Edición Impresa No. 1

Revista Analisis de la Realidad Nacional
Marzo a Julio de 2012
Anlisis de la
Revista
Realidad Nacional
ndice
Prefacio - Estuardo Glvez Presentacin - Edgar Gutirrez I Anlisis de coyuntura
El retorno de los militares al poder (1 Marzo 2012) Despenalizar la droga: La idea que dio la vuelta al mundo (15 Marzo 2012) La temprana erosin del Gobierno (1 Abril 2012) Primeros cien das de gobierno: Revolucionar, sin poder acelerar (16 Abril 2012) Los pactos del Gobierno y su futuro (1 Mayo 2012) El General en su laberinto (16 Mayo 2012) Se diluy el fantasma de Chvez (1 Junio 2012) Quo vadis, Gobierno? (16 Junio 2012) Claves de la reforma constitucional (1 Julio 2012)
1
1 7 12 16 20 25 29 33 37
ndice
II Gobernabilidad democrtica
Dilemas de la gobernabilidad democrtica - Edgar Gutirrez El poder invisible en las instituciones pblicas de Guatemala: Las redes sociales de inclusin - Cristhians Castillo Dnde est el poder? El dilema de la gobernabilidad entre poderes de Estado - Cristhians Castillo Qu fue del Acuerdo Indgena? - Edgar Gutirrez Defensores del Pueblo: Problemas y desafos - Jorge Mario Garca-Laguardia
39
39
43 49 59 63
III Polticas pblicas

Economa
Pensando en un nuevo rol del Estado en la economa - Carlos Anibal Martnez C. La economa de la minera, bajo un enfoque de desarrollo - Carlos Anbal Martnez C. La crisis de estatalidad como obstculo para el desarrollo - Carlos Anbal Martnez C.
67
67 73 83
Seguridad
Guerra a las drogas: El mito desafiado - Gabriel Aguilera Peralta Estados de excepcin sin Ley de Orden Pblico - Alejandro Snchez Cicig o el contrato de los constructores del Estado de derecho - Julia Schnemann
90 96 103
ndice
Educacin
El desarrollo educativo del pas: Anlisis de situacin - Mario Rodrguez La educacin superior en la era global - Mario Rodrguez Reforma universitaria: calidad educativa y contenidos - Mario Rodrguez
109 121 124
Salud
El modelo de atencin en salud - Lisandro Morn Una poltica de Estado en salud: Cobertura universal y su financiamiento - Lisandro Morn Acceso a medicamentos esenciales, un tema de prioridad nacional - Lisandro Morn
134
138 142
Ambiente
Potencialidad natural de Guatemala - Magaly Arrecis Cambio ambiental y seguridad humana - Francisco Castaeda Moya
145 153
Innovacin Cientfico Tecnolgica

Oportunidades de innovacin del sector productivo - Luis Leal
162
Anlisis de la
Revista
Realidad Nacional
ndice de Autores
Gabriel Aguilera Peralta Abogado de la USAC. Mster en Ciencia Poltica de la Universidad de Friburgo en Alemania. Diplomado en Sociologa por la Universidad de Salamanca. Profesor Emrito de FLACSO-Guatemala. Ha sido dos veces Viceministro de Relaciones Exteriores y embajador en Alemania y Per. Especialista en temas de seguridad. Consultor de la ONU y la UE. Autor de numerosos libros y ensayos sobre violencia poltica en Centroamrica y procesos de paz. Magaly Arrecis Lpez Biloga de la USAC. Maestra en Socioeconoma Ambiental. Jefa de Divisin Socio ambiental del IPNUSAC e integrante del Comit Tcnico del Observatorio Ambiental de Guatemala. Docente universitaria. Consultora en temas ambientales (educacin ambiental, reas protegidas, ecosistemas de manglares) y polticas socioeconmicas. Ha publicado documentos tcnicos, libros de texto, manuales y materiales de educacin ambiental, y artculos de opinin. Cristhians Castillo Licenciado en Relaciones Internacionales. Cursa Maestra en Anlisis Estratgico, Seguridad, y Geopoltica. Jefe del rea Sociopoltica del IPNUSAC. Docente de la USAC. Ha sido consultor e investigador de FLACSO-Guatemala. Ha publicado Partidos Polticos en Guatemala: entre institucionalidad y pragmatismo poltico y Entendiendo la verdadera fortaleza partidaria (Cuadernos de formacin poltica). Jorge Mario Garca-Laguardia Abogado de la USAC y doctor en Derecho de la UNAM-Mxico. Investigador de carrera en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Fue Procurador de los Derechos Humanos, presidente de la Corte de Constitucionalidad y de la Academia de Geografa e Historia de Guatemala. Contribuy a la redaccin de la Constitucin de Guinea Ecuatorial. Director del Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL, en Costa Rica). Autor de obras capitales como Las Cortes de Cdiz y la Constitucin de 1812 (Editorial Universitaria, 1965) y La gnesis del constitucionalismo guatemalteco (Editorial Universitaria, 1971). Edgar Gutirrez Coordinador del IPNUSAC. Analista poltico y economista. Fue ministro de Relaciones Exteriores y secretario de Anlisis Estratgico de la Presidencia de la Repblica. Coordinador general del REMHI. Presidente de la Fundacin DESC para Amrica Latina. Consultor para asuntos latinoamericanos. Autor de numerosos ensayos y artculos de prensa. Su ltimo libro (coautor) Drug trafficking, corruption and states (2011). Luis Leal Mdico Veterinario y Zootecnia. Maestra en Produccin Animal. Jefe del rea de Innovacin CientficoTecnolgica IPNUSAC. Fue Rector Magnfico de la USAC en el perodo 2002-2006. Representante de los Rectores de las Universidades de Guatemala ante la Comisin Nacional de los Acuerdos de Paz. Docente titular de la USAC. Ha publicado El Ahumando como medio de conservacin de los alimentos.
ndice de Autores
Carlos Anbal Martnez Economista. Jefe del rea Socioeconmica del IPNUSAC. Fue coordinador de la Unidad de Asuntos Econmicos, del Centro de Apoyo Estratgico de la Presidencia de la Repblica. Consultor del Programa de las Naciones Unidas y del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha publicado Formacin, difusin y aplicacin del pensamiento sobre economa y desarrollo en Guatemala. Lisandro Morn Mdico y cirujano. Cursa doctorado en Salud Pblica y maestra en Salud Pblica con nfasis en Epidemiologa y Gerencia. Jefe del rea de Salud y Seguridad Social del IPNUSAC. Se desempe como especialista en salud pbica de la SEGEPLAN y director general del Sistema Integral de Atencin en Salud, Ministerio de Salud Pblica. Ha participado en el Informe Estudio Nacional de Mortalidad Materna en Guatemala (2011) y en el III Informe de Avances en el Cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2010). Francisco Moya Castaeda Bilogo. Maestra en Espacios Naturales Protegidos. Fue director del Centro de Estudios Conservacionistas de la USAC. Ha sido miembro titular del Honorable Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP) y director tcnico del CONAP, Regin VIII Petn y de la Estacin Biolgica Las Guacamayas en Laguna del Tigre. Consultor en reas protegidas y biodiversidad. Docente universitario. Investigador de temas de flora y fauna. Ha publicado artculos cientficos y libros de biodiversidad. Mario Augusto Rodrguez Acosta Economista. Maestra en Relaciones Internacionales y Polticas Educativas y candidato a Doctor en Educacin. Jefe del rea de Educacin IPNUSAC y docente universitario. Investigador y Director del Observador Global. Ha sido consultor-investigador del PNUD-El Salvador. Consultor en Seguridad Alimentaria. Ha publicado El arsenal Invisible. Armas livianas y seguridad ciudadana en la posguerra en Centroamrica e Implicaciones Sociales, polticas y econmicas del captulo 10 del CAFTA. Alejandro Snchez Abogado y Notario, Candidato a Doctor en Derecho, especializacin en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Jefe del rea de Justicia y Seguridad Ciudadana IPNUSAC. Docente del Programa de Cursos Libres USAC. Ha sido consultor en justicia penal de varios organismos internacionales. Juez ad hoc en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ha publicado Implementacin de una justicia penal permanente en la ciudad de Guatemala, Review of the strategic planning for the justice sector in Guatemala. Julia Schnemann Consultora independiente y especialista en temas de paz y conflicto. Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid y licenciada en Ciencias de la Comunicacin, Ciencias Polticas y Economa por la Universidad Ludwig-Maximilian de Munich. Ha sido investigadora de FRIDE, un prestigioso think tank europeo, y ha publicado sobre asuntos europeos, Amrica Latina y el Caribe, en particular sobre Guatemala, Hait y Honduras.
a Revista Anlisis de la Realidad Nacional es una publicacin quincenal del IPNUSAC que aborda temas y procesos sociales que inciden en el desarrollo de Guatemala. Proponemos un enfoque plural e interdisciplinario, y en esencia nuestra lnea editorial reivindica la tradicin de libertad de ctedra, el debate vivo e informado y el ejercicio de la crtica y de la propuesta responsable.
PRESENTACIN
tratamiento a los formidables desafos del desarrollo y la paz en Guatemala. Nada, pues, ms alejado del dogma, la censura o la ideologa adoptada como un lente distorsionador de la realidad. Ms cercanos estamos, en cambio, al concepto de la ideologa como un modelo de sociedad deseado para una sociedad integrada por sujetos, actores, comunidades y pueblos que viven y piensan de manera diferente, pero que inevitablemente se polinizan. Como es lgico, la Revista Anlisis traduce y agenda de trabajo del IPNUSAC, pero tambin convoca a la comunidad universitaria y a la comunidad acadmica en general a tro de enfoques y el dilogo constructivo y, por qu no, tambin en el choque o contraste creativo y respetuoso entre la ciudadana comprometida en el destino de su comunidad. Si este canal que ahora queda abierto es capaz de despertar ese inters, ser til y tendr una vida llena de frutos.
Esta Revista aspira a convertirse en un referente de la comunidad sancarlista y de la comunidad nacional en la discusin y exploracin de respuestas a los problemas ingentes de la sociedad. Inscribimos este esfuerzo en uno ms amplio de la Universidad de San Carlos orientado a promover tenten anlisis e interpretaciones creativas, inspiradas siempre en la bsqueda del bien comn. Es adems misin de nuestro Instituto encontrar los nexos entre academia y polticas pblicas, por lo cual estos escritos expresarn reiteradamente ese inters de invitar intereses y efectos de los instrumentos de poltica que interesan a amplios segmentos sociales. En dos palabras la bsqueda de esa conexin entre academia y poltica quiere hacer prctico lo que Weber llam la tica de la responsabilidad en la funcin pblica. Adems de ser rgimen poltico y procedimental en permanente transformacin, concebimos la democracia como un clima propicio del quehacer intelectual, en el cual se deben expandir las opciones para darle
Dr. Edgar Gutirrez Coordinador General IPNUSAC
El inicio del Siglo XXI ha sido trascendente para Guatemala. La democracia sigue enraizndose en el rgimen poltico y la violencia poltica se ha ido desterrando desde que se emergencia de actores sociales, como los pueblos indgenas, los cooperativistas, empresarios diversos, las mujeres y los jvenes expresan progresivamente la pluralidad de un pas que ha sufrido trances difciles en sus 200 aos de vida republicana. Guatemala cuenta ahora con la base poltica y social mnima para emprender los desafos formidables de este nuevo siglo, pero a la vez debe atender los rezagos de su pasado y los asuntos siempre pospuestos. La democracia sostenida por ms de un cuarto de siglo y el vigor de la sociedad plural es la gran oportunidad con la cual nunca contaron las anteriores generaciones de guatemaltecos. pas justo, cohesionado socialmente, unido en su diversidad, prspero y solidario. En ese horizonte de futuro, hay al menos dos tareas Otra es el fomento de una cultura ciudadana, que implica conciencia de ser portadores de deberes y derechos, participacin construcbasada en los valores tradicionales de promesa y cumplimiento, y una visin amplia del proceso social. En ambas tareas histricas la educacin y la Universidad tienen obligaciones esenciales y aportes indispensables. La educacin es el crisol en el que de manera sistemtica y
deliberada la sociedad siempre y cultiva su futuro. Por eso la exigencia de su integralidad de valores cvicos, tolerancia, respeto y disciplina al lado del conocimiento, las dad tiene tambin mltiples retos en este cambio de poca, cuando la globalizacin revoluciona tiempo y espacio, a travs de la ciencia y la tecnologa; y la glocalizacin nos recuerda pertinazmente que estamos hechos de personas de carne y hueso, de culturas milenarias en constante transformacin que quieren ser y deben ser parte de los constructores de la nueva historia. En ese esfuerzo de aportar a la lectura de nuestra realidad y su futuro se inscribe el trabajo del Instituto de Problemas Nacionales (IPNUSAC), creado hace tres aos por el Consejo Superior Universitario. Ahora el IPNUSAC ofrece a travs de la Revista Anlisis de la Realidad un abordaje amplio al proceso social de Guatemala y sus temticas concretas, como la gobernabilidad democrtica, la poltica, la economa, la seguridad, la educacin, la salud, el medio ambiente y el desarrollo tecnolgico. Se trata de una lectura fresca, sin ataduras, con una metode acontecimientos que estn sucediendo ahora mismo. Como Rector me siento satisfecho de este aporte acadmico de la Universidad de San Carlos de Guatemala al anlisis y la propuesta de asuntos centrales de nuestro pas, que es el mandato que nos da la Constitucin bajo el principio inconmovible del Bien Comn.
PREFACIO
Dr. Estuardo Glvez Rector de la Universidad de San Carlos de Guatemala
Anlisis de la
Revista
Realidad Nacional
Anlisis de coyuntura
de los
Claves para leer anticipadamente el gobierno de Otto Prez

IPNUSAC - (1 Marzo 2012)
MILITARES PODER
al
El retorno
l gobierno del general Otto Prez no es tpicamente militar, pero ha llevado a un nutrido grupo de oficiales retirados a cargos clave del poder Ejecutivo. Se trata de reas donde se han desempeado funcionarios civiles durante las ltimas administraciones.
El argumento principal del retorno de militares jubilados es la inseguridad ciudadana. Y en efecto es el campo en el cual se han concentrado los militares, a veces de manera visible y oficial, pero tambin, ms extensivamente, se han incrustado en los mandos medios operativos dislocados en el territorio, mediante asesoras. Es la presencia de militares de la vieja guardia el rasgo distintivo de este nuevo gobierno? Cmo se puede entender su conformacin y direccin, es decir, es posible hablar de un proyecto poltico coherente y articulado en este nuevo gobierno?
He aqu tres hiptesis para aproximarnos a una lectura poltica de un gobierno atpico que lleva apenas 45 das de frentica gestin. Este enfoque toca tres reas: seguridad, economa y lo social.
Hiptesis 1
Habr una crisis de adaptacin de los militares que retornan a un Estado degradado, a una sociedad catica y a un mundo ms demandante en temas estratgicos del crimen internacional y la corrupcin.
La lgica militar es de control. La lectura de los oficiales retirados es que el aparato estatal se ha vuelto ineficiente por la conduccin indisciplinada y no profesional por parte de los civiles y que, por tanto, se requiere ordenar y someter a mandos verticales y centralizados la autoridad, a fin de conducir las instituciones siguiendo objetivos, planes y operaciones eficaces. Esa lgica, sin embargo, tendr un alcance limitado de ejercicio puro del poder y despliegue de intereses de corto plazo y se convertir en fuente de tensiones y escndalos pblicos. La ubicacin de los militares llevados por el presidente Otto Prez ocurre bsicamente en 1) el primer crculo de la Presidencia, incluyendo los secretarios Privado, de Seguridad e Inteligencia Estratgica, 2) en la estructura base del
Consejo Nacional de Seguridad, con su secretario tcnico a la cabeza y una serie de funciones de soporte que incluyen planificacin, supervisin y formacin de cuadros de todo el sistema de seguridad y 3) en el Ministerio de Gobernacin y sus dependencias, como la Direccin de Inteligencia (contra crimen organizado) y la Direccin de Presidios, pero adems una serie de asesores en Comisarias de la PNC y en cada una de las Gobernaciones Departamentales.
Esa colocacin genera crculos concntricos de seguridad cuyo eje es el propio Presidente, asistido en planificacin e inteligencia por otro general Ricardo Bustamante y en una funcin de mayor despliegue y de administracin de la gobernabilidad el coronel Mauricio Lpez. El dispositivo estratgico sin embargo contiene diferencias de enfoques, contradicciones y disputas de poder en los crculos 2 y 3 (Figura 1).
Fonapaz (asesoras)
Secretario Tcnico Planificacin Supervisin Formacin personal del sistema seguridad Inteligencia estratgica Seguridad Presidencial Secretario Privado Ministerio de Gobernacin Inteligencia Crimen Organizado (DIGICI) Presidios PNC (asesores en Comisaras) Gobernaciones Departamentales (asesores)
CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD
PRESIDENTE
SEGURIDAD CIUDADANA Y PBLICA

Fig. 1. Crculos visibles de ubicacin de militares retirados en el Gobierno del general Otto Prez
En los primeros 45 das de gestin la lgica de recuperacin del control descansa en despliegues de fuerza pblica y operaciones mediticas, as como dispositivos tcticos como las fuerzas de tarea. Sin embargo esos dispositivos sern poco eficaces si no poseen inteligencia. La prueba del retorno de los militares a funciones de seguridad ciudadana ser ser eficientes, es decir, dar resultados respetando el ordenamiento jurdico. No existe ninguna garanta de que eso vaya a ocurrir. Por un lado, debido a la cultura de seguridad en la que ellos se formaron durante la contrainsurgencia, y que solo unos pocos modificaron en su actividad profesional fuera del Ejrcito despus de la firma de los Acuerdos de Paz. Por otro lado, porque buena parte de las funciones de seguridad tocan la
frontera de los negocios corruptos, tanto en el combate al narcotrfico como en otras actividades delictivas menores y en puestos estratgicos como los puertos y las aduanas. En consecuencia, el retorno de los militares al control de la seguridad ciudadana y de la seguridad pblica puede generar un choque con ciertas esferas de poder de los Estados Unidos que podra debilitar al gobierno de Prez si en la otra balanza no hay resultados para la ciudadana guatemalteca. Ante ese escenario el tema de los derechos humanos, la corrupcin y los conceptos de narco Estado volvern al primer plano internacional. La va de mitigacin sera continuar el status quo bajo el cual oper el gobierno de lvaro Colom en sus relaciones con los Estados Unidos.
Hiptesis 2
La poltica econmica y financiera mantendr, en esencia, la direccin de los ltimos aos. Eso significa un Gobierno en futura tensin con el Congreso por la aprobacin de deuda, luchas entre grupos econmicos por las inversiones en energa y un clima social de inconformidad por tarifas, empleo y bajo estmulo a la produccin. Ser el caldo de cultivo de la polarizacin nacional.
El gobierno de Prez logr en el Congreso lo que ningn gobierno en democracia desde el arranque: una ley anti evasin que fortalece la capacidad de recaudacin de la SAT y una reforma tributaria que moderniza y transparenta el sistema. Sin embargo ninguna de esas herramientas le garantiza suficiencia financiera para emprender sus planes y ganar autonoma funcional. Tras ganar las leyes, el Gobierno Central volver al Congreso para colocar deuda, la nica manera de dar soporte a sus polticas. El Congreso querr hacer el tpico negocio de cobrar comisiones y derechos de ejecucin de obra a travs de empresas vinculadas, a cambio de aprobar el nuevo financiamiento. La componenda puede cargar desgaste a ambos organismos y la presin directa del Ejecutivo puede adems desencadenar denuncias de intimidaciones, acosos y amenazas. Sin una buena operacin poltica del poder Ejecutivo, cualquiera de las dos opciones va a generar tensin y rompimiento de la mayora pro oficial en el Legislativo. Las tentaciones de depuracin volvern a estar presentes y eso va a abrir las puertas de la ingobernabilidad. Los grandes negocios, como la reasignacin de contratos de energa, que se vencen despus de 20 aos, tambin despertarn disputas ardientes y celos en los grupos de poder econmico, de los cuales no se salvarn funcionarios de gobierno. Habr una lucha declarada entre inversores en hidroelctricas, azucareros y nuevos inversores en gas y carbn. El contexto del aparato de seguridad, ya descrito, ser un condicionante en las asignaciones de contratos y tensar el clima de negocios. Todo eso significa que, a pesar de la Poltica Nacional de Competitividad 2012-2021, la vorgine dominar el escenario. Los grupos econmicos buscarn refugiarse en sus nichos, tratando de buscar acceso a la Presidencia de la Repblica, donde un actor clave ser la vicepresidenta. El presidente Prez podr optar por una posicin salomnica, pero sus principales operadores, Roxana Baldetti y el ministro Alejandro Sinibaldi y su entorno, entrarn en franca disputa. Ese crculo cerrado de disputas de negocios garantiza la continuidad del status quo, la inestabilidad de las nuevas inversiones y el relegamiento de la economa real que multiplica produccin, propietarios y empleo. Si la tendencia descrita es dominante el gobierno corre el riesgo de que grupos de la economa real y emergente organicen velozmente resistencias polticas y coaliciones de oposicin parlamentaria y extra parlamentaria.
Hiptesis 3
Las iniciativas sociales del gobierno seguirn estructuralmente subordinadas al patrn oligoplico de la economa y limitadas por la insuficiencia financiera. Son polticas de mantenimiento de las lneas del anterior gobierno, donde una estrategia de desarrollo rural tiene escaso terreno frtil; se encendern las disputas ideolgicas en torno al modelo educativo.
El programa Hambre Cero adquiri el rango de pacto de Estado, igual que el tema fiscal y de seguridad, justicia y paz. Sin embargo las condiciones institucionales y administrativas no estn dadas para promover con certeza una poltica social de largo alcance. El recin creado Ministerio de Desarrollo Social no tiene facultades de ley para coordinar e integrar a instituciones fragmentadas que accionan de manera dispersa en el campo social. Ser un reto dar coherencia a las iniciativas del Ministerio de Agricultura, la SESAN, el Ministerio de Salud y el programa del Comisionado de Desarrollo Rural, sin contar con apalancamiento institucional, financiero y del poder real que deriva del Presidente de la Repblica. Entre tanto las organizaciones sociales de base y de alcance nacional irn tomando nota de la insuficiencia ejecutiva y de las pruebas de ensayo-error del poder gubernamental, y querrn lanzar su ofensiva. Las movilizaciones populares, segn se ha visto con la marcha magisterial al cumplirse un mes del nuevo gobierno, inquieta, molesta y desespera a los nuevos inquilinos de la Casa Presidencial. Esa tensin prolongada y multiplicada puede despertar venas autoritarias y represivas en el gobierno, de lo cual tomar nota inmediatamente la comunidad internacional. Otro campo de batalla ser el de la educacin, a donde retorna la corriente neoliberal que promueve la escuela para la competitividad econmica. El desafo de la nueva administracin que no pudo superar Mara del Carmen Acea en el gobierno de Berger ser cristalizar un pacto de gobernabilidad con el magisterio para la modernizacin educativa, basado en el acuerdo que firm el presidente Prez en la campaa electoral.
En conclusin, la alta expectativa de ofrecer resultados inmediatos en seguridad abre el riesgo de que el nuevo gobierno caiga en operaciones ilegales, al mismo tiempo que las disputas polticas con el Congreso (y dentro del propio Gabinete gubernamental) se pueden ver enrarecidas por una atmsfera de acosos e intimidaciones, mientras las previsibles tensiones sociales pueden ser fuente de denuncias de represin selectiva. No desbarrancar el gobierno en las prcticas del pasado es el principal desafo de control interno del presidente Otto Prez.
DROGA:
Despenalizar la
La idea que dio la vuelta al mundo
IPNUSAC - (15 Marzo 2012)
De manera en apariencia casual, bajo el sol y a la intemperie, el presidente Otto Prez propuso a media faena de un sbado de inauguracin de obras, debatir internacionalmente la despenalizacin de la droga. Es solo una idea, advirti, como quien quiere cerrar el paso a los detalles y a que se piense que la arquitectura de la estrategia est construida de antemano con todos sus acabados.
o obstante, como ningn otro discurso oficial y solemne pronunciado en los dos meses de su gestin, la idea prendi en los medios de comunicacin, en la intelectualidad y entre los parlamentarios, sobre todo de otros pases. Dio la vuelta al mundo a la velocidad del sonido y coloc en posicin embarazosa a muchos gobernantes: Cmo un presidente, militar, general, conservador, sospechoso
de haber violado los derechos humanos y de un pas marginal, muestra esa audacia ante Washington?, se preguntan sorprendidos en el exterior. Adems del seguimiento de la idea, hay que analizar el contexto en el cual sta se lanza. Quiz de esa manera nos podemos acercar a su dimensin, con sus alcances, lmites e implicaciones.
Geopoltica y nueva dinmica del narcotrfico
Guatemala ha ganado importancia para el narcotrfico, especialmente en la ltima dcada, cuando la ruta desde Colombia hacia los Estados Unidos, a travs del Caribe, sufri alteraciones drsticas. En Centroamrica y en Guatemala, en particular, existan bases activas de los narcos desde los aos 80 del siglo pasado, pero no eran relevantes. Ex agentes de aduanas, ex especialistas militares y comerciantes de zonas de fronteras servan de enlaces, apoyo logstico y, por sus conexiones con autoridades centrales de seguridad, de garantes de proteccin de las mercaderas. Esos son los viejos narcos, los patriarcas, gente de negocios que se han movido, hasta ahora, con bastante soltura en sus territorios, en Zacapa, Chiquimula, Izabal, Alta Verapaz y sur de Petn.
Pero el fenmeno del narco se revolucion en ese ltimo periodo. La alteracin de la ruta del Caribe puso los ojos de los traficantes en Guatemala, que es frontera de la frontera (Mxico) con el mercado de consumo de drogas ms grande del mundo. Poco despus, en 2007, el gobierno de Felipe Caldern en Mxico declar la guerra al narco y levant un muro virtual al ingreso de naves particulares provenientes del sur. Esa medida anticipaba un trasiego ms lento e inseguro para los narcos en Guatemala, y abra el riesgo como en efecto ocurri- de mayor violencia, corrupcin y tumbes, o sea, robos de droga llevados a cabo por policas. Y, a la vez, convirti al pas de corredor en bodega de la droga.
El aumento del volumen de trfico de cocana (el 80% del consumo en los Estados Unidos, segn la DEA) y el desplazamiento de los colombianos en el trnsito, atrajo nuevo actores. Ms carteles mexicanos, destacadamente los Zetas a partir de 2008, abrieron franquicias en Guatemala y se arreci la lucha por el control de rutas y territorios. Los propios carteles locales se revolucionaron. Los lugartenientes de los viejos capos o bien sus jefes de seguridad y sicarios, comenzaron a independizarse y a tomar el mando en varias regiones, con lo cual se fragment aun ms el mapa de amenazas y riesgos. Pero las agencias de seguridad de los Estados Unidos aprendieron, a su vez, a actuar bajo el nuevo escenario. Desconfiando de la sinceridad (y capacidad real) de colaboracin de las autoridades en los distintos gobiernos, emplearon una modalidad de creacin de enclaves: una suerte de unidades o burbujas institucionales en las reas estratgicas de la seguridad nacional (polica, ejrcito, fiscala), donde formaron personal, les entrenaron, dotaron de equipamiento y les dieron orientacin. Las autoridades del gobierno de lvaro Colom tenan la obligacin formal de contabilizar como propias las capturas de casi una decena de capos del narco, as como las incautaciones de droga relevante, pero el mrito fue de esas unidades orientadas por los estadounidenses. Las autoridades apenas sirvieron de voceras sobre hechos consumados.
Corresponsabilidad internacional y local
Ese fue el cuadro que encontr el gobierno del presidente Otto Prez Molina al asumir el 14 de enero pasado. Durante la campaa electoral el partido entonces oficial, la UNE, y luego el partido LIDER le acusaron de desmantelar las bases militares en 2004 para abrir un corredor al narco. Otto Prez siempre lo neg. Washington tampoco mostr animadversin al entonces candidato. Antes, el ex embajador Stephen McFarland declar que los Estados Unidos trabajarn con el gobierno que el pueblo de Guatemala elija libremente, y no ocult su simpata por el general retirado. A la hora de explicar sus planes contra el narco, Otto Prez siempre habl reforzar las unidades de elite del Ejrcito (kaibiles) y de hacer ms eficiente las operaciones, pero al mismo tiempo reclam una mayor cooperacin de Washington. En su discurso de investidura su nica alusin al problema del narcotrfico fue la demanda de una mayor corresponsabilidad internacional. En pblico nunca mencion el tema de la despenalizacin, ni siquiera el ahora gobernante puso en duda la estrategia seguida por Washington desde hace ms de 40 aos, cuando el presidente Richard Nixon declar la guerra a las drogas. Pero durante la campaa electoral del 2011 todos los observadores, locales e internacionales, llamaron la atencin sobre los costos de publicidad y movilizacin. Dijeron que las de Guatemala eran las
elecciones ms caras del hemisferio y su costo por voto solo se comparaba con el de pases como los Estados Unidos, cuyo nivel de vida muestra un abismo con el de Guatemala. Tambin se aleg que los tres principales partidos (PP, LIDER y UNE) violaron el techo de gasto autorizado por el TSE, y que no hubo sanciones efectivas en contra de los transgresores. El tema de quin pona toda esa plata, pocas veces se discuti en pblico, menos se document. Sotto voce todo mundo acepta que el narco financia y ms de algn alto empresario se anima, en privado, a poner cifras: 40%, 50% o ms de las campaas. En medio de esas nebulosas, el Departamento de Justicia y el del Tesoro de los Estados Unidos hicieron algo poco usual. Advirtieron pblicamente, poco despus del 14 de enero, a las empresas estadounidenses de una amenaza: Marllory Chacn lavadora de dinero del cartel de Sinaloa. Y prohibieron a sus empresarios a tener relaciones comerciales con ella. Ordinariamente Washington da a conocer sus objetivos de seguridad, cuando hay orden de captura. La seora Chacn era desconocida para la opinin pblica guatemalteca, pero a juzgar por los comentarios en las secciones informales de los medios y en las reuniones de la clase poltica, era muy popular en las elites econmicas. Se le reconoce como una empresaria agresiva y gran negociadora. Logr conectarse con la crme de la crme y hacer negocios con la mayora, sobre todo operaciones de compra-venta de bienes inmuebles.
Ella tampoco descuidaba la poltica y apoyaba campaas de candidatos. Despus de la conmocin y sorpresa de que exista una reina del sur chapina, en referencia a la clebre novela del escritor Arturo Reverte, ningn medio de comunicacin local le dio seguimiento. No se investig quin era ella, de dnde vino y cul era su rutina y, ahora, su destino. Pareca que el objetivo que empuj su sbita publicidad se acababa ah. Entonces proliferaron las especulaciones. Entre tanto el nuevo gobierno quedaba entre dos flancos: demostrar que nunca propici un corredor del narco y ganar ms colaboracin de Washington en una lucha compartida, pero tambin ganar control de las instituciones. Una ecuacin demasiado compleja.
Tirar el baln, y que otros corran
Cuando esas ecuaciones se presentan, a veces es mejor reventarlas. Parece que eso pens el presidente Prez Molina con su idea de la despenalizacin. Lanz el baln hasta delante y puso a trabajar a los polticos y a los diplomticos de su gobierno, no a los policas ni a los militares, en primera instancia. Antes de 24 horas la idea del presidente Prez encontr el frreo rechazo de Washington, pero, inesperadamente, el aplauso de la mayora de formadores de opinin locales, tanto libertarios como progres, quienes insospechadamente cayeron en un punto de encuentro. Ms all la propuesta entr en terreno nebuloso. Los diarios publicaron encuestas contradictorias. En unos la opinin de la ciudadana era 7 a 3, favorable a la iniciativa del presidente y en otros resultaba el revs. La sospecha es que el conservadurismo y moralismo de la sociedad la hacen inclinarse en contra de la despe-
nalizacin. Los polticos de la oposicin parlamentaria no se pronunciaron y las representaciones diplomticas acreditadas en el pas, ordinariamente locuaces en los temas nacionales, esta vez guardaron un silencio prudente. Pero en el resto del mundo la noticia corri como mecha encendida. Entre sorpresas, aplausos y controversia la idea fue bien recibida. Por razones geopolticas, el presidente Prez decidi consultar con sus homlogos de la regin y por una razn, todava no claramente explicada, seleccion a la vicepresidenta Roxana Baldetti como embajadora y operadora poltica, y la hizo acompaar de un tcnico, Fernando Carrera de la SEGEPLAN, no especialista en la temtica pero de buen cartel acadmico. La acogida no fue muy calurosa, pero los delegados sacaron la faena y fueron tejiendo compromisos a medias: el prximo 24 de marzo los presidentes de la regin debern asistir en Guatemala a un debate de expertos y de ah el tema se mudar a Cartagena, a la Cumbre de Las Amrica, que se celebrar en abril. Nada est asegurado, solo que el presidente Prez se jug una riesgosa baza
10
poltica y ha ido ganando terreno. l result ser su mejor canciller, moviendo la brjula de los derechos humanos, que es el issue bajo el cual se le analiza y califica desde las principales ciudades del globo.
El presidente Otto Prez encuentra un consenso tcito en el mundo para poner en el banquillo del balance la estrategia de "guerra contra las drogas". De all a la descriminalizacin, despenalizacin o legalizacin progresiva y segmentada, hay an pasos largos. Pero es indispensable el balance de estos 40 aos. Qu tan exitosos son los xitos que lucen los gobiernos, qu tan eficaz, para nuestras sociedades, son las cosas que se han hecho. Qu tan policiacos queremos a nuestros estados, que tan policas queremos a nuestros ejrcitos. En junio del 2011 la Comisin Global de Poltica de Drogas (CGPD) -en la que participan los ex presidentes Ernesto Zedillo de Mxico, Csar Gaviria de Colombia y Fernando Henrique Cardoso de Brasilconcluy que la guerra global contra las drogas ha fracasado, con consecuencias devastadoras para individuos y sociedades alrededor del mundo. De acuerdo a la ONU, el consumo anual de cocana aument un 27% entre 1998 y 2008, y el total de consumidores de opiceos, cocana y cannabis se elev en el mismo periodo de 173.7 millones a 194.4 millones.
El tema de fondo es eficaz la estrategia?
Tras 50 aos de la Convencin nica de Estupefacientes y 40 aos despus de que el presidente Richard Nixon lanzara la guerra a las drogas, la Comisin alent a los gobiernos a experimentar con modelos de regulacin legal de las drogas a fin de socavar el poder del crimen organizado y para salvaguardar la salud y la seguridad de sus ciudadanos. La CGPD propuso cuatro principios para abordar el problema: 1. Que las polticas de drogas se sostengan en slida evidencia emprica y cientfica, siendo los indicadores de xito la reduccin de daos a la salud, la seguridad y el bienestar de los individuos y la sociedad. 2. Basarse en los principios de derechos humanos y salud pblica, tratando a los dependientes de drogas como pacientes, no como delincuentes. 3. Convertir la poltica en una responsabilidad compartida global y. 4. Llevar la poltica de una manera integral, involucrando a las familias, las escuelas, los especialistas de salud pblica, los profesionales del desarrollo y los lderes de la sociedad civil, en colaboracin con las agencias del orden pblico y otros organismos gubernamentales relevantes.
11
La temprana erosin
del
GOBIERNO
IPNUSAC - (1 Abril 2012)
n el da 21 de la interpelacin promovida por la bancada LIDER, el ministro de Finanzas, Pavel Centeno, abandon sbitamente el hemiciclo parlamentario, anunciando a la prensa su renuncia al cargo. El hecho marca una inflexin en la coyuntura que exhibe, tempranamente, las dificultades del Gobierno de relacionarse en el Congreso, y las contradicciones en el propio Gabinete.
Entre tanto las demandas sociales empiezan su ebullicin y el aparato central del Ejecutivo ha entrado, de plano, en la ruta de todos los gobiernos democrticos: el diagnstico para emprender el cambio era errado, las dificultades de poner en marcha los nuevos programas y polticas son mayores de las previstas, las iniciativas de ley sufren atrasos y la alta expectativa social comienza un irremediable curso hacia el descenso. La crisis de confianza ha comenzado.
12
El estilo del nuevo Gobierno
El Gobierno del presidente Otto Prez y de la vicepresidenta Roxana Baldetti tiene un estilo de gestin voluntarioso. El mandatario mantiene un alto ritmo de trabajo y ha sometido a su Gabinete a jornadas extensas y a un sistema de gestin por resultados. La vicepresidenta le agrega un componente de choque a las operaciones polticas. A eso se suma la baja capacidad de los operadores polticos del partido Patriota (PP), en un Congreso que fcilmente se puede volver ingobernable. Pero ese estilo tropieza con un sistema burocrtico y engorroso, adems no fluye por la falta de cuadros tcnicos experimentados en los niveles ejecutivos. De ah que los anuncios de renovacin de programas, como las transferencias
condicionadas, sufran retardos y los beneficiados se impacienten. O que la entrega de fertilizantes subsidiados, bajo la modalidad de prepago, encuentre tropiezos por las ataduras administrativas del fideicomiso. Y que la emergencia declarada en los servicios de salud resulte intrascendente, salvo por los escndalos de las compras directas. En el campo de la seguridad el cuadro no es ms alentador. Las autoridades sealan que las fuerzas de tarea han incidido en la disminucin del 16% de los delitos contra la vida, pero la percepcin en la calle no se ha modificado. Reportes oficiales y extraoficiales registran un aumento de asaltos y robos de vehculos en la zona metropolitana, mientras que en el interior del pas sobre todo en la Franja Transversal del Norte y Petn- hay un aumento de secuestros y extorsiones atribuidos al car-
13
tel de los Zetas. La gestin en Gobernacin se vuelve compleja por la porosidad de la PNC, hacia donde la CICIG ha vuelto la mirada, solicitando rdenes de captura contra comisarios, oficiales y agentes, sealados de ilcitos durante la pasada gestin gubernamental y la actual. Pero esas dificultades no fueron tan notorias, mientras el Congreso tramitaba las leyes que interesaban al Ejecutivo, sealadamente la Ley de Actualizacin Tributaria, la Ley Antievasin II, la que crea el Ministerio de Desarrollo Social y la ratificacin del Estatuto de Roma. La aprobacin de la reforma tributaria, bajo la frmula de emergencia nacional, dej, empero, daos colaterales. Integrantes de los bloques aliados del Gobierno comenzaron a elevar sus quejas porque la falta de una discusin ms amplia de la ley result daina para intereses de sus sectores representados. As, cuando lleg al Congreso el paquete de una decena de leyes de transparencia, los diputados se apresuraron a circularla y el sealamiento pblico de su dficit tcnico y la alta discrecionalidad del gasto, prcticamente las desinflaron. 1
Se quema la relacin con el Congreso?
A mediados de febrero, la interpelacin de LIDER al ministro de Finanzas, Pavel Centeno, pareca prematura y sin mucho futuro. Sin embargo tuvo el mayor efecto corrosivo para el Gobierno. La ruda interpelacin del ministro -uno de los ms cercanos al presidente Prez- se fue nutriendo de datos insospechados, algunos de carcter personal, pero, otros, comprometan al funcionario en presuntas negociaciones opacas con grupos empresariales, todo lo cual acab, literalmente, por reventar a Centeno. Las versiones de la prensa escrita sugieren, velada y abiertamente, que la propia vicepresidenta Baldetti habra facilitado, sutilmente, la informacin a los interpelantes para daar a Centeno. Segn esas versiones, la Vicepresidenta habra tenido dos motivos: desplazar al ministro para controlar directamente la cartera y descabezar al grupo izquierdista que ejerce influencia en el mandatario.2
1. Otro ejemplo de las dificultades de este estilo de gestin, es el trmite regional de las propuestas para combatir el narco. A pesar del fro con que fueron recibidas, el Gobierno introdujo una cumbre de presidentes en Antigua, el 24 de marzo, que result poco concurrida (solo los mandatarios de Panam y Costa Rica la atendieron) y de la cual no salieron acuerdos sustantivos. Al dar a conocer la propuesta, que hasta entonces apenas haba sido esbozada por el gobernante guatemalteco, result que no se trataba, propiamente dicha, de una estrategia de despenalizacin, sino de iniciativas ms amplias. El dficit de operacin diplomtica fue notable en el pobre resultado obtenido. 2. Pero esa no sera la nica ni principal contradiccin en el Gobierno. Para muchos es la vieja disputa entre Baldetti y Alejandro Sinibaldi, por porciones de poder en la administracin y el manejo del PP, que lleva a la uncin del prximo candidato oficial a la Presidencia.
14
La abrupta renuncia de Centeno, pactada o no con el Presidente, abri de todos modos un conflicto legal. Centeno renunci el 20 de marzo en la maana y horas despus el presidente del Congreso, Gudy Rivera, dio por concluida la interpelacin; pero ese mismo da el presidente Prez rechaz la dimisin, por lo que el ministro sigui en funciones. LIDER tom nota de la irregularidad y aleg fraude de ley. Los interpelantes presentaron denuncias penales contra el ministro Centeno y el presidente Rivera. Aunque el pulso del Gobierno ha sido contra una fuerza minoritaria, incapaz de contrarrestar una votacin en el pleno por su veintena de votos y la dificultad de atraer bloques aliados-, es un hecho que le ha provocado un severo desgaste. Ante la opinin pblica el Gobierno ha levantado el argumento de que la parlisis del Congreso es onerosa para el fisco, pero ese alegato no ha tenido gran eco porque, paralelamente, se ha ido instalando el clima de desconfianza en las capacidades reales de cambio del nuevo Gobierno. Est ahora por verse el tratamiento que los operadores de la administracin Prez dan a las manifestaciones de descontento social, particularmente de la marcha de siete das de campesinos. No es, en sentido estricto, una prueba mayor, pues por lo regular estas demostraciones de fuerza popular concluyen en la instalacin de mesas de negociacin donde se agendan las demandas sociales, y se procesan lentamente. De ah que el dato relevante de la coyuntura sea la relacin Ejecutivo-Legislativo, de donde se desprenden escenarios para los prximos meses, como se puede apreciar en el diagrama 1:
PREMISAS
EFECTOS
El Gobierno se aboca a la Plataforma que lidera Roberto Alejos para asegurar estabilidad y mayora en el Congreso Esa estabilidad facilita lareforma de la Ley Orgnica del Congreso para restar capacidad de bloqueo a LIDER Las demandas legales de LIDER provocan controversia en el MP y las Cortes, desgastan y desestabilizan al Gobierno Los bloques aliados del Gobierno se inhiben de participar en el polarizacin PP - LIDER y esperan a negociar con un ofcialismo debilitado El Gobierno vuelve la mirada sobre potenciales aliados en el gran empresariado y los medios de comunicacin, para levantar la consigna de depuracin del Congreso y asi ablandar a la oposicin Al mismo tiempo el presidente Prez desengaveta la iniciativa de convocar a Asamblea Constituyente para impulsar una reforma poltica
1 mayora parlamentaria
Rearticulacin de la
de legalidad y parlisis del Congreso 2 Crisis
la depuracin del 3 de Cogreso
Vuelve el fantasma
Fig. 1: Escenarios de relacin Gobierno Central Congreso de la Repblica
15
Primeros cien das de gobierno:
REVOLUCIONAR,
sin poder acelerar
IPNUSAC - (16 Abril 2012)
os primeros cien das del gobierno de Otto Prez se pueden analizar con la metfora del carro que est sobre-revolucionado y, sin embargo, va despacio. O sea, el enfoque remite a un problema de mecnica del aparato gubernamental que, por su mal estado, conspira contra la eficacia que se le pretende imprimir. As, para explicar el nuevo gobierno, sus alcances y perspectivas resulta ms til contrastar objetivos y ambiciones con los engranajes burocrticos, polticos y financieros, que solo referirse en abstracto a proyectos, o hacer extrapolaciones a partir de iniciativas de alcance tctico o declaraciones trascendentes.
Es tan determinante la mecnica a la hora de administrar el Gobierno, que a los lderes polticos no les quedar, al cabo, ms que tres opciones:
1. Se conforman con la mquina que no da para ms y la gobernanza se vuelve, conforme pasa el tiempo, afn de supervivencia para que no se funda el motor, 2. Se enojan, se bajan del carro y lo patean, lo cual implica un escenario en el borde de la legalidad y una apuesta por gobernabilidad pero con poca democracia, y 3. Deciden aceptar la realidad y buscan un taller para dar una revisin a fondo a la mquina, lo que significa un real acuerdo nacional para la reforma institucional del Estado, un acuerdo complejo y con riesgos de parlisis que adems requiere operadores diestros.
16
La expectativa y el arranque
El candidato Otto Prez fue un orador casi inexpresivo y poco amigo de improvisar. Sus manejadores de campaa, entonces, crearon la percepcin de un hombre serio de palabra, que, por su pasado militar, saba cmo ganar seguridad y por su carcter poda arreglar la mquina de gobierno. La expectativa que levant fue alta, sobre todo entre las clases medias urbanas, que le hicieron ganar la Presidencia en la segunda ronda electoral. Esa expectativa popular se refera incluso a si este militar no arregla las cosas, nadie lo har, es el ltimo chance que tiene el pas y no importa cmo lo haga, si tenemos que sacrificar libertades y tolerar abusos pero urge que traiga seguridad. Otto Prez, presidente, arranc su gestin a tambor batiente. Ofreci cosas muy concretas en su discurso de toma de posesin y varias las tramit rpido en el Congreso.
Pero el diagnstico que los tcnicos del Partito Patriota (PP) realizaron durante la campaa sobre el aparato gubernamental, result poco realista. A la maquinaria se le peda una cosa y no reaccionaba o responda lo que ella quera y simplemente mantena su inercia. El presidente tena urgencia de dar golpes de efecto y demostrar que haba un cambio radical en la conduccin de los asuntos pblicos.
sus ministros. Era una manera, meditica, de cubrir los dficits de la maquinaria y la desorientacin de buena parte de su equipo. De todos modos las fallas resultaron inocultables. En los ministerios de Salud y Agricultura fueron ms notables porque ah se haban ofrecido cosas concretas muy inmediatas. Quiz por eso, antes de los cien das ya estaba la primera baja, con la salida del ministro Francisco Arredondo. En Gobernacin comenzaron a operar las fuerzas de tarea con algunos resultados, pero en la calle la expectativa ha pasado de la duda hasta la decepcin. Las autoridades no han querido arriesgarse, hasta ahora, a sacrificar legalidad por efectividad y, claro, eso tiene un costo en la percepcin popular.
Otro problema del arranque fue la puja interna por los espacios de poder y nombramientos. Las cuatro esferas de influencia en torno al presidente han entrado en friccin tempranamente y, en ocasiones, en franco boicot entre s. Esas esferas tienen como cabezas, en primer lugar, a la vicepresidenta Roxana Baldetti, la figura ms beligerante pero a la vez ms desgastada en este periodo a quien, en los grupos polticos y empresariales externos, se le atribuyen las culpas de lo que sale mal. En segundo lugar, el crculo de familia y militares amigos del mandatario, que discretamente han extendido sus reas de influencias a los circuitos clave de la seguridad y los negocios. En tercer lugar, Alejandro Sinibaldi, el rival por excelencia de Baldetti, que tiene su rea de influencia en la infraestructura y nuevas inversiones en energa, pero que tambin est acotado. Y por ltimo la zona reformista del gobierno, cuya cabeza visible es el tambin desgastado ministro de Finanzas.
Fue entonces que empez su sobre exposicin meditica: el presidente habla de todo (incluso improvisa), est en todas partes y parece respirar sobre la nuca de
17
El atranque de la revolucin
En el gobierno, entonces, los problemas son de burocracia, procesos engorrosos, falta de cuadros tcnicos y de revoluciones con mucho ruido, pero poco andar. Aunque fue en el Congreso, donde todo pareca miel sobre hojuelas durante el primer mes, donde el escenario, polticamente, se revirti. Lo que podra calificarse como una tpica provocacin del partido LIDER, al llamar al ministro de Finanzas, Pavel Centeno, apenas al mes de asumir el cargo, se convirti despus de dos meses en un fiasco para el gobierno. La agenda legislativa se ha paralizado en el pleno, la bancada del PP bloquea la interpelacin y los recursos legales han creado un limbo jurdico y poltico. LIDER ha logrado su objetivo de ganar notoriedad y poner contra las cuerdas al Gobierno. Por su parte el nuevo Ejecutivo ha dejado en evidencia otra flaqueza: operadores polticos poco diestros. O, en su caso, una estrategia irreductible de choque que, ya se ve, no funciona estando en el poder. Esa estrategia, bajo el comando de Baldetti, le dio ciertos rditos al PP en la legislatura pasada frente al gobierno de la UNE, siguiendo esta mecnica: bloqueo frreo y abandono del pleno en el ltimo momento para no avalar, con lo cual, en la prctica, el PP allanaba el camino al partido oficial. No se sabe, a ciencia cierta, si esa mecnica era parte de una negociacin bajo la mesa del PP con la UNE, pero esta vez no
ha funcionado. El Gobierno ha proclamado que LIDER quiere chantajearlo y rechaza en pblico cualquier acercamiento, y uno de los pocos diputados que le queda a la UNE, Mario Taracena, tambin ha denunciado que los interpelantes pretenden obras y plazas. Como sea, el mecanismo est atorado. El ministro Centeno ha quedado en medio de las tenazas de las dos fuerzas polticas y, progresivamente, es el principal sacrificado. Con los atrasos en las transferencias condicionadas, en las adquisiciones de fertilizantes y en la retoma de la reforma policial, as como con las notables dificultades de aplicar la reforma tributaria (primero en las aduanas, pero, dentro de poco, adems el ISR), lo nico que hace flotar al gobierno es la idea (que se ha ido formulando y sustentando sobre la marcha) del presidente de despenalizar o regular las drogas. Aunque la audaz propuesta le ha trado un indito rdito internacional, tambin tiene un costo hasta ahora no cuantificado- en la relacin con el gobierno de los Estados Unidos. La propuesta del presidente se va a filtrar en la cumbre de Las Amricas, pero dudosamente llegue ms all, aunque se siga promoviendo en otros foros, como las Naciones Unidas y en la cumbre de Iberoamrica, a celebrarse en noviembre. Todo indica que Washington proseguir su estrategia de contencin del narcotrfico como hasta ahora, a travs de capturas de capos (en las ltimas semanas, tres lderes de los Zetas basados en Cobn) y de sus operadoras financieros (Marllory Chacn y Ana Sofa Castaeda) y median-
18
te decomisos en las costas. Y esos golpes tendrn inevitablemente inquietantes efectos polticos, cuyos alcances son difciles de prever.
cual representa un riesgo de gobernabilidad democrtica en muy corto plazo. 2. Bajarse del carro y patearlo. Hasta ahora el presidente se ha dejado conducir por una poltica correcta a ojos de la comunidad internacional, pero si esa poltica no le trae rditos inmediatos y el motor del carro se sobrecalienta, es muy probable que, bajo desesperacin y urgencia de resultados que le hagan recuperar apoyo poltico, endurezca posiciones, respondiendo a la expectativa popular de mano dura, aunque ello signifique sacrificar alianzas externas y polarizar, en un viejo sentido ideolgico, la sociedad. Un escenario as dara protagonismo a las posiciones ms conservadoras y a la vieja guardia de la guerra fra, marginando y quiz obligando a la salida de los elementos reformistas. Este escenario, por otro lado, se concibe como un movimiento tctico para recuperar control, pero difcilmente sostenible. 3. El taller de reparaciones. Admitir que a pesar de las intenciones de acelerar la marcha del carro gubernamental, ste sufre de daos estructurales y que slo el gobierno no puede repararlos, es una opcin de estrategia que todava tiene el presidente Prez. El tiempo, en este escenario, no es neutral; corre en contra del gobierno, porque el escenario 1, sobre el que se camina en estos primeros cien das, implica desgaste, desapego y crisis de confianza. De manera que la convocatoria a un pacto nacional para la reforma institucional y poltica del Estado, tendra mayor eco y legitimidad antes de que concluya el 2012. El taller de reparaciones tiene como escenario principal el Congreso, lo que significa una operacin poltica muy eficaz, aunque tambin el tiempo disminuye el abanico de opciones. Por ejemplo, conforme contina el desgaste oficial, menos atractiva se vuelve para el propio presidente la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente.
Qu hacer con la mquina?
Como se ve, las altas revoluciones con las que arranc el gobierno estn haciendo aparecer, a la vista de la gente, un carro con mucho ruido que corre poco. Todo indica que las fallas mecnicas obligarn a adoptar decisiones una vez concluido el simblico periodo de los cien das. La pretendida luna de miel del gobierno con la prensa escrita, parece estar llegando a su fin, a juzgar por los editoriales de los medios ms influyentes, como Prensa Libre. En el Congreso, dos fuerzas duras en pleno choque (PP y LIDER) estn provocando demasiados daos colaterales a los poderes del Estado. La puja parece insostenible a corto plazo y tendr que obligar a modificaciones tcticas y reacomodo de actores. Todo indica que la ltima palabra la tiene el presidente Prez y sus escenarios parecen claros: 1. Evitar que se funda el motor. Aun el escenario ms conservador, que es pensar en la supervivencia cuando apenas lleva tres meses en el ejercicio del poder, va a requerir ajustes de Gabinete, reasignacin de roles y modificaciones tcticas en el Congreso. En este escenario debera esperarse una crisis de gabinete antes de junio y el reposicionamiento de los militares cercanos al mandatario y los reformistas, a la vez que la vicepresidenta Baldetti vera acotada su influencia en el Congreso y otras dependencias. El objetivo sera recuperar la gobernabilidad en el Legislativo y empujar con menos tensiones las tareas de gobierno. Este escenario sin ajustes acelera las revoluciones y baja la velocidad del carro, lo
19
IPNUSAC - (1 Mayo 2012)
l Gobierno del presidente Otto Prez Molina ha lanzado tres pactos de poltica pblica, que son indicativos de sus prioridades de gestin. Hambre Cero, Pacto Fiscal y Pacto de Seguridad reflejan necesidades reales de Estado, aunque sus diseos y recursos -desiguales y limitados- no alcanzan a articular una estrategia que remueva los bloqueos en esos campos de la responsabilidad pblica.
En el enfoque -hay que decir a su favorcumplen un requisito de poltica democrtica, de dilogo poltico y ciudadano, pero que en el contexto en que se lanzan no parece que tendrn mayor trascendencia, salvo que estn cobijados por un pacto social de mayor alcance. Tras el posicionamiento que gan con la idea subversiva de despenalizar las drogas, el mandatario podra estar ms tentado a propuestas de fondo que, al cabo, podran hacer flotar los pactos, marcando un antes y un despus en el quehacer poltico. pero se aprecian como prcticas civilizadas para identificar prioridades y formas de abordar los problemas. Para efectos prcticos e inmediatos, resultan caminos de gobernabilidad, cuando los regmenes sufren desgastes notorios. La limitacin de esas frmulas consiste en su reiterada prctica y la poca incidencia real en las polticas, lo cual erosiona la legitimidad de los acuerdos. Muchas veces es un problema de diseo y de alcances. Los interlocutores civiles no tienen asiento institucional en el Estado (ni a travs de partidos polticos) y su capacidad de reclamar los incumplimientos es baja. Tambin, en el afn de integralidad, hay un desborde ambicioso de objetivos. Se registran sin embargo un puado de experiencias que mitigan la tendencia y han tenido incidencia en el manejo de los asuntos pblicos. El ms notable es el de
Experiencias de pactos
20
Cada gobierno del periodo democrtico ha tenido sus ofertas de pacto. Desde Vinicio Cerezo y su frmula de Concertacin, hasta lvaro Colom y el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad. En verdad sus consecuencias en las polticas pblicas han sido limitadas,
Los Pactos
del y su
GOBIERNO
clandestinos que la producen- tambin fue producto de un acuerdo sui generis en 2003, que se cay en 2004 y fue recuperado, con modificaciones, en el subsiguiente gobierno, hasta establecerse en 2007, teniendo visa previsible de caducidad en 2015, por la voluntad de un cuarto Gobierno, el actual. Visin Pas fue una iniciativa bajo hegemona del gran sector privado (representantes del llamado G8) que busc acuerdos directos con los partidos polticos en plena campaa electoral en 2007, y obtuvo un solo resultado, notable: la Ley Marco del Sistema de Seguridad.
El comn denominador de tales pactos, aunque de cumplimiento limitado, es que interpretan necesidades de la sociedad la paz, la suficiencia financiera del Estado, la extirpacin de redes criminales y la seguridad sistmica- y aunque fracasan temporalmente, llegan a trascender gobiernos. La recurrencia de pactos con sectores de la sociedad refleja la insuficiencia y baja representacin de la sociedad civil organizada en los partidos polticos, pero tambin el apetito civil de promover polticas pblicas y la necesidad que acomete a los gobiernos de ganar legitimidad, respondiendo a los estndares de la poltica correcta, para ganar legitimidad ante los grupos que formulan opinin pblica.
FUTURO
los Acuerdos de Paz, que consumieron ms de una dcada de negociaciones y ocuparon cuatro gobiernos. Su impacto fue clausurar el conflicto armado de casi medio siglo. Su institucionalidad y propsitos, empero, fueron limitados en relacin a las expectativas y objetivos, pero la evaluacin ms justa tendr que venir con el tiempo. El Pacto Fiscal es otra materia que atraves, hasta ahora, cinco gobiernos, con resultados parciales y en general insatisfactorios. Pareca que en la administracin de Alfonso Portillo cristalizaran, tras el acuerdo, no solo sobre principios sino tambin sobre tasas impositivas de grupos diversos de la sociedad civil, incluyendo los empresarios, pero al final el Gobierno los desatendi y se ech la carga encima, en medio de una enardecida lucha poltica con los grupos econmicos, que abiertamente desestabilizaron al rgimen. Pero ese propsito del Pacto Fiscal no fue abandonado y sus frmulas tcnicas sobrevivieron hasta ahora, dando la materia a las controversiales leyes que aprob el Congreso en febrero pasado.
El establecimiento de la CICIG para atacar la impunidad y desmantelar los aparatos
21
Los pactos actuales
Hambre Cero, Pacto Fiscal y Pacto de Seguridad retoman materias de gobiernos anteriores, bajo enfoques, modalidades de intervencin e institucionalidad propias de la administracin del presidente Prez Molina. Aunque operando en campos dismiles, no representan iniciativas tan ambiciosas y en algunos casos tienen indicadores que permiten medir resultados. Un objetivo implcito de los pactos es arroparlos de legitimidad social. El Pacto Hambre Cero se propone reducir en diez puntos porcentuales la desnutricin crnica nacional, que es del 48%, la ms elevada de Latinoamrica. La estrategia de la intervencin consiste en focalizar los 166 municipios con ms altos ndices de desnutricin y atender 700 mil casos. En ese universo de municipios se localizan 34 que registran desnutricin por arriba del 70%. La intervencin se basa en el suministro de micronutrientes, consejera nutricional y promocin de conceptos bsicos de higiene, asociados a los programas sociales heredados de la administracin anterior y rediseados por el Ministerio de Desarrollo Social. Este pacto fue lanzado el 16 de febrero en San Juan Atitn (Huehuetenango, con desnutricin aguda del 95%) y ha segui-
do extendindose a Santiago Chimaltenango (Huehuetenango), Concepcin Tutuapa (San Marcos) y San Miguel Acatn (Huehuetenango), municipios con ndices de desnutricin por encima del 80%. En la documentacin oficial disponible no est claro el presupuesto destinado al Pacto, cuya coordinacin queda bajo la responsabilidad de la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN). El Pacto moviliza cooperacin internacional y organizaciones civiles de diversas esferas, sobre todo jvenes urbanos, bajo un criterio de sensibilizacin. El Pacto Fiscal se ha dividido en dos operaciones. La primera fue la aprobacin el 16 de febrero, con carcter de urgencia nacional y con 122 votos en el Congreso, de la Ley de Actualizacin Tributaria, que fue negociada, bsicamente, con las cmaras patronales. Se trata, en esencia, del consenso del 2007, en la nueva dinmica del Pacto Fiscal, y la previsin es que rinda ms de Q 5 millardos, insuficiente para equilibrar las finanzas. La segunda operacin se oficializ el 12 de marzo con la presentacin al Congreso de un paquete de tres nuevas leyes y reformas a otras seis normas.1 Esta operacin se desaceler con la disputa poltica de las interpelaciones y, por otro lado, ha sido blanco de crticas,
22
1. Las 3 nuevas leyes son: ley de Regulacin de Fideicomisos Pblicos, ley Contra el Enriquecimiento Ilcito y ley del Sistema de Planificacin y Evaluacin de la Gestin Pblica. Las leyes que se propone reformar son: Ley del Organismo Ejecutivo, Ley Orgnica del Presupuesto, Ley del Servicio Civil, Ley de Contrataciones del Estado, Ley de la Contralora General de Cuentas (CGC) y Ley del Instituto Nacional de Estadstica (INE). Se ha resaltado en los medios que el paquete de normas no incluye la Ley de Secreto Bancario, un hndicap de Guatemala que este ao fue incluido en la lista negra, de pases que no alcanzaron el estndar de transparencia, de la OCDE, y que tiene implicaciones para la competitividad internacional.
exhibiendo as la debilidad de una mayor discusin o acuerdo con sectores sociales y empresariales. Finalmente el Pacto de Seguridad, que se ha abierto a discusin con distintos sectores cvicos, empresariales, acadmicos y de iglesias, aun no ha sido presentado ni firmado pblicamente. A diferencia del Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia, que promovi el gobierno de lvaro Colom, el Pacto de Seguridad, ahora en proceso de elaboracin no descansa en la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Seguridad, sino en el Ministerio de Gobernacin. Las presentaciones del Pacto ratifican la doctrina de Seguridad Democrtica (1995), tambin incorporada a la Ley Marco del Sistema de Seguridad; diferencia os campos de seguridad ciudadana y seguridad pblica, y participa de una visin territorial, en la cual los Gobernadores son agentes activos, y los mbitos del Pacto se desconcentran en terrenos concretos: municipios, barrios, carreteras, transporte pblico etc. La propuesta an no incluye los costos ni los arreglos organizacionales para su implementacin y seguimiento; tampoco est incorporada la estrategia de reforma de la Polica Nacional Civil (PNC), que est movindose en la agenda desde 2007.
nimas en los campos descritos, sin alterar ni predisponer al status quo, apostando a que esas polticas y programas pondrn en ruta a Guatemala hacia un proceso de modernizacin en el largo plazo. En el confort de la mayor parte de las elites est, sin embargo, su principal limitacin, pues las expectativas populares siguen refirindose a cambios mucho ms profundos. El campo de la seguridad es el ms ingente en las zonas urbanas, y la nutricin (y el empleo) en las reas rurales deprimidas. Teniendo en cuenta las limitaciones operacionales, de personal y de recursos de las instituciones pblicas, es previsible que los resultados no alteren esos campos crticos. Al cabo, en un escenario optimista, el pas detendra su ruta de deterioro, lo cual no es poca cosa, pero an as seguira lejos de alcanzar los objetivos programticos propuestos. Las opciones de poltica a las que el Gobierno ha acudido por ahora tienen un cierto sentido provisional que le ayudan a administrar la crisis, no a resolverla. Por otro lado, en la seleccin del men de polticas se observa claramente una tendencia: el presidente Prez abraza una poltica internacional audaz y liberal, contestataria por momentos, y una poltica interna conservadora. Internacionalmente atrajo la mirada y gan el respeto con su propuesta radical de despenalizacin de las drogas, la cual cay en una coyuntura ptima, de revisin generalizada del consenso prohibicionista y represivo. Adems, sin empacho ha criticado el dbil compromiso de Washington en una estrategia multilateral
El futuro de los Pactos
Los tres pactos del gobierno del presidente Otto Prez tienen un alcance de gobernabilidad democrtica, entendida sta de una manera conservadora: se introducen cambios leves que tienden a mejorar percepciones y condiciones m-
23
y con tono de naturalidad anunci la adhesin de Guatemala a Petrocaribe, a fin de adquirir combustible a mejores precios; su antecesor, lvaro Colom, jams toc esos campos delicados de la diplomacia. Es una paradoja de muchos gobiernos el contraste de poltica exterior (liberal) e interior (conservadora), especialmente cuando se enfrentan localmente factores de poder con capacidad desestabilizadora. Sin embargo, el anlisis de riesgo no es equivalente. La gobernabilidad democrtica interna no est garantizada con cierto confort de las elites, pues hay un movimiento social cada vez ms beligerante con demandas insatisfechas, adems estn a flor de piel potenciales detonantes de conflictividad social. Sin una progresiva conversin del capital poltico internacional que ha ido ganando el mandatario, a favor de una mayor autonoma y capacidad de maniobra interna, lo ms probable es que las propias elites comiencen a levantar crticas y adversidades, dado que las malas ejecuciones burocrticas, las ambiciones de negocios que anida en altos funcionarios y, en general, la corrupcin estructural acabar, como en todos los gobiernos, imponiendo su marca. En esa lgica cobra vigencia el escenario de una reforma poltica de fondo y la afirmacin nacionalista, que imprimira otra dinmica a los actores, liberando un poco de tensin (y expectativas) a la gestin cotidiana de Gobierno.
24
El
GENERAL LABERINTO
en su
IPNUSAC - (16 Mayo 2012)
a propuesta de despenalizacin de la droga, con la que el presidente Otto Prez sorprendi al mundo, se agot hace un mes, tras la Cumbre de Las Amricas en Cartagena. De vuelta a la realidad interna el mandatario no logra destrabar la maraa de un aparato burocrtico poco eficaz y altamente poroso a la corrupcin, del cual est dando cuenta la prensa escrita de una manera incisiva. Ms all de eso lo que adquiere un contorno ms definido es el enfoque conservador y nacionalista de una gestin que an no decide el qu, el cmo y el cundo de emprender reformas.
Esos programas, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social, recin creado, siguen pues en una etapa de organizacin. Y a pesar de que tuvieron una notable legitimidad poltica bajo la conduccin de Sandra Torres durante el gobierno anterior, que se tradujo en una votacin sorprendente para la UNE en la primera ronda electoral de septiembre 2011, su discontinuidad durante este ao no se ha traducido, hasta ahora, en protestas sociales ni ha sido capitalizado por la oposicin.
Costoso aprendizaje
El Gobierno tiene dos problemas bsicos de administracin. Uno es poner en marcha los programas sociales y otro es el de la centralizacin de los negocios del Estado. La readaptacin de los programas sociales heredados de Sandra Torres ha llevado ms tiempo del previsto. Obedecen ahora a criterios tcnicos y tienen alcances y presupuesto acotados, incluyendo la cobertura, con lo cual dejan de ser el eje que articula la poltica oficial, como durante el periodo 2008-11.
25
En cambio la puesta en marcha del programa de entrega de fertilizantes se convirti en un dolor de cabeza para las nuevas autoridades del Ministerio de Agricultura y del propio presidente Prez. Desde el diseo del programa, hasta el mecanismo de pago de los beneficiarios, pasando por la desercin de la ms grande empresa importadora del abono qumico y las disputas locales por los criterios de seleccin de la poblacin meta, todo ha resultado un desgaste insospechado. Otra fuente de desgaste son los negocios pblicos. Las compras sobrevaloradas de vacunas costaron el primer relevo de ministro en Salud Pblica. Y los negocios en los cuales funcionarios son a la vez contratistas del Estado (Ministerio de Cultura, SAAS, secretario de la Vicepresidencia) han sacado el azoro al gobernante, que sigue defendiendo la transparencia como una poltica central de su gestin.
Sin embargo esa parece una materia en la cual ser derrotado este Gobierno, como lo han sido todos los del periodo democrtico. Asoman los escndalos en los puertos, aeropuerto, Registro de la Propiedad, Fondo Nacional para la Paz y una larga fila de dependencias. Y la Secretara de Transparencia creada bajo la tutela de la vicepresidenta Roxana Baldetti, no transmite confianza. La percepcin de algunos funcionarios es que es un instrumento de control y condicionamiento de negocios, y no un mecanismo tcnico que ordene los procesos. El mismo paquete de leyes de transparencia que envi el Ejecutivo est recibiendo duras crticas de los gremios empresariales y acadmicos.
Dnde est el eje de la gestin?
Ahora, si los programas sociales son ms limitados y constituyen un eje secundario de la gestin del nuevo Gobierno, tampoco asoma un eje central. La promocin de inversiones y el programa de competitividad, asociadas ambas a la idea de proyectar una imagen-pas es un proceso complejo y de mediano plazo. Difcilmente redita rpido en el campo que gusta medir a los gobernantes: cifras de crecimiento y empleo. Adems hay dos obstculos sobre los que el Gobierno tiene poca incidencia. Por un lado, la recesin europea y la cada del comercio con los Estados Unidos, que poco a poco va proyectando su sombra sobre la actividad econmica local, en especial en las zonas urbanas, donde el desempleo tiende a volverse crtico y los precios angustian a la poblacin. Por otro lado, las fuertes races de la economa financiera especulativa que desmotiva a los inversionistas a tomar riesgos en la economa real. El ministro de Finanzas ha intentado remover esas races de la economa especulativa modificando las tasas de inters bancario, pero ha sido derrotado en la Junta Monetaria. Se resiste tambin a contratar nueva deuda para financiar el gasto, a fin de detener el alimento barato de los inversionistas (y de los diputados), pero no est claro si lo lograr. Y un tercer obstculo, si es mal tratado, puede resultar un boomerang. Como es sabido existe una opinin negativa ge-
26
neralizada en las comunidades donde se han realizado inversiones, casi la totalidad de capital extranjero, en la explotacin de recursos naturales, sean minerales metlicos y no metlicos, hidroelctricas o monocultivos. Esa opinin adversa se ha canalizado a travs de consultas populares y adquiere manifestaciones de movilizaciones y resistencias a veces violentas. El presidente Prez cree que esa oposicin comunitaria es motivada ideolgicamente por ONG que son financiadas por la cooperacin internacional. Incluso, en el polmico tratamiento del conflicto en Santa Cruz Barillas, Huehuetenango, que ha incluido a principios de mayo la aplicacin del Estado de Excepcin con la suspensin de garantas individuales, lleg a asociar a los lderes revoltosos con el narcotrfico. Pero el problema tiene dos aristas ms emparentadas con la distribucin de beneficios que con ideologas o conspiraciones. Por un lado, la estrategia de los operadores de terreno de varias empresas sobre todo hidroelctricas- ha consistido en comprar lderes polticos para garantizarse la amistad de las comunidades. Pero a la postre esa forma de vinculacin se convierte en un modus vivendi de ciertos liderazgos, hasta transformarlo en formas de extorsin contra las empresas, despertando focos de violencia. Por otro lado, las comunidades afectadas por esa violencia- tampoco ven beneficios. Los empleos generados son limitados y temporales; las inversiones derivadas que podran mover economas
locales, son tambin pobres. En una palabra, los montos millonarios de inversin tienen un derrame perverso o excluyente en las localidades. La imposicin de orden en regiones tradicionalmente olvidadas del Estado genera un sentimiento de injusticia y tambin de divisin en las comunidades. El problema, para el Gobierno, es que no se trata de casos aislados sino de condiciones que se replican en medio centenar de municipios. Si los Estados de Excepcin no son seguidos por un esfuerzo poltico de procesar los conflictos, es muy probable que stos se multipliquen y que el costo gubernamental sea alto, sobre todo internacionalmente, donde la nueva administracin comienza a generar fricciones, especialmente con los pases nrdicos.
El dilema de las reformas
Si los programas sociales ni las inversiones privadas son eje de poltica, ste podra corresponder a la seguridad, una demanda que llev a este Gobierno a ganar el apoyo de las poblaciones urbanas. Las evaluaciones en este campo no son del todo negativas. Hay cierta percepcin de mejora en algunos campos, que el Gobierno refuerza con cifras, como la disminucin en casi 20% de homicidios. Se aprecia que son las fuerzas de tarea las que han tenido un mejor desempeo en los planes operativos. Pero ese xito tctico no parece sostenible porque los aparatos de seguridad, en especial la Polica Nacional Civil degradados y en general tomados por prcticas corruptas y hasta criminales- no
27
han podido ser reformados. A pesar del respaldo poltico e internacional de la reforma policial durante el gobierno de lvaro Colom, la PNC sigue intacta. La agenda de la reforma ha sido retomada por el nuevo Gobierno pero, al parecer, ms acotada a la formacin de oficiales y agentes. Es justamente en el campo de las reformas donde el gobierno de Otto Prez enfrenta los dilemas. Cmo ejercer soberana sobre los recursos naturales, bajando la conflictividad y nutriendo financieramente al Estado, sin asustar a los inversionistas, a quienes quiere de socios permanentes, ni ser percibido como mulo de Chvez, Evo Morales o Cristina Fernndez? De qu manera emprender una reforma, aunque sea limitada de la Constitucin, sin que la clase poltica se sienta amenazada por depuraciones o intenciones supuestamente dictatoriales del gobernante? El mundo de las percepciones es sumamente delicado en el actual ambiente poltico. Por ejemplo el inusual y decidido
apoyo del Presidente al diputado Jorge de Len, del partido CREO, como Procurador de los Derechos Humanos, ha desatado suspicacias. En los polticos, incluso entre los miembros del partido oficial que han recibido la lnea directa del Presidente de respaldar a De Len, hay recelo de entregarle a un dirigente poltico de un partido que no est haciendo gobierno, aunque sea amigo del mandatario, un presupuesto superior a los Q 100 millones (que es el gasto anual del PDH) y 50 sedes regionales en todo el pas, donde un operador (el encargado de Educacin en Derechos Humanos) puede resultar clave para la organizacin partidaria. Enfocado as el panorama, el presidente sigue en el da a da administrando un aparato y conduciendo un equipo que, juntos, le vuelven un laberinto el mandato. Quiz por eso, bajo el pretexto de las interpelaciones, al gobernante le conviene, con una baja operacin poltica, mantener por ahora paralizado al Congreso de la Repblica.
28
Se diluy el
FANTASMA
de
Chvez
IPNUSAC - (1 Junio 2012)
n la segunda quincena de mayo el presidente Otto Prez abri el debate de la Reforma del Estado, que despert polmica, pues se asoci no slo a una reforma orgnica de la Constitucin, va Congreso y consulta popular, sino a la refundacin del Estado mediante la integracin de una Asamblea Nacional Constituyente.
El jueves 24 de mayo, el presidente Otto Prez reuni en su despacho a un grupo mixto, que incluy miembros de su Gabinete, a uno de los diputados del partido oficial y a tres dismiles invitados.1 Bajo la convocatoria de reforma del Estado el grupo discuti tres rutas de cambio no excluyentes: reforma institucional, reforma constitucional va Congreso y reforma constitucional va Asamblea Constituyente (ANC). La reforma institucional se entiende como el reordenamiento de la adminis-
Lareforma del Estado
tracin pblica y su profesionalizacin; eliminacin de la estructura paralela de gasto, incluyendo fondos sociales, que canaliza con discrecionalidad el 40% del presupuesto pblico mediante fideicomisos y contratos de administracin con ONG y organismos internacionales; la racionalizacin de instituciones con duplicidad de mandatos; el establecimiento de la carrera de servicio civil para abandonar la muleta de los contratos 029 y 022, y una ley de compras y contrataciones que haga economas de escala. Son cambios que no tocan la Constitucin.
1. El grupo lo integran Pavel Centeno, ministro de Finanzas; Antonio Arenales, secretario de la Paz; Fernando Carrera, secretario de Planificacin; Ricardo Bustamente, secretario Tcnico del Consejo de Seguridad; Oliverio Garca Rodas, diputado del Partido Patriota y presidente de la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales del Congreso; el ex vicepresidente Eduardo Stein, el ex canciller Edgar Gutirrez y el abogado Mario Fuentes Destarac.
29
La reforma va Congreso es mediante el voto de la mayora calificada y luego se ratifica en consulta popular. Se refiere a cambios en la zona orgnica de la Constitucin, del artculo 47 en adelante, salvo los no reformables que indica el artculo 281.2 La reforma bajo la frmula de Asamblea Nacional Constituyente poda alterar la parte dogmtica de la Constitucin, aunque tena limitaciones. La contradiccin constitucional es que habla de reformas va poder Constituyente pero a la vez le niega ser poder constituyente. En verdad la sola invocacin de una ANC despert muchos temores en todas las elites. Unos teman que por ah se
implantase la reeleccin presidencial, la opcin del vicepresidente de postularse en el periodo siguiente a su ejercicio o la ampliacin del mandato. El fantasma Chvez comenz a rondar y la ANC como el instrumento para promover un golpe tcnico. Otros vieron surgir ah la mano dura, eliminando varias clusulas garantistas que ahora son tambin obstculo para la persecucin del delito, por ejemplo los interrogatorios extrajudiciales, la presentacin del detenido antes de 6 horas, la pena de muerte, la inimputabilidad de los menores de edad, la inviolabilidad de documentos y libros, entre otros.
2. Artculo 281. Artculos no reformables. En ningn caso podrn reformarse los artculos 140, 141, 165 inciso g), 186 y 187, ni en forma alguna toda cuestin que se refiera a la forma republicana de gobierno, al principio de no reeleccin para el ejercicio de la Presidencia de la Repblica, ni restrsele efectividad o vigencia a los artculos que estatuyen la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica, as como tampoco dejrseles en suspenso o de cualquier otra manera variar o modificar su contenido.
30
Los 4 pilares
Esos miedos se acrecentaron el 31 de mayo, justamente en el 27 aniversario de la Constitucin. En la sesin solemne del Congreso el presidente Otto Prez habl, con gran conviccin, de reformas profundas a la Constitucin. Muchos leyeron, entre lneas, el pre anuncio de la ANC y slo el bloque opositor LIDER aplaudi la insinuacin. El presidente propuso cuatro pilares de la reforma del Estado, que tocan la Constitucin: Seguridad y justicia Trasparencia y rendicin de cuentas, para impedir que se contine con una visin expoliadora de los recursos pblicos en beneficio de intereses espurios que debilitan la democracia y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Reforma poltica Financiamiento de campaas y representacin parlamentaria. Cambios en las reglas de la actividad poltica, las campaas electorales deben demandar menos recursos y deben ser financiadas principalmente con recursos pblicos y no privados. Diputados uninominales por distritos electorales y una cantidad fija de diputados. El fortalecimiento fiscal del Estado y su profesionalizacin Pero esa misma noche el mandatario se reuni con el grupo reforma de Estado y se aclar el alcance y la va de la reforma Constitucional: ser a travs del Congreso y la propuesta calzar con los cuatro pilares enunciados esa maana. El gobernante anunci que el 2 de julio entregara su propuesta de reforma al Congreso.
31
Al taller de reparaciones
El mandatario se ha acercado a un escenario previsto en el Anlisis de Coyuntura hace mes y medio (vase Revista Anlisis, Primeros cien das de Gobierno: revolucionar, sin poder acelerar, nmero 4, 16-30 abril 2012): El taller de reparaciones. Admitir que a pesar de las intenciones de acelerar la marcha del carro gubernamental, ste sufre de daos estructurales y que slo el gobierno no puede repararlos, es una opcin de estrategia que todava tiene el presidente Prez. El tiempo, en este escenario, no es neutral; corre en contra del gobierno, porque el escenario 1, sobre el que se camina en estos primeros cien das, implica desgaste, desapego y crisis de confianza. De manera que la convocatoria a un pacto nacional para la reforma institucional y poltica del Estado, tendra mayor eco y legitimidad antes de que concluya el 2012. El taller de reparaciones tiene como escenario principal el Congreso, lo que significa una operacin poltica muy eficaz, aunque tambin el tiempo disminuye el abanico de opciones. Por ejemplo, conforme contina el desgaste oficial, menos atractiva se vuelve para el propio presidente la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. La preparacin de la reforma Constitucional da un nuevo giro a la vida poltica e imprime otra dinmica a los actores. Aunque el Congreso ha evacuado 150 audiencias pblicas, de muy diversos sectores, para conocer propuestas de reformas constitucionales, es ahora que adquieren un rango poltico definitivo. En los ltimos 20 aos Guatemala ha vivido dos momentos clave de reforma constitucional. En 1993 pas una reforma hegemonizada por los grandes grupos econmicos que, tras la oferta populista de eliminacin de gastos confidenciales, ataron financieramente al Estado al sustraerle el crdito a travs del Banco de Guatemala y pasarlo a la banca privada. En 1999 fue derrotada la reforma de los Acuerdos de Paz, cuyo corazn era el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. El carcter de la reforma del 2012 an no est definido, pero se anticipan las pujas en el campo fiscal, de financiamiento poltico y en la profesionalizacin de los poderes del Estado. A partir de junio, los tiempos polticos se aceleran, no obstante que el fantasma de Chvez se ha diluido.
32
IPNUSAC - (16 Junio 2012)
GOBIERNO ?
Quo vadis,
l gobierno de Otto Prez concita tantos respaldos polticos, como indefiniciones tiene en poltica pblica. A medida que se decante, los actores se irn posicionando. Tras las definiciones el Gobierno no ser el mismo, ni tendr los mismos aliados ni cortejos.
Tres visiones para un Estado
El partido Patriota, que el actual presidente Otto Prez fund hace poco ms de diez aos, es conservador. Y su gobierno querr mantener amistad con los diferentes grupos de la empresa privada. Pero a la vez el mandatario ha integrado a su gabinete funcionarios con visiones diferentes sobre el Estado y su misin, una tradicin de los gobiernos democrticos.
1. Visiones distintas sobre un mismo Estado VISIN DE NEGOCIOS VISIN DE ORDEN Y CONTROL VISIN SOCIAL G8 (familias corporativas) Militares retirados Operadores del Presidente Capital emergente Empresarios conservadores Ministerios sociales Capital ilcito
Clases medias conservadoras Movimientos sociales
33
Las visiones de Estado que coexisten en el Gobierno son bsicamente tres: Visin de negocios. Son los operadores en Economa y Competitividad; Comunicaciones, Ener(a) el llamado G8 (grupo de ocho familias corporativas, ltimamente reducido a G6), (b) el gran capital emergente (telecomunicaciones, inversiones en recursos naturales estratgicos y proveeVisin de orden y control. en los campos de la seguridad comparte una visin del Estado como aparato de control y orden, una funcin relajada durante el periodo democrtico. Aunque la cpula de Gobernacin no est to propiamente dicho, en las direcciones de Presidios, Migracin, Gobernaciones departamentalos derechos humanos y la poltica exterior. Visin social. La visin social del Gobierno est fragmentada sectorialmente y sus grados de ministerios procuran ir ms all de los programas para disear polticas (MINDES y MINSALUD) o bien modernizar el sistema (MINEDUC), aunque sin pericia de negociacin, como se puede ver Puede encontrarse alguna complementariedad entre la visin de orden y control con la visin social, por el rol de centralidad que ambas pueden conceder al Estado. Hay recelos ideolgicos entre visin de negocios (G8 y cmaras agrarias) y visin social. Pero lo ms notable es la contradiccin de poder puro entre la vicepresidenta Roxana Baldetti y el ministro de CIV, Alejandro Sinibaldi. Segn todas las fuentes consultadas, es una lucha acrrima irreductible que viene desde hace aos y se proyecta hacia la sucesin presidencial.
2. Las visiones de Estado y sus intersecciones
Negocios
Legitimidad /ascenso social
Negocios
Control y orden
Centralidad del Estado
Promocin social
34
Actores e intereses externos
Es normal que el poder gubernamental sea poroso a grupos de inters, pero la confluencia de una agenda estratgica en este primer ao de gestin transforma esa porosidad en una intensa disputa de espacios como pocas veces se ha visto. Varias leyes en curso (paquete de transparencia, desarrollo rural, electoral y de partidos, secreto bancario) y la apertura a una reforma constitucional, asociada al vencimiento de licencias de energa y frecuencias electrnicas, despiertan temores, oportunidades y riesgos para todos los grupos. Tras las definiciones en estos campos el Gobierno no ser el mismo ni tendr los mismos aliados ni cortejos en el resto de su periodo. En los campos de las reformas se pueden identificar estos actores e intereses: Financieros. Es crucial el tratamiento de la deuda pblica. Ciertos bancos aspiran a pignorar, desde el Ministerio de Finanzas, el presupuesto pblico y a la vez resarcirse de impuestos, adems de controlar la Junta Monetaria y evitar que el Banco de Guatemala y otras entidades estatales o mixtas recuperen un rol protagnico en el crdito y manejo de recursos pblicos. Recursos naturales estratgicos. Existe la aspiracin de una faccin empresarial de privatizar la explotacin y beneficios de recursos naturales estratgicos (minerales metlicos y no metlicos e incluso el agua), alterando el modelo productivo y despertando la animadversin de decenas de comunidades, sobre todo indgenas. Tambin anida la postura de que el Estado sea socio de las empresas que explotan (o explotarn) tales recursos a fin de fortalecer el poder financiero y la gravitacin pblica en el desarrollo. Financiacin de campaas. Se ha levantado un consenso social y poltico sobre la reforma poltica en base al financiamiento pblico de partidos y campaas, y modificacin de distritos mediante la frmula de eleccin plurinominal, lo cual podra modificar el mapa poltico actual abriendo espacios de participacin de actores sociales (cooperativistas, indgenas, mujeres, izquierdas, campesinos), mitigando la influencia de poderes fcticos legtimos e ilegtimos. Modelo de justicia. Una nueva estructura de la justicia que tienda a desconcentrar poderes y a la vez a concentrar la incidencia de grupos de presin, modificara las reglas del juego de 27 aos a favor de una burocracia controlada por poderes tradicionales. Pero si esa desconcentracin ocurre bajo las normas de participacin fragmentada de los grupos de inters podra abrir espacios de autonoma funcional de los rganos contralores, ms all de las Cortes (MP, Contralora de Cuentas, PDH).
35
Pueblos indgenas. La recuperacin de las reformas de los Acuerdos de Paz derrotadas en la consulta popular de mayo de 1999 tambin puede incidir en el modelo de justicia, adems de acelerar la articulacin de un actor social fundamental como son los pueblos indgenas. Esta aceleracin social, si llega a asociarse a otros actores (cooperativistas, mujeres, estudiantes) podra construir una agenda de pacto social mucho ms amplia para nada libre de tensiones- en los prximos aos. Transparencia. Algunas disposiciones como la eliminacin o regulacin de fideicomisos y la ejecucin del 40% del presupuesto mediante contratos de administracin con ONG y organismos internacionales, as como modificaciones en el sistema de compras y contrataciones, puede tambin alterar las bases de una parte del poder econmico emergente e incluso de ciertas entidades bancarias y financieras, adems de la tradicional influencia de poderes polticos municipales y distritales. Crimen transnacional. No directamente vinculado a esa agenda, pero tampoco ajena, estn los intereses de seguridad de pases socios, como EEUU, Mxico, Colombia y la UE. EEUU ha intensificado la persecucin de capos del narcotrfico, entre otros, y la represin de sus mecanismos financieros, a la vez que busca el involucramiento disuasivo del Ejrcito en el combate del crimen transnacional. El impacto de esa estrategia ser notable, y a veces contradictorio, sobre actores en todos los campos. Es una variable suelta que alterar relaciones de fuerza e incluso, aunque no fuese su propsito, la estabilidad poltica y financiera. 3. Negocios, intereses y tensiones ACTORES G8 (FAMILIAS CORPORATIVAS) INTERESES
Contingentes Reglas comerciales Recursos naturales Clima negocios/industrias Seguridad jurdica Telecomunicaciones Energa Compras/contratos pblicos Reglas comerciales Reglas del juego Puertos Aeropuertos Fuerzas de seguridad Jueces/fiscales Inversiones inmobiliarias
TENSIONES
CAPITAL EMERGENTE MODERNO
CAPITAL ILCITO
36
de la
IPNUSAC - (1 Julio 2012)
REFORMA
Claves
aprobadas?
Se ha desatado una intensa actividad a raz de la publicidad, esta semana, de las propuestas de reforma constitucional. Empresarios, acadmicos, polticos, activistas civiles y dirigentes indgenas, entre otros, se renen frenticamente analizando las implicaciones La reforma ha resultado controversial y no tiene garantizado su xito. La tabla resume las tendencias de las reformas, por rea, y sus implicaciones, evaluando el posicionamiento de actores relevantes.
ORIENTACIN DE LAS REFORMAS JUSTICIA

El OJ y la CSJ seran rganos ms cerrados y estabes. Promoveran magistrados de lite, al reducir las Comisiones de Postulacin y obligar al Congreso a un alto consenso. Se institucionaliza la carrera judicail. La CSJ concentr gran poder al elegir al TSE e incluso a un rgano de juisdiccin superior, la CC.
PROBABLES IMPLICACIONES
El modelo tendr fuerte oposicin en la CC y la CSJ, y en gran parte del gremio de abogados. Se interpreta que el cambio favorece el control de la justicia por parte de las grandes corporaciones. La creacin de un rgano superir administrativo anticipa luchas de poder internas en el OJ.
SEGURIDAD
Se retoman los Acuerdos de Paz derrotados en la consulta popular del 99. El Ejrcito se concentra en tareas de defensa y a PNC adquiere rango constitucional, con el mandato de velar por la seguridad interna, misin en la que fuerza armada le puede auxiliar. La designacin de un ministro de Defensa civil recupera la tendencia de fortalecer el poder civil. Los cambios del MP tienden a dilatar su autonoma. No se prev mayor controversia en su aprobacin, pues se trata de un consenso poltico construido durante los ltimos 15 aos, aunque sectores conservadores estn inconformes y querrn bloquear esas reformas.
37
TRANSPARENCIA
Tendencia a eliminar la estructura paralela de gasto pblico, basada en fideicomisos, cotratos de administracin con ONG y organismos internacionales, y mediante los fondos sociales. Se crea un rgano fiscalizador de la Contralora de Cuentas. La limitacin del gasto discrecional afecta a alcaldes que manejan sus presupuestos mediante fideicomisos. Tambin interesan a bancos privados que vern mermados los volmenes del dinero publico que administran. El rgano contralor rene a la academia y a importantes contribuyentes: empresarios y cooperativistas.
SISTEMA POLTICO
Se reduce el poder del Congreso: baja y congela nmero de diputados (158 a 140); restringe reeleccin; condiciona facultades de interpelacin de ministros de Estado y la aprobacin del Presupuesto General de la Nacin; se le sustraen capacidades de nombrar TSE y CC. Se crea otro mapa de distritos electorales para eleccin de diputados y concejales. Se elimina al Congreso y las consultas para futuras reformas de la constitucin (artculo 279). La reduccin del Congreso es atractiva para la poblacin. Los diputados se resistirn a reducir su poder yprocurarn una negociacin. Sin acuerdo, es previsible que la reforma se frustre y que Ejecutivo y Congreso entren en fricciones riesgosas para la gobernabilidad. Distritos ms pequeos y menos candidatos vuelven ms personales las elecciones. El sistema de partidos podra estabilizarse a mediano plazo solo con una reforma a la Ley Electoral que complete el diseo constitucional. Una Asamblea Constituyente puede, en n futuro inmediato, reformar totalmente la Constitucin.
PUEBLOS INDGENAS
El artculo 1 define ahora a la Nacin como una y solidaria y de naturaleza pluricultural, multitnica y multilinge. Se reconoce la identidad y espiritualidad de los pueblos indgenas, igual que sus idiomas, con el compromiso de promoverlos. Se recupera el corazn de los Acuerdos de Paz, pero las organizaciones indgenas procurarn reforzar algunos puntos como el reconocimiento de sus formas de organizacin social. En el mundo conservador hay temor de que se legisle el acceso a lugares sagrados, pues creen que se vulnera su derecho de propiedad privada.
RGIMEN ECONMICO
El Estado puede ser socio de empresas que exploten recursos naturales estratgicos, hasta con el 40% de la propiedad. Adems prev la formacin de un fondo soberano para inversiones pblicas de largo plazo, alimentando por dividendos generados por inversiones mixtas. La redaccin genrica de los artculos despiertan temores y oposicin entre empresas transnacionales; de hecho en el mercado internacional ya hubo una interpretacin sobre nacionalizacin solapada. Pero tambin hay suspicacia entre lderes indgenas que adivinan la intecin.
38
II
L
Gobernabilidad democrtica
de la
GOBERNABILIDAD
Dilemas
Edgar Gutirrez
democrtica
os problemas de la gobernabilidad democrtica ocupan hoy un lugar destacado de la agenda pblica de Amrica Latina. De la preocupacin por reformas estructurales se ha pasado a hablar de transparencia y desarrollo institucional; la crtica a los Estados fuertes, ha sido sustituida por la preocupacin por los Estados dbiles; la sustentabilidad de las reformas, por la sustentabilidad de las democracias.
cracia son conceptos distintos y pueden aparecer a veces como contradictorios. La democracia alude a la relacin de una persona con el sistema poltico, y se materializa simblicamente en un voto. La gobernabilidad encuentra su lgica, en cambio, en la relacin de poderes efectivos.
Como sea, la ausencia de un enfoque integrado desde las necesidades de nuestros pases sobre los procesos polticos y econmicos inherentes a la modernizacin, ha conducido a la preeminencia de las miradas generalizadoras, usualmente impulsadas desde los centros de decisin internacionales o transnacionales. Como se sabe, gobernabilidad y demo-
39
Todo ello lleva a reconocer a la gobernabilidad, y de manera especial a la gobernabilidad democrtica, como un hecho de naturaleza eminentemente problemtica. Cuando se gobierna, lo que se pone en juego es un proyecto de conduccin poltica del Estado y la sociedad que es gobernada, proyecto que incluye dimensiones culturales y econmicas.
a) Que la gobernabilidad debe ser puesta en su exacta dimensin, que es la poltica. La gobernabilidad tiene como contexto, tanto a una determinada coyuntura poltica, como a una determinada intensidad de las tensiones y los conflictos que enfrenta el ejercicio del poder del Estado. As, una situacin de gobernabilidad expresa la capacidad de los actores polticos para producir una coyuntura de viabilidad poltica y baja intensidad conflictiva para las acciones y decisiones gubernamentales; y, en el otro extremo, una situacin de ingobernabilidad generalmente revela una coyuntura de inviabilidad poltica y alta intensidad con-flictiva que se impone sobre los actores polticos. b) La gobernabilidad pone en juego las relaciones de poder que ocurren en una sociedad determinada. Lo que comienza como un problema de confianza puede terminar, si no se atiende a la dinmica por inercia de los conflictos, en una crisis de Estado. c) La gobernabilidad revela la capacidad o incapacidad de los gobiernos para construir un inters general, y para darle una direccin determinada al proceso poltico, econmico y social.
En Amrica Latina, los procesos de reforma institucional se han regido bajo dos principios fundamentales: el despliegue de la razn tcnica y tecnocrtica por encima de la razn poltica, y la cada vez mayor privatizacin de los asuntos pblicos. El resultado ha sido el progresivo vaciamiento del Estado, no slo de contenido poltico, sino tambin de contenido pblico. En no pocos casos los Estados reformados no pueden asegurar el cumplimiento de algunas de sus funciones bsicas. La distancia entre las sociedades y sus respectivos Estados se hace cada vez mayor. Ese vaco ha pretendido ser llenado por lderes plebiscitarios y carismticos. Su resultado ha sido una creciente desinstitucionalizacin de las funciones estatales. Si la poltica sobrevive es gracias a los juegos propiciados por una democracia de la imagen, especialmente la meditica. A diferencia de lo que ha sido un aserto propuesto por diversos organismos de las Naciones Unidas actuar localmente y pensar globalmente-, nuestros pases enfrentan un dilema en el que las polticas son cada vez ms globales, pero sus problemas son locales. Los gobiernos de Amrica Latina parecen desbordados por el acoso poltico y social que producen sociedades en protesta permanente.
Esto supone:
40
La reiterada accin dubitativa gubernamental, vuelve tambin reiterativas las crisis de gobernabilidad. La dificultad para una insercin pro-activa en los procesos de globalizacin tornan precarias las capacidades de los gobiernos para sostener democracias estables. Los gobiernos se enfrentan a una demanda, principalmente externa, que pa-rece rebasarlos: deben lograr en la poltica la estabilidad que la economa les impide con tozudez. A diferencia del consenso de hace un par de dcadas, hoy se asiste a una nueva formulacin del problema del desarrollo y del crecimiento econmico: sin gobernabilidad democrtica estos pases no son posibles.
La vieja escisin del Siglo XIX entre la ley y la costumbre parece volver a ser preeminente en nuestras realidades. Ciudadanas precarias toman una ruta distinta de la que parecen sealar las instituciones democrticas que pretenden darles cobijo al despliegue de sus potencialidades. Otra vez crece la distancia entre el pas profundo y el pas formal. As, la desconfianza hacia las instituciones estatales crece peligrosamente. Diversas encuestas muestran la baja, y en algunos casos bajsima credibilidad de la administracin de justicia, de los partidos polticos, de los congresos, inclusive de los propios poderes ejecutivos. Esta situacin vuelve muy precarios los diversos esfuerzos de construccin de la gobernabilidad democrtica.
Aunque las instituciones del Estado siempre estn sometidas al desgaste natural de su ejercicio, Amrica Latina est llena de ejemplos que demuestran cmo la gobernabilidad se desenvuelve en un contexto que tiende a la precariedad. Las crisis de gobernabilidad pueden bloquear de tal manera el funcionamiento del aparato estatal, que pueden llegar a debilitar y an destruir las bases de los regmenes polticos democrticos. La experiencia reciente muestra cmo las crisis de gobernabilidad siguen cuatro momentos distintos y bien definidos: a) La crisis de gobernabilidad como crisis de confianza. Ocurren cada vez ms precozmente en los gobiernos recin instalados, en una aceleracin del tiempo poltico, caracterstica de sociedades tele-informadas de otros procesos polticos. Las primeras iniciativas del gobierno denotan inseguridad estratgica y un diagnstico errado de las capacidades del aparato pblico. Rpidamente la sociedad toma nota de una ausencia de rumbo. El inicio de un gobierno dubitativo, con poca pericia poltica, con dificultades para entender la naturaleza simblica del ejercicio del poder, ms an, del poder democrtico, propicia un rpido desencanto de los votantes, que empiezan un camino muchas veces sin retorno: el de la desconfianza de su propia decisin electoral. El indicador ms certero es un significativo descenso en la popularidad presidencial, an reversible en ese momento.
41
b) La crisis de gobernabilidad como crisis de conduccin poltica. El siguiente paso en este despliegue del distanciamiento poltico del gobierno, produce bloqueos importantes en la gestin de la agenda gubernamental. Es la coyuntura en que se resquebraja la viabilidad poltica de las acciones y decisiones gubernamentales, y empieza a aparecer un clima de tensin y confrontacin que hace que muchas de estas decisiones que cuentan con plena legalidad-, tengan que ser desechadas por la ilegitimidad creciente de los actos de gobierno. Un indicador notorio es la com-binacin entre aceleracin del tiempo poltico para la sociedad y un estancamiento del tiempo poltico de reaccin para el gobierno, que se ve confrontado cotidianamente con la realizacin de sus promesas electorales. c) La crisis de gobernabilidad como crisis de legitimidad. Este momento es aquel en que las acciones del gobierno, y singularmente del jefe del Ejecutivo, son vistas con marcada sospecha -sea por impericia poltica, sea por razones de carcter tico. La viabilidad poltica de las acciones y decisiones gubernamentales se resquebraja severamente y se instala un clima de confrontacin generalizada. En este momento, el gobierno pierde la iniciativa y el control sobre la agenda pblica, y pareciera carecer de representacin orgnica definida, as como de una estrategia consistente. d) La crisis de gobernabilidad como crisis del Estado. Este momento es el despliegue pleno de la crisis de gobernabilidad. Esta lleva a la quiebra del rgimen poltico y del mismo Estado. El clima de confrontacin se vuelve irreductible y el gobierno pierde el control de las tensiones y conflictos de la sociedad. El gobierno pasa a ser en uno ms de los actores polticos, que buscan llenar el vaco de autoridad, y deja de representar un elemento central del orden poltico. Este itinerario recurrente de las crisis de gobernabilidad tiene sus propios puntos de inflexin y no retorno, que hacen de la comprensin de la dinmica por inercia de los conflictos sea un asunto de primera importancia para la gestin de cada fase de la crisis de gobernabilidad. La valoracin del tiempo poltico es, en cada caso, el meollo de la comprensin de los diversos factores de la gobernabilidad.
42
Las
REDES SOCIALES
de
El poder invisible en las instituciones pblicas de Guatemala:
INCLUSIN
Cristhians Castillo
onstantemente escuchamos mximas de la filosofa popular, que le echan la culpa de todos los males del Estado al Presidente, caracterstica de los regmenes presidencialistas latinoamericanos que, para el caso guatemalteco, se agudiza ante la visin mesinica que prevalece cada cuatro aos, esperando que surja un todopoderoso, capaz, de un solo golpe, de derrotar la criminalidad, el hambre, la pobreza y la injusta distribucin de los recursos del pas, entre otros aspectos que influyen en la decisin del voto.
Para lograr resultados efectivos, las organizaciones que compiten en el mundo globalizado deben tener la capacidad de obtener ms por menos, o sea que el Estado debe cumplir con la mayor cantidad de necesidades sociales con una buena administracin de los escasos recursos fiscales.
Pero la realidad nos somete a la innegable decadencia de la funcionalidad del Estado que ha sido apellidado como subdesarrollado, fallido, chambn,1 para designar estructuras burocratizadas que han dejado de cumplir con sus funciones, pero siguen reportando costos a las dbiles finanzas pblicas.
1. Torres Rivas, Edelberto, Notas sobre gobiernos chambones, El Peridico, 26 de febrero de 2012.
43
El recurso humano, eslabn dbil del Estado
Constantemente se afirma que la mayor riqueza de un pas es su gente, lo cual puede hacerse extensivo a la estructura de los tres poderes estatales, cuyos resultados estn asociados a la calidad del recurso humano que los integran; toman decisiones, operativizan procesos, generan y administran normas, median relaciones o producen bienes y servicios pblicos. El debate electoral en los dos ltimos procesos, ha puesto de manifiesto el dficit de liderazgos con visin, capacidad y carisma de estadistas que le den conduccin a una macro-burocracia estatal, hacia un proyecto de largo plazo. Pero el debate ha dejado al margen a ese complejo humano que ejerce funciones pblicas y se constituye en la presa de la autoridad de los representantes electos, que deben enfrentar nuevas amenazas con viejas estructuras, en algunos casos inoperantes. A ese complejo humano Max Weber lo denomin burocracia, elemento comn en toda organizacin humana, que se dirige por principios de racionalidad, que orientan la accin de manera precisa, oportuna, pertinente y eficiente. Hacerlo conlleva la adecuada divisin de roles y funciones, respondiendo a una jerarqua de autoridad delimitada por un marco jurdico y procedimental orientado a la consecucin de fines y objetivos. La connotacin del trmino burocracia desde la teora es positiva, pero las defor-
maciones y perversiones a las que se ha sometido el servidor pblico, ha derivado en burocratismo que equivale a un desempeo lento, ineficiente, poco productivo y corrupto, que sufre la ciudadana. La tendencia de la opinin pblica es evaluar a las figuras visibles de la institucionalidad estatal, sin tener en cuenta que la operacionalizacin de la poltica pblica corresponde a la burocracia que ha convertido la ventanilla en un espacio de poder en el que ejerce la dominacin del inters particular sobre la necesidad social. El debate ya ha superado la dicotoma entre Estado grande y pequeo, para aceptar que el desarrollo demanda un Estado fuerte, capaz de regular las relaciones sociales. La tendencia en Guatemala ha sido a que sin ser fuerte, la burocracia estatal ha crecido de manera desordenada, desarticulada e incomunicada; eso ha generado duplicidad de funciones, incremento de trmites, gasto de recursos, lentitud de procesos hasta llegar a la inoperancia del aparato estatal. Al analizar la calidad del Estado debe hacerse correlacin con la calidad del recurso humano que lo integra. La evaluacin del caso guatemalteco remite, en primer lugar, a la norma del Servicio Civil y la vulnerabilidad de la carrera administrativa: la excesiva politizacin, nepotismo, clientelismo y corrupcin, que induce la permanencia, recolocacin o ascenso segn la integracin del burcrata a redes de inters que administran de facto poderes institucionales.
44
Cabe en este punto la aclaracin de que no se puede confundir estabilidad laboral con ineficiencia por antigedad. Las conquistas laborales que hoy benefician a los trabajadores contratados por tiempo indefinido, caminan a contracorriente y casi resultan excepcionales en una poca en que la flexibilizacin laboral aumenta la oferta de mano de obra que se disputan los escasos trabajos formales. El riesgo de la burocratizacin, su rigidez y escasos resultados, es que las autoridades polticas acudan a mecanismos eficientistas, que pueden dar resultados, pero no son sostenibles y se convierte en estructuras paralelas que acaban debilitando la institucionalidad, pues adems romper jerarquas y procesos internos. Esa discrecionalidad de contratacin, mediante mltiples mecanismos, tambin genera vicios como las plazas fantasma, los dobles contratos y la ruptura de procesos con cada cambio de gobierno. La verdadera apuesta para ganar un servicio pblico eficiente y sostenible es elevar la calidad del recurso humano del Estado mediante un sistema de carrera profesional moderno.
Las redes de inclusin en el Estado
La tendencia a promover la creacin de estructuras paralelas conlleva tambin la generacin de normas alternas que, sin ser ilegales, relativizan el derecho positivo y trastocan los procedimientos formales, evadidos por su lentitud. El incremento de redes de burcratas paralelas ha dinamizado y fragmentado la proyeccin de intereses privados en el Estado, alterando el monopolio de influencia del capital tradicional y del propio modelo econmico excluyente. Esas redes han resultado muy funcionales a las operaciones del capital emergente. Al cabo resultan siendo redes de inclusin social y se definen como formas de organizacin formales e informales, que se guan por sus propias normas, no sancionadas legalmente, pero tampoco necesariamente ilegales; caminan sobre el filo de la institucionalidad, donde fo-
mentan relaciones, producen resultados y se regeneran constantemente, reportando beneficios a sus integrantes. Pueden ser capaces de cooptar instituciones estratgicas y, cuando son marginadas, pueden tambin entorpecer procesos y asociarse con otras redes con fines de supervivencia y recuperacin del poder. La accin de esas redes de inclusin incrementa la probabilidad de politizar la justicia y judicializar la poltica, puesto que recurren al derecho para trastocar el derecho mismo, instrumentalizndolo y reduciendo su aplicacin universal. Los partidos polticos pueden ser identificados como redes de inclusin, que operan dentro de la legalidad, pero utilizando prcticas paralelas que garantizan la cooptacin del poder por parte de una faccin de la clase poltica que los integran.2 La dbil institucionalidad de los partidos facilita el funcionamiento de redes de inclusin. La creciente tendencia a concentrar la postulacin de candidatos
45
a puestos de eleccin popular en actores con vnculos familiares, antes que en la militancia partidaria, es una expresin de cmo operan los partidos bajo la lgica de la red de inclusin. El nepotismo, el clientelismo y la cooptacin de los rganos internos del partido, son prcticas que permiten tener el control de una estructura que debiera ser incluyente, representativa y democrtica, pero que se ha constituido en el patrimonio de la red que la promueve, y se proyecta al Estado reproduciendo esas prcticas. Esa dinmica reduce sustancialmente el derecho constitucional de ser electo, en la medida en que para ser postulado por un partido, nica organizacin con esa capacidad, se debe acceder a una red o financiar una. De igual manera, para ocupar un cargo pblico estratgica se debe poseer vnculos inclusivos, al margen del conocimiento, el dominio o la experiencia en la funcin pblica. Las redes de inclusin conviven, chocan, negocian, se reproducen y transan en el seno de la institucionalidad pblica, concentrando los beneficios y socializando los costos de su lgica de funcionamiento. La clave de conectividad en la red de inclusin es la confianza, producto de vnculos de consanguinidad, afinidad jurdica o pertenencia a crculos, es decir, factores que generan identidad primaria. La funcionalidad del Estado depende de
la tensin de la red que llega a gobernar y la multiplicidad de redes preexistentes. Es por ello que todo cambio de gobierno, conlleva un reacomodo de actores estatales, en un escenario de incertidumbre, dependiente de la transaccin. Un caso particular del fenmeno que analizamos, lo constituye el surgimiento de sindicatos municipales integrados por redes que recurren al emplazamiento, para garantizar la continuidad laboral y evitar que el equipo de trabajo de las autoridades electas desplace su lgica de inclusin, constituyndose en poder de hecho que limita la capacidad de accin de los nuevos gobernantes. As, las redes de inclusin fracturan la lnea de autoridad, supervisin y control, desviando la subordinacin de lo formal a lo informal y separando la lealtad de la obligacin. En la situacin actual del Estado guatemalteco, la seleccin de personal y la movilidad laboral estn asociadas a redes de inclusin, situacin que tiende a vulnerar la arquitectura institucional, debido al ascenso de burcratas, tecncratas o beneficiados, que llegan a ocupar puestos para los cuales no siempre estn capacitados, debilitando la operatividad de las instituciones y absorbiendo una porcin apreciable del presupuesto, que puede resultar onerosa (Tabla 1).
46
2. Para un panorama ampliado, ver Partidos Polticos en Guatemala: entre institucionalidad y pragmatismo poltico, 2008. Editorial Ciencias Sociales..
Tabla 1: Muestra de salarios del personal del Congreso de la Repblica de Guatemala 2012 PUESTO Contador General del Congreso Encargado de Bancos Encargado de Presupuesto Subdirector Tcnico Administrativo Tcnico Parlamentario Director de Recursos Humanos Asistente Secretaria Ejecutiva de la Presidencia Secretaria Ejecutiva de Junta Directiva Tcnico Parlamentrio II Secretaria de la Presidencia Secretaria Ejecutiva III Edecn de Protocolo Taqugrafa Parlamentaria I Auxiliar Financiero I Tcnico en Recursos Humanos Auxilar Administrativo Conserje II Conserje II Conserje I Trabajador de Mantenimiento Guardia Parlamentario Auxiliar de Reproducciones Pediatra Jardn Infantil Maestra Jardn Infantil Ujier SALARIO 52,158.81 41,650.00 41,249.01 40,172.33 34,530.83 30,786.25 30,437.87 30,428.74 29,757.66 28,85061 26,895.08 26,343.16 24,119.37 22,821.16 21,621.52 21,314.00 20,381.62 19,967.37 18,744.31 15,820.88 15,016.57 13,912.26 12,022.10 12,000.00 10,002.48 9,275.00
Fuente: Elaboracin propia, con base en datos publicados en www.congreso.gob.gt (consulta el 12/3/12)
47
Consideraciones finales
Las redes sociales de inclusin han fracturado el monopolio del capital tradicional en el Estado, pero por lo dicho no han contribuido al fortalecimiento institucional. Esas redes tienen una misin de supervivencia, influencia y transaccin de favores, contribuyendo a desnaturalizar el servicio pblico, que ya ha pasado por etapas de desinstitucionalizacin, privatizacin y crecimiento burocratizado. Los incentivos vinculados con la estatalidad, tienden a mercantilizar la poltica y a comerciar con el poder, que se cosifica y deja de tener un valor social de regulacin, para restringirse a la dominacin ejercida por redes particulares. La tendencia indica que la integracin de gabinete, del equipo de trabajo del Ejecutivo y de la seleccin de funcionarios de alto nivel, no garantiza el xito de las polticas de gobierno; la burocracia del nivel medio y el recurso humano operativo, son ingredientes indispensables para impulsar acciones estatales que beneficien a la sociedad, sin olvidar que la adecuada gobernabilidad entre poderes coadyuvan a concretar las condiciones de vida digna tan necesarias en la sociedad guatemalteca.
48
PODERES ESTADO
de
El dilema de la gobernabilidad entre
Dnde est el poder?:
Cristhians Castillo
a Constitucin de la Repblica, en su artculo 140, define que Guatemala es un Estado libre, independiente, y soberano Su sistema de gobierno es republicano, democrtico y representativo; de carcter presidencialista, caracterstica histrica de los sistemas de gobierno latinoamericanos, que han tendido a concentrar el poder en personalidades que han presidido el poder pblico y marcado el devenir poltico en el continente.
pregunta que orienta el presente artculo, es cmo lidiar con un sistema republicano, cuya columna vertebral es la divisin o separacin de poderes, que exige la coordinacin de las funciones pblicas para un desempeo eficiente del aparato burocrtico y, adems, debe funcionar dentro de la lgica de contrapesos para ejercer un control recproco que garantice que las acciones de los poderes de Estado, se enmarcan dentro del rgimen de legalidad vigente en el pas?
Esta tradicin se confronta con el modelo parlamentarista europeo, que se ha identificado como el ejemplo para lograr gobiernos representativos, con un ejercicio efectivo del poder. El xito o fracaso del Estado, se evala desde parmetros de bienestar, que refleja la efectividad en el cumplimiento de las funciones del aparato estatal en uno u otro sistema de Gobierno. Frente a esas dos formas de ordenar las relaciones sociales de dominacin, la
49
Los poderes del Presidente

El rgimen poltico democrtico guatemalteco, ha fortalecido en el imaginario poltico nacional la figura del Presidente, quien, por mandato constitucional desempea funciones no solo ejecutivas, sino adems tiene capacidades legislativas y de ltima decisin en algunas funciones judiciales, construyendo de esa cuenta, un sper poder que tradicionalmente ha sido manejado de manera discrecional, puesto que su legitimidad proviene del sufragio universal y secreto, lo que le da un mandato de representacin que no se compara con ningn otro funcionario electo.
por la Carta Magna; ejerce derecho de veto con respecto a las leyes emitidas por el Congreso y convoca al Organismo Legislativo a sesiones extraordinarias cuando los intereses de la Repblica lo demanden. Estas disposiciones constitucionales le otorgan al primer mandatario funciones cuasi-legislativas, cuyo lmite es su imposibilidad legal de disolver el parlamento; sin embargo le confiere una cuota de poder que puede alterar el equilibrio de poderes en la Repblica. El pacto social que abri la era democrtica, ha contribuido a una excesiva personalizacin del poder en nuestro Estado, que se traduce cada cuatro aos en una esperanza mesinica que levanta las expectativas del electorado en un todo poderoso individuo capaz de resolver de golpe las problemticas que afectan profundamente el lazo social y la convivencia pacfica. Se ha dejando de lado la evidencia de que el efectivo desempeo Estatal, pasa por el fortalecimiento institucional y la adecuada coordinacin entre los poderes pblicos. La sucesin de autoridades en el Ejecutivo, ha conllevado la dinmica de borrn y cuenta nueva, que ensaya en cada periodo polticas pblicas que no llegan a consolidarse como polticas de Estado, sino que se convierten en botines que representan fuentes de enriquecimiento para los que logran llegar al poder.
La fortaleza cuantitativa que representa triunfar en dos rondas electorales, ha llevado a concentrar en la figura del presidenciable capacidades de decisin, que desde el partido poltico en campaa contribuyen a personalizar el poder. Una vez electo, como jefe de Estado, el presidente tiene la potestad de nombrar su gabinete de gobierno y el equipo tcnico-poltico que administrar el Estado. Nuevamente la discrecionalidad le acompaa, en la medida que los electores pocas veces conocen de antemano los equipos de trabajo que integrarn el Ejecutivo, junto a los electos universalmente. Por otro lado la Constitucin confiere al presidente, capacidades de colegislador, que van desde la iniciativa de ley, el mandado de cumplir y hacer cumplir la Constitucin; sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes; dictar los decretos para los que estuviere facultado
50
El contrapeso del Congreso

Como contrapeso a esa tendencia de los buscadores de rentas, el mismo marco constitucional intenta fortalecer
de Estado, as como la incapacidad fsica o mental del primer mandatario para el ejercicio del cargo. No obstante que en la legislacin no se contempla la revocatoria del mandato presidencial, la capacidad del Congreso de interpelacin de Ministros, le da la puede concluir con la destitucin de funcionarios que integran el equipo del Gobierno Central. El juicio poltico que puede medir el desempeo de las carteras de Gobierno, se ha consolidado como una herramienta de freno a las dinmicas discrecionales en el uso del poder por parte del Ejecutivo; tambin se est utilizando como mecanismo para acorralar y negociar posiciones de poder con este ltimo. El riesgo latente es convertir la transparencia en una bandera que lejos cin poltica de la oposicin intra o inter partidaria. Principalmente la oposicin poltica tiende a capitalizar el uso de la interpedurante la sexta legislatura,1 la bancada del Partido Patriota presidi 8 de las 14 interpelaciones efectuadas a funcionarios del gobierno del ex presidente lvaro Colom, logrando con ello parquear dinmicas de Ministerios que representaban el taln del Aquiles del anterior gobierno. las funciones ministeriales, sino principalmente el desgaste poltico del partido que se supona sera la principal oposicin electoral.
cruzado mediante una pseudoparlamentarizacin, que pretende instituir un poder Legislativo, cuyas funciones son tan variadas que puede contribuir al equilibrio de poderes y frenar las tentaciones del abuso de poder desde el Ejecutivo. La naturaleza propia del Congreso de la Repblica conlleva principalmente la funcin legislativa, de representacin y negociacin poltica, as como la funcin constituyente derivada. Por otro lado, la Constitucin y presupuestario, as como potestades los ingresos y egresos del sistema en su conjunto y principalmente poderes para de los recursos del Estado, capacidades que pueden en su momento bloquear la funcionalidad de los ejecutores gubernamentales. La Carta Magna concede de manera abierta poderes que en el imaginario poltico, constituyen mecanismos equilibradores de poder; es simblico que este organismo de Estado, sea el que tome juramento de las autoridades que presiden los otros dos poderes de la Repblica y adems le de posesin de los cargos. Puede aceptar o no la renuncia del Presidente (no tiene capacidad revocatoria del mandato), declara si ha lugar o no la formacin de causa contra funcionarios
1. Datos de El Peridico, edicin del viernes 13 de abril del 2012, Rnquin de Interpelaciones.
51
Esto conllev que el entonces Ministro de Gobernacin, Salvador Gndara, se le interpelara durante 8 sesiones del Congreso, teniendo detenida la agenda legislativa por tres meses. Similar situacin se dio con el titular de la Cartera de Educacin Dennis Alonzo, en quien ocuparon 7 sesiones para interpelarlo, deteniendo la agenda por un mes. Estos son los casos paradigmticos sin embargo por lo menos 56 sesiones del Congreso durante la sexta legislatura, se utilizaron para la interpelacin de ministros. Esta tendencia, muestra que ms que inse convertido en una lucha de poderes trascendentales, con la tentacin implcita de priorizar estrategias electorales, antes que el adecuado cumplimiento de las funciones estatales. Durante la legislatura pasada, las interpelaciones se centraron en dinmicas propias de los programas de gobierno con tinte clientelar, as como desgaste de su poltica de seguridad y convenientemente en tiempos que permitieron evitar la aprobacin del presupuesto de ingresos y egresos, situacin que le oblig a negociar de
El Estado de derecho est siendo instrumentalizado para resolver mediante mecanismos judiciales o de procedimientos constitucionales aquellos procesos polticos que debieran ser resueltos mediante la construccin de consensos, el dilogo y la negociacin poltica.
Dnde est el poder?
Ante esa lucha de poderes la credibilidad de las autoridades pblicas tiende a sufrir un desgaste acelerado que pone en entredicho la legitimidad del sistema y conduce a la sociedad civil a encauzar sus demandas, no por medio de sus representantes, sino por vas alternativas de negociacin y de presin que han llevado a sobre utilizar medidas de hecho, que nicamente agudizan las crisis de gobernabilidad. La inoperatividad del Ejecutivo y la paralizacin del Legislativo se estn convirtiendo en la constante, reduciendo la efectividad del sistema democrtico representativo y viabilizando el surgimiento de actores, sociales, del crimen organizado e internacionales que sobre determinan la dinmica poltico nacional. do a partir de este pulso de poderes, se ha hecho difuso determinar quien tiene la capacidad de decisin y quien manda en el pas. Es atrevido posicionar el epicentro de las decisiones de Estado en Casa Presidencial o en el Legislativo, o en otros sectores que sin presidir la institucionalidirectrices de Gobierno que permiten cobrar las facturas polticas.
El dilema que plantea la perversin del mandato constitucional, somete a valoracin el impacto real que tiene en el ejercicio de poder, la ingobernabilidad que genera la confrontacin entre Ejecutivo y Legislativo, que se disputan ante la opinin pblica el liderazgo de las acciones que puedan contribuir a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
52
Los regmenes en transicin han ido configurando las formas de gobierno con base a las circunstancias histricas y sociocontextuales de cada momento del proceso de democratizacin, consolidando la incertidumbre por encima de la institucionalidad, debido a que el principal motor de la actividad pblica, se ha desplazado del bien comn hacia la consecucin de intereses privados desde el amparo del sector pblico. A menor ideologa y planteamientos programticos, mayor nmero de transacciones de acumulacin para capitales y actores emergentes.
ginario de fuerza, y al presidente lvaro Colom, ejemplo del difuminar del poder Ejecutivo. Dentro de ambos extremos encontramos matices en los gobiernos de Alfonso Portillo y Oscar Berger, teniendo en cuenta que el ejercicio de la administracin pbica conlleva el socavamiento de la disciplina partidaria y el consecuente fraccionamiento de las estructuras de poder que empujan a un candidato al Gobierno. En este espectro se posiciona el presidente Otto Prez, quien es un actor del caduco modelo de Estado contrainsurgente, que debe gobernar en una correlacin de fuerzas definidas por el modelo democrtico. Estos tipos de presidencialismo deben gobernar conjuntamente con tres tendencias de articulacin de poder en el Legislativo. La ms cmoda y deseable para el control absoluto del Estado es la aplanadora, que viabiliza la correlacin directa entre ambos poderes de Estado permitiendo el impulso de un proyecto poltico unificado; modelo propio de la tercera y cuarta legislatura en las predomin la aplanadora amarilla (PAN) y azul (FRG), respectivamente. El segundo tipo de correlacin lo representa la fragmentacin controlada, en el que se rompe la lgica de la aplanadora, mediante un voto cruzado que castiga el poder absoluto del Presidente y delega de manera diversa la representacin territorial. Aqu encontramos un nmero elevado de bloques legislativos que no representan unificadamente a los actores polticos tradicionales, sin embargo integran bloques de clase que logran acuerdos respecto del modelo econmico y
Tipos de presidencialismo
Se pueden identificar dos tendencias marcadas en los ltimos cinco periodos presidenciales en los que se identifican dos tipos de presidencialismo, con tres tipos de correlaciones de fuerza entre organismos de Estado.
La caracterizacin va de un Presidente fuerte, cuyas capacidades de conduccin le permiten tener un gabinete estable que oriente lneas definidas que consolidan el inters de Gobierno, operativizado mediante polticas pblicas definidas; hasta un Presidente dbil, con fragmentacin de poder dentro de su gabinete, como expresin de la dispersin de poder partidario, que volatiliza su equipo de trabajo, relativiza el proyecto poltico y debilita el ejercicio del poder para la bsqueda de renta y un proyecto electoral de continuidad. En estos extremos encontramos al presidente lvaro Arz, que responde al ima-
53
viabilizan la utilizacin del Estado para beneficiar intereses privados vinculados con los negocios y alianzas pblico-privadas. Este fue el escenario de la quinta legislatura, que sirvi de transicin para la degeneracin hacia el tercer tipo de correlacin de fuerzas, que es el ms perverso y el menos gobernable en trminos de equilibrio de poderes. La correlacin de fuerzas oportunistas, el tercer tipo, presente en la sexta y lo que va de la sptima legislatura ha sido marcada por una elevada fragmentacin del Legislativo, que se integra por ms de doce bloques, los cuales representan una variopinta gama de actores de poder: desde los tradicionales, hasta los emergentes (lcitos e ilcitos) que buscan el control o inmovilidad de la estatalidad para beneficio privado. En este escenario la negociacin se pervierte, convirtindose en un modelo transaccional que eleva los costos del consenso y la produccin legislativa, lo que redunda en el control de las decisiones no solo parlamentarias sino de la agenda poltica del Gobierno Central, e incluso llega a politizar el desempeo del poder Judicial.
Dentro de esos modelos, hay matices en lo interno de la correlacin de fuerzas del partido oficial, y en la dinmica poltica del Legislativo. Frente a tal evolucin del sistema republicano, el actual Gobierno est enfrentando una batalla de poder particular, no vista en los cuatro periodos anteriores, en el que la gobernabilidad debe construirse entre un Presidente fuerte y una oposicin y fuerza legislativa bisagra, que se fortalecen coyunturalmente para frenar el ritmo de la plataforma oficial y del ejecutivo.
En el periodo transcurrido del actual Gobierno se pueden identificar dos momentos en esta trama poltica. En el momento inicial, el Gobierno iba con la pretensin de consolidar una aplanadora que no fue producto de las urnas, sino pretenda ser resultado del acopio de transfuguismo y cesin de prebendas. As, lograron alinear al Legislativo y promover un cuerpo jurdico que sirviera de autopista para el impulso de los intereses del Gobierno. Sin embargo el costo de pasar por encima de la oposicin con una maquinaria aplastante y sumada la indefinicin y priorizacin de la bsqueda de rentas de los legisladores trnsfugas, rompieron las alianzas de la aplanadora y fragmentaron las posiciones, vindose fortalecida la pequea oposicin encabezada por el partido LIDER y la articulacin de los clientes que pueden negociar temas especficos para prestarse como banquito y alcanzar la mayora simple o calificada segn sea el caso. El escenario futurible se opaca cuando se intenta proyectar el comportamiento de la disciplina partidaria del bloque oficial y el desgaste que produce la incapacidad de logar acuerdos para reactivar la operatividad interna y beneficiar algunos programas de Gobierno. Mientras tanto la oposicin somete la agenda legislativa, mediante el derecho constitucional que le asiste de fiscalizar las acciones de los funcionarios, con lo que detiene la dinmica del oficialismo e impulsa una estrategia similar de desgaste a la aplicada al Gobierno anterior por el PP. El escenario se tornar crtico al momento de necesitar financiar con endeudamiento el erosionado presupuesto de 60
54
millardos. Asmismo la negociacin en torno al Presupuesto 2013 ser el punto de quiebre en el que prevalecer la negociacin subterrnea, para lograr consenso en un ao que se proyecta ser de pocos resultados legislativos.
da imagen pblica, sino justipreciar la corresponsabilidad en la ineficiencia. Es momento de puntualizar en un elemento que pervierte el modelo democrtico, vinculado con el principio de alterabilidad en el poder. Sumado a la superposicin de funciones en el marco constitucional, el Legislativo se ha ido robusteciendo en la acumulacin de poder y, quiz por eso, extralimitando. Se ha creado una cierta clase poltica especializada, que no enfrenta limitantes en su reeleccin (tabla 1), haciendo de las curules parlamentarias trincheras desde donde se explota la experiencia como capital personal y negociaciones espurias. Tenemos, por otro lado, la prohibicin constitucional de reeleccin presidencial, y esta situacin contribuye a debilitar la gobernabilidad, debido a que se tiende a usar la estabilidad parlamentaria como plataforma de francotiradores.
Responsabilidad compartida
Dnde est el poder? Es la pregunta que se debe plantear la ciudadana para exigir el cumplimiento de las funciones de Estado e interpelar a los representantes designados para promover acciones pblicas. Para evaluar la efectividad de las autoridades, ya no basta con responsabilizar al Presidente de lo bueno o lo malo que logre en su Gobierno, ahora es necesario fijar la puntera en la fiscalizacin ciudadana del Legislativo, no conformndose con emitir juicios despectivos de su desgasta-
Tabla 1: Diputados de la Sptima Legislatura con ms de tres reelecciones DIPUTADO Aristides Crespo Villegas Baudilio Elinohet Hichos Lopez Csar Leonel Soto Arango Haroldo Quiej Chen Jose Alfredo Cojti Luis Fernando Perez Martinez Mario Israel Rivera Cabrera Mario Tarecena Nineth Varenca Montenegro Cottom Oliverio Garcia Rodas Oswaldo Ivan Arevalo Carlos Santiago Najera Sagastume 1985 1990 PAN DC DC FRG 1994 FRG UCN FRG FRG DC FDNG UCN 1999 FRG FRG FRG FRG PAN FRG FRG ANN FRG FRG 2003 FRG FRG UCN 2007 FRG UCN 2011
UCN UCN
PAN UCN
FRG UCN UCN PATRIOTA PAN PATRIOTA PATRIOTA FRG FRG FRG FRG FRG FRG UNE PAN UNE EG ANN EG GANA PATRIOTA PATRIOTA FRG FRG FRG FRG UNE UNE
Fuente: Elaboracin del rea Sociopoltica del IPNUSAC, en base a las memorias electorales del TSE.
55
A los funcionarios autocrticos, los trabajadores permanentes del Estado, estn acostumbrados a aguantarlos en una primera etapa, a desgastarlos en un segundo momento y a ignorarlos al final de su periodo, pues lo finito del mandato de representacin contiene la vulnerabilidad de la autoridad pblica. Cuando esta tendencia la trasladamos hacia la correlacin de fuerzas entre poderes de Estado, identificamos que los ejecutivos son vulnerables a estrategias parlamentarias que pueden encapsular la autoridad y capacidad de maniobra, hasta provocar el inmovilismo y la inoperatividad del aparato burocrtico, que por su naturaleza es lento y poco productivo.
La forma de eleccin tambin contribuye a difuminar la presencia de actores transversales en el Congreso, en la medida que las listas cerradas permite el uso de productos polticos mediticos, que se posicionan durante los perodo de campaa; es as como encontramos que los listados son encabezados por los perfiles de moda, pero van acompaados de actores que garantizan la cooptacin de espacios internos de decisin que al final se convierten en operadores polticos y facilitan la penetracin en el Congreso por grupos fcticos. El transfuguismo excesivo es otro mecanismo que evidencia que el fin ltimo de los diputados no es necesariamente la representacin y la intermediacin de sus electores, sino la forma de mantenerse vigentes en la dinmica poltica.
56
Consideraciones finales
La aproximacin hecha al pulso de poder que se est dando en el sistema poltico, puede anticipar que el sacrificar recurrentemente la sana gobernabilidad entre Ejecutivo y Legislativo, puede derivar en un recalentamiento del sistema democrtico, tanto por el lado de la confrontacin de organismos de Estado, como por el lado de la insatisfaccin de la sociedad que no recibe incentivos que satisfagan las necesidades que dieron origen al pacto social y aceitan la funcionalidad del modelo electoral. La dinmica pendular se mueve entre la anhelada estabilidad poltica y el posicionamiento confrontacional que est llevando al actual Gobierno a cumplir su ofrecimiento de Mano Dura, lo que puede redundar en un retroceso de la incipiente democracia representativa. Lo que nos lleva a evaluar la viabilidad y pertinencia de la discusin planteada por el actual Presidente, de promover una Asamblea Nacional Constituyente que corrija las interpretaciones distorsionadas de la Carta Magna y la actualice, para contribuir a la consolidacin democrtica y hacer eficiente el aparato estatal en su
conjunto. Sin embargo, la correlacin de fuerzas entre actores tradicionales, actores emergentes (lcitos e ilcitos) y representantes de la sociedad civil que aspiran a ser actores polticos, est provocando una dinmica de reacomodo ante la cual los sectores empobrecidos y vulnerables de nuestra sociedad, debern continuar esperando que el Estado atienda las graves condiciones en las que subsisten. Las posibilidades de negociacin y consenso se empantanan tempranamente y la credibilidad y el apoyo social al actual Presidente no duran todo el tiempo que la clase poltica quiera pasar peleando sus intereses. Es fundamental determinar los puntos de encuentro en los cuales se puede beneficiar a la poblacin y obtener los rditos que incentivan la participacin de nuestros representantes polticos. Lejos estamos de un servicio pblico comprometido y transparente que tenga como objetivo primordial el Bien Comn. Mientras tanto hay que impulsar acciones para fiscalizar a los fiscalizadores y comprometerse con la evaluacin cruzada de los poderes del Estado.
57
Edgar Gutirrez
s conocido que el tema indgena fue el de menor avance en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz. No es extrao porque ese captulo de los Acuerdos de Paz es el ms importante y el de mayor potencialidad transformadora para el Estado y la sociedad guatemaltecas. De hecho, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas (AIDPI) constituye el fundamento de una profunda reforma del Estado y de una amplia renovacin de la sociedad guatemalteca.
Los avances en este captulo de los Acuerdos de Paz han sido escasos y desiguales, pero han abarcado distintos temas. Hay logros fundacionales en materia de reafirmacin de identidad, lucha contra la discriminacin en el aspecto legal, defensa del patrimonio cultural, reconocimiento de la religiosidad indgena y adhesin del Estado guatemalteco a los instrumentos internacionales de defensa de los derechos indgenas. Pero tambin es cierto que los logros han sido escasos o nulos en materia de consagracin constitucional de la plutietnicidad y multiculturalidad del pas; en la entrega de tierra, agua y recursos naturales a las poblaciones indgenas; en materia de pluralidad jurdica, en el desarrollo del multilingsmo y en el necesario encuentro entre la demanda indgena y el procesamiento que de ella hace el sistema poltico guatemalteco.
58
ACUERDO?
Qu fue del
Indgena
Pluralidad jurdica
La pluralidad jurdica forma parte de la agenda de la universalidad y los particularismos en materia de derechos humanos, que es uno de los temas ms complejos de nuestro tiempo. Si en nombre de la universalidad se desconoce la diferencia, en la prctica se renuncia a la universalidad. Igualmente, si en nombre de los particularismos se desconoce toda universalidad, lo que tendramos es un mosaico de culturas auto-referidas, y el particularismo dejara de existir, pues, como sabemos, ste implica especificidad respecto de otras culturas. En Guatemala, el punto de partida de la pluralidad jurdica es el reconocimiento de que este es un Estado con cuatro pueblos ladino, maya, garfuna y xinca- y varias culturas. En la prctica, el pluralismo jurdico existe en casi todas partes. En Occidente hay una tradicin jurdica de origen romnica y otra anglosajona, y cada pas europeo tiene especificidades en el desarrollo de su sistema legal. En los pases de tradicin religiosa islmica el derecho musulmn existe, sea como derecho hegemnico o como derecho subordinado, pero oficialmente reconocido. Es un principio jurdico generalmente aceptado que la ley debe ser la costumbre convertida en norma jurdica. Slo cuando ley y costumbre se fusionan plenamente el Estado de Derecho opera adecuadamente. En ese sentido normas legales que no respondan a la cosmovisin de pueblos diferentes pueden ser percibidas como imposicin de tradiciones distintas y no como aplicacin de una ley universalmente aceptada. En relacin con el principio de igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, es un hecho que a lo largo del siglo XX se desarroll el derecho social, como derecho desigual para desiguales. Y, en nuestros tiempos, las llamadas acciones de afirmacin positiva implican en esencia la aplicacin de normas distintas a grupos humanos diferentes.
59
En Guatemala la Corte de Constitucionalidad hizo una siguientes trminos:
Esta Corte, en fallos anteriores, en ocasin de analizar planteamientos simila res, ha estimado que la garanta de igualdad enunciada en el artculo 4 cons titucional se traduce en que las personas que se encuentran en determinada situacin jurdica, tengan posibilidad y capacidad de ser titulares cualitativa mente de los mismos derechos y contraer las mismas obligaciones. Es evidente, to jurdico dismil a situaciones de hecho idnticas; de ah que la garanta de igualdad no se opone a que el legislador contemple la necesidad o conveniencia
de valores que la Constitucin consagra.
Esa posicin de la Corte de Constitucionalidad abre una puerta para avanzar hacia la pluralidad jurdica en Guatemala, y puede permitir gradualmente el reconocimiento del sistema de justicia indgena y, de inmediato, el desarrollo de mecanismos de coordinacin y cooperacin aceptado y el sistema de justicia maya. La Defensora Maya, en sus documenmaya como el conjunto de elementos en la cosmovisin maya, que permite la construccin de la unidad, el equilibrio y la armona en las relaciones humanas y en las relaciones de las personas con la madre naturaleza.
Igualmente, esos documentos difunden lo que son los elementos y los principios de la justicia maya, resaltando entre los y su carcter preventivo. En cuanto a los principios, esos documentos resaltan particularmente los siguientes: Dualidad y complementariedad, respeto, consenso, participacin, aporte o contribucin. cia maya y la creacin de mecanismos de coordinacin entre ste y el actual sistema de justicia guatemalteco, est respaldado por convenciones internacionales a las que Guatemala se ha adherido, como la Declaracin Universal de Derecho de los Pueblos Indgenas de la ONU, el Convenio 169 de la OIT y la Declaracin Americana de Derechos Humanos de la OEA.
60
El reconocimiento del carcter multilinge que debe tener la aplicacin de la justicia es un paso, aunque pequeo, no despreciable en el camino hacia la pluralidad jurdica. Lamentablemente, la escasez de intrpretes entorpece la aplicacin correcta de esa norma. Hay tambin en otros lugares experiencias importantes en el as llamado peritaje cultural que pueden ser incorporados en esta fase en Guatemala. Ahora, en el tema de la pluralidad jurdica no se podr avanzar, sino se hace de manera conjunta con los temas del multilingismo, la reforma del marco Constitucional y el encuentro entre la demanda tnica y el sistema poltico.
En materia educativa se considera que Guatemala tiene una rica experiencia pedaggica en casi todos los idiomas indgenas, por lo cual la oficializacin de slo algunos de ellos podra acompaarse de la instauracin de un sistema educativo multilinge en la educacin bsica.
Etnicidad y poltica democrtica
Multilingismo
En poltica democrtica lo que no es viable no existe. Pero la pregunta que surge es si slo es posible una arquitectura institucional para la democracia y un mapa para la poltica. Distintas culturas han tenido histricamente formas diferentes de procesar el tema del poder, y por ello es ingenuamente antidemocrtica la aspiracin de imponer un slo modelo de democracia al mundo entero. Las ideas clave de la democracia como gobierno de hombres y mujeres libres, iguales ante la ley, que estructuran el poder pacficamente por decisin de mayoras, que lo ejercen respetando a las minoras, est presente, de distintas maneras en muchas culturas y constituye un fondo comn de adhesin al ideal democrtico. Pero las formas de representacin, los diseos institucionales y los mecanismos de procedimiento, pueden variar fuertemente. Armonizar las culturas occidental y maya en estructurar y hacer funcionar el poder poltico, es el desafo principal que permanece tras los Acuerdos de Paz. No se trata nicamente que el sistema poltico partidista y la institucionalidad del Estado se abran al tema indgena, sino que la agenda indgena incluya tambin la incorporacin de sus diferentes culturas en la estructura y funcionamiento del poder y la institucionalidad del Estado guatemalteco.
Los Acuerdos de Paz establecieron la responsabilidad del Estado guatemalteco de oficializar todas las lenguas indgenas, que en Guatemala ascienden a 23, como fundamento del avance en materia de derechos culturales. Eso supone la creacin de un Estado que funcione con 23 idiomas, en todos los mbitos de su quehacer: econmico, jurdico, poltico, educativo y cultural, lo que resulta poco viable en trminos prcticos. Ni siquiera se alcanz la difusin de los Acuerdos de Paz en todos los idiomas indgenas. Hay un naciente consenso sobre que el objetivo de la plena oficializacin de todos los idiomas indgenas debe ser sustituido por la gradual oficializacin de algunos de ellos, los que corresponden a los pueblos que constituyen plenas nacionalidades indgenas o mayas.
61
La ciudadana multicultural no es un dato que se construye slo desde arriba, en base a normas constitucionales y legales. Es un proceso que discurre en el Estado y en la sociedad y requiere la participacin de todos los sectores etno-sociales en la vida poltica democrtica. En democracia cualquier identidad tnica, cultural o de gnero, por muy fuerte que sea, requiere, para preservar su existencia y alcanzar sus objetivos, trascender al mbito pblico. Lo pblico no es en s mismo la identidad particular, pero s un medio privilegiado y eficaz de configuracin y autoafirmacin de identidades colectivas. Con el agregado de que el papel protagnico del espacio pblico en la autoafirmacin de identidades colectivas tiene como correlato la propia vigorizacin del mbito pblico, gracias al fortalecimiento del tejido social producido por esa autoafirmacin. Trascender de lo privado al mbito pblico requiere en nuestra poca de presencia en los mass media, que son instrumentos privilegiados de constitucin y desvaloracin de lo pblico. Y alcanzar esa presencia, para una identidad tnico-social, supone ser parte del elenco de movimientos sociales y sujetos polticos. La mayora de las ideologas polticas sostiene que slo en el escenario de la accin poltica es posible darle alcance general a una abigarrada gama de reivindicaciones particulares. Hay tambin un enfoque distinto, que sostiene que en cada tipo de sociedad hay un conflicto central. Pero los dos enfoques pueden complementarse: siempre hay un conflicto de poca a nivel mundial y nacional, y vinculado a l hay varios conflictos centrales para cada tipo de sociedad. Para el caso de Guatemala el conflicto de poca parece configurarse alrededor de la refundacin de un Estado Nacin que armonice la unidad y la diversidad en democracia
y en paz, y trascienda hacia el Estado-regin. Superada la poca de la hegemona de la ideologa de la integracin nacional, surgen vigorosos movimientos tnicos, que seran capaces de superar viejos localismos y plantear una identidad ms amplia, que no se opone al Estado Nacin, sino que se complementa con el Estado regin en Centroamrica. La regionalizacin de la demanda indgena no debe suponer el abandono del tema central para construir poder tnico viable en Guatemala, que es profundizar la regionalizacin del poder indgena y avanzar en la solucin de las agendas locales. El tema supone la vigorizacin de la estructura identificada como pueblos indgenas, en su condicin de movimiento social y su eventual vinculacin con los actores principales del sistema poltico, transitando mltiples y diversos caminos. Entre esos caminos est la constitucin de los nexos de los pueblos indgenas con amplios sectores de mestizos pobres y medios, con quienes comparten una agenda comn de necesaria reactivacin de la economa nacional bajo criterios de equidad y justicia social, y el propsito de impulsar el desarrollo con identidad. La agenda indgena puede estar presente en la escena poltica a travs de los partidos existentes, del movimiento social que participa en la accin poltica, y tambin mediante la construccin de un sujeto poltico propio, como partido o movimiento poltico indgena. Esas opciones no son excluyentes. Lo importante es la necesidad de que el tema tnico tenga visibilidad en el escenario poltico para seguir impulsando el desarrollo del aparentemente abandonado AIDPI, como posibilidad de construccin de un crculo virtuoso entre re-edificacin y funcionamiento del poder, profundizacin de la democracia y construccin de la paz.
62
Defensores del Pueblo:

y
PROBLEMAS DESAFOS
Jorge Mario Garca-Laguardia
xiste el modelo histrico del Ombudsman nor-europeo, que tiene funciones especficas de control de legalidad de la administracin, pero sin mencin especfica a la proteccin de los derechos humanos.
En el trnsito de la institucin a los pases del sur de Europa y principalmente a la regin de Amrica Latina, se produjo el nacimiento de un nuevo modelo, vinculado a los desarrollos constitucionales de las transiciones democrticas y el fin de los regmenes autoritarios. Y se le agregan dos elementos fundamentales a la figura clsica. Por un lado, se le otorgan funciones explcitas y prioritarias en la defensa de los derechos humanos, sin dejar de tener las competencias globales de control no jurisdiccional de los actos de la administracin pblica; y por otra parte, se le otorga competencia para transferir los expedientes al Ministerio Pblico, para que pueda iniciar cuando procede, o enriquecer en su caso, los procesos judiciales cuando existen hechos delictuosos que ameritan persecucin penal. Victoria de Avils, ex Procuradora para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, afirma que a esta figura as concebida se le puede llamar el aporte centroamericano al Ombudsman de los derechos humanos, ya que fue en esta regin en la que por primera vez se adopta la institucin en Amrica Latina. El Ombudsman de Centroamrica Emerge como una institucin del Estado que defiende los derechos humanos de la sociedad civil frente a los actos arbitrarios o ilegales del propio Estado. Se trata inclusive de un desarrollo del derecho constitucional centroamericano que incorpora al sistema de garantas de la legalidad democrtica una instancia no jurisdiccional que complementa el principio de la divisin de poderes (Estamos al servicio de la sociedad civil, IDEELE, No. 87, junio de 1996, p. 7).
63
Pero adems, debemos agregar como elemento nuevo de la figura latinoamericana, la funcin de promocin y educacin. Y esto no es imaginable en los Ombudsman europeos, ni siquiera en el espaol, que se asemeja en alguna medida y que fue el modelo que tomamos los que intervenimos en la nueva ingeniera constitucional de la transicin. Su caracterstica esencial sigue siendo la de ser un protector de los derechos de la sociedad civil frente a las actuaciones de los rganos del Estado, y en el cumplimiento de esta funcin no realiza una actividad neutral o de arbitraje entre los habitantes y el Estado, sino por el contrario, debe comprometerse con la defensa de aquellos y garantizar el ejercicio de sus derechos. Lo que por supuesto no excluye que cumpla funciones de intermediacin, de buenos oficios, de intermediario para solucionar problemas en beneficio colectivo. Por eso se convierte en una figura pacificadora. Se ha configurado una funcin implcita, que no est establecida expresamente en la Constitucin ni en la ley y es la funcin de mediacin en conflictos. La oficina del Defensor del Pueblo se convierte por la dinmica social en una oficina de dilogo; dilogo entre la propia oficina del Defensor y las instituciones del Estado; entre los habitantes y las autoridades; y en algunos casos entre grupos de habitantes en conflicto, por ejemplo, entre propietarios y campesinos sin tierra, grupos religiosos en disputa y empresarios y comunidades. Debe claramente sealarse que el papel
del Ombudsman es de crtico y fiscal constructivo de la actividad administrativa del Estado, y que su papel no es el de contradictor efectista del Gobierno, lo que corresponde a la oposicin poltica representada por los partidos polticos dentro y fuera del parlamento. Ms bien su papel es el de realizar un control no jurisdiccional, una crtica constructiva para mejorar el funcionamiento de la administracin, no para debilitarla y menos para destruirla. Esto se orienta a lograr que: se atiendan reclamos de los habitantes; se modifiquen prcticas o conductas administrativas deficientes y tradicionales, y sirva de medio para que participe la sociedad en su conjunto como agente de control social. Porque una de sus funciones bsicas implcitas es la de promover una cultura de la participacin. Es una funcin que subyace en todas sus competencias y acciones. Promover una cultura de participacin de la sociedad, para que los habitantes reclamen sus derechos y denuncien violaciones. En el fondo, al realizar esta funcin se est promoviendo una cultura de paz, una democracia participativa. El Ombudsman de Puerto Rico ha acuado una frase con la que convoca a los habitantes a la participacin: No se queje si no se queja. Debe insistirse en un aspecto esencial de la institucin. Su trabajo debe desarrollarse profesionalmente y con eficacia, pero cuidadosamente dentro del marco de sus competencias. Teniendo siempre presente que es una institucin que es parte del Estado, pero que es totalmente independiente del Gobierno, y que se
64
vincula por las competencias que se le asignan con la sociedad en general y especialmente con la parte de la sociedad ms desprotegida. Hace falta una explicacin reiterada y extensiva sobre la filosofa de la institucin, que los habitantes muchas veces no comprenden cabalmente, como una Magistratura de Conciencia, de Persuasin y de Influencia, cuyas resoluciones, como ha establecido la Corte de Constitucionalidad, solo tienen la autoridad que les otorga el prestigio de su emisor y la sabidura y moderacin e sus decisiones. La figura del Ombudsman, del Defensor del Pueblo, tiene una legitimidad esencial en el sistema democrtico y juega un papel especial en los procesos de transicin de regmenes autoritarios a regmenes democrticos, como el que dificultosamente se recorre en los ltimos aos en la regin. Como el Defensor del Pueblo debe resolver sobre situaciones concretas, sobre hechos reales, a menudo conflictivos y en realidad siempre conflictivos, sus competencias son altamente participativas. Lo coloca en continuo contacto con los problemas reales de la sociedad, sus aspiraciones, sus necesidades y sus conflictos. Su capacidad de influencia es de la mayor trascendencia. Y su actividad debe desarrollarse con la mxima firmeza, pero tambin con la mxima prudencia, que ya desde Platn implicaba sabidura y fortaleza. Su legitimidad democrtica es evidente al tener la funcin de ejercer el control de la actividad de los organismos del Estado, dentro de los parmetros que la Constitucin fija en defensa del catlogo de derechos
establecidos en la misma, en busca de la realizacin del ideal de justicia que su techo ideolgico formula. Y su funcin debe ejercerse sin arrogarse competencias que corresponden a otros rganos; sin exagerar su papel de protagonista natural en el marco descrito, y con profundo respeto para ellos. No es un juez tampoco es un rgano legislativo, ni una autoridad administrativa. El deficiente funcionamiento de las administraciones pblicas de la regin y de los sistemas judiciales, hace despertar justificadamente, expectativas en el ciudadano comn sobre sus competencias. Su indefensin ante las otras instituciones, lo hace dirigirse al Ombudsman en busca de proteccin y resolucin de sus demandas y compromisos. Pero el Defensor del Pueblo, es slo un rgano de control, un luchador en defensa de los habitantes y su objetivo prioritario es colaborar en la construccin de una sociedad ms libre y ms justa en su propia nacin y, por reflejo, en la comunidad de naciones. Y en ese esfuerzo todos los actores sociales y polticos tienen su papel, y como lo apunt Joaqun Ruiz Jimnez, el primer Defensor del pueblo de la Espaa democrtica: la articulacin normativa de los pasos hacia ese horizonte, corresponde en cada Estado democrtico a los partidos polticos representados en los Parlamentos, y el avance en esta direccin est condicionado al ritmo de los cambios sociales y de los factores econmicos e incluso culturales que unas veces dificultan y otras posibilitan a las
65
reformas legales necesarias para que ese impulso trascendente a los textos jurdicos sea fiel al espritu de cada Constitucin y de los pactos internacionales. En la reciente normativa constitucional y legar de las transiciones, se ha recogido un aceptable catlogo de derechos y garantas, que como lo ha aceptado las Naciones Unidas, tiene una interconexin e interdependencia, ya que la real existencia y vigencia de cada uno, requiere del reconocimiento de los dems. Y solo pueden existir efectivamente cuando tenga vigencia real un Estado de derecho, limitados en ejercicio por los derechos de los dems y las exigencias de la convivencia social, de acuerdo con pautas que resulten de la ley dictada en funcin del inters general, sin discriminacin de ninguna especie. Aunque los derechos civiles han sido histricamente los ms vulnerados, las denuncias de violacin de las otras categoras aumentan significativamente; aumento determinado por la crisis econmica y social que vivimos y la legitimidad, cada vez mayor, de las instituciones de proteccin de los derechos humanos, a donde se puede acudir en peticin de proteccin. Creemos pertinente recordar las afirmacin de Hctor Gross Espiell, Experto Relator de las Naciones Unidas para Guatemala, quien afirm lcidamente
que no basta que el Gobierno no viole directamente los derechos humanos; debe impedir que se violen; debe ejercer todo el poder constitucional de que dispone para impedir dichas violaciones y tener la actitud necesaria para garantizar, en los hechos, la paz y la seguridad. Y esto es lo que no se ha logrado. A esta carencia fundamental se suma la existencia de cambios importantes en las condiciones materiales negativas en el campo econmico y social y la subsistencia de una sociedad fundada en una cultura de la violencia, incompatible con el equilibrio armnico de los derechos humanos, y pese a los limitados esfuerzos del Gobierno democrtico condicionado e impotente, la situacin de los derechos humanos, ms all de la normativa jurdica, no ha logrado progresos sustanciales. La carencia grave en el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, genera situaciones propias para la violacin de los derechos civiles y polticos. La situacin est determinada por las convulsiones sociales, producida por el subdesarrollo que mantiene el pas en una estructura socioeconmica injusta. Dicha estructura refleja grandes desigualdades y contina estando determinada por la herencia del pasado, agravada en parte por los desequilibrios causados por el proceso de modernizacin en que se va entrando.
66
III
E
Polticas pblicas
del
ECONOMA
ESTADO ECONOMA
Pensando en un nuevo rol
en la
abismo, del cual fue rescatada por los grandes programas estatales anti-cclicos. Y frente a los escombros neoliberales, el Estado maltrecho trata de sobrevivir con colosales deudas pblicas y altsimas tasas de desempleo en el caso de los pases desarrollados; mientras el rumbo mundial de la economa qued sin paradigmas, pues el ideario que le sirvi de soporte durante los ltimos 30 aos, entr en profunda crisis, en tanto que el reciclaje de las ideas en quiebra no sealan la ruta de salida.
Carlos Anibal Martnez C.
n los ltimos 30 aos en Amrica Latina tuvo lugar la estructuracin de un Estado a la luz del otrora pujante ideario neoliberal. El dato carecera de importancia, si no fuera porque fue ese Estado el que se subordin al poder del mercado, y el que hoy trata de ordenar una dinmica de la sociedad y la economa que lo sobrepasan.
Pero la gran recesin mundial de 2008-2009 corrobor al menos tres principios que invalidaron la pretendida supremaca universal del modelo econmico afincado en la absoluta libertad del mercado: el mercado no puede regularse a s mismo, esa es una ilusin; a ste le son inherentes fallos que slo pueden ser corregidos por el Estado; y al Estado le corresponde un papel importante dentro de la economa. La libertad de mercado a ultranza llev a la economa mundial al borde del
67
En 2003, Robert Lucas, cuya tesis de las expectativas racionales es soporte del modelo de metas de inflacin de los bancos centrales (las ideas originales fueron planteadas por John Muth en Rational Expectations and the Theory of Price Movements), plante en la reunin anual de la American Economic Association que la macroeconoma en su sentido original ha triunfado: su problema central de prevencin de la depresin ha sido resuelto para todos los propsitos prcticos y en efecto ha sido resuelto para muchas dcadas.1 Irnicamente, la crisis de 2008-2009 le ratific que el capitalismo evoluciona en ciclos (como ya lo haban probado grandes economistas como Marx, Keynes y Schumpeter) y puso en cuestionamiento sus tesis y las de otros economistas cuyas ideas dieron respaldo al modelo neoliberal. Y si bien los principales idelogos del modelo, que tienen su headquarters en la Universidad de Chicago, el FMI y el Banco Mundial, no expresaron su arrepentimiento, s reconocieron las fallas de sus prcticas y sus ideas.2
Bill Gross y Mohamed El-Erian,3 en varios ensayos sobre la nueva normalidad publicados en
mayo y junio de 2009, afirmaban lo siguiente: durante el perodo 1982-2007 la trayectoria de crecimiento estuvo impulsada por tres factores: la globalizacin, la desregulacin y el apalancamiento; despus de la recesin se producir un cambio radical: ocurrir la desglobalizacin, la re-regulacin y el desapalancamiento; los gobiernos jugarn un papel cada vez ms influyente como actores econmicos, tanto como promotores del crecimiento mediante el gasto y la inversin pblica, como reguladores de los mercados y los agentes econmicos. Por otra parte, Stanley Engerman y Kenneth Sokoloff, de las universidades de Harvard y California, respectivamente, en su reciente libro Economic Development in the Americas since 1500 afirman que las diferencias en las tasas de crecimiento econmico y sus resultados sociales entre Estados Unidos y Canad, y Amrica Latina, estn relacionadas con la diferencia y calidad de las instituciones creadas en cada uno de los pases. En sntesis, las lecciones de la recesin mundial, investigaciones calificadas y diversos puntos de vista, convergen en el juicio de que el Estado debe jugar un nuevo rol en la economa, para lo cual habr que reconstruirlo, dotarlo de nuevos fundamentos polticos e ideolgicos y herramientas. La razn de la existencia digna del ser humano y el desarrollo, debe sustituir al desmedido inters individual en que se sustent el modelo neoliberal en quiebra.
1. Otro ejemplo de las dificultades de este estilo de gestin, es el trmite regional de las propuestas para combatir el narco. A pesar del fro con que fueron recibidas, el Gobierno introdujo una cumbre de presidentes en Antigua, el 24 de marzo, que result poco concurrida (solo los mandatarios de Panam y Costa Rica la atendieron) y de la cual no salieron acuerdos sustantivos. Al dar a conocer la propuesta, que hasta entonces apenas haba sido esbozada por el gobernante guatemalteco, result que no se trataba, propiamente dicha, de una estrategia de despenalizacin, sino de iniciativas ms amplias. El dficit de operacin diplomtica fue notable en el pobre resultado obtenido. 2. FMI Lecciones iniciales de la crisis febrero 2009. 3. Ambos son altos estrategas de Pacific Investment Managemente Company, PIMCO, una de las administradoras de fondos ms grandes del mundo
68
Los pases pequeos, especialmente aquellos que fueron ms disciplinados con el sepultado Consenso de Washington, ensancharon al mercado y le subordinaron al Estado. La ignominiosa pobreza, la inseguridad, la carencia de institucionalidad estatal y una economa anmica que sirve de mecanismo de diferenciacin social, son signos de un desempeo pasado, que fue pensado no en base a las necesidades de desarrollo domsticas, sino en funcin de la plena libertad del mercado. Y ahora, cuando los lastres agobian a la sociedad, y el Estado se muestra inoperante, los mismos polticos depredadores y economistas
que empujaron ese modelo, demandan mejores resultados y aconsejan reciclar las recetas. En Guatemala estn preparados y dispuestos los actores polticos, sociales y econmicos ms influyentes de la sociedad para producir los cambios necesarios y dar un nuevo rumbo al Estado, la economa y la sociedad? Hasta ahora, no hay ninguna evidencia de ello. Pero no hacerlo implica seguir precarizando la sociedad y renunciar al derecho de ser mejores. Quiz no son muchos los problemas que habr que superar, pero son cruciales.
Primero. Reconstruir el Estado significa darle los recursos que necesita. La estructura tributaria descansa en los impuestos indirectos pagados por los consumidores y en la aportacin de la clase media; las actividades empresariales pagan lo mnimo; y la recin aprobada Ley de Actualizacin Tributaria, slo es un mecanismo de recuperacin del deterioro tributario sufrido en los ltimos aos. Segn apreciaciones de funcionarios que han estado en el Ministerio de Finanzas, es difcil determinar de manera general cunto debieran pagar de ISR las empresas, pero respecto a aquellas que tienen una estructura formal de costos, se puede concluir que determinan su nivel de tributacin de la manera siguiente.
Estructura de determinacin del ISR Rgimen optativo, tasa de 31% CONCEPTO Ingresos brutos totales 100.0% Menos: Costo de ventas Sueldos y salarios Honorarios Arrendamientos Depreciaciones Intereses Otras deducciones Renta Imponible ISR efectivo, porcentaje de los ingresos totales: 5.9 x 31%: PORCENTAJE 100.0% 67.5% 5.6% 3.2% 1.4% 1.3% 1.1% 14.0% 5.9% 1.8%
Fuente. Elaborado con datos del MINFIN.
69
Seguramente, esta estructura de referencia se modificar imperceptiblemente con la actualizacin tributaria. Adems, en la estructura tributaria del Estado las exenciones tienen privilegiada importancia. Si bien no hay consenso sobre los clculos, segn la CEPAL las exenciones tributarias representan alrededor del 8% del PIB y de ellas se favorecen diversas entidades, empresas que operan en zonas francas, maquilas y otras actividades exentas, donde se albergan de manera fraudulenta incluso actividades industriales. Nadie rinde cuenta de los supuestos beneficios sociales de la exencin y ningn rgimen gubernamental ha tenido el inters de corregir esos sesgos impositivos. Un Estado eficaz, aunque sea pequeo, cuesta dinero, y eso habr que pagarlo de manera equilibrada. Si se trata de pagar impuestos y a la vez asegurar que los recursos se gasten de manera eficiente y transparente, eso es posible, pues solo se deber tener la voluntad poltica para hacerlo. Pero nadie puede negar que las redes de corrupcin que afectan al Estado, tambin tienen races en el sector privado y trascienden perodos gubernamentales. Las prcticas fiscales elusivas y depredadoras deben se abolidas. Segundo. Construir un Estado con instituciones eficaces requiere, entre otras condiciones, desarrollar una burocracia estable, con carrera de servicio civil sustentada en ley y reglamentaciones de desempeo y rendimiento efectivas. Eso demanda que los sucesivos gobiernos renuncien a las prcticas de cada cuatro aos, de desmontar, parcial o totalmente, el personal de las instituciones para sustituirlo por correligionarios polticos. Ese perverso clientelismo ha impedido desarrollar el servicio civil. Una evidencia comparativa de la precariedad del servicio civil guatemalteco lo proveen los estudios Diagnstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil: Resultados del Anlisis por Subsistemas de 2005 y el Informe Barmetro del Servicio Civil de 2009. stos contienen una evaluacin de los servicios civiles de los pases latinoamericanos, a partir de dos criterios metodolgicos: primero, se toma como parmetros de evaluacin ocho subsistemas (descritos en el cuadro de abajo); y segundo, se da una calificacin de entre 0 y 5 puntos, segn sea el nivel de desarrollo en que se encuentre cada subsistema. 0 corresponde a un casi inexistente desarrollo y 5 a un mximo desarrollo. Dems est decir que el servicio civil guatemalteco se desempea en un nivel menos que elemental.
70
Servicio civil de Guatemala Resusltado del anlisis por subsistemas SUBSISTEMAS 2005 2009
Planificacin de recursos humanos Organizacin del trabajo Gestin del empleo Gestin del rendimiento Gestin de la compensacin Gestin del desarrollo profesional Gestin de las relaciones humanas y sociales Organizacin de la funcin de recursos humanos
1 1 1 0 1 1 1 1
1.09 1.00 1.00 0.38 1.13 0.92 1.54 1.25
Fuente. Diagnstico institucional 205 e Informe Barmetro 2009.
Tercero. El Estado debe tener polticas y procesos consistentes y, en este perodo de extrema debilidad, que trasciendan gobiernos para que el desarrollo se eslabone coherentemente. Cada cuatro aos, el Organismo Ejecutivo absorbe un perodo de al menos seis meses para aprender cmo funciona el Estado y adecuar su programa partidario al esquema funcional, legal e institucional estatal; los programas se interrumpen; las polticas son sustituidas por otras excelentes en los folletos partidarios; y se experimentan soluciones para viejos problemas. El Congreso de la Repblica funciona eminentemente alrededor de un juego de intereses privados, tanto vinculados con la emisin de leyes como con el uso de los recursos pblicos. Y el Organismo Judicial funciona dentro de un marco de cuestionado rendimiento. Su labor est apoyada en el trabajo del Ministerio Pblico y la PNC, pero se articula un sistema de persecucin de la actividad delictiva y de imparticin y aplicacin de justicia que se aprecia corrupto e ineficaz. El Presidente en 2010 de la Cmara Penal, Licenciado Csar Barrientos, en una entrevista realizada por el Diario Siglo XXI, revel los siguientes datos.
71
Delincuencia y aplicacin de justicia, 2009 CONCEPTO Actos delictivos segn l Cmara Penal Elitos denunciados registrados en el Organismo Judicial en el ao Delitos con acusasiones foralizadas en el ao Sentencias anuales emitidas por los Juzgados de Sentencia (promedio) Sentencias mensuales emitidas por los 143 Juzgados de Sentencia Sentencias mensuales emitidas por cada Juzgado de Sentencia Indice de impunidad Aplicacin de justicia s/casos denunciados TOTAL 600,000 300,000 11,000 5,148 429 3 99.14% 1.72%
Fuente. Elaborado con datos de Siglo XXI, 22/03/2010.
Segn Barrientos, en una sociedad sana slo el 2% de la poblacin delinque; y los datos evidencian que la sociedad guatemalteca duplica el estndar delictivo. Probablemente esta situacin ha mejorado poco y en ella resalta la inoperancia del sistema de justicia del pas. Cuarto. Desde que se tienen registros histricos, el Estado ha actuado para respaldar un esquema econmico de enclaves empresariales, y en la ltima dcada, ha sido penetrado por la economa del crimen organizado. Un Estado que respalde una equilibrada economa de mercado debe generar tambin posibilidades de desarrollo para las pequeas y medianas empresas; generar condiciones de emprendedurismo; estimular la creacin de empleo decente para reducir ese 73.8%4 de la Poblacin Ocupada nacional que lo est en la vulnerable informalidad; dar apoyo al desarrollo de la fuerza laboral; y jugar un verdadero papel regulador mediante sus polticas e instituciones, para corregir los excesos de entidades y procesos y sancionar de manera neutral la evasin de responsabilidades. El Estado que tenemos no posee ni la fuerza ni las herramientas para realizar estas tareas (lo que hace ahora al respecto, es insignificante ante las necesidades); y para reconstruirlo se necesitan nuevos paradigmas de pensamiento poltico y de desarrollo, conviccin y el concurso de todos los actores de la sociedad. La crisis mundial ha creado el espacio para un punto de partida.
72
4. Clculo sobre la base de datos de la Encuesta de Empleo 2010 del INE.
MINERA,
La economa de bajo un enfoque
de
la
DESARROLLO*
Carlos Anbal Martnez C.
e las actividades econmicas, la explotacin minera es quiz la que en mayor medida despierta los ms encendidos debates, cuestionamientos, rechazos o defensas; sobre todo porque tales explotaciones han sido favorecidas por una legislacin complaciente, elaborada y aplicada por instituciones que parecen empeadas en crear las condiciones ms flexibles para quienes tienen intereses en el sector.
Las tesis que defienden el criterio de la explotacin racional de los recursos naturales, argumentan que las compaas mineras no llevan a cabo una actividad productiva propiamente dicha, sino una de extraccin de valiosos recursos del subsuelo; consideran tambin que la riqueza minera en esencia es propiedad del Estado y de las comunidades donde se ubica. En consecuencia, la enajenacin de tales recursos no debera realizarse a cambio de simblicas proporciones de regalas en favor del Estado y las comunidades. Por su parte, los firmes partidarios del libre mercado sin ninguna regulacin, llegan al extremo de plantear que como actividad empresarial, la minera debera estar exenta de cualquier tipo de carga fiscal, ya sean regalas o tributos. Varios son los factores que estn al centro de este debate, en el cual ha sido difcil acercarse a un punto de equilibrio en el razonamiento, que sirva como referente de poltica pblica.
*Este trabajo ha sido elaborado a partir de la ponencia presentada en el Taller del Centro de Estudios Superiores de Energa y Minas, CESEM, de la Universidad de San Carlos, realizado el 28 de marzo de 2012.
73
En primer lugar, los minerales juegan un importante papel como materia prima en los ms variados tipos de industria, y de all el inters que por su explotacin mantienen grandes empresas transnacionales, y si se trata de metales preciosos como el oro y la plata, el inters se agiganta. En segundo lugar, por tratarse de recursos del Estado y las comunidades, los inversionistas se esfuerzan en aplicar los ms genuinos principios de la libre empresa para obtener los derechos de explotacin bajo compensaciones y cargas fiscales irrisorias. En tercer lugar, las actividades de extraccin, principalmente las de oro y plata, llevan aparejado un fuerte impacto ambiental negativo, desde el corto hasta el largo plazo, mientras que slo deben cumplir con regulaciones de evaluacin de impacto ambiental amigables, donde las mismas empresas elaboran, califican y, tcnicamente, aprueban sus propios estudios en la materia.1 Y en cuarto lugar, en trminos de empleo real, los beneficios que de tal actividad se derivan son mnimos, mientras los daos a la salud de la poblacin que habita los alrededores de las minas son crecientes y de largo plazo, tal como lo han llegado a reconocer los accionistas de Goldcorp en una resolucin presentada a la compaa el recin pasado 16 de marzo. 2
1. El sbado 21 de abril, el Diario Prensa Libre public un reportaje, en el cual refiere que el costo de recuperacin por el dao ambiental de largo plazo provocado por la operacin de la Mina Marlin, asciende a US$49.0 millones, mientras la empresa minera Montana Exploradora slo tiene una fianza de US$1.0 milln como garanta de cobertura. El anlisis detallado de esto se presenta ms adelante. 2. El documento se puede ver en: http://www.miningwatch.ca/article/goldcorp-shareholders-ask-company-ensure-full-independent-financing-and-disclosure-closure.
74
El mapa minero
De acuerdo al Ministerio de Energa y Minas (MEM) el territorio nacional posee una riqueza de 16 diferentes minerales metlicos (dentro de los cuales destaca el oro y la plata por su alto valor comercial), 23 minerales no metlicos y 7 tipos de materiales de construccin. Asimismo el MEM reporta que al 1 de marzo de 2012, existen 390 licencias vigentes, tanto para exploracin como para explotacin minera. Segn se observa en el Cuadro 1, la mayor cantidad de licencias de exploracin es para minerales metlicos, mientras que el mayor nmero de licencias de explotacin corresponde a minerales no metlicos.
Cuadro 1: Licencias vigentes Segn categora mineral y proposito

CATEGORA RECONOCIMIENTO EXPLOTACIN EXPLOTACIN
Minerales metlicos Minerales no metlicos Materiales de construccin Total
0 0 0 0
100 11 5 116
27 143 104 274

Fuente. MEM.
75
Segn el Anuario Estadstico Minero 2010 del MEM (el ms reciente disponible) de los 22 departamentos del pas, slo en Chimaltenango, Sacatepquez y Solol no existan licencias de exploracin, y slo en Retalhuleu y Solol no operan explotaciones mineras. Asimismo, de acuerdo al referido estudio, las licencias de explotacin estn en manos de 199 empresas. De stas, slo una tiene ventas superiores a Q 1,000 millones (que se deduce es Montana Exploradora); 20 empresas venden arriba de Q1 milln; 23 empresas tienen ventas en un rango de entre Q100 mil y Q1 milln, y 135 empresas tienen ventas inferiores a Q100 mil. Esto refleja que los beneficios de la actividad minera estn altamente concentrados. Segn informacin reportada por la transnacional Goldcorp en su portal de Internet, cuya subsidiaria Montana Exploradora opera la Mina Marlin en San Miguel Ixtahuacn, San Marcos, en 2010 esa empresa extrajo 296,100 onzas de oro (para lo cual removi y proces 1.599,700 toneladas de tierra) y vendi 296,000 onzas a un precio promedio de US$1,241.00 la onza.
Es decir, la empresa tuvo ventas de oro por US$ 367,336,000.00 equivalentes a Q 2.942,361,360.00 (a un tipo de cambio de Q8.01 por US$1.00 que fue la paridad ms baja de 2010, segn el Banguat). Estos datos son superiores a los reportados por el MEM y no incluyen la extraccin y venta de plata. No est dems anotar, que segn Goldcorp, la Mina Marlin opera con 2,030 trabajadores, incluyendo a los contratistas. De acuerdo a los datos del MEM, al 1 de marzo de 2012 tambin existen 692 solicitudes de licencias mineras. Segn los datos del Cuadro 2, de ese total de solicitudes 515 son para exploracin y 165 para explotacin, y el inters exploratorio est centrado en los minerales. Metlicos con 328 solicitudes de licencia.
Cuadro 2: Solicitudes de licencias en trmite Segn categora mineral y proposito

CATEGORA RECONOCIMIENTO EXPLOTACIN EXPLOTACIN
Minerales metlicos Minerales no metlicos Materiales de construccin Total
6 3 3 12
328 86 101 515
16 35 114 165
Fuente. MEM.
76
La apuesta minera de los gobiernos
La Ley de Minera (Decreto No. 48-97) fue aprobada en 1997 durante el gobierno de lvaro Arz. Su contenido alberga un conjunto de condiciones favorables para aquellas empresas que se propongan la explotacin de los recursos mineros del pas. En la regin centroamericana es la legislacin ms flexible que existe, tal como se puede observar en los datos del Cuadro 3:
Cuadro 3: Legislacin minera de Guatemala, Costa Rica y El Salvador Aspectos bsicos de regulacin
PAS REGALAS % DE LAS VENTAS REA MXIMA PERMITIDA PARA: EXPLOTACIN EXPLOTACIN
Guatemala El Salvador Costa Rica
1% 2% 2%
100 km2 50 km2 20 km2
20 km2 5 km2 10 km2
Fuente. Decreto No. 48 - 97; Decreto Legislativo No. 544 y Ley No. 6797.
En el caso de Costa Rica, la Ley No. 6797 establece que el Estado tiene el derecho de ser socio de las empresas que obtienen una concesin para explotacin minera, con una participacin de hasta 33% del capital, e incluso las partes pueden convenir una participacin mayor. Esto significa que el Estado de Costa Rica no slo obtiene regalas como propietario de los recursos mineros, sino que adems tiene la opcin de apropiarse de un 33% de los rendimientos extractivos.
En Guatemala, de acuerdo a la informacin reportada por la Direccin de Minera del MEM, en 2004 la extraccin minera en el pas representaba una modesta cantidad de Q69.3 millones; cuatro aos despus, en 2007, dicho valor era de Q 1,785.0 millones, es decir, 25.75 veces mayor al de 2004; y hacia finales de 2010 la suma pas a Q 4,184.4 millones lo que signific un aumento de 6,038.1% respecto al ao inicial citado.
77
Sin embargo, segn la informacin del MEM, fue en el perodo del gobierno de Oscar Berger Perdomo (2004-8) cuando la actividad minera se vio notoriamente favorecida. En ese lapso fueron autorizadas 70 licencias para explotacin y entraron a trmite para exploracin 105 solicitudes, y tambin fue en esos aos cuando entr a operar la ms cuestionada de las empresas mineras: Montana Exploradora, subsidiaria de Goldcorp. Durante el gobierno de lvaro Colom(2008-12) en los primeros dos aos fueron autorizadas 16 licencias de explotacin y seguidamente se suspendi la autorizacin de nuevas actividades extractivas, y en los primeros tres aos
entraron a trmite 31 solicitudes de exploracin, y en el ltimo ao de dicho Gobierno se suspendieron los trmites de cualquier tipo de solicitud. El gobierno de Otto Prez Molina, al igual que el de Oscar Berger, ha sido considerado como un gobierno pro-empresarial, y si bien en su plan de Gobierno es escueto el contenido respecto a promover la actividad minera, existe una fuerte expectativa de que favorecer la operacin de nuevas licencias de extraccin. Esta expectativa se fundamenta en el hecho de que el Gobierno tiene el claro propsito de favorecer el ingreso de una cuantiosa inversin extranjera, para lo cual se propone flexibilizar las condiciones fiscales. y apoyo a las comunidades. El 1 de marzo pasado el diario Siglo.21, en una nota titulada Prez verifica instalaciones de Mina Marlin, afirma que El mandatario dijo que tan slo en el mes pasado el municipio de San Miguel Ixtahuacn recibi por concepto de regalas un total de Q2 millones 200 mil, las cuales se han invertido en diferentes proyectos y ahora se est beneficiando tambin el municipio de Sipacapa. Adems indic que la Mina Marln es uno de los mayores contribuyentes del Estado, ya que el pasado mes pag Q30 millones en concepto de impuestos Prez asever que no se dej llevar de rumores que han generado desinformacin sobre las actividades de la empresa, pues la mina realiza pruebas constantes para verificar que el agua no est contaminada.3
Los beneficios para el Estado
La Ley de Minera (Decreto 48-97) cre las condiciones ms flexibles para la operacin de la minera, con el argumento de que no haba otra manera de atraer las inversiones al sector de manera competitiva, en comparacin con el resto de pases centroamericanos. Por ejemplo, por una decisin que no resiste un mnimo examen calificado, Montana Exploradora entr a operar bajo el rgimen de maquila y en sus primeros aos goz de toda clase de facilidades fiscales. Los distintos gobiernos, especialmente el de Oscar Berger y el actual de Otto Prez Molina, se han empeado en destacar las bondades que representa la actividad minera en trminos de ingresos al Estado
78
3. Diario Siglo.21, edicin del 1 de marzo de 2012.
Para el MEM la minera reporta beneficios fiscales considerables para el Estado. Sin embargo, la informacin en que se basa es cuestionable, pues las cantidades de ingresos por regalas, cnones y otros cargos que reporta, son notoriamente superiores a las operadas y registradas por el Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) del Ministerio de Finanzas Pblicas, las cuales son las que tienen validez oficial. Tal situacin se aprecia en el siguiente cuadro.
Cuadro 4: Actividad minera de Guatemala Regalas, cnones y otros Reporte del MEM y MINFIN, millones de quetzales
AO SEGN EL MEME SEGN EL MFP/SICOIN
2006 2007 2008 2009 2010 2011
13.5 23.2 26.1 32.3 45.0 n/d
3.5 3.6 4.7 16.8 27.2 35.6
Fuente. Elaborado con datos del MEM y MINFIN.
Las regalas no pueden clasificarse como algn tipo de impuesto, pues en esencia se trata de los montos que las empresas mineras pagan al fisco por apropiarse, previo proceso de extraccin, de los recursos minerales que son propiedad del Estado. En ese sentido el 1% sobre las ventas establecido en la Ley de Minera es insignificante, lo cual ha quedado en evidencia con el convenio voluntario para aumentar los porcentajes de regalas, que el 26 de enero pasado firmaron el Presidente Otto Prez, el Ministro de Energa y Minas Erick Archila y el presidente (en esa fecha) de la Cmara de Industria Andrs Castillo. Tal convenio permitir que las regalas generadas por la actividad minera de metales no preciosos se incremente del 1 al 3% mientras que la de metales preciosos (oro y plata), se incrementen al 4% . Las regalas de Montana Exploradora, por venta bruta de oro y plata, se fij en 5% .4 El problema fundamental del convenio es que no tiene ninguna fuerza legal y tales cambios deberan materializarse en una reforma a la Ley de Minera. Una muestra de la insignificancia de las regalas que obtiene el Estado, es lo obtenido por la explotacin de la Mina Marlin. Segn los Estados Financieros publicados por Goldcorp en su portal de Internet, en 2010 por dicha mina obtuvo US$268.6 millones de utilidades, mientras que el SICOIN reporta que en ese ao el total de regalas recibidas por el fisco (es decir por toda la actividad minera) equivalen a US$3.4 millones (Q27.2 millones entre un tipo de cambio de Q8.01 por US$1.00, la paridad ms baja de ese ao).l caso de los ingresos tributarios, los clculos del
MEM son arbitrarios: hace apareEn el caso de los ingresos tributarios, los clculos En
4. Convenio para aumento voluntario de regalas.
79
el caso de los ingresos tributarios, los clculos del MEM son arbitrarios: hace aparecer como si las empresas mineras pagaran cuantiosas sumas de impuestos. Por ejemplo, el MEM reporta en su Anuario Estadstico 2010 que la Mina Marlin pag en 2009 Q135.51 millones en ISR, y en 2010 el pago por dicho impuesto alcanz la cantidad de Q198.97 millones. El MEM calcula que quienes explotan la Mina Marlin pagan 5% de sus ventas totales en concepto de ISR, clculo que carece de todo sentido. En Guatemala ninguna empresa que registra altos volmenes de ventas y utilidades opta por el rgimen del 5% ISR, pues hasta ahora ha tenido la muy buena opcin de restar a sus ingresos brutos el equivalente de 97% como gastos deducibles, y en el caso ms ptimo para el Estado, paga el 31% sobre el 3% de sus ingresos brutos. En este sentido, lo que Goldcorp a travs de sus subsidiara Montana Exploradora pagara de ISR, resultara ser una quinta parte de los clculos del MEM. En consecuencia, puede inferirse que los datos de esa institucin estn intencionalmente sesgados. En lo que respecta al crecimiento de la actividad minera, los supuestos rendimientos globales para la economa slo son realidad a nivel de registros contables nacionales. Si las ms importantes mineras que operan en el pas son subsidiarias de transnacionales, como es el caso de Montana Exploradora, significa que las utilidades que generan no tienen circulacin econmica en el pas, pues son utilidades que viajan fuera de las fronteras nacionales, mientras que en las Cuentas Nacionales del Banco de Guatemala slo queda la satisfaccin de los registros contables. Hecha esta anotacin, conviene apuntar que en 2004 (primer ao del gobierno de Berger) la actividad econmica de minas y canteras aport el 1.02% del PIB, y en 2011 aport el 2.44%, lo que implica que se duplic el volumen de actividad.
80
El cuestionamiento sobre daos a la salud de la poblacin y el medio ambiente
En este aspecto es poco lo que se puede agregar a los numerosos estudios de impacto ambiental, que prueban el dao al medio ambiente y a la salud de las comunidades que habitan los alrededores de las explotaciones mineras. El nfasis negativo est puesto en la explotacin de minas de oro y plata: la remocin y molido de millones de toneladas de tierra, la deforestacin, el uso de qumicos contaminantes del agua, la contaminacin del aire y el aumento de las amenazas a la salud de la poblacin que habita alrededor de las minas, son elementos de juicio que las mineras tratan de desvanecer con promesas de constantes revisiones e impulso de modestos programas de compensacin ambiental. Por lo dems baste decir que en septiembre de 2011 la empresa Goldcorp (de la cual es subsidiaria Montana Exploradora que opera la Mina Marlin) fue excluida del ndice Dow Jones de Sostenibilidad (The Dow Jones Sustainability Index elaborado por SAM, la ms prestigiosa consultora internacional sobre sostenibilidad ambiental, que califica el desempeo medioambiental de las ms importantes compaas mundiales)5 por las acusaciones en su contra de violacin a los derechos humanos y la evidencia de contaminacin ambiental en las 18 comunidades afectadas por las actividades mineras en Guatemala. Ese hecho se dio, en parte, debido a que el 20 de mayo de 2010 la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) fij un plazo de 20 das al Gobierno de Guatemala para que ordenara la suspensin de actividades en la Mina Marlin, con el fin de proteger la vida de los habitantes de los municipios de San Miguel Ixtahuacn y Sipacapa en San Marcos, debido a la contaminacin ambiental provocada.6 Y con base en un estudio elaborado por los especialistas Keith Campbell, ingeniero en procesos qumicos; Ana Lidia Gonzlez, biloga; Steve Laudeman, gelogo e ingeniero civil; James Montgomery, ingeniero especializado en seguridad y produccin mineras; Nic Remington, ingeniero especialista en evaluacin de daos a la tierra; y Robert Robinson, ingeniero
5. Ver: http://www.miningwatch.ca/news/goldcorp-removed-dow-jones-sustainability-index. 6. CIDH. Resolucin MC 260-07 Comunidades del Pueblo Maya (Sipakepense y Mam) de los municipios de Sipacapa y San Miguel Ixtahuacn en el Departamento de San Marcos, Guatemala.
81
ambiental y minero, todos con larga experiencia en manejo e investigaciones mineras, los accionistas de Goldcorp, el 16 de marzo recin pasado sometieron a consideracin de Goldcorp Inc. una resolucin en la que detallan minuciosamente los impactantes daos que la operacin de la Mina Marlin est ocasionando integralmente en el medio ambiente y en la salud de los pobladores de las comunidades colindantes; daos que estn asociados, apuntan, a los millones de toneladas de tierra removida y molida, la deforestacin, la sedimentacin, los qumicos txicos utilizados, la contaminacin del agua, y en general al agravamiento del cambio climtico. La resolucin destaca el hecho de que el formidable dao ambiental de largo plazo que a su cierre dejar la mina, tendr un costo de Q389.0 millones, es decir US$49.0 millones a un tipo de cambio de Q8.097 por US$1.00, mientras que Montana Exploradora slo paga una fianza de US$1.0 milln como garanta de cobertura de tal dao.7 En sntesis, existen sobradas razones para cuestionar la actividad de las empresas mineras en el pas, especialmente las extractoras de metales preciosos, pues el Estado hasta hoy ha obtenido insignificantes regalas, el empleo generado es mnimo y el dao ambiental y social se percibe irreparable en el largo plazo. Y esto porque la Ley de Minera fue elaborada pensando en los intereses de los inversionistas mineros y no en los intereses del Estado y las comunidades. Tambin existen suficientes razones para pensar que para obtener una legislacin minera que favorezca los intereses del Estado como propietario de los recursos, podra transcurrir quiz un largo tiempo, pues el ms influyente capital minero cuida que en cada Gobierno estn en resguardo las condiciones favorables que, mediante su efectiva gestin, le fueron concedidas legalmente. Y como respaldo ideolgico, se apoya en los estudios que entidades afines realizan para presentar el supuesto rostro econmico, social y ambiental amable de la minera.
82
7. El texto completo de la resolucin se denomina en ingls Background Sources Supporting Shareholders Resolution. Re: Mine Closure. Los datos, como se anot ms arriba, fueron destacados por Prensa Libre en un reportaje del 21 de abril.
La crisis de
ESTATALIDAD como obstculo para el DESARROLLO

Carlos Anbal Martnez C.
livier Blanchard1 afirma que en el corto plazo la demanda es el factor que impulsa el crecimiento de la produccin; en el mediano plazo el papel dinamizador corresponde a la innovacin tecnolgica, el volumen de capital y el tamao y la cualificacin de la fuerza laboral; y en el largo plazo, y por tanto en ltima instancia, los verdaderos determinantes del ritmo de la produccin son el sistema educativo, la tasa de ahorro y la calidad del Estado.
Inferencias, si el planteamiento es vlido
En ltima instancia el desarrollo social depende esencialmente de la expansin de la produccin y de su forma de distribucin social. Si la economa se expande muy poco (aunque hipotticamente la sociedad exhibiera buenos niveles de equidad) el desarrollo social se mueve lentamente; pero dado que la equidad est ausente, el rezago social es inevitable, an en pocas de considerable crecimiento. La realidad nacional es esa.
1. Olivier Blanchard es economista jefe del Fondo Monetario Internacional. El planteamiento est contenido en su libro Macroeconoma.
83
Si la demanda determina en el corto plazo el ritmo de la produccin, cul podra ser la influencia de ese factor, si en la sociedad guatemalteca el salario mnimo ms alto2 slo equivale 92.5% del costo de la Canasta Bsica Alimentaria determinada por el Instituto Nacional de Estadstica (INE). A esto habr que agregar que, segn la Encuesta de Condiciones de Vida 2011 (ENCOVI) del INE, el 53.71% de la poblacin nacional subsiste en estado de pobreza. En los clculos de la ENCOVI las familias en pobreza extrema (13.33% de la poblacin nacional) tienen un consumo anual de Q4,380.00 mientas que el consumo por ao de las familias en pobreza no extrema suma Q9,030.93; cantidades que estn muy por debajo de los Q27,888.00 que es la sumatoria del salario mnimo de un ao en las ramas agrcola y no agrcola. Cmo podra entonces la demanda interna estimular un robusto aumento de la produccin, si la mayora de la poblacin nacional tiene un consumo de sobrevivencia? De este hecho pueden hacerse varias interpretaciones. Por una parte, es el reflejo de un vergonzoso sistema de alta concentracin de la riqueza y el ingreso que condena a la miseria a millones de personas. Por otra parte, explica por qu el sistema econmico
descansa en gran medida en el sector exportador y las remesas familiares, y el sistema financiero obtiene gran parte de sus utilidades, no de intermediar crditos productivos sino de comprar deuda al Estado. Y en una tercer perspectiva indica la necesidad de continuar con los programas de apoyo social a la poblacin pobre, mediante transferencias con efecto renta, como suelen nombrar los economistas a las ayudas estatales que estimulan la produccin. Con respecto al mediano plazo, los cambios en la economa son demasiado lentos. El sistema econmico se muestra complacido con una poco dinmica demanda externa de productos primarios, que frecuentemente se beneficia de coyunturas favorables de precios y cuya produccin goza permanentemente de bajos costos de mano de obra. Por lo dems, los empresarios nacionales no invierten con actitud sistmica en innovacin tecnolgica ni en calificacin de la fuerza laboral. Eso explica el hecho de que en algunos sectores econmicos el valor monetario de la produccin aumenta anualmente por efecto de los precios, pero no sucede lo mismo con el volumen de producto. Es decir que, la innovacin productiva y la calificacin laboral, con carcter sistmico, son temas recurrentemente pendientes.
84
2. Olivier Segn el Acuerdo Gubernativo No. 520-2011, el salario mnimo de 2012 para actividades agrcolas y no agrcolas es de Q 2,324.00 incluida la bonificacin mensual de Q 250.00, y el salario mnimo para la maquila es de Q 2,165.25 incluida la citada bonificacin. Asimismo, segn el ndice de Precios al Consumidor del INE de abril, el costo de la Canasta Bsica Alimentaria para una familia es de Q 2,513.10, y el costo de la Canasta Bsica Vital alcanza los Q 4,585.95.
Atrofia del sistema poltico y crisis de estatalidad
Si las esperanzas de la expansin cuantitativa y cualitativa de la economa en el largo plazo descansan en el sistema educativo, el aumento de la tasa de ahorro y la calidad del Estado, la incertidumbre domina la visin del horizonte. El mejoramiento cualitativo de stos enfrenta un desafo cuesta arriba. Para que el sistema educativo cambie sustancialmente, el Estado deber cumplir un nuevo rol decisivo. Para que se produzca una creciente tasa de ahorro que capitalice el empuje de la economa, tambin el Estado deber contribuir con revolucionar sus polticas econmicas para promover una verdadera economa de mercado con reglas sanas de competencia y erradicar las prcticas que vuelven parasitarios a influyentes y numerosos agentes econmicos. Es decir, el Estado es fundamental en todos los procesos. El problema es complejo. Por dcadas, el Estado de Guatemala ha funcionado con persistentes y progresivas deformaciones, desde las entidades del Organismo Ejecutivo, pasando por los Organismos Legislativo y Judicial, hasta los rganos del poder local. Hay una crisis de estatalidad, en cuyo corazn estn cuando menos tres factores que se influencian mutuamente. En primer lugar, los partidos polticos ms importantes, en gran medida asumen la lucha por la conduccin del Estado, como el mecanismo de acceso a la esfera de los negocios pblicos. En segundo lugar, la alta clase poltica (obviamente, existen las excepciones de funcionarios) ha encontrado en la funcin pblica la va de fcil y rpido enriquecimiento, combinado con un clientelismo poltico que bloquea el desarrollo de la burocracia estatal. Y en tercer lugar, existe una robusta representacin de los ms poderosos intereses econmicos privados. A ello habr que agregar que la ciudadana no ha hecho suyo el derecho de exigir que los funcionarios, especialmente los altos servidores pblicos, cumplan con el ordenamiento que los obliga a llevar a cabo un buen gobierno. Respecto al primer punto, basta realizar un recorrido histrico en los principales diarios del pas para encontrar que en cada gobierno son recurrentes los corrompidos negocios asociados a las obras de construccin, la compra de medicamentos y fertilizantes, la adquisicin de armas, equipo e insumos para la seguridad, la lucha por lograr las posiciones en puntos clave de la administracin tributaria y, en general, la competicin poltica (no econmica) por ser proveedor de bienes y servicios del Estado. Las sobrevaloraciones de precios, la cuestionable calidad de los bienes y servicios, y los viciados procesos de adjudicacin, han sido motivo de escndalos mediticos, sin que las dcadas y los sucesivos relevos de gobierno hayan modificado algo de las corrosivas prcticas en los negocios pblicos, las cuales provocan que el gasto pblico pierda eficiencia y los objetivos sociales o econmicos del Estado pasen a un segundo plano.
85
Un clculo aproximado sobre el consumo del Estado con base en cifras presupuestarias ejecutadas en 2009 y 2010 (descontando los pagos de sueldos y salarios, seguro social, pensiones, e intereses y amortizaciones de la deuda pblica) podra alcanzar alrededor de 9 puntos del PIB. Esta proporcin de consumo es significativa para la economa, y si la misma se satisface mediante mecanismos al margen de una competencia eficaz, se convierte en un factor que estimula el parasitismo econmico y perturba el sano desarrollo de la economa, pues induce a que los agentes econmicos involucrados no vean la necesidad de poner atencin a la formacin de mayores tasas de ahorro, como correspondera a una economa con buen sentido de mercado. Las prcticas polticas cuestionadas con rango de gestin pblica, es lo que en gran medida hace que los partidos que llegan a hacer gobierno sufran durante su gestin un acelerado proceso de deterioro y desprestigio, y al final del mandato se fragmenten y permanezcan marginales en la arena poltica. Por lo general la mayor parte de polticos que formaron parte de esos partidos emigran hacia otras fuerzas para continuar vigentes en las prcticas de lucro del erario nacional. En relacin con el segundo punto, igualmente el registro histrico periodstico da cuenta de los numerosos funcionarios que han pasado por la administracin pblica y han cambiado sustancialmente su estatus econmico como fruto de su gestin. En el origen de este problema est el hecho de que entre los fines que se propone la dirigencia de los partidos
de dirigir el Estado tiene gran preponderancia acceder a la riqueza que deriva de la administracin de los bienes pblicos. En consecuencia, la eleccin de los dirigentes de la nacin toma caractersticas de procesos mercantilizados y las organizaciones polticas son fuente de deteriorados valores y prcticas depredadoras. No se trata de exigir moralidad a la poltica. Se trata de que las lites que dirigen los organismos del Estado cumplan con el ordenamiento legal que norma su labor, no eludan las responsabilidades y dejen de gobernar con la vista puesta en sus intereses particulares. Esto lleva a pensar en la necesaria reforma rigurosa de la regulacin del sistema poltico, para tratar de garantizar las prcticas de buen gobierno. Asimismo, es una normalidad de la poca democrtica que al inicio de cada perodo gubernamental se produzca una sustitucin radical de la planta de trabajadores en la mayora de instituciones del Estado. Esas prcticas desconstruyen institucionalidad, impiden el desarrollo de la burocracia estatal y dan como resultado que cada cuatro aos las instituciones estn empezando de nuevo como entidades recin creadas.
Recientemente el Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica public su Informe Barmetro 2012, que evala la calidad de los sistemas del servicio civil de Centro Amrica, Panam y Repblica Dominicana. Para medir esta cualidad el Informe se bas en la determinacin del ndice -en una escala de 1 a 100- de cinco categoras: eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora.
86
tomada del Informe se presenta el ndice sinttico como promedio de la medicin de las cinco categoras. Como se observa el servicio civil de Guatemala puntos, nivel en que permanece a la fecha. Guatemala es el nico pas que no mejor entre 2008 y 2011.
NDICES SINTTICOS COMPARADOS 2008 - 2011 60 50 40 30 20 10 0

2008 2011 2008 2011 2008 2011 11 12 26 49 39 34 24 24 32 35 27 29 31
54
2008
2011
2008
2011
2008
2011
2008
2011
COSTARICA
EL SALVADOR
GUATEMALA
HONDURAS
NICARAGUA
PANAM
REP. DOMINICANA
De los aspectos medidos, los que quiz son los ms fundamentales son los que estn tcnica, tiene un ndice de 20 puntos, mientras que la capacidad funcional slo alcancivil de precaria calidad, lo que sin duda dice de la calidad del Estado.
87
Desproporcionada representacin de intereses privados
Es probable que en ninguna parte del mundo, ni a travs de la historia, haya existido Gobierno alguno dedicado el 100% a los fines pblicos; sin embargo, en Estados con gestiones atrofiadas, como el guatemalteco, los intereses privados y de las lites polticas son los que tienen la mayor preponderancia, disfrazados de fines pblicos. Leyes importantes, polticas claves y medidas de poltica pblica frecuentemente se acomodan para garantizar la realizacin de tales intereses. En este orden, el Estado guatemalteco ha avanzado poco y pareciera como si an se mueve en el debate de hace 400 aos. Pero si aquel escribi Hobbes en 1625cuyo inters privado va a debatirse y juzgarse en la asamblea hace tantos amigos como puede, no hay en l injusticia, pues en este caso no forma parte de la asamblea. Y aunque compre a esos amigos con dinero (salvo que haya una ley en contrario) sigue sin haber injusticia. Pues a veces (dadas las maneras de los hombres) la justicia no puede existir sin dinero y todo hombre puede pensar justa su propia causa hasta ser oda y enjuiciada.3 As defendi Hobbes la representacin de intereses. El principio en el que se basa la representacin poltica sostiene Bobbio- es exactamente la anttesis de aqul en el
que se fundamenta la representacin de los intereses particulares Uno de los debates ms clebres e histricamente significativos que se desarrollaron en la Asamblea constituyente francesa, de la que naci la Constitucin de 1791, fue el que contempl el triunfo de quienes sostuvieron que el diputado, una vez elegido, se converta en el representante de la nacin y ya no poda ser considerado el representante de los electores jams un principio ha sido tan menospreciado como el de la representacin poltica. Por razones de ejemplificacin histrica de cmo en Guatemala se materializa esa representacin de intereses privados se mencionan, dentro de la amplia variedad que existe, dos casos: Uno. En los primeros meses de 2008, del presupuesto del Congreso de la Repblica fueron transferidos Q 82.8 millones a una entidad financiera privada especulativa. Tcnicamente fueron hurtados sin que en la realidad de los hechos nadie haya sido obligado a restituirlos; adems, el presidente del Congreso en esa fecha, en ltima instancia responsable de las anomalas, an no ha sido enjuiciado ejemplarmente. Dos. En enero de 2006, el Fondo Monetario Internacional en su estudio Guatemala: Report on Observance of Standards and Codes destac: There is no legal framework to govern privatization. Some privatization processes have not been transparent. The enterprises were
88
3. Thomas Hobbes, Leviatn. Captulo XXII, De los sistemas polticos y privados de los sbditos.
privatized using ad hoc mechanisms; in some cases they were sold directly and in others via a public tender. Public competitive bidding was used to sell the two distribution companies belonging to INDE. GUATELs assets were sold directly in an operation that, like the railroad concession, is not considered transparent. In the telecommunications sector, there were specific rules for the frequency band auctions. (Traducido. No hay un marco legal para gobernar la privatizacin. Algunos procesos de privatizacin no han sido transparentes. Las empresas fueron privatizadas usando mecanismos ad hoc; en algunos casos fueron vendidas directamente y en otros por la va de una oferta pblica. La subasta pblica competitiva fue utilizada para vender las dos compaas distribuidoras pertenecientes al INDE. Los activos de GUATEL fueron vendidos directamente en una operacin que, como la concesin del ferrocarril, no es considerada transparente. En el sector de telecomunicaciones, hubo reglas especficas para las subastas de la banda de frecuencias). GUATEL fue la entidad estatal privatizada ms importante. En 1998, durante el gobierno de lvaro Arz, sus activos fueron vendidos por US$ 700 millones a la empresa Luca, S.A. que menos de cinco aos atrs haba sido constituida con un capital de Q 5 mil. La venta se pact con un marco jurdico forzado polticamente y pagadera a plazos: US$ 200 millones a la firma del contrato, US$ 150 millones a 18 meses y US$ 350 millones a 36 meses. Los pagos se hicieron efectivos con apoyo
de los mismos ingresos generados por las operaciones de la telefnica y sin cumplir las fechas pactadas. Poco tiempo despus de la venta la telefnica pas a control de Telmex. ste es el genuino ejemplo de un legalizado saqueo del Estado a favor de intereses privados.
Como eplogo
En el caso de la economa guatemalteca, el planteamiento de Blanchard podra operar en sentido inverso. Un Estado de calidad es fundamental para, mediante un adecuado papel regulador y la eliminacin de las prcticas econmicas parasitarias, desarrollar una verdadera economa de mercado que se innove tecnolgicamente y genere dinmicas tasas de ahorro. El sistema educativo slo puede cambiar cualitativamente si el Estado se autonomiza relativamente de los intereses particulares, y lo impulsa. Y el Estado es clave para reducir los altos niveles de pobreza mediante las transferencias con efecto renta, que estimulen las fuentes internas de desarrollo econmico. El orden de cosas para el Estado ha cambiado imperceptiblemente en dcadas. Hoy es igual que hace un ao, que hace cinco o que hace doce. Las mismas prcticas polticas. Los mismos vicios en las transacciones pblicas. La misma baja productividad institucional. La misma agenda pendiente. La misma impunidad. Y sucesivos gobiernos enredados en la maraa de intereses privados sin la brjula del inters nacional. Pero no se puede perder la esperanza. Por principio dialctico los cambios sustanciales siempre habrn de producirse: promoverlos es un asunto de responsabilidad nacional.
89
El
MITO desafiado
Guerra a las drogas:
SEGURIDAD
Gabriel Aguilera Peralta
uarenta aos es mucho tiempo para una guerra. El presidente estadounidense Richard Nixon proclamo la guerra contra las drogas en 1971, durante la guerra de Vietnam. Para entonces se estimaba que el 15% de los soldados norteamericanos que tomaban parte en ese conflicto consuman herona y que el uso se estaba extendiendo en los Estados Unidos con el regreso de los veteranos.
En la nacin americana la preocupacin sobre las drogas haba estado concentrado ms en la cocana, cuyo uso se vena dando desde principios del Siglo XX y que, como se sabe, se haba empleado en las formulas iniciales de la bebida CocaCola. En 1914 la Ley Harrison sobre Narcticos prohibi su uso y posteriormente la atencin sobre drogas se concentr en el alcohol. El movimiento abolicionista sostena que los males sociales tenan su origen en el consumo de licor. En 1919 el senado Andrew Volstead logr la aprobacin de una reforma a la Constitucin de los Estados Unidos, por medio de la cual se prohibi la fabricacin, transporte y comercializacin de bebidas alcohlicas, aunque no su consumo individual. Cuando la enmienda entr en vigor, el senado Volstead afirm se cerraron para siempre las puertas del infierno.
90
Sin embargo, lo que sucedi fue lo contrario. Como sigui persistiendo la demanda de bebidas alcohlicas, la oferta se mantuvo pero en forma clandestina y pas a convertirse en la principal actividad criminal. Las grandes mafias y sus lderes, como el gnster Al Capone, acumularon fortunas en base a la fabricacin y comercializacin ilegal de licor. Las luchas por los mercados y las disputas de negocios en el mercado negro originaron robos y asesinatos en gran escala.
El gobierno federal invirti sumas enormes en la implementacin de la Ley Seca pero la demanda no disminuy. Se estima que 30,000 personas perdieron la vida durante el periodo por consumir bebidas adulteradas. El 35% de los agentes destinados al mantenimiento de la prohibicin fueron investigados por corrupcin, al igual que un Ministro del Interior y otro de Justicia. Y si bien Volstead haba profetizado que las prisiones se cerraran y se convertiran en talleres y fbricas, en realidad se llenaron a desbordar. De 4,000 prisioneros federales al iniciarse la prohibicin, al finalizar la misma haba ms de 26,000 reclusos. De esa poca data la consolidacin de las mafias como la Cosa Nostra. En 1931, bajo el gobierno de Franklin Delano Roosevelt, se derog la Ley Seca debido al convencimiento de que la medida no haba suprimido el consumo de licor y, en cambio, origin mayor violencia y criminalidad. En el primer ao de la revocacin de la prohibicin, los delitos violentos descendieron en dos tercios. Pese a ese precedente, para los aos 70 el gobierno estadounidense estaba alarmado por el cambio cultural que populariz entre la juventud el uso de drogas, tales como cocana y LSD, a ello se aadi la expansin en el uso de de la herona, droga con mayores niveles
de peligrosidad. As se lleg a la concepcin, an vigente, de que el uso de las drogas debe enfrentarse con base en una estrategia de prohibicin. En su versin original, esa prohibicin es total y se refiere a la fabricacin, distribucin, comercializacin y uso. La idea es que penalizando todas las fases mencionadas, se desalentar la demanda y se har imposible la oferta.
A lo largo de los aos la estrategia ha definido diversos frentes de accin: a) control en los pases productores de la droga, propiciando la destruccin de los sembrados de coca y amapola y de la produccin de la droga. b) interdiccin de los envos de droga para impedir que lleguen al mercado estadounidense. c) interdiccin de la comercializacin de la droga en el territorio americano. d) penalizacin a los consumidores de droga y e) tratamiento a los adictos para inducirlos a dejar el hbito.
La estrategia abarca a todas las drogas partiendo del Cannabis o marihuana, exceptuando el alcohol y el tabaco y va incluyendo a las nuevas drogas sintticas que han aparecido en el mercado, tales como las anfetaminas y el xtasis. Dado que el negocio de las drogas es similar a una clula que se reproduce y modifica continuamente, la estrategia busca ir incluyendo sus ramificaciones como el lavado de activos, el uso de los precursores qumicos necesarios para la elaboracin de las drogas. En los hechos la narcoactividad se ha convertido en una manifestacin, probablemente la ms importante, del crimen organizado y por ello vinculada a la trata de personas, el robo de automviles y telfonos celulares, los secuestros y otros crmenes.
91
Durante el tiempo transcurrido la estrategia no ha tenido ms xito que la que en su poca tuvo la Ley Seca. No ha disminuido el consumo ni la demanda de droga, por el contrario ambas han aumentado. Se estima que Estados Unidos absorbe el 36% del consumo mundial de cocana. En la medida que las sanciones no parecen tener xito de fondo, se ha recurrido a aumentar las mismas, pensando, al parecer, que castigos ms severos, prolongados y extendidos lograrn finalmente erradicar el flagelo. Debido a que los frentes a) y b) de la estrategia abarcan a espacios fuera del territorio norteamericano, los Estados Unidos ha hecho parte de su poltica exterior la incorporacin de su poltica antidrogas en las agendas de terceros pases y de los organismos internacionales, lo cual ha logrado en buena medida dada la influencia que la potencia tiene a escala mundial. Como consecuencia, las principales convenciones sobre el tema parten del concepto prohibicionista. Uno de los resultados de ese hecho es que las quizs peores manifestaciones de la violencia generada por la guerra contra las drogas tienen lugar fuera del territorio de los Estados Unidos, en los pases de produccin y de trnsito. Pero, por lo dems, se ha reproducido el patrn que se dio durante la Ley Seca en EEUU. Como la demanda de droga no ha cesado, la oferta al ser prohibida se ha criminalizado y est en manos de los grandes carteles delincuenciales que en el momento actual, en Amrica Latina, son los mexicanos. Esta actividad criminal
es una de las ms rentables que existen. Un kilo de hojas de coca en Colombia tiene un valor de US$300 en tanto que un kilo de cocana pura distribuido a minoristas en los Estados Unidos puede generar ganancias por US$150,000.
Esas inmensas ganancias explican el poder inusitado de que disponen los carteles de la droga y la capacidad que tienen de mantener sus actividades pese a la intensa persecucin de que son objeto, as como de por qu pueden desafiar a los Estados, en cuyo seno infiltran a estructuras desde el nivel local hasta el nacional. Haciendo un balance de 40 aos de aplicacin de la estrategia prohibicionista, se puede concluir que pese a algunos xitos locales o temporales, no se ha logrado erradicar ni disminuir sensiblemente la produccin, comercializacin y uso de las drogas. Sin embargo, si ha aumentado enormemente el podero de los carteles de la droga. Por otra parte, el costo ha sido altsimo y desproporcionado en relacin a los resultados alcanzados. La mayora de los Estados dedican porcentajes apreciables de sus presupuestos al combate del narco, pero la violencia se ha extendido vertical y horizontalmente, se siguen dando miles de vctimas, se ha afectado la gobernabilidad y la legitimidad del rgimen democrtico y, mientras ms se insiste en las polticas de represin, ms se intensifican los efectos negativos sin que se afecte sustancialmente la actividad de esos carteles. De todos los Estados afectados probablemente los ms damnificados son los del tringulo norte de Centroamrica, en los cuales la narcoactividad, otras manifestaciones del crimen organizado y violencias especficas a la regin, como las maras juveniles, constituyen el ms grave problema de seguridad.
92
Con ese antecedente debe analizarse la propuesta del presidente Otto Prez Molina de entrar a considerar estrategias alternativas para el tratamiento del tema de las drogas. Debera ser una consideracin de sentido comn que si una estrategia se ha empleado a lo largo de cuatro dcadas y no ha obtenido los resultados deseados, debe pensarse en alternativas.
Tales opciones existen, se han formulado tericamente y hay experiencias prcticas basadas en ellas que han tenido xito. Los elementos centrales son los siguientes:
a) Los que consumen drogas no son delincuentes por ese solo hecho, como no lo son los que beben alcohol o fuman tabaco. De hecho las estadsticas en los Estados Unidos indican que la mayora de consumidores de la mayora de drogas son ocasionales o sociales. Su hbito no produce efectos perjudiciales a la sociedad. b) Un porcentaje pequeo de los consumidores de drogas, alrededor del 10%, se vuelven dependientes o consumidores problemticos como los llama las Naciones Unidos. Su situacin es similar a padecer una enfermedad orgnica. Incapaces de salir de la dependencia sin ayuda, se convierten en casos de salud pblica. Integrantes de esta categora pueden cometer delitos en procura de recursos para mantener el hbito. c) No todas las drogas son iguales en cuanto al dao personal y social que causan. La marihuana clsica se considera droga benigna, aunque algunas variaciones actuales tienen mayor potencia. La herona es muy peligrosa por provocar una rpida adiccin, generar daos psiquitricos acelerados y por ser uso intravenoso, ha contribuido a la expansin del VHI y de la hepatitis C. La cocana inhalada es menos peligrosa que la consumida en forma de crack. d) Las penas severas de prisin (en algunos pases es de muerte) no evitan el consumo, ya que para los problemticos la dependencia es patolgica. Lo que si puede provocar el encarcelamiento es la profundizacin de la narco dependencia, incluyendo en ello el cambio a drogas ms potentes y peligrosas y la vinculacin de las personas al crimen organizado, adems del hacinamiento carcelario. e) No todas las personas ligadas a la actividad narco tienen el mismo nivel de peligrosidad. Los correos llamados mulas y los pequeos distribuidores actan impulsados por la pobreza y son fcilmente reemplazables. Su encarcelamiento no afecta en nada a los carteles. f) Las drogas en su estado natural no deben ser equiparadas a sus productos elaborados. La hoja de coca tiene milenarios usos rituales en la cosmogona de los pueblos andinos.
93
A partir de estas y consideraciones similares, una estrategia alternativa puede contener, entre otras, las siguientes polticas: a) El consumo de drogas debe ser contemplado como un problema de salud pblica y no de seguridad. Por ello debe ofrecerse asistencia mdica y psicolgica a los consumidores problemticos para sacarlos del hbito y evitar que reincidan. b) Para los que han incurrido en delitos leves del narco, deben preferirse sanciones no carcelarias, como servicios a la comunidad, libertad condicionada y asistencia social. Se debe distinguir adems entre los traficantes de drogas dbiles (como el cannabis) y pesadas (como la herona) para establecer la severidad de la sancin. c) El consumo individual de drogas no debe constituir delito. d) Se puede legalizar y regular algunas drogas como la marihuana. e) El problema central no es la oferta sino la demanda. Para tener un efecto duradero en reducir el consumo deben emplearse campaas de prevencin prolongadas y focalizadas por grupos etarios y sociales, segn las particularidades nacionales.
Varias de estas polticas ya se han ensayado en la mayora de pases de la Unin Europea. Se ha descriminalizado la posesin de pequeas cantidades de marihuana. En Portugal, Espaa e Italia la posesin de pequeas cantidades de droga para uso personal no origina sanciones penales sino administrativas. En Holanda es legal, bajo ciertos lmites, la venta y consumo de marihuana en locales especiales y la herona es accesible bajo receta mdica. En este pas existen inclusive salas para inyecciones seguras de adictos, a fin de reducir el riesgo de contaminacin. En varios de esos pases las experiencias mencionadas se han prolongado por varios aos y no se ha registrado un incremento del consumo. Debe subrayarse que una estrategia alternativa no implica minimizar el peligro de los carteles de la droga o disminuir la intensidad de la represin en su contra. Lo que se busca es cabalmente hacer desaparecer una de sus bases de sustentacin. En la medida que ciertas drogas sean legalizadas, pasan al mercado comercial regular y ello disminuye los recursos de los carteles. Tambin disminuye la violencia generada por el manejo ilcito de la produccin y la distribucin, permite al Estado regular y controlar el acceso al producto y percibir impuestos, disminuye el hacinamiento carcelario y libera recursos presupuestarios para las agendas de desarrollo y crecimiento. Aunque expandir los programas de prevencin y de rehabilitacin tienen un costo financiero, el mismo es menor que enjuiciar y encarcelar a miles de personas. Todo ello permite una mejor concentracin en el combate al crimen organizado y en fortalecer la presencia del Estado y la eficacia del sistema de justicia, as como el combate a la corrupcin.
94
Sin embargo, adoptar estrategias alternativas no es fcil. Un solo pas, especialmente si es una nacin pequea, no podra introducir aisladamente las medidas mencionadas, ya que podra tener efectos negativos. Por consiguiente esas estrategias seran viables si se toman en conjunto a nivel regional. Se requerira igualmente una modificacin de las convenciones internacionales sobre el tema, porque ellas pueden constituir un valladar a la modificacin de la estrategia represiva. Especialmente difcil ser llevar al cabo el emprendimiento si los Estados Unidos continan presionando por el mantenimiento de la estrategia prohibicionista. Por consiguiente no es probable que en un plazo inmediato se generalice una estrategia alternativa. Pero es correcto iniciar al nivel del Estado una discusin seria, a fondo del tema.
95
sin
LEY
Estados de excepcin sin Ley
Orden Pblico
Alejandro Snchez
l 14 de enero de 1986 entr en vigencia la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala (CPRG), que fue gestada en medio de un desastre humanitario: al mismo tiempo que sta se redactaba, las ms intensas matanzas en contra de la poblacin civil se realizaban en reas rurales e indgenas, principalmente. Era esa poca en la que el Estado a travs del gobierno de facto en turno, determinaba que la poblacin era el enemigo.
Esta concepcin, proveniente de los aires de la Guerra Fra, marc al Estado por largos aos. De esa cuenta, las Constituciones de 1954 y 1965 obedecan a la lgica del Estado por el Estado mismo. En contraste, en forma preclara la CPRG proclama:
Artculo 1.- Proteccin a la persona.
El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realizacin del bien comn.
96
Por ello, la Carta Magna coloca en primer lugar a la persona y determina que el fin del Estado es la realizacin del bien comn. Por supuesto, que un Estado puede enfrentar situaciones excepcionales que obliguen a restringir ciertas garantas fundamentales, por lo que la CPRG establece:
Artculo 139.- Ley de Orden Pblico y Estados de Excepcin.
Todo lo relativo a esta materia, se regula en la Ley Constitucional de Orden Pblico. (subrayado propio) La Ley de Orden Pblico, no afectar el funcionamiento de los organismos del Estado y sus miembros gozarn siempre de las inmunidades y prerrogativas que les reconoce la ley; tampoco afectar el funcionamiento de los partidos polticos. La Ley de Orden Pblico, establecer las medidas y facultades que procedan, de acuerdo con la siguiente gradacin: a) Estado de prevencin; b) Estado de alarma; c) Estado de calamidad pblica; d) Estado de sitio; y e) Estado de guerra.
97
Como queda claro de su texto, la CPRG previ que se emitiera una Ley Constitucional de Orden Pblico. El verbo en futuro establecer es indubitable, pues la llamada Ley de Orden Pblico, Decreto 7 de la Asamblea Nacional Constituyente que entr en vigor el 5 de mayo de 1966, prescribi el mismo da de entrada en vigencia de la CPRG (14 de enero de 1986), conforme lo establece su artculo 22 transitorio. Dadas esas circunstancias, existe un vaco legal en el nivel de las leyes constitucionales, pendiente de ser llenado desde hace 26 aos. Pero, qu ha sucedido a este respecto durante la vigencia constitucional? El 24 de noviembre de 2004, el entonces diputado jefe de la bancada del Partido Patriota, Otto Prez Molina, present junto con los diputados Roxana Baldetti, Gudy Rivera, Manuel Gutirrez, Juan Cifuentes, Antonio Almengor, Arnoldo Wellman, Efran Asij, Edgar Rodrguez, Moiss Chuv, Marcelino Nicols, Guillermo Schwartz, Juan Santacruz, Hugo Lpez y compaeros, la iniciativa 3172,1 conocida por el pleno del Congreso de la Repblica el 10 de febrero de 2005. En dicha iniciativa se propuso: La readecuacin de la Ley de Orden Pblico, cuya naturaleza es la de ley constitucional, obliga por tanto a abordar su reforma para encuadrarla dentro de los lmites que precisan los artculos 138 y 139 del texto constitucional Asimismo, afirmaba: Con la reforma de la ley, el Congreso de la Repblica satisface, asimismo, los compromisos asumidos por Guatemala en instrumentos internacionales, de modo particular en la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y teniendo presente lo dispuesto en el Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y el compromiso de reformar la Ley de Orden pblico (sic) en consonancia con los principios democrticos y el fortalecimiento del poder civil
98
1. Congreso de la Repblica de Guatemala. Iniciativa 3172. Iniciativa que dispone aprobar reformas al Decreto Nmero 7 de la Asamblea Nacional Constituyente, Ley de Orden Pblico. Disponible en http://200.12.63.122/ archivos/iniciativas/registro3172.pdf consultada el 10 de mayo de 2012.
Esa optimista aseveracin, olvidada en los anales de la historia legislativa, es vital pues el Estado tiene la obligacin de adecuar su legislacin interna a los estndares internacionales y a los que voluntariamente se ha obligado. En ese sentido, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece:
Artculo 4
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. 2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6, 7, 8 (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensin
99
Asimismo, el Comit de Derechos Humanos, rgano creado por el Pacto precitado ha resaltado, inter alia : 3. Not every disturbance or catastrophe qualifies as a public emergency which threatens the life of the nation, as required by article 4, paragraph 1. During armed conflict, whether international or non-international, rules of international humanitarian law become applicable and help, in addition to the provisions in article 4 and article 5, paragraph 1, of the Covenant, to prevent the abuse of a States emergency powers. The Covenant requires that even during an armed conflict measures derogating from the Covenant are allowed only if and to the extent that the situation constitutes a threat to the life of the nation. If States parties consider invoking article 4 in other situations than an armed conflict, they should carefully consider the justification and why such a measure is necessary and legitimate in the circumstances. On a number of occasions the Committee has expressed its concern over States parties that appear to have derogated from rights protected by the Covenant, or whose domestic law appears to allow such derogation in situations not covered by article 42
Por lo cual, queda perfectamente claro que no cada disturbio o catstrofe calificada como una emergencia pblica que amenaza la vida de la nacin puede ser argumento fundante de un estado de excepcin. Este estndar establecido por el artculo 4.1 de dicho Pacto que resulta ser el crasamente ignorado por la clase poltica que ocupa los gobiernos. En muchas ocasiones el Estado de Guatemala, carente de la Ley Constitucional de Orden Pblico, ha decretado Estados de Excepcin en situaciones distintas a las previstas por la hiptesis de Derecho. En el caso del gobierno 2008-2012, se registran 67 estados de excepcin o pr-
rrogas de los mismos,3 un promedio de 16.75 por ao, detalle interesante para examinar la caracterstica de excepcionalidad que ha aplicado el Estado de Guatemala. El Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos y los estados de excepcin4 ha establecido los principios de legalidad; proclamacin; notificacin; temporalidad; amenaza excepcional; proporcionalidad; no discriminacin; compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional.
2. Documento de Naciones Unidas CCPR/C/21/Rev.1/Add.11 31 August 2001 Original en ingls 3. Vase listado adjunto gentilmente proporcionado por la Direccin Legislativa del Congreso de la Repblica.
100
4. Documento de Naciones Unidas E/CN.4/Sub.2/1997/19 23 de junio de 1997 Original en espaol
Asimismo, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos expresa:
Artculo 27. Suspensin de Garantas.
1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, ste podr adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. 2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos determinados en los siguientes artculos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurdica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religin); 17 (Proteccin a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Nio); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Polticos), ni de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos. 3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados Partes en la presente Convencin, por conducto del Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensin.
101
Asimismo en su artculo 30 indica:
Artculo 30.- Alcance de las restricciones.
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convencin, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de inters general y con el propsito para el cual han sido establecidos El desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que: que la palabra leyes en el artculo 30 de la Convencin significa norma jurdica de carcter general, ceida al bien comn, emanada de los rganos legislativos constitucionalmente previstos y democrticamente elegidos, y elaborada segn el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formacin de las leyes 5
Por lo que se encuentra que, al da de hoy, el Estado de Guatemala, a travs del Congreso de la Repblica, ha comprometido la responsabilidad internacional del Estado por omisin. En 26 aos no ha tenido la voluntad poltica de cumplir con la CPRG y emitir la Ley Constitucional de Orden Pblico ordenada por su artculo 139, a pesar de que todos los funcionarios pblicos incluyendo diputados juran cumplirla. Por el Ejecutivo, se encuentra tambin acciones que implican la responsabilidad internacional del Estado. Para el perodo 2008-2012, se observa que el asombroso nmero de 67 estados de excepcin o prrrogas decretados sin llenar los requisitos legales, nacionales e internacionales, muestran un Estado en el que la excepcionalidad se convierte en la regla. Y ahora frente a un nuevo perodo de gobierno se reitera el recurrir a la excepcin para decretar estado de sitio para derogar derechos inderogables, como lo son los contenidos en los artculos 6 y 9
5. Corte IDH. La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6
CPRG, con la total ausencia de un ordenamiento jurdico que corresponda al marco constitucional vigente. La efectividad del Estado de Derecho para Guatemala sigue su mayor desafo: cesar la ilegalidad y arbitrariedad es vital para que el Estado puede asegurar a todas las personas la plena vigencia de sus derechos.
102
CICIG
o el contrato de los constructores del Estado de derecho 1
Julia Schnemann
a CICIG est encargada de apoyar, fortalecer y asistir a las instituciones guatemaltecas en la identificacin, investigacin, procesamiento y, en ltima instancia, desmantelamiento del aparato de seguridad ilegal interno y las organizaciones de seguridad clandestinas.2
sistema legal de Guatemala y su plantilla cuenta con trabajadores locales e internacionales. Es un organismo hbrido porque no es ni enteramente nacional ni internacional y combina la independencia de la indagatoria y los poderes fiscales limitados de un tribunal con una ltima deferencia a las caractersticas del sistema judicial domstico de una comisin.
No obstante, la Comisin carece de mecanismos de aplicacin o sancin por no cumplimiento, lo que debilita especialmente el ltimo poder y subraya su dependencia de la cooperacin de las instituciones estatales guatemaltecas. Una caracterstica distintiva importante de la CICIG es su naturaleza hbrida. La Comisin opera completamente en el
1. Fragmentos del informe Mirando al monstruo a la cara. Initiative for Peacebuilding. Octubre 2010. http:// www.initiativeforpeacebuilding.eu. 2. Los poderes de la Comisin se relacionan con la promocin del procesamiento de individuos y las reformas institucionales. Entre ellos, destacan la autoridad para i) investigar a cualquier persona, funcionario o entidad privada; ii) presentar cargos penales al Fiscal General de Guatemala y unirse a procesos penales como acusacin particular (querellante adhesivo); iii) sealar a funcionarios pblicos que cometan ofensas administrativas y participar como terceros en los procedimientos disciplinarios que resultaran; iv) recomendar polticas pblicas y reformas legales e institucionales; y v) solicitar declaraciones, documentos y la cooperacin de cualquier funcionario o entidad oficial.
103
La CICIG tiene muchas de las atribuciones de un fiscal internacional, pero opera bajo la ley guatemalteca, en las cortes guatemaltecas, usando procedimientos penales guatemaltecos. Va mucho ms all de la asistencia tcnica, pero no es un tribunal internacional, dado que la Comisin debe referir todos sus casos a los fiscales del pas y slo puede participar como querellante adhesivo. Con este esquema singular, la CICIG puede entrenar personal local y capacitar trabajando con instituciones locales a travs de todo el proceso de enjuiciamiento. La idea es construir capacidad local y, en ltima instancia incrementar la legitimidad del Estado en lugar de sustituirlo temporalmente, lo cual podra incluso debilitar al Estado que necesita ser fortalecido. La naturaleza hbrida de la Comisin, no obstante, implica un complejo y continuo ejercicio de negociacin y cooperacin entre los actores internacionales y las contrapartes locales. Por la naturaleza del acuerdo de creacin, la CICIG es un rgano independiente desde el punto de vista poltico, organizativo y financiero. De acuerdo con su mandato, su presupuesto est ntegramente financiado por las contribuciones voluntarias de los Estados miembros de la ONU.
El contrato
Barnett y Zrcher sealan que la construccin del Estado externa puede reforzar las relaciones pre-existentes entre el Estado y la sociedad y la dbil estatalidad. Con vistas a explicar por qu los constructores de la paz a menudo transfieren nicamente las ceremonias y smbolos del Estado liberal-democrtico en lugar de llevar a cabo una transformacin real en los pases en que intervienen, desarrollan un modelo llamado el contrato de los constructores de la paz. El modelo asume tres actores clave con las siguientes preferencias para estar en una situacin de interaccin estratgica: constructores de la paz externos que quieren estabilidad y liberalizacin; lites estatales que pretenden mantener su poder; y lites sub-nacionales que desean autonoma del Estado y mantener su poder en las reas rurales. En este cuadro, la habilidad de cada actor para alcanzar sus objetivos depende de las estrategias y comportamientos de los otros actores. Sus interacciones estratgicas darn forma a la agenda de construccin del Estado o de la paz, y, por lo tanto, al resultado del proceso.
104
Aplicado al objeto de este informe, el contrato de los constructores de la paz puede ser descrito como un contrato de los constructores del Estado de derecho. En Guatemala, los constructores del Estado de derecho internos y externos estn embarcados en un juego estratgico para luchar contra la impunidad y establecer las condiciones para asegurar el Estado de derecho y una cultura de respeto por los derechos humanos. Los actores externos estn representados por la comunidad internacional y los donantes especficos comprometidos con la CICIG. Los actores internos son las lites estatales, en particular de la Presidencia, el Ministerio de Gobernacin y sus agencias tales como la PNC y el sistema penitenciario, el Ministerio Pblico, siendo el Fiscal General una figura clave, y el sistema judicial. En este artculo el sector privado y la sociedad civil organizada han sido incluidos como actores internos del juego, dado que la aceptacin del primero y el poder de iniciativa de abajo hacia arriba del ltimo parecen ser factores fundamentales en el proceso. Barnett y Zrcher identifican cuatro escenarios posibles para el contrato de los constructores de la paz: construccin de la paz cooperativa, construccin de la paz comprometida, construccin de la paz capturada y construccin de la paz conflictiva. La primera, cuyo resultado es probable cuando los actores externos e internos estn completamente de acuerdo en la agenda y el programa. La segunda, significa que una negociacin tiene
lugar a travs de la cual las lites locales intentan asegurar que sus intereses estn a salvo, o al menos no se vean seriamente amenazados. No obstante, ellos aceptan la legitimidad de las reformas locales a cambio de apoyo internacional. Cuando no lo hacen y los actores externos acuerdan jugar con sus condiciones, el resultado se describe como la construccin de la paz capturada y los externos se convierten en poco ms que en el agente de las lites locales. En caso de que los actores externos e internos sean incapaces de alcanzar un compromiso, la situacin tiene potencial para la confrontacin implicando tcticas coercitivas por ambos lados y una muy probable retirada de la comunidad internacional. El caso de la CICIG es un ejemplo de construccin del Estado comprometida en el campo del Estado de derecho. La construccin de la paz comprometida implica que la negociacin en curso tiene lugar entre los actores externos y las lites locales, donde ambos intentan asegurar que sus intereses estn salvaguardados lo mximo posible, aun cuando se muestra alguna flexibilidad para ajustarse a las circunstancias.
La naturaleza hbrida de la Comisin y su dependencia de las contrapartes locales para cumplir con su mandato torna tal negociacin an ms inevitable. Los actores externos desean reducir la impunidad; su objetivo se hace explcito en el mandato de la Comisin para fortalecer y asistir a las instituciones guatemaltecas en la identificacin, investigacin, procesamiento y, en ltima instancia, desmantelamiento de los aparatos ilegales internos y las organizaciones de seguridad clandestinas.
105
Tambin buscan la estabilidad dado que slo pueden llevar a cabo su trabajo en un ambiente relativamente estable. En principio, las lites estatales tambin quieren fortalecer el Estado de derecho. Al menos, se han comprometido formalmente para hacerlo. Fue el Estado de Guatemala el que solicit a la comunidad internacional que asistiera y firmara el acuerdo con la CICIG, el que fue luego ratificado por el Congreso. Sin embargo, las lites estatales no pueden ser tratadas de forma homognea, y el apoyo a la CICIG vara significativamente en todas y cada una de las instituciones estatales. Los funcionarios estatales vinculados con las estructuras ilegales de seguridad deben ser considerados como detractores (spoilers), dado que la CICIG es una amenaza para sus intereses. Como se menciona anteriormente, la sociedad civil organizada, incluyendo la prensa, apoya fuertemente a la Comisin, cuando en un principio tanto el sector privado tradicional como el emergente mostraron un considerable rechazo.
El sector privado de Guatemala puede ser dividido a grosso modo en dos diferentes facciones: una lite tradicional que representa a la vieja oligarqua a menudo descrita como el G8 dado que ocho familias participan de este ncleo y una lite econmica emergente. En las dos facciones existen vnculos con el crimen organizado, especialmente con el trfico de drogas, el contrabando, el trfico de seres humanos y las adopciones ilegales, as como el lavado de dinero. Los gobiernos que ha tenido Guatemala desde los Acuerdos de Paz de 1996 pueden ser asociados con una u otra faccin del sector privado. Mientras que las administraciones de Arz y Berger representaron a la oligarqua, durante el gobierno de Portillo gan influencia y control sobre las instituciones del Estado una lite emergente del sector privado. Esta defenda intereses econmicos legtimos (empresarios provinciales, empresarios de origen medio-bajo y popular), pero tambin ilegtimos con vnculos con el crimen organizado. Hubo varias razones para la reticencia de la lite tradicional del sector privado. Histricamente, la oligarqua de Guatemala ha favorecido siempre un Estado dbil para poder controlar y explotar el pas de acuerdo con sus intereses econmicos y polticos. Ms an, la CICIG fue percibida como una interferencia extranjera, carente de legitimidad y, por consiguiente, una amenaza para la soberana nacional.
Establecer la CICIG
La constitucin de la CICIG comenz como una negociacin entre la comunidad internacional y el Estado de Guatemala as como e incluso ms importante una negociacin al interior de la sociedad guatemalteca: lites estatales, facciones diferentes del sector privado y la sociedad civil organizada sobre todo con un pasado relacionado con la defensa de los derechos humanos.
106
Adems, histricamente la impunidad ha sido instrumental a la corrupcin y al mantenimiento del control sobre el Estado. La oligarqua tena los medios para contener todo aquello que pudiera amenazar dicho control tal el caso de las guerrillas durante el conflicto y garantizar su propia seguridad a travs de sus propios medios. El que la CICIG fuera esencialmente una propuesta desarrollada y respaldada por la sociedad civil organizada guatemalteca que clamaba justicia y respeto de los derechos humanos tambin gener resentimiento ideolgico entre la oligarqua conservadora. Muchos descrean de una alianza entre una sociedad civil percibida como de izquierdas y la comunidad internacional. As, la Comisin, tuvo que negociar con la faccin tradicional del sector privado, la que era escptica respecto de la CICIG y su legitimidad. Al menos en parte, este se debi a que no se perciba todava al crimen organizado como una amenaza al Estado. Sin embargo, durante la ltima dcada, el sector privado tradicional ha estado perdiendo el control sobre el Estado, especialmente durante la administracin de Portillo, cuando por primera vez la lite emergente controlaba el gobierno. Dados los recursos a su disposicin, hasta entonces la oligarqua de Guatemala haba podido interferir en la gobernanza y controlar el Estado. El surgimiento del crimen organizado como un actor poltico y un competidor en el control y, en ltima instancia, captura del Estado, cambi radicalmente el panorama.
La nueva situacin dispar los incentivos para negociar con una institucin tal como la CICIG. Parece que la aceptacin de la lite del fortalecimiento del Estado de derecho en Guatemala est motivada esencialmente por el temor y la visin del crimen organizado como una amenaza ingobernable para ellos. El pas podra estar en un punto de inflexin dado que pareciera estar surgiendo la percepcin de que el crimen organizado transnacional es una amenaza comn para todos los ciudadanos del pas, independientemente de cun influyentes sean. Amenazas, y ms precisamente las amenazas comunes, pueden actuar como una fuerza integradora. En el caso de Guatemala, el crimen organizado es tanto una amenaza externa como interna. Un mayor deterioro de la situacin de la seguridad no est en los intereses de la lite econmica. Esto podra ser al menos una de las razones por las cuales acord negociar sobre las formas en las que se puede fortalecer el Estado, y especficamente el Estado de derecho en Guatemala. La CICIG es el resultado de dicha negociacin.
107
En ltima instancia se trata de o bien apoyar la construccin de un Estado ms fuerte o irremediablemente perder control sobre el futuro de Guatemala. En la negociacin con la CICIG, no obstante, la oligarqua los nuevos ricos del pas que fueron empoderados polticamente durante la administracin de Portillo necesitaban asegurar que la Comisin no representara una amenaza a sus propios intereses y tambin investigara las actividades delictivas de sus adversarios polticos y econmicos. En tanto hubo escepticismo respecto de la CICIG en el seno de la lite tradicional, la llamada lite emergente la rechazaba abiertamente. Esto era ya visible en 2004 cuando miembros del partido FRG expre-
saron su fuerte oposicin a la propuesta de la CICIACS en el Congreso guatemalteco. Dados los vnculos existentes entre los actores polticos y criminales y siendo la impunidad instrumental a sus intereses y actividades ilcitas, obviamente haba reticencia a exponerse a una investigacin respaldada internacionalmente y a un potencial procesamiento. Un entrevistado describi la CICIG como un riesgo letal para el sistema empresarial que prevalece en el pas. Por otra parte, entre los militares, las preocupaciones se centraban en que la CICIG pudiera investigar crmenes del pasado, especialmente crmenes contra la humanidad.
108
Anlisis situacin
El desarrollo educativo del pas:
de
Educacin
Mario Rodrguez
ensar en la educacin nacional, requiere una caracterizacin previa que permita describir las contradicciones polticas que se manifiestan en su seno, para identificar a los distintos sujetos educativos que interactan constantemente en la construccin de su agenda y desarrollo.
configurando el sistema actual. Slo as se puede comprender el rumbo educativo del pas, el carcter del sistema, sus funciones y el reto que significa enfrentar las demandas de la sociedad, dentro de un contexto de crisis del modelo econmico neoliberal. Se trata de conocer cmo el Estado ha moldeado el sistema educativo. Y quin ha configurado y orientado dichos cambios.
Esa tarea es compleja, debido a que hay que revisar la historia reciente, para comprender como la coyuntura actual es moldeada por las polticas que han traspasado los distintos perodos gubernamentales en el ministerio de educacin. Por ello, esbozar el desarrollo de los cambios surgidos a los largo de estos aos, nos permite describir como se ha ido
109
Los Acuerdos de Paz y el cambio educativo
La puerta que se abri con los Acuerdos de Paz, permiti establecer una serie de compromisos para hacer efectivo los derechos a la educacin que la propia Constitucin consagra. La Reforma Educativa fue el logr ms importante, cuyo objetivo fundamental fue acabar con la falta de acceso a la educacin que afecta a la mayora de la poblacin. Dicha aspiracin uni a diversos sectores a trabajar por concretar la meta. Al inicio, la Reforma Educativa fue el motor y catalizador del proceso de cambio. Una reforma hacia fuera como se le llam, persegua ampliar la cobertura educativa y la propuesta tuvo diversos escenarios y causes, entendiendo que la educacin es siempre un espacio social que se encuentra altamente ideologizado y politizado, porqu es el resultado de las condiciones histricas, culturales, sociales y geogrficas en que se desarrolla. En ese orden, la discusin de la Reforma Educativa, fue el corolario de diversas propuestas que desde la sociedad civil se hicieron y discutieron. Un sucinto resumen de dichas propuestas dejar ver las diferencias de enfoques entre los involucrados. Por ejemplo, para el Consejo Nacional de Educacin Maya, su propuesta giraba en torno a la transformacin del sistema educativo nacional a partir del desarrollo de la interculturalidad, para adecuarlo a las condiciones sociales y a la multiculturalidad del Estado guatemalteco. En esa misma lnea se pronunciaron Kamal Be, quin adems incluy una
reforma curricular para la educacin intercultural y la ampliacin de cobertura educativa, con dos sistemas, uno para la poblacin indgena y otra para la no indgena. Por su parte instituciones con Asies y CIEN, propusieron transformar el rol de Estado en la educacin, el primero a partir de la participacin y la bsqueda de consenso acerca de los temas de reforma y el otro, en la lnea de cuestionar los principios de subsidiariedad, financiamiento directo a los beneficiarios y participacin privada en la prestacin de servicios, de manera que el Estado y sus organismos encargados de la educacin centren sus funciones en la definicin de polticas educativas, la emisin de normas y la supervisin de la calidad educativa. Las diferencias no slo fueron conceptuales, tambin se marco el grado en que cada institucin puso el nfasis en las estrategias de poltica, as como el grado de involucramiento en cada planeamiento. Cada una de ellas tuvo un cause, de acuerdo al peso poltico que la institucin proponente tuvo en este proceso.
El uso del trmino reforma educativa implic la realizacin de cambios en dos sentidos, un cambio estructural que afecta directamente la misma institucionalidad; y otro organizativo, que incluye las formas en que se desarrolla en s el proceso educativo. En tal sentido, el cambio institucional se puede explicar a partir de la articulacin de factores internos, como la legislacin. Y tambin se puede explicar travs de factores exgenos que afectan el rumbo de todo el sistema y por lo tanto, su institucionalidad.
110
El cambio organizativo va orientado al proceso de enseanza aprendizaje y tiene que ver con los contenidos, las formas y los espacios que se crean para moldear el cambio institucional. Sin embargo, es pertinente asentar que el cambio educativo debe verse y asumirse por una complementariedad analtica, que permita observar ambas perspectivas, que le den dimensin, tanto al anlisis de las fuerzas internas que propician el cambio, cmo a los factores del contexto que lo condicionan e influyen en el mismo. En la dcada de los 80, en Amrica Latina, se impulsaron procesos de reforma educativa impulsados por instituciones financieras internacionales. La publicacin en 1977 por parte del Banco Mundial sobre los indicadores de eficiencia y equidad en la educacin abri la puerta para el involucramiento de diversas instancias en esa misma lnea. Insertar los procesos de reforma educativa dentro de un marco de desregulacin tuvo tres objetivos: i) propiciar el proceso de descentralizacin; ii) crear el marco adecuado para un repliegue del aparato pblico educativo; y, iii) la reduccin del gasto en educacin. Las tesis de abordaje de como ver la educacin como mecanismo de formacin de capital humano, fueron incorporndose en la discusin de las polticas educativas propuestas. En esa poca se publicaron diversos estudios que se centraban en asignarle un vnculo muy preciso al papel de la educacin en la economa, incorporando un sesgo ideolgico importante. Ah destacan los estudios Feinberg (1992), y de Coraggio (1992), que desde un conjunto de categoras econmicas, vinculan el proceso educativo a la produccin de mercancas. Por ejemplo, Coraggio menciona que existen algunas relaciones generales entre educacin y economa en una sociedad moderna, y el detalle que hace es el siguiente: A travs de los procesos de enseanza-aprendizaje, los agentes educativos producen, reciclan o transforman recursos humanos especficos, que pueden ser utilizados para actividades econmicas de produccin o de reproduccin. La microprogramacin educativa adapta la oferta educativa a la demanda, derivada de un proceso de crecimiento y desarrollo econmico previsto o deseado. La educacin se conecta complementariamente con un conjunto de necesidades econmicas, al afectar la motivacin y la capacidad de acceder a determinados satisfactores. La educacin satisface de por s, las demandas derivadas de las necesidades culturales de participacin en el conocimiento social acumulado.
111
La participacin en la actividad econmica es una fuente de aprendizaje de conocimientos y valores, que a su vez, permiten una extensin de los procesos de educacin para el trabajo. La asignacin de recursos a la educacin, se realiza dentro de los lmites de la produccin material, de que puede disponer una sociedad. La educacin, formal, no formal o informal, es un proceso consciente de socializacin, dirigido a construir una ciudadana socialmente integrada, mediante la internalizacin de valores y actitudes.
Todo ello tambin contribuy al debate interno. Para el CIEN, la finalidad fue hacer de la inversin en capital humano el componente clave para el desarrollo del pas, integrando los aspectos econmicos y sociales de la educacin. Para las organizaciones indgenas, el fin fue modificar las desiguales relaciones entre los pueblos de Guatemala. Los cambios que se generaron en educacin motivados por los Acuerdos de Paz, no tienen un origen explicativo monocausal, ni siempre ha sido el resultado de un evento especfico. Es el reflejo de la convergencia de distintos factores, que estn presentes en el contexto social de la poca en que se inicia el cambio institucional y que se van desarrollando a medida que avanzan tambin las reformas. Esas coincidencias internas y externas, permitieron el desarrollo del proceso de reforma educativa en el pas, as como los cambios generados posteriormente. Ello ha sido resultado de un proceso de ajuste incremental, que en su conjunto, forma parte de un amplio contexto global que influenci directamente en la institucionalidad educativa del pas. Los Acuerdos de Paz permitieron el consenso inicial para promover las adaptaciones internas, gener el discurso acorde al tiempo y a los logros alcanzados en materia de Paz y las nuevas prcticas que el cambio institucional promovi. En ese proceso de macropoltica, intervinieron las instituciones internacionales propiciando una reconstruccin singular de la micropoltica interna. Al momento en que se propiciaron las reformas, la dimensin poltica estaba influenciada por la superacin del autoritarismo y el retorno del Estado de Derecho y por lo tanto, los autores estaban convencidos que la educacin podra contribuir en la superacin de dicha problemtica. Sin embargo a nivel externo e interno, la visin neoliberal promovida por la desregulacin y los programas de ajuste estructural, tambin se imponan en el imaginario social que se construa en ese contexto.
Al interior del pas, diversos sectores criticaban la prestacin de servicios educativos pblicos y alentaban el desarrollo de los centros privados de enseanza. Coincidencia con los programas de privatizacin que se impulsaban desde la administracin central de los activos estatales. El resultado fue que los espacios de poder y los intereses econmicos cuestionaron el pacto social en educacin, sobre la base del liberalismo econmico, impregnado de conceptos sobre la libertad, el mercado y el individuo en los debates.
112
La reforma institucional estuvo basada fundamentalmente en la idea de la descentralizacin, con el objetivo de buscar masificar el acceso a la educacin, garantizar mayor eficiencia y ms equidad. Sin embargo, paradjicamente ese proceso de descentralizacin, sigui teniendo un centralismo presupuestario que se ha visto afectado por el ajuste presupuestario, y tambin a travs de un mayor control ideolgico y operativo de las decisiones del poder central, que a la postre result contradictorio. Las propuestas del CIEN y ASIES encontraron un mayor eco al interior de la institucionalidad educativa, debido entre otros factores, por la incorporacin de los cuadros tcnicos de dichas instituciones a la conduccin de las polticas propuestas a nivel ministerial. En ese contexto, el Programa para la Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe, PREAL, que siendo un proyecto conjunto del Dialogo Interamericano y la Corporacin de Investigaciones para el Desarrollo, CINDE, estaba siendo apoyado por la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de los Estados Unidos. (USAID), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, (BM), Global Development Research Network, Internacional Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), la Fundacin Tinker, GE Foundation, entre otros que figuran como donantes, contribuyeron a orientar el proceso de reforma educativa.
En el ao 2008 Preal-CIEN publica un informe que permite observar a cabalidad los cambios propuestos y la orientacin que sigui el proceso institucional. Del ao 1996 cuando se firma la paz al 2000 se crearon en el interior del Ministerio de Educacin la Gerencia de Modernizacin, se impuls el nuevo modelo de gestin en recursos educativos y en trminos generales se estableci a nivel organizativo el modelo de competencias a nivel nacional, regional y departamental, a pesar que en esas fechas se estaba discutiendo la propuesta del Curriculum Nacional Base. Las propuestas hechas por otras instituciones en cuestiones claves como la educacin intercultural, pasaron a formar parte de las polticas educativas, pero sin el apoyo poltico y financiero para su viabilidad. En dicho informe, tambin resaltan los resultados que obtiene el Programa Nacional de Desarrollo Educativo Pronade, con el establecimiento de los Consejos COEDUCAS que administraban los servicios de apoyo, relacionado con la ayuda alimentaria, tiles escolares, valija didctica y el remozamiento de las escuelas. Hasta el 2007 se cont con el involucramiento de las llamadas Instituciones de Servicio Educativo (ISE) Actividades de supervisin. Con la llegada de la Gran Alianza Nacional GANA- al poder, desde el ministerio se estableci un modelo de gestin que consolid la visin que se tena inicialmente con la reforma educativa. Fue una visin con una mayor injerencia en torno a la mercadizacin1 del proceso educativo pblico. Algunas de las medidas adoptadas
113
dejan ver claramente dicha orientacin. Por ejemplo, la llamada Maratn del lpiz, con la participacin de bancos y empresas privadas para recaudar fondos para las escuelas. El programa Todos a leer se desarrolla entre el MINEDUC, empresas y colegios privados. El proyecto Becatn, coordinado por el MINEDUC, cont con la participacin de empresas privadas, Organizaciones de servicio, iglesias, establecimientos privados y personas individuales, que apadrinaban becas para personas necesitadas. Ah tambin se incluye el programa Escuelas de futuro, con donaciones de equipo usado para instalarse en escuelas participantes y que posteriormente dio lugar a un negocio en la venta directa a profesores de computadoras para el servicio docente.
Cul es el resultado de todo?
Las divergencias en torno a los objetivos que se perciben fueron patentes a lo largo del proceso de discusin. Incluso en la misma consideracin del propio proceso. Los actores influyeron en los elementos estratgicos que cada quin destac y ello dio lugar a grandes consensos, que no se ven reflejados en polticas concretas en todos los puntos discutidos. Slo lograron preeminencia, aquellos que alcanzaron mayor poder en la esfera decisional. Esas propuestas dejan ver claramente que los sujetos toman partido, porqu se decantan por una visin muy particular de la funcin educativa. Las ideas se van articulando en una secuencia lgica de interpretacin que buscar su legitimidad. El argumento central del cambio es que logran vincular la funcin educativa a la formacin de recurso humano para
el trabajo desde una visin de oferta y demanda. El discurso es aceptado y apoyado por docentes y estudiantes porqu se convierte en un ideal imaginario, que incluye una reivindicacin aceptada por todos- El cambio educativo articula toda la serie de afirmaciones posteriores que le dan sentido y orientacin al proceso de cambio. La aceptacin de este planteamiento por un parte de la comunidad educativa implica un reconocimiento de que el sistema anterior no da respuesta a las aspiraciones que cada actor tiene de la educacin que recibe y el nuevo sistema que se propone supone una oportunidad para lograr las aspiraciones colectivas e individuales que promueven el sistema educativo.
Las fuerzas del cambio se van articulndo en torno a esa idea. La transformacin permite confluir en las interpretaciones sobre el contexto actual y el futuro del sistema.
114
1. El trmino se utiliza para entender el importante flujo de capital privado orientado a la educacin y la creacin de mercado para servicios educativos que se implementan en todos los niveles a travs de un modelo empresarial y corporativos en la reconfiguracin de los sistemas educativos.
Un elemento aglutinador es el discurso modernizante, basado en la adaptacin al entorno global, con eficiencia y calidad educativa que ha permeado en los sujetos educativos. En cualquier caso, ese constituye el eje principal de un discurso que se asume desde la retrica de direccin institucional y que al final termina influenciando a todos. Eso permiti reconfigurar el espacio educativo, aprovechando ausencias importantes. Desde una perspectiva crtica ciertos sectores de docentes y en menor medida estudiantes, fueron excluidos de todo el proceso de implementacin de las polticas y de su discusin. Esto se dio precisamente por la presencia de los poderes econmicos de forma ms evidente en la conduccin del sistema educativo nacional. Para algunos sectores de docentes, la cuestin de fondo radica en la orientacin que persigue el cambio. En este aspecto se observa una oposicin frontal en dicho vnculo. Los cambios institucionales que condicionan el rumbo asumido por la poltica pblica educativa en los aos subsiguientes a la firma de los Acuerdos de Paz se resumen en el siguiente cuadro.
A NIVEL NACIONAL Constitucin de la Repblica de Guatemala La Ley de Educacin Nacional El Acuerdo Gubernativo No. 226-2008 El Acuerdo Ministerial 1492-2008 Acuerdo Gubernativo 333-2004 Diseo y reforma educativa, 2003 Agenda de crecimiento econmico y desarrollo social, con visin de largo plazo, 2003 Plan de educacin Guatemala 2004-2007 Visin educacin, MINEDUC 2005Resultados para el 14 de enero 2008, MINEDUC Agenda pblica Hacia los pueblos indgenas en el marco de los acuerdos de paz 2005- 2012 Plan nacional de educacin de largo plazo, 2023, MINEDUC ACUERDOS A NIVEL INTERNACIONAL Convencin sobre los derechos del nio La propuesta de la Comisin Centroamericana para la reforma Educativa, PREAL 1999 Foro mundial sobre la educacin, Dakar 2000 (suscrito por Guatemala en abril del 2000) Declaracin del milenio, ONU (suscrito por Guatemala septiembre del 2000), compromiso con 189 pases del mundo. Proyecto principal de educacin para Amrica Latina y el Caribe, PREAL (2001). Proyecto principal de educacin para Amrica Latina y el Caribe, PREAL (2001).
115
Los actores educativos
El anlisis del debate que provoca el proceso de reforma educativa se aborda desde una doble perspectiva: por un lado, las instituciones, los grupos gremiales y los sujetos educativos desarrollan sus discursos en funcin de establecer relaciones de poder que hacen posible tomar decisiones asociadas con una posicin que defiende o legitima un espacio social, en definitiva los discursos sustentan o cuestionan la situacin existente. Por otro lado, los sujetos educativos provienen de contextos sociales, culturales y polticos diferentes y por lo tanto sus discursos son representaciones mentales asociados a contextos especficos cuyas estructuras complejas se relacionan con las acciones, objetos y acontecimientos que les vinculan a determinadas estructuras. En ese marco, es importante destacar que las percepciones que se tienen de la funcin educativa se convierten en objeto de disputa y confrontacin. Esas percepciones definen en gran medida el conflicto poltico que a su vez se encuentra influenciado por un espacio ms amplio de discusin poltica que se desarrolla en el seno del Estado. En ese orden, el entramado institucional que se fue creando a raz de los cambios propuestos, provocan que los cambios polticos en la esfera estatal, no generen cambios sustanciales a nivel de las polticas, aunque si una reaccin, resistencia o la adaptacin al interior de los distintos sujetos educativos del espectro de actuacin que tienen.
Desde esa visin se pueden comprender los procesos de cambio que se estn gestando, as como las respuestas organizacionales que los actores adoptan desde un posicionamiento poltico-educativo. En general las acciones y las propuestas que hacen los sujetos educativos parten de un planteamiento poltico, y en algunos casos, cada sujeto trata de dejar claro dicha filiacin. Por un lado, los proveedores del ministerio de educacin, las gremiales empresariales y los tecncratas que han implementado las polticas educativas los ltimos aos, accionan en una direccin determinada, la implementacin de la segunda reforma, llamada hacia adentro, la cual busca mejorar la calidad educativa y proporcionar una visin compartida de co-financiamiento de dicho proceso. Diversas organizaciones privadas de desarrollo, complementan el crculo virtuoso del proceso, implementando proyectos de apoyo al proceso educativo, siendo parte del sistema de educacin no formal y de procesos de alfabetizacin, en algunos casos financieramente vinculados a los fondos pblicos, pero a ejecuciones privadas. De aqu emanan las actuales orientaciones respecto a la necesidad de transformar los modelos de formacin para adaptarlos al cambio socio-econmico y laboral del pas, y se ven reflejadas dichas posturas en las disputas internas por los contenidos que se transmiten en las aulas con los docentes que implementan a marchas forzadas y sin un apoyo poltico al Curriculum Nacional Base, fruto de las discusiones del proceso de reforma.
116
A este espacio de influencia tambin se unen las instituciones financieras internacionales, que adems de proporcionar el financiamiento, influyen con sus propuestas y el desarrollo de investigaciones en temas prioritarios. La Agencia para el Desarrollo del Gobierno de los Estados Unidos, USAID, es un ejemplo de dicha participacin. Esos espacios de poder estn claramente definidos y delimitados. Por el otro lado, los docentes tienen sus estructuras organizativas, tanto en los departamentos cmo a nivel nacional y ejercen el poder en funcin de sus propios intereses. La redistribucin del poder mediante la transferencia de un conjunto de atribuciones a distintos entes ejecutivos genera un proceso de multiplicacin y dispersin de los espacios de poder. Estos actan en funcin de las directrices recibidas y de la interpretacin que hacen de sus funciones. La burocratizacin del proceso tambin genera tensin, pero es un mecanismo de control y poder, en las decisiones ministeriales. Desde el punto de vista de la gobernanza los pactos educativos generan procesos de relevancia en funcin de operativizar la transferencia de responsabilidades. El pacto colectivo negociado durante la administracin de la UNE, lograba hasta ese momento un proceso de estabilidad en torno al desarrollo del Plan Nacional de Educacin. Sin embargo el propio gobierno fue diluyendo el alcance del mismo y su implementacin. La hostilidad hacia el gremio magisterial organizado, de parte de las autoridades ministeriales, la prensa y los sectores empresariales, ha tenido
continuidad a lo largo de los cambios de gobierno y autoridades. El Sindicato y su principal lder, son vistos con menosprecio y como responsables de todos los males que aquejan al sistema educativo. La nueva ministra del Patriota sigue insistiendo en lo mismo. El discurso es claro: los docentes no son socios activos en el proceso de reforma. A las actitudes adoptadas por las autoridades hacia los maestros, la conflictividad en torno a la educacin se radicaliza. Por otro lado, las universidades, organizaciones no gubernamentales, organizaciones indgenas y municipalidades conforman otro grupo de actores que participan en la construccin de la agenda educativa nacional con relativa influencia en las instancias de poder. La confluencia por impulsar los cambios ha provocado fricciones, poco entendimiento y resistencias. El cambio se llev a cabo por realidades externas y por necesidades internas. En ambos casos, los actores participantes del proceso tienen distintas visiones, pero fue la propuesta de los centros de investigacin, -CIEN- AISES-, la que ms ha influido en la institucionalidad y organizacin de la reforma, especialmente motivado por la relacin de poder que llegaron a tener en el perodo del Partido de Avanza Nacional en el tiempo de lvaro Arz y posteriormente con el gobierno de Berger que posibilit la llegada de Maria del Carmen Acea, que se centr en responder al cambio de la institucionalidad educativa a travs de su marcada visin neoliberal.
117
La poltica de gratuidad
Si bien en la Constitucin y en los Acuerdos Gubernativos aparece explcitamente la gratuidad educativa, es hasta el gobierno de lvaro Colom que se instaura la poltica de gratuidad. Una poltica de esa naturaleza es necesaria en pases como Guatemala, debido al grado de acceso a la educacin formal que tiene su poblacin. Sin embargo es insuficiente. Una vez implementada se debi completar con otros aspectos, como una poltica de calidad educativa. La propuesta actual tampoco se centra en garantizar un mayor acceso, de calidad, con pertinencia cultural, equidad de gnero (no garantiza a las nias y mujeres el acceso pleno y equitativo de una educacin, reflejado en las prcticas cotidianas); no prioriza las mayoras tnicas de nuestro pas, que histricamente ha sido la poblacin ms vulnerable y desfavorecida; y tampoco refleja la necesidad de una educacin de calidad y equitativa entre las zonas rurales y urbanas. Pero a pesar de ello, ha permiti ampliar la cobertura, principalmente en el rea de primaria, logrando con ello alcanzar metas importantes. Sin embargo, para disminuir dicho logro, se ha tratado de relacionar o vincular el aspecto de la
ampliacin de la cobertura con la baja calidad educativa. No obstante la falta de calidad educativa, no es efecto directo de la ampliacin de cobertura, pues en aos anteriores, el resultado ha sido similar a los presentados en el ltimo estudio. Esto quiere decir que sigue siendo una meta no superada por los ltimos gobiernos de turno, quienes dentro de sus polticas pblicas han enfatizado el acceso, equidad y calidad, pero los resultados demuestran lo contrario, por lo que el sistema educativo debe evaluar sus propios cuellos de botella que impiden el logro de metas y a su vez, generar propuestas realistas ante la situacin educativa actual. Pese a que ha habido cambios inclusive a nivel de polticas pblicas, siguen enfrentando una serie de limitaciones para cumplirlas, muchas veces porque siguen un modelo del poltica centralizado y sectorial, en contraste, se evidencia la necesidad de modelos descentralizados en donde se priorice la participacin de otros sectores polticos y de la sociedad civil, para lograr el fortalecimiento institucional y la gestin local; adems se requiere de nuevas formas de relacin entre gobierno central-gobierno local; gobierno local-sociedad civil; esto a su vez requiere el fortalecimiento de recursos, tanto econmicos como financieros.
118
Durante el ao 2009 fueron distribuidos Q180 millones de quetzales en el programa de gratuidad, esto tanto en el nivel de primaria como en el de secundaria; monto que se increment a los Q200 millones en el ao 2010. Desde los sectores que se han opuesto a la poltica de gratuidad, se han vertido fuertes crticas. As la ex ministra de educacin, expres en la revista digital Plaza Pblica sus puntos de vista al respecto, diciendo: partir del ao 2009 inici la gratuidad, lamentablemente con pocos resultados positivos. Por qu? Posiblemente no se tena un buen plan para cubrir los pequeos aportes que hacan los padres de familia de forma descentralizada, por escuela. Tanto se critic el Programa Nacional de Autogestin (PRONADE) por grupos de ideologa obsoleta y de egosmo y ambicin desmesurada, que convencieron a congresistas irresponsables y al presidente lvaro Colom de cerrar tan exitoso programa de cobertura. Esta cita muestra las dos visiones existentes a lo largo de este perodo y permite identificar tambin el giro que pueda tener el proceso actual.
Reforzando visiones, consolidando polticas
La llegada de las nuevas autoridades al Ministerio de educacin fue precedida por muestras de simpata y entusiasmo por parte de los actores que han apoyado la reforma institucionalidad que cuestiona el papel del estado en el desarrollo del sistema educativo. La nueva ministra Cinthia del guila, es egresada de la Universidad del Valle y vinculada con el sector empresarial de la educacin. Form parte de ASIES como investigadora asociada, junto a Ana de Molina, la ex ministra de educacin en los inicios del gobierno de la UNE y una de las impulsoras de la Gran Campaa Nacional por la Educacin, que tuvo un
importante aporte desde diversos sectores que la conforman en la configuracin de las polticas pblicas. Ocup el cargo de viceministra tcnica de Educacin durante la administracin de lvaro Arz y fue gerente de Educacin del proyecto USAID/Alianzas previo a su designacin como ministra. En tal sentido, dada su trayectoria, se espera una continuidad de polticas, especialmente desde la visin neoliberal del cambio de la educacin pblica. Con una visin tecncrata del proceso educativo, las nuevas autoridades han propuesto poner orden en la casa, asumiendo que existe un desorden dejado por el anterior gobierno, an y cuando no se sabe si este es en el mbito administrativo o de polticas. Reconocen la
119
importancia de la Ley de Gratuidad, pero plantea una revisin para determinar los resultados obtenidos y profundizar ms en el mbito de la calidad educativa. La visin de esa calidad se enfoca ms a los procesos docentes y ah el enfrentamiento que se manifiesta principalmente contra los grupos aglutinados en el Sindicato. Esto ha implicado una revisin sobre los contratos magisteriales, la distribucin de los recursos humanos del ministerio y el enfoque de exigir resultados. Esa gestin por resultado es parte del paquete de planes concretos para alcanzar un nuevo modelo educativo en donde el maestro forme parte del proceso sobre el que recae la mayor responsabilidad de la calidad educativa. Levantar actas, sancionar por participar en una manifestacin y exigir el cumplimiento de los horarios de trabajo, es parte del enfrentamiento actual con el sector del magisterio. Los argumentos nuevamente utilizados dentro del discurso oficial para propiciar la segunda reforma educativa, son: la competencia requiere mejorar la calidad educativa, de ello dependen las oportunidades de tener mano de obra calificada y mejores oportunidades de trabajo para la poblacin; por lo tanto la calidad de la educacin depende exclusivamente de los maestros. Esa visin es simplista,
porque asume que son los maestros los culpables del atraso, y descarga de responsabilidades al sistema econmico excluyente, a las polticas pblicas erradas, a la mala gestin estatal y a las condiciones de pobreza, exclusin social y marginacin que el propio sistema genera. No slo es simplista, sino de muy mala fe. Cuestiona las condiciones de la educacin pblica y de aquellos maestros que, en condiciones precarias, obtienen malos resultados con sus alumnos, y premia, aquellos maestros que desde los sectores privados ejercen con todas las condiciones y obtienen mejores resultados de sus procesos de enseanza aprendizaje. La desproporcionalidad en torno a excluir de las condiciones materiales en donde se imparte la docencia, y los resultados, hacen ver una visin sesgada del problema. La propuesta de la calidad educativa se reduce slo a controlar y reprimir a los maestros para lograr los objetivos por resultados propuestos, lo cual es un contrasentido. Al final, la consolidacin de la visin educativa que proponen, es una continuidad del rumbo educativo impulsado desde el gobierno del lvaro Arz y que los Acuerdos de Paz permiti desarrollar.
120
La
EDUCACIN
SUPERIOR
en la era global
Mario Rodrguez
l concepto de globalizacin no es uniforme. Algunos prefieren llamarle mundializacin y otros le llaman internacionalizacin de la economa, para referirse a procesos similares pero que difieren en el nfasis que cada categorizacin le otorga a determinado aspecto. En lo que hay coincidencia es en considerar a la globalizacin como un elemento constitutivo de la estructura actual del sistema econmico mundial, que supone una interrelacin e interdependencia entre las economas a travs de flujos comerciales y de inversiones. Sin embargo, asumido desde el punto de vista econmico, es un concepto restringido, pues tiene otras dimensiones que configuran distintas manifestaciones.
La cultura es una dimensin en que se expresa la globalizacin. Este proceso se ve influenciado por las visiones hegemnicas dominantes del contexto sociopoltico que condicionan los procesos culturales, entre los cuales destaca el sistema educativo y la educacin superior. Dichos ajustes culturales se producen como resultado de la produccin de formas inditas de difusin que han acelerado los procesos de transformacin social. Es sobre la idea de la cohesin que se estimula dicha transformacin en el mbito cultural.
121
El proceso global ha dado origen a los procesos de flexibilizacin laboral, la desvinculacin del proceso productivo y la deslocalizacin industrial. Esa gran movilidad lleva implcita la creacin del autmata global. Y es ah en donde entra en juego el nuevo papel asignado a la educacin superior, asumido en el mbito de los servicios dentro del complejo mecanismo de acumulacin, al convertir el conocimiento en un bien de capital. Un bien que se aprecia en la medida que el conocimiento se ampli. Un bien que no se deprecia si el conocimiento se usa y se actualiza constantemente. Ello nos permite comprender mejor el impulso que desde la educacin se da a la formacin para el mundo del trabajo y qu aspectos se priorizan en los procesos formativos, porque existe en todo ese planeamiento un vnculo importante con el sentido de la formacin y la internacionalizacin de la educacin que ocurre actualmente en los contextos universitarios. En este punto es importante detenernos un poco en las nuevas demandas de competencias y destrezas que provoca dicho proceso. Desde 1998 la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) menciona en su informe anual que la direccin que toma la reforma de los sistemas de formacin se basa en la demanda, la cual responde a las necesidades de las empresas, ms que a las prioridades de los funcionarios pblicos
o de los proveedores de formacin o del propio desarrollo cientfico tecnolgico (OIT,1998: 15). Dichas evidencias muestran el desplazamiento de las destrezas tradicionales, que suceden en el nivel superior de la educacin. Esto genera un vnculo importante con polticas especficas de corte neoliberal y con posturas ideolgicas, al relacionar la competitividad global, las formas de financiamiento, el reclutamiento de la poblacin estudiantil, los crditos estudiantiles, el planteamiento de los descubrimientos, los derechos de autor, el uso de la tecnologa y la corporativizacin de las decisiones, con los procesos educativos, con las evaluaciones externas, con los procesos de reestructuracin curricular y con las maneras administrativas de gerenciar los fondos a partir de criterios de efectividad, eficiencia, costo/beneficio y marketing externo. Con el desarrollo de las tesis de mercado, se han ido incorporando nuevas normativas que plantean una disyuntiva al ejercicio de la autonoma universitaria. Por ejemplo, la cuestin de calidad, el marco de calificacin externa y el reconocimiento de una crisis interna, que implica polticas externas que deben implementarse para lograr una acreditacin en ese sentido. El tema de la autonoma no est agotado y articula muchas reivindicaciones y, por lo tanto, es generador de conflicto.
122
En tal sentido la cultura como sistema complejo, tiene distintos grados de integralidad que se conforman sobre la base de la difusin de valores espirituales, que distintas instituciones se encargan de sociabilizar, entre las que se encuentra la escuela, que algunos le asignan un rol subordinado de homogenizar a las sociedades, bajo un modelo establecido desde los Estados. Sin embargo, al avance que han tenido los sistemas de comunicacin, las imgenes son las que han transformado el mundo cultural y han generado lo que en su momento se llam las industrias culturales, con lo cual se ha logrado homogenizar los gustos y las preferencias de los consumidores culturales sobre diversos tpicos. De acuerdo con lo expuesto, la Universidad puede ser considerada como una institucin de la sper-estructura de la sociedad -utilizando los trminos marxistas de base y sper estructura-, por lo tanto, los modelos educativos al final responden a un determinado desarrollo social o corresponden a determinados proyectos polticos que buscan el soporte material del proceso socio productivo. Desde el Estado se moldea el sistema educativo, ya sea como parte de la reproduccin ideolgica que el sistema necesita o de base material para su reproduccin y acumulacin. Por eso, histricamente los cambios polticos se ven reflejados al interior de las universidades dentro de una condicin que garantice, fortalezca y promueva las transformaciones sociales. La globalizacin entonces es un factor importante a considerar, cuando se analicen los cambios que se producen en la actualidad en la educacin superior.
123
CALIDAD EDUCATIVA CONTENIDOS

y
Reforma universitaria:
Mario Rodrguez
a educacin superior esta siendo cuestionada. Y la Universidad de San Carlos no escapa a ese cuestionamiento. La palabra crisis se pronuncia reiteradamente, por diversos motivos y por casi todos los actores. Son conflictos que reflejan el nivel de complejidad interna en que se desarrolla la actividad acadmica y poltica en su seno. Todos coinciden identificando las causas, pero no las soluciones. Este artculo trata de analizar los procesos de transformacin que se desarrollan en el seno de la Universidad de manera muy sinttica, centrando el inters en dos aspectos de vital importancia para el proceso de reforma: la calidad de la educacin y la construccin de los contenidos curriculares.
124
Antecedentes
Uno de los principales objetivos de los procesos de reforma de la educacin fue la ampliacin de la cobertura. Por ello la gestin de la educacin pblica se gui siempre por la estrategia de la descentralizacin. La universidad pblica, como parte del entramado institucional del Estado, adopt esa poltica y arrastr al mismo tiempo todos sus defectos y limitaciones. La masificacin conllevo a un deterioro de la calidad educativa. Ese proceso estuvo marcado por cuatro tendencias que resaltan en la historia reciente: Moralizante y conservadora en la asignacin de roles y espacios dentro del sistema social. La politizacin de los actores educativos, desde reivindicaciones gremiales estudiantiles, hasta el reclamo de justicia social, solidaridad y paz, por solo citar las ms difundidas, se pas a convertir a la Universidad en un elemento de decisin imprescindible en la construccin de la propia institucionalidad estatal que profundiz la dicotoma entre poltica y academia. Medio por el cual se busca una mejora social a travs de una insercin laboral o incremento de los niveles de ingreso. La ampliacin de titulaciones se rige por la demanda laboral. Mercantilizacin de la educacin vista como negocio y forma de ascenso social y acumulacin de capital. Revisando esas tendencias, se observa que la educacin universitaria fue influenciada tanto por valores liberales como conservadores a lo largo de la historia. En tal sentido el propsito fundamental del sistema educativo ha sido el desarrollo del individuo en la sociedad y el desarrollo de la cultura y el pensamiento, ligado esto ltimo a las demandas del Estado y de la sociedad en su conjunto.
125
Las tendencias innovadoras en la educacin superior en Latinoamrica y que tambin tienen influencia en los procesos de reforma universitaria que se han llevado a cabo a lo largo de estos ltimos aos, son: Flexibilidad acadmica: un trmino empleado en los mbitos productivos como flexibilidad productiva o laboral; uno de los desafos impuestos por la globalizacin. En el mbito educativo es un concepto amplio. Se utiliza para referirse a institucin flexible, maestros flexibles, aprendizaje flexible, especializacin flexible. Todas esas expresiones tienen una connotacin a los procesos de transformacin que se llevan a cabo en el mbito del proceso educativo. En el caso de las instituciones de educacin superior, los propsitos pueden ser diversos, como por ejemplo vinculacin y permanencia de los estudiantes en los programas, flexibilidad en la formacin profesional, en fin, de acuerdo a los procesos de transformacin que se lleven a cabo, sirve para designar que tan flexible se convierte la institucin, el programa etc., para adaptarse a los cambios. Estudios interdisciplinarios: es un trabajo colaborativo que pretende incorporar distintas disciplinas para realizar trabajos en conjunto a partir de un tema concreto abordado desde distintas especialidades. Se puede interpretar como las relaciones que se establecen en forma colaborativa entre varias disciplinas cientficas. Integralidad del currculo: el currculum como proceso de enseanza basado en la transmisin de valores y el aprendizaje, como una actividad crtica de investigacin. Mejoramiento de los mtodos de enseanza: mejoramiento de las didcticas, el uso de las herramientas adecuadas y la adaptacin en el mbito de las nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin. Formacin integral de los docentes: programas de formacin continua, actualizacin de conocimientos propios y la vinculacin de la funcin docente con los procesos de planeacin.
126
El escenario actual, con el desarrollo de la globalizacin, cambia por completo las valoraciones que puedan tener los cambios curriculares. La modernidad, entendida como proceso histrico y concepto sociolgico, permite imponer la razn como axioma trascendental en las distintas dimensiones que afecta el diseo del currculo. Desde el punto de vista sociolgico, la modernidad busca los mecanismos para oponerse a la tradicin y al mismo tiempo legitimiza los cambios generados, a partir de una regulacin de la reproduccin social. Sin embargo, esto tambin est repercutiendo en los campos sociales y especialmente en el humanismo, en la forma de abordaje de las identidades y la muerte de la razn por parte de la post modernidad. La modernidad entonces, se configura a partir de las siguientes caractersticas:
El individualismo como sistema de vida. El individuo prevalece ante la sociedad desplazando la lgica del grupo y todos los valores asociados. A esto, algunos autores le llaman el proceso de privatizacin de la familia, pues el individualismo que promueve va generando un aislamiento que en gran medida condiciona el actuar de la persona sobre el control de la comunidad, la sociedad y obviamente de la vida familiar, la cual pasa a segundo plano al provocar una separacin entre la persona y la sociedad en que vive, lo que provoca una expansin de la esfera privada e ntima de la vida que invade todo, como la religin, la conducta sexual, los gustos de consumo, los modelos de ocio, los patrones consumistas etc. Diferenciacin y homogenizacin cultural y de consumo. La individualidad se ve reforzada por la diferenciacin, al grado que cada vez existe mayor divisin social en todos los mbitos de la vida, pero se impone un estilo de vida muy homogneo, especialmente en el consumo. Esto tiene relacin con la aparicin de una cultura de masas, que ms que representar productos estticos y libertarios, se convierten en bienes, mercancas que se utilizan como valores de uso para aquellos consumidores que dentro del mercado interactan devorando todo en funcin de uniformizar los gustos, generalizando la demanda. Existe dentro del mbito familiar e individual, la gran preocupacin por la adquisicin y el consumo de bienes, que adems de obtener un aspecto utilitario de las mercancas adquiridas, se convierten en conos de estatus social que al mismo tiempo representan una caracterstica que se asocia con poder y diferenciacin, aspecto que tiene mayor importancia simblica, que el valor de uso que proporcionan los propios bienes.
127
Racionalidad y egosmo como forma de actuar. La conducta racional est ligada al mbito estrictamente econmico en cuanto a la bsqueda de la mxima satisfaccin con el esfuerzo mnimo posible. Es la racionalidad econmica-egosta constituye uno de los argumentos ms firmes de las polticas liberales para demoler el proyecto del Estado de Bienestar. Esa racionalidad impacta directamente en el desarrollo de la ciencia, pues deja de ser el centro del debate filosfico y se convierte en mero conocimiento aplicado que producir avances tecnolgicos, transformados luego en bienes de consumo masivo, al alcance de una masa de mercado deseoso de tener, ms all del acto de disfrutar. Se da un nexo entre descubrimiento, innovacin y consumo y se genera el uso del conocimiento en funcin de la obtencin del lucro privado y personal y no del conocimiento como tal. La importancia en aumento de la estructura del saber, hace que el conocimiento sea un importante factor de la produccin y por lo tanto, el nfasis se coloca en las industrias basadas en el conocimiento, la creciente dependencia de la innovacin tecnolgica y el riesgo creciente de la obsolescencia tecnolgica.
La innovacin, elemento clave
El cambio de la prctica educativa es una exigencia institucional y, al mismo tiempo, se convierte en el motor fundamental de las reivindicaciones estudiantiles, debido a la necesidad de mejorar la calidad educativa. En ese sentido la innovacin es un proceso complejo, pues siendo la educacin el centro de la innovacin, este no es posible si los docentes no lo generan y hacen suyas las ideas capaces para propiciarlos, ni los estudiantes no lo asumen, como parte de su proceso de aprendizaje. Con ello, se reconoce que el docente y el estudiante son los actores clave, para tener xito en la promocin de los procesos de innovacin, as como el cambio de la prctica educativa es en sentido estricto innovar.
128
Una mejora, producto de un cambio o de la introduccin de un nuevo procedimiento, puede generar innovacin. Para que ello se d tiene que cumplir con tres requisitos: 1) La creacin de algo previamente desconocido, 2) La percepcin de lo creado como algo nuevo; y, 3) La asimilacin de ese algo como novedoso (Angulo 1999). En otras palabras podra mencionarse el uso de nuevos recursos, nuevas prcticas y cambios de creencia. El cambio por lo tanto puede generar alguna de estas tres cosas, pero no necesariamente desemboca en una accin innovadora o transformadora. Si alcanzamos las metas y los objetivos propuestos a travs de una utilizacin de procesos nuevos y pertinentes, estamos ante un proceso innovador si el cambio es consistente, es producto de un proceso planificado que permite un cambio sustancial de la prctica educativa y al final es asumido por todos los involucrados. El cambio si es funcional se incorpora como un conjunto de acciones que modifican el estado de cosas, crea una prctica nueva y genera un conjunto de sistemas relacionados que produce un sistema de actuaciones, de creencias y de practicas diferentes a las que se practican anteriormente. Al producirse el cambio, tambin se genera un nuevo conjunto de representaciones, que le dan sustento a la prctica en su conjunto. Pero el cambio no brota de la nada, es un cambio orientado, intencional que se ve impulsado desde una esfera de poder o desde un consenso participativo. En este aspecto, los actores educativos son los partcipes directos de la implementacin de los cambios innovadores lo cual tambin afecta el desempeo de sus funciones, ya sea como docentes o como estudiantes, o como autoridades. La innovacin est entonces ntimamente vinculada a las distintas prcticas educativas de todos los involucrados en el proceso de enseanza aprendizaje, lo que implica que un cambio en el currculo, para que sea innovador, debe tener una perspectiva global, generar nuevas prcticas asociadas a los procesos y tareas de la formacin, tanto del docente como del estudiante y desde la totalidad de la disciplina que vincula los conocimientos generados. Esto provoca cambios en la docencia, en el contenido de lo enseado, en la metodologa y en la evaluacin.
129
Esta innovacin lleva implcita una mejora para producir una educacin de calidad, Zabalza menciona que las actualizaciones profesionales, el funcionamiento general de la institucin escolar y el cmo hacer la actividad educativa, es la piedra angular de una educacin de calidad. Siguiendo a este autor, se identifican tres modelos de innovacin para la Universidad: Por tipos, que afecta directamente a los contenidos, en el currculo, Por modalidades, que pueden ser propuestas interdisciplinarias, y actuaciones transversales; y, Por niveles de impacto, basados en reformas tecnolgicas, condiciones ocupacionales y las relaciones institucionales. Como conclusin preliminar se puede afirmar que las innovaciones son producto de una acumulacin de conocimientos que se dan dentro de un proceso de aprendizaje.
La reforma, conocimiento y nueva economa

En las herramientas de la globalizacin hay un concepto que en si mismo es controvertido y se refiere a la nueva economa. Hay un desarrollo terico abundante al respecto y surge precisamente del paradigma tecno-econmico y el desarrollo de la sociedad en red y el capitalismo transnacional.
Surge con el desarrollo del internet, vinculado con las empresas tecnolgicas de vanguardia, durante un perodo de crecimiento econmico en Estados Unidos. Eso dio como resultado el desarrollo de la Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones y dio origen a la sociedad de la informacin primero y luego a la sociedad del conocimiento. El trmino nueva economa se asocia a
la sociedad en red y la sociedad informatizada que Castells logra caracterizar de mejor manera. La abundante literatura existente sobre el asunto, relaciona la fuerte inversin tecnolgica al incremento de la productividad. A pesar de que esta corriente ha venido a menos, tras el hundimiento de la burbuja de las punto.com, el conocimiento como capital intangible sigue estando en el centro de los procesos de revalorizacin de la educacin fundamentalmente de la universitaria. Eso sucede por la influencia que ha tenido el Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionado con el Comercio (DPIC), de la Organizacin Mundial del Comercio, y que ha convertido el conocimiento en producto de patentabilidad a travs de un mercado de tecnologas, ello obviamente exige a la educacin competencias concretas.
130
La nueva economa exige de competencias especficas para la utilizacin y el dominio de las tecnologas de la informacin. Sin embargo hay otras habilidades que siguen siendo validas, como el trabajo en grupo o equipo, la capacidad de comunicacin, la aptitud para aprender y adaptarse al cambio. Son aptitudes que se aprenden en todos los mbitos de la vida. Hay competencias genricas del aprendizaje: conocer lo que se conoce, saber lo que hay que saber, tener conciencia de los sesgos que falsean el razonamiento. Al dominar las competencias generales se crean las competencias tcnicas. Adquirir nuevas formas de competencias, tiene relacin con los conocimientos tcnicos, con la compresin y con la previsin del cambio. Por tanto, las economas basadas en el conocimiento, es un campo muy reducido y existen grandes disparidades entre los pases. El problema no es la informacin, sino el conocimiento y el uso del mismo. Cmo se produce y cmo se comparte el conocimiento? De qu hablamos cuando nos referimos a la produccin del conocimiento, cul es la capacidad cognoscitiva ms importante? Las sociedades basadas en el conocimiento son resultado de inversiones en capital intangible construidas sobre competencias de lectura y escritura. La educacin es un campo en el que los conocimientos estn poco codificados. El conocimiento es fundamentalmente una capacidad cognoscitiva. La informacin es un conjunto de datos, estructura-
dos, formateados pero inertes e inactivos hasta que sean utilizados por el conocimiento. El conocimiento se puede codificar, es decir explicar, articular y manifestar a travs del lenguaje o la escritura. El conocimiento es un concepto complejo, es una especie de creencia. Lo que uno cree que puede ser conocimiento. Lo que se trata de conocimiento tiene que estar justificado y para que algo se considere conocimiento debe estar integrado al sistema de creencias del sujeto. Los datos deben ser asimilables cognitivamente. El grado de creencia del sujeto. Eso requiere un alto grado de seguridad y subjetividad. La creacin de laboratorios universitarios de Investigacin ms Desarrollo (I+D) comienza a desplegar sus propias tecnologas, vinculados con financiamiento empresarial, y eso implica la aplicacin sistemtica de la ciencia que se produce en las universidades a la prctica que se genera en las empresas. Muchas empresas estn ms interesadas en que la Universidad juegue el papel de proveedora de recursos humanos, de formacin y aprendizaje, pues las corporaciones desarrollan sus propios laboratorios, bajo el estricto secreto industrial. Por ello, la creacin de conocimiento es una de las fases fundamentales de las reformas curriculares generar conocimientos aplicados y formar recursos humanos para el mbito empresarial- y es una forma de entender el crecimiento econmico actual.
131
A pesar la conflictividad latente en el seno de la Universidad, no se percibe que los sujetos educativos estn concientes de la necesidad de cambiar el curriculum y las prcticas educativas subyacentes. Si hay claridad sobre la necesidad imperiosa de responder a los retos que el cambio social propone o impone. El problema es el cmo. Es justo reconocer que el sistema educativo es producto de las circunstancias histricas en las cuales se desarrolla. Y en tal sentido, los sujetos educativos infieren que se encuentran en el lumbral de una nueva poca, que debe ser construida de forma conjunta. Y en todo proceso de cambio, los sujetos educativos actan de acuerdo a sus propias realidades y tradiciones, tejiendo consensos, impulsando propuestas, negociando y pactando. El conflicto por el cambio es por tanto el motor que impulsa a la Universidad a una nueva poca. Habr necesidad de saber si hay paciencia y sabidura entre los sujetos educativos para construir los consensos necesarios y lograr el mejor cambio posible. El cambio que permite un desarrollo acadmico adecuado a los tiempos de incertidumbre social. Hay que valorar el entendimiento precario, pero existente, de los espacios que permite la reflexin, que propicia la
Reflexin final
participacin y que abre posibilidades a democratizar las decisiones. Tambin es importante reconocer que en las actuales circunstancias la polarizacin bloquea los mecanismos de consenso ms adecuados para realizar el proceso de revisin, adaptacin y cambio universitario. Por ello, el cambio educativo que se propone es producto de las circunstancias y tiene poco espacio para la reflexin. La urgencia por impulsar los cambios provoca fricciones, poco entendimiento y resistencias. El cambio se lleva a cabo por realidades externas, y poco por necesidades internas. El debate externo ha influido de tal manera internamente, especialmente motivado la politizacin de los espacios que como universidad se tienen y por la relacin con el mercado de trabajo para los egresados. Todo ello deja aflorar las contradicciones ms que los puntos de entendimiento. Los valores que predominan en el mundo actual han influido en los comportamientos individuales de algunos miembros de la comunidad universitaria, aspectos que repercuten negativamente en el desempeo profesional al interior de la institucin. Se entiende que esos son sntomas de la descomposicin del sistema de valores de la sociedad actual, donde predominan las visiones individualista, el lucro personal y la forma fcil de resolver los asuntos.
132
La descomposicin de los valores ticos en el desempeo profesional le otorga una carencia simblica de legitimidad a la actuacin docente, pues en el imaginario social, los valores que comunica por medio de los cdigos que trasladan en sus prcticas docentes identifican el estado de descomposicin en el cual se encuentra la Universidad. Los viejos valores ticos que sustentaron por muchos aos el desarrollo educativo dentro de San Carlos, se han transformado en sistemas de valores donde prima la corrupcin, la descomposicin simblica, la incertidumbre y la creciente incapacidad de darle un sentido a la actividad educativa, ms all de ser una medio para alcanzar el ascenso social y la riqueza. El sistema de valores que ha impuesto el neoliberalismo es devastador, no slo alter nuestra conciencia colectiva e individual, sino degrad la actividad profesional y mercantiliz, en todos sus sentidos, la praxis social.
133
Salud
de
Lisandro Morn
ATENCIN
en
El modelo
SALUD
l Cdigo de Salud (Decreto 90-97, Arto. 18) establece que el Ministerio de Salud Pblica debe definir un modelo de atencin en salud. Transcurrieron tres gobiernos y una acumulacin de procesos, hasta que en el 2011 se oficializ el Modelo de Atencin Integral en Salud. Ahora que recin inicia el periodo de Gobierno 2012- 2016, buscando un sello propio, de forma restringida, se elabora un Modelo Bsico de Salud, lo que nos trae a la memoria las reformas sectoriales que tanto dao provocaron a la Salud Pblica.
134
Las definiciones bsicas
El marco legal y poltico del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, delimita un Modelo de Atencin en Salud, pero ste no resulta evidente para el sector salud,1 e inclusive puede resultar vago para el mismo ente Rector. La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala establece el derecho a la salud definindola como un bien pblico, siendo la obligacin del Estado velar por sta, como un derecho fundamental del ser humano, sin discriminacin alguna, para lo cual el Estado debe desarrollar, a travs de sus instituciones, acciones para procurar el ms completo bienestar fsico, mental y social, con participacin social. El Cdigo de Salud (Decreto 90-97), reformado por el Decreto 53-2003 refiere que con la finalidad de procurar a los guatemaltecos el ms completo bienestar fsico, mental y social, el Estado, a travs del Ministerio de Salud Pblica y dems instituciones pblicas, velar porque se garantice la prestacin del servicio de salud a toda persona guatemalteca, en forma gratuita. Estos debieran ser elementos suficientes para definir un modelo de atencin universal, pblico y gratuito.
Modelo de Atencin en Salud
Como se dijo, el Cdigo de Salud en su artculo 18 establece que Ministerio de Salud Pblica debe definir un modelo de atencin en salud, que promueva la participacin de las dems instituciones sectoriales y de la comunidad organizada, que priorice las acciones de promocin y prevencin de la salud, garantizando la atencin integral en salud en los diferentes niveles de atencin y escalones de complejidad del sistema, tomando en cuenta el contexto nacional, multitnico, pluricultural y multilinge. Para contar con este Modelo de Atencin en Salud, debieron transcurrir tres gobiernos y una acumulacin de procesos, hasta que en el ao 2011 se oficializo el Modelo de Atencin Integral en Salud. En este modelo se reconoce que es producto de experiencias desarrolladas en los ltimos diez aos y, que por lo tanto, debe ser considerado como producto de un proceso histrico y de construccin colectiva con contribuciones de guatemaltecos y guatemaltecas, equipos tcnicos del Ministerio de Salud, organizaciones sociales, organismos internacionales y sector acadmico. El Modelo de Atencin Integral en Salud busca reposicionar a la institucin recto-
1. Articulo 8. Definicin del sector salud. Se entiende por Sector Salud al conjunto de organismos e instituciones pblicas centralizadas y descentralizadas, autnomas, semiautnomas, municipalidades, instituciones privadas, organizaciones no gubernamentales y comunitarias, cuya competencia u objeto es la administracin de acciones de salud, incluyendo los que se dediquen a la investigacin, la educacin, la formacin y la capacitacin del recurso humano en materia de salud y la educacin en salud a nivel de la comunidad. Para el efecto de la presente ley, en lo sucesivo se denominar el Sector.
135
ra, para que a travs de servicios permanentes y pblicos logre expandir su cobertura. Para ese efecto orienta la forma en que el Ministerio se organiza, en concordancia con cionar la salud, prevenir las enfermedades, vigilar y controlar el dao, y brindar una atencin dirigida a la recuperacin rehabilitacin de la salud de las personas, con pertinencia cultural y enfoque de gnero.2 Si desea ver el documento completo, por favor siga el siguiente enlace:
http://sitios.usac.edu.gt/ipn_usac/wp-content/uploads/2012/04/Modelo-de-Atenci%C3%B3n-Ingregralen-Salud.pdf
El Modelo establece mbitos de accin en la rectora, gestin y provisin de serviterritorial; brinda los elementos de gestin y coordinacin para la implementacin,
Los aportes del Dialogo Nacional
En el Dilogo Nacional por la Salud del 2011, donde la USAC, la OPS y el MSPAS coordinamos la mesa del Modelo de Atencin, llegamos a acuerdos bsicos para un modelo de atencin que contribuya al Derecho Humano a la Salud, entre ellos: la complementariedad y el fortalecimientos del Modelo de Atencin Integral en Salud (MAIS). Si desea ver el documento completo, por favor siga el siguiente enlace:
http://sitios.usac.edu.gt/ipn_usac/wp-content/uploads/2012/04/S%C3%ADntesis-de-Acuerdos-Mesasde-D%C3%ADalogo-13-septiembre-2011.pdf
La complementariedad es el reconocimiento de que en Guatemala, adems del Modelo Occidental expresado de distintas formas, coexiste el Modelo Tradicional (Modelo Indgena Maya de Salud), el Modelo de Auto cuidado y otros Modelos Alterativos encaminar esfuerzos para coordinar, articular y establecer relaciones dinmicas de complementariedad con los otros modelos existentes.
136
2. Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Modelo de Atencin Integral en Salud. Soluciones impresas, 2011. Guatemala.
En el acuerdo de Fortalecimiento del Modelo, se concluy que siendo el MAIS el modelo oficial del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, deba dirigirse la dinmica de la Mesa a la compresin del modelo y a la construccin de propuestas que lo fortalezcan.
present la primera propuesta de reforma llamado Programa Sectorial de Salud, que se concret en 1996-1997. Aunque su objetivo general fue contribuir a mejorar la salud de la poblacin a travs del diseo y la ejecucin de los cambios de carcter poltico, institucional y financiero de las instituciones que conforma el sector salud, sus resultados ms evidentes fueron: 1. la participacin privada en la provisin de servicios pblicos, 2. la adecuacin del marco legal de los sistemas y procedimientos administrativos, 3. la focalizacin de recursos y la priorizacin de poblaciones, y 4. la reduccin o estancamiento de la institucionalidad del Estado. Esta adopcin de poltica vino a repercutir en la ltima dcada en la disminucin del porcentaje del PIB destinado al Ministerio de Salud, proceso del cual apenas se empieza a recuperar el ente rector en salud. Tras ms de 14 aos de discutir el Modelo de Atencin en Salud y apenas a un ao de haberse oficializado, el problema no debiera ser cmo el nuevo Gobierno elabora su propio modelo de atencin. Ms bien el reto es cmo hacer que el modelo de atencin sea comprensible para la institucin rectora y el sector salud? E indudablemente cmo construir su viabilidad en la prxima dcada?, a fin de lograr la cobertura universal, pblica y gratuita como un Derecho Humano.
Modelo Bsico de Salud
Ahora que recin inicia el periodo de Gobierno 2012- 2016, en las recomendaciones del Diagnstico Nacional de Salud 2012,3 especficamente en la nmero 9, las nuevas autoridades plantean Implementar y garantizar el funcionamiento y sostenibilidad del Modelo Bsico de Salud (MBS) para fortalecimiento del primer nivel de atencin, modelo que no existe pblicamente y que nos trae a la memoria las reformas al sector salud que tanto dao provocaron a la salud pblica, por la asociacin que nos trae el trmino bsico con los paquetes de servicios mnimos. Se une esta preocupacin al hecho de que la profesional a cargo del programa especifico, es removida de su cargo, luego de estar al frente de este proceso por ms de dos periodos de Gobierno.
Por qu preocuparnos?
Recordemos que las reformas sectoriales en salud iniciaron en 1990 con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, mediante un Estudio Bsico del Sector Salud, y en 1993 se
3. Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Diagnstico Nacional de Salud. Guatemala, marzo 2012.
137
Lisandro Morn
uando discutamos en la Universidad de San Carlos de Guatemala sobre la importancia de avanzar en una ley que contribuya a la Cobertura Universal de Salud en nuestro pas, recibimos del Rector la instruccin para que el IPNUSAC trabajara en conjunto con dos cuerpos colegiados, la Facultad de Ciencias Mdicas de la USAC y el Colegio de Mdicos y Cirujanos de Guatemala.
Objetivos de la Ley
Tambin recibimos la orientacin para el desarrollo de un consenso interinstitucional con el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social y la Comisin de Salud de Congreso, sobre la base de contenidos fundamentales para contar con una propuesta de Ley. Estos contenidos fueron:
La constitucin del Sistema Nacional Coordinado de Salud, 1 Que contenga elementos para la proteccin social en salud, Que contemple el financiamiento como un tema central, Que incluya mecanismos de participacin ciudadana y, Que promueva las polticas pblicas de salud en funcin del Estado, que trasciendan gobiernos.
1. Sobre la base de lo establecido en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, Acuerdo de paz firmado en Mxico DF el 6 de mayo de 1996.
138
COBERTURA
y su
Una poltica de Estado en salud:
UNIVERSAL financiamiento
Sobre la base de estos elementos que permiten fortalecer el Estado y el Derecho Ciudadano a la Salud, fue posible construir una alianza para avanzar. Como USAC hubiramos podido hacer uso de nuestra iniciativa de ley para hacer llegar nuestra posicin al Organismo Legislativo, pero la construccin conjunta, aun cuando requiere de mayor esfuerzo, ha permitido llegar a un momento en que contamos con una proyecto de ley respaldado por el Ministerio de Salud, el Colegio de Mdicos, la OPS, USAID, el Sistema de Naciones Unidas y, por supuesto, la Facultad de Ciencias Mdicas, el IPNUSAC y el Consejo Superior Universitario. Los consensos logrados en el desarrollo de la iniciativa de Ley en referencia, se promueven bajo la premisa de que la garanta del acceso universal a la salud significa la superacin progresiva de la exclusin social, que conlleva:
La presencia de servicios que promocionen la salud, prevengan la enfermedad, curen al enfermo e incidan en su rehabilitacin, actuando descentralizadamente, Que funcione a partir del ciclo familiar (individuo-familia-comunidad), con enfoque de derechos y transparencia, Que posea la comprensin, convencimiento y compromiso de todos los que lo integran, de respetar y garantizar el derecho de todas y de todos a la vida.
Esta iniciativa de ley de Cobertura Universal en Salud y su financiamiento ya cuenta con dictamen favorable de la Comisin de Salud del Congreso y pas por primera lectura, adems como producto de su socializacin se han recibido una serie de observaciones, oposiciones y apoyos que han permitido elaborar un documento como propuesta para reformas de curul, que permiten mejorarla.
139
Incremento presupuestario
Para la construccin del acceso universal a la salud el pas enfrenta un grave problema de desfinanciamiento pblico de la salud (2.3 % del PIB total en salud pblica, uno de los ms bajos del hemisferio). Esta situacin complica severamente la construccin al acceso universal a la salud, en especial a las poblaciones rurales e indgenas, que concentran los ms altos ndices de postergacin social y econmica, reflejado a la vez en la menor presencia de las instituciones del Estado. Este problema financiero limita la prestacin de servicios de salud y compromete la funcin rectora del Ministerio de Salud Pblica (que para el 2011 cont con el 1.08 del PIB total en salud), por la falta de recursos necesarios que permitan aplicar el conjunto de regulaciones para proteger y preservar la salud pblica. Por esta razn la iniciativa de ley promueve el incremento del PIB en salud, para el Ministerio de Salud Pblica, a razn de 0.25% por ao, con lo cual estaramos duplicando el presupuesto de salud en cuatro aos, lo que permitira sincronizar esfuerzos con los municipios priorizados en poltica social, inicialmente, y triplicar el presupuesto en ocho aos para la cobertura total del territorio nacional.
Poltica gestin transparente
Este incremento presupuestario plantea otro dilema: la utilizacin transparente de los recursos asignados para su ejecucin, de forma que las unidades ejecutoras se conviertan en gestores idneos. Aunado a ello, coexisten problemas de coordinacin sectorial que limitan la eficiencia social y econmica del Estado para utilizar eficientemente los recursos y poder responder rpida y oportunamente a los problemas de salud de la poblacin En ese sentido la Dra. Margaret Chan, Directora General de la OMS, buscando respuestas a cmo financiar la asistencia sanitaria, a partir de la evidencia, present un informe donde calcula que hasta un 40% del gasto sanitario total se pierde por ineficiencia; recursos que al ser invertidos de forma ms sensata pueden ayudar a los pases a alcanzar la cobertura universal sin aumentar el gasto.2
140
2. Organizacin Mundial de la Salud. Informe sobre la salud en el mundo. Financiacin de los sistemas de salud, el camino hacia la cobertura universal. 2010. P vi-xi.
En 1995 Juan Martin del Instituto Latinoamericano y el Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),3 plante que la posibilidad de re-direccionar el gasto no siempre se limita por los recursos. A veces la restriccin viene por la ausencia de buenos programas, o por gruesas fallas en la capacidad de implementacin de los centros gestores, por lo que, para materializar importantes avances en materia de equidad social en el mbito fiscal, es necesaria una decisin poltica de primera magnitud en forma seria, sostenida y consistente. En Guatemala, entre 2000 y 2010 el gasto per cpita dedicado a la salud (pblico y privado) pas de Q 737 a Q 1,455, un crecimiento del 97%; el gasto per cpita del gobierno en salud (gasto pblico que incluye todas las instituciones que ejecutan funciones de salud) muestra un comportamiento similar, pero en menor escala, dado que se increment de Q239 a Q524, representando una tasa de crecimiento de 78.6%. Por su parte el Ministerio de Salud Pblica aument su gasto de Q134 a Q212, es decir, un 57%, inferior en 38 puntos porcentuales al gasto total (97%) y en 20 puntos porcentuales menor al gasto pblico (78.6%). 4
De acuerdo con esto, el per cpita del Ministerio de Salud Pblica, a pesar de su crecimiento, no logra equiparar el crecimiento del gasto total, que est compuesto principalmente por el gasto de bolsillo particular de la ciudadana. Las condiciones estn dadas para un cambio. Ya se ha debatido sobre la importancia de desarrollar una estrategia de negociacin ante el Ministerio de Finanzas, sobre los recursos necesarios para implementar las prioridades nacionales, la brecha existente y las consecuencias de no contar con los fondos requeridos, entre ellos el aumento de la pobreza como consecuencia de costear con recursos familiares la inaccesibilidad a servicios pblicos de salud. Esto puede potencializarse con la aprobacin de la iniciativa de ley 4216 y con el apoyo del Consejo Nacional de Salud y de la cooperacin internacional. Claro paralelamente se debe transparentar el uso de los recursos financieros existentes. Para ese efecto el Ministerio de Salud Pblica 2011 elabor y socializ en 2011 la Poltica Publica de Gestin Transparente, con metas de corto, mediano y largo plazo, la cual ahora hay que implementar.
3. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social. La equidad en el presupuesto pblico. Martin j 1995; p 14-9. 4. Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Diagnostico Nacional de Salud. Guatemala 2011. P 42, 47.
141
MEDICAMENTOS
Lisandro Morn
Acceso a
ESENCIALES
La Organizacin Mundial de la Salud, en el ao 2003, declaro y recomend a la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, ampliar el acceso a medicamentos esenciales como una prioridad mundial, lo que implica el desarrollo de polticas farmacuticas regionales, la promocin de polticas para medicamentos genricos, el implementar estrategias para la contencin de costos de productos bsicos, el fortalecimiento de sistemas de suministro y el desarrollo de mecanismos regionales de adquisiciones.
an pasado 35 aos, desde que la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) aprob la primera lista modelo de medicamentos esenciales.
Estos medicamentos deben satisfacer las necesidades prioritarias de salud de la poblacin, razn por la que se requiere que estn disponibles en forma permanente en los sistemas de salud, a un precio accesible. Con base en la Lista modelo, cada pas elabora su propio listado nacional de medicamentos esenciales que se convierten en un factor que afecta claramente la calidad de la atencin en salud.
142
Al respecto, los Ministros de Salud y directores de Seguridad Social de Centro Amrica y Repblica Dominicana, implementaron un proceso de negociacin conjunta de precios y compra de medicamentos. El mecanismo usado es la subasta inversa, lo que significa obtener el precio ms favorable, cumpliendo con requisitos tcnicos, administrativos y legales. Los medicamentos a negociar son aquellos que tienen una importancia teraputica alta, un impacto econmico por los costos elevados y una escasa disponibilidad en el mercado. De esta forma quedaron incluidos los tratamientos para enfermedades crticas tales como Cncer, Diabetes, Hemofilia, Trasplantes Renales, Enfermedades Cardiovasculares, Hepatitis y Sndrome de Distres Respiratorio en Recin Nacidos y recientemente anticonvulsivantes, analgsicos y anestsicos. Ahora bien, esta negociacin conjunta de precios y compra de medicamentos: tambin conocida como compra regional, aun cuando logra reducir los costos hasta un 46%, contiene unan lista armonizada de medicamentos limitada, hasta hace un ao alcanzaba alrededor de 76 productos, frente a los 1,127 productos que son requeridos por las instituciones pblicas de salud de nuestro pas.
Para adquirir estos productos a nivel nacional, debemos recurrir a la ley de contrataciones del Estado que regula varias modalidades, la licitacin pblica, la cotizacin pblica, el contrato abierto, la compra directa y los casos de excepcin. El contrato abierto es una modalidad que data de 1998, la cual se celebra entre el Estado y las empresas para la provisin masiva de bienes y suministros a todo el sector pblico, permitiendo la compra con precios preestablecidos por un periodo alrededor de un ao y obtenindose economas de escala; adems debido a que las compras se realizan conforme se van necesitando, tambin reduce costos de almacenamiento, lo que en conjunto lo hace ventajoso con respecto a otras modalidades. Pese a estas ventajas, con frecuencia, las empresas farmacuticas han utilizado impugnaciones para retrasar el proceso de adquisicin del Gobierno, restringiendo de ese modo el suministro de medicamentos esenciales y recientemente el propio Ministerio de Finanzas Pblicas como coordinador y administrador de contratos cancel concursos ya efectuados, hecho que contribuye a crear suspicacias con respecto al sistema, sobre todo en un momento donde se estaba cabildeando la aprobacin de la reforma tributaria en el Congreso de la Repblica, lo que pudo interpretarse como un trfico de influencias.
143
En el ao 2010, Anand Grover, Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental visit Guatemala y al presentar su informe, referente a su misin manifest que en referencia a los medicamentos El Gobierno ha realizado numerosos esfuerzos para asegurar a su poblacin un suministro continuo y adecuado de frmacos a precios accesibles, sin embargo, las polticas de adquisicin de medicamentos y las disposiciones sobre la propiedad intelectual del Tratado de Libre Comercio entre la Repblica Dominicana, Centroamrica y los Estados Unidos han repercutido en la poca accesibilidad de la poblacin a los mismos, esto sumado a los recursos insuficientes para que el Ministerio de Salud Pblica pueda cumplir con su mandato y garantizar el acceso. Para dar ms sustrato al debate, a inicios del ao 2012, del nuevo gobierno declar pblicamente, por el Ejecutivo, el Estado de Calamidad de la red de servicios de salud por tiempo indefinido, entre otros por el desabastecimiento de medicamentos e insumos, pero la declaracin qued solamente en el contexto meditico ya que este debe ser establecido por un decreto gubernativo, luego de lo cual el Congreso de la Repblica debe ratificar, modificar o improbar el mismo, eventos que no sucedieron. A manera de conclusin, no existe una salida nica y rpida al problema de acceso a medicamentos esenciales, en todo caso hay respuestas complementarias: la negociacin conjunta de precios y compra de medicamentos; simplificar el sistema de adquisicin de medicamentos y eliminar los obstculos reglamentarios que discriminan la compra de medicamentos genricos; la revisin del tratado de libre comercio; y el provocar la participacin interinstitucional en el tema de la ley de contrataciones de el Estado.
144
Potencialidad
de
NATURAL GUATEMALA
Ambiente
Magaly Arrecis
urante la historia de la humanidad la demanda de alimentos, materia prima y productos para obtener beneficios ha definido la forma de utilizar el suelo y otros recursos naturales. En el caso de Guatemala, despus de la Colonia, cultivos como la cochinilla, el ail, el algodn, el azcar, el banano y el caf, localizados principalmente en los mejores suelos agrcolas del pas, representaron por varios siglos, la base de la economa.
Uso del suelo y subsuelo
Con esta produccin de monocultivos en latifundios y la produccin de alimentos como maz, frijol y otras plantas alimenticias y ornamentales en minifundios, se vendi la falsa idea de que Guatemala era un pas agrcola. Claro, lo fue! durante varios siglos, mientras los suelos frtiles de varias regiones tuvieron la capacidad para producir de forma natural para la exportacin y el consumo local. La agricultura representaba un importante porcentaje del PIB, mova la economa, y gener empleo para la mayora de la poblacin con escasa educacin y mucha necesidad, que, como seala Gmez
(2012) todava sigue migrando desde su lugar de origen hacia las reas de cultivo donde se les contrata temporalmente y muchas veces no reciben las condiciones dignas de trabajo y el salario mnimo. Segn el Banco de Guatemala (2012), entre 2001 y 2011 la agricultura, silvicultura, caza y pesca aportaron en promedio el 13.7% del PIB, lo cual refleja que la economa nacional depende cada vez menos de la agricultura, y se deber priorizar el uso de suelos en funcin de su potencial y de la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, principalmente de la poblacin en pobreza y pobreza extrema, as como prevenir los riesgos ante los efectos del calentamiento global.
145
El uso de los recursos naturales localizados en el subsuelo (hidrocarburos y minerales) y el incremento de su explotacin, pone en riesgo procesos naturales que dentro de una cuenca hidrogrfica son difciles de controlar y remediar, como es el caso del uso de metales pesados para la extraccin de otros metales preciosos.
Efectos ambientales
Sin entrar a la discusin de las consecuencias socioeconmicas que la agricultura y otras actividades econmicas ha tenido para el pas -contribuyendo a la acumulacin de capital para pocos y la socializacin de los costos socioambientales, a mantener la pobreza y la falta de oportunidades para la mayora- la falsa idea de que todo terreno plano es bueno para cultivar, la necesidad de producir alimentos en los minifundios y la variacin de los patrones de lluvia y sequa, hacen que el suelo frtil cada vez est en mayor riesgo. El suelo es un recurso natural que tarda millones de aos en formarse, pero al estar sin cobertura vegetal boscosa, en pocos minutos una lluvia intensa puede arrastrarlo y perderse para siempre, a la vez que provoca daos cuenca abajo; y en el caso de arrastrar metales pesados utilizados en actividades mineras, provoca daos irreparables a las cuencas hidrogrficas. Por ello conviene prestar atencin a la aptitud de los suelos, su fragilidad y los impactos, que difcilmente se podrn remediar ya que actividades como la minera a cielo abierto (Zarsky y Stanley,
2011) alteran los ecosistemas y pueden afectar la salud humana, pues el riesgo a la contaminacin del agua es latente y, a la vez, podra perjudicar actividades de subsistencia y la agricultura comercial. En general, durante el ciclo completo de vida de la mina, los riesgos ambientales, excepcionalmente altos, superan los beneficios econmicos. Esta situacin hace evidente la urgencia de contar con una legislacin minera favorable para los intereses de nacin que sea la base de la minera responsable, con mecanismos de consulta objetivos y tener claro que independiente de las regalas para el pas, se debe velar por asegurar la calidad de los ecosistemas que ofrecen las condiciones adecuadas para la vida.
Caractersticas de los suelos
Los suelos de Guatemala proceden de una intensa actividad geolgica y volcnica que tard millones de aos en formarlos, por eso el suelo y particularmente la capa frtil es considerado un recurso no renovable. Estas condiciones dieron como resultado distintos tipos de suelo, por ejemplo, en la Costa Sur, el Altiplano volcnico, las Verapaces y Petn. Pero aunque es un pas pequeo, el relieve que presenta es muy variado, con una cadena volcnica y montaosa con mucha pendiente en contraste con las planicies de la Costa Sur, Izabal y Petn, y otros valles donde se asentaron histricamente las poblaciones. En general un terreno plano y poco inclinado ofrece la equivocada impresin de que el suelo es apto para la agricultura, pero hay otras variables a considerar, como la profundidad del suelo frtil, la pedregosidad y el drenaje. Al prestar atencin a las caractersticas de los suelos, como la base para la produccin agr-
146
cola, se pone en evidencia que el grosor del suelo frtil es determinante y vara de un lugar a otro. En los paredones de todas las carreteras se observa una gran diferencia entre el tipo de suelo, el grosor y la cantidad de capas de suelo frtil. Por ello, los suelos de Petn, luego de eliminar la cubierta forestal, ofrecieron una inmediata y limitada oportunidad para la agricultura, ya que los suelos krsticos (base de roca caliza) presentan una pequea capa de suelo frtil y al quedar descubiertos son fcilmente erosionables. Segn estudios de suelos hechos desde los aos 40, y mapas recientes sobre capacidad de uso de la tierra del Instituto Nacional de Bosques y del Ministerio de Agricultura, solamente 1/3 del territorio nacional tiene suelos aptos para cultivos agrcolas con y sin limitaciones. Mientras que ms de la mitad de los suelos deberan estar cubiertos por bosques y dedicarse a la conservacin de ecosistemas, pues no son aptos para la agricultura. Los suelos de las zonas montaosas del altiplano, son frgiles, estn formados por cenizas volcnicas; las races de los rboles compactan estos suelos, y el follaje y capas de vegetacin interna reducen la fuerza con que las gotas caen, reduciendo la erosin y la tendencia a deslizamientos.
los cuales 41 son naturales y 25 intervenidos (CONAP, 2008). El Consejo Nacional de reas Protegidas (CONAP) reporta que en Centroamrica, Guatemala ocupa el primer lugar en especies endmicas (solamente se encuentran en este pas), puesto que se registran como endmicas el 13% de las especies de plantas y el 8 % de animales reportados hasta el 2008 y tiene el segundo lugar en el nmero total de especies de plantas y animales descritos (CONAP, s/f b). Este dato tiende a variar, ya que investigaciones recientes siguen reportando hallazgos de biodiversidad, como la nueva especie de escorpin de la eco-regin Lachu, en Alta Verapaz, la cual fue descrita en diciembre de 2011 por bilogos del Museo de Historia Natural de la Universidad de San Carlos (Armas, et al). Se calcula que el 20% de las aves presentes en Guatemala son migratorias y stas y muchas de las aves residentes (no migratorias) habitan y visitan las reas protegidas y los humedales de importancia clave, razn por la que el Estado asumi la responsabilidad de la conservacin y manejo de siete humedales de importancia internacional (Humedales Ramsar), de los ms de 252 humedales que posee (entre ros, pantanos, lagunas y lagos; CONAP, s/f b). Tambin es importante reconocer la biodiversidad de genes, ya que el pas es centro de origen de algunas especies de maz, frijol, chile, papaya y aguacate, lo cual se refleja en la diversidad gentica en los huertos familiares, que son parte de la cultivos tradicionales y una expresin de la valiosa diversidad cultural. stas son algunas de las caractersticas que hicieron que Guatemala fuera reconocida en el 2010 como uno de los 19 pases del mundo con mayor ndice de biodiversidad (nueve estn en Latinoamrica) y se le asign la categora de pas megadiverso
Pas megadiverso
Por su ubicacin tropical, formar parte del puente natural entre el norte y el sur del continente, con influencia de vientos y corrientes marinas de los dos ocanos, un sistema de placas tectnicas, fallas geolgicas, volcanes activos y montaas de distintas alturas, que junto con el tipo de suelos presentes y la disponibilidad de agua, en Guatemala se crean las condiciones para la existencia de diversos microclimas que en una dinmica interaccin forman ecosistemas terrestres y acuticos singulares clasificados en siete biomas, 14 ecorregiones, 14 zonas de vida, 66 ecosistemas, de
147
durante el 10 Encuentro de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CoP10), en Nagoya, Japn (CONAP, s/f b).
Potencial de la biodiversidad
La biodiversidad son todas las formas de vida, representadas en los genes (como los tipos de maces y frijoles), en las especies (distintos animales y plantas) y los ecosistemas terrestres y acuticos distribuidos en todo el pas. Esta biodiversidad proporciona bienes y servicios ambientales esenciales para la vida de los humanos y otros seres vivos, como los alimentos, madera y productos industriales, regulacin del ciclo del agua y del carbono (incluye el dixido de carbono, gas que principalmente provoca el efecto de invernadero), produccin oxgeno, y contribuye a generar y mantener la fertilidad de los suelos, el reciclaje de desechos en nutrientes, el control de plagas potenciales para los cultivos, la polinizacin de muchas plantas, y proporciona esparcimiento, tan necesario para vivir en paz. Gran parte de su diversidad biolgica se encuentra en las reas protegidas del Sistema Guatemalteco de reas Protegidas (SIGAP). Este sistema est formado por el conjunto de reas protegidas y de las entidades que las administran; y busca la conservacin, rehabilitacin y proteccin de la diversidad biolgica y los recursos naturales. Hasta enero de 2012 el SIGAP estaba conformado por 311 reas protegidas, 1/3 del territorio nacional (CONAP, s/f c), donde se intenta conservar y manejar ecosistemas representativos que son de vital importancia para la proteccin, regulacin y produccin de bienes y servicios para la humanidad.
Por sus caractersticas, Guatemala tiene un potencial muy alto para la conservacin. Sin embargo, preocupa que en los tomadores de decisiones polticas los intereses individuales son puestos antes que los intereses de nacin. Segn la Mesa Nacional de Aviturismo (2012), en el 2007 haba diez operadoras de turismo para observar aves y en 2012 ya existen 45 operadores que ofrecen este tipo de actividad y contribuyen a ampliar y mejorar al sector, para que turistas nacionales e internacionales aprecien la riqueza de aves en reas protegidas y ecosistemas representativos. As como el aviturismo, las artesanas, el turismo de salud natural, el turismo comunitario, natural y cultural constituye alternativa para dinamizar la economa rural.
Viejas anclas por levantar
Pero no es fcil. Aunque el pas posee una riqueza tnica y cultural valiosa, presenta altos niveles de pobreza, desigualdad, exclusin y discriminacin, principalmente en el rea rural y periurbana. Esa situacin abona a la conflictividad socio ambiental e ingobernabilidad, y limita cualquier esfuerzo para mejorar. Sin entrar a detalles de la historia y consecuencias de la tenencia de la tierra, la alta densidad de poblacin es un factor determinante a tener presente en la toma de decisiones. Segn la proyeccin de poblacin del INE, para el 2012 en promedio hay 138 de habitantes por kilmetro cuadrado, pero en algunos lugares la densidad de poblacin supera esta cantidad, como sucede en la capital, igual que municipios de Solol, Alta Verapaz, San Marcos y Huehuetenango.
148
A esto se debe agregar que segn el INE (2012) Guatemala tiene una poblacin principalmente joven e indgena y en general; la poblacin con mayor pobreza se encuentra localizada en las reas rurales y en las periferias de la ciudad, donde el Estado no ha podido atender las necesidades de servicios de una poblacin creciente que demanda servicios bsicos. Esta concentracin de la poblacin en un territorio tan pequeo marca la diferencia con otros pases, donde algunas actividades econmicas todava no daan las condiciones ambientales. Otros factores que dificultan encaminarse al desarrollo sostenible del pas es el ritmo de crecimiento de la poblacin y particularmente la alta tasa de fecundidad que presenta. Segn el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas, Guatemala posee la tasa de fecundidad ms alta de Latinoamrica (4 hijos por mujer en edad reproductiva) y con esta tendencia, se estima que la poblacin se duplicar para el ao 2050 (FPNU, 2011). Este pas es considerado a nivel mundial como uno de los ms vulnerables ante fenmenos naturales que se incrementan por el cambio climtico (caracterizado por fenmenos hidrometeorolgicos ms frecuentes e intensos) y zonas de riesgo por deslizamientos y por terremotos, inundaciones e incendios forestales. Lamentablemente, segn el ndice 2012 de Riesgo Climtico Global (Harmeling, 2012), en el continente americano, Gua-
temala es el pas con mayor riesgo ante el cambio climtico, entre otras razones, por las amenazas debido a su ubicacin geogrfica y la vulnerabilidad debida a sus vergonzosas e indignantes condiciones de pobreza.
Retos para el futuro
Guatemala es pequeo en superficie, pero con una inmensa riqueza natural y cultural, que ofrecen una gran oportunidad, siempre que se sobrepase la falsa imagen del pas agrcola, y que la conservacin y manejo de suelos y bosques sea tomada con prioridad a la vez que se busque el desarrollo humano integral de las personas que viven en la pobreza. Por la forma como se han utilizado los recursos naturales, el medio ambiente presenta cada vez ms deterioro, y mucha de la biodiversidad tiene algn nivel de amenaza a la extincin porque los ecosistemas desaparecen y su hbitat cambia rpidamente. En apenas 60 aos Guatemala pas de tener el 64% (1950) de superficie cubierta de bosque, a tan solo un 34% (Observatorio Ambiental, 2012). El bosque que queda, ya perdi sus caractersticas originales. Los elementos ambientales como el suelo, los minerales, el agua, el aire y la diversidad biolgica proporcionan los recursos naturales que son materia prima para la economa nacional y por ello son estratgicos y muy valiosos para la seguridad nacional: la vida.
149
RO +20
El pasado 5 de junio, Da Mundial del Medio Ambiente, tuvo el lema Economa Verde: te incluye a ti?, como un llamado a la conciencia de la forma de producir, distribuir, consumir y desechar, que est contaminando el ambiente y poniendo en riesgo la vida. Durante el 20-22 de junio los ojos del mundo estarn puestos sobre la Conferencia de la ONU sobre el Desarrollo Sustentable Ro +20 (Construyendo la Cumbre de los Pueblos, Ro de Janeiro), adems ser escenario de la Cumbre de los Pueblos por la Justicia Social y Ambiental en Defensa de los Bienes Comunes (15-23 junio), la cual busca proponer una nueva forma de vida en el planeta, en solidaridad, contra la mercantilizacin de la naturaleza y en defensa de los bienes comunes (Cumbre de los Pueblos, 2012). Para la Cumbre de los Pueblos (2012), la falta de accin para superar la injusticia social ha frustrado las expectativas del medio ambiente y desacreditado a la ONU. La agenda prevista para Ro +20, economa verde, es considerada por la Cumbre como insatisfactoria para hacer frente a la crisis del planeta, causado por los modelos de produccin y consumo capitalista. La Cumbre de los Pueblos quiere, por lo tanto, transformar Ro+20 en oportunidad para enfrentar los graves problemas de la humanidad y demostrar el poder poltico del pueblo organizado. Vamos a reinventar el mundo es nuestra vocacin y llamada a la participacin de las organizaciones y movimientos sociales en Brasil y el mundo (Cumbre de los Pueblos, 2012). Los resultados de la Cumbre de los Pueblos y de Ro +20 debern ser ms propositivos, reales e incluyentes para buscar los mecanismos ms adecuados que permitan detener la degradacin ambiental. Todas y todos los habitantes del planeta, tomadores de decisiones polticas y empresarios debern asumir con prioridad un verdadero compromiso para mejorar la forma de producir, consumir y desechar. Para nuestro caso, las decisiones debern tomarse en cuenta considerando la potencialidad natural del pas, para encuadrar el modelo de desarrollo, apostarle al desarrollo sustentable, implementarlo y fortalecer la institucionalidad ambiental y mejorar su trabajo, a fin de contribuir a una vida de calidad y asegurar los recursos naturales estratgicos.
150
Referencias
Armas, L. F., Trujillo, R. E. y Agreda, E. O. 2011. Nueva Especie de Diplocentrus Peters, 1861 (Scorpionidae: Diplocentrinae) del Noreste de Alta Verapaz, Guatemala. Boletn de la Sociedad Entomolgica Aragonesa (SEA). No. 49 (31/12/2011): 113-117. Banco de Guatemala. 2012. Producto Interno Bruto Medido por el Origen de la Produccin aos 2001-2011). Sistema de Cuentas Nacionales Anuales (ao base 2001). Consultado 110612. Disponible en http://www.banguat.gob.gt/cuentasnac/pib2001/2.1_PIB_por_AE_ constante.pdf CONAP. s.f.(a). Guatemala: el Nuevo Integrante del Grupo de Pases Megadiversos. Consultado 200512. Disponible en http://www.conap.gob.gt/news/guatemala-el-nuevo-integrantedel-grupo-de-paises-megadiversos CONAP. s.f.(b). La Megadiversidad de Guatemala. Consultado 150512. Disponible en http:// www.conap.gob.gt/biodiversidad/guatemala-pais-megadiverso/la-megadiversidad-deguatemala/?searchterm=13% CONAP. s.f. (c). Sistema Guatemalteco de reas Protegidas SIGAP-. Consultado 200412. Disponible en http://www.conap.gob.gt/biodiversidad/sigap CONAP. 2008. Guatemala y su Biodiversidad: un enfoque histrico, cultural, biolgico y econmico. Guatemala: CONAP. FPNU. 2011. Guatemala, con la tasa ms alta de fecundidad. Diario La Hora 261011. Consultado 150512. Disponible en http://www.lahora.com.gt/index.php/nacional/guatemala/ actualidad/146502-guatemala-con-la-tasa-mas-alta-de-fecundidad Gmez, Francisca. 2002. Violencia Empresarial. Columna de opinin Prensa Libre 130612. Consultado 130612. Disponible en http://www.prensalibre.com/opinion/Violencia-empresarial_0_718128232.html Harmeling, S. 2012. Global Climate Risk Index 2012: who suffers most from extreme weather events? Weather-related loss events in 2010 and 1991 to 2010. Alemania: Germanwatch. INAB. 2002. Mapa Clasificacin de Tierras por Capacidad de Uso. Escala 1:250,000 Guatemala: INAB.
151
INE. 2012. Guatemala: estimaciones de la poblacin por departamento segn sexo. Perodo 2010-2012 (al 30 de junio). Consultado 290512. Disponible en http://www.ine.gob.gt/np/ poblacion/index.htm MAGA. 2007. Proyecto: Mapa de Taxonoma de Suelos y Capacidad de Uso de la Tierra a Escala 1:50,000 de la Repblica de Guatemala. Guatemala: MAGA. Mesa Nacional de Aviturismo. 2012. Pas fomenta el aviturismo. Prensa Libre 120612. Consultado 120612. Disponible en http://www.prensalibre.com/economia/Pais-fomenta-aviturismo_0_717528248.html Observatorio Ambiental. 2012. Biodiversidad: nuestra dote despreciada. Ao 2 No. 7. Guatemala: Observatorio Ambiental de Guatemala (USAC-FLACSO-URL). Cumbre de los Pueblos. 2012. Cumbre de los Pueblos por la Justicia Social y Ambiental en Defensa de los Bienes Comunes. Portal Ro+20. Consultado 130612. Disponible en http:// rio20.net/events/cumbre-de-los-pueblos-por-la-justicia-social-y-ambiental/ Zarsky, L. y Stanley L. 2011. Buscando Oro en el Altiplano de Guatemala: beneficios econmicos y riesgos ambientales de la Mina Marlin. Estados Unidos de Amrica: Instituto de Desarrollo Global y Medio Ambiente.
152
CAMBIO AMBIENTAL
y SEGURIDAD HUMANA
Francisco Castaeda Moya
l planeta Tierra se encuentra inmerso en un proceso denominado cambio global, que ha sido definido como el conjunto de cambios ambientales afectados por la actividad humana, con especial referencia a cambios en los procesos que determinan el funcionamiento del sistema Tierra. Se incluyen en este trmino aquellas actividades que, aunque ejercidas localmente, tienen efectos que trascienden el mbito local o regional para afectar el funcionamiento global del sistema Tierra (CSIC, 2006).
1. Trmino empleado en Economa Ecolgica para agrupar las actividades de produccin y consumo, as como para referirse a los flujos fsicos de energa, materiales y residuos relacionados a la economa.
153
Cambio global
Ha sido tal el impacto de la actividad humana sobre el planeta, que se ha propuesto (Geology of mankind, 2002) que a partir del final del siglo XVIII se inici una nueva era geolgica denominada Antropoceno, definida como una nueva era en la que el metabolismo1 de la economa mundial controla los procesos fundamentales de la dinmica global del planeta (CSIC, 2006). Entre las causas de este cambio global, pueden mencionarse las siguientes: Sistema econmico insostenible, puesto que se basa en un crecimiento econmico ilimitado, mientras que las capacidades del planeta de proveer recursos y procesar los desechos son limitadas. Crecimiento poblacional humano:unca antes en la historia del planeta han existido tantos humanos, 7 mil millones para el 2011 (The Royal Society, 2012), los cuales demandan recursos y generan desechos. Patrones de consumo: no es solo un problema de cuntos somos, sino qu tanto consumimos y qu estilo de vida pretendemos llevar; en trminos energticos y de huella ecolgica se reporta que un norteamericano consume lo de dos europeos y lo de seis latinoamericanos, por lo que se necesitara el equivalente de tres planetas Tierra parasatisfacer las necesidades de todos a esos niveles de consumo (UNEP, 2010). Cambio de valores y principios de la sociedad, privilegindose el bien individual sobre el bien colectivo, permitindose que un sexto de la poblacin mundial consuma el 80% de los recursos disponibles del planeta (UNEP, 2010).
154
Este fenmeno de cambio global puede manifestarse como cambios en: Uso del suelo: a nivel global se ha transformado entre el 30% y 50% de la superficie terrestre, principalmente para agricultura (Geology of mankind, 2002). Para el caso de Guatemala, alrededor de 70 mil hectreas de reas forestales son deforestadas anualmente. Patrones de diversidad biolgica: en las ltimas dcadas la mayora de hbitats sobre la Tierra han sido impactados y se han incrementado las tasas de extincin de especies mil veces ms que en los registros histricos previos a la existencia del humano sobre este planeta (Millennium Ecosystem Assessment, 2005). Ciclos biogeoqumicos: a partir de 1960 el flujo de nitrgeno biolgicamente disponible en ecosistemas terrestres se ha duplicado, mientras que los flujos de fsforo se han triplicado. Asimismo, ms del 50% de todos los fertilizantes sintticos nitrogenados usados a lo largo de la historia de la humanidad, han sido empleados a partir de 1985. Por otro lado, el humano produce tanto nitrgeno biolgicamente disponible como el producido de forma natural y para el 2050 podra incrementarse en un 65% (Millennium Ecosystem Assessment, 2005). Patrones de clima: desde 1750 la concentracin de dixido de carbono en la atmsfera ha aumentado alrededor de un 38% (CSIC, 2006), siendo relevante mencionar que el 60% de lo anterior, ha ocurrido desde 1959. Los gases de efecto invernadero han provocado un aumento de la temperatura global en los ltimos 30 aos de 0.6C generndose un aumento del mar de 1.8 mm anuales a partir de 1961(CSIC, 2006). Servicios ecosistmicos:2 alrededor del 60% de los servicios ecosistmicos, que son esenciales para la vida humana como la conocemos, estn degradados o en proceso de degradacin (Millennium Ecosystem Assessment, 2005).
2. Se refieren a aquellos beneficios que obtienen las sociedades humanas a partir de los ecosistemas, tales como abastecimiento de agua, regulacin del clima, preservacin de suelos, energa, polinizacin, etc.
155
Seguridad humana
Desde hace ms de dos dcadas a nivel global se ha concebido el trmino seguridad de una forma ampliada o multidimensional, que incluye al menos las siguientes esferas: econmica, poltica, personal, ambiental, social, alimentaria y de salud (PNUD, 1994). En Guatemala, donde la violencia (amenaza a la seguridad personal) es tan obvia, tanto en nmero de afectados como la publicidad que se hace de ella, los otros aspectos de la seguridad humana son opacados a pesar de ser igualmente importantes, adems de interactuar y potenciar los efectos de las otras esferas de la seguridad. Esta interaccin es sealada por Naciones Unidas al indicar que las amenazas para la seguridad humana se refuerzan mutuamente y se vinculan mediante un efecto domin en el sentido de que cada amenaza alimenta a la otra; adems que las amenazas existentes dentro de un mismo pas o zona pueden extenderse y tener repercusiones negativas para la seguridad regional e internacional (ONU, s/f ). Es necesario sealar tambin cmo la variable ambiental est incluida entre las cinco categoras de riesgos a la prosperidad y seguridad global, identificadas en la sptima edicin del Informe de Riesgos Globales, ya que tales riesgos ambientales tienen el potencial de desestabilizar tanto las economas como a las sociedades, desencadenar conflictos geopolticos y devastar los recursos vitales necesarios para el funcionamiento de la Tierra y
sobrevivencia de sus habitantes (World Economic Forum, 2012).
Gestin de bienes
A continuacin se tratar de demostrar cmo la degradacin ambiental (amenaza a la seguridad ambiental) afecta al resto de esferas de la seguridad humana, a tal punto que debe considerase la gestin de bienes y servicios ecosistmicos como un aspecto de seguridad nacional e internacional.
Agricultura y seguridad alimentaria
En relacin a la agricultura y seguridad alimentaria se espera que sta ltima disminuya aumentando el riesgo de hambre; asimismo, las personas empobrecidas en pases en desarrollo, que con frecuencia cultivan tierras marginales, son especialmente vulnerables debido a su dependencia de la agricultura como medio de subsistencia (ONU, 2009). Aqu cabe resaltar que la alta relacin con la agricultura, y con el 51% de sus habitantes viviendo en pobreza y 15% en pobreza extrema, la situacin en Guatemala fuera particularmente vulnerable. Con base en datos sobre el efecto de polinizadores en el aumento de hasta un 20% en la produccin de cafetales debido a su cercana a reas boscosas en Costa Rica (TEEB, 2009), puede inferirse la importancia que tendr el cambio en los patrones de diversidad biolgica sobre la agricultura, pudiendo exacerbarse an ms el riesgo de inseguridad alimentaria. Aqu cabe hacerse algunas preguntas: qu efectos tendr la prdida de la sincronizacin entre los niveles de las cadenas trficas? Cmo afectarn los cambios en distribucin y abundancia de polinizadores, plagas y enfermedades a la agricultura?
156
Uso del suelo/deforestacin
En cuanto al ciclo hdrico, los bosques participan en su regulacin y en la generacin de lluvia horizontal. Ha sido reportado que la evapotranspiracin de los bosques produce ms lluvia que la evaporacin ocenica (un rbol libera entre 8 y 10 veces ms humedad a la atmsfera que su equivalente en rea de ocano); adems, la informacin generada por la NASA provee evidencia que la deforestacin en la Amazona Algunos datos importantes para Guatemala en cuanto a los bosques y los bienes y servicios que ofrecen a la sociedad son:
- Para el 2007 el 51% del consumo energtico lo constitua la lea (71% para 1970); -
- La demanda de la produccin primaria del bosque (incluyendo productos foresta les maderables, no maderables, animales silvestres y sus productos) est asociada en 37%) (BANGUAT y URL-IARNA, 2009). Eso indica cmo nuestros bosques subsidian las economas familiares.
Con esa informacin, surgen preguntas: cmo afectar la deforestacin a los patrohidroelctrico o el abastecimiento de agua? Cmo se vern afectadas las economas familiares por efecto de la deforestacin al no poder contar con los insumos que actualmente aprovechan de los bosques? De dnde y a qu costo se obtendr la energa que actualmente proveen los bosques a travs de la lea?
157
Acceso al agua
En relacin al acceso al agua y cambio climtico, a nivel global se reporta que el nmero de personas que corren el riesgo de sufrir un mayor estrs hdrico ser de entre 400 y 1,700 (decenio 2020), de entre 1,000 y 2,000 (2050), y de entre 1,100 y 3.200 (2080). La inseguridad del abastecimiento de agua vinculada al cambio climtico amenaza con afectar de malnutricin a otros 75 a 125 millones de personas para 2080 (ONU, 2009). Para Centroamrica, con el aumento previsto de la poblacin, se espera que la demanda de agua se expanda a casi un 300% en 2050, y ms del 1,600% a 2100, en un escenario tendencial sin medidas de ahorro y sin cambio climtico (CEPAL, 2010). Tal es la magnitud de este problema, que Chiabra Len (2007) sostiene que el acceso al agua e hidroenerga sern el origen de futuros conflictos e invasiones militares. Guatemala puede considerarse un pas productor de agua y pasar en menos de 30 aos a ser un pas deficitario. Como ejemplo, en el rea metropolitana en el 2020 se tendr una demanda insatisfecha del 62.5% (Vargas, 2010), y hay pocas posibilidades reales de solucionar el problema (trasvasar agua de otras cuencas y su elevado costo social y econmico; disminuir la demanda cuando la tendencia apunta a lo contrario; o trasladarse hacia otro lugar). Qu pasar con todas aquellas personas que han invertido los ahorros de toda su vida para comprar un lugar dnde vivir en el rea metropolitana? Cul ser la
magnitud del caos social y econmico para el pas que implicar que el sistema de abastecimiento de agua del rea metropolitana colapse? Por qu como sociedad seguimos permitiendo la deforestacin y por tanto la disminucin de la oferta hdrica de la Reserva Protectora de Manantiales Cordillera Alux, si sabemos que es un rea de recarga hdrica del rea metropolitana? Cules podran ser los conflictos potenciales con Mxico, Belice y El Salvador en cuanto al aprovechamiento de los recursos hdricos ya que tenemos cuencas compartidas?
Infraestructura y asentamientos humanos
Posiblemente, las amenazas a la seguridad humana en relacin a este aspecto sean de las ms dramticas, puesto que el Stan, Mitch y Agatha, sumado a crisis econmica/financiera mundial reciente, destruyeron en doce aos la acumulacin de inversin de la economa guatemalteca de cuatro dcadas. (Vargas, 2010) Aqu existen dos factores que potenciarn esta situacin: a) este tipo de fenmenos naturales ha aumentado en cantidad e intensidad en comparacin a la dcada de 1970 (CEPAL, 2010); y b) para el caso de Guatemala existe un crculo vicioso en la obra pblica basado en la codicia, la mediocridad y la corrupcin, que fue comparado con la historia mitolgica de Ssifo (Prensa Libre, 2012) y a este crculo vicioso podemos agregarle la no inversin en restauracin de las cuencas y denominarle el sndrome de Ssifo. En cuanto a prdida de vidas humanas, se registra en los ltimos 20 aos desastres
158
generados por fenmenos naturales han cobrado la vida de 1.5 millones de personas, y afectado anualmente a ms de 200 millones de personas (UNEP, 2007), lo que ha llevado a afirmar que los efectos de cambio climtico global genera tantas muertes como las guerras (Chiabra Len, 2007).
cuestiones estrechamente relacionadas entre s y de tal importancia que va a condicionar poderosamente el panorama estratgico mundial del cercano futuro (Argumosa Pila, 2009). En Guatemala, que posee petrleo y un altsimo potencial de energas renovables, cabra hacerse las siguientes preguntas: por qu regalar al primer postor nuestro petrleo? Por qu seguir subsidiando la actividad petrolera a travs de los costos recuperables que del 2005 al 2009 representaron una prdida aproximada de 200 millones de dlares? Por qu no eliminar esos costos recuperables y utilizar los fondos para promover energas renovables en favor de los ms necesitados? Es factible nacionalizar el aprovechamiento del petrleo puesto que ya tenemos nacionalizado el gasto a partir de los costos recuperables? Cmo impulsar fuentes de energa renovables, pero que no alimenten el mismo sistema excluyente, degradante y generador de miseria? Cmo hacer factible social y ambientalmente la hidroenerga? Cmo fomentar la hidroenerga sin tener un plan de restauracin de las cuencas hidrogrficas?
Energa
La energa, uno de los factores geopolticos planetarios ms importantes junto a los tradicionales (Argumosa Pila, 2009), es considerada (Nieto, y otros, 2011) como uno de los componentes estructurales del sistema humano dominante en el ltimo ciclo histrico, en el que se produjo el salto cualitativo en la alteracin de los ciclos vitales de la biosfera. El actual modelo energtico global se ha basado principalmente en petrleo barato y disponible, llegndose al final de tal situacin y su consecuente crisis energtica. Esta crisis tiene repercusiones serias, puesto que si el actual modelo de desarrollo global se apoya en la energa, cualquier inestabilidad provocada tanto en la produccin, transporte o distribucin de la misma influir en la paz y seguridad internacional (Argumosa Pila, 2009). Ante esta crisis, es estratgico invertir y apostar por las energas renovables, a pesar que se reporta que la mayor parte de ellas estn muy relacionadas con el cambio climtico. El cambio climtico, la energa y la seguridad y defensa son
Economa
Tan solo en relacin a cambio climtico, se ha reportado que el costo acumulado para Centroamrica en cuanto a impactos a la agricultura, biodiversidad, agua y eventos extremos al 2100 ser de entre 32 y 54% del PIB regional de 2008 (CEPAL, 2010).
159
Conclusin
Es absolutamente indispensable para aumentar la viabilidad de este pas, que se incluya la variable ambiental como un aspecto fundamental en su gestin. El no hacerlo ha comprometido el futuro de este pas, corrindose el riesgo de llegar pronto a un punto de no retorno que afectar la seguridad humana de los guatemaltecos.
Referencias bibliogrficas
Agricultura industrial y cambio global. Lassaletta, Luis y Rovira, Jos V. 2005. 45, s.l. Ecologistas en Accin, 2005, El Ecologista, Vol. Otoo, pgs. 52-55. Argumosa Pila, Jess Rafael. 2009. Introduccin. [aut. libro] Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional. Cambio Climtico y su repercusin en la economa, seguridad y defensa. Madrid : Ministerio de la Defensa, 2009, pgs. 4-6. Banco de Guatemala. 2010. Guatemala en Cifras. Guatemala : Banco de Guatemala, 2010. BANGUAT y URL-IARNA. 2009. Cuenta Integrada del Bosque. Resultados y anlisis. Guatemala : Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente de la Universidad Rafael Landvar (IARNA/URL) y el Banco de Guatemala (BANGUAT)., 2009. 978-9929-554-99-3. CEPAL. 2010. La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe. Sntesis 2010. Santiago de Chile : Naciones Unidas, 2010. Changed plant and animal life cycles from 1952 to 2000 in the Mediterranean region. Peuelas, J., Filella, I. y Comas. 2002. 8, 2002, Global Change Biology, pgs. 531-544. Chiabra Len, Roberto. 2007. Recursos naturales y seguridad nacional. Lima, Per : s.n., 2007. CSIC. 2006. Cambio global, Impacto de la actividad humana sobre el sistema Tierra. Madrid : Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC), 2006. pg. 167. 978-84-00-08452-3. Gaitn, Luis. 2001. Eco-Index. Estudio tcnico del Monumento Natural Semuc Champey, Alta Verapaz, Guatemala. [En lnea] Rainforest Alliance, Agosto de 2001. [Citado el: 10 de Octubre de 2011.] file:///C:/Francisco%20Casta%C3%B1eda/Informaci%C3%B3n%20 Electr%C3%B3nica%20Moya/%C3%81reas%20Protegidas/Lecciones%20aprendidas%20 APs%20Guatemala/Eco-Index%20%20Perfil%20del%20Proyecto%20-%20Estudio%20 t%C3%A9cnico%20del%20Monumento%20Natural%20Semuc%20Cha. Geology of mankind. Crutzen, Paul J. 2002. 3, s.l. : Macmillan Magazines Ltd, 2002, Nature, Vol. 415, pg. 23. Litovsky, Alejandro, Armeni, Andrea y von Hildebrand, Martin. 2011. The Amazon: A Dialogue across Civilizations on the Security of the Earth System. Sigtuna, Sweden : Earth Security Initiative y Gaia Amazon Fund, 2011. MARN. 2010. Visin prospectiva de los biocombustibles en Guatemala. Guatemala : Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, 2010. Martins, Alejandra. 2012. BBC Mundo. La Amazona como problema de seguridad nacional. [En lnea] BBC Mundo, 26 de Enero de 2012. [Citado el: 23 de Abril de 2012.] http://www.bbc. co.uk/mundo/noticias/2012/01/120126_amazonia_seguridad_am.shtml. Millennium Ecosystem Assessment. 2005. Ecosystems and Human Well-being: Biodiversity Synthesis. Washington : World Resources Institute, 2005. Morales, Fernando Len. 2007. Aporte de las reas Protegidas a la Economa Nacional. Lima: Instituto Nacional de Recursos Naturales, 2007.
160
Naciones Unidas. Sin Fecha. Aplicacin del concepto de seguridad humana y el Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad de los Seres Humanos. s.l. : Dependencia de Seguridad Humana Oficina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios., Sin Fecha. . 2009. El cambio climtico y sus posibles repercusiones para la seguridad. Informe del Secretario General. Nueva York : Naciones Unidas, 2009. Nieto, Joaqun y Linares, Pedro. 2011. Cambio Global Espaa 2020/50. Energa, economa y sociedad. Madrid : Centro Complutense de Estudios e Informacin Medioambiental, 2011. OMS, OMM y PNUMA. 2003. Cambio climtico y salud humana: riesgos y respuestas: Resumen. Ginebra : Organizacin Mundial de la Salud, la Organizacin Meteorolgica Mundial o el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente., 2003. ISBN 92 4 359081 2. PNUD. 1994. Informe Mundial de Desarrollo Humano. Nueva York : Naciones Unidas, 1994. Prensa Libre. 2012. Crculo vicioso en la obra pblica. Prensa Libre. 2012. . 2012. Crculo vicioso en la obra pblica. Prensa Libre. 2012. ProPetn. 2006. Eco-Index. Conectando conservacionistas a travs de las Amricas. Perfil del Proyecto: Manejo y proteccin del Parque Nacional y Biotopo Laguna del Tigre, Guatemala. [En lnea] Rainforest Alliance, 2006. [Citado el: 10 de Octubre de 2011.] http://www.ecoindex.org/search/resultss.cfm?projectID=144. Stern, Nicholas. 2007. Stern Review: La economa del cambio climtico. London : HM Treasury , 2007. TEEB. 2009. La economa de los ecosistemas y la biodiversidad para los responsables de la elaboracin de polticas nacionales e internacionales Resumen: Responder al valor de la naturaleza. s.l. : UNEP, 2009. The Royal Society. 2012. People and the planet. Londres : The Royal Society, 2012. ISBN: 9780-85403-955-5. UNEP. 2007. Global Environmental Outlook 4. Environment for Development. Valleta, Malta : United Nations Environment Programme, 2007. . 2010. Latin America and the Caribbean: Environmental Outlook 3 . s.l. : the United Nations, 2010. 978-92-807-2955-9. Vargas, Fernando. 2010. Ambiente y Economa. Guatemala : The Nature Conservancy, 2010. . 2010. Ambiente y Sociedad. Guatemala : The Nature Conservancy, 2010. World Economic Forum. 2012. Global Risks 2012. Seventh. Ginebra : World Economic Forum, 2012. ISBN: 92-95044-35-5.
161
del
Innovacin Cientfico Tecnolgica
Luis Leal
SECTOR PRODUCTIVO
Oportunidades de innovacin
a Divisin de Innovacin Cientfico Tecnolgica del Instituto de los Problemas Nacionales IPNUSAC y La Direccin de Innovacin Tecnolgica de la Secretara Nacional de Ciencia y Tecnologa (SENACYT) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, plantean que el crecimiento econmico de Guatemala sea de manera sostenida, comparando la posicin de rezago que se presenta en relacin a los indicadores de ingreso, pobreza y bienestar social, con el desarrollo obtenido por otros pases.
Rendimiento, en su Informe de Competitividad Global y publicaciones adicionales, busca reflejar el entorno operativo y la competitividad empresarial de ms de 140 economas de todo el mundo. Este ndice Global de Competitividad muestra que Guatemala ocupa una posicin de rezago con respecto a los pases de la regin.1 Estos datos confirma la informacin recogida por el ndice de Desarrollo Humano, que muestra las diferencias en el ingreso per cpita, la desnutricin, la falta de empleo, la escasa produccin agrcola y la marginalidad de la poblacin rural.
Esta propuesta parte de la bsqueda de soluciones de impacto socio-econmico, espacios oportunos para dialogar y consensuar para promover la productividad, por medio de la innovacin y as afrontar con xito la globalizacin y posicionarse como motores de crecimiento sostenido en el largo plazo. Estos propsitos se han incorporado al trabajo para presentar la propuesta de la iniciativa Ley de apoyo a la Innovacin del Sector Productivo de la Micro, Pequeas y Medianas empresas para mejorar la competitividad. El Foro Econmico Mundial de Competitividad Global y el
162
1. Informe de Competitividad Global 2011-2012 2011 Foro Econmico Mundial
El objetivo de proponer esta iniciativa de ley es establecer el marco jurdico que permita el fomento de la investigacin cientfica y tcnica y sus instrumentos de coordinacin general, con el fin de contribuir a la generacin, difusin y transferencia del conocimiento, como elementos sobre los que ha de asentarse, en un alto porcentaje, el desarrollo econmico sustentable del pas, mejorando la actividad productiva y comercial, con la promocin, la asistencia tcnica y aquellas acciones innovadoras que jerarquicen, socialmente, la tarea del cientfico, del tecnlogo y del empresario innovador. Una de sus prioridades ser desarrollar y apoyar tecnolgicamente las micro, pequeas y medianas empresas, para obtener el bienestar de los guatemaltecos y, en consecuencia, la prosperidad de la nacin que se asume como una poltica de Estado, con enfoque integral dentro del marco de las estrategias de reduccin de la pobreza que se definan, y de las polticas globales, sectoriales y regionales, en coherencia con la realidad nacional. La innovacin depender de una serie de factores como inversiones, poltica empresarial, asignacin de recursos, los cuales permitirn y ayudarn a promover todas las formas de innovacin posibles educar con el objetivo de mejorar produccin y la calidad de esta, fomentar la movilidad de investigadores, explotar ms el mercado interior, normalizacin, cooperacin transnacional y desarrollar estrategias regionales.
Cuando se hace referencia a la poltica pblica y sus acciones, se reconoce que existe consenso en la necesidad de que el Estado apoye al sector productivo por la existencia de fallas de mercado que derivan de la incertidumbre y riesgo que caracteriza el proceso de innovacin tecnolgica, lo que justifica incentivos de naturaleza fiscal, fondos compartidos y aportes no reembolsables. Por otro lado, la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala establece en el artculo 119, Incisos: a), b), d), f), k) y n),2 garantizar la eficacia y desarrollo de esta ley, buscando la asignacin de recursos pblicos para el apoyo a redes de emprendimiento, debidamente registradas en el Ministerio de Economa. Ser eficaz establecer acuerdos con las entidades financieras para hacer que los planes de negocios de los nuevos empresarios sirvan como garanta para el otorgamiento de crdito, con el aval, respaldo y compromiso de seguimiento, a cualquiera de los miembros emprendedores. Adems, de generar condiciones para que, adems de los fondos proporcionados por el Organismo Ejecutivo, surjan fondos de inversionistas, fondos de capital semilla y fondos de capital de riesgo para el apoyo a las nuevas empresas en las diferentes regiones del pas.
2. Constitucin Poltica de la Repblica, Decretada por la Asamblea Nacional Constituyente, 31 de mayo 1985.
163
En consecuencia, la innovacin del sector productivo constituido por las micro, pequeas y medianas empresas se asume como una poltica de Estado, con enfoque integral dentro del marco de las estrategias de reduccin de la pobreza que se definan, y de las polticas globales, sectoriales y regionales, en coherencia con la realidad nacional, como se refleja Guatemala la variacin porcentual del Producto Interno Bruto de Guatemala y los pases latinoamericanos distinguidos por su innovacin en los negocios. (Segn grfica No. 1).
Grfica No. 1
GUATEMALA Y LOS PASES LATINOAMERICANOS DISTINGUIDOS POR SU INNOVACIN EN LOS NEGOCIOS *
Variacin porcentual del Producto Interno Bruto (2002 - 2010) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010**
Brasi Chile Colombia Guatemala Per Uruguay America Latina y el Caribe
2.7 2.2 2.5 3.9 5 -11 -0.4
1.1 3.9 3.9 2.5 4 2.2 2.2
5.7 6 5.3 3.2 5 11.8 6.1
3.2 5.6 4.7 3.3 6.8 6.6 4.9
4 4.6 6.7 5.4 7.7 7 5.8
6.1 4.6 6.9 6.3 8.9 7.5 5.8
5.1 3.7 2.7 3.3 9.8 8.5 4.2
-0.2 -1.5 0.8 0.5 0.9 2.9 -1.9
7.5 5.3 4.3 2.6 8.8 8.5
*Fuente. Anuario estadstico de Amrica latina y el Caribe, 2010 - CEPAL. **Fuente. Central Intelligence Agency -The Wordfack Book.
Para garantizar la sostenibilidad de la promocin y fomento a la innovacin, se contempla crear un fondo econmico para su funcionamiento, el cual se constituir con el aporte del estado, bajo decretos y leyes especiales, aportes resultantes de convenios o acuerdos con organismos nacionales e internacionales, aportes privados y otros.
164
Este tiraje consta de 1,000 ejemplares, impresos en los talleres de Farmesa S.A., Guatemala, julio 2012.

Edición Impresa No. 1

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Edición Impresa No. 1

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

III Polticas pblicas

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

109 121 124

Innovacin Cientfico Tecnolgica

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Dr. Edgar Gutirrez Coordinador General IPNUSAC

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Dr. Estuardo Glvez Rector de la Universidad de San Carlos de Guatemala

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Claves para leer anticipadamente el gobierno de Otto Prez

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD

SEGURIDAD CIUDADANA Y PBLICA

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

IPNUSAC - (15 Marzo 2012)

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Geopoltica y nueva dinmica del narcotrfico

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Corresponsabilidad internacional y local

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

Tirar el baln, y que otros corran

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

El tema de fondo es eficaz la estrategia?

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012

IPNUSAC - (1 Abril 2012)

Revista Analisis de la Realidad Nacional

Marzo a Julio de 2012