Cmo superar la desigualdad y la fragmentacin del sistema educativo argentino?

Juan Carlos Tedesco, compilador Prlogo deiDaniel Eilmu's,

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Ins Aguerrondo Ins Dussel Silvina Gvirtz Silvia Montoya Gabriel Petrucci Adriana Puiggrs Horacio Sanguinetti Flavia Terigi Alfredo Manuel van Gelderen Mara Ins Abrile de Vollmer Mara Clotilde Yapur EDUCACIN
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Instituto Internacional de Planeamiento de la E d u c a c i n UPE - UNESCO JBH effl Sede Regional Buenos Aires

Los nuevos temas de la "agenda" de la transformacin educativa en Argentina

J u a n Carlos Tedesco

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Introduccin

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El debate educativo, tanto en Argentina como en el resto de Amrica Latina, est incorporando temas y caractersticas diferentes de las que tuvo en la d c a d a pasada. Al respecto, es necesario recordar que la '^""iin ^" "flUDfiyn de la d c a d a de los aos '90 modific sustancialmente los debates tradicionales e |stai un esquema de anlisis basadoen la centralidad del conocimiento y la informacin en las estrategias de ^.,sairollo71^~partir de. esta hiptesis, se produjo un consenso bastante general acerca de la necesidad de transformar la oferta educativa vigente, para responder a los nuevos desafios que se presentaban tanto desde el punto de vista del proceso productivo como del. desempeo ciudadano. El consenso acerca de la necesidad de transformar la educacin fue seguido de un debate, m s o menos intenso segn los diferentes contextos nacionales, acerca de las estrategias especficas de accin. Ms all de las particularidades nacionales, es posible sostener que en el caso de Amrica Latina los procesos de reforma se apoyaron en una agenda que otorg.una fuerte prioridad al cambio institucional1. La evaluacin de los resultados de estos procesos es hoy mo-tivo de anlisis y discusiones que abarcan no slo los piOCe1

it Un anlisis ms extenso scbre las reformas educativas en Amrica Latina en la sociedad del

. puede verse en Juan Carlos Tedesco. Educar

conocimiento.

Buenos Aires. Fondo de Cultura Econmica, 2000, capitulo 4.

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sos de transformacin educativa sino el conjunto de las polticas y estrategias de desarrollo. Al respecto, queremos parlir del postulado segn el cual tamo los efectos de las polticas aplicadas durante la d c a d a de los aos '90 como el agotamiento de algunas de sus orientaciones dominantes constituyen el marco desde el cual comienzan a formularse nuevos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicionales y a modificarse los patrones que orientan las estrategias de desarrollo^, si bien estos cambios se refieren al conjunto de las polticas sociales y econmicas, en el caso especfico de la educacin pueden agruparse en cinco grandes pinitos:" (1) la dificultad para cambiarjoiLsisternas educativos ejjueLconfexto tifl ''nuevoj^ii^ljsmry;, (U) el nuevo papel del Rsiado, ((M) la escasez de recursos y el~exceso Te"demandas, (W) la revalorizacin de la dimensin pedaggica del cambio educativo y (y) jajensin entre consenso y conjljcto para la definicin de estrategias de accin educativa. "~ La complejidad del cambio educativo En primer lugar, se ha tomado conciencia acerca de la enorme complejidad y difiadtad que existe para modificar los patrones dejnncionamiento de los sistemas educativos. El balance de las reformas de la d c a d a de los aos '90 indica que si bien permitieron aumentar la cobertura e introducir nuevas modalidades e instrumentos de gestin (descentralizacin, medicin de resultados, etctera), no han logrado modificar significativamente los resultados de aprendizaje de los alumnos. Los casos de Chile y Francia, para tomar ejemplos de contextos socioeconmicos muy diferentes pero en los cuales no hu' Un testimonio elocuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orientaciones tanto conceptuales como polticas puede verse en el libro de Joseph B. Sliylilz, / os fulices 90; La semilla de la (instruccin. Buenos Aires, Taurus, 2003.

bo crisis sociales de gran envergadura como las que sufri la Argentina, son ilustrativos de esta situacin. En Chile, todos los indicadores relativos a los nsumos del aprendizaje mejo raron, pero esa mejora no tuvo el impacto esperado en los logros de aprendizaje de ios alumnos 3 . Lo mismo sucede en Francia, donde en la ltima d c a d a aument la inversin, disminuyeron los alumnos y, sin embargo, los resultados no mejoraron4. Las explicaciones acerca de estas dificultades son diversas y muchas de ellas bastante conocidas y tradicionales: corporativismo de los actores internos del sistema, tradicionalismo, resistencia a las innovaciones, etctera. Sin desconocer que este tipo de comportamientos explican una parte del problema, parece importante destacar la presencia de una serie de factores nuevos, vinculados a las tendencias estructurales de este "nuevo capitalismo" basado en el uso intensivo de las tecnologas de la informacin, en la globalizacin y en la desregulacin de los servicios sociales. Estas tendencias estn provocando impactos muy significativos en la sociedad, bastante alejados de los pronsticos optimistas de inicios de la d c a d a de los aos '90. La concentracin del ingreso, el aumento de la pobreza, el desempleo y la exclusin social, la fragmentacin cultural, la erosin en los niveles de confianza en la democracia como sistema poltico
Los datos disponibles indican que en Chile, a partir de los gobiernos democrticos, el gasto en educacin, lauto pblico como privado, pas del 3.B al 7.4%, la matricula escolar aument 20.4% fn bsica y media y 7.4% en superior, se mejor significativamente la inlraeslruciura y aument el nmero de escuelas de tiempo completo, sa increment la disponibilidad de textos y computadoras por escuela, se modificaron los diseos curriculares y aument el salario docente en un 130% en lrmnos reales. Sin embargo, los logros de aprendizaje de acuerdo a los datos del SIMCE indican que hubo una tendencia leve de incremento en los promedios nacionales hasta la mitad de la dcada, que luecjo se estanc y que ta distribucin social muy inequitativa y estratilicada de los aprendizajes no se modific. Ver. por ejemplo, OCDE. Revisin de polticas nacionales de educacin. Chile. Paris. 2004. Ver Luc Ferry. t.eltre tous ceux qtii aiment l'cole, Pour expliquer les reformes en cours. Paris, O. Jacob. 2003.
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capaz de responder a las demandas sociales son, entre otros, los f e n m e n o s que caracterizan la incorporacin de los p a s e s de la regin al "nuevo capitalismo". En este contexto, si bien la educacin es una condicin necesaria para garantizar competitividad, empleabilidad y desempeo ciudadano, existen cada vez ms dificultades para generar posibilidades de empleos e ingresos decentes que incluyan a toda la poblacin y para crear un clima de confianza en las instituciones y en los actores polticos de la democracia. En este sentido, el problema ya no se reduce exclusivamente a la dificultad para transformar la educacin desde el punto de vista de sus modelos de organizacin y gestin, sino a las dificultades que tienen los diferentes modelos de gestin educativa para romper el determinismo social de los resultados de la accin escolar. El caso argentino es un ejemplo elocuente de c m o se ha complejizado la relacin entre cambio educativo y cambio social. La reforma educativa fue diseada en un contexto muy diferente al que se instal a poco de iniciado su proceso de implementacin. Un indicador elocuente de este cambio de contexto es el que se refiere a la distribucin del ingreso. En 1995 los ingresos del 20% ms rico equivalan a 11.5 veces de los ms bajos. En el 2002, esa diferencia se ampli a 20.4 veces y algunos datos ms recientes indican que la brecha se ha ensanchado an ms. Por otra parte, se increment significativamente el n m e r o de hogares con ingresos por debajo de la lnea de pobreza y con necesidades bsicas insatisfechas. El mayor impacto de esta situacin lo estn sufriendo los nios y adolescentes y se estima que, en el peor momento de la crisis, siete de cada diez nios y adolescentes eran pobres y la mitad de ellos indigente5. El impacto de estos f e n m e n o s sociales sobre los resultados educativos tambin es muy visible y se aprecia fundaVer PNUD. Apodes para el Desarrollo Humano de la Argentina. gualdad y Pobreza. Buenos Aires, PNUD, 2002.
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mentalmente a travs del aumento de la desigualdad en los logros de aprendizaje, claramente asociada a las condiciones socioeconmicas de las familias y a la distribucin regional de la poblacin. Pero no se trata de un mero aumento cuantitativo de la desigualdad y de la cantidad de poblacin que vive en condiciones de. pobreza, tambin han cambiado las caractersticas de estos fenmenos. En este sentido, es necesariq, recuperar los resultados de los estudios recientes sobre las nuevas formas que asunten las desigualdades, donde juegan un papel fundamental la construccin social de situaciones de exclusin, de ruptura de los vnculos con la sociedad, de ausencia de proyecto y de perspectivas de futuro. En contextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre educacin y equidad social deben ser revisadas. Para expresarlo en pocas palabras, e necesario superar el enfoque tradirjnnal, dnnde pi esfuerzo se pona en analizar la contribucin de la educacin a la~e^tuda3 social, para postular la ne^sidad~d~un mnimo bsico de equidjtd y cohesin social como condicin" necesariajwra que sea posible un proceso. educativo exitoso 6 . " Esta visin" sistmica del vnculo entre educacin y equidad social tiene consecuencias importantes para las estrategias polticas destinadas a enfrentar el problema de la desigualdad educativa. La consecuencia principal tiene que ver con el carcter integral de las estrategias de accin, que se refiere a la articulacin de las polticas educativas con la dimensin social de las estrategias de desarrollo y crecimiento econmico, donde las polticas destinadas a promover una
Ver Juan C. Tedesco, op.cit. Tambin Nstor Lpez, "Igualdad en el acceso al conocimiento: la dimensin poltica de un proyecto educativo". UPE - UNESCOBuenos Aires, 2004. Mara del Cermen Feijo. Equidad social y educacin en los aos '90. Buenos Aires, UPE - UNESCO-Buenos Aires, 2002. Mara del Carmen Feijo y S. Corbetta. Escuela y Pobreza: Desafos educativos en dos escnanos del Gran Buenos Aires. Buenos Aires. UPE - UNESCO-Buenos Aiies, 2004.
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distribucin del ingreso m s democrtica y la creacin de empleos dignos asumen una importancia central. No es ste el lugar para discutir las estrategias que mejoren desde un punto de vista progresivo la distribucin del ingreso y las ofertas de empleo. S es posible sostener que la expansin de la cobertura educativa, el mejoramiento de los resultados de aprendizaje y las polticas de renovacin curricular que permitan aprendizajes relevantes para el desempeo productivo y ciudadano slo sern sustentables en el tiempo si van acompaadas por estrategias de crecimiento econmico coherentes con esas polticas educativas. La complejidad del cambio educativo est asociada, desde este punto de vista, al agotamiento de una perspectiva puramente sectorial de las estrategias de transformacin. Pero la integralidad de las estrategias tambin se refiere al estilo de gestin y administracin de estas polticas. Al respecto, si bien la intersectorialidad es reconocida como una necesidad, existen escasas evidencias de su traduccin en el plano operativo de las administraciones pblicas. Parece llegado el momento de preguntarse seriamente acerca de las razones por las cuales es tan difcil lograr ese objetivo. En este sentido, la complejidad a la que aludimos ms arriba se expresa en el hecho de que el aumento de las exigencias para una gestin eficaz y eficiente en la solucin de los problemas de equidad es concomitante con el debilitamiento del Estado y de sus instrumentos de intervencin. Este debilitamiento no es homogneo, pero l anlisis de esta problemtica nos remite al segundo de los temas de la nueva agenda. El papel del Estado En segundo lugar, tambin se ha producido un importante cambio conceptual con respecto al papel del Estado, tanto a
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nivel nacional como internacional. La desregulacin no ha producido los resultados esperados por sus propagandistas extremos; hoy se reconoce que las experiencias ms exitosas son experiencias mixtas donde el Estado se reserva un fuerte papel n el control de la provisin de los servicios o en la responsabilidad por administrarlos. Si bien las consecuencias m s negativas de la desregulacin se expresaron en su impacto sobre la equidad y la cohesin, en varios casos la desregulacin tampoco ha provocado mayores niveles de eficiencia. Estos resultados han promovido un cambio de clima conceptual que permite postular estrategias basadas en un papel activo del Estado con mayor legitimidad que en la dcada de los aos '90. Estamos, en consecuencia, frente a un escenario que demanda mucho m s que en el pasado una accin pblica destinada a promover mayor participacin, pero tambin mayor homogeneidad en los resultados y mayor cohesin nacional frente a la fragmentacin que caracteriza al funcionamiento del sistema educativo. Pero promover igualdad y promover cohesin requieren distintos instrumentos de accin. Con respecto a la igualdad, se abre toda la discusin acerca de las polticas compensatorias y la significativa importancia de la educacin inicial. Promover m s cohesin, en cambio, alude a los mecanismos de gestin y administracin que garanticen niveles bsicos de integracin entre las diferentes juridicciones. En este sentido, el problema central se refiere a la articulacin entre el Estado nacional y las provincias. La informacin y los anlisis disponibles sobre polticas i compensatorias es abundante. Asimismo, es bastante general el consenso existente acerca de la importancia que reviste la atencin temprana para promover igualdad y equidad educativa. Al respecto, los anlisis acerca del proceso de reproduccin de las desigualdades permiten sealar que para romper el crculo vicioso de padres pobres-hijos pobres, es
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fundamental intervenir en el momento preciso en que se produce la formacin bsica del capital cognitivo de las personas. Esto significa invertir en las familias y en la primera infancia. Existen numerosas evidencias que indican el escaso poder compensador de las desigualdades que tiene la educacin formal, si interviene una vez que las desigualdades ya han sido creadas. Esta situacin sugiere que una parte fundamental de la explicacin del problema de las dificultades para elevar los resultados de la accin escolar de los alumnos de familias desfavorecidas est vinculada con las condiciones con las cuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas condiciones se refieren a dos tipos de factores distintos: (a) VL\V desarrollo cognitivo bsico, que se produce en los primeros aos de vida y est vinculado con una sana estimulacin afectiva, buena alimentacin y condiciones sanitarias adecuadas, y (b) una socializacin primaria adecuada mediante la cual los nios adquieren los rudimentos de un marco bsico que les permita incorporarse a una institucin especializada distinta de la familia, como la escuela. Las polticas al respecto deberan, por ello, atacar las desigualdades en trminos de recursos culturales disponibles en las familias, para favorecer un proceso de socializacin primaria destinado a promover un adecuado desarrollo cognitivo bsico7. En este universo de acciones, el papel del Estado es fundamental. Con respecto a la cohesin, los temas ms importantes son los referidos a la estructura del sistema8, los mecanismos
Ver G.Esping Andersen, "Against Social Inherltance", en Progressive Futures; New Ideas lor the Centre-Left. London, Policy Nelwork, 2003. La aplicacin diferencial de la Ley Federal de Educacin y de las resoluciones del Consejo Federal sobre este tema han dado lugar a una enorme diversidad do modelos, a veces dentro de una misma jurisdiccin. Existen propuestas de unilicacin sobre una base distinta a la de tres ciclos de educacin general bsica seguidas por el Polimodal y otros planteos que apuntan mas bien a admi7 8

de control de calidad a travs de e x m e n e s nacionales al final de cada ciclo, as como los instrumentos de acreditacin y validez de los ttulos9, la correspondencia entre las estructuras administrativas del Ministerio de Educacin nacional y de los Ministerios provinciales y el modelo institucional que se otorgue a la instancia administrativa responsable de la medicin y evaluacin de resultados 10 . No tendra sentido resumir aqu las contribuciones que los diferentes especialistas aportan en sus trabajos. Slo nos parece pertinente mencionar dng acpprt-n<: a tnrpar en cuenta_ en los debates sobre este tema. El primero de ellos se refiere aja_tg_cesidad de definir no slo el modelo de estructura administrativa ms adecuado a las funciones que cumple cada instancia -nacional o provincial- sino el proceso de transi"cin de un modelo a otro. Es bien sabido que las estructuras administrativas son efsoporte de f e n m e n o s corporattvos^lificiles de modificar, que exigen complejosprocesos de n e g dacin. En este sentido, una de lasTuieas tundamentales"re accin en los procesos de transicin de una estructura a otra es la que se refiere a| fortalecimiento de la capacidad tcnicopedaggica de los ministerios provinciales. El segundo aspecto, de carcter ms general, se refiere a la necesicjajddejn^ cluir en la discusin sobre el papel de Estado la dimensin internacional. Los procesos de descetrlzaciiTestn asociados, desde este punto de vista, a la resignificacin del Estado-Nacin. Hablar del papel del Estado en estos momentos e^ige pensar tambin en trminos globales, ya que un conlir la diversidad en las estructuras para poner el acento en la homogeneidad de los resultados. Ver Ins Aguerrondo, "Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la educacin en la Argentina", en este mismo volumen, cap. I. > > ver Silvina Gvirtz y Gabriel Petruccl, "La Argentina educada. Gestin de po' tilicas pblicas para la equidad educativa", y Silvia Montoya, "Oesaffos para el logro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativo", en este mismo volumen, caps. III y IV respectivamente.
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junto importante de los nuevos problemas que las polticas educativas deben enfrentar no se dirime en el espacio geogrfico nacional. Cuestiones como la educacin a distancia, los portales educativos, la produccin de material pedaggico de soporte digital, la acreditacin internacional de ttulos, etctera, son todos temas sobre los cuales el Estado estar llamado a jugar un papel importante y ese Estado ser, con certeza, multinacional. Escasez de recursos y pugna por obtenerlos En tercer lugar, a diferencia de los aos '90, ahora existe un contexto de mayor escasez de recursos y defuerte aumento de la pugna por obtenerlos. Desde la dimensin internacional, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridad y la lucha contra el terrorismo ha pasado a ocupar un lugar prioritario en trminos de financiamiento, desplazando a la ayuda para el desarrollo econmico y el combate a la pobreza. En esta misma dimensin, hoy existe mucho menos margen que a comienzos de los aos '90 para el endeudamiento a travs de crditos internacionales para educacin, algunos de los cuales son crditos de ajuste y no prstamos exclusivos y especficos para educacin11. Pero la otra dimensin de anlisis del tema del financia miento corresponde a los cambios sociales producidos internamente, donde se han incrementado las situaciones de emergencia social que demandan respuestas urgentes. En el caso argentino y latinoamericano este problema fue explicado con claridad por Alejandro Morduchowicz en un trabajo
Ver, por ejemplo, H. A. Patrinos, M. Garca, P. Savanti y J. Gallu. "Financiacin de la educacin: El Banco Mundial en Amrica Latina y el Caribe", en BID, Haca visiones renovadas del /mandamiento educativo en Amrica Latina j> el Caribe. Cumbre de las Amricas. Monterrey, M>:ico, 2004.
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reciente: "La primera forma, y la ms a mano de todas, es el aumento de la masa absoluta de la inversin educativa por la va de la asignacin de mayores recursos... cuando los hay. Claro que ello tiene un lmite que est dado, principalmente, por la disponibilidad de recursos fiscales y las demandas de otros sectores sociales (tales como salud, minoridad, etctera). En la actualidad no son pocos los sistemas educativos de la regin que alcanzan o superan el 20% del gasto educativo como porcentaje del presupuesto total. Por eso, dada la restriccin presupuestaria, un mayor volumen de recursos para educacin slo podra hacerse a expensas de la desatencin de servicios tambin considerados prioritarios. Lo cual, como es sabido, no es ninguna solucin."12 La necesidad de atender situaciones sociales de emergencia que afectan a sectores muy significativos de poblacin redetine los trminos d ~ I ~ c l a s i c a tensin entre la coyuntura "y el largo plazo. En este nuevo periodo, la gestiTi^TiraTrva" debe moverse en u contexto de "exceso de demandas""1"3, donde, para satisfacer a unos hay que postergar a otrosTperg _donde todas las demandas tienen un alto nivel de legitimidadLa gestin de polticas publicas debe asi manejar situaciones donde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de "pobres contra pobres": financiar educacin o salud, pre-escolar o universidad, salarios docentes o comedores escolares, por ejemplo. No hay, obviamente, frmulas de validez universal para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada contexto y momento histrico determinados. Slo es posible sostener la necesidad de reconocer que en cada opcin se est ' postergando una demanda legtima y que la confianza en que
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Ver . Morduchowicz. Discusiones de economa de la educacin. Buenos Aires, Losada-IIPE - UNESCO, 2003, pg. 223-224. 13 Ver "Desafos a la educacin secundaria en Amrica Latina" (en colab. con Nstor Lpez), en Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n 7 6 , abril de 2002.
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en el mediano plazo esa demanda ser atendida es un factor clave para que la postetgacin sea aceptada y los niveles de gobernabilidad del sistema resulten adecuados. La dimensin pedaggica En cuarto lugar, es importante sealar que en la agenda actual se ha complejizado mucho ms toda la referencia a la dimensin pedaggica de las estrategias de transformacin educativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La lgica predominante en las reformas de los aos '90 pona el acento en el cambio institucional y supona que instrumentos tales como la medicin de resultados, el financiamiento de la demanda, la evaluacin del desempeo de los docentes y los cambios en los contenidos curriculares (sea por la va de la definicin de prescripciones curriculares o de estndares de resultados), provocaran una dinmica por la cual los resultados de aprendizajes tenderan a mejorar. La experiencia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron los impactos esperados en los procesos de enseanza y aprendizaje que tienen lugar en las salas de clase y en las escuelas,as, hoy estamos ante la necesidad de revisar con ms profundidad el papel de las variables propiamente pedaggicas del cambio educativo. En este sentido, y sin dejar de reconocer la importancia tanto de las variables del contexto socioeconmico como las de tipo institucional, adquiere mayor relevancia la hiptesis segn la cual, para que las reformas "lleguen al aula" y se modifiquen las relaciones y los resultados de aprendizaje, la variable clave es el docente/ sus mtodos,' sus actitudes y sus representaciones. Desde este punto de vista, la nueva agenda coloca en un lugar central las preguntas acerca de quin y c m o se ensea. Con respecto a quin ensea, algunos estudios recientes
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confirman que estamos lejos de un cuerpo h o m o g n e o desde el punto de vista de su cultura profesional. El sector docente est compuesto por personas que difieren significativamente con respecto a su estatus socioeconmico, valores, representaciones sociales y opiniones sobre aspectos clave de su desempeo. Pero, por encima de estas diferencias, un aspecto comn es el alto nivel de desconfianza de los docentes hacia los responsables de las acciones educativas. A partir de este heotto, cuya magnitud es una especificidad argentina, es necesario reconocer que el restablecimiento de niveles bsicos satisfactorios de confianza constituye un requisito necesario para cualquier paso que se pretenda dar en la lnea de comprometer a los docentes en los procesos destinados, tanto a promover ms igualdad, como ms unidad en las acciones educativas. La ruptura (si alguna vez existi) de la homogeneidad cultural de los docentes es el resultado de largos perodos de desprofesionalizacin y de acciones que, de una u otra manera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfrentar esta situacin se insiste mucho en el carcter integral de las polticas, donde los principales componentes son mejorar las condiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docente que permitan ascender sin dejar el ejercicio de la enseanza, disear mecanismos de evaluacin de desempeo, aplicar polticas que atraigan a la docencia a jvenes talentosos y modificar las modalidades de formacin, tanto inicial como en servicio14. Con respecto a cmo se ensea, sabemos que las prcticas no cambian por decretos ni por resoluciones. En este sentido, si bien es cierto que los resultados educativos son
Sobre formacin docente y otros componentes de una poltica integral pueden verse, en este volumen, los textos de Horacio Sanguineltl y de Altredo van Gelderen.
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mediocres en todo el pas y, por lo tanto, los cambios deberan afectar al conjunto de los docentes, no es menos cierto que el principal problema se registra en las prcticas pedaggicas de los docentes que trabajan con alumnos de los sectores ms desfavorecidos. En este punto, slo quisiramos aludir a la necesidad de explorar el concepto de polticas de subjetividad expuesto en otro trabajo 15 , donde se sugieren algunas lneas de accin especficas para romper el determinismo social de los resultados de aprendizaje desde las propias metodologas de enseanza. Una pedagoga basada en la confianza de los educadores con respecto a la capacidad de aprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la capacidad de los alumnos para conocerse a s mismos y definir sus proyectos de vida, y en la capacidad para construir una narrativa sobre aquello que estn viviendo parece ser efectiva para superar las condiciones de adversidad en las cuales se encuentran los alumnos de familias pobres.

En quinto lugar, tambin se han producido cambios con respecto al lugar del consenso y del conflicto en los procesos de cambio educativo. La experiencia de los aos '90 ha demostrado que la construccin de consensos en educacin es mucho ms difcil y compleja de lo previsto. En el mejor de los casos pueden obtenerse acuerdos sobre grandes objetivos, pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de accin. En este sentido, los diagnsticos indican que la conflictividad se halla adentro y afuera del sistema, y est muy vinculada a la defensa de intereses corporativos.
f Juan Carlos Tedesco. "Igualdad de oportunidades y poltica educativa", en Cadernos de Pesquisa. San Pablo, Fundacin Carlos Chagas, 2004.
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Al respecto, existe conciencia en reconocer que el pas perdi mucho tiempo con "falsos" debates que atrasaron las posibilidades de resolver problemas. Hoy estamos, en consecuencia, frente a una demanda que requiere recuperar el tiempo perdido y acelerar los ritmos de accin, todo lo cual obliga a manejar muy cuidadosamente la tensi >n entre la lentitud de los procesos de concertacin y la urgencia que requiere la toma de decisiones. Existe un consenso bastante general segn el cual no es posible disear nuevas polticas educativas sin un balance de la d c a d a de los aos '90. No se trata, por supuesto, de un debate a c a d m i c o o histrico, ni tampoco de reproducir las discusiones pasadas 16 . Se trata, ms bien, de actualizar los diagnsticos sobre los cuales pueden apoyarse las nuevas estrategias. Esta idea de "actualizar diagnsticos" debe ser considerada con particular atencin. Los diagnsticos que sirvieron de base a las reformas de los aos '90 ya estn superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se conoce muy poco o se tienen visiones muy distorsionadas. La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis de los ltimos aos ha provocado un nuevo f e n m e n o de cada social, que no puede ser conceptualizado en los mismos trminos que la pobreza clsica de la sociedad capitalista industrial. La expansin de los procesos de modernizacin tecnolgica, los cambios culturales y cognitivos asociados a esta expansin as como los propios resultados de los procesos de transformacin (mayor autonoma, diversidad, uso de los instrumentos de evaluacin, etctera) son otros tantos ejemplos de procesos sobre los cuales es necesario profundizar en su conocimiento y explicacin.
Sobre la reforma educativa argentina de los aos '90 ver Juan C. Tedesco y E. Tenti Fanfani "La reforma educativa en la Argentina. Semejanzas y particularidades", Buenos Aires, Proyecto Alcance y resultados de las reformas educativas en Argentina, Chile y Uruguay (en prensa).
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Pero las transformaciones de los aos '90 tambin, dejaron resultados en trminos de percepciones y representaciones de aspectos especficos y muy importantes de las propias reformas educativas. En este sentido, es interesante destacar que las virones sobre esa d c a d a se caracterizan por la significativa divergencia de opiniones ejntertpretaciones- Para algunos, las polticas de la d c a d a de los aos '90 des twmonjavisi n sa rm i e n ti i i a M i i p d n ra r i n Desde esta posicin, se percibe a la Le>MFederal de Educacin como una de las fuentes principales de los problemas de fragmentacin y desigualdad de la educacin argentina 17 . Otros, en cambio, sostienen que la educacin tuvo un papel contra-estructural, que permiti compensar o atenuar el impacto de las polticas e c o n m i c a s y que la desigualdad y la fragmentacin hubieran sido aun mayores de no haber mediado las polticas educativas de aumento de la cobertura, de compensacin social y de coordinacin nacional que se implementaron en ese perodo. Para otros, finalmente, algunas de las principales lneas de la transformacin educativa quedaron inconclusas y sera preciso avanzar an ms profundamente en su diseo e implementacin. En trminos un poco esquemticos pero reveladores de esta falta de consenso, es posible apreciar que las estrategias de cambio promovidas en la d c a d a pasada pueden ser interpretadas por las hiptesis ms contrastantes. Desde una crtica de "izquierda", esas polticas fueron claramente uco-Iiberales, mientras que para la literatura "neo-liberal", esas polticas fueron una continuacin de la tradicional poltica educativa estatista de la Argentina. Esta falta de consenso sobre la interpretacin del sentido de los cambios tambin se percibe en los actores internos del sistema, que tienen opi1 7

niones muy divergentes sobre los mismos puntos y/o planes de accin18. La discusin sobre las transformaciones de la d c a d a pasada continuar y ser tarea de los historiadores dilucidar el alcance real que tuvieron sus orientaciones. En un sentido ms directamente vinculado con la formulacin de estrategias de accin futuras, parece plausible sostener que una de las fuentes de este intenso debate y de la falta de consensos mnimos radica en algunas de las caractersticas de la implementacin de los cambios-, el carcter simultneo de las transformaciones operadas en las dimensiones administrativas, curriculares, financieras y pedaggicas, el efecto desestabilizador de algunas de esas medidas (particularmente las teferidas al cambio de estructura) y la ausencia de sustentabilidad poltica para garantizar la continuidad del proyecto19. En un contexto de este tipo, las estrategias futuras de cambio deberan satisfacer al menos dos criterios bsicos-, por un lado, no desestabizar an ms a los actores internos del sistema y, por el otro, comenzar a resolver efectivamente algunos1 problemas para generar un clima de confianza imprescindible hacia los responsables de la gestin educativa, como condicin necesaria para que el sistema cumpla con sus tareas. Estrategias que transmitan tranquilidad no implica dejar las cosas como estn. Implica, por un lado, aceptar que muchas cosas pueden ser modificadas sin afectar el marco legal y normativo existente (lo cual se podr apreciar en los puntos siguientes) y, por otro, colocar el debate en los puntos donde se* encuentren efectivamente los acuerdos y los conflictos.
., Al respecto, la encuesta a una muestra representativa de docentes llevada a cabo por el UPE en el ao 2001 mostr que sobre los principales aspectos de la transformacin educativa existan opiniones divergentes. En todos los puntos , siempre se encuentran minoras muy significativas que opinan lo contrario de la * opinin maypritaria. Juan C. Tedesco y E. Tenti Fanfani, op.c/'.
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Ver, por ejemplo, el texto de Horacio Sanguinetti en este mismo volumen.

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En este sentido, uno de los aspectos ms importantes que dej la d c a d a de los aos '90 es el referido al debate sobre el sentido de los cambios. Ya parece superada la tentacin de transformar los medios en fines -evaluar por evaluar o descentralizar por descentralizar- as como tambin parece superada la idea de bajar los costos como gran objetivo de las reformas. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad de asumir que, frente a los cambios profundos por los que atraviesa la sociedad y el modelo capitalista de desarrollo, es inxttspehsable volver a instalaTeldeBate acerca decnjJy>royecto de pas queremos ylpengaT'ocupa ta educacin en se provecto. En este debate, la d c a d a de los aos '90 deja un saldo importante: el crecimiflnrn pmnry\\rQ y fa modf;>rnf-7Ticin productiva han estado asociados a un significativo aumento de la desigualdad v la exclusin social. El logro de la equidad y la cohesin social dependen fundamentalmente de la voluntad poltica, de la existencia de acuerdos, consensos, pactos o como se los quiera llamar, que pongan direccin y sentido al comportamiento de las variables econmicas. La pregunta crucial que se deriva de este planteo es: cunto consenso existe en nuestro pas acerca de este proyecto de crecimiento con equidad? Hasta dnde existe un acuerdo que trascienda el mero reconocimiento retrico y se traduzca en acciones, estrategias y polticas concretas? Obviamente, la respuesta a estos interrogantes forma parte del debate poltico general y los mtodos para resolverlos son los propios de la democracia. Pero asumimos que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vinculados a promover ms igualdad y ms cohesin forman parte de un proyecto de este tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan slo como objetivos puramente sectoriales.

Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la educacin en la Argentina

Ins Aguerrondo

Introduccin En Argentina, la d c a d a de los aos '90 dej rastros divergentes. Si bien en el conjunto de la sociedad se incrementaron los niveles de desigualdad social, hay tambin evidencias de que en el rea de la educacin se avanz en contra de esta tendencia1. La consigna "Ms y mejor educacin para todos", que fue el eje desde donde se organiz esta poltica, expresa claramente la idea de que la mejor educacin (calidad) debe ser para todos (equidad), y de que estos conceptos de ben ser pensados de manera conjunta. Hoy es claro que ambas ideas se implican y que estn indisolublemente elacionadas. Si la funcin del sistema educativo es distribuir conocimiento, sta es el arma ms efectiva para la equidad. Es conocido que el sndrome de la pobreza tiene un factor determinante que son los ingresos, los cuales estn determinados por el empleo, que -a su vez - est determinado por el nivel educativo. Mejorar la calidad y la equidad de la educacin no es ta 1 Esto lo demuestra el incremento de las tasas de escolaridad y el mejoramiento de los aspectos materiales de la educacin, tales como la construccin de escuelas, el reemplazo de la casi totalidad de las escuelas rancho, la provisin de libros para bibliotecas de aula, bibliotecas escolares y bibliotecas para docentes y la provisin de computadoras, pero tambin una serie de aspectos intangibles como los nuevos contenidos educativos (CBC), el modelo de la formacin docente continua y los acuerdos de capacitacin.

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