La poltica y la administracin educativa, en nuevos tiempos Mariana Alonso Br (mab1@speedy.com.ar) I.

- La articulacin poltico-administrativa El propsito de este trabajo considerar la poltica y administracin educativa nacional argentina, en trminos de articulacin poltico-administrativa del aparato educativo. Una aproximacin a partir de la cual considerar los direccionamientos ms recientes y sus implicancias respecto de la articulacin social que produce el estado desde este campo particular de intervencin. Al respecto cabra sealar algunos supuestos de partida: - La articulacin del aparato educativo y su transformacin no es considerada en un sentido esencial, interpretable por s misma, sino ms bien como un indicador (y una produccin) elocuente de las transformaciones sociales, las que inciden en la reconfiguracin de la articulacin social del estado y se expresan u objetivan administrativamente en su aparato educativo (Oszlak y ODonnell, 1982; Oszlak, 1984) - Esta elocuencia a la que aludimos refiere especialmente a los fuertes procesos (definitivamente delineados en los 90) que involucraron una transformacin profunda y que consideramos en trminos de reforma, inscripta en una social mas vasta (Felder 2000). - En este ltimo sentido, lo sealado aqu respecto de la poltica y administracin educativa, puede considerarse como una dimensin de procesos amplios de orden estatal y social, antes que un anlisis del aparato estatal educativo como un objeto autocontenido. La articulacin poltico-administrativa del aparato estatal educativo, considerada como el tipo de relaciones estructurantes que se establecen entre diferentes actores, niveles e instancias ha sufrido cambios considerables en la historia reciente. Estos cambios pueden identificarse respecto de los contenidos, los alcances y las caractersticas de las intervenciones; el tipo de relaciones entre unidades, niveles y actores que construyen estas intervenciones; las modalidades de organizacin y gestin; y las identidades de los diferentes actores educativos involucrados (funcionarios polticos, funcionarios de lnea, equipos tcnicos, supervisores, directivos, docentes). una transformacin estructural estatal,

El proceso de transformacin del sistema educativo, en tanto tal, puede esquematizarse como el pasaje de una estructuracin relativamente unvoca, sostenida en una integracin predominantemente vertical-escalar, de base jurdico-normativa, hacia otra progresivamente diversificada en direccin hacia una articulacin transversal, ms contingente, flexible o informal. Este pasaje puede conceptualizarse como el cambio de un escenario predominantemente burocrtico -en el sentido weberiano- (Weber, 1922,1997: 173 y ss) que se disloca y se reconfigura en nuevos trminos, denominables como post-burocrticos (Terrn 1999, entre otros). Esta nueva condicin del aparato puede sostenerse, en la medida que, estas nuevas tendencias ms dinmicas, de la poltica educativa y su gestin (y, en general, del conjunto del aparato estatal) pueden interpretarse poniendo en jaque -de forma activa, expresa- los principales sentidos de aquella articulacin pre-existente, apropiando y re-creando en nuevos trminos, hacia el mismo aparato estatal educativo, los patrones de articulacin social propios de la esfera econmico-mercantil contempornea, intensos y crecientemente universalizados en diversos planos de la vida social (Abraham 2000; Alonso Br, 2002, 2007) Este viraje poltico-administrativo, particularmente impulsado desde el nivel nacional (a su vez, precipitado desde el internacional), puede abordarse desde dos dimensiones respecto de la gestin estatal educativa: la emergencia de unidades administrativas de nueva naturaleza y la configuracin de nuevas relaciones y posiciones entre los niveles gubernamentales: nacional- provincial-municipal. En nuestro pas, este proceso de profunda transformacin puede considerarse con un primer inicio (claramente delimitado legislativamente) en 1978, a partir de las transferencias de escuelas de jurisdiccin nacional a las jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires, el cual concluye para los restantes niveles educativos formalmente en 1993. Inmediatamente despus, esta transformacin se contina en el proceso de Reforma Educativa (contemporneo a la Ley Federal de Educacin) que introduce nuevas modalidades de intervencin nacional (jurisdiccionales e institucionales) hasta entonces inditas, que hemos considerado como post-burocrticas. Al respecto, cabe sealar que este perodo reformista, ha sido objeto de estudio en mltiples producciones en materia educativa las cuales, desde diferentes perspectivas y preocupaciones, intentan conceptualizarlo y sistematizar sus alcances.i

En trminos especficos, de articulacin poltico-administrativa, este cambio profundo, propiamente reformista ha sido caracterizado por varios autores como una transformacin estructural en sus modalidades de regulacin. As es considerado como un proceso de desregulacin/sobre-regulacin; (Beltrn, 1995; Tiramonti, 1996), donde el retiro de regulacin estatal de algunas dimensiones educativas se traslada e intensifica hacia otras nuevas (especialmente la evaluacin y el financiamiento). Tambin es considerado como un cambio en la naturaleza de la regulacin, caracterizado por la erosin de una articulacin normativa hacia otra donde la integracin ms dinmica del conjunto ya no se asienta primariamente en esta base jurdico-legal, sino en nuevos mecanismos indirectos, ms difusos, informales, flexibles o estratgicos, (de estmulos, competencia, clculos, regateo y negociacin) (Terrn, 1999; Barroso y Afonso; 2002). A partir de 2002/03, en Argentina, es posible identificar un nuevo perodo con una impronta especfica que, desde diferentes aspectos de intervencin, se presenta pblicamente como una reversin del perodo reformista previo. Este puede interpretarse expresamente objetivado en la nueva produccin legislativa nacional en educacin: la Ley Nacional de Financiamiento Educativo, la Ley Nacional de Educacin Tcnica y Profesional; la Ley Nacional de Educacin y las nuevas legislaciones provinciales, an ms recientes, que la acompaan. Respecto de este perodo y su vinculacin con el previo (la identificacin de continuidades y rupturas), la produccin conceptual es menor -dada la contemporaneidad del problema- y, a su vez, muy variable -dada la mayor dispersin de posiciones poltico-tericas, respecto del examen la poltica y administracin ms actual-. Sumada tambin a cierta particularizacin en su abordaje, desde problemticas ms delimitadas, respecto de una preocupacin por una interpretacin global en trminos de conjunto- ms caracterstica en la comprensin del perodo reformista previoEste trabajo se propone abordar esta vinculacin (reforma/post-reforma) y sus tensiones, desde algunas hiptesis de trabajo, para lo cual, se apoya en los conceptos de articulacin burocrtica y posburocrtica, en tanto significativos para producir este examen ms contemporneo de la poltica y administracin educativa.

II.- La configuracin poltico-administrativa del aparato educativo: burocracia y postburocracia

2.1. El concepto de cuadro administrativo burocrtico y el sistema educativo La naturaleza burocrtica de los aparatos estatales modernos no involucra una perspectiva indita; por el contrario, podramos afirmar que se trata de una consideracin bastante generalizada (Prez y Alonso Br, 1998). De todos modos, creemos interesante volver a ella, retomando algunos de sus aspectos en la obra de Weber y en relacin con su discusin especfica respecto del aparato educativo nacional. Inters originado en la necesidad de poder situar conceptualmente su examen ms reciente, tal bajo el supuesto de que esa condicin burocrtica -como cuestin de estudio- se intensifica, justamente, cuando pierde definitivamente vigencia o centralidad explicativa respecto de las prcticas de las administraciones. O, en forma inversa, cuando la intensidad de la transformacin ms contempornea parece manifestarse en la intensidad de su dislocamiento. ii Para ser precisos, el concepto de burocracia en Weber esta definido en trminos de cuadro, de cuadro administrativo. Alude directamente a esa condicin instrumental del aparato: es un medio sujeto a un fin, solo el dirigente de la asociacin posee su posicin de imperio Nunca su cuadro que a l sirve. (Weber 1922-1996: 175) Pero no es un medio opaco, manipulable, llano; por el contrario se trata de uno muy sofisticado y potente, al punto que puede desplazarse y convertirse en fin: la burocracia es capaz de subsumirlo todo, ahogar la dimensin humana de lo social, configurarse en absoluto. En este sentido, parece valioso destacar que esa condicin instrumental no es simple o mero

suplemento, sino creacin social en sus mximas posibilidades:

La necesidad de una administracin ms permanente, rigurosa, intensiva y calculable, tal como la cre (no solamente l, pero ciertamente y de modo innegable l ante todo) el capitalismo, sin la que no puede subsistir y que todo socialismo racional tendr que aceptar e incrementar, determina el carcter fatal de la burocracia como mdula de toda administracin de masas (...) (Weber 1992-1997: 179)

En este medio se encuentran inscriptas dimensiones ms estructurantes de lo social: su condicin capitalista o su condicin de relacin de dominacin, con determinado tipo de fundamento racional- legal-. Desde estas condiciones (slo desde aqu) se presenta la burocracia: el cuadro administrativo-burocrtico como expresin de ese tipo de dominacin, en su extremo ms desarrollado, ms puro. En otras palabras, ms all de las muy diversas interpretaciones posibles de este concepto desde la obra de Weber (algunas muy extendidas desde la perspectiva funcionalista parsoniana), creemos que arrastra o contiene constitutivamente este otro de orden poltico (y econmico).

Cuando nos referimos a esa articulacin poltico-administrativa burocrtica, la consideramos entonces, desde una perspectiva que involucra la sociedad configurada en relaciones de dominacin, soportadas en una construccin legal-racional, en tanto una pretensin y una posibilidad de fundamentarla, como construccin propiamente capitalista, en la larga duraciniii. Que, en tanto procura legitimidad, se presenta externa (o trascendiendo) la relacin misma y que, por lo tanto, esa misma pretensin delimita o configura, en posibilidades y alcances, las relaciones mismas de dominacin. Esta condicin racional-legal involucrara para Weber la construccin de un orden impersonal, de reglas abstractas (en tanto derecho pactado u otorgado); donde el que obedece lo hace al derecho, incluso el soberano (cuyo mandato tambin se presenta obedeciendo a ese orden impersonal, uno superior que lo trasciende) Y donde la administracin por su parte, alude al cuidado racional de los intereses previstos por esas ordenaciones superiores, segn normas especficas derivadas.iv Como categoras fundamentales de esta dominacin considera:
()5.1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones (), 5.2. dentro de una competencia; 5.3. el principio de jerarqua administrativa (); 5.4. las reglas segn las cuales hay que proceder pueden

ser a) tcnicas o b) normas (); 5.5. Rige el principio de separacin plena entre el cuadro administrativo y los medios de administracin y produccin (); 5.6. en el caso ms racional no existe apropiacin de los cargos por quien los ejerce (); 5.7. rige el principio administrativo de atenerse al expediente () por lo menos se fijan por escrito los considerandos, las propuestas y decisiones, as, como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. El expediente y la actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la mdula de toda forma moderna en la actividad de las asociaciones; 5.8.La dominacin legal puede adoptar formas muy distintas. (Weber 1922-1996: 175)

Estas categoras no se presentan ajenas a la dimensin poltica, ms bien la configuran, particularizndola en determinadas pautas fundamentales, propias de esa pretensin (y probabilidad) de legitimacin (racional-legal) como construccin social de la modernidad. Estas no seran en sentido estricto burocrticas, se pueden presentar en formas muy distintas, dentro de este tipo de dominacin. El cuadro administrativo-burocrtico es una de sus formas, la que desarrolla ese tipo de dominacin en sus mximas posibilidadesv. Para ello es necesario un aparato con funcionarios individuales (una estructuracin monocrtica), que se deben a los objetivos del cargo, en jerarqua administrativa rigurosa, con competencias rigurosamente fijadas, con una vinculacin estatuida, por el contrato de trabajo sobre la base de libre eleccin, segn la calificacin que fundamenta su nombramiento, retribuidos en dinero con sueldos fijos, que ejercen el cargo como nica o principal profesin y tienen ante s una carrera una perspectiva

de ascensos y avances por aos de ejercicio o por servicios o por ambas cosas segn el juicio de sus superiores, trabajan en completa separacin de los medios administrativos y sin apropiacin del cargo, sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.vi Todas ellas son identificadas por Weber en relacin con una modalidad de organizacin social (poltica) que si bien est presente en cualquier emprendimiento de escala moderno, propio de una sociedad de masas, tiene una expresin primera, configuradora, de los aparatos estatales:
La administracin burocrtica pura, o sea, la administracin monocrtica, atenida a expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma ms racional de ejercerse una dominacin; y lo es en los sentidos siguientes: en precisin, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados; intensidad y extensin en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a todas suerte de tareas; y susceptibilidad tcnica de perfeccin para alcanzar el ptimo en sus resultados. El desarrollo de las formas modernas de asociaciones en toda clase de terrenos (estado, iglesia, ejrcito, partido, explotacin econmica, asociacin de interesados, uniones, fundaciones y cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con el desarrollo e incremento creciente de la administracin burocrtica: su aparicin es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental. (Weber 1992-1997: 179)

Tomando estas proposiciones weberianas en relacin con un estado nacional, el argentino, y con su aparato educativo, creemos que su condicin burocrtica se presenta vlida, especialmente si no desconocemos la transposicin que involucra esa perspectiva sociolgica original (la nocin de tipo ideal) respecto de otro tipo de miradas, especialmente la histrica (que inversamente trabaja sobre lo particular, lo contingente, lo especfico). As ilustrativamente podramos mencionar, el modelo hegemnico educativo nacional considerado en trminos histricos, qua sistema de instruccin pblica, centralizado, estatal(Puiggros, 1990:17, entre otros). Esta condicin estatal y su precisin en trminos de centralizacin, se entrelaza con esta condicin burocrtica.vii Puede considerarse como objetivacin material y organizacional de relaciones sociales de dominacin (polticas, culturales y econmicas) situadas en el tiempo, para un campo como el educativo. La definicin de este modelo hegemnico, contiene, en gran medida, un conjunto de coordenadas precisas para su consideracin en trminos de cuadro o de aparato, recogidas desde diferentes aspectos histricos de indagacin: las fuerte estructuracin vertical, la construccin de sujetos e instancias de control y controlables, su naturaleza y aspiracin universal, su condicin social instituyente, entre otras (Puiggros, 1991)viii Tambin, desde una preocupacin ms directa por situar la administracin educativa nacional en el tiempo, se presenta esta condicin estatal y su naturaleza centralizada (Suasnbar 2005: 4).

Ambas en relacin con esa otra condicin poltica de homogeneizacin o disciplinamiento ya mencionada, que podramos ligar directamente a esta moderna sociedad de masas en trminos weberianos, articulada estatalmente. Desde esta perspectiva, tambin es posible identificar emergencia de cuerpos administrativos burocrticos, con un perfil preciso:
Esta particular configuracin tambin se expres en el perfil de los cuerpos de conduccin del sistema, lo cuales siguieron en lneas generales la clsica caracterizacin weberiana de la burocracia. Este rasgo es claramente perceptible en el perfil del cuerpo de inspectores en los orgenes del sistema educativo, cuya identidad profesional se estructur alrededor de la normatizacin de tareas y el control jerrquico. (Susasnbar 2005: 5)

Un tipo de articulacin que es considerada con una permanencia considerable, ms all de una complejizacin y expansin creciente del aparato, an despus de los 50, cuando progresivamente esta hegemona estatal se construye sobre una relativa diversificacin: la mayor presencia de la educacin confesional privada y la participacin ms activa de los gobiernos provinciales (Paviglianitti, 1988; Suasnbar 2005). En general, es la concrecin de las transferencias de establecimientos del nivel nacional, lo que se considera como un punto de inflexin respecto de estas tendencias histricas, constitutivas del aparato. Desde nuestra perspectiva, sin embargo, esta transformacin es una inflexin profunda pero preliminar, recin es el perodo reformista (la reforma del estado volcada sobre el campo educativo) el que es capaz de una construccin activa, expresa, alternativa (incluso, confrontada) a esa articulacin poltico-administrativa previa ms profunda. 2.2. Post-burocracia: la naturaleza de las unidades y las relaciones entre niveles En trminos educativos (aunque no slo), podramos afirmar que la reforma disloca algunos de estos principios bsicos de la administracin burocrtica, en aquel sentido weberiano: El carcter regular y permanente de la administracin educativa (su condicin de unidades, actividades y funcionarios, con estabilidad y tareas constantes, en un horizonte de largo plazo) Su configuracin relativamente comn o unvoca, en relacin con funcionamientos formalmente diferenciados slo por criterios de especializacin funcional o de ubicacin geogrfica (la presencia de un sistema educativo nacional, como continente fuertemente estructurado de la actividad estatal en materia educativa)

La centralizacin de la autoridad, a travs del principio de unidad de mando (la existencia de una nica autoridad directa de referencia para todo funcionario educativo, desde la base institucional hasta la lnea poltica),

y su encadenamiento escalar (una lnea de mando claramente diferenciable y reconocible en el sistema a medida que se asciende o desciende en niveles,

jurisdicciones, reas, regiones, instituciones escolares, etc.), Estos principios orientadores se alteran a partir de lo que podemos esquematizar en dos planos, de diferente alcance: a) La generacin de nuevas unidades administrativas reformistas, configuradas en programas/proyectos, con sus nuevos sujetos (funcionarios polticos y equipos tcnicos) y sus nuevas modalidades de intervencin y de vinculacin intraestatal (de carcter radial y acntrica). Proceso que tambin ha sido conceptualizado como la emergencia de una burocracia paralela (Twaytes, 2000, 2001), la que inicialmente se yuxtapone al aparato tradicional -de lnea-, fuertemente erosionado hacia mediados de los 90. Esta paraburocracia representa sus ncleos ms innovadores y dinmicos; con una potente capacidad de penetracin en el conjunto (dadas sus capacidades diferenciales en trminos de recursos materiales y humanos, prestigio, vinculacin con las lneas polticas, vinculacin internacional, entre otras); y, b) La emergencia de nuevas relaciones y posiciones entre los niveles gubernamentales (nacionalprovincial-municipal). Ms visiblemente

construidas a partir de los procesos de transferencia. Relaciones que asumen una progresiva horizontalidad, dada determinada especializacin respecto de las competencias educativas. El nivel nacional pierde su protagonismo excluyente (al desaparecer de la ejecucin directa), mientras que los provinciales formalmente- y algunos locales progresiva e informalmente. asumen estatidad por su asuncinix (Oszlak, 2001; Alonso Br, 2007). a) En el campo educativo, de forma relativamente equivalente a lo que sucede en el conjunto del aparato estatal, estas nuevas unidades se configuran sobre nuevos criterios y predominantemente asumen, como sealamos, la modalidad de programas y proyectos, generados a partir del financiamiento internacionalx, algunos con un alcance muy significativo (inicialmente podan subsumir la actividad de varias unidades administrativas completas que, desde ellos, se creaban). Dadas sus caractersticas, modifican significativamente aquella
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articulacin intraburocrtica previa, predominantemente vertical-escalar asentada en una forma de regulacin expresa y directa, de carcter normativo. Los Programas parten de principios cualitativamente diferentes a los burocrticos, fundamentalmente rompen el criterio de lnea (como excluyente) ya que su estructuracin es esencialmente horizontal (en general el tipo de intervencin supone atravesar, entre otras, diferentes reas situadas a un nivel equivalente) Pero, adems, se configuran como intervenciones a trmino, con un inicio y con final formalmente pre-establecido. Estas nuevas unidades (UEP- unidades ejecutoras de programa) involucran pequeos equipos (en general inter-disciplinarios, aunque con un fuerte componente econmico) que trabajan con diferentes unidades y niveles simultneamente en una lgica matricial. Esta estructura de matriz que arman al articularse con la lnea (el aparato tradicional, estable) se produce generalmente a travs del otorgamiento de financiamiento ad hoc para determinado conjunto de actividades, organizadas en trminos de proyectos, que realizan directamente o apoyan indirectamente. Si bien tienen una dependencia directa (de la lnea poltica), su funcionamiento en la prctica involucra mrgenes de autonoma considerables, especialmente porque cuentan con un monto considerable de recursos y, ms importe an, criterios propios, especficos, de asignacin (segn los trminos del organismo internacional involucrado y los del acuerdo que el gobierno nacional suscribe con l, a partir del cual se generan). Adems, dada su naturaleza combinada original (nacional/internacional) tienen vinculacin o referencia directa en las autoridades de las oficinas locales (o centrales) de esos organismos internacionales. Es decir, no slo establecen relaciones de tipo horizontal sobre una estructuracin administrativa predominantemente vertical, sino que pueden moverse con cierta fluidez y simultneamente entre unidades de diversos niveles y entre unidades subnacionales, nacionales e internacionales. Todo ello les confiere ms y mejores posibilidades y cursos de accin, en trminos de mayores mrgenes de autonoma y, entonces, de penetracin; es decir, una capacidad significativa de traspasar y reconfigurar el conjunto del aparato administrativo.xi Si miramos comparativamente ambos tipos de configuraciones podramos esquematizar las siguientes diferencias:

Articulacin burocrtica tradicional -organismosConfiguracin verticalmente unvoca integrada Homogeneidad // diversificacin

Articulacin post-burocrtica programas/proyectos-

Configuraciones matriciales mltiples (nacional/internacional/interniveles nacionales/interreas, etc.)

Actividades regulares, Permanentes Con un horizonte indefinido, en el largo plazo Dirigidas al conjunto (dentro del rango de competencias), con pretensin de totalidad

Flexibilidad // permanencia

Configuraciones ad hoc Con inicio y final pre-establecido

Universalidad (del tipo de intervencin) Regulacin control

Centradas en focos especficos de transformacin (v.g. reforma de la educacin superior) Particularizacin de la intervencin.

Regulacin normativa Autoridad formal segn lnea de mando en lgica escalar. Regulacin expresa, directa. -alta integracin formal (sobre reglas preestablecidas y totalmente formalizadas. -variable integracin informal

Descentralizacin de la actividad simultnea a una regulacin centralizada (fundada en condiciones del acceso al programa, evaluaciones, competencia interna).

Integracin -al aparato administrativo-

-baja integracin formal -alta integracin informal (sobre nuevas reglas)

Articulados directa y verticalmente, por lnea de autoridad

Implicancias entre reas y niveles de gobierno

Transversalidad: - entre reas sectoriales del aparato - entre niveles de gobierno (nacional/provinc/municipal)

Regularidad en la insercin, dependencia formalizada, permanencia y perspectiva de desarrollo (carrera profesional) con fundamento normativo-jurdico.

Funcionarios

Especialistas, expertos o consultores Inclusin ad hoc y a trmino.

Estructuras amplias y extendidas, con fuertes articulaciones internas formalizadas, dada su integracin vertical.

Organizacin material

Estructuras pequeas y flexibles poco desarrollo de la lnea vertical. Posiciones mltiples, poli-funcionalidad distribucin de actividades segn competencias (antes que puestos). Organizaciones planas.

Lo sealado en este esquema debera interpretarse en tanto tal, tendencias que es posible definir simplificando, abstrayendo y acentuando algunos rasgos de estructuracin. Tambin, teniendo presente la complejidad poltico-social involucrada en la configuracin material del aparato estatal (Oszlak, y ODonnell, 1982; Oszlak, 1984); es decir, condensacin de estos

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procesos de transformacin poltica y social, antes que resultante de una construccin centralizada, racional, de un nuevo diseo para la organizacin estatal educativa.xii A su vez, cabra sealar que el proceso reformista, ms all de su condicin drstica y vertiginosa, no involucra la desaparicin de un tipo de configuracin de respecto de la otra, sino la emergencia de estas nuevas, en condiciones relativas mucho ms potentes y dinmicas (aunque no exentas de dificultades y contradicciones)
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capaces de, por un cambio de

composicin -la erosin de unas y la vitalidad de otras-, transformar el universo polticoadministrativo previo. b) Por otro lado, resultan consonantes respecto de una re-definicin de las capacidades de accin, escenarios poltico-sociales y responsabilidades entre los niveles nacional, subnacional y local. Este cambio en la configuracin del alcance y tipo de intervencin de los niveles de gobierno, supone tambin un pasaje desde una estructuracin burocrtica hacia otra de nuevo carcter, en la medida que expresa una profunda alteracin en el tipo de relaciones verticales-escalares entre ellos, estructurantes y predominantes (ms all del carcter formalmente federal del gobierno). El escenario nacional ya no ser aquel totalizante, primero, donde se determinen el conjunto de decisiones polticas regulares, cotidianas, de la actividad pblica y, por lo tanto, tampoco el referente ms inmediato del conflicto y la demanda poltico-social. Este lugar de protagonismo directo se desplaza (en muchas dimensiones de la poltica pblica) hacia el provincial, quedando el nacional ms como un arbitrio externo, que interviene en segunda instancia, desde cierto afuera. En el caso educativo, la

responsabilidad directa sobre la prctica educativa regular es, formalmente, exclusivamente provincial. Por su parte, desde el provincial se reproduce el mismo movimiento hacia los municipios, surgiendo as esta cuestin de la territorializacin de la poltica y gestin pblica, que presenta a los espacios locales en primer trmino, es decir, condensando y particularizando espacialmente la problemtica pblica en todos sus aspectos: poltica, econmica, cultural y social. La respuesta de los niveles provinciales o locales a este cambio de posiciones (construido desde los niveles nacionales, antes que resultado de la demanda de aquellos) es variable, pero ms all de su expansin en trminos de aparato y gasto pblico (la transferencia de recursos que acompaa la transferencia de competencias nacionales o provinciales, segn el caso),

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slo puede re-crearse en nuevos trminos (de una sobre- responsabilizacin hacia una autonoma cierta) donde hay una capacidad poltica y recursos de accin especialmente significativos (v.g. el caso de las provincias con mayor desarrollo socio-econmico histrico o el caso de ciudades capitales o cabeceras de partido, de estas provincias) sumada a otras diversas condiciones ms aleatorias, dada ciertas particularidades polticas locales (por ejemplo, en el caso de los municipios, cierta autonoma poltico-partidaria respecto del nivel provincial y cierta alianza respecto del nacional). En estos casos, hay iniciativas educativas que pujan por ubicarse en un nivel equivalente al nacional o al provincial (segn se trate de provincias o municipios, respectivamente). Algunos gobiernos locales que consiguen intervenir (directa o indirectamente) en los mrgenes del sistema educativo, generalmente, en reas menos consolidadas (la educacin inicial del primer ciclo; la formacin profesional de nivel superior, experiencias sostenidas de educacin no formal o de capacitacin profesional, entre otras). Este cambio cualitativo en la estructuracin de niveles (o, en la divisin del trabajo entre ellos) puede ser denominado como transversal (Oszlak, 2001). Desde cierto punto de vista formal, ahora, se presentan equivalentes, simultneos, con diferentes funciones (ya no directamente dependientes de una lnea escalar, que parte del nivel nacional, en las diferentes dimensiones de intervencin pre-establecidas, segn la especializacin funcional de sus reas centrales, extendidas verticalmente en el conjunto). En esta articulacin horizontal o equivalencia que desde esa estructuracin vertical se construye en dos movimientos simultneos: la retraccin del nivel nacional ( al desaparecer de la ejecucin directa) y la progresin de los subnacionales (que se expanden por su recepcin). Una equivalencia jurdicamente o legislativamente establecida, pero donde este orden nacional debe retener el control -o la gobernabilidad- del conjunto, ahora, desde nuevos dispositivos. Particularmente, cabra considerar el financiamiento, a partir del cual ese nivel nacional es caracterizado, para principios de esta dcada, como estado cajero (Oszlak, 2001:7)xiv Esta transformacin en relacin con divisin social del trabajo entre los niveles de gobierno, donde cada uno -desde funciones diferenciales y delimitadas- adquieren una condicin de estado formalmente equivalente, son comunes al conjunto del aparato estatal (incluso, equivalente si se mira en menor escala, respecto de las relaciones entre agencias de un mismo

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nivel, especialmente del nacional). En el aparato educativo asume caractersticas propias, entre otras: Las escuelas dejan de ser consideradas encuadradas en esa lgica lineal (que las dejaba dependientes, en la base)xv y comienzan a ser interpeladas directamente desde la poltica nacional. Es decir, beneficiarias predominantes y directas de muchas de las intervenciones de estos Programas de orden nacional (a travs de su financiamiento), donde las jurisdicciones provinciales y cualquier otro nivel intermedio opera slo como una mediacin complementaria. Intervenciones fundamentadas en el principio de autonoma escolar (equivalente a este movimiento hacia la autonoma del nivel local). Como caso inverso, pero bajo esta misma lgica, nuevas instituciones como las universidades (histricamente autnomas), empiezan a establecer, desde estos nuevos dispositivos de regulacin, lazos de dependencia ms estrechos con el nivel gubernamental nacional, adquiriendo una condicin educativa, en su relativa homologacin al aparato educativo. Los niveles intermedios, de articulacin se desdibujan; aunque mantienen e intensifican la tarea de ejecucin regular, quedan en cierta medida con menor entidad o peso especfico, dentro este circuito ms dinmico.xvi Las diferentes unidades del gobierno nacional (en el nivel de Subsecretaras, Direcciones Nacionales, Direcciones) van perdiendo su histrica diferenciacin por especialidades, en relacin con ramas, niveles, reas u orientaciones educativas (Adulto, Normal, Especial, Primaria, Media, etc.) extensibles, derivables sobre el conjunto, resultantes de esa otra articulacin vertical escalar. Adquieren este carcter horizontal adoptando denominaciones y actividades (Evaluacin y Calidad; Currculo; Formacin y Capacitacin Docente, etc.) propias de una apreciacin experta educativa; es decir se generan reas de gobierno y administracin en relacin con dimensiones y modalidades de intervencin tcnico-pedaggicas que as redefinidas tienen capacidad de actuar e intervenir sobre diversos niveles simultneamente, en torno a esos diversos objetos autodelimitados de intervencin, con una direccin ms bien radial. (Areas u objetos inauguradas desde Programas especficos con financiamiento internacional).xvii Paralelamente, algunas de estas nuevas modalidades de intervencin se configuran formalmente en trminos de Red (v.g. la Red Federal de Formacin Docente Continua

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RFFDC- o la Red de Informacin Educativa RIE-, entre otras) es decir, explcita y normativamente como estructuras horizontales flexibles. En este mismo sentido, el Consejo Federal de Educacinxviii, si bien re-creado en el perodo de transicin democrtica (reformulacin de una iniciativa de la ltima dictadura, resultante del proceso de descentralizacin) aparece como un mbito con un protagonismo particular en el perodo reformista. En este caso, se institucionaliza la relacin horizontal entre el nivel nacional y el jurisdiccional en materia de intervencin educativa directa o de gestin. Los integrantes asumen formalmente la condicin de pares equivalentes (miembros), es decir, las definiciones se desplazan a un plano estrictamente informal, de correlacin de fuerzas o capacidades de presin, negociacin, etc. (segn acceso a fuentes de financiamiento regulares o alternativas, recursos tcnicos, posibilidades efectivas de producir y desarrollar iniciativas). Y, a su vez, estas capacidades diferenciales tambin se definen en relacin con otros rdenes (menos formalizados y ms contingentes an) como, por ejemplo, respecto del mapa polticopartidario nacional. En trminos educativos, podramos graficar este proceso como de centrifugacin del aparato educativo, hasta entonces configurado, en gran medida, formal, categrica y verticalmente - lo que le otorgaba este carcter relativamente constante, integrado y estable, ms all de su ampliacin y complejizacin progresiva. Aquella naturalizada adjetivacin como sistema, (dada su naturaleza relativamente unvoca) comienza a ser controvertida (Alonso Br, 2002). Centrifugacin que puede interpretarse como un proceso poltico-administrativo de activa diversificacin y particularizacin, donde aquellas sucesivas instancias consecutivas, escalonadas, definitivas, que lo componan (refrendando sucesivamente determinada condicin de la intervencin), comienzan a presentarse tambin como instancias paralelas (ministerio nacional/ ministerio provincial/reas ministeriales/ unidades regionales -locales/ instituciones educativas). Es decir, con orientaciones particulares y variables, delimitadas recprocamente, antes que interdependientes sucesivamente y, por lo tanto con mayor capacidad de movilidad autnoma, ms arbitrarias o contingentes en el tipo de intervencin. Algo que, desde otro punto de vista (el peso relativo de las comunidades locales) ha sido caracterizado, en trminos de una nueva naturaleza a-cntrica de la actividad educativa escolar (Tenti, 2005)xix.

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Ahora bien, esta nueva estructuracin post-burocrtica no supone la ausencia de relaciones de poder, las que se construyen, en principio, desde capacidades de partida diferenciales (como ocurra tambin con aquella estructuracin previa ms propiamente burocrtica, que las consagraba formalmente). Este nuevo universo de diversificacin, en un nuevo marco construido de horizontalidad o de equivalencia, no involucra que desaparezca la capacidad de imposicin, penetracin, re-alineacin o gobernabilidad del nivel nacional sobre el provincial o de ste sobre el local/institucional (sostener esta equivalencia en un sentido absoluto supondra algo similar a afirmar que en aquel modelo burocrtico formalizado, las relaciones de poder se expresaban exclusivamente en la lnea de autoridad). Ms bien lo que se transforma es la modalidad, las reglas de juego o los dispositivos formales sobre la que se soportan/construyen esas relaciones. Como sealamos, la dimensin del financiamiento, a travs de la poltica fiscal y una modalidad indirecta de incentivos, con fondos focalizados, puede considerarse un dispositivo de regulacin en s mismo, de nueva naturaleza (ms all de la problemtica especfica respecto de la distribucin de recursos financieros y sus implicancias materiales)xx. Algo similar podra considerarse respecto de las prcticas de evaluacin (ms all del tipo de fundamentacin con la que se presentan, de sus resultados o de cualquier aspecto ms inmediato que se considere). Es decir, pueden considerarse como nuevos mecanismos claves de integracin. Pero tambin cabra tener en cuenta, los mrgenes de autonoma relativa de los niveles subnacionales (tambin mejor habilitados desde esta nueva estructuracin) y, entonces, sus capacidades de ejercer presin de hacia arriba, de trasladar nuevamente al plano provincial o al nacional (correlativamente) los conflictos y la demanda social. Adems, especialmente, respecto de su capacidad de redefinicin y re-apropiacin de esas nuevas reglas de juego recibidas. Sin duda, estas capacidades tambin son muy diferenciales y el nuevo esquema transversal post-burocrtico contiene estas asimetras de partida (en un plano ahora menos formalizado, explcito o definitivo) redefinindolas en nuevos trminos e intensificndolas, antes que revirtindolas. En el campo educativo estas implicancias del nuevo esquema son muy elocuentes respecto de las posibilidades muy diferenciales de apropiarse por parte de las instituciones escolares de esta autonoma heredada del nivel provincial y el nacional En algunos casos, permite el desarrollo de potencialidades latentes. Pero en muchos -dado que se trata de instituciones, sujetos y prcticas configurados en una realidad previa y que la nueva yuxtapone una condensacin de nuevas cuestiones (antes inexistentes o re-distribuidas entre niveles o reas

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estatales) intensifica la complejidad de su actividad, pronunciando muchas de estas diferencias de partida. Particularmente, en la medida que esta propuesta de autonoma es una particular, arbitraria, con sus condicionamientos especficos, resultantes de un traslado, fijados desde una posicin externa a ellas, dadas determinadas condiciones histricas y polticas de

produccin. En otras palabras, una propuesta de autonoma sobre-determinada en una transformacin estatal y social vasta que, definitivamente, las transciende. Por otro lado, es importante tener presente que aquella articulacin propiamente burocrtica, de lnea, no desaparece (ms an en algunos casos se pronuncia, resultante mismo de este universo post-burocrtico)xxi. Puesto de otra forma: una autonoma muy desarrollada y generalizada en el conjunto de instituciones sera inviable. En principio, porque la prctica educativa, sigue reteniendo condiciones propiamente modernas (su carcter regular y comn, dirigida al conjunto de la poblacin). En otro plano, porque cerrara el paso a la intervencin de las instancias intermedias, las jurisdiccionales y las nacionales (an a estas modalidades de regulacin indirectas, de nueva ndole). Es decir, la autonoma plena de las instituciones escolares supondra, antes que una reconfiguracin del aparato educativo, su desaparicin, en tanto tal. Desde cierto punto, se trata de una encrucijada difcil (de equilibrios relativos) donde una nueva regulacin post-burocrtica dinamizada predominantemente desde el plano nacional (aunque no slo) y la tradicional regulacin normativa (especialmente vigente desde el plano jurisdiccional- provincial) operan paralelamente para mantener una indita ecuacin en lo local-institucional: autonoma concedida /autonoma apropiable/ control del conjunto.

III.- La gestin educativa post-reformista; hiptesis para el anlisis El perodo post-reformista, ms contemporneo, podra interpretarse desde estos mismos principios reformistas -post-burocrticos- examinados, pero re-articulndolos, en formas variables, respecto de la estructuracin previa a la reforma. Desde nuestra perspectiva, la estructuracin del aparato estatal educativo actual (y estatal en general) ya no es directamente asimilable ni a aquella ms propiamente burocrtica -previa a la reforma, aunque tampoco a la que sta ltima construy ms directa y activamente. Podra considerarse que se trata de una re-articulacin de configuraciones, que se consolida en el pas

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avanzado el 2002-2003, que provee mayor estabilidad ya que consigue conjugar aquellas formas pre-existentes con las recientes reformistas, generando algo de nueva ndole. En trminos de aparato y gestin educativa podramos sealar que este nuevo tipo de configuraciones y articulaciones institucionales que abre el perodo reformista se re-absorben y re-crean en el aparato estatal en general y en el educativo, en particular. As, la configuracin paradigmtica de programa, atraviesa los siguientes cambios: - Su aumento cuantitativo, - Su generalizacin como modalidad de estructuracin de la poltica y gestin pblica en el nivel nacional, pero tambin, en las restantes jurisdicciones provinciales, incluso, en las locales ms dinmicas y fuertes, - Su prdida de escala, en trminos de alcances de la intervencin, cantidad de reas que subsume, monto del financiamiento involucrado y tipo de fuente (ahora tambin de orden presupuestario nacional).xxii - Su transformacin, en algunos casos, en organismos estables con un nivel de formalizacin asimilable al de las tradiciones unidades burocrticas, aunque con una lgica de funcionamiento que mantiene, a la par, algunas de las caractersticas ms significativas, propias de la nueva gestin. Su permanencia (aunque en menor cantidad) con su estructuracin original: a trmino,

de gran escala y con financiamiento internacional (especialmente en el nivel nacional).xxiii Por otro lado, respecto de la re-articulacin entre niveles de gobierno, podra considerarse: - Se vuelve claramente ms pronunciada, en los trminos ya sealados, es decir, se horizontaliza en relacin con una divisin social del trabajo entre niveles, cada vez ms delimitada recprocamente, respecto del tipo de intervencin estatal educativa.xxiv - En este universo, parece mantener protagonismo la dimensin del financiamiento, en relacin con los dispositivos de regulacin /control /alineacin, especialmente del nivel nacional, en su relacin con los restantes. - Aunque, podra sostenerse que este protagonismo se desarrolla sobre una realidad nacional que se va transformando en la medida que, simultneamente, las instancias subnacionales van haciendo propios y re-creando (hacia su interior) muchos de aquellos

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dispositivos de articulacin post-burocrticos- que establece el nivel nacional respecto de ellas. Es decir, desde los niveles que aseguran el desarrollo regular de la prctica educativa (especialmente los provinciales) hay una progresiva apropiacin e interiorizacin, de las lgicas de poltica y gestin nacionales, hibridndolas con aquellas ms tradicionales; stas continan e, incluso, se intensifican en algunos casos porque estn directamente asociadas al carcter regular, permanente y directo de la prctica educativa, ahora exclusivamente en sus manos. En este nivel la convivencia entre ambos tipos de articulacin, parece involucrar tensiones especficas, de nueva naturaleza.xxv La bsqueda de fuentes internacionales de financiamiento; la configuracin administrativa en programas y en proyectos a trmino; las acciones focalizadas y compensatorias; la diversificacin de unidades, modalidades de organizacin, de intervencin y de propuestas educativas; la apertura de la actividad de mbitos no estatales - entre otras tendencias- son direcciones que se van materializando, asincrnica pero paralelamente, en estos otros espacios subnacionales. Especialmente, en aquellos, ms consolidados o dinmicos, con mayores capacidades polticas, materiales y tcnicas. Dadas estas tendencias, puede sostenerse como hiptesis que aquellas formas reformistas post-burocrticas atraviesan un proceso sucesivo de apropiacin (y, por lo tanto, de redefinicin) en el aparato estatal. Proceso interpretable como contra-cara del traslado previo, propiamente reformista. Este movimiento sucesivo de re-apropiacin puede considerarse en dos movimientos: a) del nivel nacional respecto del internacional y, b) del nivel subnacional, respecto del nivel nacional. Desde nuestra hiptesis, estas re-apropiaciones sucesivas (asincrnicas aunque con cierta simultaneidad) generan un escenario comn de hibridacin o mestizaje que re-configura el conjunto del aparato y sus relaciones, en nuevos trminos. Trminos que, como planteamos, ya no son linealmente asimilables a los propios reformistas, pero tampoco a aquellos previos ms propiamente burocrticos.xxvi La nueva composicin resultante, entre aquellas configuraciones tradicionales y las otras propiamente reformistas parece ser muy dismil, pudiendo asumir distintas formas y, a su vez, variables en el tiempo. Lo cual pareciera estar directamente vinculado con este nuevo

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horizonte, mas vasto y disperso, de profunda diversificacin de la intervencin y de la arquitectura del aparato estatal.

IV.- La gestin educativa: continuidades y rupturasxxvii Como planteamos inicialmente, el problema de la continuidad/ruptura en relacin con el proceso reforma /post-reforma, constituye un tema abierto y un debate cierto entre aquellos que estudian la poltica y administracin educativa (sin duda, vinculado con la diversidad de posiciones polticas respecto del anlisis de la situacin poltico-educativa actual). El arco de posiciones se presenta desde la consideracin de una reversin lisa y llana hasta la de una continuidad plena. Para considerar esta controversia pareciera resultar importante situarla en trminos de

alcances y planos de anlisis, encuadrar su examente en relacin con diferentes rdenes o niveles de permanencia y segn una perspectiva especfica respecto de lo que se considera reforma del estado y de lo que se considera reforma educativa. Desde nuestro punto de vista, los cambios actuales no parecen desbordar los previos (esto, desde determinado plano de anlisis ms estructural); es decir, no alcanzan a transformarlos generando un escenario profunda y cualitativamente diferente; si bien, lo re-definen en nuevos trminos. Dicho de otra forma, es posible establecer continuidades significativas, de orden estructural, entre el periodo reformista y el ms actual. Entre otras cuestiones, la presencia de este universo post-burocrtico en relacin con una forma de articulacin interna del aparato estatal educativo: sus nuevas modalidades flexibles y mltiples de relacin; una regulacin o control informal e indirecto, sobre un conjunto de instancias, niveles, jurisdicciones y agencias recortadas sobre s mismas, diversificadas y presentes en planos simultneos. Pero, tambin, esta continuidad es identificable respecto de la articulacin social que

construye el estado desde lo educativo: el abandono de una prctica educativa estatal directa, configurando espacios pblicos de socializacin relativamente comn, simple y naturalizada, en tanto expresin de un derecho que se percibe pleno, consolidado, dado, asentado en el nivel nacional, como nivel estatal preeminente y totalizador (Alonso Br, 2002). En ambos casos, puede identificarse una continuidad respecto de las nuevas direcciones que inaugura drsticamente el perodo reformista previo.

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Estas nuevas articulaciones (respecto del propio aparato y respecto del conjunto social) conllevan, correlativamente, esta nueva nocin de lo educativo en trminos de algo delimitado, precisado, que puede descomponerse, examinarse en partes o aspectos, recomponerse de formas variables, distribuirse, particularizarse, elegirse e intercambiarse, gracias a una nueva mirada construida en el campo de la expertise educativa. Ahora bien, sin embargo, si nos detenemos en otros planos menos permanentes, relativamente ms inmediatos para el anlisis, es posible identificar que se presentan, paralelamente, discontinuidades importantes. Por ejemplo, a) Una preocupacin cierta por establecer un orden estable, previsible, de legalidad y cierta regularidad en los patrones de funcionamiento (Concretado en la generacin de nuevas leyes nacionales, polticas formalizadas, regulaciones y nuevas agencias con funciones especficas, formalizando e institucionalizando muchas de las nuevas orientaciones y mecanismos de regulacin ya en funcionamiento). b) Una reorientacin respecto de atender a incrementos del financiamiento

(Generalmente concretado en asignaciones sujetas a resultados acordados, focalizados sobre las instituciones educativas o individualmente sobre los estudiantes, antes que en trminos presupuestarios de asignacin regular). c) Una ampliacin del aparato estatal educativo (particularmente en el aumento del nmero de funcionarios en unidades y en mayor estabilidad de los mismos, aunque sobre criterios, una estructuracin organizacional y una ecuacin entre niveles de gobierno, que se hibrida con formas post-burocrticas, propias de la reforma). d) Una ampliacin de la oferta educativa: a travs de diferentes iniciativas tales como: la recuperacin o fortalecimiento de las orientaciones tradicionales (v.g. la educacin tcnica, educacin rural) o la creacin de nuevas (educacin a distancia, la educacin en situacin de privacin de libertad, etc.), el intento de extensin de las jornadas escolares, el diseo de nuevas modalidades y tipos de propuestas (por fuera o entre los horarios de la jornada escolar), la ampliacin en de contenidos curriculares que obligatorios, tienden hacia etc. la

(Generalmente

concretado

lineamientos

nacionales

diversificacin de la oferta y quedan sujetos a las condiciones de actividad regular jurisdiccional o institucional). e) Una atencin a cuestiones sociales emergentes - gnero, pobreza, cultura juvenil, discriminacinviolencia, activismo social, nuevas tecnologas, entre otros-

(Generalmente concretado en polticas compensatorias o intervenciones focalizadas de

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provisin de equipamiento, materiales, capacitacin, eventos, especialmente de orden nacional). f) Una re-valorizacin del carcter pblico (estatal) de la educacin, como principio expuesto pblicamente, orientador de las polticas. g) Una mayor centralidad efectiva de la concertacin en las polticas visiblemente, respecto del sector sindical docente- (lo que aumenta la capacidad de introducir algunos cambios sobre los que no pudo avanzar la gestin reformista- por ejemplo, una nueva regulacin de la carrera profesional docente, asentada sobre nuevos criterios de diversificacin de categoras, incentivos ad hoc, evaluacin de desempeo, entre otras). Sin pretender presentar un panorama exhaustivo y ms all de la concrecin de estas tendencias, en su carcter de orientaciones manifiestas es difcil no reconocerlas con un sentido claramente demarcado respecto del predominante en la poltica y gestin educativa de la dcada previa. Y, en esto radica su condicin de ruptura: el carcter de ampliacin, extensin o fortalecimiento del aparato y de la actividad educativa que suponen. Sin embargo, si paralelamente consideramos el cmo se concibe o realiza su concrecin, el aparato que se amplia o fortalece, es el disponible, aquel ya re-configurado. En otros trminos, ninguna de estas tendencias parece involucrar -por lo menos, por el momento- una discontinuidad respecto aquellas otras tendencias ms estructurales o permanentes, iniciadas en el perodo reformista, si bien tambin pueden interpretarse como tensiones abiertas, latentes. En otros trminos, este cmo se producen estas discontinuidades - ms bien construidas desde un cunto- est en gran parte soportado en esas transformaciones ms profundas, en trminos cualitativos de nuevas articulaciones, significaciones y sentidos, que abre el perodo previo (sus continuidades). xxviii As, este orden de la legalidad, del financiamiento, del tamao del aparato, del alcance de la oferta educativa, de la atencin a problemas sociales , de la presentacin pblica del valor de la actividad estatal o de los marcos de negociacin poltica, si bien suponen importantes cambios, en un plano menos inmediato, stos no consiguen alterar (sino, ms bien, especificar en nuevas dimensiones) estas formas de articulacin social del estado en el campo educativo y de articulacin de su propio aparato destinado a tal fin, que inaugura el perodo reformista. Aunque, sin duda, con un propsito ms definido respecto de su construccin sobre bases

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polticas y sociales ms amplias, en procura de una mayor legitimidad social efectiva (Alonso Br, 2006). Consideramos que la poltica y la administracin educativa actual pueden abordarse comprensivamente a partir de esta tensin continuidad/ruptura, desde la cual es posible identificar un escenario de poltica y gestin de nueva naturaleza, con sus alcances particulares. Podramos afirmar que el perodo reformista involucra una transformacin estructural -postburocrtica- que, en trminos generales, llega para quedarse. Aunque esta misma permanencia no es simple reproduccin: necesaria y contradictoriamente conlleva cambios y re-orientaciones significativas, como sus condiciones de posibilidad que, a su vez, pueden implicar una transformacin ms profunda latente, como cursos alternativos disponibles, entre-abiertos, en tensin.xxix As, es a partir de la dcada actual que se va configurando una nueva normalidad respecto de cmo intervenir estatalmente en materia educativa (en trminos de poltica y gestin, en sus diferentes niveles). Hoy se re-actualizan formas de articulacin poltico-administrativas propiamente burocrticas; a la par, muchas de esas orientaciones reformistas -inditas hasta hace poco ms que una dcada- se encuentran ya naturalizadas en el quehacer cotidiano de las administraciones educativas. Por eso mismo, consideramos que la re-construccin de sus condiciones de produccin -el proceso de transformacin reformista- constituye una cuestin clave respecto del anlisis y de la comprensin de la poltica y la gestin educativa en la actualidad. Por otro lado, tambin, pensamos que, a medida que la poltica y la gestin transcurren, se produce una nueva mirada respecto de aquella dcada de los 90. Es decir, que ese anlisis de sus condiciones de produccin no est clausurado y se va re-creando en el tiempo, desde y en relacin con cuestiones y preocupaciones nuevas, construidas desde el presente. Esto ha sido, en gran parte, el inters que orient este artculo. Bibliografa ALONSO BR, Mariana.; Reforma, escuela y capacitacin docente en los enunciados de la poltica educativa reformista (1993-1999). Tesis de Maestra. Buenos Aires. Maestra en Administracin Pblica- FCE. UBA; 2002 ALONSO BR, Mariana. Tendencias e hiptesis para el anlisis de la nueva legislacin educativa nacional. Buenos Aires: Material de ctedra. FFyL-UBA.; 2006

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La amplia produccin nacional, ilustrativamente, podra sistematizarse de la siguiente forma: 1. Estudios que ligan el proceso ms amplio de reforma estatal y social a las transformaciones que adquiere el sistema educativo: a) sobre la reconfiguracin estatal en relacin con las tendencias a la privatizacin de la educacin (v.g. Pini, 2003; Imen, 2005) b) sobre la tensin pblico-privado en educacin (v.g. Feldfeber, 2003), c) sobre transformaciones del aparato educativo y sus relaciones entre reas e instancias, a partir del estudio de casos (v.g. Alonso Br 2002, Judengloben 2005) 2. Estudios centrados en lneas de poltica educativa reformista: a)-sobre la cuestin de la autonoma escolar (v.g. Munin, 1999) y la gestin institucional (v.g. Cantero, Celman, 2001); b) sobre el impacto de estas lneas en trminos de cobertura educativa (v.g. Wiar y Lemos, 2005);c) sobre la cuestin de docente (v.g.Birgin, 1999); d) sobre las implicancias del cambio en la estructura acadmica del sistema (v.g. Suasnbar 2000). ii La discusin sobre el concepto burocracia tiene una larga tradicin en relacin con diferentes momentos histricos donde esta se va redefiniendo, en forma compleja, en relacin con coyunturas histricas y polticas especficas (particularmente europeas). Este trabajo no pretende desconocer esta tradicin sino ms bien limitarse a la perspectiva weberiana. (De esta larga tradicin tal vez cabra destacar como puntos de referencia, la propia de un clima de poca de los 60-70 en relacin con posicionamientos de diversos intelectuales, vinculados con la actividad de los PC europeos, en relacin con las definiciones polticas soviticas para el bloque oriental; luego, tambin es muy significativa su re-apropiacin en discursos que van configurando y soportando los procesos de reforma y ajuste estructural de los 80-90) iii En cuanto a su condicin de pretensin, cabe considerar: ()De acuerdo con la experiencia ninguna dominacin se contenta voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a fines. Antes bien, todas procuran despertar y fomentar la creencia en su legitimidad. Segn sea la clase de legitimidad pretendida, es fundamentalmente diferente tanto el tipo de la obediencia, el cuadro administrativo destinado a garantizarla, como el carcter que toma el ejercicio de la dominacin.Weber, M ( 1922-1997); Economa y Op. cit. p. 170 En cuanto a su carcter de probabilidad: () Debe entenderse por dominacin, la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos especficos. No es por lo tanto, toda especie de de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros hombres. Esta dominacin puede descansar en los ms diversos motivos de sumisin: desde la habituacin inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines. Un determinado mnimo de voluntad de obediencia, o sea de inters (externo o interno) en obedecer es esencial a toda relacin autntica de autoridad. () La legitimidad de una dominacin debe considerarse slo como una probabilidad, la de ser tratada prcticamente como tal y mantenida en una proporcin importante. Ni con mucho ocurre que la obediencia a una dominacin est orientada primariamente (ni siquiera siempre) por la creencia en su legitimidad. La adhesin puede fingirse por individuos y grupos enteros por razones de oportunidad, practicarse efectivamente por causa de intereses materiales propios, o aceptarse como algo irremediable en virtud de debilidades o desvalimiento. Weber, M (1922-1997: 170-173) iv Weber las presenta como ideas entrelazadas; Op.cit. pag. 175 y ss. v () El tipo ms puro de dominacin legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo burocrtico. Op. cit. p. 176. vi Op. Cit. p. 78
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Cabra precisar que esta condicin burocrtica en la definicin conceptual de este modelo aparece entre otras (subsidiariedad privada, escolarizado, verticalizado, centralizado, oligrquico-liberal, no participativo, ritualizado, autoritario, discrinador de sectores populares). Es decir, no es considerada en los trminos ms comprensivos (que creemos ya contenidos en la perspectiva weberiana) y que adoptamos en nuestra perspectiva. viii En este material, se recogen una serie de estudios que desde diversas perspectivas (algunas que directamente tienen como unidad de anlisis recortes del aparato educativo en conformacin como los Consejos Escolares Distritales o el Consejo Nacional de Educacin) que desde nuestro punto de vista, amplan y, a la vez, precisan esta configuracin histrica del aparato educativo en su naturaleza burocrtica. ix La asuncin de competencias educativas por parte de los municipios es una tendencia creciente, particularmente en aquellos con mejores condiciones relativas; en muchos casos stos emprenden iniciativas propias en los mrgenes del sistema educativo ms institucionalizado (educacin inicial, educacin superior, formacin profesional, iniciativas de educacin no formal, etc.) x Especialmente, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. xi Podra sostenerse como hiptesis que estos mrgenes de libertad (especialmente respecto de la lnea poltica) se fueron reduciendo progresivamente (aunque siguen resultando significativos por las caractersticas mencionadas). Esta realineacin de estas unidades atpicas se produjo paulatinamente a medida que se generalizaban como nueva estructura administrativa en el aparato estatal (aumentaban en cantidad y se reducan en el alcance de la intervencin y de los montos en juego). Un claro indicador en este sentido es la creacin de unidades (generalmente ministeriales) que centralizaron el control sobre estos programas. En el caso del ministerio de educacin nacional, la Unidad de Financiamiento Internacional se creo en 2002. Por su parte, varios gobiernos provinciales cuentan con este tipo de unidad, en algunos, con rango de secretara o subsecretara. Este proceso de mayor re-apropiacin e intervencin ms intensa del gobierno nacional respecto de la iniciativa internacional (en relacin con la ecuacin previa nacional/internacional) puede considerarse, en general, como una tendencia iniciada a partir de la crisis de 2001-2002. xii Aludimos a las consideracin respecto de la cual su forma material especfica de agencias y relaciones, puede interpretarse en trminos interiorizacin de la dinmica y del conflicto social. (Oslazk, 1984; Oszlak y ODonnell, 1982). xiii Para un anlisis detenido respecto de las cuestiones de gestin que surgen de esta nueva configuracin, desde la propia lgica de la intervencin pblica, ver por ejemplo, Martnez Nogueira, R. (2004); Las Administraciones pblicas paralelas y la construccin de capacidades institucionales: La gestin por proyectos y las Unidades Ejecutoras. Buenos Aires. xiv () Me refiero al nuevo esquema de distribucin de responsabilidades resultante. (). Dicho de otro modo [el estado nacional] se ha convertido en un estado cajero, que concentra y asigna gran parte de los recursos del gobierno general, ejerciendo de hecho un cierto poder de veto sobre el destino de esos recursos y cumpliendo, de este modo, un papel de orientacin y control, no necesariamente fundado en los criterios de racionalidad tcnica que deberan informar el desempeo de tales funciones. () El esquema que se ha establecido se corresponde, ms bien, con la concentracin de poder econmico y fiscal que ha caracterizado la reforma del estado en los aos 90. En parte, la capacidad de controlar la asignacin de los recursos se convirti en un precioso mecanismo de negociacin poltica, que permiti al gobierno nacional atar el financiamiento pblico a acuerdos de transferencia de fondos basados en contraprestaciones, favores polticos, buscada de alianzas y aceptacin de compromisos. (Oszlak 2001:7) xv Esta dependencia tambin involucraba una responsabilidad claramente delimitada en trminos de normas formalizadas. Es decir, un encuadre ms claro (aunque restringido) de sus posibilidades de accin.
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Estos niveles (especialmente, las diferentes instancias de supervisin/inspeccin) pueden considerarse vitales respecto de una articulacin burocrtica, bisagras donde se condensa y soporta una articulacin propiamente vertical/escalar (un control que hace posible la decisin escindida de la ejecucin).

A su vez, resulta interesante como este tipo de estructuracin del aparato educativo nacional se va reproduciendo progresivamente en muchos de sus rasgos (aunque con menor desarrollo relativo) en las diferentes reas educativas jurisdiccionales, en la medida que van incorporando estas nuevas modalidades de poltica y gestin. xviii Rene a todos los ministros de educacin de las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires. La nueva Ley Nacional de Educacin, le otorga una mayor entidad institucional, ampliando y complejizando su estructura organizativa. xix Tenti, E. (2005); La educacin escolar y la nueva cuestin social. En Revista Punto de Vista. N 81. Abril. Buenos Aires.

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Cfr. Oszlak, O (2001) El estado transversal op.cit. Como resultado de las transferencias, en muchos casos, el cambio de una dependencia nacional a una provincial, involucro por parte de las jurisdicciones una intervencin activa, directa, formalizada para establecer esta nueva re-alineacin a la jurisdiccin provincial. xxii Este proceso de mayor re-apropiacin o de intervencin ms intensa del gobierno nacional respecto de la iniciativa internacional (en relacin con la ecuacin previa nacional/internacional) puede considerarse, en general, como una tendencia iniciada a partir de la crisis de 2001-2002. xxiii Cabe tener en cuenta que el financiamiento internacional en materia educativa es significativamente inferior al disponible en el proceso reformista. (En general, sobre un movimiento de los propios organismos internacionales que se vuelcan a partir de 2002 hacia reas estatales que puedan operar sobre la promocin y sostn de la actividad econmica privada). De todos modos, este tipo de financiamiento mantiene presencia y centralidad respecto del dinamismo de la actividad ministerial nacional: Durante el 2006, el Banco Mundial aprob y puso en marcha un prstamo para la generacin del PROMER (Programa de Mejora de la Educacin Rural) con un monto de U$S 150 millones. Por su parte el BID, tiene en tratamiento otro prstamo de inversin de U$S 900 millones, como Programa de apoyo al mejoramiento de la calidad y equidad (en relacin con la implementacin de las nuevas leyes de financiamiento y la nacional de Educacin). Y, complementariamente en 2006 haba aprobado otro -mucho menor- de U$S 140 mil (de cooperacin tcnica no re-embolsable) para el Programa de Apoyo al Diseo de la Educacin Tcnica. xxiv Esta divisin social del trabajo, como en cualquier caso, conlleva desde este plano horizontal de especializacin, uno de integracin vertical (las diferentes intervenciones si bien pueden considerarse en un sentido equivalentes ya que son todas necesarias y complementarias, suponen capacidades de accin e incidencia diferenciales). Es decir, esta integracin vertical est dada por asimetras entre niveles de gobierno, las que configuran determinada estructuracin en trminos de relaciones de poder, no formalizadas. xxv Para el caso educativo, respecto de las jurisdicciones es interesante como este choque se identifica en las instituciones escolares y su relacin con los equipos tcnicos centrales involucrados en programas especficos. Cfr. Jundengloben, 2005. Este trabajo de investigacin otorga visibilidad a las caractersticas que asume una poltica focalizada, generada en el nivel jurisdiccional. Especialmente respecto del tipo de tensiones que involucra, en relacin con las condiciones institucionales escolares (estructura de la planta funcional, distribucin de cargos-hs ctedra, distribucin de tiempos, modalidad de insercin en el programa, condiciones de acceso al financiamiento, entre otras). Particularmente, pone en evidencia esta yuxtaposicin burocrtica/postburocrtica en el nivel jurisdiccional y sus implicancias respecto de gestin de los equipos directivos, en relacin con las limitaciones para orientar esa gestin hacia lo pedaggico, como dimensin ms significativa, de su nivel de responsabilidad institucional. xxvi Respecto de estos procesos de hibridacin, como nueva tendencia en la gestin pblica ver Evans, P. (2003); "El hibridismo como estrategia administrativa: combinando la capacidad burocrtica con las seales de mercado y la democracia deliberativa", en Revista del CLAD Reforma y Democracia, nm. 25, Caracas. xxvii Esta seccin est elaborada a partir de: Alonso Br, M. (2006); Tendencias e hiptesis para el anlisis de la nueva legislacin educativa nacional - Material de ctedra. FFyL-UBA. xxviii Cabe tener presente que el tipo de anlisis considerado no parte de la existencia de una estructura determinante y de una sobre-estructura variable, sino que supone diferentes niveles de transformacin, con diferentes alcances y permanencias en el tiempo. Es decir, este plano ms permanente o abstracto que hemos caracterizado como estructural (y en trminos de continuidad reformista/post-reformista) sin duda es contingente y se configura desde estas otras dimensiones ms especficas, particulares. En este sentido, cabra sealar que, desde nuestra hiptesis, estas ltimas no asumen una transformacin cualitativa que conlleven un cambio de orden estructural (respecto de esta nueva articulacin social e intra-burocrtica). Por ejemplo, si bien puede considerarse que el financiamiento educativo aumenta, este se realiza (aunque no slo) generalizando principios que introdujo el proceso reformista tales como: una asignacin focalizada, a trmino, sujeta a resultados, directa hacia unidades de prestacin, con evaluaciones centrales; lo que se denomina en general como financiacin de la demanda, en la medida que rompe con la lgica de financiacin regular, permanente, comn, sostenida en criterios de unidad, segn la lnea jerrquica de dependencia de esas unidades de prestacin respecto del resto de niveles del aparato. En el caso de las polticas compensatorias que tambin aumentan en cantidad (y que representan una proporcin muy alta de las polticas nacionales educativas) las caractersticas ms estructurales, respecto del tipo de intervencin, pueden considerarse en idnticos trminos. xxix En el caso de nuestro pas, entre esas condiciones de posibilidad poltico-sociales, sin duda tiene centralidad la protesta social generalizada en la crisis de 2001-2002. A partir de sta la poltica y gestin estatal y educativa en particular presenta cambios significativos (los identificados como discontinuidades), algunos de los cuales ponen en tensin estas re-configuraciones ms estructurales sealadas, caracterizadas como post-burocrticas (las continuidades sealadas).
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