional y global, constituyndose en una de las mayores reuniones masivas de la sociedad civil para debatir un tema y plantear propuestas.

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II.1.4.2.6. El Programa 21 Diez de los cuarenta captulos de este documento no vinculante fueron corredactados o propuestos por las ONG organizadas en redes. Las ONG y lderes individuales participantes en la Cumbre aportaron elementos novedosos en la construccin de relaciones de los grupos de la sociedad civil con mayor incidencia a travs de numerosos eventos culturales y reuniones de trabajo con representantes gubernamentales. Como resultado de sus esfuerzos de cooperacin, el Programa 21 llam a los gobiernos a reconocer que las ONG poseen una experiencia bien establecida y diversa, as como experticia y capacidad en campo de particular importancia para la implementacin y monitoreo del desarrollo sustentable, ambientalmente apropiado y socialmente responsable. Tambin incluye esta Agenda, el reclamo de que la red mundial de ONG debera utilizarse, investir de facultades y fortalecerse para apoyar las actividades en pro de esos objetivos comunes (Programa 21, Captulo 27, prrafo 3). En el prrafo siguiente del Programa, se llama a los gobiernos nacionales y locales a fomentar la mxima comunicacin y cooperacin posibles con las ONG y las organizaciones internacionales en el marco de instituciones encargadas de ejecutar el Programa 21. Tambin llama a las ONG a fomentar la comunicacin y cooperacin entre s para aumentar su eficacia como factores de ejecucin del desarrollo sostenible. II.1.5. La Conferencia de ONG de Pars Las tareas preparatorias para la redaccin de los llamados tratados de las ONG que participaran en el Foro Global de la Conferencia de Rio duraron un ao. A raz de la Conferencia Mundial de las ONG en Pars en diciembre de 1991, un comit internacional coordin las consultas locales y regionales a travs de una red informtica y algunas reuniones durante el primer semestre de 1992. Despus del Comit Preparatorio de Nueva York, varios comits prepararon proyectos de tratados con el objeto de que se constituyeran en el punto de partida para las discusiones en el Foro Global.

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II.1.5.1. Redaccin de la Agenda Ya Wananchi. Esta se dio durante todo el perodo entre la Conferencia de ONG de Pars y la Cumbre de Ro. Este documento llam a valorar y reforzar el rol de las ONG y de los movimientos de la sociedad civil en general en la toma de decisiones relativas al ambiente. Pidi igualmente la posibilidad de establecer las responsabilidades judiciales de los gobiernos por su manejo del ambiente. En su parte 3 llama a los gobiernos a fortalecer las Naciones Unidas y a definir claramente el rol de las ONG en ese entramado institucional, involucrndolas directamente en la vigilancia y seguimiento de las cuestiones ambientales. II.1.5.2. El Cdigo de Conducta para las ONG Durante la Conferencia de Pars se aprob igualmente un cdigo de conducta que servira como una carta de navegacin poltica, regulando las relaciones de las ONG entre si y con el resto de actores involucrados en el proceso de Ro, es decir, los gobiernos y las agencias multilaterales. Algunas de las reglas establecidas en este cdigo tuvieron que ver igualmente con la transparencia de las operaciones y del presupuesto del que disponan; su insercin local o relacin con los grupos sociales que dicen atender; su relacin con otras ONG, tanto en el mbito nacional como internacional; sus prcticas de democracia interna, sistemas de trabajo, la paridad de gnero y su forma de resolver sus problemas internos, para lo cual sugera la consulta y el principio de no discriminacin. Tambin, su independencia de los partidos polticos y su compromiso indeclinable de trabajar por la promocin del ambiente. Este cdigo de conducta se plante como una necesidad de regular principalmente las relaciones entre las ONG del Norte con las del Sur, ya que esta variable ha sido siempre un foco de tensin entre ellas, su proveniencia geogrfica y el desbalance econmico que ella representa.

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II.1.5.3.Participacin de las ONG en el proceso preparatorio de la Cumbre de Ro La Oficina de enlace para las ONG del Secretariado de la CNUMAD public varias posibles maneras en las que se podra tratar el tema del acceso de las ONG a las salas de reuniones, habiendo manifestado su preocupacin por las posibles quejas de parte de estas sobre el asunto de su acceso a las reuniones oficiales de las PrepCom. Las ONG haban organizado, en cooperacin con la CNUMAD, la Conferencia Internacional sobre un Programa de Ciencia y Desarrollo30. Se program entonces, como parte del proceso preparatorio, una reunin consultiva entre las ONG que haban manifestado su inters en participar en la CNUMAD y el PNUD. Es a partir de la III Conferencia Preparatoria cuando se da luz verde por parte de Naciones Unidas a la participacin directa de las ONG en el proceso preparatorio de la Cumbre de Rio. Si bien con directa no se quiere decir que esta haya significado su incidencia inmediata en las diferentes etapas del proceso preparatorio o en las negociaciones desarrolladas entre las delegaciones oficiales, s tuvieron la oportunidad de recibir y distribuir informacin, generar boletines informativos y participar en muchas de las delegaciones gubernamentales por invitacin, Cumbre. Hasta la Cumbre de la Tierra, los comits sustantivos de CONGO (Conferencia de prestando asistencia tcnica a dichas delegaciones en muchos de los asuntos clave que se plantearan en la

Organizaciones No Gubernamentales en relacin consultiva con las Naciones Unidas) haban desempeado el papel de liderazgo en organizar la participacin de las ONG en las principales conferencias de las Naciones Unidas. Sinembargo, a partir de la iniciativa poltica del Secretariado de la Conferencia, impulsada por el secretario general del Fondo de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Maurice Strong, de estimular una participacin masiva y una mayor incidencia de las ONG en la Cumbre de Rio, se generaron espacios de participacin de estas ms autnomos, no necesariamente parte de CONGO.

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En lnea: http://ciesin.org/docs/008-585/unced-ch1.html#PC3

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II.1.5.4. El Foro Global El Foro Global sirvi principalmente como centro de interaccin cvica entre las ONG en la articulacin conjunta de los objetivos y planes de accin. Es significativo, sin embargo, que en lugar de la entrega de textos finales, como los producidos en la conferencia oficial, el Foro decidi convertirlos en documentos abiertos" para el desarrollo continuo a travs de las redes electrnicas de comunicacin. La preferencia, una vez ms, fue por un proceso abierto de aprendizaje institucional, en una aproximacin muy similar a lo que Jessica Mathews ha llamado el nuevo modelo fluido" de los regmenes del medio ambiente (un proceso de ajuste en desarrollo de acuerdos que se van adaptando, respondiendo as al incremento del conocimiento cientfico..31 A partir de Ro, la participacin de las ONG en la poltica del medio ambiente se ha extendido en todos los niveles de actuacin institucional y de incidencia pblica. Esto se debe en parte a que las organizaciones intergubernamentales se propusieron reorganizar su relacin con las ONG, a fin de cumplir con el mandato del Programa 21, para establecer canales regulares de participacin de las ONG, a fin de que estas pudieran "contribuir de diversas maneras al diseo de polticas, toma de decisiones, as como a la ejecucin y evaluacin de aquellas dentro de los parmetros establecidos por la ONU.32 Los tratados "alternativos" no fueron concebidos como instrumentos jurdicamente vinculantes, ni como un sustituto de los aportes de las grandes ONG al proceso oficial de la CNUMAD y otras iniciativas de derecho ambiental en curso en el mbito internacional. Sirvieron principalmente como centro de interaccin cvica entre las ONG en la articulacin conjunta de sus objetivos y planes de accin.

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En Global Governance and the UN: An Unfinished Journey, Thomas G. Weiss y Ramesh Thakur, Indiana University Press, p.111.
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En lnea: http://www.un.org/documents/ga/res/47/ar; consultado el 01-04-2010

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Uno de los resultados ms visibles de los flujos de informacin transcontinental que se activaron a partir del anuncio pblico de la CNUMAD, fue el Foro Mundial, la cumbre paralela de ONG que tuvo lugar simultneamente con la Cumbre de Ro. El Foro Mundial se llev a cabo en el Parque Flamengo, a unos 30 kilmetros de Riocentro, donde se reunieron los delegados a la conferencia oficial. Esta experiencia fue luego replicada en la Conferencia de Beijing sobre las Mujeres, en 1995 cuando el grueso de las ONG asistentes se reuni en Huairou, a 50 kilmetros de Beijing. El Foro fue la mayor reunin de grupos no gubernamentales en la historia, ya que atrajo a casi 9.000 organizaciones. Ms de 500 conferencias, reuniones y paneles que se llevaron a cabo en el Foro, incluyendo un perodo de doce das llamado el Foro Internacional de ONG (INGOF), que produjo treinta y nueve "Tratados Alternativos". Estos tratados fueron ampliamente difundidos entre las delegaciones oficiales y consiguieron el apoyo de muchas de ellas, incorporndose luego en la Agenda 21, muchos de sus principios e ideas fundamentales. Los llamados tratados del Foro Global no solo se concluyeron con la participacin masiva de las ONG, sino que igualmente fueron desarrollados por los ciudadanos que no pudieron asistir a la Cumbre, a travs de una conferencia electrnica en EcoNet, la red electrnica creada para hacer seguimiento a los trabajo de la Cumbre. Por lo tanto, las ONG y activistas individuales que no asistieron a la Cumbre no slo tendran acceso a las noticias del Foro, sino que podran contribuir directamente a sus actividades a pesar de su ausencia fsica, gracias a la red electrnica. El proyecto enfrent muchos problemas de organizacin. La calidad de los tratados producidos y la magnitud de la participacin fueron muy desiguales - el nmero de participantes oscil entre cerca de una docena en algunos tratados a ms de mil en otros - y los redactores rara vez se apegaron a los objetivos originales del proyecto. Aunque algunos tratados se centran en los compromisos de las ONG a actuar, otros estn en gran medida las declaraciones tericas y / o denuncias de las polticas actuales o manifiestos apenas retricos.

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El programa original de los tratados que se redact incluy una "Carta de la Tierra - un tratado paralelo, contentivo de una serie de documentos alternativos a la Declaracin de Rio, con principios de desarrollo sustentable; y un grupo de tratados agrupados en cinco temas racimo o grupos temticos: fomentar la cooperacin ONG y entidad, los temas relativos a la economa alternativa, los principales problemas ambientales, la produccin de alimentos y las cuestiones intersectoriales. Este Foro fue originalmente concebido como un ejercicio de diplomacia directa de los ciudadanos para producir acuerdos entre las ONG sobre las acciones que se llevaran a cabo luego del final de la Conferencia. Despus del cierre de la Cumbre de Rio, se ha mantenido constante desde entonces el patrn de participacin de las ONG que asisten a las reuniones internacionales en cifras rcord y organizan eventos colaterales (principalmente los llamados Foros Alternativos, que dieron ocasin a una gran cantidad de eventos menores y de mltiples formas de contacto entre la representacin de las ONG y las delegaciones oficiales). El ltimo da del Foro Global se documentos: Carta de La Tierra, que consta de un Prembulo y una declaracin de ocho Principios y fue redactada como documento paralelo a la Declaracin de Rio; y un conjunto de tratados agrupados en cinco temas: la construccin de la cooperacin entre las ONG y la ONU (Fortalecimiento Institucional); los temas relativos a la economa alternativa; los principales problemas ambientales, la produccin de alimentos y los temas intersectoriales. a) El Grupo de Cooperacin y Fortalecimiento Institucional. Este grupo contiene los tratados sobre la tecnologa, el cdigo de conducta de las ONG (aprobado en la Conferencia de ONG de Paris); la cooperacin de las ONG y la distribucin de los recursos; la toma de decisiones de las ONG en el mbito global, la pobreza, el tratado de los pueblos de las Amricas; la comunicacin, informacin, medios de comunicacin y el trabajo en red. Este grupo incluye las propuestas ms concretas para la accin de las ONG, incluidas las medidas para la creacin de redes formalizadas en el mbito internacional y la distribucin de los recursos tcnicos, informativos y financieros. presentaron pblicamente los siguientes

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El tratado sobre el reparto de los recursos financieros incluye un compromiso para compartir un 1 por ciento de los presupuestos anuales entre las ONG. b) El Grupo de Temas Econmicos Alternativos. Este grupo incluye los tratados sobre modelos econmicos alternativos, las empresas transnacionales, el comercio, la deuda y los patrones de consumo y estilo de vida. Este grupo se compone principalmente de las crticas tericas a los sistemas econmicos vigentes y hace un llamamiento a la movilizacin ciudadana para presionar a los gobiernos. El tratado sobre las empresas transnacionales incluye compromisos concretos para crear centros regionales de intercambio de informacin y un libro de estudio de casos. El tratado sobre el consumo presenta un plan de accin detallado, basado en la escala descendente de "revalorizar, reestructurar, redistribuir, reducir, reutilizar, reciclar". c) Grupo sobre los principales problemas ecolgicos. Este grupo contiene los tratados sobre el clima, los bosques, la biodiversidad y la biotecnologa; la energa, los ocanos, y los desechos txicos y nucleares. d) Grupo sobre la produccin de alimentos. Este grupo incluye los tratados sobre la agricultura sostenible, la seguridad alimentaria, el agua dulce y la pesca. Los tratados en estos dos ltimos grupos consisten principalmente en declaraciones de principios y planes de accin poltica. El tratado sobre el clima se centra principalmente en las emisiones de dixido de carbono y pide que los pases en desarrollo reduzcan las emisiones en un 25 por ciento en 2005 para alcanzar el 60 por ciento en ltima instancia. e) Grupo intersectorial. Este grupo incluye los tratados sobre el racismo, el militarismo, los temas de mujeres, la poblacin, jvenes, educacin ambiental, la urbanizacin y los pueblos indgenas. Estos tratados constituyen una variada seleccin de los principios generales y las acciones concretas que los ciudadanos podran llevar a cabo en la promocin y proteccin del medio ambiente. La mayora de estos tratados subraya los vnculos entre el medio ambiente, el desarrollo y otras 40

cuestiones polticas. El tratado de los pueblos indgenas es un cdigo de conducta para las interacciones entre las ONG y los pueblos indgenas e incluye disposiciones para la consulta, el desarrollo comunitario y la distribucin de los recursos. II.1.5.2.1. El Consejo Empresarial Mundial sobre el Desarrollo Sostenible El segundo producto principal de los eventos paralelos de las ONG fue el Consejo de Negocios, condensado en el libro Desarrollo Sostenible Cambiando el Rumbo, que discute la necesidad de un desarrollo sostenible como una oportunidad de negocios. La mayor parte del libro consta de 38 estudios de casos de iniciativas empresariales exitosas para el desarrollo sostenible. Estos resultados de la intervencin de las ONG en los procesos internacionales de negociacin, as como su influencia creciente han sido posibles gracias a la sofisticacin cada vez mayor de esta intervencin, incluyendo por cierto un uso efectivo de los medios masivos de comunicacin, el manejo experto de informacin especializada y relevante, y sus esfuerzos en la labor de cabildeo. Estos resultados positivos tambin se vieron favorecidos por una afiliacin creciente de miembros en redes transnacionales y la disposicin de recursos econmicos masivos, provenientes de empresas transnacionales o de sus gobiernos de referencia. La Conferencia de Ro, entonces, estableci un modelo de participacin de las ONG que ha sido replicado con mucho xito en conferencias temticas posteriores. La organizacin de las ONG en redes y en redes de redes- se ha constituido en un modelo de organizacin, participacin e influencia de estas que ha demostrado una cierta eficacia en la consecucin de sus objetivos. La composicin de estas redes, al menos en el caso de las que participaron en la Conferencia de Ro, no es homognea sino ms bien compleja y mltiple, tratndose de actores de diversa procedencia cultural y social, pero sobretodo, de la participacin tanto de individuos como de organizaciones, grupos y movimientos sociales o comunitarios que actan desde estructuras institucionales con un grado de complejidad o especializacin diverso, tratndose a veces de grupos creados en forma temporal para incidir en ciertos escenarios especficos. El inters concitado entre los medios internacionales de 41

comunicacin por estos foros paralelos ha sido, desde la Cumbre de Ro, una herramienta insustituible en la visibilidad de estas agendas alternativas y por lo tanto en sus posibilidades de conseguir el apoyo de la opinin pblica. Segn Yarhana Yamin (Yamin, 2006)33 la ausencia de una agencia de Naciones Unidas especializada el ambiente en el perodo de la segunda post guerra signific que las ONG tuvieran un rol muy importante a desempear en el desarrollo de las convenciones sobre el ambiente. La fundacin de la IUCN en 1948, con una membreca que incluye desde su fundacin a las ONG junto a los gobiernos, le facilit a las ONG dedicadas a la proteccin del ambiente un punto focal muy importante en el mbito internacional. Igualmente, la contribucin de la IUCN y de sus ONG miembras al desarrollo de convenciones tales como la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, de 1972, y de La Convencin sobre los Humedales de Importancia Internacional se encuentra bien documentada. II.2. Resultados y consecuencias de CNUMAD, 92. La adopcin de polticas por parte de las organizaciones multilaterales, como lo expresa la prioridad que ha adquirido la consideracin ambiental en el otorgamiento de crditos por parte de la banca internacional, pblica y privada; y la reorientacin de muchos programas internacionales de cooperacin multilateral y bilateral, de conformidad con los acuerdos de Rio, dan cuenta de la incidencia que ha tenido esta conferencia temtica en el desarrollo de las polticas acerca del medio ambiente. La Cumbre de Ro tambin ha servido como punto de iniciacin y como acicate para que buena parte de los pases del mundo vigoricen sus instituciones ambientales, reorienten sus polticas de desarrollo y fortalezcan sus programas ambientales. Uno de los resultados tangibles de la Cumbre de Ro es el de un amplio nmero de pases latinoamericanos y de

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Yamin, Farhana, NGOs and International Environmental Law: A Critical Evaluation of their Roles and Responsibilities, p.4; en lnea: http://www.ucl.ac.uk/cserge/Yamin.pdf;consultado el 27-01-2009

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otras regiones del mundo que reformaron sus esquemas institucionales de gestin ambiental. La concepcin y el desarrollo, por parte del sector privado, de programas y actividades relacionados con los acuerdos de la Cumbre, como lo ilustra la expedicin de la "Carta Mundial del Desarrollo Sostenible para los Negocios", cdigo que debe guiar la conducta de las empresas que la suscribieron, y el establecimiento a nivel internacional y nacional de comisiones dirigidas a impulsar y monitorear su aplicacin, significan otro aporte importante de la Cumbre de Ro en el desarrollo de polticas ambientales. II.2.1. Gobernabilidad Ambiental Desde 1992, el PNUMA ha venido usando y promoviendo el concepto de la Gobernabilidad ambiental que consiste en el conjunto de acciones que han de emprenderse entre los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y las agencias multilaterales para lograr un futuro ms sostenible, desde el punto de vista de la proteccin y defensa del medio ambiente. Como parte de ello, el Consejo PNUMA estimula espacios de trabajo entre los gobiernos y las ONG para formular polticas ambientales y polticas de desarrollo econmico y social sostenibles. Este concepto se ha venido desarrollando en el tiempo a travs de distintas estrategias de colaboracin entre estos actores.

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III.

Cuarta Conferencia de Beijing sobre la Mujer, 1995.

III.1. Antecedentes histricos La Organizacin de las Naciones Unidas se cre en 1945 y durante los tres primeros decenios su labor en beneficio de las mujeres se centr ante todo en la codificacin de sus derechos jurdicos y civiles y la reunin de datos sobre la situacin de estos aspectos en el mundo. Este trabajo se desarroll hasta considerar que la elaboracin de las leyes, por s misma, no bastaba para garantizar la igualdad derechos. Por ello inici una segunda etapa en la que han tenido lugar hasta ahora cuatro conferencias mundiales para elaborar estrategias y planes de accin en favor de la igualdad de las mujeres. Estas cuatro conferencias son: III.1.1. Mxico, D.F. 1975 En un momento histrico en el que los asuntos de las mujeres no parecan tener inters estratgico, a principios de la dcada de los setenta, las mujeres comenzaron a organizarse y a agruparse, participando en las comunidades y en movimientos sociales cada vez ms amplios. Los medios masivos de comunicacin tampoco consideraban prioritarios los temas de las mujeres, siendo que la televisin ya comenzaba a ser un instrumento importante de culturacin y transmisin de ideas y formas de pensar. La problemtica asociada a las mujeres era marginal, y a pesar de ello generaba diversas opiniones, las ms de las veces negativas o reprobatorias hacia los esfuerzos organizados de las mujeres por obtener mayor visibilidad. Sin embargo, el movimiento de mujeres fue lo suficientemente fuerte para lograr que Naciones Unidas se ocupara del tema. De ese inters surgi la Conferencia sobre el 1er Ao Internacional de la Mujer, en Mxico, 1975. En Mxico se inicia el proceso y se establecen tres objetivos: en torno a igualdad, paz y desarrollo para el decenio. Esos objetivos se expresaron como La igualdad plena de gnero y la eliminacin de la discriminacin. La integracin y plena participacin de la mujer en el desarrollo Una contribucin de la mujer al fortalecimiento de la paz mundial. 44

La Conferencia exhort a los gobiernos a formular estrategias nacionales, metas y prioridades. Al mismo tiempo, dio lugar al establecimiento del Instituto Internacional de Investigacin y Capacitacin para la Promocin de la Mujer ( INSTRAW) y del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) que sirven de marco institucional para la investigacin, capacitacin y actividades en la esfera de la mujer y el desarrollo. En Mxico, la participacin de las mujeres fue visible. De las 133 delegaciones de Estados Miembros, 113 estaban encabezadas por mujeres. Ellas tambin organizaron la Tribuna del Ao Internacional de la Mujer que atrajo a unas cuatro mil participantes y un Foro paralelo de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que hizo patente la apertura de las Naciones Unidas a organizaciones no gubernamentales que permiten que las instancias organizativas de las mujeres tengan acceso al proceso de elaboracin de las polticas que les ataen directamente. III.1.2. Copenhague, 1980. En esta Conferencia se reconoci que haba disparidad entre los derechos garantizados y la capacidad de las mujeres para ejercerlos. Se establecieron tres esferas en las que era necesario establecer medidas de igualdad, desarrollo y paz. Igualdad de acceso a la educacin Igualdad en las oportunidades de empleo Igualdad en servicios adecuados de atencin a la salud. Lo acotado de esta agenda se debi a las dificultades que se presentaron frente a la posibilidad de redactar una convencin general sobre los derechos humanos de las mujeres (Timothy, 2000). III.1.3. Nairobi, 1985. Los datos presentados por la ONU a los delegados de los Estados sealaban que las mejoras producidas en el perodo entre las Conferencias de Copenhague y Nairobi haban afectado a un nmero reducido de mujeres. Por ello la Conferencia de Nairobi recibi el mandato de buscar nuevas formas de superar los obstculos para alcanzar los objetivos del Decenio, a

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saber, igualdad, desarrollo y paz. Luego, se establecieron tres categoras bsicas para medir los adelantos: Medidas constitucionales y jurdicas; Igualdad en la participacin social; Igualdad en la participacin poltica y en la adopcin de decisiones. La Conferencia de Nairobi reconoci que la igualdad de la mujer no era algo aislado sino que abarcaba toda la esfera de la actividad humana. Era preciso contar con la participacin de la mujer en todas las cuestiones, y no slo en las relativas a la mujer. En Nairobi se reconoce la legitimidad de las ONG como representantes de la sociedad civil, al inicio del prrafo 78 de la Declaracin. Ello inicia un proceso que se puede denominar como democratizacin de las instituciones internacionales. III.1.4. Beijing, 1995. El cambio fundamental que provoc esta Conferencia fue reconocer que haba que trasladar el centro de atencin de la mujer al concepto de gnero, reconociendo que toda la estructura de la sociedad y todas las relaciones entre los hombres y las mujeres tenan que ser reevaluadas. Slo as sera posible potenciar plenamente el papel de la mujer como participante en pie de igualdad con el hombre en todos los aspectos de la vida. Este cambio represent una reafirmacin de que los derechos de las mujeres son derechos humanos y que la igualdad entre los gneros es una cuestin de inters universal y de beneficio para todos. La Conferencia aprob por unanimidad la Declaracin y la Plataforma de Accin de Beijing, (PAB) que haba sido consensuada entre los gobiernos y las ONG en un proceso preparatorio que dur alrededor de dos aos y que consisti en una serie muy amplia de consultas, reuniones, seminarios, talleres y otras actividades en las que se establecieron cmpromisos de accin conjunta. En la Declaracin se identifican doce esferas de especial preocupacin que se consideran como los principales obstculos al adelanto de la mujer y

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que exigan la adopcin de medidas concretas por parte de los gobiernos y de la sociedad civil. Las doce esferas son: La mujer y la pobreza La educacin y la capacitacin de la mujer; La mujer y la salud La violencia contra la mujer La mujer y los conflictos armados La mujer y la economa La participacin de la mujer en el poder y la adopcin de decisiones. Los mecanismos institucionales para el adelanto de la mujer Los derechos humanos de la mujer La mujer y el medio ambiente La nia

El documento que produjo esta Conferencia se centr en la igualdad de derechos. Las mujeres se haban movilizado y por primera vez en la historia de las conferencias sobre derechos de las mujeres, se llev a cabo una conferencia paralela de ONG. Estuvieron presentes ms de veintisiete mil mujeres, agrupadas en ONG o como participantes individuales, lo cual gener un cambio notable en la manera en .que los Estados abordaran el tema de ah en adelante. Con este impulso las ONG de mujeres generaron el inters tanto de sus Estados respectivos como de otras ONG y del sector acadmico y se iniciaron estudios, se abrieron lneas de investigacin, por mujeres dedicadas a la construccin terica a partir de la utilizacin del gnero como categora de anlisis. La introduccin de esta perspectiva de gnero exige examinar la sociedad y su estructura de desigualdad, basada en las diferencias entre los sexos. La atencin se fija en las instituciones incluidos los Estados y tambin las Naciones Unidas para incorporar una perspectiva de gnero en toda su labor. Asimismo, despus del final de la Guerra Fra, con particular intensidad a partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta, Naciones Unidas actualiz su agenda social en 47

una serie de grandes conferencias y cumbres. Las organizaciones de la sociedad civil fueron animadas a participar y lo hicieron por miles, aportando un entusiasmo inusual a los procesos diplomticos de negociacin, atrayendo la atencin de los medios y defendiendo un conjunto muy variado de propuestas acerca de temas tales como el desarrollo y los derechos humanos, muchos de ellos consiguiendo su lugar en el texto final del Plan de Accin de la Conferencia de Beijing, que se convirti en un punto de partida importante en cuanto a la participacin y la incidencia de los aportes de las ONG en la creacin de normas internacionales (Timothy, 2004).34 Antes de la conferencia de Beijing, las ONG de mujeres consiguieron crear estrategias eficaces para lograr un consenso sobre cuestiones polmicas en las diversas conferencias mundiales celebradas durante la dcada de 1990 sobre el medio ambiente, poblacin y desarrollo social. Las conferencias previas sobre la Mujer, les haban aportado de esta misma manera la experiencia internacional, que incluy la experiencia de trabajar codo a codo con el personal tcnico de las agencias que componen el sistema de Naciones Unidas. En este mbito, el aporte de las ONG fue considerado fundamental por estas instancias tcnicas, ya que simbolizaba de alguna manera la participacin de los pueblos en los procesos de toma de decisiones del organismo intergubernamental y democratizaba tales procesos. Reconociendo el poder potencial de una posicin comn, dejaron de lado diferencias consideradas en el movimiento de mujeres como fundamentales, para ampliar la agenda internacional en materia de igualdad de la mujer. Algunas de sus estrategias se desarrollaron en los cursos de formacin organizados por las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Mujer (UNIFEM) y el Centro para el Tribunal Internacional de la Mujer, sobre la forma de influir en una conferencia de la ONU, y otros surgidos de los incansables esfuerzos del Caucus de Vinculacin, organizado por Women's Environment and Development (WEDO), bajo la direccin de Bella Abzug. En todas las reuniones de trabajo

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TIMOTHY, K, 2004. Defending diversity, sustaining consensus: NGOs at the Beijing World Conference on Women and beyond, Development Bulletin, no. 64, pp. 34-36.

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de la dcada de 1990, previas a la Conferencia de Beijing, las ONG de mujeres actuaron como una suerte de quinta columna para llevar el gnero a las negociaciones multilaterales. Por otra parte, las ONG feministas de cada pas comenzaron a reunirse entre s y con sus respectivos gobiernos en foros pblicos y seminarios, con una idea clara de la agenda, que tena como hilo conductor el enfoque de gnero, surgido como propuesta de articulacin de las polticas pblicas dirigidas a las mujeres, en la III Conferencia de la Mujer, en Copenhague. Se organizaron inicialmente en comits nacionales, nombrando representantes reconocidas frente a los gobiernos. Contaron desde el principio con el apoyo tcnico y poltico de las agencias de Naciones Unidas presentes en cada uno de los pases, o en el mbito regional y subregional. En Beijing, el nmero de participantes de las ONG y la diversidad de los grupos acreditados super con creces las proporciones vistas en las conferencias previas. Ms de 4.000 representantes de ONG asistieron a la conferencia gubernamental y 30.000 asistieron al Foro paralelo de ONG, en Huairou, a cincuenta kilmetros de la conferencia principal (Este hecho fue interpretado como un intento del gobierno chino de reducir a su mnima expresin la influencia de las ONG en las deliberaciones de la Conferencia, sobre todo a travs de su acceso a los medios de comunicacin y agencias internacionales de noticias). Muchas de estas ONG se centraron en intereses especiales en lugar de programas

generales. El Foro de las ONG en Beijing incluy ms de cinco mil encuentros y se convirti en escenario para el intercambio de intereses, preocupaciones y experiencias de mujeres de todo el mundo. Su organizacin estuvo a cargo de la Conferencia de las ONG con Estatus Consultivo ante el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas.

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III.1.4.1. Reglamento de la Conferencia Este elemento fue abordado en un proceso que se desarroll a travs de diversas reuniones preparatorias, realizadas sobre todo en la sede de las Naciones Unidas en Ginebra, Suiza, y que cont con la participacin de representaciones oficiales pero tambin de las ONG agrupadas en la CONGO (Conferencia de Organizaciones No Gubernamentales con Status Consultivo ante el Consejo Econmico y Social). En este sentido, el artculo 65 del Reglamento estipul las condiciones de participacin de las ONG en la Conferencia, pudiendo formular declaraciones orales sobre cuestiones en que posean especial competencia. III.1.4.2. Exposiciones escritas Estas intervenciones de las ONG fueron reguladas mediante el artculo 66 del Reglamento que les estableci dos condiciones: que tuvieran que ver con el tema de la Conferencia y que se relacionaren con tema en los que las ONG cuya participacin se permita tuvieran una competencia especial. El proceso de acreditacin de las ONG para esta Conferencia fue difcil, dada la suspicacia de algunos estados, sobretodo Irn, China y Estados Unidos, por razones distintas. En el caso de Irn, el temor a posibles crticas sobre la situacin de minusvala social de las mujeres bajo el rgimen de los Ayatolas; los reclamos de soberana o autonoma para el Tbet, de la delegacin china y el temor a la posible sobrerrepresentacin de la sociedad civil en la Conferencia, al aprobar la participacin de tal nmero de ONG. Los obstculos superados para lograr esta articulacin no fueron pocos. En primer lugar, las exigencias metodolgicas que surgen a partir de la relacin de los Estados con la Organizacin de las Naciones Unidas, en particular, las normas de estilo para la aprobacin de las fuentes de la informacin sobre los indicadores de gestin referidos a la situacin real de desarrollo social y los temas trabajados en los anlisis (Por ejemplo, el trabajo de investigacin sobre temas de aborto o derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, tena pocas probabilidades de ser incluido en un documento oficial, dadas las resistencias polticas ante 50

estos temas). Esta metodologa obstaculizaba en parte la adopcin o recepcin por los gobiernos de los documentos de las ONG, cuando estos no eran editados por los gobiernos o en cooperacin con alguna agencia especializada de Naciones Unidas.

III.1.5. Etapa Preparatoria de la Conferencia Antes de acceder a Beijing, las ONG de mujeres iniciaron una serie de procesos preparatorios cuyo punto culminante fue un grupo de cinco Conferencias Preparatorias en cuatro continentes, a saber, la Conferencia Preparatoria de Amrica Latina y el Caribe en de Mar del Plata, Argentina, en noviembre de1992.En esta reunin se plantea por primera vez el tema del gnero, como enfoque adecuado para abordar la problemtica de inequidad de las mujeres. La Conferencia Preparatoria de Europa, realizada en Viena, Austria, abord las estrategias de cooperacin Norte-Sur en el mejoramiento de la situacin social de las mujeres, as como su participacin en el desarrollo econmico, adems de la recomendacin de implementar la plataforma de accin de Nairobi. En todas estas conferencias preparatorias regionales hubo foros paralelos de las ONG de mujeres que incidieron directamente en sus resultados a travs de los mecanismos ya descritos previamente, talleres, seminarios y de su inclusin en algunas oportunidades en las delegaciones oficiales participantes. El proceso preparatorio hacia Beijing dur casi dos aos. UNIFEM, (United Nations Development Fund for Women), la agencia de Naciones Unidas especializada en el trabajo de promocin de los derechos de las mujeres, haba difundido materiales didcticos hacia las organizaciones de mujeres para facilitar su participacin en el procesos preparatorio de Beijing. Asimismo, organizaron actividades de formacin relativas a la forma de trabajar en Naciones Unidas, as como de negociar con distintos gobiernos y formular agendas. La metodologa de difusin de los resultados del trabajo de anlisis, discusin y aprobacin de propuestas fue de una amplia participacin de las ONG de mujeres en todos los pases del mundo. Comenzaron a formarse redes transcontinentales que organizaron intercambios, talleres, conferencias y foros en los que se dieron a conocer conclusiones tericas acerca de la situacin de la mujer en todas partes del mundo. La principal de estas redes fue DAWN 51

(Development Alternatives with Women for a New Era: Alternativas de Desarrollo con las Mujeres para una Nueva Era), que tuvo su origen entre investigadoras y acadmicas de varios pases en desarrollo y que se convirti en uno de los ejes articuladores de la distribucin de contenidos en todas las Conferencias Preparatorias. DAWN haba realizado uno de los aportes tcnicos ms importantes a la Conferencia de Mujeres de Nairobi, en 1985 con su libro Las Crisis de Desarrollo y las Visiones Alternativas: La Perspectiva de las Mujeres del Tercer Mundo, a partir del cual surgi un movimiento global de crtica a los patrones de desarrollo econmico que excluan o condenaban a las mujeres a un rol marginal o secundario en los procesos de creacin de riqueza. En la Cumbre de Rio, DAWN reuni a representantes de otras redes como WIDE (Women In Development Europe), CRIAW (Canadian Research Institute for the Advancement of Women), ALT-WIDE (Alternative Women In Development) y SID (Society for International Development) para acordar formas de cooperacin en la preparacin hacia Beijing. En estas reuniones se delinearon las actividades y los temas que se propondran desde las ONG en la conferencia de Beijing. A partir de esos encuentros se forma la Alianza Global de las Mujeres, con el objetivo de impulsar el movimiento feminista mundial y que se organizara en la forma de caucus (comits regionales), en los que participaran las ONG de cada regin. En esa coyuntura, WEDO prepar la reunin sobre estrategias globales de las mujeres, a la cual asistieron 148 mujeres, desde 50 pases. 35 Asimismo, en las diversas reuniones de trabajo entre las ONG europeas pertenecientes a la Red WIDE, se acord impulsar la cooperacin Norte-Sur entre las ONG de las distintas regiones. En particular, el rol de WIDE en la etapa previa a la Conferencia de Beijing fue importante en el sentido de que facilit y articul numerosas actividades en los marcos de trabajo temtico pertinentes a la Conferencia:

35

. Christiansen-Ruffman, Linda, Pages from Beijing: A Woman's Creed and the NGO Declaration; en linea: http://pi.library.yorku.ca/ojs/index.php/cws/article/viewFile/12093/11176, p.36; consultado el 10-012010.

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Coordinacin del borrador de ONGs: enmiendas al documento sobre pobreza y Coordinacin del taller "Mujer y Globalizacin Econmica", organizado Aportes al documento preparatorio europeo de ONGs, en un taller sobre mujer y

cooperacin interregional y solidaridad. conjuntamente con Alt-WID. globalizacin econmica (ahora publicado por el Hemisphere Centre): Riqueza de las naciones; todos los miembros del grupo central ms miembros del grupo Recursos para la alternativa econmica. Participacin activa en juntas de mujeres realizadas en pases en desarrollo. Discurso sobre la responsabilidad de Europa hacia el Sur durante la apertura de la Participacin en la reunin de Bonn sobre "El potencial econmico de las mujeres Elaboracin de carta del lobby (cabildeo) para DAC/OCDE y el encuentro de Trabajos preparatorios sobre "Marcos de referencia para la alternativa econmica".

Plenaria de la UE de la Conferencia Consultiva sobre Beijing en Toledo (abril 1994). para superar la pobreza" (noviembre 94). expertas de WIDE en Helsinki (diciembre 1994).

A partir de este proceso de formacin, las mujeres de las organizaciones se agruparon en comits o caucus nacionales que incluyeron muchas veces representantes de sus propios gobiernos, lo cual hizo que la informacin fluyera y se facilitaran los acuerdos en la formacin de las respectivas agendas de los estados. La formacin de grupos lderes fue un elemento clave en la coordinacin precisa de las ONG, as como en la definicin de la agenda global de las mujeres. Virginia Vargas describe el proceso de la manera siguiente: El Programa de las Plenarias estuvo organizado en torno a tres ejes. El primero analiz las fuerzas globales que estn afectando la calidad de vida de la comunidad internacional y de las mujeres en particular. Un segundo eje examin las iniciativas y estrategias utilizadas por las mujeres y los distintos organismos en la ltima dcada para efectuar cambios en las relaciones de gnero. Se trataba de evaluar las formas en las que se haba trabajado en las diferentes regiones en este perodo y extraer las lecciones aprendidas. Un tercer eje afirm el compromiso de los asistentes con acciones futuras. Otros paneles propiciaron el intercambio de experiencias, diagnsticos y propuestas entre las distintas 53

regiones en torno a los planes de accin regionales. Finalmente, se propuso la realizacin de un dilogo intergeneracional.36 Segn esta misma autora37, Beijing se torna en el eje de confluencia temtica de las problemticas tratadas por las conferencias previas de Naciones Unidas, a saber, Rio 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo; Conferencia de Viena sobre Derechos Humanos, 1993, donde se consagraron los derechos de las mujeres como derechos humanos; la Conferencia de Poblacin en El Cairo , 1994, que consagrara entre otras cosas, los derechos reproductivos de las mujeres y la Conferencia sobre Desarrollo Social en Copenhague, 1995: Finalmente, resumiendo, considero que alrededor de la Cuarta Conferencia Mundial, la sociedad civil, a travs del movimiento de mujeres, en toda su riqueza y complejidad, a travs de las mujeres sensibles y aliadas desde los gobiernos, a travs de lo ganado en las cumbres y conferencias de los ltimos aos, se logr generar un determinado contexto poltico que llev a que finalmente la plataforma de accin mundial incorporara aspectos sustanciales de la agenda del movimiento de mujeres a nivel global. Al hacerlo, y creo que ese es un elemento muy significativo, el proceso de Beijing demostr la capacidad de un movimiento de apropiarse de un proceso, de imprimirle parte de su lgica, de permear, adems, los espacios oficiales, mostrando as que el movimiento de mujeres es un movimiento poltico de alcance global. Asimismo, siempre segn Vargas Valente, las ONG fueron efectivas en lograr una respuesta positiva de parte de las delegaciones oficiales a algunas de sus principales demandas, que tenan que ver con la garanta de los compromisos asumidos en los planes de accin, tanto en los incluidos en los planes regionales como en el Plan de Accin emanado de la Conferencia de Beijing, a travs de la fijacin de metas y plazos definidos: Una exigencia frecuente durante la Conferencia fue que se reforzaran los compromisos - a veces demasiado ambiciosos- de las resoluciones y planes de accin, que al mismo tiempo no son vinculantes, fueran reforzados con compromisos concretos, medibles y acotados en el tiempo, y que se fijaran procesos de seguimiento para monitorearlos. Como resultado de esta exigencia, a lo largo de toda la conferencia se establecieron metas concretas y objetivos medibles (Vargas, 1995).38

36

Beijing: Las Agendas Global y Regionales, Virginia Guzmn (Coordinadora); Ediciones Flora Tristn, pag.5 37 Op cit., p.6 38 VARGAS, Virginia. Disputando el espacio global. El movimiento de mujeres y la IV Conferencia Mundial de Beijing, p. 6.

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WEDO, ONG con base en Europa (WIDE) y Nueva York, estuvo a cargo de coordinar el acceso y la participacin de las ONG en la Conferencia, as como provey cooperacin tcnica y logstica para la organizacin de las conferencias regionales. Igualmente, se convirti en un puente entre las ONG y las agencias de Naciones Unidas, generando confianza entre ellas, la facilitacin de acuerdos en torno a una agenda comn y la elaboracin de un mapa estratgico de accin frente a los gobiernos. Uno de los elementos que se convirti en clave para el xito de la agenda de las ONG en la Conferencia de Beijing fue la incorporacin en las delegaciones oficiales de mujeres que venan del movimiento de mujeres, de las ONG que haban trabajado durante aos haciendo cabildeo y promocin de la agenda feminista internacional frente a los gobiernos. (Vargas Valente, 1995).39 La Conferencia Temtica de Beijing estuvo precedida por cinco pre-conferencias continentales o subregionales realizadas en Mar del Plata, Amn, Dakar, Yakarta y Viena. Cada una de ellas produjo una Plataforma de Accin que fue el documento que les sirvi de gua para su participacin en la Conferencia, tanto a las delegaciones oficiales de cada una de esas regiones como a las ONG provenientes de ellas, ya que entre estas se haban logrado acuerdos. III.1.5.1. Conferencia Preparatoria para Amrica Latina y el Caribe, Mar del Plata, Argentina. En la pre-conferencia americana de Mar del Plata, realizada en septiembre de 1994, el Foro de ONG presenta por primera vez en una conferencia intergubernamental el gnero como concepto o enfoque operativo y categora de anlisis. Este se convertir posteriormente en Beijing en el hilo conductor de la posicin de las ONG durante la Conferencia oficial (Vargas Valente, 1995).40

39

Op.cit., p.47-52.

40

VARGAS VALENTE, Disputando el espacio global. El movimiento de mujeres y la IV Conferencia Mundial de Beijing, Nueva Sociedad, Nro. 141, Enero - Febrero 1996, p.47.

55

La especialista Olinda Barreiro (Barreiro, 2005)41, anota que la rapidez de la actuacin de las ONG de mujeres, su eficiencia y efectividad a la hora de defender lo que previamente haban definido como sus intereses estratgicos, entre ellos el de su representacin en las diversas etapas e instancias del proceso (un equipo de cabildeo de las ONG tuvo presencia permanente en todas las reuniones preparatorias de la CEPAL), se hizo evidente desde el principio del proceso hacia Beijing: Un ejemplo que puede ilustrar el poder de las organizaciones de mujeres en la regin fue la designacin de Virginia (Gina) Vargas como coordinadora regional. De una forma no muy clara hasta el momento, el Comit organizador del Foro de Beijing haba designado a la chilena Susana Reich, sin vinculaciones con las organizaciones de mujeres, como coordinadora de las ONG de Amrica Latina y el Caribe. Se aprovech una reunin internacional, organizada en octubre de 1993 por el SERNAM, para conversar sobre el tema. Se redact una nota solicitando la remocin de Reich y el nombramiento de una de las feministas histricas de la regin: Gina Vargas. A travs de Isis Internacional y Femmpress se enviaron copias a todos los pases y en 48 horas se contaba con la firma de por lo menos 10 organizaciones de mujeres de cada pas. El Comit organizador acept el pedido y nombr a Gina como coordinadora. Posteriormente renunci Susana Reich. Mara Jos Lubertino42 describe la Plataforma de Accin Regional, instancia sugerida por las ONG de Amrica Latina y el Caribe y formalizada en la Conferencia de Mar del Plata, en la forma de una programa de accin para articular sus esfuerzos de incidencia en la Conferencia de Beijing, en colaboracin con las delegaciones oficiales de la regin, y como una etapa del aprendizaje necesario para su participacin eficaz en esta conferencia: La participacin de representantes de ONG en la Conferencia Preparatoria de Mar del Plata, organizada por la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina, de Naciones Unidas) signific un proceso de aprendizaje para estas, fundamentalmente en cuanto a la familiarizacin con los mecanismos, procedimientos y el lenguaje de los organismos internacionales. La Plataforma de Accin Regional que fue producto de la Conferencia de Mar del Plata supone, como "piso", un grado de compromiso mayor por parte de los Estados firmantes que el expresado en el de la propia Plataforma de Beijing. Esto se debi sin dudas a la influencia ms directa de las ONG de la regin latinoamericana y del Caribe. La realizacin de este Foro, coorganizado junto con la CEPAL por la Coordinacin Regional de ONG de Amrica Latina y el Caribe, propici un amplio proceso de discusin
41

BARREIRO, Olinda, As lo hicimos, en CLADEM/CMP, CDE, Informe Sombra CEDAW. Vigilancia ciudadana sobre derechos humanos de las mujeres en Paraguay, Asuncin, 2005, p. 14.
42

ARGENTINA ANTES Y DESPUES DE BEIJING, por Mara Jos Lubertino, p.23; en lnea: file:///C:/Users/admin/Downloads/doc004.htm, consultado el 03-02-2007).

56

y debate de las ONG de mujeres de los distintos pases de la regin, a partir del cual se elaboraron propuestas y se realiz un proceso de negociacin con los gobiernos para asegurar la inclusin de los temas prioritarios para las mujeres en los acuerdos adoptados entre ellos. El proceso de negociacin y presin efectuado desde las distintas organizaciones de mujeres contribuy a que el documento emanado de la Conferencia, denominado Programa de Accin Regional para las Mujeres de Amrica Latina y el Caribe 1995-2001, definiera a travs de varios de los objetivos estratgicos (V.1; V.2; y V.3) las orientaciones en materia de derechos humanos de las mujeres, violencia contra la mujer y paz para la regin (Guerrero Caviedes, 2001).43 Asimismo, Vargas44recalca los diferentes niveles organizativos que alcanz el movimiento de mujeres de la subregin en su camino a Beijing: Hemos llegado entonces con grupos organizados a nivel nacional, ya que en todos los pases hubo grupos de iniciativa a Beijing. Nos organizamos en seis subregiones, Cono Sur, Brasil, Mxico, Regin Andina, el Caribe y Centroamrica. Es decir, tuvimos una importantsima articulacin regional que fue capaz de nutrir y enlazar o que haba salido de cada uno de los pases, lo que se volcaba en las subregiones y luego a nivel de lo que era la propuesta regional que estbamos armando con todos estos insumos y propuestas que venan de esta articulacin territorial. Pero tambin tuvimos articulaciones temticas; logramos que el equipo de Beijing no fuera solamente de las representantes de los pases y de las representantes de las subregiones- cuya labor fue indudablemente fundamental- sino tambin tratamos de articularnos con aquellos sectores que haban trabajado en los temas ms importantes, ms significativos del movimiento. En este caso estoy hablando de las Redes Temticas, Ya que trabajamos y estuvieron tambin presentes en esta reunin la Red de Salud, de Violencia, que tienen su sede en el Per, la Red de Educacin Popular, la Red de Cooperacin y Desarrollo, y varias ms... Este modelo de organizacin prcticamente se replic en todas las regiones, ya que las organizaciones de mujeres contaban para ese momento con una instancia coordinadora internacional, el Foro Mundial de ONG de Mujeres.

43

GUERRERO CAVIEDES, Elisabeth, Violencia contra las Mujeres en Amrica Latina y el Caribe espaol, 1990-2000; balance de una dcada, 2001. Informe para UNIFEM, p.27.
44

Disputando el espacio global. El movimiento de mujeres y la IV Conferencia Mundial de Beijing, Nueva Sociedad, Nro. 141, Enero - Febrero 1996, p.49.

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II.1.5.2. Conferencia Preparatoria para el Asia Occidental, pases rabes Esta conferencia se concluy en Ammn, Jordania, en junio de 1994. Se centr sobre todo en el tema de la educacin para las nias, tomando en cuenta el grave desnivel que presentaban estas en su acceso a la educacin primaria con respecto a los varones (no se presentan cifras de este desbalance en el documento). Bajo los auspicios del Consejo de Organizaciones de Mujeres en Israel se organiz por separado la Conferencia Preparatoria de la Conferencia Internacional sobre la Mujer juda, que se celebr en Jerusaln, entre el9 y el 12 de noviembre de 1994. Los Movimientos y organizaciones de mujeres con discapacidad tambin se prepararon para la Conferencia de Beijing en su propio proceso de preparacin de las reuniones y conferencias.

II.1.5.3. Conferencia Preparatoria para frica La conferencia preparatoria para el continente africano, realizada en Dakar, Senegal en noviembre de 1994 revis y adopt la Plataforma de Accin Africana: Posicin Comn Africana para el Avance de las Mujeres, en la cual se incluyeron los siguientes temas: mujeres y pobreza, violencia de gnero, el rol de las mujeres en la construccin de la paz; las mujeres en los conflictos armados y su participacin en el desarrollo econmico. Esta conferencia fue organizada por la Comisin Econmica para frica (ECA, por sus siglas en ingls). III.1.5.4. Conferencia Preparatoria para Asia y el Pacfico Sur. La Comisin Econmica para Asia y el Pacfico Sur, ESCAP, organiz su conferencia regional preparatoria en Yakarta, Indonesia, en junio de 1994. El Plan de Accin que produjo esta reunin fue acordado a partir de los aportes de las ONG, coordinadas por ICA y se reparti en doce reas. Esas reas fueron las siguientes: (i) los grupos vulnerables y la feminizacin de la pobreza como proceso de ajuste estructural; (ii) hogares encabezados y mantenidos por mujeres; (iii) las mujeres ancianas y las mujeres con discapacidad; (iv) el acceso de las mujeres y su participacin en las actividades econmicas, incluido el sector 58

informal; (v) las trabajadoras migrantes; (vi) el papel de la mujer en la preocupacin por el medio ambiente y la gestin de los recursos naturales; (vii) el acceso al poder y la toma de decisiones; (viii) los derechos humanos de las mujeres, en particular la violencia contra la mujer; (ix) el acceso a la salud; el acceso a la educacin yla alfabetizacin como la ciencia y la tecnologa; (x) la imagen de la mujer en los medios de comunicacin; (xi) los mecanismos para promover el adelanto de la mujer y (xii) el papel de la mujer en la consolidacin de la paz.45 III.1.5.5. Conferencia Preparatoria para Europa, Estados Unidos y Canad En la Conferencia Regional de Europa los temas principales fueron los actuales cambios econmicos y estructurales en las mujeres, el papel que desempean las mujeres en la vida pblica, y la erradicacin de la pobreza. En el Foro de ONG las delegadas estaban preocupadas con las cuestiones de violencia contra la mujer, los medios de comunicacin y la comunicacin, la salud reproductiva y los derechos de las personas migrantes y desplazadas, y las mujeres refugiadas. El Plan de de Accin de la Regin se centr principalmente en la Europa del Este. Antes de la conferencia de Beijing, las ONG de mujeres haban conseguido crear estrategias eficaces para lograr un consenso sobre cuestiones polmicas en las diversas conferencias mundiales celebradas durante la dcada de 1990 sobre el medio ambiente, poblacin y desarrollo social. Habiendo reconocido el poder potencial de una posicin comn, se ponen de lado las diferencias a menudo fundamentales para ampliar la agenda internacional en materia de igualdad de la mujer. Algunas de sus estrategias se desarrollaron en los cursos de formacin organizados por la Agencia las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Mujer (UNIFEM) y el Tribunal Internacional de la Mujer, sobre la forma de influir en una conferencia de la ONU, y otros surgidos de los esfuerzos del Caucus de Vinculacin, organizado por la WEDO, bajo la direccin de Bella Abzug.

45

En lnea: http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/conf/una/950914165825.txt; consultado el 10-042010.

59

En todas las conferencias de la dcada de 1990 antes de Beijing, las ONG de mujeres actuaron como una quinta columna para llevar el gnero a las negociaciones (Timothy, 2004)46. Acerca del rol fundamental cumplido por las ONG de mujeres en el proceso organizativo de la Conferencia de Beijing, Virginia Vargas comenta lo siguiente:

Un sujeto social, con discurso propio, que rescata las diferencias, se visualiza e incorpora a la agenda poltica nuevos temas, nuevas formas de actuar y pensar. Los liderazgos en el proceso a Beijing provinieron del movimiento feminista y tuvieron capacidad de amplia interlocucin y alianzas con diferentes actores y actoras. Uno de los saldos ms positivos, en la regin, del proceso de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer es justamente haberse articulado como movimiento amplio de mujeres de Amrica Latina y el Caribe. (Vargas Valente, 1995)47. III.1.6. El Foro de las ONG y la Agenda Global El Foro de las ONG en Beijing incluy ms de cinco mil encuentros. Esta instancia de encuentro entre las ONG y movimientos sociales de base se propuso dos objetivos primordiales: incidir en el Plan de Accin que generara la conferencia oficial y aportar una visin propia de los temas en debate. Igualmente, declararon como objetivos de su estrategia: Investigacin en todo el mundo acerca de la igualdad de los derechos de las mujeres; Acceso de las mujeres a la educacin, a los cuidados mdicos, al empleo y a la formacin, a sus derechos legales y polticos, al desarrollo econmico y a un ambiente perdurable; Participacin de las mujeres en todos los niveles de gobierno y de decisin; Eliminacin de la pobreza; Eliminacin de la violencia contra las jvenes y las mujeres;
46

TIMOTHY, K, Defending diversity, sustaining consensus: NGOs at the Beijing World Conference on Women and beyond, Development Bulletin, no. 64, pp. 34-36, 2004.
47

VARGAS VALENTE, Virginia, Disputando el espacio global. El movimiento de mujeres y la IV Conferencia Mundial de Beijing, Nueva Sociedad, Nro. 141, Enero - Febrero 1996, p.47-53.

60

Eliminacin del racismo. En cada pas, las organizaciones crearon diferentes espacios, desde redes descentralizadas, equipos de seguimiento, foros locales, redes temticas, grupos de investigacin y estudio de las problemticas que afectan a las mujeres. Durante el Foro se realizaron 3328 paneles que abordaron diferentes temas, que fueron clasificados en las siguientes categoras: Economa y Poltica, Gobernabilidad y Poltica, Derechos Humanos y Legales, Paz y Seguridad de la Humanidad, Educacin, Salud, Medio Ambiente, Espiritualidad y Religin, Ciencias y Tecnologas, Medios de Comunicacin, Artes y Cultura; Etnicidad y Etnicidad Racial y Juventud.

Los Derechos Humanos y Legales, la Paz y Seguridad Ciudadana (27% entre ambos), Economa, Poltica (14%) y Gobernabilidad y Accin Poltica fueron los temas ms debatidos en los paneles durante el Foro. La prioridad otorgada a estas materias se comprueba si se analiza la capacidad de asistencia prevista para los paneles contenidos en cada una de las grandes categoras temticas. El 71.6% de los paneles fue organizado por organizaciones de carcter nacional, el 15% por organizaciones con carcter regional, y el 14% de carcter internacional. Si bien predominan las organizaciones de carcter nacional, el porcentaje significativo de organizaciones de mbito regional y supranacional evidencia la importancia de las redes y vnculos que unen a un movimiento que adquiere crecientes dimensiones de internacionalismo (Carnoy, 1995)48.

III.1.7. Resultados de la Conferencia y participacin de las ONG en las Conclusiones

48

El Movimiento de Mujeres dentro de Naciones Unidas: Beijing y Ms All, Secretariado de las Naciones Unidas; la 4ta Conferencia sobre las Mujeres (FWCW), UNESCO y UNICEF, David Carnoy, Editor, 1995, p. 16

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El encuentro sirvi sobre todo para influir en la redaccin final de la Plataforma de Accin. El trabajo de cabildeo realizado por las ONG ha estado presente en todas las conferencias internacionales desde la Conferencia de Nairobi. La Plataforma de Accin refleja los anlisis y demandas de ONG de todas partes del mundo. La Plataforma se define como un Programa encaminado a crear las condiciones necesarias para la potenciacin del papel de la mujer en la sociedad, con el objetivo de acelerar la aplicacin de las Estrategias de Nairobi, orientadas hacia el futuro para el adelanto de de la mujer y eliminar todos los obstculos que dificultan la participacin activa de la mujer en todas las esferas de la vida pblica y privada mediante una participacin plena y en pie de igualdad en el proceso de adopcin de decisiones en las esferas econmica, social, cultural y poltica. Esto tambin supone el establecimiento del principio de que mujeres y hombres deben compartir el poder y las responsabilidades en el hogar, en el lugar de trabajo y, a nivel ms amplio, en la comunidad nacional e internacional. En este sentido, el trabajo de las ONG se facilit por la circunstancia de que muchas de sus representantes tambin formaban parte de las delegaciones oficiales. Por esta circunstancia, sera impropio analizar la actuacin de las ONG en Beijing como una de confrontacin dicotmica con las delegaciones oficiales, o como un juego suma-cero, ya que no existi tal cosa como dos bandos claramente diferenciados en la Conferencia. Un aporte terico definitivo de las ONG que se consolid en Beijing es el Enfoque o Perspectiva de Gnero. Este instrumento de anlisis consiste en la desagregacin de todo dato segn el sexo de los individuos estudiados; igualmente trata de indagar de qu manera se estima polticamente el sexo como variable en la asignacin de recursos y en la ejecucin de polticas pblicas.

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Este enfoque naci como propuesta metodolgica -y como categora de anlisis- en la Conferencia Preparatoria para Las Amricas, realizada en Mar del Plata, Argentina, en 1992. Ese aporte terico-metodolgico de las ONG en Mar del Plata contribuy a reforzar las propuestas que llevaron a Beijing, dndoles coherencia y sistematicidad, lo cual fue un elemento importante de cohesin de la agenda de las mujeres durante la Conferencia.

Asimismo, fue fundamental el proceso previo a Beijing en el sentido de que se organizaron redes regionales de ONG que permitieron un conocimiento mutuo a partir del cual las ONG lograron una articulacin sin precedentes en la poltica internacional, ya que a travs de los eventos organizados tales como encuentros y foros, aun con la presencia y participacin activa de delegadas de los gobiernos, se conformaron ejes programticos acerca de los temas y problemas ms sensibles para las mujeres organizadas. Las Conferencias Preparatorias sirvieron para articular polticamente el movimiento en toda la regin de Amrica Latina y el Caribe, en la interlocucin con el gobierno o con los foros y agencias intergubernamentales. Igualmente, en estas Conferencias se defini el rol y la actitud de las ONG provenientes de las diversas regiones frente a las ONG de las dems regiones del mundo.

En febrero de 1996, la Asamblea General de las Naciones Unidas publica su Resolucin A/RES/50/20349, en la que: 2. Hace suyas la Declaracin de Beijing y la Plataforma de Accin aprobadas por la Conferencia; 3. Insta a los Estados, al sistema de las Naciones Unidas y a todos los dems partcipes a
49

En lnea: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/2ae7094d2184fe948025666d0059d99e? Opendocument; consultado el 10-03-2011.

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que apliquen la Plataforma de Accin y, en particular, promuevan una poltica activa y visible por la cual se incorpore una perspectiva de gnero en todos los planos, entre ellos, la formulacin, la supervisin y la evaluacin de todas las medidas que procedan para aplicar efectivamente la Plataforma; 4. Recalca que incumbe a los gobiernos la responsabilidad primordial por la aplicacin de la Plataforma de Accin, que para esos efectos es esencial un compromiso al ms alto nivel y que los gobiernos deben asumir una funcin de avanzada en la coordinacin, supervisin y evaluacin del adelanto de la mujer;

5. Insta a los Estados a que, con la asistencia de organizaciones no gubernamentales, den amplia difusin a la Declaracin de Beijing y la Plataforma de Accin;

6. Destaca que, a la brevedad posible y en 1996 a ms tardar y a los efectos de aplicar plenamente la Plataforma de Accin, los gobiernos deben formular completos planes de accin o estrategias que incluyan metas con fechas prefijadas y puntos de referencia para fines de supervisin;

7. Insta a los gobiernos a que establezcan un mecanismo nacional, cuando no exista, y afiancen segn proceda los mecanismos nacionales que existan para el adelanto de la mujer; 8. Alienta a las organizaciones no gubernamentales a que aporten contribuciones para la formulacin y ejecucin de esos planes de accin o estrategias nacionales adems de sus propios programas que complementen la accin de los gobiernos;

Esta Resolucin representa el logro fundamental de las ONG en su legitimacin como actores con incidencia directa en la formulacin de polticas pblicas que tuvieron origen en una conferencia internacional. Despus de la Conferencia de Beijing se han venido dando una serie de reuniones de seguimiento (las denominadas Beijing +, de las cuales hasta ahora se han llevado a cabo 64

diez) que han servido como mecanismos de consulta entre los gobiernos y las ONG as como de intercambio de ideas acerca de las formas ms efectivas de cumplir con la Plataforma de Accin de Beijing. En sumario, la articulacin clave para el xito logrado por las ONG de mujeres en la promocin de su agenda poltica y temtica, lo constituy esencialmente el trabajo llevado a cabo con el apoyo de las agencias especializadas de Naciones Unidas. Estas se convirtieron en una bisagra entre la agenda de las organizaciones de mujeres y las delegaciones estatales presentes en la Conferencia oficial. Como consecuencia de este rol cumplido por las agencias especializadas, muchas representantes de las ONG fueron incorporadas a las delegaciones oficiales, lo cual se produjo tambin por la larga trayectoria de trabajo que muchas lideresas feministas haban desarrollado durante aos frente a sus gobiernos respectivos. Segn el anlisis de Virginia Vargas (Vargas, 1995)50: La historia con que llegamos a Beijing incluy no solo el enorme crecimiento del movimiento de mujeres en la regin y el enorme crecimiento de la conciencia de las mujeres sobre nuestros derechos en estos diez aos que separan la Tercera Conferencia de Nairobi de esta Cuarta, sino tambin las experiencias acumuladas en las cumbres y conferencias anteriores ... Llegamos tambin a Beijing con negociaciones claras y con pactos solidarios con muchas delegaciones oficiales... Esto quiere decir que la capacidad que tuvieron las organizaciones de mujeres de adquirir experiencia, relaciones y capacidad de articulacin con otros actores fue un elemento definitivo en su eficacia, al haber incorporado una proporcin importante de sus propuestas en el Plan de Accin que surgi de la Conferencia de Beijing y al haber logrado su incorporacin definitiva en las actividades de seguimiento del Plan de Accin. En este sentido, los niveles de articulacin de las ONG, al integrarse en redes internacionales, y en redes de redes, fue uno de los factores clave de su incidencia, amn de su eficacia en acordar una agenda comn.

50

VARGAS, Virginia. Disputando el espacio global. El movimiento de mujeres y la IV Conferencia Mundial de Beijing, op.cit, pp.58-63.

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En estos logros no es de desestimar la experiencia adquirida en las conferencias previas, sobre todo en Rio 92, ya que las redes feministas que se organizaron a partir de la accin de WEDO fueron la clave para la exitosa articulacin lograda. Por otra parte, La Plataforma de Accin acordada por 189 gobiernos en la Conferencia de Beijing se ha convertido en una brjula para el movimiento global de mujeres. Las asociaciones de mujeres se refieren ampliamente a este documento para justificar sus acciones, a la tierra sus investigaciones, para supervisar polticas, y para evaluar los progresos en la situacin de la mujer en todo el mundo. La Plataforma de Accin de Beijing ha desempeado un papel central en la participacin de las ONG en el diseo de regmenes internacionales por las siguientes razones. En primer lugar, con unas 30.000 participantes, Beijing propici expectativas mucho mayores que en las tres conferencias previas de la ONU. En segundo lugar, la Plataforma de Accin de Beijing incorpora una amplia gama de temas que fueron inicialmente propuestos y movilizados por las ONG, incluyendo asuntos polmicos como la herencia y la sexualidad. En tercer lugar, las propuestas acordadas en Beijing demuestran un alto nivel tcnico, aportado sobre todo por la participacin de las ONG y, por ltimo, la Conferencia de Beijing se produjo en un momento en que las cuestiones de gnero rebasaron los lmites entre las agendas polticas nacionales y la internacional, lo cual fue favorecido por el vertiginoso desarrollo de las comunicaciones, sobre todo internet. (Banco Mundial, 1994, 1995a, 1995b).

IV.

Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, Durban, 2001. 66

La Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, realizada entre el 31 de agosto y el 7 de septiembre de 2001, en la ciudad de Durban, Surfrica, represent el mayor esfuerzo poltico internacional, llevado a cabo hasta ese momento, con el objetivo declarado de erradicar el racismo y la exclusin por motivos tales como las diferencias culturales o religiosas y el de promover la proteccin de los derechos de las minoras tnicas y nacionales. Sin embargo, esta Conferencia se vio ensombrecida desde antes de iniciarse debido a la influencia negativa de la forma en que se enfoc el conflicto palestino-israel, que resultara divisiva en el seno del Foro de las ONG. Las organizaciones no gubernamentales figuran entre los actores que han sido instados de manera especfica a contribuir con la aplicacin del Programa de Accin convenido en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia de 2001 (CMCR). Como reconocimiento al papel crucial que desempean estas organizaciones, se inst a las ONG a participar en la Conferencia de Durban y su proceso preparatorio. Una Resolucin de la ONU inici el proceso que condujo a la Conferencia. Las ONG podran ser acreditadas como observadoras, de acuerdo con la Resolucin 1996/31 del Consejo Econmico y Social. Su objetivo declarado fue producir una declaracin en la cual se rechace el dao ocasionado por las diversas manifestaciones del racismo y discriminacin que exponga las formas modernas de racismo y xenofobia. Asimismo, busca elaborar un programa de accin slido y prctico, y forjar una alianza entre los gobiernos y la sociedad civil que respalde la lucha contra el racismo y la discriminacin. Las Conferencias Preparatorias, realizadas en cuatro continentes tuvieron como objetivo construir un consenso entre los gobiernos y las ONG que participaran en la Conferencia como oyentes, sin derecho a voto, para facilitar los acuerdos finales y aun para que estas contribuyeran con el desarrollo de las agendas continentales y la global, en el entendido de que la participacin de las ONG era un medio legtimo de incidencia en las posibles conclusiones, as como una forma de facilitar igualmente su cooperacin en la aplicacin y 67

el seguimiento nacional de los acuerdos alcanzados en la Conferencia. Alrededor de 360 ONG de mbito nacional, regional e internacional, as como asociaciones y redes con estatus consultivo en Naciones Unidas participaron en el Foro de la Sociedad Civil, paralelo a la Conferencia intergubernamental. En las diferentes conferencias mundiales convocadas por Naciones Unidas, llmense Cumbre de la Tierra (Ro, 1992), Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), Conferencia de la Poblacin (El Cairo, 1994), Cumbre Social (Copenhague, 1995), Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995), Cumbre Urbana (Estambul, 1996) y Cumbre Mundial de la Alimentacin (Roma, 1996) la sociedad civil ha elaborado propuestas, ha influido, de alguna manera, en sus resultados y ha participado en los procesos de seguimiento para que los gobiernos cumplan los compromisos asumidos. Asimismo, la experiencia adquirida en Beijing, as como las articulaciones entre diversos actores no gubernamentales y el personal tcnico de Naciones Unidas, permiti la construccin de consensos y acuerdos sobre agendas comunes, y la identificacin de temas clave para el movimiento de los derechos humanos, representado por las ONG participantes. Y fue este uno de los factores que permitieron la adopcin relativamente exitosa de un Plan de Accin, que fuera previamente acordado en algunas de estas reuniones que facilitaron la consulta a las ONG y a otras expresiones de la sociedad civil organizada. La conferencia consisti en tres reuniones paralelas, la conferencia diplomtica oficial, la cumbre de la juventud y un Foro masivo de las ONG, con delegados y delegadas de ms de mil doscientas organizaciones, con base en una invitacin publicada por la Comisin de Derechos Humanos, el rgano intergubernamental a cargo del seguimiento de la situacin de los derechos humanos en los pases miembros. Sin embargo, a pesar de las desavenencias y diferencias polticas que transversalizaron todo el desarrollo de la conferencia, las ONG fueron capaces de consensuar un elemento conceptual de interpretacin que luego resultara incluido en la Declaracin Final y en el Plan de Accin.

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Se trat de la interseccionalidad entre las diversas formas de discriminacin. (Kasischke, 2008)51. La Conferencia Mundial Contra el Racismo puede ser analizada como un evento y como un proceso. Como evento, simboliz las desigualdades entre los pases del norte y del sur, entre ricos y pobres, poderosos y oprimidos. Adems de eso, la conferencia hizo evidente en algunos momentos la inflexibilidad de los gobiernos en aceptar las posiciones defendidas por las organizaciones de la sociedad civil. (Mendona, 2001)52. La constante atencin de los medios internacionales, dadas las implicaciones humanas, polticas y culturales de los temas tratados en la conferencia, reforz en parte la posicin poltica de las ONG frente a los estados participantes, generndose debates muy duros entre una parte de aquellas y estos, y dando la impresin hacia afuera de que los estados no tenan la disposicin de llegar a la firma del Plan de Accin de la conferencia. El Foro de las ONG produjo lo que se conoce como la Declaracin de las ONG la cual, si bien no es un documento oficial de la conferencia, asumi un importante perfil internacional y fue firmada por organizaciones como Amnista Internacional y Human Rights Watch. Inclusive, el Foro de ONG muchas veces fue confundido por los medios con la conferencia oficial. Tanto entre los gobiernos participantes como entre muchas de las ONG, la comunicacin y los acuerdos fueron difciles. Los importantes procesos regionales preparatorios que generaron un gran inters y participacin, (en Amrica, la Conferencia ciudadana de Santiago de Chile y el Foro de las Amricas de Quito, fueron un ejemplo de ello) no se reflejan en una estrategia mundial que permita influir sobre los resultados de la Conferencia de Durban.

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KASISCHKE, Katrin, La Declaracin y Programa de Accin de Durban contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia y Polticas Pblicas de Juventud, Agosto 2008. En lnea (24-11-2010): www.e-cofi.net/fichero.php?id=71&zona 52 MENDONA, Maria Luisa. Durban, 2001: Um Processo de Lutas. En lnea (24-11-2010): http://movimientos.org/dhplural/fororacismo/noticias/show_text.php3?key=156

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De lo que se ha podido observar, existe en ciertas ONGs y en el seno de los diferentes "caucus" una tendencia a insistir en los intereses particulares, legtimos por cierto, pero que conducen a la fragmentacin y a la imposibilidad de adoptar una estrategia de consenso para hacer frente a los poderosos sectores que se oponen a que la Conferencia avance. Tambin se puede notar que varios representantes de ONGs se han centrado en los procedimientos, antes que en la discusin poltica que permita sintetizar las propuestas regionales y adoptar una declaracin y un proyecto de declaracin de la sociedad civil para el Foro de ONGs que se desarrollara en Durban, previamente a la Conferencia Mundial. (Tamayo, 2001).53 Los temas de discusin del proyecto de declaracin se refirieron a los orgenes, causas, y manifestaciones del racismo, la discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia; a las vctimas y a la importancia de adoptar medidas de prevencin, educacin, proteccin y erradicacin. Estos elementos generaron desde el inicio del proceso preparatorio, severas reacciones de algunos estados, ya que invocaron la importancia de preservar los valores de la cultura nacional y las tradiciones milenarias de nuestros pueblos (Irn, Siria, China, entre otros). Al cierre de la Conferencia, una profunda decepcin se apoder de los sectores indgenas, sobre todo de Amrica Latina, al conocer que los gobiernos aprobaron los prrafos 26, 27 y 51 del proyecto de Declaracin, cuestionados por los indgenas por no reconocer el trmino "pueblos indgenas", lo cual provoc sus encendidas protestas. La incapacidad de las ONG para definir y ser consistentes con una estrategia comn, dio como resultado que muchas de sus inquietudes no pudieran ser reflejadas en los documentos oficiales producto de la conferencia. (Tamayo, 2001)54. Asimismo, la complejidad y la dificultad que planteaban algunos temas, tales como el tema de la diversidad sexual, el de los derechos de las personas dalit (o intocables) en la India, pero fundamentalmente el tema de los territorios ocupados por Israel; la solicitud por
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TAMAYO, Eduardo: Durban, 2001: Cunto sobre 10? En lnea (24-11-2010): http://movimientos.org/dhplural/foro-racismo/noticias/show_text.php3?key=155 54 TAMAYO, En lnea (24-11-2010): http://movimientos.org/dhplural/foro-racismo/noticias/show_text.php3? key=155

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algunas ONG propalestinas (presuntamente apoyadas por Irn), de incluir en el documento final de la Conferencia una declaracin del sionismo como terrorismo, no solamente entorpeci los debates, sino que gener temores de que la conferencia fracasara en su cometido de aprobar un documento final y un plan de accin.

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V.

Conferencia de Roma para la Creacin de la Corte Penal Internacional

V.1. Antecedentes La historia de la creacin de la Corte Penal Internacional remonta sus inicios a la fundacin de la Cruz Roja Internacional, cuando este organismo humanitario plante por primera vez la necesidad de una instancia jurisdiccional que juzgara los crmenes cometidos durante los conflictos blicos, ya sealados algunos de ellos en los tratados y protocolos de Ginebra, contentivos de las reglas limitantes de los conflictos blicos, el llamado Derecho de la Guerra. Especficamente, fue debido a la Guerra Franco-Prusiana que uno de los miembros fundadores del Comit Internacional de la Cruz Roja, Gustav Moyner, plante esta necesidad. El siguiente llamado serio se produjo despus de la I Guerra Mundial, con el Tratado de Versalles de 1919. Quienes formularon el tratado concibieron una corte internacional ad-hoc para juzgar al Kaiser Guillermo y a los criminales de guerra alemanes, pero esto no lleg a suceder. Al conocerse las atrocidades cometidas por el rgimen nazi no solo contra la poblacin juda, sino tambin contra otros grupos tnicos y sociales, como gitanos, homosexuales y testigos de Jehov, entre otros, se incrementaron los esfuerzos por la creacin de una jurisdiccin universal que juzgara los responsables individuales de los crmenes ms graves en todo el mundo. Los aliados establecieron en consecuencia los tribunales de Nremberg y Tokio para juzgar a los criminales de guerra de las potencias del Eje. Los principios de justicia universal que all se asentaron alentaron la idea de establecer formalmente una justicia penal internacional permanente. En cuanto a lo anterior, los juicios de Nremberg en particular fundamentaron un nuevo y radical enfoque del derecho internacional y al hacerlo, ejercieron una enorme influencia sobre la comunidad internacional de posguerra en cuanto a la necesidad de contar de forma permanente con un sistema judicial internacional similar al puesto en prctica por esos tribunales especiales durante la Segunda Guerra Mundial. El significado y la consecuencia de ese momento histrico fue en gran medida la demostracin de las consecuencias positivas de poder acusar y enjuiciar a individuos especficos por los delitos cometidos por ellos y tambin su obligacin ineludible de rendir cuentas, independientemente de su condicin militar, posicin poltica o social. Es decir, mientras el sistema jurdico internacional pre existente se refera solo en forma general a los estados y los gobiernos, en respuesta a crmenes 72

cometidos durante conflictos armados internacionales, este nuevo enfoque permita, como antes se sealara, la individuacin precisa de la responsabilidad penal, sin que las funciones de gobierno de los presuntos victimarios se convirtieran en un obstculo insalvable para establecer su responsabilidad en crmenes internacionales. (Abrams y Ratner, 1997).55 La fundacin de la Organizacin de las Naciones Unidas renov las expectativas por un sistema internacional de justicia penal. Sin embargo, fue solo cincuenta aos despus cuando se materializ este logro de la comunidad internacional, mediante la aprobacin definitiva del Estatuto de Roma que establece la Corte Penal Internacional. La razn de esto fue en gran medida el hecho de que los juicios de Nremberg y Tokio sentaron un precedente muy importante en cuanto a la creacin de nuevas normas de derecho internacional, siendo en gran parte responsables de la aparicin de un concepto nuevo, conocido en la actualidad como el derecho penal internacional (DPI). El establecimiento de estas nuevas normas de derecho internacional, ya consideradas fundamentales en el actual sistema internacional de justicia penal, haba alcanzado un consenso suficiente entre algunos estados miembros de las Naciones Unidas como para promover el inicio de un proceso serio y formal de negociacin internacional tendente a la creacin de una instancia tal que gozara de la autoridad y la autonoma suficientes como para iniciar procesos judiciales por crmenes de la naturaleza antes descrita. Sin embargo, desde el final de la Segunda Guerra Mundial no se haban emprendido esfuerzos sistemticos dirigidos a la creacin de una instancia que persiguiera y juzgara los crmenes ms graves cometidos en el contexto de conflictos armados. El impulso inicial para este emprendimiento se le debe a la Cruz Roja Internacional, retomado por las ONG que fundaron la Coalicin para la creacin de la Corte Penal Internacional, las cuales se desempearon en forma excepcionalmente organizada y eficaz. Es as como en diciembre de 1948 la Asamblea General de Naciones Unidas, a travs de la Comisin sobre la Prevencin y el Castigo del Crimen de Genocidio, llama a la comunidad internacional a juzgar a los criminales de guerra por los tribunales penales internacionales
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RATNER, Steven R. y ABRAMS, Jason S: Responsabilidad por Atrocidades contra los Derechos Humanos en el Derecho Internacional. Nueva York: Oxford, 1997, p. 368.

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que tengan jurisdiccin e invita a la Comisin de Derecho Internacional (CDI) a estudiar la posibilidad de establecer un rgano judicial internacional para juzgar a las personas acusadas de genocidio. Mientras que la CDI elabor un borrador del estatuto a principios de la dcada de los aos cincuenta, la Guerra Fra detuvo estos esfuerzos y la Asamblea General los abandon hasta acordar una definicin del crimen de agresin y del Cdigo de Crmenes Internacionales. En junio de 1989, motivados en parte por un esfuerzo de luchar contra el trfico internacional de drogas y por la cada del Muro de Berln, Trinidad y Tobago revivi la propuesta ya existente del establecimiento de una CPI y la Asamblea General de la ONU le solicit a la CDI a retomar su trabajo de elaborar un estatuto de esta corte. Los conflictos de Bosnia-Herzegovina, Croacia y Ruanda a principios de los 90s y la comisin masiva de crmenes de lesa humanidad, crmenes de guerra y genocidio llevaron al Consejo de Seguridad de la ONU a establecer dos tribunales ad hoc temporales para juzgar a los individuos responsables de la comisin de estas atrocidades, resaltando de esta manera la necesidad de establecer una corte penal internacional permanente para dar respuesta eficaz en estos casos. En 1995, la CDI remiti un proyecto de estatuto para una corte penal internacional a la Asamblea General y recomend que una conferencia de plenipotenciarios fuera convocada para negociar el tratado a fin de promulgar el estatuto. La Asamblea General estableci un comit ad hoc sobre la Corte Penal Internacional para revisar el proyecto de estatuto, que se reuni en dos oportunidades en 1995. Ese mismo ao, el 10 de febrero de 1995, algunas organizaciones no gubernamentales de larga trayectoria en la defensa y promocin de los derechos humanos como Amnista Internacional y Human Rights Watch, junto al World Federalist Movement y otras veintids ONG, crearon la Coalicin Internacional de ONG por una Corte Penal Internacional, para trabajar en apoyo a la creacin de un tribunal que fuera justo, eficaz e independiente. Muy pronto se fueron sumando a esta Coalicin innumerables ONG de todas las regiones del mundo y de muchos sectores de la sociedad civil, especialmente los relacionados con los derechos humanos, los derechos de las mujeres y los nios, la paz, el derecho internacional, la asistencia humanitaria, los derechos

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de las vctimas y las creencias religiosas. Del seno de esta coalicin surgieron importantes aportes para el contenido de los estatutos elaborados por el Prepcom. Luego de considerar el informe del Comit, la Asamblea General de la ONU cre el Comit Preparatorio sobre el Establecimiento de la CPI con el cometido de preparar un texto borrador consolidado. De 1996 a 1998 se llevaron a cabo seis sesiones del Comit Preparatorio de la ONU en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, en las cuales las ONG aportaron su opinin a las discusiones y participaron en las reuniones, bajo el auspicio de la Coalicin de ONG por una CPI (CCPI). En enero de 1998, la Mesa y los coordinadores del Comit Preparatorio llamaron a una Reunin entre sesiones en Zutphen, Pases Bajos para consolidar tcnicamente y reestructurar los artculos del documento en un borrador final. Tomando como base el borrador del Comit Preparatorio, la Asamblea General de la ONU decidi llamar a la Conferencia Diplomtica de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional para finalizar y adoptar una convencin sobre el establecimiento de una CPI. La Conferencia de Roma se llev a cabo entre los das 15 de junio y 17 de julio en la ciudad de Roma, Italia, contando con la participacin en las negociaciones de 160 pases. La Coalicin de ONG sigui de cerca estas discusiones, distribuyendo informacin en todo el mundo sobre los desarrollos de la misma, facilitando la participacin de representantes de la sociedad civil y llevando a cabo actividades de manera paralela para ms de doscientas ONG. Luego de concluir las cinco semanas de negociaciones, 120 naciones votaron a favor de la adopcin del Estatuto de Roma de la CPI, siete naciones votando en contra (entre los cuales se encuentran los Estados Unidos, Israel, China, Irak y Katar), y 21 estados se abstuvieron. La Comisin Preparatoria (PrepCom) fue la encargada de completar todo lo pertinente en vas al establecimiento y el funcionamiento de la Corte, negociando los documentos complementarios, incluyendo las Reglas de Procedimiento y Prueba; los Elementos de los Crmenes y el Acuerdo de Relacin entre las Naciones Unidas y la Corte, as como las Reglas Financieras, el Acuerdo sobre los Privilegios e Inmunidades, entre otros.

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El 11 de abril de 2002, se lograron las 60 ratificaciones necesarias para que el Estatuto de Roma entrara en vigor. En una sesin especial de depsito conjunto por varias naciones signatarias, el tratado entr en vigor el 1 de julio de 2002. Hasta ahora lo han firmado 139 estados y cuenta a la fecha con 111 ratificaciones. Segn Glasius, la CPI puede considerarse una revolucin en el derecho internacional y en la conduccin de las relaciones internacionales por dos razones. La primera de ellas es que la CPI es un hito en el camino hacia el establecimiento de un orden legal internacional menos basado en la soberana de los estados y ms orientado a la proteccin de los ciudadanos de todos los pases frente a los abusos de poder. En segundo lugar, los aportes y el impulso de la sociedad civil global, en palabras de Glasius, en el proceso que condujo al establecimiento de la CPI ha sido prcticamente sin precedentes en las negociaciones de tratados internacionales. (Glasius, 2003).56 V.2. La coalicin de las ONG en la puesta en vigor del Estatuto de Roma. La campaa para establecer una CPI justa, independiente y efectiva llevada a cabo por un grupo creciente de ONG bajo el paraguas de la Coalicin se desarroll por ms de diez aos. La adopcin definitiva del Estatuto de Roma fue la culminacin de intensos esfuerzos de promocin, difusin, cabildeo y visibilidad y un nivel sin precedentes de comunicacin y cooperacin entre las ONG, as como entre estas, los gobiernos y la Secretaria General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Las ONG, a travs de un proceso de diplomacia paralela y complementaria fueron capaces de impulsar los temas de derechos humanos al interior de la agenda internacional de seguridad, participando activamente con sus aportes en todas las etapas del proceso de creacin de la Corte (Barrow, 2004)57. En febrero de 1995, un pequeo grupo de ONG que monitoreaban entonces los trabajos del debate de la Asamblea General de la ONU sobre la Comisin de Derecho Internacional, conformaron la Coalicin para la Corte Penal Internacional (CCPI), con el propsito principal de promover la creacin de una corte penal internacional justa y efectiva.
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GLASIUS, Marlies: How Activists shaped the Court, Global Civil Society Yearbook, 2003 p. 37. BARROW, Kristie. The Role of NGOs in the Establishment of the International Criminal Court, New York Univesity Press, Dialogue (2004) 2:1 pp 11-22.

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A finales de los ochenta y principios de los noventa, un grupo de ONG llevaba a cabo esfuerzos individuales y programas de apoyo al establecimiento de una corte penal internacional. En febrero de 1995, un grupo de veinticinco de ellas se reuni en el cuartel general del Movimiento Federalista Mundial en Nueva York y acordaron crear la Coalicin para la Corte Penal Internacional. Desde su momento inicial, la Coalicin se propuso reunir una serie de expertos en Derecho Internacional y desarrollar estrategias en temas legales y polticos relacionados con el Estatuto de Roma. Adems de ello, se estableci como objetivo impulsar la concienciacin y el apoyo entre las ONG que se ocupaban de temas diversos, como los derechos humanos en general, el derecho internacional, asuntos humanitarios y de justicia, paz internacional, temas religiosos, los derechos de las mujeres y de la infancia, temas parlamentarios y legislativos, entre otros. Promover la educacin y la concienciacin acerca de los objetivos de la CPI y acerca de las propuestas de la Coalicin. Facilitar el intercambio de documentacin y de informacin entre las ONG, los expertos y la Secretara General de la ONU acerca de las negociaciones de la CPI y el trabajo de los tribunales ad hoc, as como promover la discusin y el debate. Todo lo anterior fue muy importante ya que ONG con distintos objetivos y distintas reas de inters se reunieron y actuaron en forma cohesionada para cumplir una serie de objetivos, creando una red que le hara seguimiento y dara estmulos de diversa ndole al proceso de creacin de la Corte Penal Internacional. Pero no solamente esto sino que dieron aportes significativos en cada una de las etapas de ese proceso, desde la conformacin del Comit Preparatorio (PrepCom) hasta la Conferencia intergubernamental de Roma y la conformacin de la Asamblea de los Estados Partes. Este grupo promotor de ONG se estableci de manera informal en la forma de un Comit Directivo de la Coalicin conformado por Amnista Internacional, la Asociacin Pro Derechos Humanos, la Asociacin Europea de Estudiantes de Derecho, la Federacin Internacional de Ligas de los Derechos Humanos (Fdration International des Ligues des Droits de lHomme), Human Rights First, Human Rights Watch, la Comisin Internacional de Juristas (ICJ), No Peace without Justice, los Parlamentarios para la Accin Global 77

(Parlamentarians for Global Action); Rights and Democracy, Womens Caucus for Gender Justice y el Movimiento Federalista Mundial (World Federalist Movement). Los puntos focales de la Coalicin estn establecidos en cada una de las regiones del mundo apoyadas por coordinaciones regionales en Ciudad de Mxico, Buenos Aires, Argentina, Ciudad Quezn, Filipinas, Lagos, Nigeria, ciudad de Benn, en Benn; Bruselas, Blgica y Sana a, Yemen. Las organizaciones participantes estn distribuidas por todo el mundo. La responsabilidad del Secretariado es coordinar, facilitar y apoyar el trabajo de su membreca global en la consecucin de los fines de la Coalicin. Este trabajo se lleva a cabo a travs de las coordinaciones regionales, con el apoyo de un equipo profesional basado tanto en Nueva York, Estados Unidos como en La Haya, Pases Bajos. Los equipos regionales de la Coalicin incluyen la coordinacin de grupos a cargo de frica, Asia y el Pacfico, Europa, Amrica Latina y el Caribe, Medio Oriente y el Norte de frica. V.2.1. Dimensiones de la Gobernabilidad. Muestran la informacin acerca de los instrumentos de contacto gubernamental de la Coalicin y su campo de accin. Algunas de sus actividades fueron mantener reuniones con representantes gubernamentales y la comunicacin con funcionarios de Naciones Unidas y otros involucrados en las negociaciones del Estatuto. Las ONG participaron en el proceso de la CPI en una variedad de maneras. Estas pueden ser agrupadas en sentido amplio en tres reas: 1. Definicin de la agenda internacional; 2. Facilitacin del proceso de ratificacin a travs de organizacional; 3. El apoyo continuo al desarrollo de la Corte. Mientras que las delegaciones oficiales de los gobiernos se dividieron en 13 grupos de trabajo y negociaron los compromisos, ms de un millar de representantes de la Coalicin su experticia tcnica

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trabajaron para facilitar las negociaciones durante ms de cinco semanas. Asistieron a las sesiones, redactaron sus anlisis y documentos acerca de su posicin, as como documentos en reaccin a algunos procedimientos y resultados con los cuales no estaban de acuerdo, y aportaron procedimientos resumidos tanto para las ONG como para las delegaciones oficiales. Proporcionaron asesoramiento jurdico para muchas delegaciones nacionales, prestaron el servicio de traduccin y de interpretacin, organizaron y facilitaron la celebracin de reuniones para los medios de comunicacin internacionales, cooperaron con los equipos de prensa para publicar el diario de la conferencia y su boletn electrnico. La Coalicin igualmente coordin la participacin de diversos grupos y redes de ONG en reuniones y encuentros con gobiernos, especialmente con los miembros del Grupo de Pases Afines, propiciando reuniones regionales y temticas acerca por ejemplo de la justicia de gnero, nios y vctimas. En el mbito nacional, las ONG organizaron una gran cantidad de conferencias y reuniones por todo el mundo, contribuyendo sustancialmente a iniciar un debate global de especialistas acerca de la Corte y de la justicia internacional. Los gobiernos accedieron y utilizaron ampliamente los documentos facilitados por la Coalicin, dado el prestigio de los expertos que los redactaron en su nombre o bajo sus auspicios. La Coalicin entonces facilit el acceso de los delegados oficiales, tanto como el de otras ONG participantes no pertenecientes a ella, al manejo eficiente de la informacin y de los documentos, contenidos y conceptos relativos a la finalidad de la Conferencia, agilizando de manera notable el desarrollo de las discusiones. Esta estrategia de apoyo y educacin promovi el acceso de las ONG a los debates de la Conferencia. Desempe tambin la Coalicin actividades promocionales del Estatuto. Igualmente medi para la consecucin de acuerdos. Esta funcin la cumpli especialmente en la definicin y configuracin de algunos crmenes cubiertos por el Estatuto.

V.2.2. Dimensiones organizacionales

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Incluyen dos aspectos: su existencia y su operatividad. Segn estas dimensiones podemos entender su mbito geogrfico, base de apoyo, membreca, informacin financiera y el estatus legal de la Coalicin. Los equipos organizados por la Coalicin trabajan en diferentes aspectos de la Corte: su establecimiento, definiciones, el consentimiento de los estados; mecanismos de activacin y admisibilidad; principios generales, composicin y administracin; investigacin, penas, revisin, reparaciones y cooperacin. Los comits sectoriales de la Coalicin asumieron la responsabilidad de la implantacin de normas y polticas de procedimiento. (Glasius, 2005). Dimensiones estratgicas Establecen lo que la Coalicin espera conseguir en el mbito de las dimensiones organizacionales y de gobernabilidad. 1. Compendio de ratificacin e implementacin: incluye herramientas regionales y nacionales tales como muestras o ejemplos de la legislacin que se promulga a medida que los pases signatarios avanzan en el proceso de ratificacin e implementacin del Estatuto. 2. Un compendio de implementacin: diseado para apoyar a las ONG en sus campaas de promocin de la CPI e incluye herramientas para llevar a cabo una serie de actividades de visibilidad como la formacin de redes de trabajo, organizar ruedas de prensa, la planificacin de eventos pblicos y actividades de cabildeo y negociacin frente a los gobiernos y otros actores de inters. Incluye informacin bsica acerca de cmo incorporar una estrategia de medios en las campaas de promocin y visibilidad. 3. Instrumentos para la educacin al pblico: incluye instrumentos de propaganda masiva tales como videos, avisos de servicio pblico, presentaciones y otros elementos. La coalicin ha sido la fuente ms prolfica de informacin en lnea sobre el proceso de establecimiento de la CPI, destacando su propia pgina web como fuente confiable de informacin y consulta.

V.2.3. Dimensiones de resultado

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Estn concebidas para demostrar los efectos de las actividades de la Coalicin. Son importantes para determinar la capacidad de la Coalicin en la consecucin de sus objetivos. Incluyen un conjunto de factores producto del trabajo organizacional y el entendimiento de cmo la Coalicin mantiene sus relaciones con los actores pertinentes a la consecucin de sus fines. Estas dimensiones se relacionan con la forma en que la Coalicin desempea su rol como proveedora de servicios, tanto a su membreca como a actores externos (Weiss y Gordenker, 1995)58. Por otra parte, Qu anim a los estados a colaborar activamente, muchas veces impulsados por el trabajo de promocin y visibilidad de la Coalicin? Segn Axelrod, tres son las dimensiones situacionales que afectan la propensin de los actores a cooperar, a saber, intereses mutuos, la sombra del futuro y el nmero de actores (Axelrod y Keohane, 1985)59. En este sentido, el xito que tuvo la Coalicin en establecer en la agenda internacional la importancia de contar con una instancia judicial que juzgara los crmenes ms graves, cometidos en nombre de algn estado o a ttulo individual, se vio impulsado en parte por la crisis en Yugoslavia, la cual moviliz a la opinin pblica internacional. La Coalicin coordin la participacin de las 236 ONG participantes en la Conferencia de Roma, dividiendo las actividades por reas de experticia. No solo las actividades relacionadas con los procesos formales de la Conferencia, sino igualmente las actividades de visibilidad, promocin, cabildeo, distribucin de informacin y aun las de negociacin con los representantes gubernamentales. Las manifestaciones de calle fueron coordinadas por Amnista Internacional y No Peace without Justice (No Hay Paz sin Justicia). Las conferencias y notas de prensa, as como los detallados boletines informativos fueron preparados por doce equipos de trabajo dependientes del Comit Directivo de la Coalicin.

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GORDENKER, Leon y WEISS, Thomas G: Pluralizing Global Governance: NGOs, the UN and Global Governance.Analytical Approaches and Dimensions, 1995, pp.17-50.
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AXELROD, Robert; Robert O. Keohane: Achieving Cooperation under Anarchy: Strategies and Institutions; World Politics, Vol. 38, No. 1. (Oct., 1985), pp. 226-254.

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Por otra parte, la representacin de la Coalicin fue no solo la ms numerosa, sino quizs la ms influyente de la Conferencia. La Coalicin organiz reuniones semanales entre los representantes gubernamentales, expertos y representantes de las ONG participantes en la Conferencia. Todas las regiones del mundo estuvieron representadas por ONG pertenecientes a la Coalicin, que se organizaron en comits, en particular alianzas continentales provenientes de Amrica Latina, Asia y frica. Estos comits regionales de las ONG se formaron durante las reuniones del Comit Preparatorio de las Naciones Unidas cuya misin era la elaboracin de un borrador del Estatuto, entre 1996 y 1998. El objetivo inicial de estos comits era asegurar la inclusin de la perspectiva de las distintas organizaciones participantes durante el proceso de negociacin para la aprobacin definitiva del Estatuto. Todos estos comits proveyeron a la Conferencia de insumos fundamentales en la estructuracin del texto definitivo del Estatuto. La Coalicin logr desde el primer momento posicionarse como una fuente imprescindible de informacin y gua, apreciada en forma notable por los representantes gubernamentales. Asumi el liderazgo intelectual de la Conferencia. Circul y promovi documentos, tanto como la investigacin acuciosa de los temas tratados. Los grupos pequeos demostraron mayor eficacia en la formacin de redes y coaliciones, equipos de trabajo y en la difusin de informacin. La integracin de estos pequeos grupos de trabajo, que incluy a los representantes gubernamentales, fue la oportunidad precisa para desarrollar una relacin cercana, cara a cara, propicia a la sensibilizacin sobre los temas de inters de la Coalicin y su promocin eficaz. A travs de este trabajo en los grupos ms pequeos, la Coalicin fue incrementando su influencia en la redaccin del texto definitivo del Estatuto. Las ONG llegaron a convertirse en socias de los gobiernos durante el proceso de negociacin formal del Estatuto, debido al rol consultivo que cumplieron durante todo el proceso. En todo momento las ONG participantes en la Coalicin presentaron sus opiniones y posiciones, con el objetivo de ayudar a los gobiernos a lograr una comprensin amplia y suficiente del cometido del Estatuto. En cambio, la 82

Coalicin en su particular entidad, mantuvo en todo momento una actitud de neutralidad frente a las discusiones y negociaciones, sin asumir posiciones. Esto con la finalidad de mantener la pluralidad de ideas y objetivos de sus miembros, as como la solidaridad y el sentido de cuerpo entre ellos. V.3. Trabajo de las ONG para la creacin de la Corte Penal Internacional Como se mencionara previamente, veinticinco ONG con actuacin internacional conformaron una coalicin para promover entre los estados miembros de la ONU la idea de la creacin de la Corte Penal Internacional, que se encargara de juzgar los crmenes ms atroces cometidos por individuos o por grupos polticos o militares durante conflictos blicos o en tiempos de paz. Estos crmenes estn agrupados bajo las categoras de agresin, crmenes de guerra y crmenes contra la humanidad. La Corte tendra jurisdiccin en cuanto a crmenes cometidos en conflictos civiles e internacionales. En los tiempos modernos, muchos de estos crmenes han sido motivados por razones de discriminacin tnica o racial, o de gnero. Al menos las tres ONG mencionadas como promotoras de la Coalicin (Amnista Internacional, Human Rights Watch y la Comisin Internacional de Juristas) haban tenido hasta ese momento una extensa experiencia internacional, ganada en arduas negociaciones y aun en enfrentamientos con gobiernos acusados de violaciones masivas a los derechos humanos. En el transcurso de ese mismo ao, 1995, la Coalicin recin formada propicia una reunin con un grupo de pases que haban formado a su vez un grupo para la promocin de la idea de creacin de la Corte. Este grupo se llam Grupo de Pases en Desarrollo de Ideas Afines, o en ingls LikeMinded Group (LMG). En esta reunin se acuerda una serie de lineamientos estratgicos que guiaran el trabajo comn de ambos grupos en la promocin internacional de la CPI. Especficamente, se divide la Coalicin en varios grupos de trabajo ad hoc, de la manera siguiente: Presupuesto y Finanzas, Sede de la CPI (mediante un acuerdo con el gobierno de los Pases Bajos, logrado en un tiempo muy breve); Infancia, Comunicaciones, Difusin y Relaciones (Communications and Outreach, en el sentido de un esfuerzo concertado y consistente dirigido a tomar contacto con pblicos diversos, previamente identificados); Acuerdos de Cooperacin y su cumplimiento; Crimen de Agresin, Justicia de Gnero, 83

Representacin Legal, Reclutamiento del Personal de la CPI (elaboracin de perfiles y del cuestionario de evaluacin para las candidatas y candidatos a formar parte de la CPI); Conferencia de Revisin, Plan Estratgico y el Fondo de Apoyo a las Vctimas. El objetivo clave de los equipos es ayudar a coordinar y orientar la participacin de las ONG miembros en problemas particulares, y facilitar la divisin eficiente del trabajo entre expertos de las ONG. La mayora de equipos tienen un lder designado y un punto focal con la Secretara de la CCPI, cuyo rol es ayudar a coordinar el trabajo. Los equipos operan segn principios de colaboracin y transparencia, respeto a la diversidad, mandatos especficos y la independencia de sus miembros. Los equipos monitorean y hacen seguimiento de la evolucin de factores clave relacionados con su esfera especial de inters y recomiendan las estrategias a ser consideradas por la Coalicin en su conjunto o por miembros individuales de esta. El trabajo concertado y sistemtico de las ONG de la Coalicin contribuy en forma importante a dar trasparencia al proceso de discusin y negociacin del Estatuto. V.3.1. Actividad meditica Durante todo el tiempo que duraron las negociaciones sobre la Corte en la conferencia de Roma entre los meses de junio y julio de 1998, hubo tres equipos encargados de difundir noticias acerca de las actividades de las delegaciones, temas de la agenda, posibles puntos de conflicto y cual era la posicin de la Coalicin en ellos. En distintos momentos del da, estas noticias eran enviadas a ms de cuatro mil direcciones de correo electrnico de las ONG, grupos sociales y activistas individuales que apoyaban o le hacan seguimiento al proceso de negociacin. Este solo hecho logr una difusin mucho ms amplia del desarrollo de la Conferencia, aunque sera exagerado sugerir que la poblacin mundial era consciente de las negociaciones de un tribunal penal internacional, la participacin de la sociedad civil mundial logr sensibilizar mucho ms all del pequeo crculo de diplomticos que se ocuparon profesionalmente de la aprobacin del Estatuto (Glasius, 2003).

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V.3.2. Financiacin Una parte importante de la financiacin solicitada por la Coalicin se destin a incorporar una cantidad mayor de expertos acadmicos y de ONG del Sur Global a las negociaciones en Nueva York y Roma. Asimismo, varios pases, incluyendo Bosnia, Trinidad y Tobago, Sierra Leona, Senegal, Burundi y el Congo, se apoyaron en un programa de asistencia tcnica de la ONG No Peace Without Justice para aumentar el tamao y la experticia de sus delegaciones. Por lo tanto, la actuacin de la sociedad civil global, en el marco de la Coalicin, contribuy a fortalecer la participacin en las negociaciones oficiales de representantes gubernamentales de los pases pequeos y pobres, as como expresiones de su sociedad civil. V.4. El estatus especial de la Cruz Roja Internacional Podra discutirse la opcin de asignarle a la Cruz Roja Internacional el estatus de ONG con actuacin internacional, ya que su condicin jurdica particular, como institucin internacional reconocida por los estados para cumplir un rol especfico en la observancia de un conjunto de tratados internacionales vinculantes para sus estados signatarios, la distingue del resto de las ONG con actuacin internacional, y aun de las que participaron en la promocin del Estatuto de Roma, caso de Amnista Internacional o Human Rights Watch, por mencionar solo dos. Sin embargo, el hecho de que su composicin en modo alguno se vea afectada por la intervencin directa o indirecta de los estados, dado su estricto principio de independencia, contenido en el artculo 1 de los Estatutos del Comit Internacional de la Cruz Roja, hace que la agrupemos provisionalmente bajo la categora de ONG con actuacin internacional. Y de este principio de independencia se sigue el principio de neutralidad absoluta, que es la garanta de imparcialidad que facilita y legitima la participacin de la Cruz Roja en las labores humanitarias durante conflictos armados. Su origen histrico y su estatus legal en la jurisdiccin nacional suiza, por otra parte, la refiere como una asociacin civil (artculo 60 y subsiguientes del Cdigo Civil suizo). V.5. La Definicin de los Crmenes de Guerra 85

La definicin de los crmenes de guerra utilizada en el Estatuto de Roma es prcticamente idntica a la que aparece en los convenios de Ginebra y sus protocolos adicionales. Hace referencia asimismo a las violaciones graves de estos instrumentos internacionales. Observaciones en el artculo 8 del Borrador de Estatuto En un documento presentado por el Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR), a solicitud de la Comisin Preparatoria del Estatuto de Roma, el CICR formula una recomendacin a propsito de la redaccin del artculo 8 del Borrador de Estatuto, relativa al uso de la palabra prolongado (protracted violence), en referencia a la calificacin de los conflictos armados. El CICR observ que la inclusin del trmino prolongado en ese contexto pareca redundar en tanto que la violencia prolongada es un elemento constitutivo de los conflictos armados, independiente de su carcter internacional. La PrepCom, por su parte, haba sustituido la expresin violencia prolongada por la de conflicto prolongado. Esta recomendacin fue acogida por la PrepCom, suprimiendo el trmino prolongado en la calificacin de los conflictos armados de carcter interno. Esta supresin se produjo en el literal b del mencionado artculo del Estatuto. Asimismo, en cuanto a la calificacin de los conflictos armados internos, en el literal c del Prrafo 2, artculo 8, el CICR recomend la definicin de criterios objetivos para la calificacin y distincin de los conflictos armados internos con respecto a otro tipo de situaciones violentas, no necesariamente calificables como tales. Esta recomendacin fue recogida en el literal d, del artculo 8. El objeto de negociacin durante la Segunda PrepCom fueron los Crmenes de Guerra, delitos que se establecen asimismo en el artculo 8 del Estatuto. En ella, se prosigui con el debate sobre algunas disposiciones del Art. 8 (a) del Estatuto -que no pudo concluirse durante la primera PrepCom, centrndose esta vez la atencin en los literales (b) y (c) del Art. 8. La discusin tuvo lugar en sesiones formales e informales a lo largo de tres semanas. El debate se organiz de acuerdo con una serie de compendios de los crmenes de guerra: 86

1. Disposiciones relativas al Derecho Humanitario y a los derechos humanos, contenidas en el Art. 8 (2) (c) y en los literales (b) (x), (xxi), (xxii), y (b) (viii), (xiii), (xvi), y (b) (xiv), (xv), (xxvi) del Estatuto. 2. Las disposiciones del llamado "derecho de La Haya", en el Art. 8 (2) (b) (vi), (vii), (xi) y (xii). 3. Las normas relativas a la conducta durante las hostilidades", regulada en el Art. 8 (2) (b) (i), (ii), (iii) y (b) (iv), (v), (ix), (xxiv), y (b) (xxiii), (xxv). 4Las normas relativas a las "Armas", segn lo dispuesto en el Art. 8 (2) (b) (xvii), (xviii), (xix), (xx). El calendario prevea la discusin del primer compendio en la primera semana, ocupndose de las normas del Derecho de La Haya por un da, as como el abordaje de las disposiciones acerca del uso de las armas y el segundo compendio durante la segunda y tercera semanas. Los delegados en la Conferencia publicaron seis documentos finales sobre los temas previamente incluidos en los compendios, una compilacin de propuestas sobre el crimen de agresin, junto con otros documentos y textos informales. Por otra parte, al no agotarse a tiempo el programa planteado originalmente, se pospuso la discusin acerca de los compendios restantes para la siguiente sesin preparatoria, entre noviembre y diciembre de 1999. Los debates acerca de la definicin de las violaciones graves a los Convenios de Ginebra contenidas en el artculo 8 (a) del Estatuto que haban comenzado en la primera PrepCom fueron concluidos y sus conclusiones fueron publicadas en el Compendio No. 4 (PCNICC/1999/WGEC/RT.4)60. V.6 Aportes relativos a la Justicia de Gnero Hablando en particular del equipo dedicado a la Justicia de Gnero dentro de la Coalicin, este se encarg de garantizar en principio que el Estatuto de Roma incluyera amplias salvaguardas de los derechos de las mujeres. El Estatuto es, producto de este trabajo de las ONG, el primer tratado internacional en identificar crmenes cometidos contra las mujeres como crmenes de lesa humanidad, crmenes de guerra y, en ciertas circunstancias, En lnea: http://untreaty.un.org/cod/icc/prepcomm/julaug/docs2nd.htm. Consultado el 27-05-2010.
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genocidio. Fueron las ONG de Mujeres participantes en este grupo de trabajo las que elaboraron un compendio exhaustivo de las situaciones que podan definirse como crmenes perseguibles dentro del Estatuto de Roma, teniendo en particular a las mujeres como vctimas, y formularon las recomendaciones que fueran finalmente incluidas en el texto definitivo del Estatuto, asegurando la inclusin de las salvaguardas de los derechos de las mujeres. El Estatuto entonces reconoce la violacin, la esclavitud sexual, la prostitucin forzada, el embarazo forzoso, las esterilizaciones forzadas, las persecuciones basadas en el gnero, el trfico de personas, en particular de mujeres y de nios, y la violencia sexual como crmenes bajo su jurisdiccin. En cuanto al procedimiento de proteccin de las vctimas, se incluyeron diversos mecanismos de proteccin dirigidos sobre todo a favor de las mujeres, como por ejemplo, las reglas sobre el Procedimiento y las evidencias, que ofrecen especial proteccin a quienes hubieran sido vctimas de violencia sexual o de gnero. Estas reglas obligan a la Corte a proteger la seguridad personal y el bienestar tanto fsico como psicolgico, la dignidad y la privacidad de las vctimas y testigos, especialmente si son mujeres, y/o cuando el crimen hubiera incluido violencia sexual o de gnero. Tanto el Estatuto como las Reglas establecen una Unidad de Vctimas y Testigos para ofrecer proteccin, seguridad, consejera y otros tipos de asistencia. La Corte igualmente puede establecer medidas para proteger a las vctimas durante el juicio y los procedimientos prejudiciales. Tambin se requiere que la Corte sea vigilante en el control de los interrogatorios a vctimas y testigos mujeres, en particular en evitar el acoso o la intimidacin en su contra, especialmente en casos de violencia sexual. V.6.1 Equipo de Expertas en la Violencia Sexual y de Gnero El Estatuto requiere que la Fiscala de la CPI designe como asesoras a personas con experticia legal en violencia sexual y de gnero, y que la Unidad de Vctimas y Testigos, que debe ser alojada en la sede de la CPI, incluya un equipo experto en atencin a los traumas relacionados con los crmenes sexuales.

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V.6.2. Las Reglas sobre la Evidencia para Proteger a las Vctimas de Violencia Sexual Estn Reglas fueron diseadas para proteger a las vctimas de violencia sexual frente a la posibilidad de ataques intrusivos o que pudieran provocarles daos en su sexualidad o credibilidad. Segn estas Reglas, la Corte no puede admitir evidencia que se base en la presunta conducta sexual previa o posterior de la vctima o de las comparecentes como testigos. Tampoco puede requerir la comprobacin de testimonios relativos a la violencia sexual. Delinean principios para orientar a la Corte en el manejo de los casos de violencia sexual, estableciendo muy claramente que no se puede inferir el consentimiento de la vctima cuando el perpetrador tom ventaja de un medio geogrfico coercivo (como un centro de detencin, por ejemplo) y requieren procedimientos especiales para presentar evidencia del consentimiento en actos de violencia sexual. V.6.3. Equidad de Gnero en la Eleccin de los Jueces y de las Juezas El Estatuto tambin requiere de los estados que al momento de elegir a los jueces miembros de la CPI, tengan en cuenta la necesidad de una representacin justa de jueces y juezas de la Corte (ntese que dice justa y no equitativa, lo cual hubiera asegurado una real representacin de gnero en la composicin de la Corte), y requiere que tanto la Fiscala como la Registradura hagan lo propio en sus respectivos procesos de seleccin y reclutamiento de personal.

V.7. Procedimiento ante la Corte

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El texto propuesto

originalmente por la Comisin de Derecho Internacional y que

constituy la base para las negociaciones iniciales de la Conferencia, prevea solo dos formas de iniciar la investigacin de presuntos crmenes perseguibles en el Estatuto. Una de ellas era la posibilidad de los estados de incoar una denuncia, alegando la comisin de un crimen, y la otra consista en la capacidad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de referir una cuestin a la Corte. Segn ese esquema primigenio, el Fiscal de la Corte no poda iniciar ninguna investigacin de manera autnoma. El primer mecanismo, la denuncia de los estados se haba demostrado su inoperatividad en varios tratados internacionales vigentes y la opcin del Consejo de Seguridad hubiera politizado en forma tal el mecanismo de denuncia que lo hubiera hecho asimismo inoperante a los efectos prcticos, conduciendo quizs a una Corte paralizada por su alto grado de politizacin, al ser capaz de procesar solamente los casos que hubieran recibido el voto unnime en el Consejo de Seguridad para tal fin. Esta hiptesis anim entonces a la Coalicin a proponer una tercera opcin, finalmente aprobada, que consisti en defender la absoluta autonoma del Fiscal de la Corte en decidir los casos que recibira para su procesamiento. Otro de los roles cumplidos por la Coalicin ha sido hasta ahora el monitoreo cercano de los conflictos blicos internacionales para dar cuenta de posibles violaciones al Derecho Internacional Humanitario y llamar la atencin mundial sobre ellas. V.8. Participacin de las Vctimas en los Procedimientos Tanto el Estatuto como las Reglas sobre la Evidencia para Proteger a las Vctimas de Violencia Sexual facilitan y promueven la participacin directa de las vctimas en los procedimientos de la Corte. Las vctimas pueden expresar sus puntos de vista, de acuerdo con el Estatuto y las Reglas, dndoles la oportunidad de relatar sus historias, aun si no son llamadas a dar testimonio. Esto permite que las vctimas, sobre todo si son mujeres, sean escuchadas en un contexto internacional diseado para su proteccin ms amplia.

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V.9. Algunos elementos que explican el rol asignado a las ONG en la preparacin del Estatuto de Roma V.9.1. El prestigio institucional y la experticia tcnica En el caso de la Cruz Roja Internacional, esta es el referente ineludible en materia de Derecho Internacional Humanitario (DIH) ya que no solamente desarroll los convenios de Ginebra, que son el marco jurdico internacional del DIH, sino que les hace seguimiento en forma oficial, dado su estatus. Era entonces inevitable que se le asignara el rol de preparar la definicin de los crmenes perseguibles por la CPI. Estos dos elementos, el prestigio institucional y la experticia tcnica son complementarios entre s. Amnista Internacional y Human Rights Watch, entre las promotoras principales de la Coalicin, son dos de las ONG mejor conocidas y apreciadas. Gozan de estatus consultivo ante el Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC) y en tanto que titulares de tal condicin, facilitaron en gran medida a travs de la Coalicin el trabajo tanto con los equipos tcnicos de Naciones Unidas como con los representantes gubernamentales. Comportamiento estratgico de la Coalicin. V.9.2. La especializacin de las funciones al interior de la Coalicin. Los equipos formados al interior de la Coalicin se especializaron en el objetivo del establecimiento de normas y de polticas. Como se mencion previamente, los comits (caucus) se especializaron en temas tales como el de la Iniciativa de las Mujeres para la Justicia de Gnero, el Grupo de Trabajo para los Derechos de las Vctimas, el Comit (Caucus) sobre la Fe; el Comit sobre la Jurisdiccin Universal y los Comits sobre la Infancia y la Paz. Todos estos comits se reunieron peridicamente en la sede de la Coalicin en Nueva York, o en La Haya. V.9.3. La disciplina de las instancias participantes en la Coalicin.

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Las ONG que forman la Coalicin en todo momento asumieron su rol con un sentido slido del compromiso. El entrenamiento constante por parte de los grupos tcnicos de la Coalicin, dirigido a subsanar limitaciones puntuales; el monitoreo de los resultados y el apoyo tcnico oportuno para subsanar dichas limitaciones se extendi igualmente a funcionarios pblicos clave en el proceso nacional para la ratificacin del Estatuto. Este trabajo se intensific sobre todo durante la Conferencia, al organizarse reuniones diarias de seguimiento y anlisis de las discusiones de la Conferencia. El alto nivel organizativo demostrado por la Coalicin, su eficiencia operativa a pesar de su gran tamao (debido a la concentracin de la gerencia de la Coalicin, con base en la especializacin de las funciones) gener la empata de los gobiernos participantes. Los recursos tcnicos de la Coalicin y su rol en la distribucin de la informacin, en la provisin de personal tcnico para el desarrollo del trabajo con los gobiernos, facilit la comprensin de estos acerca de los temas involucrados y los fines del Estatuto. Uno de los esfuerzos ms importantes de la Coalicin durante la Conferencia fue la recoleccin, organizacin y distribucin de informacin estadstica. La informacin estadstica distribuida por la Coalicin influy en forma decisiva la propuesta de compromiso sobre la redaccin definitiva del Estatuto. De acuerdo con Glasius, algunas delegaciones gubernamentales expresaron su aprecio por el valor de la informacin provista por la Coalicin, asignndole una importancia clave en el desenvolvimiento eficiente de su trabajo y en su comprensin de las dimensiones involucradas en el anlisis de los temas, as como en su capacidad poltica para definir las lneas estratgicas de la Conferencia. V.9.4. La horizontalidad en la difusin de la informacin Desde su creacin en 1995, la Coalicin se propuso actuar en una forma lo ms descentralizada posible. Con un flujo eficiente de toda la informacin que requirieran las ONG de alcance nacional, las cuales, organizadas en redes nacionales y regionales, difundieron ampliamente toda informacin relativa al Estatuto de Roma e impulsaron su firma y ratificacin. La capacidad que tuvo la Coalicin de conseguir inicialmente el apoyo de ciertos estados, de los medios internacionales de comunicacin (estimulado por la amplia difusin de conflictos blicos que conmovieron a la opinin pblica mundial, como 92

el de Yugoslavia) y la relacin operativa con el personal tcnico de los rganos del sistema de las Naciones Unidas, que tena ya una considerable tradicin de relaciones y de apoyo casi irrestricto a las ONG, fueron elementos decisivos en el xito de la Coalicin.

VI. Conclusiones

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Ms all de la obvia conclusin de que la gobernabilidad internacional ya no es campo exclusivo de los estados nacionales, este anlisis pretendi sobretodo dar cuenta de algunas estrategias utilizadas en forma exitosa por las ONG para incidir en diferentes grados y maneras en la preparacin, en la ejecucin y en el monitoreo de la agenda global. Esta incidencia no sigue un curso histrico lineal, es decir, no se trata solo de avances. Se ha tratado algunas veces de retrocesos en cuanto a la consecucin de los objetivos planteados inicialmente por las ONG, cual fue en parte el caso de Durban, pero es innegable que en la actualidad esta participacin de las ONG en la formulacin y ejecucin de la agenda global, es un elemento ineludible en el anlisis de dicha agenda. Un punto clave en la capacidad de las ONG, y en general de la Sociedad Civil, de influir en la agenda internacional parece ser su capacidad de establecer y respetar acuerdos sobre ciertos temas en particular y su capacidad de organizarse en redes transnacionales, a partir de la clara definicin de esos acuerdos y objetivos. El caso del enfoque de gnero, el de la prohibicin cada vez ms amplia de la fabricacin, comercializacin y el uso de las minas anti personas (Convencin de Ottawa) y la definicin casi unnime de ciertos crmenes de lesa humanidad, por mencionar solo algunos ejemplos, demuestran la importancia de compartir una conviccin acerca de algn tema en particular y del compromiso que se asume a partir de esa identificacin. Este elemento pareciera a su vez reducir el grado de incertidumbre acerca de las posibilidades de intervencin exitosa de las ONG en la gobernabilidad internacional, especficamente acerca de las actividades y los roles que les permiten influir en forma real en sus procesos. La capacidad de algunas ONG (con actuacin internacional, en particular) de proponer exitosamente temas y acuerdos de alcance global se vio ejemplificada sobretodo en el caso de las negociaciones para la erradicacin de las minas anti personas, que resultaron finalmente en la Convencin de Ottawa, y en el caso objeto principal de este anlisis, la formulacin del Estatuto de Roma. Esto concuerda con las propuestas de Robert Keohane y Robert Axelrod en el sentido de que los estados pueden superar los problemas planteados por la aparente anarqua de las relaciones internacionales para obtener los beneficios de la cooperacin, a travs del establecimiento de instituciones y regmenes internacionales. Aqu se plantea, en el sentido de Keohane, como las ONG con actuacin internacional 94

contribuyen al diseo y desarrollo de esos regmenes internacionales (Keohane y Nye, 1997).61 Luego, la experiencia de la creacin de la CPI tambin ilustra la relacin entre la elaboracin de normas internacionales y la participacin de la sociedad civil. Ello, por el hecho de que no solo participaron en su formulacin, sino que actualmente esta participacin se mantiene vigente mediante la actividad de diversos grupos de trabajo creados para analizar posibles enmiendas al Estatuto, entre estas algunas que haran posible la participacin de ONG en la investigacin de los crmenes sujetos a la jurisdiccin de la Corte. Este logro, en un ambiente internacional donde no todas las condiciones estn dadas a favor de conceder espontneamente este rol a las ONG, por mucho prestigio del cual puedan hacer alarde, no es poco. Sin embargo, se puede prever que la relacin de trabajo entre las ONG y otros actores no estatales por un lado- y los estados, por el otro lado, seguir siendo compleja y algunas veces tensa, con agendas encontradas y no necesariamente complementarias o coincidentes. Pero lo que s es cierto, es que las ONG llegaron para quedarse y la Corte Penal Internacional es uno de sus baluartes.

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