Algunos Rasgos de las Transiciones Pactadas a la Democracia

Debera ser casi evidente que, cuando un socilogo de la poltica espaol pretende analizar rasgos contrastables de diversas experiencias de una transicin pactada a la democracia, lo que se propone en realidad es hablar de la experiencia espaola en comparacin con otras. Y, si el pblico es tan negligente o tan educado como para permitirlo, tratar de presentar el caso espaol como paradigmtico. Hecha esta innecesaria advertencia, confio en que el buen talante crtico de los oyentes/lectores les permita descubrir sin mayor dificultad las probables falacias de la argumentacin, sin por ello perder de vista lo que podran ser puntos de inters para una ulterior discusin.

Instituciones
Si tomamos como puntos de referencia el presidencialismo de los regmenes de Argentina, Uruguay y Brasil en el momento de sus transiciones pactadas a la democracia, y si comparamos estos procesos con el caso espaol, aparece una clara diferencia que favoreci a la transicin espaola. Por una parte, el Rey, en Espaa, heredaba la legitimidad tradicional en que haba llegado a desembocar el carisma inicial del Caudillo golpista triunfador en la dura guerra civil de 1936-39. Por otra parte, esa herencia le daba la autonoma precisa para fundar una legitimidad legal-racional duradera, algo por lo que los sectores ms progresistas de la sociedad espaola haban luchado cuando menos desde la Constitucin de 1812, y fracasado recurrentemente hasta la aprobacin por referndum en 1978 de la actual Constitucin democrtica. Lo que pretendo subrayar es que en el caso espaol la separacin entre los cargos de jefe del Estado y presidente del Gobierno facilit la transicin a la democracia en dos sentidos. En primer lugar, un jefe del Estado con clara voluntad democrtica y legitimidad tradicional heredada del rgimen previo contaba con ventajas para impulsar el proceso democrtico sin enfrentarse a los poderes jadieos que haban respaldado a la dictadura. La intervencin del Rey frente al intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981 fue decisiva precisamente porque su legitimidad como jefe del Estado no vena de un acuerdo poltico (electoral o consensuado) sino de un orden anterior, carismtico-tradicional. Pero, en este sentido, es evidente que el impulso que el jefe del Estado pueda dar al proceso democrtico depender de su propio talante poltico. Se podra decir as que la separacin de Jefatura del Estado y Presidencia del Gobierno puede ser tanto un factor positivo como un grave handicap para el desarrollo d la democracia. Pero aqu se debe introducir un segundo factor: la dualidad entre legitimidad legal-racional y legitimidad tradicional (y en su caso carismtica) puede tambin cumplir un papel positivo en un orden inverso, ofreciendo un apoyo formal (en el nuevo orden legal-racional) para transformar la legitimidad tradicional-carismtica. 285

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Dicho de otra forma: lo importante es contar con un esquema triangular en el que la voluntad democrtica popular pueda apoyarse tanto en la Jefatura del Estado, para transformar electoralmente el gobierno, como en el poder legislativo de ste para liquidar la legitimidad tradicional. An ms claro: la tutela fctica de las fuerzas armadas brasileas sobre el proceso constituyente podra haberse cortado (o acortado) si el rgimen de tipo presidencialista no hubiera hecho posible el encabalgamiento (a todas luces contra natura) entre la mayora popular de gobierno que respaldaba al PMDB de Neves, con el apoyo del PFL de Sarney, y la posterior presidencia de Sarney, sin una mayora popular, sin un proyecto serio de gobierno, sin una responsabilidad ante la mayora social. Admitiendo que en Brasil se han acumulado las paradojas polticas, lo cierto es que el presidencialismo no ha favorecido las cosas, sino que las ha agravado hasta potenciar la mayor confusin, conducir a la ruptura al PMDB y crear un caos de demandas capaz de bloquear la cristalizacin de una Constitucin eficaz para garantizar el futuro democrtico de Brasil. Seguramente no es casual que tambin en Argentina se haya hablado de una reforma contitucional para pasar del presidencialismo al parlamentarismo. Una razn adicional debe verse en los diferentes ritmos de desgaste. Ante una grave crisis de legitimidad por parte de un gobierno, el rgimen puede refugiarse, en un sistema parlamentario, en la legitimidad de la Jefatura del Estado. Cuando Presidencia del Gobierno y Jefatura del Estado son, por el contrario, la misma cosa, una crisis de legitimidad es una crisis global, insalvable, que puede arrastrar todo el sistema democrtico en un mismo desastre. En situaciones en que el gobierno debe garantizar efectividad a la vez que eficacia para conservar el respaldo popular, puede ser bueno que la fuerza ltima de legitimidad sea extragubernamental, adoptando un esquema triangular que separe la inmediata soberana popular de su simbolizacin a largo plazo (Jefatura del Estado) y de la encarnacin ms inmediata de su ejercicio delegado (gobierno). Esta podra ser una conclusin de la experiencia espaola de transicin a la democracia que encuentra una cierta confirmacin(a contrario) en las transiciones presidencialistas de Brasil, Uruguay y Argentina. En el caso de este ltimo pas, en particular, parece claro que una separacin entre Presidencia de la Nacin y Presidencia del Gobierno habra amortiguado el desgaste poltico de Alfonsn permitiendo a medio plazo la recuperacin de la legitimidad del rgimen a partir de la figura del presidente, un poco a la manera en el que el socialismo francs ha logrado recuperar el gobierno a partir de la continuidad de Mitterrand en la presidencia durante el periodo de la llamada cohabitacin.

Constituciones
La actual polmica sobre el proyecto brasileo de Constitucin sugiere otro posible contraste con el caso espaol. Como es sabido, la Constitucin de 1978 fue redactada en Espaa, en un tiempo muy breve, por una comisin que ieprcsentaba a las principales fuerzas polticas, decida por consenso y no haca pblicas sus deliberaciones. El propsito era lograr una Constitucin aceptable por todos y capaz por ello de fijar las reglas del juego poltico a largo plazo, sobreviviendo a cualquier tipo de conflicto partidista. Se parta lgicamente, de la amarga experiencia de una serie de Constituciones de corte progresista (comenzando por la de 1812) que, por contener un claro proyecto de sociedad inaceptable para los sectores conservadores, tuvieron una vida efmera, y a veces slo llegaron a regir sobre el papel. Ahora se pretenda, por el contrario, reducir al mnimo la definicin del modelo de sociedad y hacer especial hincapi en unas reglas de juego que pudieran ser

aceptables por todos los partidos y grupos de presin al brindarles una razonable oportunidad de defender sus respectivos intereses. La aplicacin de la Constitucin desde 1978, ha permitido, a travs de un juego poltico considerado como legtimo por casi la totalidad de la opinin pblica espaola, la creciente plasmacin de un modelo de sociedad nuevo, sobre cuyos rasgos generales se ha seguido manteniendo el consenso, pese a enfrentamientos tan agudos como el que marc el referndum sobre la posible permanencia de Espaa en la OTAN. Se puede decir pues que las reglas definidas en 1978 han cumplido tanto la funcin de hacer posible el juego poltico democrtico, como la de permitir sobrepasar las incertidumbres de la transicin (Przeworski) para alcanzar un modelo en el que los diferentes grupos cuentan ya con expectativas firmes sobre lo que pueden lograr (en trminos de recursos polticos y econmicos) y por qu medios. Incluso las ofensivas de ndole ms corporativa (sectores ms integristas de la Iglesia, segmentos ms particularistas del movimiento obrero) respetan el marco de la Constitucin e incluso se remiten a l como argumento (caso del ataque a la ley de despenalizacin del aborto en nombre del derecho d todos a la vida recogido en el texto fundamental). El contraste con los casos argentino y brasileo resulta clarificador. En el primer caso, aunque los costes de la Constitucin presidencialista resultan patentes paraja viabilidad del rgimen democrtico, el proyecto de reforma constitucional no ha sido apoyado por una oposicin que cree poder llegar a beneficiarse, en el futuro, de los mismos mecanismos que han debilitado la gestin del gobierno de UCR. El clculo puede ser o no acertado, pero quien paga un mayor precio es la democracia argentina, que permanece sometida al riesgo simultneo de una deslegitimacin del Gobierno y de la Jefatura del Estado, con la consiguiente fragilidad de las instituciones democrticas que, tras la traumtica experiencia del llamado Proceso de Reorganizacin Nacional, deberan ser ms valoradas que los respectivos intereses de grupo o partido por el conjunto de las fuerzas polticas argentinas. El segundo caso, el brasileo, es an ms llamativo. La Constituyente ha realizado sus sesiones con una apertura pblica que, si bien puede parecer encomiable en puridad democrtica, ha significado dentro de un clima tan especial como el del periodo de transicin, cargado de expectativas de todo tipo, una patente vulnerabilidad del texto a cualquier presin corporativa o particularista, social o poltica, econmica o regional. A esto me refera antes al hablar de caos de demandas: no es posible que una Constitucin, como conjunto de reglas de juego poltico, fije variables como el salario mnimo interprofesional, las tasas de inters sobre el capital o el tipo anual de crecimiento de los alquileres de viviendas. Nada de esto tiene que ver con una Constitucin, sino que remite a la ya vieja tradicin de las utopas, de las sociedades armnicas diseadas en los siglos XVIII o XIX por idealistas que crean en la perfeccin social. Hoy la situacin es algo distinta. Por una parte, ya no creemos en simples sociedades armnicas, sino en sociedades en las que el conflicto pueda ser regulado sin grandes costes globales (una guerra civil, por ejemplo) o sin graves sacrificios parciales (supresin de minorias, por ejemplo). Y, lo que es ms importante, ya no parece posible pensar en una Constitucin como la afirmacin legal de la dominacin de una mayora sobre una minora, en el viejo sentido que los clsicos del marxismo daban a la expresin dictadura de dase, sino como esa ms modesta definicin de regas de juego poltico capaces de permitir la definicin de mayoras y minoras respecto a ciertos conflictos de inters, de fijar lmites a los derechos de las minoras y de hacer posible la alternancia en el poder si las antiguas minoras se llegan a convertir en mayoras. En este contexto, la afirmacin del presidente Sarney de que la Constitucin brasilea, en su formulacin actual, hara ingobernable el pas, resulta a la vez inexacta y tmida. Inexacta por la sencilla razn de que el presente texto no hara ingobernable el pas ya que

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nunca podra ser puesto ni tan siquiera mnimamente en prctica. Tmida porque de serlo provocara no ya la ingobernabilidad, sino la quiebra del pas, fijando precios del trabajo y del dinero completamente inadecuados a la relacin oferta/demanda, pero que adems no podran dar salida alguna al problema econmico y social que vive el Brasil real. Los salarios mnimos no significan nada en el Nordeste, como las tasas de inters oficiales no importan nada frente al precio del dinero en los mecanismos de la usura diaria de los barrios pobres. El problema es que lo que se debera haber convertido en un proceso rpido y consensuado de definicin de reglas de juego poltico, de reglas capaces de ofrecer garantas de defensa de sus intereses a las partes en conflicto, se ha transformado en un rompecabezas de intereses particulares, donde cada grupo de inters, poltico o econmico, trata de asentar de antemano posiciones de ventaja ante el juego poltico posterior. El populismo puede jugar con ventaja en este terreno, haciendo promesas irrealizables pero prximas a las necesidades populares, mientras un poltico responsable debe contrapesar las relaciones de fuerza internacionales, que no le permiten decidir a su albedro la poltica econmica interna, y las necesidades ms inmediatas de la poblacin, que no le permiten aplicar las recetas ideales de la economa ortodoxa. Esta es la trampa del poltico honesto, que no puede prometer lo que sabe inalcanzable pero tampoco puede limitarse a pedir resignacin ante polticas supuestamente inevitables pero que, con cierta voluntad poltica y acuerdos internacionales, podran modificarse en un sentido mucho ms favorable a los intereses populares. Dicho de otra forma: si comparamos el proceso constituyente en Espaa y en Brasil podemos pensar que el primero, pese a su menor trasparencia frente al debate popular, fue ms favorable a los intereses colectivos en un doble sentido. Por una parte, al evitar la cristalizacin en el texto legal fundamental de posibles intereses particulares, permiti la creacin de un terreno de juegoflexibletanto para la adaptacin a condiciones cambiantes (en las que el peso de unos intereses debera crecer a expensas de otros), como para la confrontacin de tales intereses sin poner en juego la propia legitimidad del sistema. En segundo lugar, al consensuar unas reglas de juego razonablemente abiertas permiti que fuera la propia evolucin de la relacin de fuerzas (el juego poltico) lo que condujera a la cristalizacin del modelo de sociedad, sin pretender trazar los rasgos de ste a priori. Por ambas razones parece recomendable un proceso constituyente breve, gil, guiado por el principio de consenso y cerrado en lo posible a las presiones de los grupos de inters y a las tentaciones de demagogia.

Olvidos y Garantas
El punto en que ms se diferencia la transicin a la democracia en Espaa de otros procesos anlogos es el referente a la larga duracin del rgimen dictatoral en Espaa. Entre el golpe militar de 1936 y las elecciones de 1977 han pasado ms de 40 aos. Esto tiene consecuencias muy importantes. Una de ellas es una profunda renovacin del conjunto de los agentes sociales: quienes esperaban que tras la muerte de Franco se reprodujeran los enfrentamientos civiles de los ao 30 olvidaban la intensidad del proceso de industrializacin y urbanizacin, el enorme peso social de una juventud ajena a las polarizaciones antagnicas de aquel tiempo, la extensin de una capa de clases medias modernas, ajenas tanto a la ideologa de la dictadura como a la tradicin radical de los viejos partidos republicanos. Esta refundacin de la sociedad espaola, fruto del largo tiempo transcurrido y tambin del proceso de crecimiento econmico e industrializacin de los aos 60, supone romper el

crculo vicioso de los enfrentamientos civiles que haban marcado la historia espaola desde el siglo XIX. Pinsese en lo que se diferencia esa situacin ex novo del relativo mantenimiento del esquema triangular peronistas/radicales/militares en la Argentina de 1983, esquema del que el presidente Alfonsn pretende salir de una vez por todas con un proyecto profundamente voluntarista de refundacin nacional (con tan obvios componentes simblicos como el traslado de la capital). Pero si el proyecto de refundacin explica el masivo apoyo que obtiene inicialmente Alfonsn, la erosin del proyecto ante las dificultades econmicas pronto lleva a que los viejos fantasmas reaparezcan en escena, desde el populismo al militarismo nacionalista. Quiz merece la pena subrayar otro aspecto de esta refundacin nacional, en el caso espaol: las dimensiones de la guerra civil como catstrofe social. La guerra civil espaola cumple, como ha sealado Carlos Moya, el papel de guerra fundacional, en el sentido de Hobbes: la guerra cuya terrible memoria debe sellar el pacto entre los ciudadanos para construir el Estado y poner fin a todas las guerras. Incluso si el Estado nacido de la guerra es visto como ilegtimo, en su reconstruccin se sigue el principio de consenso, de acuerdo y no de enfrentamento, pues lo prioritario es no volver al punto de partida, a la situacin anterior a la guerra civil. Esto nos remite de nuevo al acuerdo para redactar una Constitucin consensuada, aceptable por todas las partes y que sirva de punto de arranque duradero para la convivencia civil en un Estado de derecho. Ahora bien, hay otro aspecto en que la larga duracin de la dictadura ofrece una ventaja inicial a la nueva democracia. Desde la peor poca de represin militar (los aos 40) han pasado casi 30 en el momento de la muerte del general Franco. Ha seguido habiendo represin, y sangrienta (los ltimos fusilamientos se producen en 1975, pocas semanas antes de la desaparicin del dictador), pero no existe un movimiento social masivo que pretenda que el nuevo rgimen exija responsabilidades a los responables de la pasada represin. Los principales ya han desaparecido, unas veces fsicamente, en otros casos retirndose discretamente a las sombras. Quedan slo casos muy personalizados, y que pueden alegar casi siempre haberse limitado a cumplir la legalidad vigente. No hay casos escandalosos de torturadores notorios, de asesinos oficiales. As, una amnista poltica puede pactarse sobre bases slidas: el punto de partida de la nueva democracia podr ser el olvido. Es fcil comprender la inmensa ventaja que para la democracia espaola ha supuesto esta aceptacin del olvido colectivo comparando con los casos de Uruguay o Argentina. En Uruguay el rgimen militar se autoamnista, ya que posee la fuerza defacto para hacerlo, pero la cercana de los hechos va a provocar un movimiento masivo en favor de un referendum para anular tal autoamnista. En Argentina el rgimen militar, completamente quebrado tras la derrota de las Malvinas, es incapaz de impedir el procesamiento de los responsables del Proceso. Pero la cascada de responsabilidades crece hasta dar origen a focos de resistencia estructurada en las fuerzas armadas, lo que a su vez da origen a las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida. Las excesivas expectativas de justicia en Argentina provocan as un efecto de bumern: al limitar la exigencia de responsabilidades a la cpula de las fuerzas armadas el rgimen democrtico se deslegitima ante quienes querran llevar el castigo hasta el fin. Pero esto, a su vez, es imposible, pues la resistencia de las fuerzas armadas en su conjunto pondra en peligro la continuidad de la democracia. As, sta se mueve en una trampa disparada por unas promesas de justicia que no podan cumplirse plenamente, pero que eran abiertamente exigidas por una mayora social (e incluso por quienes haban guardado un ms que discreto silencio en los peores momentos de la represin). En Uruguay el proceso es el inverso: la frustracin de cualquier expectativa de justicia provoca una irritacin que a su vez puede poner al gobierno (a travs del referndum) entre la espada de la voluntad popular y la pared (el paredn) de la previsible resistencia

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militar a cualquier enjuiciamiento. En ambos casos democracias en parte frgiles se ven amenazadas por unas exigencias de justicia, que a veces eilas mismas despertaron, pero que no pueden ser satisfechas por condicionamientos estructurales. Y aqu el puro razonamiento no sirve de mucho. Se puede recordar a los polticos que hacer demagogia es jugar con fuego, y que lo que se promete desde la oposicin puede no ser realizable desde el gobierno. Pero a los parientes y los amigos de los desaparecidos, a quienes sufrieron crcel y tortura, no resulta tan fcil pedirles realismo, mesura y olvido. Slo cabe por tanto subrayar la paradoja: la larga duracin de la dictadura en Espaa cerr buena parte de las heridas que ella misma haba abierto. Pero quiz se deba tambin ser optimista y apostar porque las renacidas democracias de Amrica Latina sepan moverse por el filo de la navaja y hallar algn equilibrio viable entre la exigencia de justicia y los duros dictados del realismo. Pues a fin de cuentas ciertos hechos se deberan recordar para siempre no por afn de revancha, sino para asegurar que no puedan repetirse: nunca ms. Esa podra haber sido la experiencia ms positiva de la amnista espaola..;;

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