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MUNICIPIO INDGENA:

ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

Autor: Mario Galindo Soza

Editor: CEBEM Depsito Legal: 4 - 1 - 1958 - 08

Impreso y diagramado en: Imprenta de encuentro (591-2) 2224987 - dencuentro@entelnet.bo La Paz - Bolivia 2008

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

1. 2.

PRESENTACIN ..................................................................................................................5 ANTECEDENTES .................................................................................................................7 2.1. La Participacin Popular...........................................................................................7 2.2. La Ley del Dilogo y el Municipio Indgena............................................................8

3.

EXPERIENCIA DE MUNICIPIOS INDGENAS.......................................................................13 3.1. Experiencias previas. La planificacin participativa indgena en los Distritos Municipales Indgenas: los Planes de Desarrollo Distrital Indgena (PDDIs) ............................................................13 3.1.1. La experiencia de Raqaypampa y las propuestas desde el Distrito Municipal Indgena a la Asamblea Constituyente .....................................16 3.1.2. El Municipio Indgena de Jess de Machaca.............................................19 3.1.3. El Municipio Indgena de Urubich...........................................................21 3.1.4. El Municipio de San Antonio de Lomero .................................................21 3.2. Balance y perspectivas de la experiencia de Distritos Municipales Indgenas .......................................................................21

4. 5.

ANLISIS DE NORMATIVAS EXISTENTES ...........................................................................23 MUNICIPIO INDGENA Y TERRITORIALIDAD INDGENA.....................................................27 5.1. Lo indgena en lo urbano.......................................................................................29 5.2. Lo indgena en lo rural ..........................................................................................35

6.

LA CONCEPCIN INDGENA DEL ESTADO .........................................................................41 6.1. Lo indgena en el mundo estatal/municipal...........................................................43 6.2. Lo indgena en la gestin pblica..........................................................................47

7.

PROPUESTAS DE DISEO DE MUNICIPIO INDGENA..........................................................49 7.1. Diferenciacin de los municipios segn su organizacin territorial indgena.......................................................................50 7.2. Propuesta CENDA ................................................................................................51 7.3. Propuestas de Tierra ..............................................................................................52 7.4. El Municipio Indgena como parte del rgimen autonmico indgena segn el Pacto de Unidad de Pueblos Indgenas, originarios, campesinos y colonizadores, que se llev a la Asamblea Constituyente. ................................................................................53

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7.5. Problemas y limitaciones del modelo municipal vigente para proyectarlo a un modelo de autonomas indgenas .......................................54 7.6. Sobre el Municipio Indgena Originario Campesino ............................................55 7.7. Municipios Indgenas Originarios Campesinos: Antecedentes histricos y contexto poltico de la propuesta.................................56 7.8. Propuestas de Polticas Pblicas Municipales Indgenas ......................................58 7.9. Propuestas de Control Social Municipal Indgena ................................................60 8. 9. ALGUNAS RECOMENDACIONES ........................................................................................65 VIABILIDAD DEL MUNICIPIO INDGENA Y DE LA INSTITUCIONALIDAD DEL GOBIERNO MUNICIPAL INDGENA ............................................................................71

Bibliografa ..............................................................................................................................75 Anexo 1: Gobierno local comunitario en Jess de Machaka Apuntes para convertir el Gobierno Municipal En Gobierno de Ayllus y Comunidades ...................................................................83 Anexo 2: Municipios Indgenas - Originarios .........................................................................99 Anexo 3: Documentos Constitutivos del Municipio Indgena de Jess de Machaca ............107 Anexo 4: Documentos Constitutivos del Municipio Indgena de Urubich ..........................113 Anexo 5: Anlisis del Proyecto de Constitucin Poltica del Estado Aprobado en Oruro en Relacin al Tema del Municipio Indgena .........................................117 Glosario de Siglas ..................................................................................................................123

1.

PRESENTACIN

La importancia del tema del municipio indgena est en que es una modalidad de gestin territorial que debe ser rescatada y puesta en primera lnea del debate, puesto que se trata de quizs la mejor opcin de ordenamiento territorial, con relacin a la gestin territorial indgena. La temtica del Municipio Indgena ha cobrado gran actualidad a partir de la insercin de las Autonomas Indgena originario campesinas en el texto del proyecto de Constitucin Poltica del Estado aprobado en Oruro el 15 de diciembre pasado. Es necesario recordar que el artculo 5 de la Ley del Dilogo legaliza la existencia de Municipios Indgenas, en el marco de la Ley de Participacin Popular de 20 de abril de 1994. La Ley INRA dispone la constitucin de Tierras Comunitarias de Origen (TCOs), para que los Pueblos Indgenas se enmarquen en aquellas tierras (no territorios), las que histricamente fueron de su uso y su hbitat. Para ello, el Estudio de Necesidades Espaciales (ENE), era el instrumento que determinaba este radio, debiendo establecer cul era el tamao de la tierra que una etnia o pueblo indgena haba ocupado histricamente y cul el que necesitaba para su hbitat y preservacin de sus usos y costumbres y sobrevivencia como pueblo indgena. La Ley INRA, en su aplicacin, haba delimitado alrededor de 36 TCOs, y tena 182 solicitudes en proceso, al 31 de diciembre de 2007. Cabe preguntarse si no es la TCO la base de esta autonoma indgena originario campesina1 De ser as, la Tierra Comunitaria de Origen sera la base de un territorio indgena denominado Autonoma Indgena Originario Campesina. Esto es muy posible en tierras bajas, es decir, en la Amazonia y en el Chaco, donde las TCOs se han concedido en mayor nmero y extensin. En tierras altas, es decir, en el altiplano y valles, se tiene dos pueblos indgenas mayoritarios: el aymara y el quechua (de hecho, ellos mismo prefieren denominarse originarios y no pueblos indgenas). En este caso, la experiencia de los cantones, primero, donde la designacin del agente cantonal usualmente fue concertada o al menos conocida por la comunidad originaria, es una representacin poltico-territorial que cohabita con la autoridad originaria (Mallku, Jilakata, Jilanko, Segunda Mayor, Mama Tajlla, e incluso, en casos aislados, Amauta). Con la instauracin de la Participacin Popular, se dio lugar a la creacin del Municipio Indgena, considerando que el territorio municipal tiene una extensin que permite albergar a ms de una comunidad indgena o pueblo indgena en muchos casos. Si bien hay estas dos identidades (aymara y quechua) que abarcan ms de un Municipio y departamento, tambin es cierto que al interior de los aymaras y quechuas hay parcialidades e identidades diferentes. En el caso aymara: los pacajes, los carangas, los omasuyus, los larecajas; por mencionar los ms conocidos; en el caso quechua: los qaqachaqas, los laimes, laime puraca, los chullpas, los tayaquiras, los tacopayas, los tapacaris, etc.; y en otras etnias relacionadas,
1 Xavier Alb recuerda en una reciente entrevista, que Marcial Fabricano sealaba a la TCO como el apodo del territorio indgena. Es curioso ver cmo se espantan los que siempre han sido privilegiados. Entrevista en Ventana Ciudadana. La Razn. La Paz, 26 de marzo de 2008.

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derivadas o parientes de aymaras y quechuas, como ser, los urus, los chipayas, los uru muratos, tambin por mencionar los ms reconocidos2. Esto lleva a que, muchas veces, la constitucin de un Municipio Indgena no pasara solamente por la existencia de un 80 o 60% de poblacin indgena3. En todo caso, los Municipios Indgenas ya en funcionamiento en Bolivia han demostrado tener una base slida. Por ejemplo, la propuesta de Jess de Machaca4, toma como base para las autonomas indgenas, al municipio indgena5. La eleccin de autoridades en base a usos y costumbres y otras novedades son las que debern considerarse con mayor detalle, pero se tiene la base territorial, con un nivel de conflicto con otros tipos territoriales, inexistente, en contraste con la base territorial de la TCO, que es altamente conflictiva. Se debe comprender que el concepto de municipio indgena es una forma de autonoma indgena. Hay intereses que pueden ser complementarios y hay tambin contradicciones. La identidad es la que se da a partir del hecho de que los municipios indgenas ya parten de la autonoma municipal, por lo que la construccin de una autonoma indgena a partir del municipio indgena es ms directa y ms expedita. No requiere de ninguna reforma constitucional. Por el contrario, las contradicciones se dan cuando los pueblos indgenas identifican que su territorio excede el mbito de un municipio, y consideran que se debe avanzar a una autonoma indgena basada en un concepto diferente: el de regin, tal como expresa el texto del proyecto de Constitucin Poltica del Estado aprobado en Oruro en diciembre de 2007. Pero obviamente, esta pretensin entra en contradiccin con los intereses de los municipios afectados por este territorio indgena ms amplio que el de un municipio, ya que los municipios afectados no tienen poblacin 100% indgena, y por ende, se cruza con otros intereses, y con aspectos histricos que se haban dilucidado al momento de creacin de estos municipios. La creacin de municipios indgenas, entendidos como autonomas indgenas, puede contribuir a que se redibuje el mapa de municipios, en base a territorialidades ms claras en relacin al tema indgena, a que se esclarezcan los mbitos de lo indgena en la territorialidad del Estado boliviano, y a que se apliquen los usos y costumbres en el concepto de diversidad normativa, en estos territorios, de manera que no sea ofensivo ni atentatorio para quienes no sean parte del pueblo indgena predominante en ese municipio indgena. En base a estos antecedentes, se puede concebir que el Municipio Indgena resurja como la fuente territorial y administrativa de las propias autonomas indgenas. stas han sido consideradas como migajas de los colonialistas, desde posiciones indianistas, ms que indigenistas. Sin embargo, en el texto constitucional aprobado en Oruro el pasado diciembre de 2007, recoge en su Tercera Parte, Captulo Sptimo, bajo el nombre de Autonoma Indgena Originario Campesina en los artculos 290 al 297 lo esencial del planteamiento del Pacto de Unidad Indgena Originario Campesino y de Colonizadores de Bolivia, que se podra decir que era la reunin de bancada de constituyentes indgenas campesinos originarios de la reciente Asamblea Constituyente. De all que este documento pretende desarrollar los antecedentes, la base conceptual, legal, histrica, territorial y poltica del concepto de Municipio indgena, como una contribucin a la solucin de la determinacin territorial de las propias Autonomas Indgena originario campesinas, en el marco de la problemtica boliviana actual.
2 3 MONTAO ARAGON, Mario. Antropologa Cultural Boliviana. Ed. Don Bosco. La Paz. 1987. MINISTERIO de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y originarios. Pueblos Indgenas y originarios de Bolivia. Diagnstico nacional. Bolivia. 2001. El Municipio se perfila como el espacio de inclusin indgena. Ventana de La Razn. La Paz, 25 de julio de 2006. Alb propone que sea el 65% el porcentaje de poblacin indgena que determine la constitucin de un Municipio indgena. La Ley del Dilogo en su reglamentacin estableci 85%. Sea uno u otro el porcentaje, lo cierto es que no termina de resolver el tema de los municipios interculturales, donde existan ms de un pueblo indgena o donde los no indgenas se vean relegados o excluidos, cambindoos la exclusin de uno a otro grupo socio-tnico. El Municipio en su Ley de creacin figura como Jess de Machaca y no como Jess de Machaqa, en una evidente intencin de castellanizacin del nombre de parte de los legisladores. Se adopta en el texto el nombre oficial. Ver Documento del Municipio de Jess de Machaca a la Asamblea Constituyente, agosto de 2006.

4 5

2.

ANTECEDENTES:
NACIMIENTO DE LA IDEA DE MUNICIPIO INDGENA.

2.1. LA PARTICIPACIN POPULAR.


El tema de los Municipios Indgenas surge a raz de que el territorio, como base para delimitar el tema de la interculturalidad o visto de otro ngulo, de la diversidad cultural, se ha convertido en un eje explicativo sumamente rico en cuanto a las posibilidades de gestin y de apropiacin del mismo por parte de los pobladores o habitantes de un determinado territorio6. El origen del Municipio Indgena se puede encontrar en los Distritos Municipales Indgenas que estableci la Ley de Participacin Popular 1551 de 1994, que entre sus primeras experiencias contaba a algunos de los que despus se convertiran en Municipios Indgenas, respetando las autoridades originarias y los usos y costumbres. Se debe remarcar que el municipios indgena no est definido en la Ley de Participacin Popular sino en la Ley del Dilogo Entre los primeros Distritos Municipales Indgenas se cont con:
Distrito Alto y Bajo Izozog Amarete Kaipependi Koroguaichu Okinawa Lomero (San Antonio) Weenayek Coroma 8 Distritos en 9 Ayllus Norte Potos Tacana Yaminahua Machinevi San Lorenzo Bolpebra Tacana Yaminahua Presidente Tushao Warnes Concepcin Villamontes Uyuni 9 Municipios Japoneses Chiquitanos Weenayek Quechuas Quechuas Sub Alcalde Sub Alcalde Capitn Grande Jilakata Segunda mayor Municipio Charagua Charazani Gutirrez Etnia Guaran Aymara Guaran Autoridad originaria Capitn Grande Mallku Mburuvich Guasi

Desde el inicio del proceso de la Participacin Popular, al menos cuatro de estos Distritos Municipales Indgenas ya son Municipios y, de ellos, tres son Municipios Indgenas: San Antonio de Lomero, Coroma y Bolpebra. Se dio el caso que incluso grupos sociales, (ms que etnias como tales, como los japoneses, que adoptaron el criterio de Distrito Municipal Indgena) hoy tambin ya son Municipio.

Es obvio que este proceso debe ser conjugado con otros aspectos de orden econmico, social, poltico y, eventualmente, jurdico. Pero, tambin es cierto que el territorio ha merecido una importante connotacin en esta configuracin indgena. Por ello es que se debe considerar que los Municipios Indgenas pueden ser una base real de territorializacin de lo indgena. En Bolivia, desde la promulgacin de la Ley del Dilogo, el ao 2002, en el artculo 5 se establece la posibilidad de construir o crear Municipios Indgenas.

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Por otra parte, el caso del Norte de Potos, donde ocho Distritos Municipales Indgenas se constituyeron, a partir de nueve ayllus, en ocho Distritos Municipales y en nueve Municipios (caso de territorializacin supramunicipal, que no tiene conflictos en asignacin de recursos y competencias, por ejemplo), con esta caracterstica relevante, donde habitan Kakachakas, Laimes, Laime Puraca, Jukumaris. Se trata de la discontinuidad territorial de los territorios indgenas, que obliga a que se hagan Distritos Municipales Indgenas discontinuos tambin en diferentes municipios. La existencia de pisos ecolgicos7 y de mltiple utilidad, que se resume en el concepto de urinsaya y arinsaya, tierras de arriba y tierras de abajo, de zonas de pastores y otras de cultivo, lleva a que se haya realizado una adecuacin a la realidad indgena de estos pueblos. Lo que obliga a recrear los conceptos de territorialidad y no someterse al Municipio solamente, sino de tomar en cuenta estas opciones.

2.2

LA LEY DEL DILOGO Y EL MUNICIPIO INDGENA

Con la Ley del Dialogo se definieron muchos aspectos, algunos de los cuales estaban implcitos en la Ley de Participacin Popular. A continuacin se analiza el tema del Municipio indgena en relacin con las definiciones sobre territorio indgena, anteriores y posteriores a la Ley del Dialogo.

Dimensiones territoriales
Con la aprobacin de la Ley del Dilogo, captulo primero, art. 5to., se instituy el Municipio Indgena. En base a este marco legal, inicialmente se han constituido cinco municipios con: Jess y Andrs de Machaca, Urubich, Taraco y Moco Moco, aunque posteriormente, y de manera inmediata, se sumaron otros, como por ejemplo, San Antonio de Lomero y Coroma. Cuando se tramitaba la Ley de Ordenamiento Territorial, el ao 2001 al 2002, el entonces diputado Felipe Quispe se opuso a la misma, argumentando que el ayllu deba ser considerado como la base del territorio municipio en la zona aymara. Cuando se discuti el tema con los mallkus, se encontr que existan tres modelos de territorialidad aymara en relacin al municipio: a) Casos donde un municipio abarca varios ayllus; ejemplo, Jess de Machaca, donde 24 ayllus estn dentro del municipio, y entre los mallkus eligen a uno que asumir la condicin de candidato del pueblo indgena, en el marco de la aplicacin de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, como sujetos de los procesos electorales municipales. Casos donde un ayllu comprende varios municipios, como es el caso del ayllu Larecaja, que comprende los municipios de Ilabaya, Combaya, Sorata, Quiabaya y Tacacoma, dejando fuera lo que se conoce como Larecaja tropical, que abarca: Tipuani, Teoponte, Guanay y Mapiri. Casos donde el territorio indgena corresponde exactamente a un municipio, como es el caso de San Antonio de Lomero, en Santa Cruz, con un pueblo indgena en el territorio del municipio. Casos donde un ayllu no corresponde exactamente a un municipio, aunque se aproxima a ello, como en Aucapata o Carabuco, donde la autoridad originaria podra asumir el cargo de autoridad municipal, pero el propio ayllu decidi que sean autoridades diferenciadas, para

b)

c)

d)

Los conceptos de John Murra y su teora del Archipilago de Los Andes y los pisos ecolgicos, se ilustra muy bien en este caso. El control vertical de un mximo de pisos ecolgicos en la economa de las sociedades andinas. En: Visita de la Provincia de Huanuco (1562) Iigo Ortiz de Ziga, visitador. Tomo II - pp. 429-476. Huanuco. Per. Citado en: El Eco-sistema Andino. Carl Troll/Stephen Brush. Breve Biblioteca de Bolsillo. HISBOL No. 1. Las culturas superiores andinas y el medio geogrfico de Carl Troll. Pp 7-36.

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evitar mezclar los asuntos pblicos del municipio con los comunitarios del ayllu, con una claridad y sensibilidad enaltecedora. Otro caso es Ancoraimes, la segunda seccin municipal de la Provincia Omasuyos, que cuenta, segn el Censo 2001, con 15.199 habitantes y su mxima instancia originaria es la Sub Federacin nica de Trabajadores Campesinos Tupaj Katari de Ancoraimes. Su extensin es de 512 Km2. Las autoridades originarias estn divididas, segn su eleccin en mbitos territoriales, en secretario general (comunidad), subcentral (dos o ms comunidades), cantonal (un cantn) y ejecutivo (seccin municipal). An mantienen los nombres propios del sindicato agrario. Una clasificacin ms universal o internacional, es la que propone Roldn y la cita Donato8, que aplicada a Bolivia sera presentada de la siguiente manera: Comunidades con tierras colectivas propias y una larga vinculacin a la economa de mercado con actividades agropecuarias reducidas. Se podra considerar en este grupo a los aymaras del altiplano sur de la Paz, quechuas de norte Potos, que teniendo tierras comunitarias propias, se vinculan a la economa de mercado, en algunos casos muy dbilmente, con poca produccin por baja productividad de la tierra fundamentalmente, por lo que se ven obligados a realizar migraciones temporales (a la zafra de caa de azcar por ejemplo) o de tener tierras paralelas en el Chapare para el cultivo de la hoja de coca (ejemplo, la familia del propio presidente Evo Morales) Comunidades con poca tierra o sin ella y una larga vinculacin a la economa de mercado. Se podra considerar en este grupo a los quechuas, especialmente de los valles alto y central de Cochabamba, que afectados por la Reforma Agraria han visto reducido la propiedad de su tierra, pero estn vinculados ala economa de mercado. Comunidades con tierras propias y medianamente articuladas a la economa de mercado dedicadas a actividades agropecuarias, artesanales, tursticas, caza y pesca. Se considera en este grupo a los Urus y Uru muratos de Oruro, quechuas de sur de Cochabamba y norte de Chuquisaca, parte de los quechuas de Norte Potos y sur de Potos. Tambin pueden considerarse en este grupo por su actividad turstica y de caza y pesca a los tacanas por ejemplo, y a los Weenayek, aunque en este ultimo caso vinculadas al usufructo de la explotacin de recursos naturales (gas y petrleo) a partir de sus negociaciones propias con las empresas petroleras. Comunidades de regiones selvticas o perifricas y/o distantes de los grandes centros metropolitanos y polos de desarrollo econmico. Se considera en este caso a los guaranes y a los mojeos, trinitarios y otros del Beni y Pando como los yaminavi. Comunidades indgenas de regiones selvticas perifricas muy afectadas por la colonizacin o por actividades extractivas. Aqu se consideran a los yuracars, movimas, guarayos, tacanas que son pueblos indgenas del norte de Santa Cruz (San Matas, Ascensin de Guarayos) y del Beni (sur de Trinidad, San Andrs), norte de la Paz (tacanas del lado de Pelechuco, Apolo), que han recibido migraciones de quechuas y aymaras en grandes cantidades a travs de planes de colonizacin.

En DONATO, LUZ MARINA; ESCOBAR, ELSA; ESCOBAR, PA; PAZMIO, ARACELI; ULLOA, ASTRID Editoras. Mujeres Indgenas, Territorialidad y Biodiversidad en el Contexto Latinoamericano. Universidad Nacional de Colombia, UICN y NN.UU. Enero de 2007. DONATO, LUZ MARINA. Aportes de Mujeres a los Procesos de Construccin de Nuevas Territorialidades Indgenas. ROLDAN, R. Importancia de los territorios de indgenas y afroamericanos en el Desarrollo Rural. Revista Futuroa No. 1. 2005.

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Existen otras categorizaciones, como la realizada por Jorge Miranda9, pero que mezclan los conceptos de comunidad indgena con el de provincia y municipio, no permitiendo una adecuada caracterizacin del tema de municipio indgena. La introduccin de la provincia, es un ruido que no se ha podido eliminar. Por eso en el texto del proyecto de Constitucin Poltica del estado se concepta a la autonoma regional como la asociacin o combinacin de municipios, provincias, o territorios indgena originario campesinos, lo que implica introducir un elemento de discordia que es mezclar lo campesino con lo indgena ya que no existe el sujeto indgena originario campesino, como sostienen algunos socilogos del MAS10. Este sujeto no est en el imaginario ni de los indgenas, ni de los campesinos. La diferencia entre indgena para tierras bajas y originario para tierras altas, es ms una construccin acadmica que propia de los pueblos indgenas de Bolivia, como demuestran mltiples investigaciones.

Dimensiones polticas
Es evidente que una propuesta de Autonomas, como las que se estn debatiendo hoy en el pas, debe llevar a replantearse muchos temas. El de los Pueblos Indgenas es quizs uno de los ms relevantes. Los indgenas del pas estn claramente divididos en sus concepciones al respecto: mientras en el Occidente se tienen propuestas denominadas diacrnicas (de dos Bolivias), en el Oriente, desde 1990, cuando se realiz la gran marcha indgena que peda tierra y territorio, una de sus aspiraciones, la de tierra, se ha traducido en la Ley INRA en Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) que han paliado esta demanda, dejando la de territorio resuelta parcialmente en la Ley de Participacin Popular, con los Distritos Municipales Indgenas y en la Ley del Dilogo de 2001, con los Municipios Indgenas. Estas respuestas han resultado insuficientes para los indgenas, al menos en el occidente del pas, quienes, a travs de propuestas del entonces dirigente de la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia, (CSUTCB), Felipe Quispe, plantean la Federacin del Kollasuyo, como un territorio que abarca parte de los territorios de la Paz, Oruro y Potos, y que recientemente, incluso, se ha planteado la incorporacin de territorios pertenecientes hoy a la Repblica del Per, con violentas acciones en el lado peruano del lago Titicaca, y atencin directa de Quispe (Conferencia en Santa Cruz, junio de 200411). Tambin las autonomas departamentales reconocen a las indgenas en lo formal12. El intento de conformar una comunidad poltica asentada en la democracia representativa es un intento que, por ahora, plantea ms interrogantes que soluciones. La idea de Estado-nacin ha sido sustituida por la nocin de Estado plurinacional, aunque no se ha cristalizado la integracin social propugnada a travs del reconocimiento constitucional de lo pluri-multi y de las reformas destinadas a la formacin de una cultura democrtica. Sin embargo, solamente a travs de la concatenacin de estos elementos es posible plantear un proyecto de Estado plurinacional, en el que la nacin sea entendida como una comunidad de ciudadanos; un Estado que reconozca la diversidad cultural de la sociedad y la sancione legalmente para construir su legitimidad. El desafo est en lograr que el Municipio Indgena cree el vnculo entre los principios del Estado de derecho -como horizonte de la consolidacin democrtica- y el pluralismo cultural.

MIRANDA, Jorge. Problemtica territorial indgena. En Un Estado Multicultural. En Municipio Indgena. La profundizacin de la descentralizacin en un estado multicultural. Ministerio de Participacin Popular. Federacin de Asociaciones Municipales FAM. La Paz, diciembre de 2003.

10 Exposicin de Sorella Paz en la UMSS en Cochabamba. Seminario de la carrera de Pedagoga de la UMSS. Abril de 2008. 11 Estas ideas se recogen tambin en: Felipe Quispe: Retorno al Qollanasuyu. Ediciones Patria Nueva. El Alto. 2006. 12 En todo caso, es bueno conocer que las propuestas de estatutos autonmicos como el aprobado por Santa Cruz y el recientemente aprobado en Tarija consideran en su propuesta de autonomas departamentales, la existencia de territorios Indgenas descentralizados al interior de las Autonomas Departamentales, con administracin y gobierno propio, segn sus usos y costumbres.

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Dimensin institucional
Se puede identificar como la fuente legal del Municipio Indgena a la Ley del Dilogo, en su artculo 5, que le hace un reconocimiento explcito y, posteriormente, a normas como la Ley de Aplicacin de los Recursos HIPC II13, donde en su reglamentacin se incentiva a las Mancomunidades Municipales y Distritos Municipales Indgenas mancomunados a recibir, prioritariamente, financiamiento de parte del Directorio nico de Fondos (DUF). Este marco legal se relaciona con la vertiente institucional, que es el gobierno municipal establecido en la Ley de Participacin Popular, los Distritos Municipales Indgenas, las Mancomunidades Distritales Indgenas, reconocidas en la Ley de Mancomunidades de 2001, y posteriormente la propia Ley del Dilogo en el ya predicho articulado. La institucionalidad de los Municipios Indgenas se ha sujetado a la eleccin democrtica en sus municipios de las autoridades indgenas, las que se han promocionado como candidatos, en base a la eleccin por usos y costumbres. Hoy la opcin es que la eleccin misma del alcalde o mxima autoridad municipal sea tambin por usos y costumbres.

Dimensin administrativa y fiscal-financiera


La dimensin administrativa est dada en el respeto del Municipio Indgena a la norma de la Ley SAFCO, que establece los sistemas de administracin financiera y no financiera gubernamental, los que los Municipios Indgenas han respetado e incluso con algunas iniciativas interesantes, como la de Raqaypampa, de consolidar y convalidar la norma SAFCO de administracin de bienes y servicios con usos y costumbres. (Esta experiencia particular es desarrollada ms adelante). La dimensin fiscal financiera se asocia al manejo de los recursos de los Gobiernos Municipales Indgenas ya existentes, de los recursos de la participacin popular, de los recursos propios y de los recursos del HIPC II. Es necesario comprender que se han otorgado incentivos que no se han utilizado. Existe adems el Fondo Indgena que hasta ahora ha beneficiado a comunidades indgenas, mas no as a Municipios Indgenas, de acuerdo al listado de proyectos al que se ha tenido acceso. Esta es otra fuente de recursos que se pone al servicio de esta institucionalidad alcanzada.

13 Los recursos HIPC II provienen del perdn de la deuda externa, realizada por organismos bi y multilaterales a Bolivia, como pas pobre altamente endeudado, que deban destinarse a proyectos de mejoramiento de la condicin de vida, con enfoque pro pobre, a travs de los gobiernos municipales, un 10% en salud, un 25% en educacin y un 65% en desarrollo productivo.

3.

EXPERIENCIA DE MUNICIPIOS INDGENAS

La definicin y conceptualizacin del Municipio indgena ha sido resultado de una serie de propuestas que surgieron en el transcurso de las leyes mencionadas de Participacin Popular y del Dilogo, as como de Municipalidades. Unas veces se trat de reaccionar a la iniciativa estatal y otras veces se anticiparon con demandas como la de la Asamblea Constituyente. Lo que se presenta a continuacin, son experiencias previas de municipios indgenas. Se dice previas, por que se tratan de experiencias construidas antes de que el tema se plantee, como una opcin de construccin de las autonomas indgenas. Se puede decir, que son experiencias hijas de la Participacin Popular. No se debe dejar de rescatar las experiencias de gestin territorial exitosas previas tambin, que se han realizado al margen de la territorialidad municipal. En ello, se puede destacar las que varias ONGs han realizado en distinto mbitos provinciales, cantonales y comunales. En el aspecto econmico y social desde las experiencias de las Corporaciones campesinas (CORACAS)14 y las ms recientes de la Organizaciones econmicas campesinas (OECAS)15, son verdaderamente importantes. Aunque con la limitante de su jurisdiccin y su alcance temtico.

3.1. LA PLANIFICACIN PARTICIPATIVA INDGENA EN LOS DISTRITOS MUNICIPALES INDGENAS: LOS PLANES DE DESARROLLO DISTRITAL INDGENA (PDDIS)
Los Planes de Desarrollo Distrital Indgena (PDDIs) han constituido a lo largo del proceso de la participacin popular, verdaderos ejemplos de planificacin participativa. Se tiene una rica diversidad de metodologas en esta materia de planificacin participativa con componente tnico, como la planificacin tnica, la ldica, la microplanificacin, la planificacin comunitaria, la planificacin tribal, la planificacin por grupos sociales tnico vulnerables (nios, mujeres, ancianos), la planificacin por Tierras Comunitarias de Origen, la planificacin por piso ecolgico y los propios Estudios de Necesidad Espacial para la determinacin de TCOs, son muestras de este proceso. Se tiene registrados 39 Distritos Indgenas, de los cuales slo tres no tienen PDDI, aunque el registro de Distritos Indgenas en el Ministerio de Participacin Popular era de 45. En todo caso, en el peor de los escenarios, se tienen 36 PDDIs, que representan el 80%, de los cuales, se puede decir, que el 100% son participativos, tienen una clara especificacin de la caracterizacin de la etnia a la que pertenecen, la visin histrica y de mediano y largo plazo, y la identificacin de necesidades y carencias, en base a un diagnstico participativo, as como un levantamiento de demandas muy claro. Todo ello ha debido permitir que las transferencias de recursos de los gobiernos municipales,
14 URIOSTE FERNNDEZ DE CRDOVA. Miguel. Desarrollo Rural Con Participacin Popular. Tierra. La Paz, 2002. 15 Coordinadora de integracin de organizaciones Econmicas Campesinas de Bolivia CIOEC-Bolivia. La Autogestin campesina e indgena en las OECAS. Sistematizado por Jos Nez del Prado. La Paz, julio de 2007.

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bajo cuya administracin se encuentran estos grupos indgenas, se realizara sin mayor trmite y con total transparencia, oportunidad y responsabilidad. Sin embargo, existen varios casos donde los gobiernos municipales, aduciendo que no existe capacidad de administracin, uso de sistemas de administracin y control gubernamental para el manejo de recursos pblicos, no han realizado las transferencias correspondientes a la poblacin indgena asentada en el distrito indgena, reconocido en la Ley de Participacin Popular de 1994 y en la Ley de Municipalidades de 1999. A la fecha, existen distritos indgenas que han producido sus propias normas, adecuadas a las de administracin y control gubernamental, para el manejo de recursos por parte de sus autoridades originarias, respetando los usos y costumbres, como es el caso de Raqaypampa, en el Municipio de Mizque en Cochabamba. Pero, son muchos ms los distritos indgenas que an no han podido conciliar estos dos criterios, por lo que debe realizarse un intenso trabajo en este sentido, y donde es necesario ir a cada distrito indgena, ya que los usos y costumbres varan de uno a otro, y, por tanto, el proceso de adecuacin con la norma republicana es diferente. Adems, es necesario anotar que muchos Distritos Municipales Indgenas se estn convirtiendo en Municipios Indgenas, los que estn legalmente respaldados en la Ley del Dilogo 2000, que tiene un artculo especfico al respecto. A la fecha son cinco los Municipios Indgenas en el pas, y provienen de haber sido originalmente Distritos Municipales Indgenas, como es el caso de San Antonio de Lomero en Santa Cruz, San Andrs de Machaca y Jess de Machaca en el altiplano paceo, en el Municipio de Viacha, y otros casos ms. Estos Municipios Indgenas requerirn de normas y metodologas de planificacin participativa, ntimamente ligadas a normas de administracin y control gubernamental para el manejo de recursos pblicos, ligada al control social, y con adecuacin a los usos y costumbres, para respetar el marco legal en que se han creado tanto los Distritos Municipales Indgenas como los Municipios Indgenas del pas en los ltimos aos. El instrumento espacial, no territorial, de los Distritos Indgenas llev a que se construyan los Planes de Desarrollo Distrital Indgena (PDDIs). A la fecha se tienen 36 PDDIs concluidos de 73 Distritos Indgenas existentes. Hay tres PDDIs que no existen, a pesar de que se han hecho trabajos para su realizacin, por lo que se supone que no estn concluidos. Esto muestra que prcticamente el 50% de los Distritos Municipales Indgenas tienen su PDDI. De estos, no ms del 30% estn en correlacin con el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) del municipio al que corresponden. Existen problemas con PDDIs de zonas donde el Distrito Municipal Indgena excede el mbito territorial del municipio, como es el caso de los ayllus del Norte de Potos que comprende a ocho municipios con discontinuidad territorial, lo que hace que la asignacin de recursos sea desordenada, sin controles y, a ojo de buen cubero, sin parmetros de poblacin o de proyectos claramente definidos. Por otra parte, existe tambin el problema de que los distritos indgenas han mostrado que la forma de administrar los recursos que les transfiere el gobierno municipal no se manejan con la normativa de la Ley SAFCO, por lo que muchas veces existen conflictos por la forma cmo rinden cuentas y tienen que hacerlo de manera muy rudimentaria, conllevando suspensiones en los desembolsos que hace el gobierno municipal al Distrito Municipal Indgena. Por otro lado, la rendicin de cuentas de los Distritos Municipales Indgenas hace muchas veces inviable que se puedan conciliar criterios de usos y costumbres con los que aparecen establecidos en la Ley

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SAFCO, lo que ha provocado que la Contralora General de la Repblica empiece a observar estas rendiciones de cuentas. Por ejemplo, para un mburuvich guas o capitn grande puede ser legtimo gastar parte de los recursos en tipoys o vestidos para sus varias mujeres, o viviendas para todos sus parientes, lo que desde el punto de vista de nuestra legislacin no es legal. Este choque entre lo legal y lo legtimo es muy importante de conciliar. Esta autoridad originaria hizo estos gastos porque necesita varias mujeres para atender a toda la poblacin que lo visita con los problemas ms nimios y ms importantes de la comunidad o las viviendas para sus parientes son para establecer puntos de relacionamiento con el conjunto de la comunidad, como una especie de comisaras o delegaciones, por ejemplo. Por tanto, esta forma de clasificar los PDDIs y hacerlos ciegamente, por cumplir con mandatos legales, no parece muy apropiada, y se debe ingresar a una etapa de realizacin de PDDIs mancomunitarios, de Distritos Indgenas Mancomunados, a conciliar PDDIs con PDM y PDDs, adems de comprobar los niveles de participacin en estos procesos de planificacin. Se trata de trascender las limosnas de la Planificacin de Distritos Municipales Indgenas y procurar el Municipio Indgena no como espacio, sino como territorio con gobierno propio, donde se recojan estas experiencias y se pueda producir un cambio cualitativo y cuantitativo, de manera tal que se produzcan mecanismos e instrumentos que sean funcionales a los usos y costumbres, tanto como a la Ley SAFCO y exigencias jurdicas del estado de Derecho. En el campo de la planificacin, debe existir un principio bsico de homogeneidad tnica, y en caso de existir pueblos indgenas o etnias, e incluso poblaciones criollas o blancas, stas deben tener garantizada su representacin y la recoleccin de demandas y necesidades sociales, as como la provisin de servicios pblicos de manera eficiente, eficaz, efectiva, econmica y ecolgica (las cinco Es, tal vez faltando la sexta E de la equidad). En los sectores sociales, las experiencias de planificacin multitnica han sido exitosas en cuanto a temas educativos, por el enfoque de la Reforma Educativa, de la educacin intercultural bilinge. Sin embargo, ltimas evaluaciones de la Reforma Educativa muestran que la calidad de esta educacin intercultural bilinge es todava muy baja16. Por tanto, pareciera ser que el refuerzo del tema tcnico de mejorar la calidad de la educacin intercultural bilinge es la clave, adems de mejorar el involucramiento de los gobiernos municipales en el tema de la construccin de la infraestructura y, ms que todo, el mantenimiento de la misma y mantener la fuerza de las Juntas Escolares a nivel de ncleo escolar. En el sector salud, el eterno problema es el de la dualidad entre la medicina tradicional y la medicina occidental o moderna. En este campo lo que sucede es que existe un mutuo desprecio de ambos. Una experiencia interesante fue la que se intent en un hospital de segundo nivel de Achacachi, donde, despus de observar la experiencia de Costa Rica, se puso al mdico tradicional a la entrada del centro de salud, como referencista, es decir, cuando los pacientes llegaban, este mdico tradicional los refera al especialista, de acuerdo a la dolencia del paciente, (si le dola los riones al nefrlogo, si era el corazn al cardilogo, etc.) En el caso de la experiencia que se relata, el mdico kallawaya que se menciona se qued con todos los pacientes, y cuando se le pregunt por qu, l seal que era porque saba cmo tratar todos los males que le consultaban, dejando ociosos a todos los especialistas del hospital y, por tanto,

16 Declaraciones de Lupe Cajas cuando era Secretara de Lucha Contra la Corrupcin de la Vicepresidencia de la Repblica. La Paz, julio de 2003. Toda la prensa nacional.

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haciendo fracasar una experiencia en la que se esperaba que un 30% de las dolencias sean tratadas con medicina tradicional y el saldo por especialistas de la medicina moderna occidental. Lo que piensan los mdicos occidentales es que los kallawayas son ignorantes y stos piensan exactamente lo mismo de los otros. Existen experiencias piloto de parte de la Sociedad Boliviana de Medicina Tradicional (SOBOMETRA), Asociacin Nacional de Medicina Tradicional (ANAMETRA) y otras 15 organizaciones ms, para intentar tender un puente entre la medicina tradicional y la moderna, pero esto an est lejano. La falta de cobertura de la salud a la poblacin indgena es alarmante. Se considera que cuatro son los factores para que esto suceda: Las distancias geogrficas, que debe resolverse con equipos mviles y brigadas de salud, donde se tiene la experiencia de las Brigadas de Salud (BRISAS), de xito muy relativo y en Potos la experiencia de las parteras tradicionales, entrenadas en el servicio de salud, que es ms exitoso. El factor econmico, pues los atienden gratis, pero las recetas, anlisis y otros insumos mdicos corren por cuenta del paciente indgena que no tiene los recursos para cubrirlos. La calidad y calidez, donde muchos mdicos muestran, ms que otra cosa, torpeza, ya que piden a las pacientes que se desnuden o baen, sin considerar las condiciones de dnde proviene la misma, en trminos culturales (muchas mujeres indgenas no se desnudaron ni ante el marido) y econmicas, muchas indgenas deben caminar kilmetros para encontrar una fuente de agua.

Estos factores se dividen prcticamente en un 25 % cada uno de ellos, pero el resultado es que mientras no funcionen las redes de salud, y los sistemas de referencia y contrarreferencia, cualquier planificacin intercultural en este campo es prdida de tiempo, y es parche. La planificacin multitnica, en lo productivo, tiene que tomar en cuenta la diferencia de pisos ecolgicos.17 En el rea del occidente, en el altiplano y montaas, este tema es la clave, ya que los cultivos de verano se combinan con los ganados de invierno y verano, y por tal motivo, la traslacin de personas y de animales de una sayaa a otra da lugar a un fenmeno de discontinuidad territorial que debe corregirse.

3.1.1.

La experiencia de Raqaypampa y las propuestas desde el Distrito Municipal Indgena a la Asamblea Constituyente

Las formas de organizacin de la comunidad de Raqaypampa tienen larga data18. El antecedente concreto del acceso a la tierra, la necesidad de plantear mayores avances en diferentes mbitos de la gestin territorial determina que los raqaypampeos generen procesos de reflexin y discutan los aspectos que pueden ir perfeccionando para el control y la gestin de su territorio. Estos desafos se plasman a continuacin. Queremos Municipio indgena: Autonoma territorial indgena y ordenamiento territorial estatal.

17 MURRA, John. El Archipilago de los Andes. Ed. IEP. Lima, Per. 1978. Y otros textos suyos sobre el particular. 18 CALVO, Luz Mara; ESPINOZA, Carlos; HOSSE, Teresa; REGALSKY, Pablo. Raqaypampa. Los complejos caminos de una comunidad campesina. CENDA. Cochabamba, febrero de 1994. ALBA, Juan Jos; TARIFA, Lila. Los jampiris de Raqaypampa. Los Jampiris de Raqaypampa. CENDA. Cochabamba, agosto de 1993.

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La experiencia de Raqaypampa sirve para mostrar la existencia concreta de espacios territoriales manejados desde hace mucho tiempo por las comunidades indgenas originarias. El tema central del territorio es el del poder de decisin de la autoridad comunal sobre su poblacin y sobre sus recursos renovables y no renovables. A esta autonoma territorial histrica se superpone el ordenamiento territorial estatal que intenta subordinar a las comunidades a su lgica, racionalidad y sistema de mercado. Frente a esta situacin, las comunidades y organizaciones buscan mecanismos para mantener sus espacios de autonoma territorial. Para ello, se buscan mecanismos de subordinacin de los agentes e instituciones estatales a los espacios orgnicos de control comunal (como el caso del subalcalde y la subalcalda del distrito) Y por ello, los raqaypampeos estn pensando en modelos que les permita lograr el respeto a su entidad territorial desde el Estado. Por eso se habla de municipio indgena como la posibilidad de concretar una entidad controlada por la organizacin, permitiendo la gestin del Estado. Ms all del nombre el ejido en referencia a la institucionalidad existente, la clave es que la organizacin no quede subordinada al control estatal sino al revs. Esta proposicin implica pensar en un Estado plurinacional que no slo reconozca los diversos ordenamientos territoriales del pas. Aqu entrara tambin el pluralismo jurdico que debera dar la posibilidad del derecho a veto de las comunidades hacia la presencia de empresas trasnacionales y nacionales en sus territorios19. Sabemos hacer crecer la gente, pero no sabemos hacer crecer la tierra: TCO, Dotacin y asentamientos. La cita se la debemos a don Luis Albarracn y expresa la preocupacin de los comunarios. Esta preocupacin se puede resumir en algunos datos expuestos a lo largo de este estudio: - No hay tierra para las generaciones nuevas, stas representan el 44% (poblacin con edad menor o igual a 16 aos) de la Central Regional Raqaypampa. - Actualmente el porcentaje de tierra cultivable, por familia, es de 5.5 Hs. - Hay una sobreutilizacin de la tierra cultivable. Esto se debe a los pocos aos de descanso (dos aos, como promedio, en las pampas, para sembrar la papa) que estn obligados a hacer por la fragmentacin y parcelacin de las tierras. En consideracin a estas constataciones, la organizacin regional opt por la bsqueda de un ttulo como el TCO, pues sta daba a Raqaypampa seguridad jurdica sobre la tierra. Por otra parte, el informe de Necesidades Espaciales (VAI 2002) y el trabajo de investigacin de estos aos que se ha presentado aqu, han servido de argumento para solicitar dotacin de nuevas tierras. Trmite que tiene alto grado de complicacin, porque no hay voluntad poltica desde los sectores de poder ligados al Estado y no responde, obviamente, a sus intereses. Hay entre 15 y 48 millones de tierras disponibles que podran dotarse en el pas (Orellana, 2005); sin embargo, como en otras demandas justas de los pueblos indgenas y originarios, pareciera que la dotacin slo ser posible mediante la presin social y organizada.
19 Extracto del libro Raqaypampa, Una experiencia de control territorial, crisis agrcola y soberana alimentaria. Pg 184.

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En este marco, con respecto a la posibilidad de nuevos asentamientos de poblacin raqaypampea, hay que sealar que hubo ya una experiencia previa: la de Quri Mayu (Ayopaya). Fueron catorce comunarios mayores a tantear el terreno; lamentablemente no fue gente joven a la zona; slo uno de los catorce visitantes se qued en el lugar. Las dificultades que se evaluaron de esta experiencia se refieren a: a) Lejana y falta de caminos; b) Necesidad de apoyo econmico hasta que se empiece a producir; c) Falta de atencin mdica; d) Desconocimiento de manejo de otro ecosistema y acceso a territorio desconocido que requiere otras estrategias productivas. A partir de esta experiencia, se ha pensado en la posibilidad de asentamientos planificados, pero en realidad no lo ven muy conveniente (sobre todo la gente mayora los 40 aos) Los comunarios dicen: tendran que ir los ms jvenes. Lo que s ha habido y hay son asentamientos familiares y personales, no planificados orgnicamente. Estos asentamientos familiares se dan en el Chapare y en algunos casos en Santa Cruz y Beni. A algunas familias les ha ido bien, a otras no tanto y han tenido que regresar. Por una parte, la experiencia es interesante porque los comunarios estn aprendiendo a moverse entre el nuevo lugar y la comunidad de origen; por otra, tambin trae problemas a la dirigencia que ahora tiene que lidiar con una poblacin manejable por no estar en el lugar. Esto, sin contar que, en ocasiones, es el mismo dirigente el que se ausenta. Otro tema problemtico que Raqaypampa tiene que enfrentar es el de la degradacin del suelo. Como la tierra no crece, como dice don Lus Albarracn, es necesario oxigenarla dejndola descansar por lo menos 5 aos (sobre todo en el caso de la papa). Por ahora no se estn encontrando las estrategias para articular adecuadamente la potencial presin poblacional y el uso sostenible de los suelos20. Sin embargo, a partir de la constitucin del Distrito Municipal Indgena de Raqaypampa, a fines de los aos 90, se tiene que la asignacin de recursos del Municipio de Mizque a este novel Distrito Municipal Indgena redunda en una mejor ejecucin de obras. A raz de que se observa que los recursos de la Participacin Popular estaban beneficiando a empresas constructoras de la ciudad, los encargados de la administracin del Distrito Municipal Indgena de Raqaypampa deciden llevar adelante una adecuacin de la Ley SAFCO a los usos y costumbres de esta comunidad quechua; por lo que se realiza un Reglamento Especfico de la norma del Sistema de Administracin de Bienes y Servicios (SABS), de la Ley 1178, que permite que se adecuen las normas de usos y costumbres con esta norma gubernamental. Para ello se parte del criterio de que son las propias comunidades las que construyen su infraestructura de salud, educacin, caminos vecinales, microrriego, cultura y deportes, que son las competencias municipales habilitadas para hacer inversiones en el Distrito Municipal Indgena de Raqaypampa. La forma cmo se realiza la distribucin de tareas est en funcin de criterios que maneja la propia comunidad que pueden ser: Distancia de la obra; Habilidad de los miembros de la comunidad ejecutora de la obra, en albailera o lo que requiera la obra;

20 Extracto del libro Raqaypampa, Una experiencia de control territorial, crisis agrcola y soberana alimentaria. Pg. 183.

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Disponibilidad y/o acopio de materiales de construccin: adobes, madera, etc.; Disponibilidad de la mano de obra: que no estn en poca de cosecha o de siembra, etc.;

Experiencias anteriores de esa comunidad en la construccin o en otras obras similares. Con todos estos criterios, en asamblea pblica y de manera abierta se opta por ir sealando las obras y qu comunidades estn dispuestas a realizar la misma y cmo ofrecen disponer de los criterios antes expuestos. La comunidad que ofrezca ms hombres, mayor cercana a la obra, mejor disponibilidad de materiales de construccin necesarios para realizar la obra, habilidad y disponibilidad de hombres y mujeres para ejecutarla, y buenas experiencias anteriores, se adjudica la obra. Para cumplir con la ley SAFCO, no se publica en prensa tres veces la licitacin, pero se la difunde por radio una a dos semanas. Adems, se filma y/o graba este proceso pblico de licitacin y calificacin de ofertas de las comunidades dispuestas a realizar la obra, con el presupuesto previamente acordado en la planificacin participativa indgena y en el PDDI. La segunda mejor oferta se adjudica la fiscalizacin de la obra. Se remiten a la Contralora Departamental las grabaciones y/o filmaciones y las copias en casete de las difusiones radiales, con lo que se valida el proceso de adjudicacin. Posteriormente, la comunidad que se adjudica la fiscalizacin eleva informes peridicos, se levantan las actas de recepcin provisional de la obra y la de recepcin definitiva. Se adjuntan los recibos y/o facturas de los pagos efectuados para la obra y con ello se procede a un informe final que muestra la compatibilizacin de usos y costumbres con la ley SAFCO al menos en el SABS. Esta experiencia de Raqaypampa se ha difundido muy poco, pero constituye un hito en la forma de interculturalidad que puede adquirir la norma SAFCO, es decir, el control gubernamental ligado al control social y a la generacin de empleo local. Por otra parte, se puede decir que es una comunidad propositiva, por lo que se ha sealado anteriormente de sus propuestas de Municipio Indgena y de compatibilidad de asignacin de tierras y la constitucin de TCOs, compatibles con el mismo Municipio Indgena. Un ltimo estudio sobre Raqypampa muestra que esta comunidad hubiera entendido la cultura como forma de colonizacin y la etnicidad como politizacin de la diferencia cultural21. Esto que suena un tanto contradictorio, es as en tanto se dan dos planos de parte de la comunidad: la participacin ciudadana, en las obras, en los controles sociales, etc.; y la accin poltica a favor del MAS y de movimientos indigenistas. En este mismo texto, se seala que los campesinos de Raqaypampa se reclaman como que no son ms campesinos del 5222. Lo cual trata de mostrar un retorno a su herencia, a su pasado, a que mas que campesinos son indgenas y remata lo sealado en el pararlo anterior.

3.1.2.

El Municipio Indgena de Jess de Machaca.

La constitucin del Municipio Indgena de Jess de Machaca data del ao 2002, como consecuencia de la aplicacin de la Ley del Dilogo, de 7 de mayo de 2002.

21 REGALKSKY, Pablo. Etnicidad y clase. El estado boliviano y las estrategias andinas de manejo de su espacio. CEIDIS, CESU-UMSS, CENDA, Ed. Plural. Cochabamba, noviembre de 2007. Cap. I. 22 REGALKSKY, Pablo. Etnicidad y clase. El estado boliviano y las estrategias andinas de manejo de su espacio. CEIDIS, CESU-UMSS, CENDA, Ed. Plural. Cochabamba, noviembre de 2007. Cap. IV, pag 117 y ss. Tambin en: REGALSKY, Pablo; Territorio e interculturalidad: la participacin campesina indgena y la reconfiguracin del espacio andino rural. En: Movimiento Indgenas y Estado en Bolivia. Lpez, Luis Enrique y Regalsky Pablo, editores. PROEIB. La Paz, 2005.

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La experiencia ltima de los siete municipios de la Provincia Ingavi ver mapa- (aparentemente homognea en su identidad indgena) donde uno solo (Jess de Machaca) pudo definirse como Municipio Indgena en el proceso electoral del 2004, a pesar de que en su partida tiene mas bien la forma de Municipio intercultural, pues conjuga la autoridad estatal regular (alcalde y concejales electos por voto universal) con autoridad indgena (cabildo MACOJMA), anticipa esta heterogeneidad en la opcin por su identidad indgena o no indgena como entidad territorial.

Asimismo, una experiencia cotejada entre Jess de Machaca Provincia Ingavi- (con las caractersticas ya sealadas) y Ancoraimes Provincia Omasuyos, permite observar varias similitudes. En ambos municipios, el gobierno municipal tiene la forma regular de alcalde y concejales. En el tiempo transcurrido desde el inicio de la Participacin Popular, permite sealar algunos ejes de reflexin prctica al respecto: a) La dualidad de poderes, insostenible en el tiempo, entre autoridad formal (alcalde y concejo) y autoridad tradicional (Macojma en Jess de Machaca y el caso de Ancoraimes, la subfederacion campesina; La indiferenciacin entre Estado-sociedad civil que lleva a articulaciones prebendales entre ambas por la confusin de funciones; La asincrona en los tiempos de duracin de la autoridad formal y la autoridad tradicional (5 y 1 aos, respectivamente); Las dificultades para la aplicacin de las normas de administracin de recursos y bienes del Estado, toda vez que la rotacin impuesta por la forma tradicional (2 aos) acorta el tiempo, pero sin establecer claras normas de responsabilidad para quienes ejercen la gestin de esos recursos. Esto debe entenderse como dificultad y no como contradiccin, son dos territorialidades, que se pueden complementar. (Raqaypampa)

b) c) d)

Como puede verse, en base de las experiencias sealadas y otras, bien podra adelantarse algunos criterios sobre las posibilidades reales y los beneficios concretos que podra traer la implementacin de las autonomas indgenas en mbitos municipales y supramunicipales, sin descartarlas de inicio, aunque sabiendo la complejidad de los cambios institucionales y normativos que implican

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3.1.3.

El Municipio Indgena de Urubich

El origen del Municipio Indgena de Urubich est en una carta remitida por las autoridades del Municipio en 9 de junio de 2001, que solicita su creacin como Municipio indgena, basada en las Resoluciones Municipales 16/2000 y la 18/2000, que, finalmente, se produce con los efectos de la Ley del Dilogo. Queda claro que ambas Resoluciones Municipales se ampararon en el artculo 5 de la Ley del Dilogo y en una posterior norma que unificara criterios sobre estos tipos de Municipio Indgena. Pero, es un proceso ms autonomista y autoidentitario que el de Jess de Machaca mismo (ver Anexos 1 y 2) . Debe recordarse que Jos Uraavi fue la autoridad originaria de los indgenas guarayos, y que, junto al Municipio de Ascensin de Guarayos, constituan el territorio indgena de los mismos. La presencia cercana de los ayoreos imprima una mayor consistencia al planteamiento. Posteriormente, Jos Uraavi fue Presidente de la Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz (CEPESC) y de la Central Indgena del Oriente Boliviano (CIDOB) y, en uso de sus atribuciones, Jos Uraavi emiti la Resolucin Municipal a la que se hace referencia. El gran problema surgi en Urubich, cuando se produjeron pugnas intercomunitarias, que dejaron al Gobierno Municipal con cuentas congeladas y con el Alcalde Uraavi prcticamente en el exilio del municipio, por falta de rendicin de cuentas, desde el 2002 hasta el 200423. Esta situacin lo muestra al Municipio Indgena de Urubich como un ejemplo de autodeterminacin en su constitucin como Municipio Indgena, pero como un mal ejemplo de gestin indgena, por la falta de transparencia en el manejo de cuentas de los recursos municipales y conflicto intratnico.

3.1.4.

El Municipio de San Antonio de Lomero.

El Municipio de San Antonio de Lomero fue fundado el ao 2000; es otro Municipio que surgi de un Distrito Municipal Indgena. (Antes perteneca al Municipio de Concepcin). Tiene 6.293 habitantes, de acuerdo al censo de 2001, su poblacin es indgena en ms del 85% del total; hablan la lengua besirio y la etnia predominante son los chiquitanos. Su Alcalde es el seor Angel Sumami. Su experiencia ms valiosa es la de los Planes de Desarrollo Distrital Indgena. Se puede rescatar la experiencia de los PDDIs de San Antonio de Lomero, como aquella en la que se experiment con tcnicas ldicas y de participacin comunitaria, amplia e irrestricta, con participacin de nios y nias, mujeres y personas de la tercera edad. La existencia de este Municipio cont con el apoyo del CEPAD y de otros tcnicos municipalistas creadores de la Participacin Popular, como el propio Carlos Hugo Molina24.

3.2. BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA EXPERIENCIA DE DISTRITOS MUNICIPALES INDGENAS.


A finales de los 90s existan 125 Distritos Municipales Indgenas25 que se vieron reducidos a 72 al 2002, y pasaron a ser alrededor de 90 al 200626. Esta disminucin que sigui al entusiasmo inicial, muestra que
23 El Deber, Santa Cruz de la Sierra, 14 y 28 de diciembre de 2004. 24 Primer Secretario Nacional de Participacin Popular y cabeza del equipo creador de la Participacin Popular. 25 Se entiende por Distrito Municipal Indgena el establecido en la Ley de Participacin Popular de 1994, en la que se seala que cuando un territorio tiene ms del 85% de poblacin indgena, puede pedir constituirse en Distrito Municipal Indgena y que se el asigne los recursos de coparticipacin tributaria del 20% por poblacin, para que sean administrados por su autoridad originaria, para atender las necesidades de la administracin de las competencias municipales descentralizadas, en se territorio. 26 No se pudo obtener el registro actualizado, por dficits de informacin de algunas Prefecturas de Departamento

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el instrumento no fue utilizado adecuadamente y no permiti cubrir las expectativas de los indgenas27. No hay una investigacin seria que ample las razones por las que estos Distritos Municipales no pudieran aumentar. Lo que se debe destacar es que el concepto se ha empezado a utilizar en municipios urbanos casi metropolitanos como la Paz y Santa Cruz de la Sierra. Los Distritos Municipales Indgenas que estn registrados en las Prefecturas Departamentales, no han tenido mayor perspectiva, que la que les otorga la Ley. Con esto se quiere expresar que no se puede decir que los Distritos Municipales Indgenas hayan permitido una evolucin ms all del alcance previsto. Esto se puede vislumbrar en los siguientes aspectos: Solamente en algunos casos, se convirtieron posteriormente en Municipios Indgenas. Esta es la situacin de los cinco municipios que se reconocen como tales. Destacan San Antonio de Lomero en el oriente (tierras bajas) y Jess y Andrs de Machaca en el occidente (tierras altas). La metodologa de planificacin participativa indgena no se ha recreado desde el ao 200128, ni se han incorporado nuevas tcnicas de incorporacin de los usos y costumbres en la planificacin participativa. Aparte del modelo de Raqaypampa, de compatibilizacin entre las normas de control gubernamental y los usos y costumbres, no hay otros ejemplos que resaltar, habindose estancado la creatividad en esta materia, que es de una gran contribucin a la interculturalidad29. La falta de un serio proyecto que establezca la complementariedad y la relacin ms directa entre control gubernamental y control social, con los usos y costumbres como piedra angular. De hecho, sa es la perspectiva de los Distritos Municipales Indgenas, la de constituirse en Autonomas Indgenas o en Municipios Indgenas.

Queda la pregunta si esta forma de organizacin territorial desaparecer con la aparicin de las Autonomas Indgenas y la extensin de los Municipios Indgenas. Es posible que si, ya que muchos Distritos Municipales Indgenas optarn por constituirse en Autonomas Indgenas y en Municipios Indgenas. Aunque visto desde otro ngulo, muchos Distritos Municipales Indgenas no renen condiciones de capacidad institucional ni de personal, para establecer un rgano pblico de mayor nivel y opten por permanecer como tales. La dinmica de la administracin territorial de parte de los Pueblos indgenas ir definiendo esta perspectiva. LO positivo de los Distritos Municipales Indgenas es que han permitido que los Pueblos Indgenas inicien procesos de administracin de recursos pblicos, en base a sus propios usos y costumbres, y a travs de sus autoridades originarias y formas propias de organizacin. Lo negativo es que no han logrado concatenar estos esfuerzos de administracin de competencias y recursos estatales con las capacidades institucionales que requieren estas tareas. Esto por falta de apoyo externo, pero tambin por falta de experiencia y capacidades instaladas.
27 Uno de los principios de la teora neoinstitucionalista de Douglas North es que las sociedades crean instituciones que perduran en tanto les son tiles, y las ms desaparecen por su falta de utilidad a los fines de las mismas. NORTH, D.C. Structure And Change In Economic History. Norton, New York, 1981. 28 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular. Manual de Planificacin Participativa en reas Indgenas. La Paz, 1997. 29 Buena parte de la explicacin de por qu sucede esto, se debe al anuncio gubernamental del gobierno de Evo Morales, de modificar la ley SAFCO y al cambio del control gubernamental, a ser sustituido en prioridad o al menos subalternizado al control social, en el marco del proyecto de Constitucin Poltica del Estado aprobado en Oruro en diciembre de 2007.

4.

ANLISIS DE NORMATIVAS EXISTENTES.

El cuerpo normativo que se presenta, contribuye en rescatar lo que se ha avanzado en materia legal, que apuntale el mejor posicionamiento legal del Municipio Indgena. Como tambin, busca, destacar lo que puede ser utilizado en trminos de apuntalamiento y de desarrollo reglamentario posterior en materia de Municipio Indgena.

LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO VIGENTE.


El marco en el que se inscribe el Municipio Indgena es la Constitucin Poltica del Estado, que define a Bolivia como pas multitnico y pluricultural, reconociendo, respetando y protegiendo los derechos sociales, culturales y econmicos de los pueblos indgenas y originarios, especialmente en lo que se refiere a las Tierras Comunitarias de Origen, adems de garantizar el uso y aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, su identidad, valores, lenguas, costumbres, rdenes jurdicos y autoridades propias, siempre que no sean incompatibles con el sistema jurdico nacional. Adems, el Estado reconoce la existencia de los sistemas de derecho consuetudinario de las Comunidades y Pueblos Indgenas y Originarios. El mandato constitucional exige la compatibilizacin y un relacionamiento jurdico y jurisdiccional de dos o ms sistemas, en la administracin y aplicacin de normas propias. En atencin al mandato emanado de los artculos 1 y 171 de la Constitucin Poltica del Estado, las comunidades y pueblos indgenas administrarn y aplicarn su derecho, sus usos y costumbres en la resolucin de conflictos dentro de sus lmites jurisdiccionales establecidos por ley y amparados en Convenios Internacionales ratificados por el Estado boliviano.

LA LEY DE PARTICIPACIN POPULAR Y NORMAS CONEXAS


La Ley de Participacin Popular (N 1551) promueve y ampla la articulacin de las comunidades y pueblos indgenas, originarios, comunarios y campesinos originarios a la vida jurdica, poltica y econmica del pas, generando nuevas dinmicas de relacionamiento de la comunidad con el rgano pblico, reconociendo la personalidad jurdica de dichas comunidades y pueblos. Esta ley define al Distrito Municipal como unidad bsica de gestin, establecido a travs de procesos de distritacin concertada que garanticen los usos y costumbres socio-territoriales de las unidades socioculturales. La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (N 1715) garantiza los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen (TCO), y sus implicaciones econmicas, sociales, y culturales, as como el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, disponiendo que los ttulos de las tierras comunitarias de origen otorgan a favor de los pueblos

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y comunidades indgenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconocindoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas, aplicando en este tema los usos y costumbres. La Ley de Descentralizacin Administrativa (N 1654) redefine los principios de organizacin administrativa del Estado, a travs de un modelo unitario y descentralizado con base municipal. La Ley de Municipalidades (N 2028) designa al Municipio como unidad territorial, poltica y administrativamente organizada en la jurisdiccin con los habitantes de la Seccin de Provincia; prescribiendo que en el Municipio se expresa la diversidad tnica y cultural de la Repblica y, por tanto, constituyndolo en un ente autnomo de derecho pblico con la finalidad de contribuir a la satisfaccin de las necesidades colectivas e integrar y garantizar la participacin de los ciudadanos al interior del mismo; as como mantener, fomentar, defender y difundir los valores histricos y culturales de las etnias del mismo. La Ley de Administracin y Control Gubernamentales (N 1178) regula los sistemas de administracin y control de los recursos del Estado y su relacin con los sistemas nacionales de planificacin e inversin pblica, con el objeto de programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las polticas, los programas, la prestacin de servicios y los proyectos del sector pblico; la disponibilidad de informacin til, oportuna y confiables asegurando la razonabilidad de los informes y estados financieros y desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado. La Ley de Unidades Poltico Administrativas (N 2150) establece que el territorio de la Repblica para fines poltico-administrativos- se divide en departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones, cuya potestad modificatoria se regir por dicha norma; sealando que cualquier reordenamiento se halla sujeta a un proceso administrativo de creacin-reposicin efectuado de acuerdo a ley y con fijacin de lmites. Toda unidad poltico-administrativa poseer continuidad territorial y contendr requisitos precisos para su creacin, entre los cuales se designa como imprescindible el de la base demogrfica. La Ley del Dilogo Nacional (N 2235) remite al Poder Ejecutivo la misin de impulsar procesos concertados de adecuacin, integracin y fusin de unidades territoriales, en base al principio de necesidad y utilidad pblica, adecuando los territorios socio-culturalmente homogneos al rgimen municipal del Estado boliviano. En el caso especfico del Municipio Indgena, el artculo 5 de la Ley del Dilogo de 2002, es la base legal de sustento ms directo sobre este particular. La Ley del Medio Ambiente (N 1333), cuyo objeto reside en la proteccin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relacin a la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la poblacin, creando los mecanismos y procedimientos necesarios para garantizar la participacin de comunidades y pueblos indgenas en los procesos del desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales renovables, considerando sus particularidades sociales, econmicas y culturales, en el medio donde se desenvuelven sus actividades. La Ley Forestal (N 1700) norma la utilizacin sostenible y la proteccin de los bosques y tierras forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el inters social, econmico y ecolgico del pas; estableciendo para las comunidades y pueblos indgenas, originarios, comunarios

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y campesinos originarios, un sistema de priorizacin y otorgacin preferencial de concesiones forestales en tierras fiscales de produccin forestal permanente. La Ley de Hidrocarburos (N 1689) establece el dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado sobre los yacimientos de hidrocarburos, para cuya exploracin, explotacin y comercializacin celebrar contratos de riesgo compartido con personas individuales o colectivas, entre las que se encuentran las comunidades y pueblos indgenas, dotados de personalidad jurdica, con autonoma de gestin y con plena vigencia de su derecho consuetudinario. La Ley del Cdigo de Minera (N 1777) establece el dominio originario del Estado sobre todas las sustancias minerales en estado natural, cualesquiera sea su procedencia y forma de presentacin, para cuya exploracin, explotacin y comercializacin celebrar contratos de riesgo compartido con personas individuales o colectivas, entre las que se encuentran las comunidades y pueblos indgenas, dotados de personalidad jurdica, con autonoma de gestin y con plena vigencia de su derecho consuetudinario. La reciente Resolucin de las Naciones Unidas sobre los Derechos Indgenas, de octubre de 2007, que establece el respeto a los usos y costumbres, a sus normas y a su cultura, como a sus formas de organizacin territorial, tambin es parte de este antecedente jurdico a considerar. Esta resolucin se ha constituido en ley de la Repblica.

5.

MUNICIPIO INDGENA Y TERRITORIALIDAD INDGENA

AJUSTE

DEL TERRITORIO MUNICIPAL A UN TERRITORIO QUE ES SOCIAL Y CULTURALMENTE

CONSTRUIDO

El tema central es cmo ajustar el territorio de seccin de provincia (municipio) a un territorio que es social y culturalmente construido. Ya se presentaron los escenarios de municipios y su relacin con el ayllu. Se podra realizar el mismo ejercicio con tierras bajas, y sealar que el territorio Municipio con el territorio indgena se superpone y traslapa, y esto se puede observar con las TCOs. La TCO es un territorio indgena basado en construccin histrica social y econmica. Con raras excepciones, (tal vez Urubich y ni siquiera plenamente) no hay esta coincidencia. Lo que algunos, como el P. Francisco Pifarr, llaman el modelo charageo, que es un Municipio con tres TCOs , donde tiene un alcalde indgena electo por toda la poblacin indgena y no indgena, donde conviven las dos lgicas territorialesespaciales, y donde se ha realizado una convalidacin de Distrito Municipal Indgena al de las TCOs, puede ser considerado como un ejemplo a seguir en otros municipios como Cuevo (Alto Parapet, zona de alto conflicto reciente por el saneamiento de tierras, que quiere imponerse desde el gobierno central), Lagunillas, Gutirrez y el mismo Villa Montes, en el Chaco boliviano. No es as en la Amazonia, ya que etnias como la Tacana pretenden hasta hoy un territorio basado en la TCO que atraviesa el lmite entre La Paz y Beni, por ejemplo, abarcando los municipios de San Buenaventura e Ixiamas en La Paz y Rurrenabaque, Reyes y Santa Rosa en el Beni, lo que deber implicar una convalidacin territorial en base a un modelo supradepartamental, similar al modelo charagueo ya descrito. Incluso, se puede ir ms lejos si se examina el caso de los Yaminahua, que si bien tiene su base en el Municipio de Bolpebra, tambin tiene comunidades en Maldonado, en el lado Este del ro Maldonado en el Per. Este caso se menciona como un caso de comprobacin de empoderamiento de los indgenas, ya que un 85% de la poblacin de los Yaminahua vivan en el lado peruano, porque tenan mejor pesca, de acuerdo a su propio relato. Posteriormente a la Participacin Popular, el 65% de la poblacin Yaminahua vive en el lado boliviano, debido a que all ellos se autogobiernan, (como ellos mismos reconocen), y esto aprecian ms que el factor econmico. De hecho, el alcalde de Bolpebra es yaminahua desde hace varias gestiones y su tushao, o autoridad originaria, se mantiene para toda la poblacin Yaminahua en ambos lados de la frontera. En este caso se debiera ver, incluso, un modelo supranacional, con la consideracin de que en el lado peruano deber ser un Distrito Municipal Indgena por ser minora poblacional. Se puede retrotraer el tema de la fragmentacin de los territorios histricos. Aqu se pudiera considerar tambin la crtica que haca un antroplogo30, a la ejecucin de la Participacin Popular, como una

30 MIRTENBAUM, Jos Municipios, Distritos Municipales Indgenas y TCOs en las Tierras Bajas de Bolivia, VPEPP/MDSP, La Paz, 2002. Ver tambin la entrevista en El Deber de Santa Cruz. Abril de 1994.

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segunda reforma toledana, en la que se consolidaba una divisin artificial (aunque tambin con races histricas) por parte de los blancos-mestizos.31 El Municipio Indgena es el territorio de seccin de provincia urbano rural, donde el 80% o ms, de la poblacin es indgena, de acuerdo a los datos censales, en los que la eleccin de autoridades municipales se ajusta a la norma electoral, en la que la autoridad originaria ser definida como candidato en funcin de los usos y costumbres, los que tambin se aplican a la gestin del gobierno municipal. Sin embargo, es evidente que las definiciones de Municipio Indgena se llevaron al terreno fctico sin gran discusin y menos de correlacionar estas definiciones con las decisiones que desde el nivel gubernamental nacional se aplicaron en relacin al tema. El Distrito Municipal Indgena es una parte del territorio municipio, que tiene una poblacin mayor al 85% de indgenas, de acuerdo a datos censales, y que se administra por cuenta de sus autoridades originarias, a las que se transfiere recursos econmicos y competencias por cuenta del gobierno municipal. ste es el concepto de origen del Municipio Indgena. Queda claro que no se llega a decidir que la autoridad originaria es automticamente autoridad municipal, sino que debe pasar por el mecanismo de la democracia representativa, en la que debe definir la eleccin de la misma, por cuenta de un pueblo indgena o de una agrupacin ciudadana. La aparicin del concepto de autonoma indgena data de los aos 90s32, y es un concepto no propio de los pueblos indgenas, sino que los mismos se apegaban ms al concepto de autodeterminacin y soberana33. Si se unen los conceptos de autodeterminacin y soberana al de autonoma y plurinacionalidad, est claro que la tendencia es la de la construccin del Estado indgena. Lo contrario, desde la autonoma, lo indgena puede avanzar a formas de autogobierno (Barrios Subelza), antes que a soberana y autodeterminacin.

CIUDADANA Y MUNICIPIO INDGENA


Ahora bien, estos conceptos de plurinacionalidad, autodeterminacin y soberana de los pueblos, pueden quedar a contrapelo de la evolucin histrica, desde el Estado boliviano, en la construccin de la ciudadana (ejercicio pleno de derechos ciudadanos), que establece la Constitucin Poltica del Estado, al menos desde la Revolucin de 1952 y la Ley de Participacin Popular de 1994. Y desde el lado indgena, desde las demandas de Zarate Willka y las revueltas de Jess de Machaca en 1934 y el Congreso Indigenal del perodo de Villarroel. La democracia comunal y la democracia municipal se han ido fundiendo en el Municipio indgena, y en los municipios en general, tal como recientes investigaciones lo comprueban34. En todo caso, la ciudadana entendida desde lo comunitario (entendido no como puramente comunal), puede ser un punto de desencuentro entre los distintos actores indgenas, de la dinmica territorial boliviana. Ms an, hay
31 Se ha dejado de lado el concepto de criollo, por ser de origen colonial y de poca aplicacin contempornea. 32 LPEZ Brcenas, Francisco. Autonomas indgenas en Amrica: de la demanda de su reconocimiento a su construccin. Programa de las Amricas. www.iroamericas.org 33 GALINDO, Mario; CRUZ, Bonifacio; BUENO, Ramiro; PARDO, Elizabeth. Visin Aymara de las Autonomas. La Paz. PIEB. 2007. (Ver las conclusiones del estudio). 34 MENDOZA, Martn; LIENDO, Roxana; ROCABADO, Carlos; PERICN, Carolina. Descentralizacin, construccin ciudadana y capital social en Bolivia. PIEB. La Paz, 2007. ALB, Xavier, Quines son Indgenas en los Gobiernos Municipales. Edicin Plural-CIPCA, Cuadernos de investigacin N 59, La Paz-Bolivia. 2004, ALB, Xavier, Pueblos Indios en la Poltica., Ediciones Plural CIPCA, Cuadernos de investigacin N 59, La Paz, Bolivia. 2002, ALB, Xavier. Ojotas en el Poder Local: Cuatro Aos Despus. CIPCA/PADER/HISBOL. La Paz, 1999.

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quienes conciben que el territorio indgena es una modernizacin de lo municipal, incluyendo a pensadores indgenas como Colque, que sostienen esta hiptesis35. La evaluacin de 14 aos de Participacin Popular que realiza Carlos Hugo Molina, apunta a que el mayor logro de la misma ha sido la construccin de ciudadana. La sociedad civil dej de ser una referencia gremial para pasar a ser un soporte de la democracia. El ciudadano, en su manifestacin individual o colectiva, asume este rol36. Es justamente esta manifestacin colectiva la que han relievado los pueblos indgenas en su conquista de ciudadana; pero la manifestacin individual pareciera en proceso de construccin an, debido a que se imponen lgicas comunitarias, o de grupo tnico antes que la manifestacin individual de los indgenas. Estas manifestaciones individuales son ms bien reprimidas por la propia comunidad o por el Estado.

5.1

LO INDGENA EN LO URBANO.

El municipio indgena solo tiene sentido cuando se constituye en un proyecto de gestin territorial estatal y eso solo se ha planteado y es factible para territorios y municipios rurales. No es posible pensarlo para los municipios urbanos. Las estadsticas dicen que la gran mayora de quienes se identifican como indgenas, sin embargo, estn en las grandes ciudades. Por consiguiente, los municipios indgenas rurales con todos los temas que ya se han planteado, se debern resolver, tomando este hecho. Adems, no se debe entender el tema como una normativa a aplicar desde arriba, sino como criterios para dialogar entre el Estado y las comunidades que manifiesten proyectos explcitos. El criterio no es de raza sino de propuesta organizativa. Es por eso que no interesa el tema del mestizaje para el tema del municipio indgena. Un primer dato de identificacin de la poblacin indgena urbana es el del censo de 2001. Se dejar de lado las cifras del censo 1992, por la poca comparabilidad posible, en otros aspectos, por la diferente definicin de lo indgena. En el caso lingstico se puede realizar un breve apunte por ser una pregunta directa en ambos censos. Si se sigue solamente el criterio lingstico, se tiene que la poblacin indgena disminuy, ya que el Censo de 1992 estableca un 54% de indgenas por criterio de lenguaje nativo, mientras el Censo de 2001 slo registr que el 45% de la poblacin aprendi a hablar en algn lenguaje nativo y el 42% an hablaba este lenguaje. Esto es muy significativo en trminos de mostrar que la lenguas nativas se estn perdiendo en el habla de la propia poblacin indgena, que es cada vez menor la que sigue hablando estos lenguajes, lo que va aparejado por el grado de urbanizacin de esta poblacin indgena.

35 Entrevista a Gonzalo Colque. El territorio indgena, una modernizacin municipal. Ventana Ciudadana de La Razn, 18 de marzo de 2008. 36 MOLINA, Carlos Hugo. Participacin Popular, 14 aos despus. Ventana Ciudadana. La Razn. 31 de marzo de 2008.

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Poblacin Indgena por Lugar de Residencia CNPV 2001 en porcentaje Pueblo Indgena Quechua Aymara Guaran Chiquitano Mojeo Otro nativo Ninguno Urbano 50.8 59.6 56.3 68.4 73.4 54.4 79.2 Rural 49.2 40.4 43.7 31.6 26.6 45.6 20.8

Fuente: MOLINA, Ramiro, ALB, Xavier. Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana. PNUD. La Paz, 2006. Pg. 72 en forma de grfico.

El Censo del 2001 muestra que, cada vez ms, la poblacin indgena opta por vivir en reas urbanas. En el Censo de 2001, con criterio de autoidentificacin, se observa que en promedio el 60% vive en el rea urbana y si se consideran los dos pueblos indgenas principales, que son el quechua y el aymara, esto se mantiene en el orden del 56%.
Poblacin Indgena por Gnero y Lugar de Residencia CNPV 2001 en porcentaje Pueblo Indgena Rural Mujer Quechua Aymara Guaran Chiquitano Mojeo Otro nativo Ninguno 24.7 19.8 20.1 13.4 10.6 19.9 9.5 Hombre 24.5 20.6 23.6 18.2 16.0 25.7 11.3 Urbano Mujer 27.1 30.6 27.5 33.9 35.4 26.2 42.2 Hombre 23.7 29.0 28.8 34.6 38.0 28.2 37.0

Fuente: MOLINA, Ramiro, ALB, Xavier. Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana. PNUD. La Paz, 2006. Pg. 72 en forma de grfico.

La poblacin indgena, dividida por hombres y mujeres, de acuerdo a informacin del censo de 2001, muestra que, en quechuas y aymaras, son ms las mujeres que los hombres las que migran al rea urbana; no as en los guaranes, chiquitanos ni mojeos; es decir, en pobladores de tierras bajas. Por otra parte, si se observa a las personas de 15 y ms aos que se autoidentifican como mestizos, pero que a la vez son de pueblos indgenas, se tiene los siguientes resultados:

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31

Personas de 15 y ms aos que se autoidentifican como mestizos y pueblos indgenas. CNPV 2001 en porcentaje Autoidentificacin Total mestizos Bolivia Mestizo aymara Mestizo de otros pueblos indgenas Mestizo quechua Porcentaje 76 64 83 89

Fuente: PNUD. Interculturalismo y Globalizacin. La Bolivia posible. Informe nacional de Desarrollo Humano 2004. La Paz. 2004. Pag. 105.

Lo ms relevante es el porcentaje de mestizos quechuas, que se eleva al 89%, es decir, a un alto porcentaje, al igual que los mestizos de otros rubros indgenas, donde prevalecen los pueblos indgenas de tierras bajas, con 83%. Es en el pueblo aymara donde an se tiene un porcentaje tambin alto, pero menos significativo, de 64%. An as se debe considerar que esto est en lnea con el hecho de que, siendo que el pueblo aymara no tiene grados despreciables de urbanizacin, mantiene un grado alto de no mestizaje. Si vemos los niveles de urbanizacin podremos comprobar que la misma no influye con el mayor o menor grado de mestizaje.

32

Poblacin de 15 o ms aos por Pueblo Originario de pertenencia, segn rea de residencia y tipo de poblado urbano. CNPV 2001

Ciudad/ Guaran 31.621 1.948 1.438 3.631 1.210 2.839 3.022 45.079 76.808 34.028 37.736 1.522.231 6.347 715 3.628 64.485 18.841 5.022 8.752 86.253 201.890 152.507 3.268.660 8.400 609 1.991 41.558 82.997 263 838 1.037 64.164 128.244 397 502 1.419 74.857 122.747 1.257 523 2.216 123.546 495.512 41.303 25.819 18.683 1.067.368 2.084.763 Chiquitano Mojeo Otro nativo NInguno Total

Localidad

Quechua

Aymara

Ciudad Capital

514.026

385.943

75.000 y ms

70.970

295.052

50.000 a 74.999

36.716

7.408

25.000 a49.999

37.613

20.638

15.000 a 24.999

25.982

3.247

5.000 a 14.999

53.828

26.355

2.000 a 4.999

51.241

23.069

Total

790.436

761.712

Fuente: MOLINA, Ramiro, ALB, Xavier. Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana. PNUD. La Paz, 2006. Pg. 73 parte del cuadro 4.2.

Poblacin de 15 o ms aos por Pueblo Originario de pertenencia, segn rea de residencia y tipo de poblado urbano. CNPV 2001 en porcentaje

Ciudad/ Guaran 38.9 2.4 1.8 4.5 1.5 3.5 3.7 56.3 5.7 68.4 16.8 7.5 0.2 1.8 1.3 10.8 1.5 73.4 0.4 1.1 1.1 1.1 36.8 55.7 Chiquitano Mojeo Otro nativo NInguno 26.9 3.2 2.1 1.5 2.9 12.5 5.2 54.4 55.5 6.4 3.9 3.3 2.2 4.5 3.4 79.2 Total 41.2 9.8 2.4 2.5 1.5 4.0 3.0 64.5

Localidad

Quechua

Aymara

Ciudad Capital

33.0

30.2

75.000 y ms

4.6

23.1

50.000 a 74.999

2.4

0.6

25.000 a49.999

2.4

1.6

15.000 a 24.999

1.7

0.3

5.000 a 14.999

3.5

2.1

2.000 a 4.999

3.3

1.8

Total

50.8

59.6

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

Fuente: MOLINA, Ramiro, ALB, Xavier. Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana. PNUD. La Paz, 2006. Pg. 73 parte del cuadro 4.2.

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

33

Como se puede observar en los dos cuadros anteriores, los aymaras tienen un grado de urbanizacin del 59%, ms alto que el de los quechuas. La existencia de una ciudad aymara de ms de 754.000habitantes, como es la ciudad de El Alto, influye en este sentido. Se puede decir que se trata de una ciudad rural37, en la que los usos y costumbres se mantienen y donde sus habitantes an acuden al menos tres das de la semana al campo. Por otra parte, se observa en tierras bajas que los pueblos indgenas tienen altos grados de urbanizacin, que oscilan entre el 56 y el 73%; pero, en la mayor parte de los casos, en poblaciones menores a 25.000 habitantes. Aunque todos los indgenas tienen mayor presencia en capitales de departamento. En el caso de los aymaras, su presencia en El Alto una ciudad mayor de 754.000, donde viven 23% de ellos, que no es otra que. Con estos antecedentes numricos, se puede decir que la urbanizacin es un proceso en el que los indgenas establecen estrategias de sobrevivencia, de expansin en la ocupacin del espacio, de una interrelacin entre la produccin rural y la comercializacin-mercado urbano, donde pueden ligarse al Estado, de alguna manera, en la va de los procesos y procedimientos administrativos, en la obtencin de carnet de identidad y documentos de propiedad de sus tierras, en la obtencin de mejor salud y, eventualmente, enviando a sus hijos a educacin secundaria o superior tcnica en la mayor parte de los casos. Lo que no es bice para la existencia de una comunidad urbana indgena ya constituida. No otra cosa significan ciudades como El Alto, donde la presencia de indgenas en el Concejo Municipal y en la dirigencia de organizaciones sociales, como la FEJUVE de El Alto y la COR de El Alto, es preponderante, y comparten su participacin con mestizos indgenas y mestizos/blancos. Se debe remarcar que la definicin censal no dice que ellos no sean mestizos, aunque se autoconsideren aymaras como pueblo de pertenencia. La existencia de zonas o barrios en las ciudades, con alta composicin indgena se da en casi todas las ciudades capitales de Bolivia: Plan Tres Mil y Villa Primero de Mayo en Santa Cruz de la Sierra; Villa Sebastin Pagador y Cerro Verde, en Cochabamba; Zona Norte, en Oruro; Las Delicias, en Sucre; Mercado Campesino, en Tarija; Pompeya, en Trinidad. Lo indgena en lo urbano se expresa en costumbres amestizadas en lo folklrico, en lo cultural y en lo religioso. No otra cosa significan las diferentes entradas folklricas, en homenaje a vrgenes (Virgen de El Carmen, de Copacabana, de la Exaltacin, del Sagrado Sepulcro, de las Nieves) que tienen su residencia original en las provincias y en el rea rural, pero que son festejadas en el rea urbana. En toda la zona Sur de La Paz, se tienen entradas en todos los barrios con este componente. Un reporte reciente de la Oficiala Mayor de Cultura de la Alcalda de La Paz38, clasifica en 387 las entradas folklricas de la ciudad de la Paz, ms que los das del ao. La definicin de los indgenas urbanos se puede colegir de la construccin de prcticas sociales e imaginarios socioculturales en los que se pueden identificar tensiones y conflictos. Algunos lugares comunes de los indgenas urbanos identificados son: la falta de oportunidades laborales, la prdida de su lengua, la ausencia de organizaciones indgenas urbanas, la desligacin de sistemas comunitarios de organizacin39.
37 URIOSTE Fernndez de Crdova. Miguel. Desarrollo Rural con Participacin Popular. Tierra. La Paz, 2002. Urioste habla de El Alto como ciudad rural. Se podra decir que una gran cantidad de poblacin vive en una estrecha cercana con los ambientes rurales del departamento. La cercana a sus usos y costumbre la categorizara como indgena peor no rural. 38 La Razn, 15 de enero de 2008. 39 CEBEM, Los indgenas urbanos, una aproximacin a su problemtica. En Taller de Indgenas Urbanos. CEBEM, ASDI, Suecia. La Paz, 28 de febrero de 2008.

34

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

Por otra parte, lo indgena en lo urbano se expresa en la forma como se va dibujando el manto urbano. Se tiene una ocupacin de tierras desordenada y acorde con la llegada de migrantes que, en el caso de La Paz, tienen una primera estacin en El Alto y luego se adentran en la ciudad de La Paz. Esto implica que son construcciones de poca consistencia, expuestas a derrumbes, sin documentacin legal en orden, con una lgica rural, en la que la calle no es el concepto principal, ni tampoco los servicios pblicos, como ser agua potable (que se entiende que se puede conseguir de pileta pblica, incluso para no pagarla), alcantarillado (que se resuelve con pozo ciego, que termina socavando la propia estructura de la construccin, y que no se paga tampoco), alumbrado pblico (que es gratis, y por el que se pelea, ya que se relaciona como indicador de seguridad ciudadana), reas verdes (que siendo gratis, se obtienen en zonas ms alejadas y que dejan a la niez sin muchas opciones de esparcimiento). Esto por mostrar algunos servicios urbanos y la relacin de los indgenas con ellos. El concepto de bienes pblicos puro e impuros es perfectamente aplicable aqu, porque lo que buscan los indgenas son bienes pblicos puros, es decir, universales y gratuitos: parques, alumbrado pblico, reas verdes, y si es posible, salud (posta sanitaria) y educacin (escuela primaria). Hasta all su relacin con lo urbano, que es su entrada a la ciudadana. El ejercicio del voto, y la pretensin de buscar equilibrios entre quienes le resuelvan sus problemas y su propia participacin en el sistema de poder, que llega a la junta vecinal. Es ms fcil encontrar indgenas en las juntas vecinales y los comits de vigilancia urbanos, que en puestos de administracin pblica. Puede ser miedo a lo desconocido (an?), o porque percibe que se requieren de mayores experticias para esta administracin municipal urbana. En cuanto a la presencia de indgenas en reas urbanas y su relacin con las ciudades, tenemos interesantes formaciones, que se desarrollaron y actualmente se estn an produciendo, y que las podemos clasificar de la siguiente forma: Como habamos visto anteriormente, primero tenemos los indgenas relacionados a las concentraciones en grandes ciudades como La Paz, El Alto, Cochabamba, Santa Cruz; Los indgenas que habitan centros urbanos no capitales y menores a 50.000 habitantes; Incluso extraterritorialmente (respecto del pas) indgenas que habitan en otros pases, podemos citar hasta la misma ciudad de Buenos Aires y el fenmeno ms reciente de Espaa.

La conceptualizacin de los indgenas urbanos, desde perspectivas demogrficas, colonialistas o de usos y costumbres indgenas en mbito urbano, no son suficientes para terminar de configurar una unidad de tipo conceptual al respecto40. El hecho de que se tenga presencia indgena en el mbito urbano no conlleva el ejercicio de uso de derechos territoriales en la gestin estatal. La gestin territorial, de los municipios urbanos con presencia indgena, es totalmente sujeta a las normas nacionales y, por ende, no hay aplicacin de usos y costumbres, ni de formas de gestin territorial basadas en stas. (La experiencia en El Alto, en la gestin de Jos Lus Paredes, como Alcalde, del 2001 al 2005, de la poltica del Ayni comunal, fue una adaptacin mestiza de una costumbre rural, pero con contenido clientelares y prebendalistas, por la entrega de alimentos y otras vituallas de los participantes de esta poltica). Por tanto, el derecho que se hace efectivo a nivel de la gestin del territorio, no aparece en el Municipio urbano, en cuanto a la presencia indgena. Si bien es cierto que Alb41 piensa que ms de la mitad de los municipios tienen ms de 65% de poblacin indgena, y que, por tanto, aplican para ser Municipios Indgenas, se olvida que de esos 172 municipios
40 CEBEM ibidem 41 Ventana de La Razn. La Paz, 25 de julio de 2006.

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

35

de los 329 existentes, existen al menos 40 que son predominantemente urbanos, y, por tanto, no estn dentro del alcance del Municipio Indgena, que no solamente debe tener una acepcin demogrfica, sino fundamentalmente social, histrica y cultural. Otros reclaman que sean las TCOs la base del Municipio Indgena. Para ellos, debe recordarse, que la TCO no tiene contenido urbano, por lo que queda excluida de esta categorizacin tambin. Tampoco se han podido identificar propuestas para la gestin indgena en las ciudades donde existe fuerte (mayoritaria o minoritaria) presencia de poblacin indgena. Esto confirma an ms la hiptesis de trabajo, de que el tema del Municipio Indgena es fundamentalmente rural. Aunque un municipio sea predominantemente urbano, puede darse el caso de que Distritos del municipio urbano pretendan una administracin indgena, pero ello se encuadra en el concepto de Distrito Municipal Indgena y no de Municipio Indgena.

5.2

LO INDGENA EN LO RURAL.

Nuevamente los problemas de definicin de lo indgena no permiten usar cifras del censo 1992, las que no se usarn como comparacin y slo como antecedente. No se considera tampoco los indicadores que se obtuvieron del censo de 1992, y que slo son tiles como antecedente histrico, por la definicin de indgena del mencionado censo42. El siguiente cuadro muestra, datos del INE, cmo se configura la poblacin indgena de Bolivia con base del censo 1992. La informacin de poblacin indgena rural que proporciona el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1992 y la proyeccin del INE es la siguiente:
Poblacin Indgena Rural de Bolivia (Base: CNPV 1992) Zonas Andina La Paz Cochabamba Oruro Potos Chuquisaca Tarija Oriente Chaquea Santa Cruz Chuquisaca Tarija Amaznica Pando Beni 1992 1.635.268 538.072 366.078 105.786 411.223 197.872 16.236 90.837 79.215 8.587 3.035 100.440 1.275 42.482 2000 1.871.456 552.360 456.521 112.400 479.182 247.801 23.191 115.023 100.478 10.256 4.289 124.311 1.777 50.482 2004 1.929.934 544.679 483.825 108.357 498.849 268.039 26.186 131.105 115.414 10.862 4.829 132.719 1.886 53.257

42 Ver por ejemplo la interesante serie de Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Viceministerio de Asuntos de gnero, generacionales y familia. Indicadores sociales, tnicos, de gnero y generacionales de municipios con poblacin indgena del oriente, chaco y amazona. Beni. Otro volumen para Santa Cruz y otro volumen para Pando. Universidad de la Cordillera, UNICEF. La Paz. 1999.

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La Paz Cochabamba Total Bolivia

13.771 42.913 1.826.545

16.699 55.353 2.110.790

17.784 59.792 2.193.759

Fuente: Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y originarios. Pueblos Indgenas y originarios de Bolivia. Diagnstico nacional. Bolivia. 2001. Pg.4.

Como se puede observar, en el Censo de 1992 se calcul la poblacin indgena bsicamente en base a criterio lingstico, es decir, a la lengua que hablan. El resultado fue que se tena una poblacin indgena rural de 1.826.545, que representaba menos del 27% del total del pas. Esta proyeccin muestra que esta poblacin rural del pas se incrementa ms lentamente en el futuro a 2.193.759, que considerando la proyeccin de poblacin para el 2004, con un incremento de ms del 20%, es decir, de casi un 1.4% anual, sigue siendo menor al de la tasa de crecimiento de la poblacin en general de 2.7%, y mucho menor que la extraordinaria tasa de crecimiento de poblacin indgena urbana. En el caso de la poblacin indgena rural se observa que, en la zona andina, existe un leve incremento de la misma, que va de 1.635.268 a 1.929.934, lo que se ha confirmado con el dato del CNPV de 200143, como se comprobar ms adelante. En cambio, en la zona del oriente chaqueo y amaznica, se ve incrementos que porcentualmente son un poco ms significativos, aunque no lo suficiente como para superar las tasas de crecimiento de la poblacin indgena urbana que se vieron anteriormente.

43 Este es un dato de partida y no es comparativo con los anteriores por la definicin diferente de indgena por lengua y por autodefinicin de pertenencia. Lo importante es que la problemtica del municipio indgena se limita cada vez ms a una minora creciente de la propia poblacin indgena.

Poblacin de 15 o mas aos por Pueblo originario de pertenencia, segn rea de residencia y tipo de poblado rural CNPV 2001

Ciudad/ Guaran Nativo 4.143 31.345 35.488 81.197 112.218 46.336 69.364 1.922.355 5.064.992 35.410 12.308 31.628 400.124 1.796.332 30.153 11.063 27.556 339.820 1.573.126 5.257 1.245 4.072 60.304 223.206 Chiquitano Mojeo Otro Ninguno Total

Localidad

Quechua

Aymara

Rural amanzanado 80.638

67.547

Rural disperso

684.567

448.622

Total

765.205

516.169

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Total general

1.555.641

1.277.881

Fuente: MOLINA, Ramiro, ALB, Xavier. Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana. PNUD. La Paz, 2006. Pg. 73 parte del cuadro 4.2.

Poblacin de 15 o mas aos por Pueblo originario de pertenencia, segn rea de residencia y tipo de poblado rural CNPV 2001. En porcentaje

Ciudad/ Guaran nativo 5.1 38.6 43.7 100.0 100.0 100.0 100.0 31.6 26.6 45.6 26.9 23.9 39.7 4.7 2.7 5.9 3.1 17.7 20.8 100.0 4.4 31.1 35.5 100.0 Chiquitano Mojeo Otro Ninguno Total

localidad

Quechua

Aymara

Rural amanzanado 5.2

5.3

Rural disperso

44.0

35.1

Total

49.2

40.4

Total general

100.0

100.0

Fuente: MOLINA, Ramiro, ALB, Xavier. Gama tnica y lingstica de la poblacin boliviana. PNUD. La Paz, 2006. Pg. 73 parte del cuadro 4.2.

La poblacin indgena rural, vista desde la perspectiva de Alb y Molina, de amanzanada y dispersa, muestra que es abrumadoramente mayor la poblacin dispersa, que supera el 44% en los quechuas, el 35% en los aymaras y un tanto menor en guaranes, que llegan al 38%; chiquitanos que estn por el 27%, y mojeos en 24%, es decir, en tierras bajas hay menor poblacin rural dispersa, pero eso es tambin porque hay menor poblacin rural indgena, como se vio en el anlisis de la poblacin urbana de estos pueblos indgenas.

Si se sumara la poblacin amanzanada rural de quechuas y aymaras (que no es otra que la de los pequeos pueblos) a la de la poblacin indgena urbana, se tiene, en estos dos casos, que este porcentaje es mayor que la de la poblacin urbana de poblaciones menores de 5.000 habitantes y, por ende, se tiene una masa crtica para la conformacin de poder local, desde los pueblos indgenas quechua y aymara.

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MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

Es interesante observar que quienes respondieron en el Censo de 2001 que no tenan ninguna autoidentificacin con pueblos indgenas, tienen solamente 20% de poblacin rural; y en tierras bajas pareciera ser que esa es tambin la tendencia, 26% de los mojeos, 31% de los chiquitanos y 43% de los guaranes; siendo los otros nativos con 46% el de mayor porcentaje. Tomando en cuenta que se puede definir un Municipio Indgena por tener el 85% de su poblacin indgena, se tendra que son 85 municipios los que cumplen con esta caracterstica. Como dice Alb (ya citado), si el porcentaje es 65%, esto sube a 172 municipios. Si la definicin de Municipio Indgena es el de la voluntad de organizacin del territorio o gestin del territorio, este nmero de municipios puede subir a casi dos tercios del total de municipios del pas, es decir, a ms de 200 municipios de los 329 actualmente constituidos. Hay autores que sealan que es importante redefinir el concepto territorial en el imaginario colectivo de la poblacin boliviana (Paz Padilla). Este autor sostiene que hay reas consolidadas, y reas de expansin44. Las consolidadas siempre son urbanas, en tanto las que son en expansin casi siempre son rurales. Y ello hace que la territorialidad sea ms inasible, flexible y mvil en el rea rural. Esto, trasladado a la concepcin indgena del territorio, lleva a que el indgena nmada ample su horizonte de territorio y el indgena sedentario lo apropie y consolide en forma cuasi estatal, es decir, con autodeterminacin, usos y costumbres, autoridades originarias y formas propias de organizacin del mismo. Todo lo anterior se refiere a la relacin entre las caractersticas de la poblacin y su distribucin como criterios para la constitucin formal o no de municipios indgenas de acuerdo a lo aprobado por la Ley del Dialogo Nacional. Pero esta discusin no necesariamente se relaciona con la prctica misma de las poblaciones en sus esfuerzos por incorporar o no lo municipal en la gestin del territorio. Al respecto se han producido muchos cambios en los ltimos aos a raz de las normas legales analizadas, particularmente las relacionadas con al ley INRA y la Ley del Dialogo, pero sobre todo impulsados por la revalorizacin de lo tnico cultural en la vida poltica del pas. Los cambios en la gestin territorial indgena se resumen en un texto de formacin virtual, de manera sinttica de la siguiente manera45: i) Cambios en la naturaleza y el imaginario social sobre la territorialidad vinculados a contextos polticos y sociales ms amplios que los de la interculturalidad en tanto el lugar desde donde se realiza el dilogo, la convivencia y la construccin democrtica. Incorporacin de la discusin sobre la autonoma de los pueblos indgenas, ms all del modo concreto en que se resuelva. Cambios en los referentes estructuradores de los movimientos sociales, actores y la naturaleza de sus demandas. Se pas de las dinmicas de clase social como nico referente social, poltico y de proyecto nacional a la estructuracin identitaria a partir de pertenencias a entidades primordiales definidas por marcadores histricos, sociales y culturales de cada uno de los pueblos indgenas, con una propuesta de reconstruccin nacional en torno a esa realidad social y poltica.

ii)

44 PADILLA, Paz. Desarrollo con identidad. Propuestas para un modelo de gestin. Ed. Sirena. Santa Cruz, enero de 2007. Pg. 24 y ss. 45 PABON, Edgar; MOLINA, Ramiro. Curso de introduccin a las territorialidades indgenas. Programa de Conflictos interculturales, CEBEM. La Paz, 2008.

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iii) Cambio en la naturaleza del Estado y de la nacin boliviana en torno al reconocimiento de la existencia y derechos de pueblos indgenas, que fue la base para la discusin de hoy sobre la conformacin del Estado multinacional. iv) Cambio en la episteme de la ideologa del Estado boliviano monocultural expresado en el reconocimiento constitucional de la pluriculturalidad y la multietnicidad, tras ms de siglo y medio de invisibilidad impuesta a los pueblos indgenas. Pero, adems, se insiste tambin en el mencionado texto, en la diferencias entre espacio econmico y territorio, y se clasifica las territorialidades indgenas en las de tierras altas (ayllus, Norte de Potos, ayllus jalqas, y se los resume en el siguiente cuadro:
Tipo Ayllus poco Sistemas de cargos En estos ayllus se mantienen unidades terrivarios niveles. Las autoridades existen por cada nivel. Ayllus Las autoridades corresponden a los niveles mente complejo. Comunidades Mantienen la organizacin sindical como de ex hacien- instancia representativa da Ayllus y con nuevas identidades Combinan indistintamente organizaciones veces poseen un mayor peso en la representacin interna y externa. Usufructo familiar y comunal de los recursos (en deterioro); ayllus desvinculados de sus reas de puna Combinacin de derechos propietarios individuales y colectivos con tendencia a la fragmentacin de reas comunales. Formas heterogneas de acceso a los recursos anteriores. Sistemas productivos Poseen un sistema de aynocas y reas compartidas-discontnuas (en reduccin); usufructo familiar y comunal de los recursos

fragmentados toriales histricas y de organizacin en

fragmentados inferiores y a un sistema de eleccin igual-

comunidades tradicionales y sindicatos, los cuales muchas por cuanto combinan rasgos de los casos

Fuente: PABON, Edgar; MOLINA, Ramiro. Curso de introduccin a las territorialidades indgenas. Programa de Conflictos interculturales, CEBEM. La Paz, 2008. Pgs. 20 y 21.

Tambin se examinan las territorialidades indgenas lingsticas, y las territorialidades en tierras bajas, como TCOs, como reas protegidas o de conservacin. Y se concluye sealando que las territorialidades indgenas buscan su reconocimiento, su autonoma, a partir de haber mantenido el control de la gestin territorial como pueblos indgenas. Se busca restablecer el derecho indgena al territorio. Adems que estas territorialidades tienen una doble dinmica, vertical y horizontal; y es de rescatar las diferencias en la concepcin territorial de tierras altas y bajas, aunque existen varias coincidencias46. Por todo lo sealado, es el mbito de lo rural el que configura al Municipio indgena. Esta es la principal conclusin a la que se puede arribar despus de esta revisin de datos. Coinciden en lo mismo de manera indirecta autores como Gonzalo Colque, que sealan que la preeminencia de usos y costumbres de pueblos indgenas rurales, es la base de la construccin del Municipio indgena47.

46 PABON, Edgar; MOLINA, Ramiro. Curso de introduccin a las territorialidades indgenas. CEBEM. La Paz, 2008. Pg 22 y ss. 47 Ventana de La Razn. La Paz, 25 de julio de 2006.

6.

LA CONCEPCIN INDGENA DEL ESTADO.

La construccin municipal indgena requiere examinar cmo los indgenas conciben al Estado, especialmente tomando en cuenta que la construccin de lo municipal es parte de la construccin del Estado boliviano. Se debe entender al Municipio como la piedra de base del Estado, al menos en su organizacin territorial, despus del fenmeno de la Participacin Popular.

CONCEPCIN INDGENA DE LO COMUNAL Y DEL ESTADO.


En cuanto a las condiciones de organizacin, lo comunal sigue prevaleciente. Slo por mostrar el caso del pueblo aymara, se puede ver que el ayllu prevalece y toma su lugar como un micro Estado. Evidentemente, la concepcin occidental de las etnias es que lo comunal es un poder local, focalizado, donde el mallku, el jilakata, la segunda mayor, la mama tajlla, o el curaca ejerce autoridad reconocida, sin discusin, y que se somete a normas de eleccin consensuada, o rotativa, en base a factores etreos (amautas viejos en aymaras) o de fuerza y poder (jilankos y segundas mayores en quechuas). Estas autoridades no responden a normas de democracia representativa, no constituyen poder alterno, ni el concepto de poder dual ms avanzado se los concibe as48. En el oriente, los Capitanes Grandes o Mburuvich guas, o los presidentes de los Cabildos Indigenales de Moxos, responden a lgicas hereditarias, y tambin estn divorciados de concepciones de democracia representativa. Ello lleva a una profunda reflexin. De concederse autonomas indgenas, stas tendran que reconocer la forma de eleccin de sus autoridades originarias, como las autoridades estatales, y por tanto, reduciran el margen de la democracia en el mbito de estas autonomas indgenas, convirtindose en naciones dentro de la nacionalidad boliviana y mucho ms la departamental. Especialmente considerando la ausencia de representacin de minoras no indgenas en estas autonomas. A nivel rural, los Pueblos Indgenas del Oriente Boliviano, a travs del CIDOB, han intentado varias veces la despartidizacin en cuanto a la designacin de las autoridades de los Distritos Municipales Indgenas y lo han logrado la mayor parte de las veces, pero ms por presin de sus organizaciones que por decisin de gobierno municipal de motu proprio. Esto muestra que el principal impedimento para la construccin de un Poder Comunitario son los partidos polticos, los que no encuentran an la forma de manejar y relacionarse con un concepto que es el devolutivo, es decir, la devolucin del poder de quien proviene el mismo, que es el propio pueblo. La democracia representativa tiene en los partidos polticos a la mayor expresin de representacin. Si estas instituciones no logran representar a los ciudadanos, se quiebra el espritu de la democracia. Hay muchas teoras al respecto y no siendo tema de este estudio, no profundizaremos en este tema; sin

48 ZAVALETA Mercado, Ren. El Poder Dual. Siglo XXI. Mxico. 2da. Edicin. 1983.

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embargo, para nuestros fines, interesa que se pueda establecer la relacin entre los partidos polticos y los pueblos indgenas, tanto como colectividades, cuanto como individuos; aunque habrn antroplogos que sealen que los indgenas no se pueden concebir individualmente, por tratarse de colectividades per se.

RELACIN DE LO INDGENA CON LOS PARTIDOS POLTICOS.


En un anlisis de 1998 de Diego Ayo, que es parcialmente vigente diez aos despus49, recoge varios escenarios de relacin de los partidos polticos con las OTBs50; entre ellas estn51: Se establece que los partidos polticos han creado OTBs, lo que muestra el alto desprecio por la forma de organizacin independiente de las comunidades campesinas, y tnicas, despartidizada y comunitaria de la sociedad civil52. En algunas circunstancias, la relacin de los partidos polticos con las OTBs ha conllevado una descolectivizacin de la unidad sociocultural existente en el Municipio o comunidad, pues no se reconoce a las organizaciones tnicas, sino slo en tanto fraccin organizada como OTB. Esta relacin entre OTBs y partidos polticos ha llevado a una desculturizacin, a travs de un homogeneizador procedimiento de gestin, como ser la planificacin participativa, los PDMs, los POAs, etc., que sustituye mtodos propios locales, como pueden ser los mismos usos y costumbres que la propia Ley de Participacin Popular reconoce para las OTBs, pero no explcitamente para la forma cmo las mismas se autogestionan.

Con ello, la relacin de los partidos polticos con las OTBs ha terminado en un instrumentalismo, que no termina de democratizarse y de establecerse en trminos ms equivalentes. A pesar de ello, cuando se concibi la Ley de Participacin Popular, muchos de sus autores, empezando por el Presidente Snchez de Lozada, entendan que las OTBs (entendiendo que los pueblos indgenas son un tipo de OTB rural, junto a la comunidad campesina y al sindicato agrario en ex haciendas) se constituan en un campo ms de la lucha y el debate poltico. Lo que resta es saber si ese campo es el mismo para todos los partidos polticos o si algunos han instrumentalizado de tal manera a las OTBs que terminan condicionndolas, chantajendolas a cambio de obras para la comunidad a la que representan, superponiendo en las mismas a sus dirigentes partidarios y amputando su libertad de ejercicio de derechos constitucionales para la accin y proyeccin poltica y social. Se dijo que la Participacin Popular constitua un proceso de ciudadanizacin de los indios. Esta visin crtica trataba de enfocar a esta reforma como de caracterstica homogeneizante. No se puede negar que rasgos de esta caracterstica los tuvo, pese a que varios de sus coautores bregaron por la visin pluri-multi. En el mbito de lo poltico, las reformas han provocado que los partidos polticos presten una mayor atencin a la opinin ciudadana que demanda soluciones concretas a sus problemas locales; de esta forma,
49 AYO, Diego. Los Partidos Polticos en la Coyuntura de la Descentralizacin. En Revista Opiniones y Anlisis No. 30, de Fundacin Hanns Seidel y FUNDEMOS. Pp. 54 y ss. La Paz, 1998. 50 OTBs son las Organizaciones territoriales de Base, definidas as en la Ley de Participacin Popular. Al redactar la Ley se proyectaban en base al Censo de 1992 6.000 OTBs urbanas y 14.000 rurales. Hay registradas 8.000 OTBs urbanas y 12.000 rurales. 51 AYO, Diego. Los Partidos Polticos en la Coyuntura de la Descentralizacin, En Revista Opiniones y Anlisis No. 30, de Fundacin Hanns Seidel y FUNDEMOS. Pp. 58 y ss. La Paz, 1998. 52 TICONA, Esteban; ROJAS, Gonzalo; ALB, Xavier. Votos y Wiphalas. Campesinos y pueblos originarios en democracia. Fundacin Milenio. Serie temas de la modernizacin. CIPCA. Cuadernos de Investigacin No. 43. Pp. 161y ss. La Paz, 1995.

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los partidos promueven lderes locales representativos que tengan una imagen de eficiencia y preocupacin por el inters pblico. Asimismo, en base a la misma entrevista anteriormente mencionada, los entrevistados consideran que los lderes de sus partidos buscan, bajo el nuevo escenario, una mayor concertacin con los ciudadanos. Todo esto dentro el mismo mecanismo de Democracia Representativa donde los principales actores son los partidos polticos. Las reformas del Cdigo Electoral, Reforma Constitucional de 2004, se ha territorializado la representacin y la distribucin del voto53. Los indgenas pueden elegir a indgenas. Esta es la principal conclusin de esta relacin de lo indgena con la democracia, como forma bsica de estructuracin del Estado boliviano, en los ltimos aos. Esto ha sido utilizado por el movimiento indgena y sus resultados son los ya mencionados, de un gobierno basado en el liderazgo de Evo Morales y de un movimiento bsicamente sustentado por los indgenas. En su momento tambin el MIP.

6.1. LO INDGENA EN EL MUNDO ESTATAL/MUNICIPAL.


Lo indgena en el mundo estatal/municipal tiene experiencias diversas. Tal vez es mejor remitirse al pasado reciente. Desde la promulgacin de la Ley de Participacin Popular de 1994, los indgenas han mejorado su participacin en el mundo de la administracin municipal. Empezaron por participar en las Organizaciones Territoriales de Base que los reconoca de distintas maneras. Cabe recordar que las Organizaciones Territoriales de Base comprendan: En el mbito urbano, a las Juntas Vecinales En el mbito rural a: * * * Pueblos Indgenas Comunidad Campesina Sindicato Agrario

Tomando en cuenta que el criterio era territorial, debe llamar la atencin el por qu se incorpora a los sindicatos agrarios, que es tpicamente un actor funcional y no territorial. Esto se hizo porque, al momento de promulgar la Ley 1551, el principal dirigente de la CSUTCB, Felipe Quispe, se opuso a la Ley y la negociacin llev a que se incorpore esta figura, que rompa el esquema territorial puro que tena la propia Participacin Popular. Se tenia previsto que las OTBs se registren en las prefecturas de departamento, y se hizo una proyeccin en base a datos del CNPV de 1992, que permita identificar alrededor de 20.000 OTBs a ser registradas, de las cuales 12.000 eran del rea rural y 8.000 del rea urbana. Un recuento de las personalidades jurdicas otorgadas a OTBs del ao 2002, mostraba que se haban concedido 6.000 en el rea rural y 7.000 en el rea urbana. Esto se interpret desde la ciencia poltica, como el principio de Maquiavelo, mediante el cual los beneficiarios de una poltica pblica son los ltimos en conocerla, peor entenderla y aprovecharla.

53 Por la constitucin de entidades para las elecciones a los pueblos indgenas que se hagan reconocer por la Corte Nacional Electoral. Pero antes, por la reforma electoral, que establece la eleccin de diputados uninominales por jurisdiccin electoral.

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A partir de una poltica de incentivos al registro, al 2005, ste se ha incrementado a 8.000 personalidades jurdicas a OTBs urbanas (con lo que se estara en el tope de lo programado), y 10.000 rurales (que est mucho mejor que lo que se tena al 2002.). Los indgenas se han aproximado al mundo municipal de la siguiente manera: De 1.624 concejales electos en 1995: * * * 465 concejales pertenecen a organizaciones indgenas y campesinas; 1.187 concejales pertenecen a otras organizaciones afines al movimiento indgena campesino; 131 concejales son mujeres.

En las elecciones de 1999 se tuvo un avance importante: * * * 675 concejales pertenecen a organizaciones indgenas y campesinas; 2.500 concejales pertenecen a otras organizaciones afines al movimiento indgena campesino; 128 concejalas son mujeres

En las elecciones de 2004 se tuvo un avance importante: * * * Ms de 700 concejales pertenecen a organizaciones indgenas y campesinas; Ms de 2.800 concejales pertenecen a otras organizaciones afines al movimiento indgena campesino; 125 concejalas son mujeres.

Pero, lo que resalta es que aument el nmero de indgenas en los concejos municipales. Este crecimiento es ms lento en las ltimas elecciones y pareciera estar llegando a su techo, que es correspondiente con la presencia poblacional en el rea rural, que es donde el movimiento indgena originario tena expectativa de ganar ms municipios. Una investigacin muestra que de tener, en la primera eleccin de 1995, despus de promulgada la Ley de Participacin Popular, en 1994, slo cinco indgenas electos como alcaldes, se pas a tener ms de 50 en la segunda de 199954 y a ms de 100 en la de 200455. La gestin indgena en los gobiernos municipales ha demostrado ser ms equitativa, cuidadosa en asignar recursos y obras a zonas territoriales que estn habitadas por karas o karas, dependiendo si son de tierras altas o bajas. La estrategia de los indgenas de subdividir el territorio, por lo que bombardeaban al Congreso con peticiones de creacin de nuevos cantones, se ha detenido. Entre 1994 y 2002 se pas de 1.200 a 1.400 cantones en el pas. Esta estrategia se vena arrastrando desde principios del siglo XX56.
54 ALB, Xavier. Ojotas en el Poder Local: Cuatro Aos Despus. CIPCA/PADER/HISBOL. La Paz 1999. ALB, Xavier, Pueblos Indios en la Poltica, ediciones Plural CIPCA, Cuadernos de investigacin N 59, La Paz, Bolivia. 2002, 55 ALB, Xavier, Quienes son Indgenas en los Gobiernos Municipales, Edicin Plural-CIPCA, Cuadernos de investigacin N 59, La Paz, Bolivia. 2004. 56 SPEDDING PALLET, Allison. Autonoma Local y fragmentacin territorial. El proceso de cantonizacin en Bolivia, Siglo XX. IDIS-UMSA. Cuadernos de Investigacin No. 13. La Paz, 2002.

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Ya en trminos de gestin pblica, la organizacin territorial se ha orientado a Distritos Municipales Indgenas, o en su caso, subalcaldas o Distritos Municipales. La relacin de los indgenas con la estatalidad moderna de Bolivia, ha sido de mltiples aproximaciones. El primer Congreso indigenal organizado por el presidente Villarroel en 1945, fue el antecedente ms remoto de un acercamiento del Estado a los indgenas. Un antecedente previo fue el de la construccin de la Escuela de Warisata57, donde un par de mallkus apoyaron una gestin educativa que, llamativamente, pese a estar destinada a sus hijos, era an en castellano y no en idioma nativo58. El gobierno nacional no ha aportado al concepto de Municipio Indgena, y sus programas de fortalecimiento municipal y fiscales no se han dirigido a este concepto, pese a que los Municipios Indgenas han mostrado una simpata poltica por el gobierno. No hay un solo programa del actual Viceministerio de Descentralizacin destinado al apoyo del Municipio Indgena ni conceptual ni prcticamente. Ello muestra una actitud contradictoria entre el discurso y la accin gubernamental. Una revisin de programas de descentralizacin del gobierno actual no muestra ninguno dirigido al Municipio Indgena. La gestin en el marco de la cosa pblica deja dudas incluso en la propuesta de autonoma indgena. La autonoma indgena es aquella que se organiza a partir de un concepto de unidad de pueblo indgena u originario, es decir, de una identidad tnica, que se basa en costumbres, valores, idioma y espacio ocupado o espacio de circulacin de ese conjunto poblacional homogneo tnicamente. La autonoma de facto es aquella que se da en algunas comunidades indgenas, y, entre ellas, la comunidad ayllu aymara, en la que se reproducen normas, usos y costumbres, economa, vida social y poltica, eleccin de autoridades y rotacin de las mismas, de manera autnoma, sin injerencia de poder alguno, de ningn otro ayllu comunidad y menos an del Estado, en cualquiera de sus formas organizativas, sea gobierno municipal, corregimiento, agente cantonal, subprefecto u otra. La autonoma man-comunal es la que se refiere a la capacidad de adoptar normas, usos y costumbres, economa, vida social y poltica, eleccin de autoridades y rotacin de las mismas, por parte de un conjunto de ayllus comunidades, las que homogeneizan entre ellas estas formas de organizacin, normas y formas de convivencia, de manera autnoma, sin injerencia de poder alguno, de ningn otro ayllu comunidad y menos an del Estado, en cualquiera de sus formas organizativas, sea gobierno municipal, corregimiento, agente cantonal, subprefecto u otra. El siguiente esquema resume la discusin del Taller Visiones Indgenas de descentralizacin, del ILDIS del 24 de febrero de 2005.

57 PEREZ, Elizardo. Warisata. La escuela-ayllu. Ed. Burillo. La Paz. 1962. SALAZAR MOSTAJO, Carlos. Warisata Ma! Ed. Juventud. La Paz. 3ra. Ed. 1997. 58 Este comportamiento se mantuvo hasta la Reforma Educativa de 1995, ya que el concepto de las autoridades originarias era que la educacin en lengua nativa la hacan ellos en la casa y mandaban a los hijos a la escuela para que aprendan el idioma castellano y cmo enfrentar los desafos de la ciudad. ALB, Xavier. ANAYA, Amalia. Nios Alegres, Libres, Expresivos. La Audacia de la Educacin Intercultural Bilinge en Bolivia. UNICEF. CIPCA Cuadernos de Investigacin No. 58. La Paz, 2004.

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La autonoma indgena se posesiona, por tanto, en un nivel no definido, que puede ser el municipal, el provincial o incluso en el de las denominadas Entidades Territoriales Indgenas Originarias y Campesinas (ETIOCs). En el texto del proyecto de Constitucin Poltica del Estado de Oruro, que se debe aprobar en un referndum aprobatorio, en relacin a este tema, seala: En el artculo 290 se habla de expresin del derecho a autogobierno En el artculo 291 se menciona consolidacin de territorios ancestrales En el artculo 292 se seala que son Entidades Territoriales Indgenas Originarias y Campesinas (ETIOCs), los territorios indgena, originario y campesino, los Municipios Indgenas y las regiones territoriales indgenas, originarias y campesinas. En el artculo 293 se incide en que cada ETIOC elaborar su propio estatuto de constitucin. En el artculo 294 se apunta que deber haber voluntad expresa para constituir una ETIOC, que se ejercer a partir de territorios ancestrales histricos consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o por posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin y por municipios existentes y distritos municipales. Se aade que habr ley para determinar los mecanismos y formas de coordinacin entre ellas y con otras formas territoriales. En el artculo 295 se habla de que la decisin de convertir uno o ms municipios existentes en un Municipio Indgena Originario Campesino, o en territorio indgenas originario campesino, se adoptar de acuerdo a normas y procedimientos de consulta directa. Esto ser reglado por una ley. Este mismo artculo 295 seala que la decisin de convertir municipios y territorios indgenas originarios campesinos, en una regin territorial indgena originario campesina, se adoptar por agregacin de stos. Habr ley que regule la forma y procedimientos. El artculo 296 seala que en los espacios geogrficos donde existan comunidades campesinas interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn conformarse municipios campesinos autnomos. Habr ley que los regule. El gobierno de los ETIOCs se har en base a usos y costumbres, se seala en el artculo 297.

Como puede verse, se pretende constitucionalizar el Municipio indgena, el mismo se pasa a denominarse Municipio Indgena Originario Campesino. ste puede convertirse en Autonoma indgena originario

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campesina, puede, por agregacin, convertirse en Autonoma Regional Indgena Originario Campesina y, finalmente, puede, en otros espacios, ser solamente Municipio Campesino (ojo, no indgena). Las implicancias de este conjunto constitucional son muy profundas y se analizarn ms adelante.

6.2

LO INDGENA EN LA GESTIN PBLICA.

Las formas de gestin pblica desde la perspectiva indgena han mostrado diversos matices. Desde el mbito municipal, la gestin ha mostrado interesantes experiencias. Quizs la ms rescatable es la que hace al Distrito Municipal Indgena de Rakaypampa, sobre el cual se expondr a mayor detalle, las formas de organizacin y de control social ejercido desde la comunidad. Otras formas de gestin interesantes se han dado en el Distrito Municipal Indgena Guaran de Charagua, en el Alto y Bajo Izozog, y en Kaipependi Karaguauichu en tierras bajas, en el Municipio de Gutirrez. En ambos casos, se puede ver una forma de distribucin de los recursos de manera equitativa, las decisiones de inversin se ajustaron a proceso de planificacin participativa. Este proceso de planificacin participativa indgena fue ldico, con participacin de ni@s, mujeres y ancianos, de manera preferente, con formas de juego con los ni@s, en sus reuniones de tejido y de cocina con las mujeres, y alrededor del jenecher (fuego que nunca se apaga) con los ancianos, en sesiones de fumata de pipa y de ingestin de yerba mate. Los hombres, como salen al chaco a sembrar o cosechar o a cazar y pescar, slo participan el fin de semana en la consolidacin de esta demanda comunal que se ajusta al Plan de Desarrollo Distrital Indgena (PDDI), lo que permite que se controle entre todos los componentes sociales de la comunidad la ejecucin del POA. Por otra parte, en tierras altas estas sesiones de planificacin participativa indgena se realizan en medio de pijcheos de coca y de sesiones de consulta, donde predomina el criterio de consensos pleno, es decir, que todas las comunidades estn de acuerdo con las formas de asignacin de recursos y las obras a ejecutarse. Esto se ha podido observar con los urus en el Municipio de Poop y con los kallawayas en Charazani. Otra es la experiencia de los ayllus del Norte de Potos. All el proceso es ms complejo, ya que se debe superar rivalidades intertnicas, que deben consolidarse en un Plan Distrital Indgena que se viene elaborando y se concluy el 2002, a partir del proceso de pacificacin de los ayllus del Norte de Potos, donde intervienen: kakachakas, laimes, laime pucara, jucumaris, entre los ms importantes; tambin machas y pocoatas. Entre todos ellos, se tienen ocho ayllus, en nueve municipios, que deben coordinar para que los recursos municipales se asignen de manera equitativa entre ayllus, entre Distritos Municipales Indgenas, que tienen discontinuidad territorial. Esta ingeniera es perfectamente comprensible para los indgenas, que finalmente acuerdan las asignaciones de recursos por Municipio y por Distrito Municipal Indgena, a travs de varios Talleres participativos, por etnias, y en uno solo de coordinacin (no consenso) de los planes y programas de los distintos Distritos Municipales Indgenas. Tambin existen experiencias exitosas en la regin de los Municipios Indgenas de Jess y Andrs de Machaca, en el departamento de La Paz, que se vern en forma particular ms adelante en este documento. Por otra parte, la gestin siempre se ha entendido que se ejerce desde el alcalde, pasando por el oficial mayor, que normalmente es un profesional o tcnico medio que, en concepto de los indgenas, garantiza el nivel profesional del ejercicio de la gestin municipal. De otro lado, los tcnicos municipales se esfuerzan por mejorar; son los que ms asisten a los programas de fortalecimiento municipal; y tambin se nota una preocupacin de esta ndole en los tcnicos de los Distritos Municipales Indgenas, al menos en tierras bajas. En tierras altas hay un cierto grado de autosuficiencia y aunque en menor medida, tambin

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hay permeabilidad a procesos de capacitacin y fortalecimiento municipal, en Municipios Indgenas y en Distritos Municipales Indgenas. Las formas de gestin no se han comprometido con temas de nepotismo y la corrupcin se ha mostrado moderada y con raro control social. En relacin al control social, se ha podido notar un control social cruzado, ya que se ejerce no slo desde el Comit de Vigilancia y las OTBs, sino tambin desde las autoridades originarias y los organismos propios de la comunidad. Ms an, cuando el alcalde es de una determinada comunidad, se le obliga a rendir cuentas, de manera peridica, a su propia comunidad, para que la misma muestre a las dems comunidades que est siendo cuidadosa con la persona que los representa y en el manejo de recursos de todos. Ello no ha sido bice para conflictos interculturales e intertnicos en municipios que, si bien no son indgenas, tienen fuerte presencia indgena. Ese fue el caso de Ayo Ayo, donde los indgenas tomaron sancin por cuenta de un alcalde que no renda cuentas a la comunidad y que tena ms relacin con la poblacin urbana que con la rural indgena. El resultado es el que se conoce, con la huida del alcalde por ms de seis meses, el pedido del Comit de Vigilancia de congelamiento de cuentas, el gobierno municipal prcticamente abandonado todo ese tiempo, el rapto y posterior sancin mediante el rociado de gasolina y prendido de fuego del Alcalde y la aparicin de su cuerpo en plena plaza pblica de Ayo Ayo59. Este tipo de problemas y otros surgidos por disputas entre comunidades por el ejercicio del gobierno municipal, mezclados con temas polticos, como el enfrentamiento del MAS con NFR en el Municipio de Anzaldo, o el ltimo del mes de febrero de 2008, entre facciones del propio MAS en Capinota, denotan que existe todava una fuerte necesidad de construir un concepto de democracia en las comunidades indgenas, que combine la existencia de formas de organizacin propias con la del Municipio y sus necesidades de gestin consecuentes.

59 La Razn, La Paz. 14 de enero de 2005. relato de los hechos.

7.

PROPUESTAS DE DISEO DE MUNICIPIO INDGENA

Las actuales aplicaciones de municipios indgenas son anteriores a las propuestas explicitas que se prepararon para la Asamblea Constituyente. El inters de analizarlas se basa en que ya existe una practica que las respalda. Lo que se intenta afirmar es el principio del respeto de los usos, costumbres, formas de organizacin social y de asentamiento en el territorio de todos los grupos tnicos, en particular de los Pueblos Indgenas y Originarios. Es necesario sealar que esta referencia, aunque el proyecto de Constitucin aprobado en Oruro no se apruebe en estos trminos, refleja la jerarqua del tema y las propuestas en discusin. Lo que no quiere decir que lo municipal indgena debe estar comprendido en su complejidad en una Constitucin Poltica del Estado, ya que para ello se requieren ms bien leyes derivadas de la propia Constitucin. Para orientar esta aproximacin, se ofrece, en el tema de Municipio Indgena, una sinopsis de propuesta territorial y con los avances que tiene este tema a la fecha.
Propuesta de implementacin Municipio Indgena: sinopsis general Objetivo Proceso de Cambio Proyectos de cambio Resultados esperados Facilitar la ejecucin de las polticas pblicas contenidas en la Ley de Unidades Poltico Administratigo respecto de los pueblos indgenas A municipios basados tam- Diseo de modelos de gestnicas (Derecho consuetu- derecho consuetudinario en dinario, reconocido por la tado, artculo 171, el Convenio 169 de la OIT y las le- Implementacin del Municiyes 1551 y 3230 y sus Re- pio intercultural a la gestin glamentos y reciente Reso- pblica. lucin de NNUU sobre Derechos indgenas de 2007) Fuente: Javier Medina, Municipio Indgena: Historia de un concepto Ministerio de Participacin Popular, 2003 Municipio Indgena interfase con el derecho Constitucin Poltica del Es- positivo. vas, la Ley del Dilo- bin en sus territorialidades tin pblica, de acuerdo al De Municipios basados s- Adecuacin entre la territolo en la seccin de provin- rialidad tnica y el rgimen cia (Derecho positivo) Municipal. Descentralizacin de las soluciones. Impacto esperado Compatibilizacin entre el Estado de Derecho y el Derecho Consuetudinario a nivel municipal.

A toda cultura por derecho consuetudinario(derecho que nace de los usos y costumbres de una cultura) les corresponde un territorio y una forma peculiar de organizar y definir sus formas de gestin administrativa. Las estrategias de gestin y de organizacin del territorio de una comunidad cultural

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estn estrechamente ligadas con la relacin que entablan los hombres entre ellos y con la naturaleza. Estas caractersticas culturales peculiares tienen que ver con su modo de ser, su lengua, sus costumbres, sus vestimentas, su espiritualidad y sus conocimientos tecnolgicos que utilizan para manejar su territorio. Los pueblos indgenas, antes de la llegada de los espaoles, tuvieron definido y organizado el territorio. En la regin andina se ha utilizado un complejo sistema que articulaba diferentes pisos ecolgicos asegurando el manejo de territorios discontinuos, donde cada ayllu (Jatum Ayllu) poda acceder a los recursos de los diferentes pisos ecolgicos ocupando territorios alejados de su ayllu madre que se denominaron sayaas. En el Siglo XVI, el Virrey Toledo intent transformar definitivamente esa lgica organizativa del territorio, concentrando poblacin de varios ayllus en uno solo para ejercer control y dominio sobre la poblacin y su territorio. A partir de entonces, se gener la desestructuracin del territorio andino. Este proceso continu durante la Repblica con la Ley de Exvinculacin de 1874 y las llamadas Revisitas de 1881. En las ltimas dcadas se agudiz la creacin de cantones, al calor de las promesas electorales de parlamentarios, que retribuan el apoyo recibido en las urnas con improvisadas leyes de creacin de cantones. Por lo general, dichas leyes no contemplan los requisitos necesarios, tales como, la definicin de los lmites y las comunidades que formaran parte de estas unidades, ni se realizaron las consultas necesarias con los verdaderos interesados. De esta manera, sin siquiera saberlo, muchas comunidades aparecan en otra UPA diferente al del resto del ayllu, generando los conflictos que an hoy se mantienen y en algunos casos se agudizan, por el tema de los recursos de coparticipacin tributaria que se distribuyen por poblacin entre los municipios en conflicto. Por lo dicho anteriormente, el caos de la actual divisin poltico-administrativa del territorio nacional requiere una seria reestructuracin, que logre articular las demandas de autogestin indgena y originaria en el mbito local, con el rgimen de autonoma municipal definida por la Ley de Participacin Popular y la Ley de Municipalidades; rescatando, en la medida de su actualidad y vigencia, aquella lgica de organizacin territorial en funcin de las capacidades productivas de ste y su articulacin con las necesidades de la poblacin organizada (ayllus, tentas, etc.). La Ley de Unidades Poltico Administrativas (UPA) define los instrumentos tcnico-jurdicos para poder reorganizar la descentralizacin poltico administrativa a partir del reconocimiento de las actuales estructuras sociales y su organizacin territorial, que en muchos casos an mantienen aquella lgica, pese a los intentos del Estado por desestructurarla. Es necesario tomar en cuenta la situacin compleja que se gener a lo largo de la historia, donde la produccin minera y agropecuaria ha ido incorporando nuevos grupos sociales a las diferentes porciones del territorio, hasta llegar a la actual realidad multitnica y pluricultural de nuestro pas. En consecuencia, el planteamiento central es por sobre todo mantener la unidad del pas (propuesta integracionista) reestructurar el contenido excluyente y marginal de lo indgena del actual Estado a partir de las Autonomas de abajo hacia arriba sobre la base de Mancomunidades de Comunidades pero dentro de los lmites municipales. Ser pues, el Municipio la sntesis de la inclusin indgena y de la nueva institucionalidad estatal.

7.1. DIFERENCIACIN DE LOS MUNICIPIOS SEGN SU ORGANIZACIN TERRITORIAL INDGENA


En este sentido, para establecer una construccin tipolgica que ordene y seleccione la realidad sobre la base de las caractersticas indgenas y procure una solucin particular para cada una de estas realidades,

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se puede dividir los municipios con presencia indgena con relacin a su actual situacin territorial, en los siguientes tipos: Municipios que tienen delimitacin coincidente entre la divisin poltica administrativa y la territorialidad indgena.

Son los municipios donde sus actuales delimitaciones contienen el respeto a la estructura territorial de los pueblos indgenas. Generalmente, este proceso se ha producido en tierras altas, lo que corresponde es refrendar esta situacin adecuando la divisin interna para una futura distritacin municipal, es el caso de algunos municipios del Norte de Potos, donde tenemos el ejemplo de la provincia Bustillo que fundamentalmente contiene, en las caractersticas de delimitacin de sus actuales municipios, un respeto a la estructura territorial indgena, coinciden con la estructura de los ayllus, lo que queda es simplemente definir delimitaciones distritales claras al interior, superando la estructura de los cantones. Municipios que en su articulacin requieren generar nuevas provincias

Por la actual desarticulacin geogrfica y de acceso entre algunos municipios y sus cabeceras provinciales, partes de una misma provincia en algunos departamentos, requieren crear nuevas provincias para mejorar su sistema territorial administrativo en general, como es el caso de los municipios de Guanay y Tipuani en la Provincia Larecaja; o el Municipio de Villa Tunari en la provincia Chapare y los municipios de Chimor y Puerto Villarroel en la provincia Carrasco en el Departamento de Cochabamba, que de la misma forma requieren adecuar su divisin poltico-administrativa a la realidad de vertebracin fsica caminera para facilitar un adecuado intercambio y articulacin econmica en estas regiones. Unidades territoriales indgenas que sugieren generar nuevas provincias.

Por el tamao y estructura actual de algunos ayllus mayores y la nueva realidad de las TCOs, se debe plantear la creacin de nuevos municipios juntando las fragmentaciones del pasado que han separado las unidades socioculturales por la actual divisin poltica del pas, como es el caso de los ayllus machacas que estn asignados en dos provincias: Ingavi y Jos Manuel Pando, y que perfectamente pueden constituir tres municipios machacas, en este caso: San Andrs, Jess, y Santiago dentro de una sola unidad provincial. Esta referencia, siendo importante, debe conducir a que se abra la posibilidad de construccin desde abajo y no recaer nuevamente en definiciones verticales, como ocurri con la propia Ley de Participacin Popular. Se debe evitar construcciones verticales y buscar un consenso y construccin desde las experiencias existentes y desde la conformacin histrica social de los territorios indgenas.

7.2. PROPUESTA DE CENDA


Por otra parte, la propuesta de CENDA se enmarca en rescatar la experiencia del Municipio indgena, tal como se ha efectivizado desde la Participacin Popular y de la aplicacin que se hizo post Ley del Dilogo. La pgina web de CENDA as lo muestra, y detalla el rescate de los usos y costumbres y las propuestas de eleccin de autoridades y funcionamiento en el marco de las formas propias de organizacin de los Pueblos Indgenas60. Pablo Regalsky, en un artculo seala que las autonomas indgenas son una salida a esta situacin colonial territorial que vive Bolivia y quizs esta propuesta puede entenderse como Municipio Indgena como
60 Pgina web de CENDA. www.cenda.org.

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tambin como una entelequia territorial diferente. No queda claro esto en tanto no se cuenta con mayor informacin sobre la propuesta elevada por CENDA a la Asamblea Constituyente61. Es de hacer notar que se rescata permanentemente la Entidad Territorial Indgena Originario (ETIO), y se menciona lo campesino en el ttulo y en dos pargrafos, como aadido, que pareciera orientado a los resultados del debate constituyente antes que a una propuesta sostenida de parte del autor. Por otra parte, lo municipal aparece ms a ttulo de acompaamiento que de rescate asertivo de parte del autor. Es decir, que l mismo se inclina ms por una Autonoma Indgena Originario Campesina, tal como reza el texto del proyecto de Constitucin aprobado en Oruro en diciembre de 2007. No hay mucha inclinacin a una propuesta del tipo de Municipio Indgena propiamente dicho. En otro documento, Regalsky y Quisbert62 sealan que lo que se ha dado en Bolivia es un proceso que busca contrarrestar la autoridad originaria con la democracia participativa, a partir del Distrito Municipal Indgena y de la Participacin Popular. Estos procesos, realizados en diferentes contextos histricos y polticos, no son bice para que los pueblos indgenas enfrenten el conflicto entre gobierno y etnias de manera similar, en lo que se denomina un proceso molecular de jurisdiccin territorial andina. Todo esto lleva a una reconfiguracin territorial indgena, y a que se plantee como opcin la autonoma tnica y de clase. Esto debe consolidar el proceso de lucha de los pueblos indgenas por la hegemona de poder. El mismo documento seala que, en el caso del altiplano, se ha pasado de que sean los ayllus a que sean los sindicatos los que reclamen por territorialidad indgena. De ah surge tambin el camino de las autonomas indgenas. Se puede decir que Pablo Regalsky ha dejado lo de municipio por lo de autonoma por la influencia del MAS en la Asamblea Constituyente.

7.3

PROPUESTA DE TIERRA

Finalmente, la propuesta de la Fundacin Tierra se resume en el pensamiento de dos de sus ms importantes operadores: Paulino Guarachi y Gonzalo Colque. Paulino Guarachi, en su diseo, se enmarca en sealar que la reivindicacin aymara no es nueva; sostiene que Zarate Willka demand histricamente desde otra perspectiva, desde la perspectiva federal. Guarachi sostiene un modelo de Autonoma de base indgena; y que la Autonoma debe ser un elemento incluyente para los aymaras e indgenas63. La clula bsica de la autonoma debiera ser el ayllu, luego el municipio, la marca y el suyu. Postula reconstruir los espacios de los suyus, las marcas y municipios que tendran, como control social, los cabildos, en vez de los Comits de Vigilancia. Con esto se tiene una visin de espacio, en cuanto a combinar las territorialidades indgenas (el suyu y la marka) con las territorialidades modernas (municipio). Esta es una visin de complementariedad. Por su parte, Gonzalo Colque postula que el Estado boliviano requiere ser reestructurado por uno menos excluyente, menos racial, ms inclusivo, participativo, cohesionado social, poltico y territorial desde el Municipio con base en las formas de organizacin socio-poltica de los indgenas. No est de acuerdo

61 Regalsky, Pablo. Autonomas Departamentales? Territorios Indgenas originarios campesinos y democracia municipal; ordenamiento territorial para el acceso y control social sobre los recursos naturales. Artculo disponible en www.cenda.org. 62 REGALSKY, Pablo; QUISBERT, Francisco. Bolivia indgena: de gobiernos comunitarios en busca de autonoma a la lucha por la hegemona. CENDA-FRUTCAS. Sin fecha. 63 GALINDO, Mario; CRUZ, Bonifacio; BUENO, Ramiro; PARDO, Elizabeth. Visin Aymara de las Autonomas. Captulo 7 y ss. La Paz. PIEB. 2007.

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con las autonomas departamentales, por ser elitistas y desconocer que la Bolivia de hoy es mayoritariamente indgena. Colque afirma que al desconocer a la mayora indgena, las autonomas departamentales condicionaran al riesgo de reproducir el esquema estatal de dominio unicultural y excluyente del mismo. Por lo tanto, su planteamiento poltico es la autonoma de base indgena, reivindicando el territorio del Municipio (que ya existe y es aceptado). Plantea reestructura el poder poltico de indgenas a partir de las comunidades, ayllus o barrios que nacen desde abajo. Las Autonomas de base indgena implica la aceptacin de las lgicas comunitaristas de las organizaciones de base, gremios y confederaciones (rescata simultneamente lo territorial y lo funcional) para el nuevo poder poltico re-territorializado64. Con esos antecedentes, se trata de una propuesta de consolidacin de una autonoma como fin en s mismo de base comunal para conectarla hacia arriba mediante la conformacin de Mancomunidades de Comunidades hasta alcanzar el nivel municipal y as establecer -lo que su autor denomina- el gobierno local o municipal de Base Comunal. Como la propuesta autonmica va de abajo hacia arriba, Colque postula que al nivel meso, o llamado gobierno regional, tendr que constituirse manteniendo a los departamentos reconociendo una descentralizacin poltico-administrativa con un legislativo y ejecutivo con participacin plena de las mancomunidades de comunidades indgenas65.

7.4. EL MUNICIPIO INDGENA COMO PARTE DEL RGIMEN AUTONMICO INDGENA, SEGN EL PACTO DE UNIDAD DE PUEBLOS INDGENAS, ORIGINARIOS, CAMPESINOS Y COLONIZADORES
En este acpite se presentan las reflexiones realizadas en el Pacto de Unidad a partir de una propuesta de organizacin territorial del Estado que incorporara junto a los territorios y regiones indgenas, a los Municipios Indgenas, Originarios y Campesinos. Las preguntas de trabajo que les motiv la posibilidad de crear esta figura son las siguientes: Qu implica la creacin de Municipios Indgenas? Cul sera la base territorial de los mismos? Cules son las implicaciones de la creacin de este nuevo tipo de municipios en trminos de reordenamiento territorial? Cules seran las competencias de estos municipios? Para ensayar respuestas a estas preguntas se plantearon el anlisis en varias partes: 1) de inicio un balance del rgimen municipal vigente y la forma en que enfoc la territorialidad indgena; 2) precisar las limitaciones del modelo municipal vigente iniciado con la Ley de Participacin Popular en la perspectiva de acercar el ordenamiento territorial estatal a los territorios indgenas; 3) realizar una sntesis de las capacidades de gestin de las organizaciones indgenas en sus territorios; 4) realizar comentarios y reflexiones sobre las caractersticas de lo que seran los Municipios Indgenas, partiendo de propuestas presentadas desde 1997 por las organizaciones campesinas e indgenas; y 5) finalmente matizar el anlisis con referencia al reconocimiento de autonomas territoriales indgenas en la Constitucin Poltica de Colombia, para observar que hay experiencias internacionales que pueden ser comparables y tiles ya que Colombia es un pas unitario con descentralizacin poltico administrativa y que ha abordado el tema de territorios indgenas en lo legal, aunque en la prctica no hay ningn territorio indgena funcionando legalmente reconocido por el Estado colombiano.

64 Semanario Pulso, Artculo de Gonzalo Colque, N 132. Marzo de 2006. Pg. 7. 65 Semanario Pulso, Artculo de Gonzalo Colque, No. 132. Marzo de 2006. Pg. 7. Citado en: GALINDO, Mario; CRUZ, Bonifacio; BUENO, Ramiro; PARDO, Elizabeth. Visin Aymara de las Autonomas. Captulo 7 y ss. La Paz. PIEB. 2007.

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7.5. PROBLEMAS Y LIMITACIONES DEL MODELO MUNICIPAL VIGENTE PARA PROYECTARLO A UN MODELO DE AUTONOMAS INDGENAS.
La creacin de municipios, sobre la base de los lmites de secciones de provincia, no coadyuv al esfuerzo planteado por las organizaciones indgenas de acercar el ordenamiento territorial a la realidad de los territorios indgenas. Si uno observa un mapa de municipios y provincias superpuesto con Tierras Comunitarias de Origen (TCO) demandadas y tituladas, se sorprende con el desencuentro entre los lmites convencionales y los territorios indgenas y originarios. Si bien es cierto, que no tienen por qu ser coincidentes, esta comparacin apunta a ver la viabilidad de la propuesta de que sean las TCOs la base de los futuros municipios indgenas. No tiene otra pretensin. Para tener una idea de lo expuesto, veamos algunos ejemplos sobre el desencuentro de TCO con distintas jurisdicciones estatales66: 3 TCO en una jurisdiccin municipal. 14 TCO en 2 jurisdicciones municipales 3 TCO en 3 jurisdicciones municipales 8 TCO en 2 provincias. 3 TCO en 3 provincias. 4 TCO en 4 provincias.

Al igualar la jurisdiccin municipal con la seccin de provincia, subordinando cada parte a procesos de planificacin diferentes, se dividi procesos de planificacin y gestin unitarios, se fragment la representacin poltica organizativa, en la medida en que cada parte de la unidad social deba responder a diferentes municipios y, por tanto, a diferentes formas y planes de gestin. Cada parte deba responder adems a diferentes procesos polticos de fiscalizacin, demanda e interpelacin; as, el reconocimiento de la diversidad queda reducido a un enunciado. Procesos territoriales unitarios, reales, factibles de ser planificados, en trminos de desarrollo, como un solo cuerpo poltico, social, cultural y de gestin, degeneran en retazos anudados a diferentes estrategias municipales. Este impacto fue identificado por los autores de la Ley de Participacin Popular, razn por la cual desarrollaron programas, interesantes sin duda, de creacin de Distritos Municipales Indgenas67 y Mancomunidades de Distritos Municipales Indgenas, facilitados a travs de manuales especializados de distritacin y planificacin, en un esfuerzo por acercar lo que denominan las tres divisiones territoriales: la divisin poltico-administrativa (departamentos, provincias, secciones de provincia, cantones), la divisin sectorial (distritos administrativos de salud y educacin) y la divisin social (sindicatos, comunidades, ayllus, capitanas, etc.)68. Los resultados de estos esfuerzos de distritacin fueron probablemente aceptables y viables en algunos municipios, pero limitados en otros, en la medida en que los territorios indgenas son divididos en varias
66 Esta informacin corresponde solamente a las tierras bajas de Bolivia; en las tierras altas, el desencuentro entre territorios sociales y territorios poltico administrativos es todava ms crtico. 67 Seis aos despus de promulgarse la Ley de Participacin Popular, hacia finales de los noventa existan 127 Distritos Municipales Indgenas sobre un total de 1084 distritos municipales (Ayo, 1998: 30). 68 MDH-SNAPP, 1997: 20.

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porciones correspondientes a distintos municipios, distritando cada parte de manera separada e intentando reconstruirlos a travs de la figura de la mancomunidad distrital. Otro de los impactos importantes de la municipalizacin es la fragmentacin de la representacin polticoorganizativa de las poblaciones indgenas y campesinas. En las diferentes jurisdicciones municipales, las organizaciones intercomunales llmense centrales, subcentrales, ayllus, capitanas, denominadas segn la Ley de Participacin Popular Asociaciones Comunitarias (artculo 9), cuya cobertura organizativa abarca a ms de una seccin de provincia (jurisdiccin del municipio), no tienen mayor importancia, porque prevalece una forma organizativa (el Comit de Vigilancia) creada para el ejercicio legtimo, a los ojos de la institucionalidad municipal, de la intermediacin de la sociedad civil local con el gobierno municipal, en trminos de fiscalizacin y control. Una de las soluciones forzadas al problema de la fragmentacin territorial ha sido la creacin de una figura que permita la re-construccin de territorios partidos por la municipalizacin; esta figura es la mancomunidad de distritos municipales. Sin embargo, la figura de la mancomunidad de DMI, en lugar de resolver el problema de la divisin territorial a la que son sometidos los territorios indgenas, al intentar, dificultosamente, construir una unidad de gestin, termina construyendo una entidad endeble e inestable. Ante este panorama, las organizaciones indgenas y campesinas de Bolivia propusieron la creacin de la figura de Municipios Indgenas, ya en 1996, en medio del debate sobre la Legislacin Agraria y en 1998 presentaron una propuesta de Ley de Municipios Indgenas. No habiendo logrado atencin a la misma, insistieron en abrir la discusin al menos en el marco de la reforma a la Ley de Municipalidades, que fue tratada y aprobada en noviembre de 1999, presentaron artculos especficos que abriran la puerta a la creacin de municipios especiales, entre los que estaran los indgenas. Los argumentos esgrimidos para no atender las propuestas indgenas los vemos reaparecer hoy el momento en que se debati en la Asamblea Constituyente un rgimen autonmico indgena que podra expresarse en regiones, entidades territoriales y Municipios Indgenas.

7.6. SOBRE EL MUNICIPIO INDGENA ORIGINARIO CAMPESINO


Los Municipios Indgenas Originarios Campesinos podran ser, para decirlo en el lenguaje de la LPP, unidades administrativas especiales y diferenciadas, en las cuales se ofreceran servicios pblicos, se constituiran unidades censales, circunscripciones electorales y unidades de planificacin. Estamos hablando de unidades territoriales de planificacin y desarrollo tnico, es decir, espacios de planificacin econmica, social, cultural y ambiental; por consiguiente, espacios de inversin social. Algunas variables fundamentales que configuran una unidad socio-cultural de estas caractersticas, son las siguientes: a) b) c) d) e) Instituciones sociales para administracin de justicia y resolucin de conflictos en general. Normas o reglas relativas a recursos naturales que definen formas de manejo, acceso, tenencia y control de diferentes recursos (tierra, bosques, rboles, vida silvestre, etc.). Normas o reglas, relacionadas con las anteriores, que organizan u ordenan el espacio en funcin de las poblaciones y sus dinmicas productivas y reproductivas. Normas sociales relativas a la intersubjetividad que regulan u organizan la vida cotidiana. Autoridades y sistemas de cargos que definen atribuciones de direccin, representacin, administracin, gestin, resolucin.

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f) g) h) i)

Formas participativas propias de planificacin comunal. Formas de gestin ambiental que expresan el aprovechamiento sostenible del entorno y su biodiversidad. Formas de gobierno comunal, intercomunal e intertnico que configuran unidades polticas y organizativas. Manejo comunal de explotacin de los recursos naturales renovables y no renovables.
HISTRICOS Y

7.7. MUNICIPIOS INDGENAS ORIGINARIOS CAMPESINOS: ANTECEDENTES CONTEXTO POLTICO DE LA PROPUESTA.

En enero de 1998, la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), la Confederacin de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y la Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB) aprobaron una propuesta conjunta de modificacin de la Ley Orgnica de Municipalidades; esta propuesta se haba ido gestando ya a lo largo de 1997, a travs de una serie de eventos indgenas y campesinos, en los que se discutieron varios borradores. No se trata entonces de un tema nuevo; todo lo contrario, se trata de una reivindicacin social con un antecedente fundamental: la movilizacin indgena-campesina de 1996, que termin con la aprobacin de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria. Entre los fines de este Municipio especial figura la promocin del desarrollo integral del territorio, que, a nuestro parecer, resulta un objetivo fundamental de este tipo de municipios, por las consideraciones ya planteadas. Otro de los fines importantes es la conservacin del medio ambiente. Y esto no es precisamente retrica. Muchos de los territorios indgenas, titulados, demandados o simplemente habitados y/o usados para diferentes fines, se superponen total o parcialmente con reas protegidas, en cualquiera de sus categoras (parques, reservas de vida silvestre, santuarios, etc.) y aqu, justamente, la figura de municipios especiales puede facilitar considerablemente los procesos de gestin social de la conservacin, haciendo que la planificacin tenga caractersticas integrales en funcin de las particularidades del rea. Con respecto a los lmites territoriales de estos municipios, si el Estado asume que deben construirse respetando los territorios indgenas, surge el problema de qu hacer con los lmites convencionales vigentes (departamentos, provincias, secciones de provincia, etc.). Si se pretende viabilizar este modelo de autonoma indgena, resulta inevitable abrir un proceso progresivo de adaptacin del ordenamiento territorial poltico-administrativo a un mapa de territorios indgenas. El fundamento para la creacin de esta figura municipal es la unidad socio-cultural. Estamos hablando de unidades tnicas que construyen un espacio territorial y lo constituyen en una unidad de gestin. Este fundamento puede manifestarse en dos formas: Tierras Comunitarias de Origen y otras formas propias de organizacin territorial. Se trata, por consiguiente, de tierras demandadas o tituladas como Tierras Comunitarias de Origen-TCO (clase de propiedad agraria establecida por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria) o de formas socio-territoriales indgenas, campesinas u originarias, que pueden tener una expresin de propiedad (propiedad colectiva) o de tenencia (segn su propia cultura de tenencia), pero que reflejen procesos de territorializacin del espacio a travs de instituciones sociales para fines de acceso, control y manejo de

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recursos naturales, para fines jurisdiccionales o de resolucin de conflictos, y para fines polticoorganizativos en general. Aqu entran los ayllus, las capitanas, los corregimientos indgenas, etc. Estas jurisdicciones territoriales comprenderan los espacios de aprovechamiento y gestin econmica productiva de recursos naturales, aquellos que tienen que ver con la conservacin, o aquellos relacionados con la dimensin religiosa y cultural, los asentamientos y poblaciones. Sin duda, el Municipio Indgena podra promover procesos de aprovechamiento comercial de ciertos recursos, con las restricciones administrativas necesarias e imprescindibles para garantizar la sostenibilidad. De hecho, prescindiendo de la creacin o no de este tipo especial de municipios en territorios indgenas, cuando estos ltimos logren su titulacin en calidad de TCO, sus propietarios tendrn ante s un reto: el promover procesos de desarrollo en dichas unidades territoriales, para lo cual los proyectos y programas estatales debern funcionalizarse a los objetivos de planificacin e inversin social y productiva en dichas unidades tnico-territoriales. Con respecto a la estructura de autoridades municipales y a la forma de eleccin, podra plantearse la posibilidad que el gobierno municipal de este tipo de Municipio est conformado por un concejo municipal y su alcalde, como actualmente sucede con el rgimen municipal u otra forma de organizacin. La propuesta de Constitucin del Pacto de Unidad establece, en el artculo 144, que los municipios tendran como autoridades a la Asamblea Municipal y la Autoridad Mayor; en esta propuesta se establece que las autoridades seran elegidas de acuerdo a democracia comunitaria y segn sus normas propias, es decir, aqu se abre la posibilidad de la eleccin a travs de asambleas u otras formas comunitarias de eleccin. Cualquiera sea la estructura de autoridades y su forma de eleccin, este Municipio estara estrechamente sometido, en lo que respecta a la toma decisiones de aspectos vitales en los que se pueden comprometer actos de corrupcin, a las decisiones sociales. Las autoridades municipales deberan requerir la aprobacin y acuerdo de las organizaciones indgenas, campesinas u originarias para emitir resoluciones y fallos de censura al alcalde, crear distritos municipales y aprobar planes y presupuestos. La construccin territorial de pueblos y comunidades indgenas y campesinas originarias, y sus procesos de gestin poltica, cultural, econmica, as como sus instituciones sociales expresadas en normas y en formas de resolucin de conflictos, no deben ser subestimados en el ordenamiento territorial; todo lo contrario, tienen que ser asumidos como: 1) Capacidades y potenciales enmarcados en unidades tnicas de gestin, factibles de ser promovidos y fortalecidos en trminos de desarrollo con identidad a travs de un rgimen autonmico; Estructuras administrativas y normativas capaces de sustentar y viabilizar procesos de autogestin si cuentan con rgimen autonmico; Capital social que brinda un sustento fundamental para el desarrollo.

2) 3)

Estos elementos, fundamentales para desarrollar una gestin con ciertos grados de autonoma respecto de autoridades locales, no tienen mayores perspectivas si el Estado los subsume en una lgica territorial desestructurante que puede, probablemente, a largo plazo, generar procesos municipales funcionales, pero con un alto costo: el debilitamiento y la destruccin de capacidades sociales que son un importante capital para la construccin de un Estado multitnico y plurinacional.

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Cmo fortalecer la autogestin? A travs de un modelo de Estado lo suficientemente plural como para admitir las formas socio-territoriales de pueblos y comunidades indgenas y originarias, como entidades especiales y diferenciadas, en el marco de un rgimen plural de autonoma poltica y administrativa. Las formas estatales planteadas desde hace varios aos para lograr este cometido podran ser: i) la Entidad Territorial Indgena Originaria; ii) la Regin Indgena Originaria; y iii) El Municipio Indgena.

7.8. PROPUESTAS DE POLTICAS PBLICAS MUNICIPALES INDGENAS


El proceso de municipalizacin y participacin popular tuvo, desde el origen, una asignatura pendiente a ser resuelta en el segundo tramo del proceso, 1997-2006: la adecuacin del Municipio a las territorialidades tnicas no coincidentes con la seccin de provincia: -la gran crtica de los pueblos indgenas a la ley 1551- Recin desde el segundo gobierno de Snchez de Lozada, y posteriormente, desde de manera paradjica, desde el gobierno de Evo Morales de 2006, en lnea con lo establecido en las conclusiones del Dilogo Nacional 200069, se pudo recuperar el tiempo perdido, reflotado con la propuesta del Pacto de Unidad y la Asamblea Constituyente. Fruto de ello son los cinco Municipios Indgenas actuales, basados en la ley de UPAs y la Ley del Dilogo y los aproximadamente diez Municipios Indgenas ms que, de facto, se han lanzado a esta aventura. Pero, mayor fruto son los resultados del proyecto de nueva CPE aprobado en Oruro en diciembre de 2007, con la descripcin de artculos ya expuesta anteriormente. En la lnea indgena, son polticas pblicas municipales a impulsar la orientacin a adecuar la ley SAFCO a dos realidades: una, un pas descentralizado y, dos, a un pas intercultural. Esta demanda y necesidad sigue siendo una tarea pendiente. El censo del 2001 pone de manifiesto un dato abrumador: de 329 municipios que hay actualmente, 220 son municipios mayoritariamente indgenas, en el sentido que define el Reglamento de la Ley de UPAs: 60% de la poblacin. Este dato guarda coherencia con el 62% que se declar indgena en el censo. Un ltimo dato refleja que 172 municipios tienen esta poblacin mayoritaria (53% del total de municipios)70. Estos datos y la mala aplicacin de la Ley SAFCO y sus sistemas a la realidad de estos municipios, por razones culturales, estn poniendo en riesgo el mismo proceso de municipalizacin como una va propia para salir de la pobreza y generar riqueza. Se ha incrementado, peligrosamente, el nmero de municipios con cuentas congeladas. La congelacin de cuentas (decisin que se trata de evitar, tanto por razones polticas como para no perjudicar a toda la poblacin) es el pice de un iceberg que oculta una catstrofe administrativa debida, entre otros factores, a la colisin de dos lgicas culturales incompatibles: una, la SAFCO, de un liberalismo de cuo anglosajn, una cultura poltica de ciudadana de molde individualista, una cultura gerencia! de eficiencia por resultados, como sus seas ms visibles; y otra cultura basada en el comunalismo y que, si bien lleg a organizar y administrar formas imperiales como Tiwanaku y Cuzco, su experiencia de gestin ha sido reducida al mbito familiar-comunitario y, en el mejor de los casos, al mbito comunitariomancomunitario, no ms. Si a ello aadimos la confusin entre lo propio y lo ajeno que provoca la

69 El Dilogo desarrollado entre el 2003 y el 2005 denominado Dilogo Productivo, tuvo el gran dficit de ignorar lo territorial y enfocarse en lo funcional productivo, con la consecuencia de que se ha perdido en el tiempo, y se ha diluido en los municipios. 70 La Autonoma ser indgena ante todo. Ventana de La Razn. La Paz, 1 de abril de 2008.

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escuela, se entender que la confusin es casi total y que as no podemos seguir. El modelo municipal podra colapsar en dos tercios de los municipios en los prximos cinco aos; de hecho, ahora, la ejecucin de la inversin pblica municipal es ya preocupantemente baja. La decisin de establecer el Municipio sobre la seccin de provincia, dada la escasa poblacin del pas, ha trado consigo el hecho de que un tercio de los municipios, sobre todo altiplnicos, sean tcnicamente inviables. Una reconstitucin de los mismos sobre bases tnicas ofrece la posibilidad de una agregacin ms orgnica de los mismos. El debate casi centenario sobre la viabilidad de Bolivia, desde Alcides Arguedas en Pueblo Enfermo, hasta Sergio Almaraz en Rquiem por una Repblica, se basa en que la Repblica (aparte de su debilidad frente a las potencias extranjeras) se constituy hacia adentro, excluyendo de iure y de facto a la mayora indgena de la poblacin. Este debate se ha vuelto a activar con el colapso del intento reformista iniciado en 1985. La novedad del debate actual es que, por un lado, hay un amplio y general consenso acerca de la necesidad de discutir los trminos de una convivencia sin exclusiones y, por el otro, las opiniones se dividen en torno a qu se entiende por ello. Una visin ms urbana y occidental, la entiende como la inclusin de los pueblos indgenas al propio sistema, la otra visin ms indgena, entiende como convivencia en trminos de complementariedad de los dos sistemas que sabe diferentes. Pues bien, una manera concreta de operativizar este deseo de sociedad implica una implementacin ms decisiva del Municipio indgena, en la medida que tal propsito es ms fcil y tangible operacionalizar desde la esfera local implica sincerarse sobre los lmites; lo cual no debera ser tcnicamente un problema, pues, salvo los Municipios Indgenas ya mencionados y el Municipio de El Alto (y, adems, recientemente), ningn Municipio boliviano tiene georeferenciados sus lmites como manda la ley (tenemos lmites virtuales). Por tanto, la constitucin de Municipios Indgenas podra iniciar el proceso de saneamiento de los lmites poltico-administrativos. Implica, as mismo, disear sistemas de gestin pblica con enfoque intercultural e implementarlos; lo cual convertira a estos municipios en laboratorios de gerencia pblica para los pueblos indgenas que han sido excluidos de este derecho bsico de ciudadana desde la invasin europea en el Siglo XVI. Tampoco una poltica pblica puede cerrar los ojos a las tendencias heterodoxas que agitan a la sociedad; es ms, su obligacin es proveerlas y conducir las pulsiones sociales hacia el orden, ms que hacia la violencia. Los pueblos indgenas, en efecto, al haber sido marginados de la cosa pblica por la Colonia y la Repblica, no tienen una experiencia gerencial que permita augurar que esos futuros gobiernos autonmicos indgenas vayan a ser exitosos para sus propios intereses, a no ser que se preparen para ello. En ese sentido, el Municipio Indgena se convierte en la escuela y el laboratorio que puede preparar una transicin inteligente y generosa a la Bolivia del Siglo XXI. El Municipio Indgena es la forma operativa de la descentralizacin en un Estado intercultural como el boliviano. Una estrategia de aplicacin de polticas pblicas es la de CENDA, que analiza el rol de los subalcaldes y de los propios alcaldes, para que puedan implementar con usos y costumbres, las polticas pblicas nacionales, en una suerte de adaptabilidad a los territorios indgenas en el mbito municipal, de estas polticas pblicas71.

71 CENDA. Estrategia de gestin poltico territorial. www.cenda.org. 2006.

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Esta propuesta incluso avanza en el tema de educacin, a proponer formas de aplicacin de la interculturalidad y la organizacin de las autoridades educativas en relacin a estas aplicaciones, y de los instrumentos de control social, en el seguimiento de las polticas pblicas educativas en el mbito municipal, bajo conceptos de interculturalidad. La visin del desarrollo sostenible en los pueblos indgenas y de lo que se ha venido en denominar etnodesarrollo, es parte integral del concepto de polticas pblicas desde el mbito de lo indgena. Esto implica reconocer las prcticas y costumbres de los pueblos indgenas, su concepcin de desarrollo sostenible de la tierra y de los factores productivos y su proyeccin de largo plazo en el equilibrio de los factores de produccin y de la vida en la comunidad72.

7.9. PROPUESTAS DE CONTROL SOCIAL MUNICIPAL INDGENA.


El control social municipal, desde la Ley de Participacin Popular del 20 de abril de 1994, se ha limitado a la constitucin de Organizaciones Territoriales de Base, que se organizan en un Comit de Vigilancia por municipio. ste ejerce el control social sobre las cuentas del gobierno municipal de los recursos provenientes de la coparticipacin tributaria, que son los recursos de la Participacin Popular. El Comit de Vigilancia no tiene atribuciones de control sobre los recursos propios municipales, ni sobre los recursos HIPC II, aunque sobre stos ltimos se han atribuido estas competencias, de facto, con resultados variables de Municipio a municipio. Tratndose de fondos que oscilan los $us 60 millones, en el ao 2008, unos $us 500 millones de coparticipacin tributaria y unos $us 300 millones de ingresos propios, a los que se debe sumar menos de $us 50 millones de HIPC II este ao y alrededor de $us 50 millones de IDH, se puede decir que el volumen de manejo de recursos de los Gobiernos Municipales es de $us 900 millones. Si a ello se suma ingresos de capital que pueden estar cerca a otros $us 50 millones y transferencias que son otros $us 50 millones, se tiene que el volumen total de recursos municipales oscila alrededor de los $us 1.000 millones El control social abarca legalmente solamente a $us 500 millones de la coparticipacin tributaria, que es un 50% del total de recursos, aunque esto se puede matizar considerando la deuda municipal y otros factores de devengados que pesan al momento del balance final. En todo caso, se debe dejar en claro que el Concejo Municipal es el rgano gubernamental pblico, que debe fiscalizar el 100% de los recursos municipales. La Participacin ciudadana se extiende a la planificacin participativa y a partir de ello, a la elaboracin de los Programas Operativos Anuales (POAs) donde tambin intervienen OTBs y Comits de Vigilancia, y donde se ejerce tal vez el control social efectivo, que es el del cumplimiento de obras y contratos, de inversin, establecidos en los POAs y, de ser posible, en los PDMs. En realidad la planificacin participativa abarca la participacin ciudadana en la definicin de demandas de las OTBs para el PDM, que es de 5 aos, y posteriormente, en el POA. Pero siempre pensando en la ejecucin de los recursos de la coparticipacin tributaria, es decir, del 50% de los recursos municipales. Por ello es que se debe convenir que la posterior intervencin de los Comits de Vigilancia, que de facto, han ganado terreno en la elaboracin de POAs y en la ejecucin de los mismos, sobre el 100% de los recursos municipales, y ms aun con las metodologas introducidas73, que hacen de este control social,
72 ALEM Rojo, Julio. Pueblos indgenas, cosmovisn y desarrollo sostenible. Diplomacia Ciudadana. No. 2. Ao 2003. Vol. 1. 73 El Programa de Desarrollo Democrtico y de Participacin Ciudadana de USAID, denominada DDPC, de 1998-2002, estableci una metodologa para los POAs que implica tres cumbres anuales (reuniones con representantes de Distritos Municipales y Comit de Vigilancia para ajustes

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una accin continua a lo largo de la gestin anual. Se puede observar que este control social a nivel municipal ha avanzado bastante. A ello se puede decir que se ha aadido la iniciativa de los Pueblos Indgenas, en trminos de que las autoridades municipales que provienen de Pueblos Indgenas se ven obligadas a una doble rendicin de cuentas: al Concejo municipal y al Comit de Vigilancia y a las autoridades originarias y rganos propios de las comunidades, como ser, los Consejos de Amantas u otros que se hubieran establecido. El funcionamiento del control social es catico. Carlos Hugo Molina deca que el temor a la corrupcin ha llevado a que, como no confiamos en el concejo municipal, creamos el Comit de Vigilancia, y como no confiamos en ste, crearemos un mecanismo de control social, y como ste tambin se vendi, creamos otro, y as tenemos el controlador del controlador del controlador; lo que debiera llevar a que los bolivianos vayamos a un psiclogo social, por una psicosis de corrupcin y desconfianza mutua asombrosa. Bolivia tiene una Ley de participacin ciudadana, (normamos hasta eso). Adems, el Estado hace que el ciudadano no tenga claro dnde y cmo demandar derechos colectivos y menos an individuales. En el caso de los colectivos, un ejemplo baste de muestra: el del control social, el cual se aplica de una manera absolutamente descoyuntada, ya que no est ligado al control gubernamental. Una denuncia de un comit de vigilancia va al Senado Nacional (lase Poder Legislativo), ste instruye al Ministerio de Hacienda (lase Poder Ejecutivo) que congele cuentas corrientes de ese Gobierno Municipal, y a la Contralora para que inicie una auditora. Una vez concluida la misma se remite al Senado, quien enva copia de la misma al juez coactivo fiscal (lase Poder Judicial), que, una vez incoado el proceso contra los responsables de una anomala administrativa, civil o penal, remite sentencia al Ministerio de Hacienda, para que se descongelen las cuentas bancarias en el momento en que la sancin se ha aplicado y se han resarcido los daos al Estado. Han intervenido los tres Poderes del Estado, y se ha castigado a toda la poblacin de un municipio por falta de alguna de las autoridades. Los procesos judiciales son tan largos, las auditoras se programan anualmente y no hay suficiente nmero de auditores, que entre tanto se siga todo el proceso, se lo quema al Alcalde en pblico, como en Ayo Ayo y todava se tiene la desfachatez de echarle la culpa a estos indios salvajes, cuando es el Estado que no tiene todava resuelto el tema de los huecos, esta vez procedimentales y de relacionamiento entre Poderes y sistemas. Y es el Estado el que no termina de organizarse. La negociacin y juegos de poder de autoridades y de legitimidad se pone en un escenario de existencia y preeminencia y ya no de construccin estatal. Este es un aprendizaje que debe llevar a comprender que la soberana del Estado no se impone por ley, sino de facto, es decir en los hechos.

del POA); y dos EDCs anuales (Encuentros de Decisiones Compartidas) con participacin de representantes de los sectores de salud, educacin, saneamiento bsico, cultura y deportes, y de la Prefectura para los sectores de caminos vecinales y riego, y otros proyectos concurrentes Prefectura-Municipio; que permiten definir las inversiones concurrentes y las necesidades sectoriales para los ajustes de POA municipal.

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Estructura de Poderes del estado y Niveles para el tratamiento de una denuncia del Control Social y la accin del Control gubernamental. Niveles Poder Ejecutivo Nacional Presidente Ministerios Ministerio de Hacienda Fiscala Poder Legislativo Congreso Cmara de Senadores Cmara de Diputados Poder Judicial Corte Suprema de Justicia Tribunal Constitucional Consejo de la Judicatura Tribunal Agrario Nacional Departamento Prefectos Consejos DeCortes SuperioJueces de Partido (Juez coactivo fiscal) Jueces de Instruccin Provincia Sub Prefectos Jueces de Instruccin Seccin de Provincia Concejo Municipal Jueces de Instruccin Mancomunidad Municipal Gobierno Municipal Gerencia de la CGR Cantn Corregidor Jueces de Instruccin Comunidad Agente Cantonal Sub Alcalde de Distrito Municipal Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) Fuente: Elaboracin propia. Mario Galindo Soza Comit de Gerencia Departamental de la CGR Mecanismo Departamental de Control Social Nivel Municipal Control Gubernamental Contralora General de la Repblica Control Social Mecanismo Nacional de Control Social

partamentales res de Distrito

Departamental Vigilancia

Esta matriz muestra cmo se mueven (en cursiva) las demandas de un lado a otro, en trminos de control ciudadano. Del Comit de Vigilancia al Senado Nacional; Del Senado Nacional al Ministerio de Hacienda, pidiendo el congelamiento de cuentas; El Ministerio de Hacienda congelando las cuentas municipales y pidiendo a la CGR que realice auditora; La CGR programando sus auditoras, con retraso de un ao, por falta de personal, y entregando resultados al Ministerio de Hacienda; ste remite resultados al Fiscal para iniciar proceso; El fiscal presenta al juez coactivo fiscal las pruebas para iniciar el proceso;

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Terminado el proceso, entre 6 y 18 meses, se entrega resultados a la CGR; sta los entrega al Ministerio de Hacienda para descongelar las cuentas, si es que el responsable ha pagado sus cuentas pendientes o est pagando pena corporal de crcel u otra.

El gran dficit de este diseo sigue siendo el de la falta de conexin entre el Control Social y el Control Gubernamental. Se debe evitar este va crucis e ir en una relacin directa entre la sociedad civil organizada en control social con el control gubernamental. El caso de Colombia es ejemplificador, ya que se tienen auditoras concertadas y concurrentes. El control social (compuesto por organizaciones sociales, sindicatos, etc., ni siquiera organizados en OTBs como en Bolivia, que es una ventaja en nuestro caso) le pide directamente a la CGR que intervenga con una auditora sin ms dilacin ni burocracia; y si est de veedor, es concurrente, si slo la pide y espera los resultados, es concertada. En ambos casos, el rgano fiscalizador, el Concejo Municipal debe imponer la sancin al alcalde o autoridad municipal investigada, si corresponde. Pero, para eso se requiere de elecciones separadas de concejales y alcaldes, de lo contrario, el concejo municipal siempre ser cmplice del alcalde o del ejecutivo municipal, a costa de la gobernabilidad, mal entendida, de mayoras, en este caso, de concejales. Pero, adems est el tema de los derechos individuales y los colectivos. En las comunidades indgenas esto puede ser objeto de conflicto. Los derechos de las mujeres son menoscabados en algunos usos y costumbres; las penas por transgresiones son ms graves para mujeres que para hombres, en pueblos como el aymara, por ejemplo. Esto tambin debe considerarse al momento de hablar de derechos colectivos versus derechos individuales, en la construccin de ciudadana individual y colectiva en el Estado boliviano. El marco legal de la Contralora General de la Repblica, establece que la misma es el mximo rgano rector del sistema de control gubernamental. La Ley 1178 y sus decretos reglamentarios norman su accionar. Sin embargo, cabe sealar que este marco legal es an incompleto. Si bien todos los sistemas y subsistemas ya tienen un cuerpo legal que sustenta sus operaciones, existen vacos, faltas de concordancia y, lo ms importante, falta de reglamentos y normas especficas, de acuerdo a instituciones y hechos especficos. En este sentido, se propone que al menos cinco de los siete sistemas de administracin y control gubernamental tengan normas/reglamentos especficos para el nivel municipal de gobierno, que por autnomo y por la distancia geogrfica que implica de uno a otro, requieren de algunas particularidades en la forma de aplicacin de las normas de administracin y control gubernamental. Estos sistemas municipales de administracin y control gubernamental son: el de programacin de operaciones, de administracin de personal, de organizacin administrativa, de administracin de bienes y servicios y el de control gubernamental. El sistema de administracin de bienes y servicios, de hecho, ya tiene normas especficas para el nivel municipal, que exigen pequeos ajustes, y se puede decir que ya est acabado para su implementacin. Falta introducir diferenciaciones por tamao de Municipio y de interculturalidad en los Municipios Indgenas, algunas otras normas sobre manejo y disposicin de bienes municipales, terrenos y tierras municipales. El sistema de programacin de operaciones debe adaptarse al sistema de planificacin participativa y tambin al intercultural, que ya estn en vigencia y funcionamiento en los municipios. Se debe introducir adems, que esta planificacin participativa se aplique no slo a los recursos de la coparticipacin tributaria, sino tambin a los de generacin propia y de hecho ya lo est haciendo con los del HPIC II y con los provenientes de los Fondos de

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Inversin del DUF. (Estos temas constituyen adems compromisos asumidos en el Dilogo Nacional II). Se debe incorporar lo relativo a la Poltica Nacional de Compensacin. En cuanto al sistema de organizacin administrativa, los gobiernos municipales, por su condicin de gobiernos autnomos, tienen caractersticas propias en su organizacin, que si bien estn cubiertos en las normas generales, no lo estn en la especificidad requerida. Por ejemplo, en lo relativo a la creacin de empresas descentralizadas del gobierno municipal (en aseo urbano, parques y jardines, etc.) o la aplicacin de las normas de establecimiento de equipos de trabajo distritalizados, con dependencia del gobierno municipal en lo administrativo y de la comunidad en lo operativo (como, por ejemplo, los comits de regantes en materia de riego). Son caractersticas propias del proceso de Participacin Popular, que deben incorporarse, ms an, en el caso de los Municipios Indgenas El sistema de administracin de personal debe considerar que la creacin de la carrera municipal es una larga aspiracin de los municipalistas. Hasta hoy, ni el Estatuto del Funcionario Pblico, ni el Programa de Reforma Institucional, ni los decretos reglamentarios del propio sistema, han cubierto las expectativas de este tema tan relevante, para la continuidad de la gestin local. Pueden cambiar alcaldes, pero ciertos niveles tcnicos deben permanecer y tener continuidad. Eso debe normarse especficamente. La eventual posibilidad de crear una Gerencia Municipal que acompae al alcalde en su gestin y corresponda al estamento proveniente de la carrera municipal, es, por ejemplo, una opcin a estudiarse en este mbito, ms an en el caso de los Municipios Indgenas. Finalmente, el sistema de control gubernamental debe tener norma especfica aplicable al nivel municipal, debido a que el rgano por excelencia de control en este nivel es el Concejo Municipal. Por la autonoma de este nivel de gobierno, se requiere una compatibilizacin que, en mi criterio, no existe y debe reforzarse.

En el nivel municipal indgena, se puede avanzar al Presupuesto Plurianual Participativo (PPP), el que liga el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) con los recursos, y hace la misma inmunizacin fiscal de aquellos proyectos que el alcalde ofreci en campaa electoral, por los que el ciudadano vot. Los POAs de cada ao se deben ajustar a este PPP. El PDM y el PPP deben ser participativos sobre todos los recursos del gobierno municipal. Se debe dejar un margen para los proyectos propuestos por el alcalde en su campaa, y por los que el ciudadano vot, que no debe exceder el 40% del total de recursos del gobierno municipal. Estas ltimas dos propuestas requieren de ajustes en otros sistemas como el de Tesorera y Crdito Pblico y el de Control Gubernamental, que se podran implementar de manera simultnea, ajustndolos a este nuevo diseo sistmico. La Contralora realizara el trabajo de diseo e implementacin en esta materia y sera la secretara tcnica en las consultas congresales para su normatividad y aplicacin. La perspectiva de los movimientos sociales en Bolivia, especialmente los que participan del MAS y han participado de la Asamblea Constituyente, apunta a que el control social debe orientarse en las autonomas al control de los recursos naturales. se es el objetivo del control social, y no el de la gestin territorial. As lo expresa claramente un texto reciente74.

74 REGALSKY, Pablo. Autonomas Departamentales? Territorios Indgenas originarios campesinos y democracia municipal; ordenamiento territorial para el acceso y control social sobre los recursos naturales. Artculo disponible en www.cenda.org.

8.

ALGUNAS RECOMENDACIONES

Para el tema limtrofe intermunicipal por ejemplo, la experiencia ensea que, dadas las circunstancias y recursos actuales, no se pueden atender ms de 20 municipios por ao. Lo ptimo sera declarar aquellos territorios indgenas (titulados, demandados o no) como Tierras Comunitarias de Origen que cumplan con las condiciones necesarias y que manifiesten la voluntad de acogerse a un rgimen de autonoma indgena, para constituirse en Municipios Indgena Originario Campesinos, como jurisdicciones especiales, como una suerte de entidades especiales; proceso que ha ya se ha dado en Colombia, pas en el que se han creado las entidades territoriales indgenas, promovindolas a partir de una importante voluntad estatal. El Viceministerio de Descentralizacin debiera llevar el liderazgo y concertar con el Viceministerio de Planificacin, de quien depende la Unidad de Lmites, y con organizaciones sociales, pero, lo ms importante, con Prefecturas (o en el futuro prximo con Gobiernos Departamentales Autnomos), y con los propios Gobiernos Municipales Indgenas y no indgenas, para hacer de esto una poltica de Estado y no una poltica de sobreposiciones territoriales ni de enfrentamiento poltico. Tambin sera inteligente establecer alianzas con ONGs que trabajan con pueblos indgenas para el diseo participativo de los modelos de gestin pblica interculturales; pueden garantizar una contraparte ms estable que la que puede ofrecer el sector pblico en las actuales circunstancias. Ahora bien, hacer propuestas de polticas pblicas municipales indgenas suena un poco pretensioso, e incluso arriesgado, porque previamente se deben definir las competencias de estas instancias territoriales que, en la revisin de proyecto de nueva CPE aprobado en Oruro, no estn definidas an. Se sobreentiende que si se trata de municipios, los Municipios Indgenas podrn acogerse al artculo 303 del proyecto de nueva CPE aprobado en Oruro en diciembre de 2007, que establece las competencias de los municipios, y que las mismas competencias podrn ser para Municipios Indgenas o no indgenas. Pero, el mismo proyecto de nueva CPE aprobado en Oruro, establece que se deber reglar las competencias, por tanto se debe trabajar como poltica pblica en funcin de esta delimitacin y precisin de competencias y funciones de los Municipios Indgenas. Los Municipios Indgenas podran tener diversas competencias, entre ellas: Desarrollar procesos participativos de planificacin integral. Hacer seguimiento y fiscalizacin ambiental a las operaciones extrativas e industriales, si stas existieran en su jurisdiccin territorial. Desarrollar programas etno-lingusticos y educativos que fortalezcan la identidad cultural. Facilitar la administracin comunitaria de justicia o los procesos propios de resolucin de conflictos.

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Desarrollar y apoyar las iniciativas productivas asociativas y comunitarias.

El objetivo de una poltica pblica al respecto sera el de facilitar la operativizacin del Municipio Indgena, debiendo observar qu se puede ajustar en la ley que interprete los artculos de la nueva CPE sobre el tema, para que sean ms operativos, eficientes, eficaces y complementarios en las lgicas de gestin por resultados , de la economa (occidental) y equitativa, complementaria de reciprocidad y de transparencia social (comunitaria), que manda esta nueva CPE (de Oruro); a partir de un Estado de Derecho con contenidos comunitarios, no slo individualistas. Esto debe permitir profundizar el proceso de descentralizacin en un Estado intercultural como el boliviano. Por otra parte, se debiera intentar la sistematizacin de las experiencias positivas, no para homogeneizarlas, que justamente eso es lo que no se debe hacer en materia de Municipio indgena, sino de mostrar los distintos caminos que puede asumir el desarrollo territorial del Municipio indgena. Pareciera ser muy importante rescatar el concepto de etnodesarrollo75, que est ingresando a jugar un rol preponderante en cuanto a la definicin de las estrategias de desarrollo de los Municipios Indgenas. Esto puede contribuir a esclarecer para qu se quiere una territorialidad indgena, en lugar de jugar con conceptos estrictamente etnopolticos. En cuanto a recomendaciones relacionadas al tema productivo y a la gestin territorial indgena en un municipio indgena y a las polticas pblicas territoriales productivas indgenas en un municipio indgena hay varias que se deben considerar. Se deben idear los mecanismos a nivel mancomunitario, no municipal, para que se puedan afrontar no cadenas productivas, sino sistemas de seguridad alimentaria, que eso son en realidad, donde el factor competitividad est ausente, porque no es el ms importante. A pesar de que estas experiencias productivas han mostrado que, manejadas de esta manera, tienen excedentes econmicos que se realizan en ferias locales, las que hasta ahora han sido ignoradas por las economas predominantemente urbanas, y que se pueden perfectamente integrar. Esto, sin embargo, hoy es aprovechado por los rescatiris, quienes lo que hacen es provocar que exista una sobreexplotacin de los indgenas, porque les pagan precios irrisorios por sus productos, lo que redunda, adems, en una transferencia de valor del campo a la ciudad, que beneficia slo al consumidor urbano y al comerciante urbano, adems del rescatiri-transportista que acude a las ferias locales. En los valles, acudir a estas ferias locales es ms normal y por ello existe un proceso de mayor homogenizacin de precios agrcolas que en el altiplano, entre mbito urbano y rural76. De todas maneras, los temas productivos que tienen relacin con valles, se encajonan en el tema de tierras, donde la expansin de la frontera agrcola tiene como lmite la perspectiva de la Ley INRA y la ausencia de tierras frescas, adems de la ausencia de un mercado transparente de tierras. El tema de las cadenas productivas en pueblos indgenas puede tener algn grado de posibilidad de desarrollo en este piso ecolgico, aunque se debe tomar en cuenta que estas tierras son utilizadas por las etnias, en el verano, para cultivos que corresponden a ese perodo. Por otra parte, la productividad de la tierra es muy limitada, debido a factores edafolgicos, de agua y acceso a riego y de posibilidades de
75 ALEM Rojo, Julio. Pueblos indgenas, cosmovisn y desarrollo sostenible. Diplomacia Ciudadana. No. 2. Ao 2003. Vol. 1. 76 Ver dos estudios de caso, uno para el rea de valles de Cochabamba y el otro para en el rea de llanos de Santa Cruz. GIACOMAN Aramayo, Diego. Subsuncin del Trabajo Campesino en el Mercado de Productos. Universidad Mayor de San Simn. Tesis de Grado. Cochabamba. Junio de 2001. GONZLES Roca, David Anbal. Mito Y Estrategias en la Comunicacin Social como Instrumento de la Promocin de un Producto Derivado del Cupes. Universidad Catlica Boliviana. Tesis de Grado. Santa Cruz. julio de 2003. Ver tambin varios estudios de RODRGUEZ, Gustavo; LASERNA, IESE, y CIDRE en Cochabamba, por ejemplo.

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expansin del mercado. Por todo ello, las posibilidades de asistencia tcnica en planes orientados a estas tierras tienen ms posibilidades de xito desde una perspectiva mancomunitaria. As est sucediendo con las Mancomunidades del Ro Caine, del Norte Potos, del Cono Sur de Cochabamba, Hroes de la Independencia de Tarija, como ejemplos de mancomunidades en los valles, que en casos muy concretos, como el programa del ao 2000 de ONUDI logr que la Mancomunidad del Ro Caine triplique la produccin de papa, con un agrnomo y algunos recursos de los gobiernos municipales en semilla mejorada, rotacin de tierras, mercados ampliados y unas cuantas medidas tecnolgicas apropiadas, y en la Mancomunidad Hroes de la Independencia de Tarija se logr duplicar la produccin de uva. Esto se enlaza con el famoso concepto de John Murra del Archipilago andino y los pisos ecolgicos77, que usan los Pueblos Indgenas, para producciones adecuadas a diferentes altitudes, que provocan la existencia de ayllus con discontinuidad territorial78, que se han explicado en la conformacin de los Distritos Municipales Indgenas del Norte de Potos, por ejemplo. En el caso de tierras bajas, el tema productivo es ms concreto, orientado a poblaciones indgenas que tienen tradiciones con cultivos como el maz, sin posibilidades de competitividad mientras los precios y los mercados sean tan restringidos. Por ello, la estrategia se ha orientado a la seguridad alimentaria y a la generacin de empleo e ingresos permanentes, con lo que el tema de tierras se ha vuelto fundamental, para lo que las TCOs tienen un rol clave, adems de las mancomunidades. En el tema de las TCOs existe el ejemplo de manejo forestal positivo y negativo, ya que, si bien hay experiencias positivas como las de los Yuracars o los ubicados en la zona limtrofe del Parque Isiboro Scure del Chapare cochabambino-beniano, hay tambin experiencias negativas donde los lderes indgenas entraron en tratos ilegales con madereros de la zona, como es el caso de los Tacanas en determinada zona, los Lecos y los Movimas, adems de los Itronamas y los Chimanes, fundamentalmente stos ltimos. En cuanto a las mancomunidades municipales, el mejor ejemplo de la aplicacin de estrategias productivas ligadas a servicios es el de la Mancomunidad del Ro Beni, donde Rurrenabaque se ha vuelto el eje de un polo de etnoecoturismo muy interesante, con participacin indgena y grandes perspectivas. Cuando se habla del tema indgena, se viene a la cabeza rpidamente el principio del don y la reciprocidad. Cul el tratamiento que se la ha dado a este principio cuando se habla de planificacin multicultural y las formas polticas que adquiere la relacin de este proceso de participacin popular y de planificacin participativa con el de las propias comunidades tnicas? Si bien es cierto que este principio, de diferentes maneras, est presente en las etnias de tierras altas, como en las de tierras bajas, es bueno discriminar que en tierras altas asume ms connotaciones ligadas al proceso productivo, mientras que en tierras bajas tiene una relacin ms ntima con relaciones sociales, algunas de produccin y otras de tipo tnico-cultural79. Por otro lado, se debe concebir que el don est ligado a usos y costumbres, en cuanto a la recepcin de regalos de seres superiores (pachamama, dios sol, etc.) mientras que la reciprocidad es de los hombres en la tierra, con connotaciones de interrelacin con creencias, mitos, ritos y filosofas, que tienen que ver con la vida en comunidad y no como un socorro mutuo, como podra entenderlo una mente occidental.
77 MURRA, John. El Archipielago De Los Andes. Ed. IEP. Lima Per. 1978

78 CALLA, Ricardo. Mapas de Ayllus del Norte de Potos. Cooperacin Holandesa. La Paz, 2000. 79 Los trabajos de Javier MEDINA, ALB, RIESTER y muchos otros antroplogos, socilogos y politlogos, estn en este marco de orientacin. Ver fundamentalmente TEMPLE, Dominique; LAYME, Felix; MICHAUX, Jacqueline; GONZALES, Martha y BLANCO, Edmundo. Las Estructuras Elementales de la Reciprocidad. Ed. Plural, TARI y Carrera de Antropologa y Arqueologa-UMSA. La Paz, 2003.

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En este marco, el don no puede programarse, no es algo que deba ser considerado ni en el corto ni en el largo plazo, ya que es atemporal, y tiene connotaciones que estn fuera del alcance de la accin humana; mientras que la reciprocidad s puede ser objeto de planificacin, de previsin, como en realidad lo es de distintas maneras en varias comunidades indgenas: en Poroma lo ser cuando el curaca se encierra con coca a conversar con sus antepasados corporeizados en sus ponchos, los que se conservan desde las ltimos ms de 200 aos, para decidir qu tipo de cultivo se har ese ao agrcola o cuando los urus o los Machacas eligen entre el urinsaya y el aransaya para hacer el pivote social y productivo de la comunidad. Con ello se muestra la presencia del don otorgado, como factor exgeno, del dato para el proceso de planificacin comunitaria, y la reciprocidad como el factor a planificarse, endgeno, controlable, dirigible, desde el punto de vista de las autoridades originarias, no del alcalde ni del subprefecto y menos del corregidor. A esto debe sumarse que en Bolivia las experiencias de planificacin tnica comunitaria o de microplanificacin son muy exiguas. Las que se han hecho con el pueblo guaran o con los machacas quizs son las nicas a rescatar80. Por ello, el aplicar la normativa de planificacin participativa (que de participativa slo tiene el diagnstico participativo y el taller de levantamiento de demandas) es insuficiente, ya que ni la priorizacin de proyectos se realiza de manera participativa. El diagnstico participativo tnico es a partir de la intervencin de los nios en la identificacin de problemas comunitarios de salud y educacin, desde su perspectiva, con hojas de rboles y muchas otras tcnicas ldicas; las mujeres participan en juegos y en otras actividades comunitarias, como el tejido y otros, para expresar su visin de los desafos de la comunidad; por las noches, los ancianos, en sesiones alrededor de una fogata, alimentan con historias, ancdotas y relatos los problemas que atravesaron antes y cmo los resolvieron en la comunidad. Este es el paso uno del diagnstico participativo que puede llevar semanas concluirlo, y que no es una reunin de un da. Lo ltimo que se hace es reunirse con los hombres y jvenes de la comunidad para este diagnstico participativo. Similar tratamiento tienen las acciones destinadas a ver las necesidades y la forma de enfrentarlas y la priorizacin y cmo financiarlas y asumirlas en trabajo, tiempo y tierra por los miembros de la comunidad. Los mapas parlantes y toda la metodologa existente es raramente utilizada81. Por todo ello, es notable cmo se ha desarrollado tan embrionariamente la planificacin pluricultural y tnica en nuestras comunidades indgenas, donde el sesgo se ha dado en los distritos indgenas. Finalmente, parece necesario ingresar a la elaboracin de algunos conceptos indgenas y modernos, en cuanto al manejo de los recursos econmicos, los financiamientos y las formas no rentistas que debe asumir el Municipio Indgena en su administracin fiscal. Esto requiere de un cambio de mentalidad, que desde el imperio incaico y de la vieja federacin tribal aymara, se refugia en la actitud receptiva; es decir, de esperar que el Estado entregue recursos para el desarrollo, en lugar de remozar las prcticas de trabajo y, por ende, de redistribucin del excedente econmico comunitario que tienen aymaras y quechuas y, de otra forma, guaranes. Falta elaboracin y recreacin de conceptos fiscales y financieros que, a partir de las prcticas de usos y costumbres, se transformen en formas de administracin y gestin fiscal y financiera, desde lo tnico y lo indgena propiamente dicho.
80 BLANES, Jos, Director de Investigacin. Mallkus y Alcaldes. PIEB-CEBEM. La Paz, 2000. 81 Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular. Manual de Planificacin Participativa en reas Indgenas. Bolivia, 2000.

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En todo caso, a partir de estas observaciones, parece que falta camino por andar en la reglamentacin y viabilidad de los Municipios Indgenas, aunque de facto vayan haciendo camino al andar. Los temas a considerarse, si se quisiera acercar en todo esto el derecho consuetudinario al derecho positivo, son: La forma cmo la particularidad de los usos y costumbres se puede conciliar con las normas universales. Por ejemplo, el tratamiento de los derechos de la mujer en la comunidad indgena, donde usualmente se la discrimina. La conciliacin de normas de usos y costumbres en la gestin territorial. Por ejemplo, lo realizado en Raqaypampa con la norma SABS de la Ley SAFCO. La complementacin de los usos y costumbres en la forma de eleccin de autoridades territoriales, conciliando el criterio de democracia representativa con el de democracia comunitaria, y permitiendo la representacin de los intereses de las minoras no indgenas. Los mecanismos de clivaje entre la norma nacional/departamental y la poltica nacional/departamental, con la aplicacin de las mismas en el Municipio indgena. Finalmente, los mecanismos de coordinacin y complementacin y concurrencia de inversiones entre el Municipio Indgena y los gobiernos nacional y departamentales.

Desde el punto de vista legal, pareciera ser que el hecho de lograr los ajustes antes mencionados representan un alto valor agregado al cumplimiento de la Ley y a la aceptacin de la misma por parte de poblaciones indgenas. En lo fiscal, los tipos de direccionamiento de la inversin municipal en Municipios Indgenas y el control del uso de los recursos pblicos municipales pueden ser de un alto valor tico y de una muestra de sistemas de finanzas intergubernamentales con contenido tnico, que no se han terminado de proyectar en el futuro. En lo administrativo, se observa que el Municipio Indgena, al introducir los usos y costumbres, puede innovar sistemas de administracin y supervisn de obras municipales, puede contribuir en la planificacin participativa y en remozar los instrumentos que ella tiene a nivel local, y finalmente, puede establecer sistemas comunitarios administrativos propios, con la riqueza que esta diferenciacin puede otorgar a la gestin territorial municipal.

9.

VIABILIDAD DEL MUNICIPIO INDGENA Y DE LA INSTITUCIONALIDAD DEL GOBIERNO MUNICIPAL INDGENA

Bolivia es un pas que histricamente se ha estructurado de manera pluricultural. Esta diversidad exige respuestas imaginativas en lo tcnico, en trminos de aplicar un sistema de gestin territorial que recoja la diversidad cultural y las propuestas tcnicas. En trminos histricos, la interpretacin del nacionalismo revolucionario pone en entredicho la idea de Estado-nacin tal como fue modelada por este discurso. Cuestionado desde la historiografa aymara (la Repblica es otra fase del dominio colonialista), el nacionalismo revolucionario ha perdido su impulso legitimador de una historia oficial82. Es posible que la nueva construccin del Estado nacional requiera de una conciliacin de criterios entre la autonoma departamental y la indgena de una forma complementaria en lo que algunos denominan las expresiones multiculturales e histricas de la Nacin boliviana83 . Solamente en algunos municipios es posible existe un rgimen cultural homogneo sin afectar a quienes no pertenecen a esa cultura predominante84. La principal crtica indgena a la Participacin Popular fue la de no haber considerado sus territorialidades originarias. Pues bien, se las puede considerar en el mbito de lo municipal, y con ello buscar complementariedades y no profundizar diferencias sin un plus o valor agregado visible. Existieron propuestas de autonoma indgena que se basaban en el Municipio Indgena o en la mancomunidad de Municipios Indgenas. Se puede complementar esta propuesta con la reconstitucin de territorios indgenas, all donde exista una demanda histrica ancestral, y que sirva para constituir uno nuevo o un ajuste de lmites a un Municipio ya existente, que se transforme en Municipio indgena. El Buen Vivir, La tierra sin Mal o La vida armnica, no son entendidos por los pueblos indgenas como procesos lineales de la vida que permiten un estado anterior y otro posterior, es decir subdesarrollo, y luego desarrollo, como se lo concibe en el mundo occidental, seala Ivn Bascop85. La principal crtica desde el lado occidental es que los indgenas no conocen, o cuando las conocen, no entienden las normas de administracin pblica y control gubernamental. En administracin pblica es cuestin de creatividad y ah estn los ejemplos de Raqaypampa y Jess de Machaca para mostrar el camino. En cuestin de control gubernamental, estn las propuestas de ajuste y de complementariedad con el control social y la insercin en l, de usos y costumbres de manera complementaria. Es posible tener en el municipio indgena una estrategia de gestin territorial sostenible. Lo avanzado en este tema en Bolivia hasta ahora es positivo. Lo novedoso est en las formas de interculturalidad logrados
82 Medina, Javier. Municipio Indgena: Historia de un Concepto. VVAA. En: Estado del arte: A nueve aos de la promulgacin de la Ley de Participacin Popular. GTZ. La Paz. 2003 83 SANDOVAL Rodrguez, Isaac; SUREZ, Mara Anglica; SANDOVAL, Odin. Hacia la Bolivia Autonmica e intercultural del Siglo XXI. Universidad Gabriel Ren Moreno. Santa Cruz. Marzo 2007. Pg. 121 y ss. 84 BAZOBERRI Chali, Oscar. Participacin, Poder y Desarrollo: Charagua y Moxos- CIPCA, PIEB. La Paz, 2008. Pags. 52 y 54. 85 BASCOP, Ivn. Posibilidades de Desarrollo indgena basado en la gestin autnoma de sus territorios. En Revista Petropress. No. 7. Octubre de 2007. Cochabamba.

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y los mecanismos de orden institucional que se han coaligado entre los usos y costumbres y las normas positivas del estado boliviano. Las posibilidades de avanzar en el tema dependen del resultado de la Asamblea Constituyente, cmo se resuelve el tema de la constitucionalizacin del concepto de autonoma indgena originario campesina, de la propuesta de autonomas regionales y de las propias autonomas municipales. la principal dificultad est en la indefinicin jurdica del tema de municipio indgena, que tiene normativa avanzada pero que est pendiente de estas definiciones de orden constitucional. Se puede concluir que no hay un tipo de municipio indgena sino que cada municipio indgena constituye un universo propio, por las caractersticas particulares de orden socio-cultural e incluso econmicopoltico que se relacionan con las modalidades territoriales que se han expuesto y que no permiten una homogenizacin del concepto. Los municipios indgenas tienen en comn el manejo o gestin territorial en base a usos y costumbres y con interculturalidad en trminos de su relacin con el Estado boliviano. Los actuales municipios indgenas tienen como principal diferencia con respecto a cualquier municipio rural o predominantemente rural esta aplicacin de usos y costumbres y la interculturalidad en la gestin territorial de polticas pblicas y aplicacin de las normas estatales.

LA POLTICA SE PUEDE FOCALIZAR EN TRES MOMENTOS:


Por un lado, siguiendo la normativa de la nueva CPE de Oruro en las leyes y reglamentos que sean necesarios, preparar para su operativizacin Se debe compatibilizar las territorialidades tnicas al rgimen municipal. (Aqu la responsabilidad recae en la Unidad de Lmites del Viceministerio de Planificacin) Por otro lado, se debe realizar el diseo, validacin y ajuste de modelos de gestin pblica interculturales en los Municipios Indgenas.

Como aporte a la normativa de la regin andina, se ha observado que el tema de las mancomunidades de Municipios Indgenas que trascienden fronteras, es un tema a considerar. Otr0o de ellos, es el de procurar la homogenizacin (vaya paradoja) de tratamientos de los usos y costumbres en normas municipales en Municipios Indgenas. Finalmente, la introduccin de tcnicas y procedimientos de planificacin, priorizacin de obras, inversiones concurrentes y procedimientos administrativos en base a usos y costumbres, puede ser un aporte importante a considerarse, en aplicacin horizontal en los pases andinos. Para finalizar: Se puede afirmar que lo avanzado en el tema de municipio indgena en Bolivia es poco en lo normativo y mucho en lo prctico, muy rico en experiencias y en enseanzas, descritas a lo largo del documento. Hay vacos de tipo jurdico por el momento que atraviesa Bolivia. La definicin constitucional condiciona todas estas expectativas. Los vacos legales y de reglamentacin intercultural se podran cubrir si hubiera una poltica estatal de respaldo al funcionamiento de los municipios indgenas, que como se ha expuesto, no la hay. Los temas a resolverse por tanto, pasan por la definicin de una priorizacin de esta opcin de gestin territorial, y a partir de ello, el trabajo en instrumentos y herramientas de gestin territorial indgena municipal, que se pueden rescatar de las experiencias que ya se tienen y

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recrear nuevas en base a las perspectivas de orden poltico. No se puede avanzar en una propuesta de esquema normativo genrico, por las indefiniciones constitucionales antes sealadas. Es, por tanto, un tema estancado, en la coyuntura actual.

La posibilidad de que se establezca un rgimen municipal indgena, sin definir formulas para aplicar, sino un marco de referencia acordado (en el proyecto de CPE aprobado en Oruro) que deje abiertas las puertas para considerar las demandas concretas, hace muy limitado el campo de aplicacin, en este momento esta opcin de gestin territorial indgena municipal.

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PERIDICOS Y MEDIOS DE COMUNICACIN


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ANEXO 1
GOBIERNO LOCAL COMUNITARIO EN JESS DE MACHACA APUNTES PARA CONVERTIR EL GOBIERNO MUNICIPAL EN GOBIERNO DE AYLLUS Y COMUNIDADES
Gonzalo Colque Junio 2007

ANTECEDENTES 1. Cmo es Jess de Machaca?

Jess de Machaca es conocido por su permanente lucha para conservar y fortalecer su organizacin sociopoltica originaria. Esta misma fuerza organizativa evit el asentamiento de haciendas coloniales y los abusos de los gobernantes mestizo-criollos de la colonia y del Estado Republicano. 1. En el periodo colonial (1535-1825) compraron sus propias tierras a la corona espaola a fin de evitar la usurpacin del territorio ancestral y para escapar del sometimiento a la servidumbre feudal. En el periodo republicano (1825 en adelante) sobresale la sublevacin de Jess de Machaca en el ao 1921. Este levantamiento se produce como consecuencia del abuso que sufrieron por parte de autoridades estatales. El levantamiento es aplacado con la masacre de los insurrectos por las fuerzas armadas del Estado.

2.

Estas experiencias histricas de lucha contra el dominio colonial, asentamiento de haciendas y opresin estatal, han ayudado a que Jess de Machaca se mantenga unido y organizado. Y uno de los logros de ese esfuerzo es que la Marka de Jess de Machaca se convierte en el ao 2002 en nuevo Municipio, en justo reconocimiento a su unidad y organizacin. Jess de Machaca est poblada por 13.247 (Censo 2001) y ocupa cerca de 900 Km2 en el sureste del lago Titicaca en el altiplano de Bolivia. Geogrficamente es una planicie ondulada con escasa vegetacin, predominantemente seca y salpicada por parcelas cultivadas con especies resistentes a cambios climticos severos como la papa, quinua, cebada y kaawa86. En la economa local es importante la ganadera (ganado vacuno, ovino y camlidos) de pastoreo extensivo y la agricultura que sobre todo es para la autosuficiencia. Desde el punto de vista organizativo la regin est marcada fuertemente por usos y costumbres ancestrales a pesar de que entr tempranamente en contacto con la sociedad colonial. La caracterstica ms importante de esta regin es que la vida social y econmica se rige por normas comunitarias que entrelazan los papeles de la comunidad y de la familia de modo tal que no hay lugar para que cada persona lleve una vida aislada e independiente de los dems. La prestacin de servicios a la comunidad y ayllu es un requisito ineludible para ser miembro de la comunidad, para acceder plenamente al uso y posesin de la tierra y obtener reconocimiento.

86 La kaawa (Chenopodium pallidicaule) es una planta autctona que se cultiva en las regiones altiplnicas de Per y Bolivia.

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2.

Cmo est organizado Jess de Machaca?

En el ao 1953, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) implement en las comunidades una nueva forma de organizacin en sustitucin del sistema de ayllus y mallkus bajo el argumento de modernizacin del agro. Esta organizacin es el Sindicalismo Agrario que reemplaz a las antiguas formas de organizacin y de autoridades casi en todas las comunidades. El Sindicalismo Agrario se implement con el argumento de que traera modernidad y desarrollo. Entonces, pronto los antiguos ayllus fueron fragmentndose en nuevas comunidades que competan entre s ante el Estado para convertirse en la unidad poltica mnima, es decir en Cantn. De esa manera tenan la oportunidad de beneficiarse con la construccin de ncleos educativos y otros servicios pblicos. En Jess de Machaca el sindicalismo dej profundas huellas pero no lleg a anular los proyectos de lucha por el poder ni la lgica de la organizacin sociopoltica tradicional. Tras la organizacin sindical, se mantuvieron ocultos distintos conceptos y lgicas aymaras como el Jaqi y Thakhi, que significa la valoracin de las personas a partir de su responsabilidad de formar una familia y prestar servicios a favor de la comunidad. Este tipo de elementos ayudaron en la reconversin de Jess de Machaca de Sindicatos Agrarios a Comunidades y Ayllus Originarios. Hasta el ao 1992, la organizacin matriz de Jess de Machaca se denominaba Central Agraria Campesina de Jess de Machaca (CACJMA). Esto fue cambiando paulatinamente. Hasta 1992, se rige bajo el sistema sindical llamado Central Agraria Campesina de Jess de Machaqa (CACJMA). En 1992, en el Tercer Congreso Regional, se constituye la Central de Ayllus y Comunidades de Jess de Machaqa (CACJMA). Es el hito de la reconversin a la organizacin tradicional de ayllus y mallkus. En 1997, en el Quinto Congreso Orgnico, se constituye la Central de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess de Machaqa (CACOJMA). Finalmente, en el ao 2000, se consolida la actual Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess de Machaqa (MACOJMA). Actualmente, los machaqueos viven en comunidades y una o varias de ellas conforman el ayllu87. Existen ms de 20 ayllus divididos en dos parcialidades:

Parcial Arriba Parcial Abajo En Parcial Arriba la organizacin se llama Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Arax Suxta (MACOAS) En Parcial Abajo la organizacin se llama Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess de Machaca (MACOJMA).

87 Los estudios sobre los quechuas y aymaras explican que estas sociedades tenan como ncleo organizativo el ayllu que entre otras cosas significa comunidad, linaje, parentesco con un antepasado comn, real o supuesto. Los ayllus, en su configuracin original, eran unidades sociales segmentadas, cada una en dos parcialidades, que representaban partes complementarias como derecha e izquierda o arriba y abajo.

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Cada Parcialidad est gobernada por un Cabildo de Mallkus. Entonces existes 2 Cabildos: El Cabildo de MACOJMA y el Cabildo de MACOAS. Los dos Cabildos en conjunto conforman el Magno Cabildo de Jess de Machaca, que es la mxima organizacin e instancia de decisin.
Censo 2001: Poblacin de Jess de Machaca por sexo segn parcialidad y ayllus.
MUNICIPIO, PARCIALIDADES Y AYLLUS CENSO 2001 PARTICIPACIN PORCENTUAL

Poblacin Total

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

TOTAL GENERAL TOTAL MACOJMA

13.247 10.535 397 358 386 515 755 345

6.387 5.050 187 163 184 247 345 156

6.860 5.485 210 195 202 268 410 189

100,00 79,53 3,00 2,70 2,91 3,89 5,70 2,60

100,00 79,07 2,93 2,55 2,88 3,87 5,40 2,44

100,00 79,96 3,06 2,84 2,94 3,91 5,98 2,76

1 Qhunqhu Liquiliqui 2 Qhunqhu Milluni 3 Calla Arriba 4 Calla Baja 5 Yauriri Unificada 6 Titikana Challaya S.P. Tana 7 Titikana Tucari 8 Titikana Tacaca 9 Jancohaqui Abajo 10 Aguallamaya 11 Jess de Machaca 12 Sullcatiti Lahuacollo 13 Sullcatiti Titiri 14 Cuipa Espaa 15 Parina Baja 16 Parina Arriba 17 Corpa 18 Irohito Urus
TOTAL ARAX SUXTA

856 767 485 198 993 599 524 822 559 489 1.380 107 2.712 588

418 383 239 90 485 281 258 427 253 239 649 46 1.337 285

438 384 246 108 508 318 266 395 306 250 731 61 1.375 303

6,46 5,79 3,66 1,49 7,50 4,52 3,96 6,21 4,22 3,69 10,42 0,81 20,47 4,44

6,54 6,00 3,74 1,41 7,59 4,40 4,04 6,69 3,96 3,74 10,16 0,72 20,93 4,46

6,38 5,60 3,59 1,57 7,41 4,64 3,88 5,76 4,46 3,64 10,66 0,89 20,04 4,42

1 Santo Domingo de Machaca 2 Chama 3 Sullcatiti Arriba 4 Achuma Santana 5 Chijcha 6 Cuipa Kahuayo

670 608 363 356 127

313 318 183 179 59

357 290 180 177 68

5,06 4,59 2,74 2,69 0,96

4,90 4,98 2,87 2,80 0,92

5,20 4,23 2,62 2,58 0,99

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Figura 1 Esquema de la organizacin de comunidades ayllus y parcialidades de Jess de Machaca. Ao 2004.

Las autoridades originarias de los Cabildos llamados Mallkus y Mama Thallas, llevan vestimenta especial en calidad de autoridades. Los hombres (Mallkus) llevan ponchos, sombreros propios de su identidad tnica, usan ltigos en seal de mando, portan chuspas con alcohol y coca que sirve para convidar y entrar en dilogo, entre otras. Las mujeres, las Mama Thallas, tambin portan vestimentas tradicionales propias de autoridades mujeres. El Cabildo de ayllus es la sntesis y representacin mxima de la estructura territorial y fue ganando legitimidad hasta convertirse en la instancia de decisiones centrales de donde derivan resoluciones e instrucciones hacia los ayllus y comunidades. Este resultado no slo fue posible gracias a los elementos simblicos adoptados sino tambin como consecuencia de consensos y uniones logrados con otras representaciones y actores relevantes como las autoridades locales del Estado, junta de vecinos de origen mestizo-criollo y los residentes. La integracin territorial y sociopoltica alcanzada en Jess de Machaca en la dcada de los noventa es ampliamente reconocida en el escenario regional e indgena aymara. La reconversin a ayllus y mallkus ha generado movimientos similares en toda la Provincia Ingavi que por hoy involucra a siete municipios. De esa manera, el Cabildo de Jess de Machaca gan legitimidad convirtindose en la expresin del poder poltico local con capacidad de nombrar colectivamente a representantes o servidores pblicos para las instancias municipales, departamentales y hasta nacionales.

3.

Qu rol jug el Cabildo para la creacin del Municipio?

Para Jess de Machaca, la Ley de Participacin Popular de 1994 lleg poco despus de la reconversin del Sindicalismo Agrario a la Organizacin Originaria (1992). En ese entonces, era parte del municipio de Viacha, uno de los ms grandes del altiplano en trminos de extensin (3.000 Km2) y en trminos poblacionales (64.000 habitantes en 1992). Sin embargo, Viacha estaba compuesto por realidades muy heterogneas que dificultaban la administracin, planificacin y atencin de demandas de todas las comunidades. La municipalizacin oblig a Jess de Machaca a interactuar, de manera ms formal y estrecha, con la capital, la ciudad de Viacha. Desde el principio, este hecho fue interpretado como subordinacin ante autoridades ajenas de origen urbano y poco conocedoras de la realidad machaquea. Los primeros aos

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ya se constat que era poco prctico y no existan facilidades para coordinar trabajos entre Jess de Machaca y Viacha. Otra razn que motiv la bsqueda de municipio propio fue la discriminacin que sufrieron los machaqueos de parte de los pobladores y autoridades ediles de Viacha. De esa manera, Jess de Machaca tena sobradas razones histricas, estructurales y circunstanciales para demandar al Estado la creacin de un nuevo municipio. En el ao 1995, Jess de Machaca inici la demanda de creacin de un nuevo municipio. El Cabildo asumi el rol central en las negociaciones ante el gobierno central y las organizaciones internas. Los aos 2000 y 2001 fueron claves para la municipalizacin. Jess de Machaca, luego que present la solicitud ante el parlamento nacional, debati en su etapa final la ubicacin definitiva de la nueva sede municipal. Estudiaron varias alternativas no slo con el afn de situarla en un lugar cntrico para todos los ayllus sino tambin de acuerdo a los antecedentes histricos de cada lugar y segn las necesidades de equilibro poltico interno entre todos los ayllus. Fue debatida la posibilidad de establecer la sede en el ayllu Qhunqhu a manera de revitalizar el rol histrico de este ayllu en calidad de cabeza de la marka88 y de respetar la organizacin ancestral. Tambin estaba en debate la posibilidad que el pueblo de Jess de Machaca sea la sede municipal principalmente porque era ms conocida por su iglesia colonial. Esta tendencia contaba con la aprobacin de la mayora de los ayllus por su fcil acceso caminero. La desventaja que encontraban los mallkus que se oponan a tal posibilidad se concentraba en que Jess de Machaca era tradicionalmente el pueblo de los criollo-mestizos. Esta ltima observacin fue superada con la decisin que asumieron todos los mallkus de construir el edificio municipal fuera de la plaza cuestionada. Los machaqueos alcanzaron su objetivo el 7 de mayo de 2002 con la ley 2351 que reconoce a la Marka de Jess de Machaca como la Sexta Seccin de la Provincia Ingavi, es decir como nuevo municipio que tena que entrar en funcionamiento a partir de la siguiente eleccin municipal, es decir, en diciembre del ao 2004.
LEY DE 7 DE MAYO DE 2002 JORGE QUIROGA RAMIREZ PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA CREASE LA SEXTA SECCION DE LA PROVINCIA INGAVI DEL DEPARTAMENTO DE LA PAZ CON SU CAPITAL JESUS DE MACHAKA Por cuanto, el Honorable Congreso Nacional, ha sancionado la siguiente ley: EL HONORABLE CONGRESO NACIONAL, DECRETA: ARTICULO 1.- Crase la Sexta Seccin de la Provincia Ingavi del Departamento de La Paz con su capital Jess de Machaka, conformada por los Cantones: 1. Jess de Machaka, 2. Asuncin de Machaka, 3. Aguallamaya (Awallamaya), 4. Calla (Qalla Tupa Katari), 5. Mejillones, 6. Qhunqhu, 7. Santo Domingo de Machaka, 8. Cuipa Espaa (Kuypa de Machaka), 9. Santa Ana de Machaka, 10. Chama (Ch`ama).

88 La organizacin tradicional de ayllus de Jess de Machaca es comparado con un cuerpo humano segn la cosmovisin local. Los seis antiguos ayllus de cada parcialidad constituan partes de ese cuerpo, uno es la cabeza, dos son las extremidades superiores, otros dos son extremidades inferiores y uno funge como el tronco del cuerpo.

88

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4.

Qu pas antes de la eleccin municipal en el ao 2004?

La municipalizacin no era en s el objetivo ltimo de Jess de Machaca sino que formaba parte de la bsqueda de construir un modelo de desarrollo y gobierno local que aproveche, de forma simultnea, la capacidad organizativa del ayllu y las oportunidades que ofrece la Ley de Participacin Popular para obtener como producto final un gobierno local con amplia participacin comunal. En palabras de los propios machaqueos, buscaban un municipio indgena y productivo. La primera prueba seria de tales intenciones fue la eleccin municipal de diciembre 2004. Fue la primera ocasin que tenan para elegir al Alcalde y Concejales bajo la lgica del ayllu. Tenan razones para preocuparse por fundar un buen gobierno municipal. En municipios cercanos se haba visto que las autoridades municipales (alcaldes y concejales) estaban sometidas a los partidos polticos tradicionales y haban perdido el respaldo de la gente. El periodo municipal 2000-2004 dejaba una amplia gama de casos de alcaldes encarcelados por corrupcin, acefalas en los cargos ediles por disputas polticas y hasta un caso de linchamiento de un alcalde bajo el argumento de justicia comunitaria. Por eso, Jess de Machaca saba que su primer reto mayor era construir un amplio consenso social para conformar el primer gobierno municipal para el periodo 2005-2009. Entre los aos 2003-2004 el Cabildo se ocup de normar la eleccin de candidatos para las elecciones municipales de 2004 segn las pautas acordadas y en funcin de las leyes nacionales respecto a las formas de participacin poltica89. Determinaron que podan postularse todas las personas conforme mandan las leyes nacionales pero tenan que cumplir algunos requisitos propios de la organizacin tradicional de los ayllus: los candidatos deban necesariamente haber cumplido con los servicios sociales en sus comunidades, eso quiere decir que deberan ser ex-mallkus nombrados desde sus comunidades segn las reglas establecidas. De esa manera, qued claro que el Cabildo era la instancia que debera postular candidatos segn usos y costumbres. Esta forma de eleccin obligaba a concertaciones previas a nivel comunal y desfavoreca iniciativas personales, partidarias y grupales para conformar los distintos paquetes de candidatos. Las autoridades originarias de la gestin ao 2004, asumieron el reto central de elegir autoridades municipales segn los criterios consensuados en aos anteriores. Preocupaba a los nuevos mallkus una posible multiplicacin de candidatos al margen de la normativa del Cabildo, cuestin que no quedaba bajo el control directo de ellos. La Corte Nacional Electoral (CNE) aceptaba a cualquier candidato que un partido poltico inscriba sin considerar si tena respaldo entre los comunarios, bastaba el respaldo partidario. Jess de Machaca comenz a debatir la forma en que determinara la eleccin de alcalde y concejales. En varias ocasiones organizaron talleres de informacin y debate sobre las ventajas del proyecto de ley denominado Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas que se estaba gestando con el objeto de normar la participacin de las agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas en la postulacin de candidatos a procesos electorales. Esta posibilidad se abri con la reforma de la Constitucin Poltica del Estado en el ao 2004 al establecer que la representacin popular se ejerce a travs de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas. El Magno Cabildo reunido en agosto de 2004 en Santo Domingo elabor el documento Lineamientos Generales para el buen Gobierno Municipal donde se decidi ir a las elecciones sin partidos polticos, hacerse reconocer como Pueblo Indgena y postular propios candidatos segn usos y costumbres.
89 Hasta medio ao de 2004, los candidatos a autoridades pblicas slo podan ser postulados por partidos polticos, incluso en los municipios.

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En primer lugar, pensaban las autoridades que los partidos polticos no permitiran plena coordinacin entre el Cabildo y el Gobierno Municipal sobre todo porque el inters partidario generalmente originaba pugnas internas por optar a cargos de funcionarios pblicos. Por otro lado, significaba apoyo a los proyectos partidarios en otros escenarios electorales. En segundo lugar, se pensaba que el acuerdo entre un partido y el cabildo deslegitimara a los candidatos entre un sector de los votantes, dando paso as a la aparicin de otros candidatos y, por ende, se fragmentaran los votos y se repetira la ingobernabilidad que se haba dado en el municipio de Viacha y otros similares.

Es as que previo a las elecciones municipales, dividieron el territorio en cinco grupos, cada uno conformado con similar nmero de habitantes. En cada grupo se realizaron elecciones internas, primero cada comunidad design un representante y, de entre ellos, se eligieron al representante del ayllu al igual que en los otros ayllus del grupo. Una vez superada esta etapa, en cada grupo se nombr al representante titular y suplente del grupo. En la ltima etapa, los representantes de cada unidad establecida expusieron sus ideas y planes de trabajo en caso de ser elegidos como alcaldes, los mallkus revisaron la hoja de vida y procedieron a elegir al candidato mediante la votacin pblica tradicional que consiste en formar fila tras cada postulante para despus contabilizar y declarar ganador a quien obtenga la simple mayora de votos. As se eligi al postulante a alcalde. Luego de las elecciones internas, los mallkus procedieron a inscribir al Pueblo Indgena MACOJMA ante la corte electoral, cuestin nada fcil no slo por los requisitos exigidos por ley, sino por el calendario electoral estrecho y por las psimas seales del marco legislativo. El proceso fue una lucha constante contra el tiempo que incluso oblig a la renuncia de uno de los candidatos a concejal por no haber completado a tiempo la documentacin exigida. Algunos lderes comunales disconformes con las elecciones internas comenzaron a conformar otro paquete de candidatos con el argumento de que tenian derecho a hacerlo, accin que no fue hecha pblica en ningn momento previo a las elecciones municipales.

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Figura 2 Resolucin 163/2004 de La Corte Nacional Electoral

4.

Cmo fue la eleccin municipal en el ao 2004?

Los informes oficiales de la Corte Electoral confirmaron que existan tres organizaciones que se haban inscrito para el municipio de Jess de Machaca: 1. 2. 3. Pueblo Indgena MACOJMA Partido poltico MAS Partido poltico MNR

Esta situacin trunc la idea inicial de presentar una sola frmula de candidatos como muestra de unidad y concertacin. La presencia de candidatos no autorizados por los mallkus fue una afrenta al poder poltico del Cabildo. El Cabildo convoc a los infractores a una reunin extraordinaria para que explicaran las razones de la trasgresin. Despus de varios intentos, la reunin no se produjo y lleg el momento en que no podan revertirse las candidaturas porque los plazos de renuncia ante la Corte Electoral fenecan de forma oficial

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tres meses antes del acto electoral. As quedaron habilitados tres candidatos a alcalde con sus respectivos candidatos a concejales. MACOJMA y MAS, desarrollaron una campaa electoral bastante diferenciada: Los candidatos de MACOJMA visitaban las distintas comunidades y ayllus acompaados por los mallkus con el propsito de informar sobre el proceso de elecciones internas gestadas y para elaborar conjuntamente el plan de trabajo del municipio, segn las demandas y necesidades de cada unidad social. La estrategia se sustentaba en legitimar las elecciones internas ante las comunidades. Los candidatos de MAS desarrollaron una campaa casi imperceptible de persona a persona bsicamente ofreciendo una segunda opcin a los electores potenciales, es decir a aquellas personas disconformes con el trabajo del Cabildo y/o seguidores del MAS Respecto al partido poltico, el MNR, tena poca o ninguna perspectiva a nivel regional.

El da de las elecciones, 5 de diciembre de 2004, los 4.537 electores tenan tres opciones para elegir al alcalde y los cinco concejales. El pueblo indgena MACOJMA obtuvo el 64% de votos El MAS se ubic en segundo lugar con el 32% En tercer lugar estuvo el MNR con el 4%.

Los votos alcanzados por MACOJMA significaban eleccin directa del alcalde por mayora absoluta de votos ms la designacin de tres concejales. El MAS super sus propias expectativas al conseguir dos concejalas. Los votos del MNR no alcanzaron para ninguna concejala. Este resultado eleccionario rompi los lineamientos internos establecidos en cuanto a que cada grupo de ayllus tenga representacin en el gobierno municipal. De los cinco grupos establecidos, los representantes de dos grupos no haban sido electos y sus lugares quedaron ocupados por los concejales de MAS que no tenan ningn compromiso formal con los territorios afectados ni con los mallkus. Los ayllus afectados comenzaron a cuestionar los lineamientos acordados antes de las elecciones y las diferencias entre el Cabildo y los concejales electos del MAS se ahondaron pero no alcanzaron un grado mayor debido al cambio de autoridades originarias -mallkus- a fin de ao.

6.

Cules han sido los avances y las dificultades?

La experiencia de Jess de Machaca de los ltimos 10 aos permiti avanzar significativamente en construir un municipio indgena y originario. Se ha visto que las autoridades originarias jugaron un rol decisivo, se organizaron por niveles y bajo la lgica comunitaria, es decir, valorando el servicio comunitario. El avance es por dems importante. Jess de Machaca avanz en la forma de conciliar intereses, en la eleccin de representantes segn sus usos y costumbres, en la ampliacin cualitativa de la participacin y, en definitiva, en la institucionalizacin de un municipio territorial, social y culturalmente legtimo con fundamentos indgenas de orden histrico.

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Tambin es un ejemplo para que otros municipios rurales, aquellos que abarcan comunidades campesinas e indgenas, pueden construir gobiernos locales que sean capaces de unir los principios sociopolticos indgenas y comunitarios con los avances de una democracia y participacin directa.

2.

El Municipio como espacio de autogobierno de comunidades y ayllus

Las comunidades pueden convertirse en pilares para el Municipio? Los municipios en la prctica poco a poco son los espacios del autogobierno de las comunidades. En nuestro pas existen miles de comunidades indgenas, originarias y campesinas que se extienden por todo el pas. Cada comunidad tiene un dominio territorial conocido, autoridades naturales, usos y costumbres y formas de contribucin propias. Pero no son creaciones del Estado republicano, por tanto no ejercen funciones del gobierno central. En las comunidades existe un marco de derecho consuetudinario para el autogobierno comunal. Pese a la existencia jurdica de cantones como instancia estatal para el gobierno a nivel local, la realidad es que las comunidades se relacionan entre s de acuerdo a una organizacin sociopoltica encabezada por sus propias autoridades naturales con un grado de autonoma e independencia sorprendente sin depender de los corregidores y agentes cantonales. Esto incluso est ayudando a que los propios municipios se estn descubriendo y se estn rediseando a s mismos como autnticas instancias de gobierno local y de participacin poltica de las comunidades. La gente se relaciona con el gobierno municipal mediante sus autoridades comunales y apoyadas en determinaciones asumidas en reuniones y asambleas, no slo para asuntos de planificacin y control social sino incluso en decisiones como la eleccin de alcaldes y concejales. De la misma forma, las autoridades municipales poco a poco estn aceptando y hasta liderizando la directa participacin comunal pese a que los representantes llamados por Ley son el Comit de Vigilancia, Agentes Municipales, Subalcaldes y Corregidores. La importancia de avanzar en este sentido radica en que el 84% de nuestros municipios son rurales y el 73% tienen poblacin que mayoritariamente se auto identific como parte de algn pueblo indgena. Entonces los municipios antes que cualquier otra instancia estn preparadas para convertirse en el gobierno de las comunidades y ayllus. Para esto, es necesario reconstruir los niveles internos de organizacin para superar esa dualidad de jurisdicciones y autoridades entre el Estado y el Cabildo.

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Figura 3 Componentes de un Municipio Indgena u Originario

En que consisten los planeamientos de municipios indgenas? Los Municipios Indgenas estn pensadas para transformar los actuales municipios en gobierno de las propias comunidades. Esto tiene que darse all donde la propia gente se defina mayoritariamente como indgena u originario como es el caso de Jess de Machaca. Los Municipios Indgenas tendran que establecerse desde las comunidades y bajo el principio de democracia comunitaria. Entonces para esto hace falta fijar una nueva frmula de participacin y representacin poltica basada en usos y costumbres. Esa nueva frmula tiene que: Reconocer a las comunidades y ayllus como el primer nivel de participacin poltica. Establecer circunscripciones municipales (para nombrar concejales uninominales) que agrupen a varias comunidades teniendo como uno de los criterios fundamentales la distribucin equilibrada de la poblacin.

Despus de esto, las comunidades pueden instalar la eleccin escalonada del alcalde y concejales. Al establecer que la participacin sea por medio de organizaciones de base se est asumiendo que los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, no los nicos medios para la organizacin de la vida poltica en los municipios indgenas. En caso de Municipios Indgenas, el lugar de las organizaciones polticas queda ocupado por las organizaciones territoriales y los representantes son postulados por la comunidad antes que por iniciativa personal o de pequeos grupos. Tal como es la costumbre, en cada etapa, la reunin de autoridades naturales y bases tendr que emprender varias rondas de intervenciones hasta que se alcance una decisin por consenso.

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Figura 4 Esquema de un Municipio Indgena u Originario

Por qu es necesaria la eleccin segn usos y costumbres? De otra manera podramos preguntarnos tambin ayuda en algo a mejorar los actuales municipios?. Este tipo de preguntas no se dejan esperar y surgen por la desconfianza que algunos tienen sobre los planteamientos de base indgena y originaria. La experiencia de Jess de Machaca nos lleva a responder afirmativamente. Se ha visto que la eleccin desde las bases tiene el poder de otorgar alto grado de legitimidad a las nuevas autoridades porque no se rompe la relacin entre la comunidad y la autoridad municipal. A nivel nacional, en las dos ltimas elecciones municipales (1999 y 2004) muy pocos candidatos a alcalde han alcanzado la mayora absoluta de votos, slo el 7.32% en 1999 y el 17,12% en las elecciones del 2004. Por tanto, los concejales se encargaron de nombrar alcaldes bajo acuerdos polticos que estn lejos del inters colectivo. En consecuencia, es comn encontrar municipios ingobernables, cuoteos polticos y relaciones prebendales entre autoridades de base y el municipio. Otro tema importante para la formacin de Municipios Indgenas es la estructura interna. En primer lugar, el gobierno local comunitario tiene un punto de partida y ese es la comunidad. La unidad mnima de la divisin poltica y administrativa del pas -los cantones- adems de presentar problemas por delimitaciones y jurisdicciones, no es funcional y se ha reducido en muchos casos a la capital del cantn que es el centro poblado. Los corregidores y agentes cantonales, aunque legales, nunca han podido

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consolidarse como autoridades legtimas y con capacidad de convocatoria, incluso en algunos casos, se los acusa de infiltrados. Por eso estos niveles de autoridades y organizaciones territoriales necesitan revisarse para un mejor ordenamiento territorial y para que estas autoridades intermedias sean canales de relacionamiento ms giles y transparentes. Por otro lado el Cabildo tendra que asumir el papel de control y vigilancia social que hasta hoy est en manos de los Comits de Vigilancia, muchas veces rebasados por las autoridades naturales o cooptados por el partido. En su lugar hace falta la creacin de brazos tcnicos para el control social.
Figura 5 La necesidad de Municipios Indgenas u Originarios

Desafos pendientes para Jess de Machaca. Cmo construir un Gobierno Local Comunitario? Una alternativa para Jess de Machaca es convertir el Magno Cabildo y el Gobierno Municipal en una yunta. Ambas organizaciones tienen que sumar esfuerzos, actuar en la misma direccin, trabajar juntos, como una yunta de toros. Para ello es necesario pensar en algunos atributos o cualidades que se tendra que construir en forma conjunta. Mencionemos alguna a modo de ejemplo: El Cabildo y el Gobierno Municipal deben ser instituciones slidas, cada uno propia estructura organizativa. (cada toro tiene que estar en condiciones de aportar al trabajo) No pueden jugar mismos roles, cada uno debe tener un mbito de competencias claramente definido, con roles especficos. (cada toro debe conocer el lugar que le corresponde, ya sea el lado derecho o el lado izquierdo) Cada instancia debe tener mecanismos de coordinacin con la otra parte y con dems instituciones locales (cada toro tiene que trabajar cooperando con su par)

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Cada uno debe tener mecanismos internos de funcionamiento. (cada toro debe estar en condiciones de trabajar, si uno es dbil y el otro fuerte, la yunta no funcionar)

En el caso del Cabildo, este funciona de acuerdo a un Estatuto Orgnico que establece los niveles de autoridad, la estructura, su funcionamiento, competencias etc. Pero el ltimo Estatuto es del ao 2.000. En ese momento no haba municipio, por eso ese estatuto necesita actualizarse. La forma de elaborar un nuevo estatuto es mediante un Congreso de Jess de Machaca, donde participen todas las autoridades originarias, representantes electos por comunidad y toda la gente, para analizar y debatir el contenido del nuevo estatuto. Una buena parte del anlisis ser para fijar cmo el Cabildo se organiza internamente sabiendo que es la yunta del Municipio y qu tipo de funciones, estructuras y normativas es necesario para el buen relacionameinto con el Municipio. Esto es como una Asamblea Constituyente pero a nivel local. Por su lado, el Municipio es creacin del Estado, por tanto, obedece a leyes del Estado y esas leyes determinan cmo tiene que funcionar, con qu recursos, con qu tipo de autoridades, cuales son sus roles, etc. Sin embargo, tambin existe despus de la Asamblea Constituyente que el Municipio pueda disearse de acuerdo a la realidad de cada lugar. En este caso, existe para Jess de Machaca la oportunidad de revisar el funcionamiento y la estructura del Municipio para convertir a esta criatura del Estado en criatura de las comunidades y ayllus, es decir, del Cabildo. Eso sera lo ms indicado para que el Municipio sea una institucin local ms fuerte, que sea el par del Cabildo para trabajar como yunta. En este nuevo escenario, incluso existe la posibilidad de que el Cabildo revise toda la estructura del Municipio, empezando por analizar si la autoridad ejecutiva se va llamar Alcalde o tendr otro nombre. Lo mismo vale para el Concejo Municipal y Comit de Vigilancia. En esta parte es necesario que el Congreso de Jess de Machaca analice esa posibilidad pero, entretanto, el Cabildo necesita redisearse a s mismo de otra manera, para que est preparado y en condiciones de impulsar el Gobierno Local Comunitario de Jess de Machaca. Cules son las principales tareas para el Congreso de Jess de Machaca? En cuestiones prcticas, para un Congreso ser necesario tomar en cuenta algunos puntos como los siguientes: Elaborar anticipadamente en un Pre-congreso el contenido del tema central del congreso. En esta etapa es conveniente conocer distintas perspectivas desde ponencias, conferencias y debates. Es necesario un documento borrador. Debemos prever cuanto pblico asistir al evento, donde ser y que tipo de infraestructura se necesita. Debemos definir con anticipacin quienes participarn y cmo se acreditaria a los representantes y participantes. Hacer la convocatoria, comentando las fechas y el tema de la conferencia. Difundir por distintos medios de comunicacin (radio, documentos, reuniones) Confeccionar un programa, detallando las fechas, horarios y temas, etc. Alojamiento para los asistentes al congreso, se deber tener en cuenta el hospedaje

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Alimentacin para los participantes. Entregar invitaciones a distintos medios de comunicacin Tambin es necesario para actividades de esta magnitud un equipo humano. Entre stos, los ms imprescindibles son: Responsable del Congreso: Se encarga de asignar tareas a los grupos y de mantener comunicacin en reuniones peridicas con los directores de cada subgrupo. Tambin se encargar de la coordinacin de todas las personas que trabajarn en el evento. Responsable de Promocin: Se encarga de afiches, cartas de invitacin, publicaciones, anuncios del evento. Adems de conseguir auspiciantes que sostengan el evento. Responsable de Economa: Se encarga de velar por los ingresos y los egresos del auspicio u otras entradas, as como mantener el evento dentro del presupuesto. Tambin se encarga de la inscripcin de los participantes. Apoyo tcnico Es importante personas encargadas de documentar todo el evento y de elaborar el documento final es decir el Estatuto. Ser tambin importante durante el evento preparar otros documentos como ser actas de conformidad, declaratorias, memorias, etc. El Cabildo se encargar de nombrar comisiones y el equipo humano. Los organizadores debern facilitar a los participantes los principales documentos que ayuden a avanzar gilmente en la elaboracin de los estatutos. Algunos documentos imprescindibles para la lectura son: 1. 2. 3. 4. Ultimo Estatuto Orgnico de Jess de Machaca Actas u otros documentos que modifican dicho estatuto Convocatoria al Congreso Documentos de informacin, ponencias, propuestas presentadas en los eventos preparativos

Por qu es importante seguir avanzando? 1. En Bolivia, los pueblos indgenas y originarios son la mayora. El censo de 2001 dice que somos el 63 % del total. Por eso es necesario que las instituciones del Estado como el Municipio estn diseados de acuerdo a los usos y costumbres de nuestras comunidades y ayllus. Fundar un Cabildo con capacidad de trabajar con el Municipio, eleva la eficiencia de la gestin pblica, y la toma de decisiones es ms participativa. Tambin significa distribuir el poder poltico entre todas las comunidades y ayllus.

2.

98

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3. 4. 5.

Es necesario reivindicar las formas de gobierno y de participacin poltica de los pueblos indgenas originarios. Es necesario cualificar los gobiernos locales y los municipios, dando mayor funcionalidad y eficiencia, formando gobiernos locales con mayor gobernabilidad y legitimidad. Si se deja pasar ms tiempo, en las prximas elecciones volvern los partidos polticos, se multiplicarn los candidatos, habr divisin y el futuro gobierno municipal funcionar al margen del Cabildo. Esto significa que Jess de Machaca podra convertirse en un municipio igual que los dems, donde existe cuoteo poltico, inestabilidad, dos hasta tres alcaldes. Esto es muy grave porque los recursos no se invierten y los proyectos no avanzan. Fundar un Gobierno Local Comunitario en Jess de Machaca a la cabeza del Cabildo y Municipio originario o indgena, no solo traer beneficios para las comunidades de esta regin sino tambin ser un ejemplo para que los Municipios mejoren en otras regiones.

6.

ANEXO 2

Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess de Machaca Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Arax Suxta Municipio Indgena de Jess de Machaca Suyo Ingavi - La Paz-Bolivia

MUNICIPIOS INDGENA-ORIGINARIOS
Propuesta especfica de Jess de Machaca para la nueva Constitucin Poltica del Estado

Documento presentado a la Comisin de Autonomas de la Asamblea Constituyente en audiencia pblica el jueves 8 de marzo de 2007

por el Alcalde de Jess de Machaca Adran Aspi Cosme y las Autoridades Originarias de los ayllus de Jess de Machaca

Jess de Machaca, 10 de febrero de 2007 jesusdemachaca@gmail.com

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CARTA ABIERTA

De la Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess de Machaca a los Asamblestas, Comisiones de la Asamblea Constituyente, Gobierno Nacional y Pueblo de Bolivia

La Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Jess de Machaca (MACOJMA), Marka de Ayllus y Comunidades Originarias de Arax Suxta (MACOAS), Gobierno Municipal de Jess de Machaca, reunidos en Magno Cabildo en fecha 10 de Febrero de 2007, aprobamos la propuesta de Municipios Indgena-Originarios, elaborada en base a la experiencia de la creacin de la 6ta Seccin Municipal de Jess de Machaca, nuestra historia y usos y costumbres de eleccin desde las bases y de forma rotativa; para que sea considerada en la Asamblea Constituyente y en la nueva Constitucin Poltica del Estado. Es de conocimiento general que tenemos una larga historia de lucha para conservar nuestras tierraterritorio y cultura. La unidad de nuestra organizacin de Mallkus es la herencia ms valiosa que tenemos para seguir luchando y para mejorar nuestras condiciones de vida, educacin, salud y produccin. Queremos en nuestras comunidades y municipios, participacin poltica directa, eleccin de representantes de forma escalonada y segn usos y costumbres, gobierno local participativo, eleccin de concejales por circunscripciones municipales indgenas y Control Social Orgnico. Estamos seguros que nuestra propuesta profundizar la participacin desde las bases, ayudar a construir una Bolivia Plurinacional con autonomas autnticas y construir gobiernos locales ms legtimos y transparentes. Reciban un saludo afectuoso a nombre de Jess de Machaca. Jallalla los pueblos indgenas y originarios!!! Desde la Marka Jess de Machaca, a 10 das de febrero de 2007.

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PROPUESTA DE MUNICIPIOS INDGENA-ORIGINARIOS

1.

SOMOS UN PAS CON MAYORA INDGENA-ORIGINARIA


1. En Bolivia, desde su fundacin, los pueblos indgena-originarios han sido excluidos y negados sistemticamente por las lites y la clase gobernante. Hasta el cansancio han buscado imponer modelos de Estado ajenos a nuestra cultura por medio de polticas de asimilacin y mestizaje que slo buscaban hacernos desaparecer y sepultar nuestra cosmovisin y nuestras formas comunitarias de vida. Pero a pesar de estos esfuerzos y de la colonizacin interna, hoy sigue existiendo una Bolivia con mayora indgena-originaria. El Censo seala que somos el 63 por ciento pero seguro que somos muchos ms los que vivimos con una concepcin de vida distinta al individualismo. Somos un pas mayoritariamente indgena. Entonces lo correcto es reconocernos como una nacin basada en modelos de autonoma indgena, con estructuras polticas que surjan desde los comunarios. Esto significa reestructurar el poder poltico a partir de nuestras Ayllus, Markas y Comunidades, es decir, desde abajo. Necesitamos un poder poltico territorializado. Las autonomas tienen que pensarse al revs, no desde las autonomas departamentales sino desde las comunidades. Nuestros ayllus, markas y comunidades son las clulas legtimas de autonomas.

2.

2.

POR QU ES NECESARIO CAMBIAR LOS ACTUALES MUNICIPIOS?


3. En Bolivia cuatro de cada cinco municipios son rurales y con poblacin mayoritariamente indgena-originaria, sin embargo todos son tratados bajo una sola figura jurdica, monocultural y liberal. Nuestros derechos colectivos, usos y costumbres y autoridades originarias, no gozan de garantas constitucionales. Los actuales municipios es donde ms se siente la imposicin de modelos institucionales ajenos. Nuestras formas de autogobierno comunal son legtimas pero no son respetadas por los municipios. Los municipios se han convertido en espacios de disputa y cuoteo poltico. Durante las campaas electorales reina la prebenda, proliferan postulantes a Alcalde y Concejales, los candidatos no nacen de la voluntad de las comunidades, ayllus y markas, casi ningn postulante alcanza la mayora absoluta de votos (La mitad ms uno). Por tanto la corrupcin y la ingobernabilidad son el pan de cada da. Sin embargo, es la institucin ms cercana a la gente para el desarrollo local. La principal causa del deterioro de los municipios es la falta de reconocimiento y garanta para la participacin poltica de las comunidades indgenas y originarias segn sus usos y costumbres. Los pueblos originarios buscamos el reconocimiento de nuestra libre determinacin pero no slo en forma general sino de manera concreta, con capacidad operativa para el funcionamiento del gobierno nacional, regional y local. A nivel local, el municipio -a pesar del origen colonial- es la institucin ms cercana a nuestras necesidades y por eso tendrn que convertirse en Gobiernos Locales Indgenas u Originarios. Para eso los actuales municipios tienen que ser rediseados en la Asamblea Constituyente a la imagen de nuestra realidad, para que se conviertan en autnticas instancias de gobierno y de participacin poltica desde las comunidades y ayllus. El poder poltico comunal que tenemos debe ser el cimiento para

4.

5.

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la formacin del gobierno local originario. El municipio tiene que convertirse en el espacio de autogobierno de las comunidades campesinas, originaria se indgenas. 6. Al margen de los municipios, las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) tambin tendrn que convertirse en autonomas indgenas por tratarse de territorios ancestrales de base cultural indgena, originaria y campesina. Por tanto, los municipios con poblacin mayoritariamente originaria y las TCO se constituyen en el primer espacio para la conformacin de autonomas indgenas. Solo as podremos transformar el carcter excluyente de esta nacin hacia una nacin incluyente y basada en los pueblos indgenas y originarios.

3.

QU ENTENDEMOS POR MUNICIPIO INDGENA-ORIGINARIO?


7. Entendemos que el municipio tiene que expresar y reflejar el carcter plurinacional y pluricultural de nuestra nacin. Por tanto, los municipios no deben ser todos iguales sino tambin diferentes unos de otros, de acuerdo a la realidad de cada regin y cultura. La nueva Constitucin Poltica del Estado debe disponer esa alternativa. Esto es posible mediante el Municipio Indgena-Originario, para que se constituya all donde su poblacin se defina mayoritariamente indgena, donde existan organizaciones comunitarias con usos y costumbres. Pero ante todo la decisin debe ser asumida soberanamente por decisin propia por medio de un Referndum de Constitucin de Municipios Indgenas. Entonces la nueva Constitucin Poltica del Estado, tiene que prever una frmula diferente de participacin y representacin poltica. El artculo 222 tiene que modificarse para que la representacin popular no se ejerza solamente mediante el combate electoral entre partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas. Es necesario que los Municipios Indgenas tengan facultad de elegir sus autoridades y representantes segn sus usos y costumbres. La eleccin de representantes segn usos y costumbres de los pueblos indgenas y originarios debe estar reconocida y garantizada por la nueva Constitucin Poltica del Estado. La eleccin de representantes y autoridades en los Municipios Indgenas, debe darse por este camino. Para eso, la comunidad originaria, campesina e indgena debe reconocerse en la Carta Magna como el primer nivel de participacin poltica. La eleccin escalonada, rotativa y por circunscripciones, es la va legtima que practicamos pero que no es respetada ni protegida legalmente. Los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas no son los nicos medios para la organizacin de la vida poltica en nuestra nacin multicultural.

8.

9.

10. La eleccin segn usos y costumbres, reivindica el derecho colectivo de los pueblos indgenas y originarios. El lugar de los partidos polticos queda ocupado por las organizaciones de base y los representantes son postulados por la comunidad antes que por iniciativa personal o de pequeos grupos. Es la construccin de acuerdos y consensos. Es equivalente a una eleccin por mayora absoluta de votos. 11. Este tipo de elecciones no solo es necesario para otorgar a los pueblos indgenas y originarios el derecho a decidir libremente su destino sino que la eleccin desde las bases tiene el poder de resolver problemas urgentes de corrupcin, falta de transparencia y escasa participacin de las bases. La eleccin desde las comunidades corrige la inestabilidad de los gobiernos

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municipales, otorga legitimidad a las autoridades, deja en el pasado el cuoteo poltico y entierra las relaciones prebendales. 12. El Municipio Indgena-Originario reivindica el ejercicio pleno de los derechos polticos colectivos. No desconocemos los derechos individuales, sino cada uno de nosotros continuaremos decidiendo sobre quin nos representa o a quin delegamos el gobierno municipal, pero apoyados unos en otros, en comunidad, tal como es nuestra cultura y realidad. 13. Los Municipios Originarios son el primer paso para las autonomas indgenas. Este es un camino que debe estar incorporado en el nuevo Texto Constitucional para dejar definitivamente atrs la negacin y el desprecio nuestras comunidades y ayllus. Es momento que los pueblos originarios e indgenas seamos el cimiento de la nueva nacin, en beneficio de las mayoras excluidas. El Municipio Indgena-Originario es la respuesta para que los municipios con mayora indgena sean realmente gobierno de comunidades. Es la primera condicin para la autonoma indgena y originaria.

4.

BASES PARA LA NUEVA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO


1. Niveles de gobierno y autonomas Bolivia, Estado unitario y plurinacional, adopta para su gobierno tres niveles de gobierno: el Gobierno Nacional, el Gobierno Regional y el Gobierno Local. Los Gobiernos Regionales y Gobierno Locales constituyen entidades poltico administrativas descentralizadas con atribuciones y competencias propias, quienes gestionarn y administrarn sus recursos bajo un rgimen autonmico. Los pueblos originarios de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) estn reconocidos formalmente por el Estado Plurinacional y pueden constituirse en Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales. 2. Los Gobiernos Locales Los Gobiernos Locales estn constituidos por Municipios y Municipios Indgenas. Dentro del Municipio los rganos de gobierno autnomo son el Concejo Municipal y el Alcalde y dentro de los Municipios Indgenas los rganos de gobierno autnomo son el Concejo Indgena u Originario y el Alcalde Indgena. Los Gobiernos Locales ejercen sus actividades salvaguardando la unidad nacional por encima de cualquier otro inters y tienen derechos a proponer y elegir a sus autoridades conforme a normas propias, participar en las rentas nacionales, administrar autnomamente sus recursos financieros y establecer tasas y patentes dentro de su jurisdiccin. 3. Los Municipios Indgenas La autonoma de los Municipios Indgenas consiste en la potestad legislativa, administrativa y financiera en el mbito de su jurisdiccin y competencia territorial que se rige por los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad. Los Municipios Indgenas gozan de autonoma para la ordenamiento territorial interna. 4. Conformacin de Municipios Indgenas Para la declaracin de Municipios Indgenas se requiere: a) aceptacin, mediante Referndum, por la mayora absoluta (mitad ms uno) de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral del Municipio; b) certificacin de identidad tnica tramitada ante la entidad estatal competente en asuntos indgenas y originarios; c) estar reconocido y titulado como Tierras Comunitarias de Origen (TCO), en caso de aquellos pueblos indgenas y originarios que demanden su reconocimiento como Municipio Indgena. 5. Forma de eleccin de autoridades del Municipio Indgena Los Municipios Indgenas elegirn a los miembros del Concejo Indgena u Originario y al Alcalde Indgena de acuerdo a sus usos y costumbres establecidos en el Estatuto Originario de Eleccin que, deber ajustarse a los principios fundamentales, derechos y garantas consagrados en esta Constitucin, garantizando la efectiva participacin de sus integrantes.

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5.

PROPUESTA DE ARTCULOS SOBRE MUNICIPIOS INDGENA-ORIGINARIOS


1. Art (De la Organizacin del Estado) Bolivia, libre, independiente, soberana multitnica y plurinacional constituida en Repblica Unitaria e Indivisible, adopta para su gobierno la forma democrtica semi-directa, fundada en la unin y solidaridad de todos los bolivianos. El Estado boliviano poltica y administrativamente descentralizado se basa en la autodeterminacin de los pueblos indgenas y campesinos que gozan de autonoma poltica y administrativa organizados bajo los principios de subsidiariedad, concurrencia, solidaridad, cooperacin y unidad. 2. Art. (De la Distribucin Vertical del Poder) I. Dentro del Estado plurinacional se reconocen tres niveles de gobierno: el nacional, el regional y el local. El nivel regional y local constituyen entidades poltico administrativas descentralizadas con atribuciones y competencias propias, quienes gestionarn y administrarn sus recursos bajo un rgimen autonmico. Con el fin de otorgarle gobernabilidad a los pueblos originarios, las Tierras Comunitarias de Origen reconocidas formalmente por el Estado Plurinacional que cumplan los requisitos exigidos por Ley, pueden constituirse, de acuerdo al caso, en niveles de gobierno regional o local.

II.

3. Art. (De los Gobiernos locales) Los Gobiernos Locales estn constituidos por Municipios, los mismos que tambin pueden organizarse en Municipio Indgena. Dentro del Municipio los rganos de gobierno autnomo son: I. II. Concejo Municipal y Alcaldes. Concejo Originario y Alcaldes Indgenas en los Municipios Indgenas.

4. Art. ( De las competencias de los Gobiernos Locales) El nivel de gobierno municipal autonmico ejerce sus actividades salvaguardando la unidad nacional por encima de cualquier otro inters y tienen los siguientes derechos: I. II. Proponer y elegir a sus autoridades conforme a normas propias Participar en las rentas nacionales.

III. Administrar sus recursos financieros. IV. Establecer tasas y patentes dentro de su jurisdiccin. 5. Art. (De los Municipios Indgenas) La autonoma municipal indgena consiste en la potestad legislativa, administrativa y financiera en el mbito de su jurisdiccin y competencia territorial que se rige por los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad.

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Art. (De la conformacin del Municipio Indgena) I. II. Para su conformacin, el Municipio Indgena debe cumplir con los siguientes requisitos: Cumplir con los requisitos previstos en la Ley para la conformacin de un municipio (nmero de habitantes, continuidad geogrfica, estudio socio-espacial, etc). Se excepta a las TCOs que ya se encuentren tituladas.

III. Certificacin de identidad tnica tramitada ante la entidad estatal competente en asuntos indgenas y originarios. Se excepta a las TCOs que ya se encuentren tituladas IV. La aceptacin, mediante Referndum, de la mayora (mitad ms uno) de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral del lugar. 6. Art. ( De los Estatutos Originarios de Eleccin ) El Estatuto Originario de Eleccin el es documento que regula la forma en que se eligen las autoridades originarias del Municipio por lo que deben ser elaborados y aprobados antes de la eleccin de los mandos originarios. Los Estatutos Originarios de Eleccin ineludiblemente debern ajustarse a los principios fundamentales, derechos y garantas consagrados en esta Constitucin, garantizando la efectiva participacin de sus integrantes. 7. Art. (De la Aprobacin de los Estatutos Originarios de Eleccin) Para la aprobacin de los Estatutos Originarios de Eleccin se deben cumplir los siguientes requisitos: I. II. Ser aprobados, va Referndum, por la mayora de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral del lugar. Ser aprobados por el Gobierno Regional

III. Ser aprobados por la Corte Nacional Electoral 8. Art. (De la organizacin del Municipio Indgena) I. II. El Municipio Indgena est a cargo de un Concejo Originario y un Alcalde Indgena. El Alcalde Indgena asume la representacin del Municipio y se elige mediante procedimientos tradicionales plasmados en los Estatutos Originarios de Eleccin de manera separada a los Concejales.

III. Los Concejales Originarios son elegidos mediante procedimientos tradicionales conforme a los Estatutos Originarios de Eleccin 9. Art. (De las Autoridades Originarias) El Concejo Originario tiene potestad normativa y fiscalizadora en el mbito de su jurisdiccin. El Alcalde Municipal Indgena tiene potestad ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su competencia. 10. Art. (De las atribuciones de los municipios Indgenas) I. Los Municipios Indgenas pueden asociarse o mancomunarse sin distincin alguna y convenir todo tipo de contratos con personas individuales colectivas de derecho pblico

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MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

y privado para el mejor cumplimiento de sus fines, con excepcin de realizar contratos que comprometan las rentas generales del Estado, as como los contratos relativos a la explotacin de los recursos estratgicos nacionales. II. Los Municipios indgenas internamente pueden organizarse, alternativamente, en Ayllus Originarios o comunidades indgenas de acuerdo a la historia y a la realidad social de su poblacin.

ANEXO 3

DOCUMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO INDIGENA DE JESUS DE MACHACA GACETA OFICIAL DE BOLIVIA N 2404 LEY N 2351 LEY DE 7 DE MAYO DE 2002 JORGE QUIROGA RAMIREZ PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA, Por cuanto, el Honorable Congreso Nacional, ha sancionado la siguiente ley: EL HONORABLE CONGRESO NACIONAL, DECRETA: ARTICULO 1.- Crase la Sexta Seccin de la Provincia Ingavi del Departamento de La Paz, con su Capital Jess de Machaca, conformada por los Cantones: 1. Jess de Machaca, 2. Asuncin de Machaca, -3. Aguallamaya (Awallamaya) 4. Calla (Qalla Tupa Katari), 5. Mejillones, 6. Qhunqhu, 7. Santo Domingo de Machaka, 8. Cuipa Espaa (Kuypa de Machaka), 9. Santa Ana de Machaka, 10. Chama (Chama). ARTICULO 2.- Las colindancias de la Sexta Seccin de Provincia son: Al Norte, con la Segunda y Tercera Seccin de la Provincia Ingavi; al Noreste con la Provincia Los Andes; al Este con la Primera Seccin de la Provincia Ingavi y, de la Provincial Pacajes; al Sur con la Provincia Pacajes y los Cantones Nazacara (Nasaqara) y San Andrs de Machaka de la Quinta Seccin) de la Provincia. Ingavi; a1 Oeste con el Cantn Conchacollo (Kuncha qullu) de la Quinta Seccin de Provincia de la Provincial Ingavi y la Cuarta Seccin de la Provincia Ingavi. ARTICULO 3.- Los lmites definidos con la identificacin de puntos y coordenadas UTM, son los siguientes:

108

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

PUNTO N

UBICACIN

ESTE x

NORTE y 8159101 16

Latitud 39 00 68

Longitud 36 39

(ABSCISAS) (ORDENADAS)

17

Entre las Quebradas Titiri y Qhiyapa

541500

18

Ladera Oeste de la Quebrada Wichinkha 542983 543307 8159036 5158114 16 16 39 39 02 32 68 68 35 35 49 38

19

Al Oeste de quebrada Wichinkha

19-A

En la quebrada Wichinkha

543603

8157683

16

39

46

68

35

28

20

Cima del Cerro Jani Lawani

543541

8156607

16

40

21

68

35

30

21 22

Cima del Cerro Latulli Ladera Nor Este del Cerro Chutu Wankarani

548924 551450

8153062 8149307

16 16

42 44

16 18

68 68

32 31

28 02

23

Confluencia del Ro Laka Chakha y la Quebrada Juqhu

552820

8147460

16

45

18

68

30

16

24

Cima del Cerro Tara chaphi

553291

8146782

16

45

40

68

30

00

24-A 25 70 71

Al Sud del Cerro Qilani Cima del Cerro Turn En el Ro Marka Muru Al Norte del Cerro Qawiri Qullu

554050 555214 556899 555860

8145900 8146194 8144960 8143990

16 16 16 16

46 45 46 47

09 59 39 11

68 68 68 68

29 28 27 28

34 55 58 33

72

Al Sud de la Comunidad Sullka titi

553039

8140637

16

49

00

68

30

08

73 74 75

En el Cerro Taqachiri Cima del Cerro Calvario En la quebrada Santa Mara

552562 549867 547900

8139071 8138524 8137150

16 16 16

49 50 50

51 09 54

68 68 68

30 31 33

24 55 01

76 77 77-A 78

En el Ro Asnu qullu En Pampa Janqusjani En el Ro Llallawa En Loma Phiutani

547300 545550 543610 542550

8137024 8136100 8135200 8134150

16 16 16 16

50 51 51 52

58 28 58 32

68 68 68 68

33 34 35 36

22 21 26 02

Una ley complementaria establece adems los parmetros de los municipios y cantones circunvecinos a Jess de Machaca:

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

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LEY DE 16 DE JULIO DE 2003 GONZALO SANCHEZ DE LOZADA PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA Por cuanto, el Honorable Congreso Nacional, ha sancionado la siguiente Ley: EL HONORABLE CONGRESO NACIONAL, DECRETA: ARTICULO 1.- Crase la Sptima Seccin de la Provincia Ingavi del Departameneto de La Paz, con capital Taraco, comprendiendo dentro de su Jurisdiccin los siguientes Cantones: Taraco y Santa Rosa de Taraco respectivamente. As mismo la jurisdiccin Ingavi comprende la Isla Sicuya. ARTICULOL 2.- Las colindancias de la Sptima Seccin de Provincia son: Al Norte, con el Lago Titicaca; al Este con la Tercera Seccin de la Provincia Ingavi con capital Tiahuanacu, al Sur con la Tercera Seccin de la provincia Tiahuanacu y el Lago Titicaca; y al Oeste con el Lago Titicaca. Las colindancias de la Isla Sicuya estn definidas por el Lago Titicaca que lo rodea. ARTICULO 3.- Los lmites definidos con la identificacin de puntos y coordenadas UTM y geogrficas son:

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MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

REPUBLICA DE BOLIVIA REGISTRO DE COORDENADAS UTM GEOGRFICAS DEPARTAMENTO: LA PAZ PROVINCIA: INGAVI SECCIN DE PROVINCIA: SEPTIMA (TARACO)
REGISTRO DE COORDENADAS PENINSULA DE TARACO: PUNTO N COORDENADAS UTM ESTE Abscisa x 1 2 3 4 5 6 7 8 9 505830 522740 523110 522100 520800 521800 520500 519100 504710 NORTE Ordenada y 8182880 8184225 8180000 8177300 8174030 8171900 8171850 8172870 8179425 COORDENADAS GEOGRFICAS LATITUD SUR 16 16 16 16 16 16 16 16 16 26 25 27 29 30 32 32 31 28 08 23 41 09 55 04 06 33 00 LONGITUD OESTE 68 68 68 68 68 68 68 68 68 56 47 47 47 48 47 48 49 57 43 13 00 35 18 45 28 16 21

REGISTRO DE COORDENADAS ISLA SICUYA PUNTO N COORDENADAS UTM ESTE Abscisa x 10 11 12 13 14 525075 524760 524350 524400 525100 NORTE Ordenada y 8190020 8190170 8190210 8190500 8190200 COORDENADAS GEOGRFICAS LATITUD SUR 16 16 16 16 16 22 22 22 22 22 14 08 09 00 9 LONGITUD OESTE 68 68 68 68 68 45 45 46 46 45 55 05 20 07 54

REFERENCIAS COORDENADAS UTIVI ZONA DATUM MERIDIANO CENTRAL 19 PSAD 56 69 COORDENADAS GEOGRAFICAS Latitud al Sur de la Lnea del Ecuador Latitud al Oeste del Meridiano de Greenwich

ARTCULO 4.- Aprubase los anexos 1 referido al Mapa escala 1:50.000 y Anexo 2 referido a la descripcin de lmites, mismos que forman parte de la presente Ley.

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

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ARTICULO 5.- De conformidad con el Artculo 6 de la Ley N 2150 de 20 de noviembre de 2000 y el Artculo 5 de la Ley N 2235 de 31 de julio de 2001, la nueva Unidad Poltica Administrativa adecuar su Rgimen de Gobierno Municipal, conforme a la definicin de Municipio Sociocultural Homogneo, mismo que ser normado por disposicin legal especfica. ARTICULO 6.- El Instituto Geogrfico Militar, queda encargado de la demarcacin y levantamiento cartogrfico correspondiente de acuerdo a los lmites establecidos en los Artculos precedentes y los anexos que forman parte de la presente Ley. Remtase al Poder Ejecutivo, para fines constitucionales. Es dada en la sala de Sesiones del Honorable Congreso Nacional, a los nueve das del mes de julio de dos mil tres aos.

ANEXO 4
DOCUMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO INDGENA DE URUBICH

Urubich, 9 de junio de 2001 Seor: Gral. Hugo B{anzer Surez EXCELENTISIMO PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE BOLIVIA Presente.REF.: DECLARACIN MUNICIPIO INDGENA De nuestra mayor consideracin: Por medio de la presente, solicitamos a su Excelencia, considerar la voluntad sealada en nuestra Resolucin Municipal, adjunta a la presente la cual seala, convertir la Seccin Municipal de la Provincia Guarayos, en Municipio Indgena. En esperanza de ver la realizacin de este anhelo, pedimos a su digna autoridad viabilizar con las instancias gubernamentales respectivas la declaracin legal de Municipio Indgena, como corresponde a Ley. Sin otro particular reciba usted las consideraciones ms distinguidas. Atentamente, Jos Uraavi Yeroqui H. ALCALDE MUNICIPAL DE URUBICHA RESOLUCIN MUNICIPAL N 16/2000 DECLARACIN DE MUNICIPIO INDGENA VISTOS Y CONSIDERANDO: Que la Segunda Seccin Municipal de la Provincia Guarayos, se caracteriza por su integralidad territorial, tnica y cultural del Pueblo Guarayo. Que, los habitantes del Municipio de Urubich, mantienen su propia identidad cultural, folklore, tradiciones, msica, lengua y organizaciones originarias reconocidas por la Constitucin Poltica del Estado. Que la Constitucin Poltica del Estado en Artculo 171, reconoce, respeta y protege los derechos sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas. Asimismo, indica que las autoridades naturales de las

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MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativas de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos.... De igual manera el Artculo 203, en el que se menciona que cada Municipio tiene una jurisdiccin territorial continua y determinada por Ley. Que, la Ley 1551 de 20 de abril de 1994, en su Artculo 6. Acpite y IV indica que Leo Gobiernos Municipales y las Asociaciones Comunitarias, velarn por la unidad, organizacin y fortalecimiento de las Organizaciones Territoriales de Base, buscando evitar el fraccionamiento y la divisin innecesaria del territorio donde se encuentran, y la Ley de Municipalidades en su Artculo 9, sobre las ampliaciones de competencias Municipales. Que es deber del Gobierno Municipal de Urubich Capital de la Segunda Seccin de la Provincia Guarayos, del Departamento de Santa Cruz, ordenar y buscar los mejores sistemas de administracin y gestin del desarrollo municipal. POR TANTO: El Honorable Concejo Municipal de la Segunda Seccin de la Provincia Guarayos, en uso de sus legtimas atribuciones y competencia que le transfieren las leyes vigentes. RESUELVE: ARTICULO PRIMERO.- Declrase a la Segunda Seccin Municipal de la Provincia Guarayos como MUNICIPIO VI INDIGENA pasando a denominarse a partir de la presente resolucin MUNICIPIO INDGENA URUBICHA. ARTICULO SEGUNDO: Instryese al Ejecutivo Municipal, poner a conocimiento legal de la presente RESOLUCIN DECLARATORIA ante las instancias gubernamentales competentes y gestionar la legalizacin que corresponde. Es dada en acto de Sesin del Honorable Concejo Municipal de Urubich a los tres das del mes de Noviembre del ao dos mil. COMUNIQUESE, REGISTRESE, HGASE SABER Y ARCHVESE.

Esta Resolucin Municipal, que haca uso de su autonoma Municipal, se reforz con la siguiente: RESOLUCIN MUNICIPAL N 16/2000 VISTO Y CONSIDERANDO: Que es deber del Gobierno Municipal de Urubich Capital de la Segunda Seccin de la provincia Guarayos del Departamento de Santa Cruz. En uso especfica atribuciones conferida por la Constitucin Poltica del Estado, como tambin de la Ley 1551 de 20 de abril de 1994 en su artculo 6 acpite IV indica que los gobiernos Municipales y las asociaciones Comunitaria velarn por la unidad, organizacin y fortalecimiento de las Organizaciones Territoriales de Base, buscando evitar el fraccionamiento y la divisin innecesaria del territorio donde se encuentran. Y la Ley de Municipalidades en su artculo 9, sobre las ampliaciones de competencia Municipales.

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

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CONSIDERANDO: En la Constitucin Poltica del Estado en su Artculo 203, que cada Municipio tiene una Jurisdiccin Territorial contnua y determinada por Ley y de acuerdo al Artculo 171 del reconocimiento de las comunidades indgenas. Los habitantes del Municipio de Urubich, mantienen su propia identidad cultural, folklores, tradicionales, msica, lengua y organizaciones originaria reconocida por la presente Constitucin Poltica del Estado. POR TANTO: El Honorable Consejo Municipal de Urubich, en uso de su legtima atribuciones que le confiere las leyes y las disposiciones legales. DICTA LA SIGUIENTE RESOLUCIN.Artculo UNICO.- Con los argumentos del artculo anterior mencionado que a partir de la fecha, la segunda seccin de la Provincia Guarayos se declara como GOBIERNO MUNICIPAL INDIGENA ante las autoridades Provinciales, Departamentales, Nacionales e Internacionales. Es dada en acto de Sesin del Honorable Consejo Municipal de Urubich a los tres das del mes de noviembre de dos mil aos. COMUNQUESE, REGSTRESE, HGASE SABER Y ARCHVESE.

ANEXO 5
ANLISIS DEL PROYECTO DE CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO APROBADO EN ORURO EN RELACIN AL TEMA DEL MUNICIPIO INDGENA

El principal anlisis que se debe realizar ac es el del texto constitucional de la nueva CPE aprobada en Oruro el pasado mes de diciembre de 2007. Este texto en resumidas cuentas seala que: En el artculo 290 se habla de expresin del derecho a autogobierno En el artculo 291 se menciona la consolidacin de territorios ancestrales En el artculo 292 se seala que son Entidades Territoriales Indgenas Originarias y Campesinas (ETIOC), los territorios indgena, originario y campesino, los Municipios Indgenas y las regiones territoriales indgenas, originarias y campesinas. En el artculo 293 se incide en que cada ETIOC elaborar su propio estatuto de constitucin. En el artculo 294 se apunta que deber haber voluntad expresa para constituir una ETIOC, que se ejercer a partir de territorios ancestrales histricos consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o por posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin y por municipios existentes y distritos municipales. Se aade que habr ley para determinar los mecanismos y formas de coordinacin entre ellas y con otras formas territoriales. En el artculo 295 se habla de que la decisin de convertir uno o ms municipios existentes en un Municipio Indgena originario campesino o en territorio indgena originario campesino se adoptar de acuerdo a normas y procedimientos de consulta directa. Esto ser reglamentado por una ley. Este mismo artculo 295 seala que la decisin de convertir municipios y territorios indgenas originarios campesinos, en una regin territorial indgena originario campesina, se adoptar por agregacin de stos. Habr Ley que regule la forma y procedimientos. El artculo 296 seala que en los espacios geogrficos donde existan comunidades campesinas interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn conformarse municipios campesinos autnomos. Habr ley que los regle. El gobierno de los ETIOCs se har en base a usos y costumbres, se seala en el artculo 297.

Como puede verse, se pretende constitucionalizar el Municipio Indgena, que pasa a denominarse Municipio Indgena Originario Campesino. ste puede convertirse en Autonoma Indgena Originario Campesina; puede, por agregacin, convertirse en Autonoma Regional Indgena Originario Campesina; y, finalmente, puede en otros espacios ser solamente Municipio Campesino (ojo, no indgena). Es importante resaltar que todo territorio es espacio, pero no todo espacio es territorio. El territorio es la expresin poltica del espacio90.
90 BARRIOS Subelza, Franz. Las propuestas en carrera hacia la autonoma. En Visiones de las autonomas en Bolivia. Coordinador Joan Prats. IIG Barcelona. 2007.

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MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

Las implicancias de este conjunto constitucional son muy profundas y se analizarn ms adelante. La crtica de la FAM a esta propuesta en el tema estrictamente municipal es: Tanto el proyecto de texto constitucional, como los proyectos de estatutos autonmicos deben coincidir con la Propuesta de Autonoma Municipal de la FAM en los siguientes puntos: Autonoma plena entendida como igualdad en la jerarqua constitucional, potestad legislativa y vigencia de un estatuto propio de gobierno. Competencias municipales explcitas como la definicin de materias y campos de accin diferenciados de los otros niveles de gobierno. Hacienda municipal transparente, bajo un rgimen de descentralizacin fiscal, que corresponda a la descentralizacin poltica. Democracia municipal que comprende la eleccin diferenciada de autoridades y atribuciones especificas de los rganos ejecutivos y legislativos. Un rgimen de organizacin poltica-administrativa, para adoptar la organizacin territorial ms conveniente, que corresponda a la voluntad de los ciudadanos de cada departamento y donde las regiones puedan ser un nivel de planificacin y no de gobierno autnomo. Establecimiento de autonomas departamentales, basadas en el respeto a los referndums autonmicos y en un marco institucional de coordinacin con los otros niveles de gobierno. El establecimiento de autonomas indgenas, que respeten los lmites territoriales municipales, bajo criterio de mancomunidad de municipios, e incluso de mancomunidad municipio-distrito, y cuya conformacin obedezcan a una decisin democrtica.91

Si se analiza el texto del proyecto de Constitucin Poltica del Estado aprobado en Oruro en diciembre de 2007 merece los siguientes comentarios sobre los artculos referidos al Municipio Indgena, y a las ETIOcs. 1. El primer problema surge precisamente con el concepto de indgena originario campesino, ya que la lgica de lo campesino es diferente a lo de indgena y originario. Lo campesino implica habitante rural y, por ende, no tiene connotacin tnica. Por ello, se puede entender que en el rea rural existan blancos que puedan reclamar constituirse en una autonoma, por el hecho de ser campesinos: ejemplo, comunidades menonitas o suecas evanglicas en el Chaco boliviano. El otro problema con el tema de la denominacin campesina, es que se pueden dividir los municipios en urbanos y rurales, con el argumento de que lo campesino es sinnimo de rural, eliminando en los hechos una de las grandes conquistas de la Participacin Popular, cual fue la definicin de un territorio municipal urbano-rural, con las complementariedades que ello implica. El tercero es el problema con lo originario, porque si entiende por ello que es el primero que habit un territorio, se tiene que hay territorios en el Chaco, como es el caso del rea del Alto y Bajo Izozog, que fueron habitados previamente por blancos, (por familias como los

2.

3.

91 Documento intitulado: Federacin de Asociaciones de Municipios. FAM BOLIVIA. Pronunciamiento. Tarija, 14 de febrero de 2008.

MUNICIPIO INDGENA: ANLISIS DEL PROCESO Y PERSPECTIVAS VIABLES

119

Gutirrez y otros ms) antes que por indgenas chiriguanos o guaranes, de origen arawak (Combs en su estudio del Izozog de 2006, demuestra largamente este aserto). Con ello, es perfectamente posible que se pueda esperar autonomas originarias de blancos en la amazona y otras reas del pas, desnaturalizndose el propsito de las mismas. 4. Al constituir Entidades Territoriales Indgena Originaria Campesina, se mezclan tres conceptos diferentes. La justificacin que se entiende por originario al poblador indgena de tierras altas y por indgena al poblador indgena de tierras bajas, no parece ser muy convincente ante las graves confusiones que puede contraer este summum conceptual, constituido por confundir lo campesino, con lo indgena y con lo originario. Entender esta definicin como un solo sujeto social es tambin un reduccionismo muy cuestionable.. Si la autonoma regional es la suma de provincias, municipios, e incluso de ETIOCs, se puede suponer que en la eterna bsqueda de poder, alimentado por recursos econmicos que lo subliman, los Municipios Indgenas se asociarn y se convertirn en autonomas regionales, lo mismo que las ETIOCs, debido a que recibirn -como autonoma regionalrecursos de regalas y del IDH ms cuantiosos que los que les correspondera por coparticipacin tributaria (debido a su baja poblacin) o por IDH municipal (al no ser municipios productores de hidrocarburos, en la mayor parte de los casos). Con mayor razn las asociaciones de provincias, al entender que la provincia no recibe ms que lo que la autonoma departamental y su gobernador decidan transferirle. Les resulta un negocio redondo convertirse en autonoma regional. Los mismos ETIOCs pensarn dos veces antes de convertirse en Municipios Indgenas, ya que sus beneficios son exiguos ante la perspectiva de las Autonomas Regionales. Las mismas Autonomas Indgenas sern carcomidas o menoscabadas por las Autonomas Regionales, por la misma razn.

5.

6.

7. 8.

En tal sentido, la perspectiva del Municipio Indgena es de una sublimacin constitucional, pero de una perspectiva poco optimista por los riesgos del mismo diseo autonmico, que es perverso, en cuanto a los recursos las competencias y las formas de poder que asumen los mismos indgenas en estas formas territoriales. Otros autores92 consideran que la propuesta oficialista de proyecto constitucional desprecia a la provincia, aunque la rescata por va de la autonoma regional. La misma es criticada en relacin a su ingerencia en el municipio, pero resaltada en cuanto a su visn intercultural, lo cual es una crtica ambigua en momentos en que se requiere analizar las propuestas en su conjunto. Un anlisis desde la perspectiva municipal, orienta las observaciones centrales en la dificultad del proyecto de Constitucin de Oruro, de implementacin de 9 formas de autonoma, y del menoscabo que al menos siete de ellas provoca a la autonoma municipal93, de manera tal, que la empuja a su pronta desaparicin como riesgo inminente. Ahora bien, si a ello se suman pedidos como el de la FAM, de que se establezcan autonomas indgenas, que respeten los lmites territoriales municipales, bajo criterio de mancomunidad de municipios, e incluso
92 BARRIOS SUVELZA, Franz Xavier. Autonomas Indgenas. En: Contrapuntos al debate constituyente. PRISMA, Ed. PLURAL .La Paz, julio de 2007. Pag 90 y ss. 93 MOLINA, Carlos Hugo. Anlisis de la nueva Constitucin Poltica del Estado: Autonomas y Estatutos. FAM. Santa Cruz, febrero 2008.

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de mancomunidad municipio-distrito, y cuya conformacin obedezcan a una decisin democrtica, el Municipio Indgena se inscribe en un a lgica territorial municipalista, que se contrapone con el criterio del texto constitucional de la nueva CPE de Oruro de diciembre de 2008. Si el Municipio Indgena, al igual que las ETIOCs, es la expresin del derecho a autogobierno, se puede avanzar en este tema sin mayor dilacin. El problema surge si es que estos Municipios Indgenas se establezcan en base a la consolidacin de territorios ancestrales, ya que los problemas limtrofes entre cantones, provincias, municipios e, incluso, comunidades indgenas son tantos y tan grandes, que no se podra avanzar de manera decidida en este tema. Se contabilizan 800 conflictos limtrofes intermunicipales y 50 interdepartamentales, adems de ms de 2.000 intercantonales y ms de 10.000 intercomunales. Si las Entidades Territoriales Indgenas Originarias y Campesinas (ETIOCs), los territorios indgena originario campesinos, los Municipios Indgenas y las regiones territoriales indgenas, originarias y campesinas, elaborarn su propio Estatuto de constitucin, los problemas de compatibilizacin con los Estatutos de la Autonomas Departamentales, primero, y Regionales despus, pueden ser monumentales y de muy difcil, si no imposible, solucin, por la superposicin de competencias, las disputas territoriales, la superposicin de poderes y de roles, ms con la participacin de autoridades originarias y de su relacin con las autoridades estatales municipales, departamentales o regionales o su conversin en ellas. Si adems se toma en cuenta que en esta nueva CPE se habla de que deber haber voluntad expresa para constituir una ETIOC, que se ejercer a partir de territorios ancestrales histricos consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o por posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin y por municipios existentes y distritos municipales; esto se debe aclarar si esta voluntad expresa es de la mayora o por consenso; porque de ser indgena, el concepto debiera ser por consenso, y all las disputas intertnicas e intercomunitarias aflorarn con graves consecuencias. No se considera que este camino sea el ms pacfico en la constitucin de ETIOCs y de Municipios Indgenas. La misma propuesta de CPE habla de que la decisin de convertir uno o ms municipios existentes en un Municipio Indgena originario campesino, o en territorio indgenas originario campesino se adoptar de acuerdo a normas y procedimientos de consulta directa. No se sealan estos procedimientos, se lo deja a una ley, pero se supone que irn por la va de un referndum o algn instrumento similar, que nuevamente se contrapone con los usos y costumbres de muchas comunidades, que usan el consenso y no las mayoras y minoras, especialmente para decidir temas de tanta trascendencia. En este mismo sentido va el hecho de que la decisin de convertir municipios y territorios indgenas originarios campesinos, en una regin territorial indgena originario campesina, se adoptar por agregacin de stos. Hay autores94 que sostienen que los municipios son espacios intertnicos, que no permiten que el municipio garantice homogeneidad, que no la hay. Pero esta agregacin requerir consensos y cul ser la intervencin de las Autonomas Departamentales o de otros municipios al respecto? Son dudas que no se resuelven; ms an, con las competencias que no son las mismas de un nivel de gobierno a otro, y con los recursos que varan sustancialmente de un nivel de gobierno a otro. Debe existir un Pacto Fiscal y un Sistema de Coordinacin de Polticas Pblicas y de cumplimiento normativo o de complementariedad y sujecin y compatibilidad normativa, por el caso legal y reglamentario que puede surgir inmediatamente que se proceda con estas propuestas.

94 BAZOBERRI Chali, Oscar. Participacin, Poder y Desarrollo: Charagua y Moxos- CIPCA, PIEB. La Paz, 2008. Captulos 2 y 3.

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Cuando esta nueva CPE seala que en los espacios geogrficos donde existan comunidades campesinas interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn conformarse municipios campesinos autnomos, no se seala cmo, con qu caractersticas, si se requiere de la aprobacin de los vecinos, si se adoptar el artculo 5 de la ley del Dilogo, o el 296 de la nueva CPE, que es ms ambiguo an. Se rescataba en el debate constituyente que la propuesta oficialista de autonoma regional contribua con dos aspectos: la cuestin del asentamiento originario, con lo cual indirectamente se polemiza con el estatus de migrantes en zonas diferentes a las de su ancestro, y las opciones de territorializarse. introduce el polmico criterio de la autoidentificacin como parmetro de delimitacin, como lo hizo la reforma constitucional mexicana de 200195. Lamentablemente entre este anlisis y la aprobacin final del proyecto de Constitucin en diciembre de 2007, se puede hoy comprobar que no se ha incorporado estas dos definiciones, aunque se encuentran implcitas. Esto puede ser positivo desde el mbito legislativo y negativo desde la perspectiva tnico-cultural, al dejar a criterios ms formales la definicin de la territorialidad indgena y de los parmetros de la misma. Adems, este mismo anlisis rescata una visin indigenista que no siempre es provechosa. El municipio indgena en ltima instancia, es un medio, es una territorialidad para que los indgenas puedan construir su futuro de manera propia, con acceso pleno a la modernidad sin dejar (usando) sus usos y costumbres, con interculturalidad plena. La discriminacin positiva o afirmative action96, es quizs el camino ms adecuado al respecto97. Finalmente, si esta nueva CPE seala que el gobierno de los ETIOCs se har en base a usos y costumbres, se introduce un elemento clave, pero que requiere de reglamentacin o de normativa muy slida para evitar que esta pluralidad normativa no se convierta en un caos normativo, que impida el funcionamiento de estas entidades gubernamentales que, en buenas cuentas, eso es lo que son los Municipios Indgenas. El tema del Municipio Indgena adquiere particular importancia, en tanto el momento que vive Bolivia, lleva a preguntarse si es que stos sern el tipo de Autonoma Indgena Originario Campesina concebido en el proyecto de Constitucin aprobado en Oruro el pasado mes de diciembre de 2007; o, en su caso, se constituirn en formas municipales, es decir, en Autonomas municipales, as establecidas en el mismo texto proyectado de la Constitucin, con la caracterstica establecida de un porcentaje de poblacin, para que se adjetive como indgena, sea el 85 o el 65% de poblacin que habite en un municipio. En cualquiera de los dos escenarios, el Municipio Indgena est claro que pervivir en la territorialidad boliviana, ms an, si se analiza un tercer escenario, el de los Estatutos Autonmicos departamentales de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija, que son los ya aprobados por sus Consejos Preautonmicos; al menos en dos de ellos de manera explcita (Santa Cruz y Tarija) y en dos de ellos de manera implcita (Beni y Pando), se reconoce la autonoma indgena y al Municipio Indgena como forma de autonoma indgena en su forma administrativa territorial. Con ello, de darse un caso de construccin normativa de la territorialidad boliviana de abajo hacia arriba, es decir, que dado que los referndum autonmicos se diesen antes del referndum aprobatorio del proyecto de nueva Constitucin Poltica del Estado, y que, por esta antelacin, se diera un proceso de convalidacin de lo aprobado en los referendums autonmicos con relacin al nuevo texto constitucional, se puede prever que el Municipio Indgena tendra su espacio de consolidacin normativa a nivel constitucional y estatutaria departamental autonmica. La proyeccin de la gestin de Evo Morales
95 BARRIOS SUVELZA, Franz Xavier. Autonomas Indgenas. En: Contrapuntos al debate constituyente. PRISMA, Ed. PLURAL .La Paz, julio de 2007. Pag 96. 96 Concepto de Martin Luther King. 97 AGUINIS, Marcos. La Trampa del Indigenismo. Encuentro de Rosario, Argentina. Funbdacin Libertad. Rosario, abril de 2008.

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apunta a que el proyecto de Constitucin y su propia gestin gubernamental van por un cambio radical y no de administracin de la cosa pblica, tal como la recibieron de anteriores gobiernos98. Falta definir si este espacio convertido en territorio se da a partir de la Autonoma Municipal, de la Autonoma Indgena Originario Campesina o de una combinacin de ambos tipos de autonoma que es lo ms probable. Tambin queda por discurrir si es que este Municipio Indgena est por debajo de la Autonoma Departamental, como se plantea en los estatutos autonmicos, y se consolida como un tipo de Autonoma Municipal; o si es que est al mismo nivel de las autonomas departamentales, como plantea el texto del proyecto constitucional. Este es un tema de singular importancia, en tanto si se da la ltima opcin, se tendra que el Municipio Indgena, entendido como Autonoma Indgena Originario Campesina, podr elevar los usos y costumbres al rango de norma o incluso legislacin, al decir de algunos autores (Barrios Subelza), igual al del derecho positivo que se establezca en el Estado boliviano. Esta definicin terminar por determinar la condicin de este Municipio indgena/autonoma indgena originario campesina. Esta definicin podr influir tambin en el tipo de Municipio que se tendra en trminos de los espacios que abarque. Ya que es dable pensar que de darse la forma de autonoma indgena originario campesina en el caso del Municipio indgena, se podra concebir municipios enteramente rurales y otros predominantemente urbanos, por la condicin campesina de la definicin de la autonoma indgena originario campesina. No debe perderse de vista que uno de los logros de la Participacin Popular fue la de constituir municipios urbano-rurales, lo que con estas propuestas puede quedar en entredicho. En todo caso, es de esperar que la experiencia en la construccin de Municipios Indgenas respete esta integralidad espacial que tiene el Municipio en Bolivia, de ser un territorio urbano-rural. De hecho, las autonomas municipales se ven amenazadas por las autonomas indgena originario campesino, tal como lo revela una publicacin reciente, porque temen que les reduzcan sus competencias y recursos y demeriten su propia autonoma municipal99. Esto tambin se revela en estudios que determinan el grado de conflictividad entre los municipios y la autonoma indgena originario campesina, de acuerdo a su diseo en el proyecto constitucional, donde se deja claro que los consensos crticos son con estas autonomas (las indgena originario campesinas) ms que con las autonomas departamentales. Es lgico que con las autonoma regionales tambin este grado de conflicto es elevado por su posible alineacin con las autonomas indgenas originario campesinas, de acuerdo al texto del proyecto constitucional100. Una visin de complementariedad de las autonomas indgenas y los municipios parte de un principio filosfico bsico: el de la complementariedad, el don y la reciprocidad andina101, que parece ausente del debate poltico actual. La riqueza del tema en relacin al tema autonmico presente en el debate actual, permite suponer que el Municipio Indgena es viable y tendr perspectivas de construccin, creativas y ms sustanciosas, en las formas de gestin, de financiamiento y de impacto en el desarrollo local de las comunidades indgenas de Bolivia.
98 URIOSTE Fernndez de Crdova, Miguel. Evo Morales: la tercera rebelin indgena republicana. Fundacin Tierra. Cochabamba. Septiembre de 2007. 99 Ventana de La Razn, 18 de marzo de 2008. 100 TORRES, Andrs. Los municipios en el debate constitucional. FAM Bolivia. Febrero de 2008. 101 BUSTILLO, Ivn. Las autonomas municipales versus las autonomas indgenas.Una conversacin con Javier Medina. Ventana ciudadana. La Razn, 18 de marzo de 2008.

GLOSARIO DE SIGLAS

APG: Asamblea del Pueblo Guaranda APY: Asamblea del Pueblo Yuracar AMAQ: Asociacin de Mujeres Aymaras del Qollasuyo ANOIOCCB: Asamblea Nacional de Organizaciones Indgenas Originarias Campesinas y de Colonizadores de Bolivia. CSUTCB: Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia. CAINCO: Cmara de Industria y Comercio de Santa Cruz CEPB: Confederacin de Empresarios Privados de Bolivia CAO: Cmara Agropecuaria de Oriente CEDLA : Centro de Desarrollo Laboral y Agrario CEBEM: Centro Boliviano de Estudios Multidisiciplinarios CONADE: Consejo nacional de Descentralizacin COMLIT: Comisin Nacional de Lmites CEPAL: Comisin Econmica Para Amrica Latina CONAPES: Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONAMAQ: Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyu. CIDOB: Central Indgena del Oriente Boliviano. CSCB: Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia. CIPCA: Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado CEPEMBE: Central de Pueblos Mojeos del Beni. CEBIAE: Centro Boliviano de Investigacin y Accin Educativa CPESC: Central de Pueblos tnicos de Santa Cruz. CPEMB: Central de Pueblos tnicos Moxeos del Beni. CPSC: Comit Pro Santa Cruz CPIT. Comit Pro Intereses de Tarija EIB: Educacin Intercultural Bilinge FF.AA.: Fuerzas Armadas FMCBBS: Federacin de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa GTZ: Cooperacin Tcnica Alemana HIPC: High Indebtment Poverty Countries INE: Instituto Nacional de Estadstica

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KND: Katarismo nacional Democrtico MST: Movimiento Sin Tierra MAS: Movimiento Al Socialismo MEC: Ministerio de Educacin y Cultura NN.UU.: Naciones Unidas OICH: Organizacin Indgena Chiquitana. OPS/OMS: Organizacin Panamericana de la salud/Organizacin Mundial de la Salud OTB: Organizacin Territorial de Base PROEIB ANDES: Programa de Educacin Intercultural Bilinge de los Andes. PIEB: Programa de Investigaciones Estratgicas de Bolivia PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PED: Poder Ejecutivo a nivel Departamental PGDES: Plan General de Desarrollo Econmico y Social PODEMOS: Poder Democrtico Social SAFCO Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental TCO: Tierras Comunitarias de Origen THOA: Taller de Historia Oral Andina UDAPE: Unidad de Anlisis de Poltica Econmica