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RAFAEL DE OLIVEIRA ALVES

Princpios do Direito Cidade: territrio da cidadania

Monografia de Rafael de Oliveira Alves, sob orientao de Jos Luiz Quadros de Magalhes, apresentada Faculdade de Direito da UFMG como requisito obteno do bacharelado em direito.

Belo Horizonte 2004

Trabalho em homenagem ao Mestre Paulo Neves de Carvalho que ensinou que o direito que no serve vida, no serve!

Agradecimento
Ana Maria Doimo Cludia C. B. V. Aguiar Eveny Fraga Jos Luiz Quadros de Magalhes Leonardo Avritzer Mrcio Simeone Henriques Maria Tereza Fonseca Dias Miracy Barbosa de Sousa Gustin Paulo Neves de Carvalho CNPq Frum Nacional da Reforma Urbana Fundao Prof. Valle Ferreira Instituto de Estudos Avanados Transdisciplinares Programa Plos Reprodutores de Cidadania

SUMRIO

Introduo 1 Globalizao e fragmentao 2 O Local: escolha da escala 2.1 O Municpio 2.2 A Sociedade Civil 3 - Direito Cidade 3.1 O Frum Nacional de Reforma Urbana 3.2 A Matriz Constitucional A Separao de Poderes B Direitos Fundamentais 3.3 Os Princpios do Direito Cidade A Cidadania Plena B Gesto Democrtica C Funo Social Concluso Anexo: Carta Mundial pelo Direito Cidade Bibliografia

Introduo
O presente trabalho produto das reflexes empreendidas durante o projeto de pesquisa "Planejamento urbano e participao democrtica", o qual apresentou como hiptese a afirmativa de que as novas perspectivas e institutos jurdico-municipais expressas no Estatuto da Cidade permitiriam uma maior e mais qualificada insero da sociedade civil organizada no mbito deliberativo das regulamentaes e prticas de planejamento da cidade. Assim, consideramos que h uma relao essencial que quanto 1) maior presena do discurso do direito cidade, enquanto cdigos tico-politicos, tanto na sociedade civil quanto no ator Estado, 2) maior efetividade ter-se- dos instrumentos jurdico-urbansticos, isto , uma melhor governabilidade atingir-se-, porque, em havendo comunho dos fluxos comunicativos entre os diversos atores, maior legitimidade haver nas aes de cada qual e, ainda, observar-se- uma melhora governana, entendida aqui como a participao na gesto dos afetados pelas aes, e melhor capacidade gestionria dos recursos disponveis. Props, ento, uma pesquisa que se lanasse mo de eixos metodolgicos, que paralelos nas abordagens convergir-se-iam ao objeto, qual seja, a gesto democrtica da cidade. Estes eixos foram: o normativo, para anlise da ordem jurdica municipal e urbanstica; o reflexivo, para problematizao das variveis de forma interdisciplinar; e o emprico, para que com um modelo terico crtico e interdisciplinar se pudesse observar o objeto, gesto democrtica, nas diversidades empricas este ltimo no contemplado neste texto. No primeiro captulo, ento, para ordenar e contextualizar os argumentos do novo paradigma urbanstico foi preciso indagar como produzida a cidade o espao e territrio urbanos. Segundo Boaventura de Sousa SANTOS (2002) o local produzido pelo global, isto , a conjuntura global determina, excluindo, o que seja o local. E este, por sua vez, aps a fragmentao sofrida pelo global, tenta redefinir-se em um novo tempo-espao, isto , em uma nova

territorialidade. Em seguida, no captulo segundo, demonstrado como se escolheu a escala local como lugar privilegiado para a afirmao e efetividade do direito cidade. Aproximamos conceitos da geografia para uma anlise interdisciplinar justa complexidade urbana. E considerando que as competncias constitucionais do municpio encontram-se num quadro normativo aberto e que as lgicas de ao dos movimentos sociais pautam-se por aes diretas e por novos cdigos tico-poltico
(DOIMO, 1995),

chegamos

um

primeiro

conceito

de

democratizao. Democratizao como sendo o processo em que, por meio de fracturas e aberturas no processo hegemnico, os atores sociais inserem-se nas instituies, por aes diretas trazendo a cena conflitos ocultos e novos cdigos tico-polticos. No captulo terceiro, aps resgatar um pouco do histrico do Frum Nacional de Reforma Urbana, expomos as linhas de fora do constitucionalismo contemporneo, sobre o qual se firmar o direito cidade. Separao de poderes e direitos fundamentais so as linhas mestras sobre as quais se trilharo os princpios do direito cidade. Preferimos, pois, consentneo com a proposta, uma hermenutica constitucional voltada para a concretude dos direitos e princpios que constroem a cidade. Em seguida, demonstramos como os princpios de cidadania plena, de gesto democrtica e de funo social, a partir de uma tenso no local, geram um novo direito que chamamos direito cidade. Por isso, se em uma primeira meno o direito cidade pudesse lembrar mais uma regra positivada pelo ator Estado, propomos que seja um direito complexo compostos de outros direito mais e um direito sntese resultado de um processo de tenso entre tese e anttese resolvida na cidade-sntese. , pois, das constantes tenses referidas no captulo segundo que traaremos a sntese: um territrio democrtico na cidade. Assim, teremos como elementares do territrio a efetividade da cidadania plena; como lgica de funcionamento, a gesto democrtica; e para a produo e reproduo do espao e do territrio, a funo social.

Conclui-se, portanto, que a partir de normas com potencial de gerar outras normas, produziu-se um vrtice na escala local, no qual se densificou um novo cdigo normativo. Este chamado direito cidade conjugado que est com a linha mestra da efetividade, tem a capacidade de redesenhar democraticamente as relaes e o prprio espao urbano para se construir o territrio da cidadania.

1 Globalizao e fragmentao: os processos de formao da tenso global-local


Para se atingir as afirmaes propostas, preciso, em primeiro plano, traar as principais linhas do contexto atual, em especial as linhas de foras que atuam sobre a cidade lcus privilegiado para este trabalho. As polmicas contemporneas acerca do fenmeno da globalizao dividemse em, no mnimo, trs correntes. Uma primeira que a discute como fenmeno antigo e, portanto, nada haveria de novo no contexto mundial, desde o surgimento da era moderna. Uma segunda linha que discute a globalizao como fenmeno novo, prprio da segunda metade do sculo XX. Contudo, para o intento de se buscar uma perspectiva crtica sobre o fenmeno, escolhe-se, ento, uma abordagem mais ampla que reconhea e pondere mais de uma viso. O socilogo Boaventura de Sousa SANTOS (2002:61) afirma que a globalizao , de facto, uma constelao de diferentes processos de globalizao. Isto importa em considerar que exista: A) uma globalizao econmica, caracterizada como a intensificao das relaes econmicas, determinadas e determinantes de outros elementos distantes geograficamente. tambm definida a partir do consenso neoliberal para a abertura e desregulamentao dos mercados nacionais e a partir da financeirizao e fragmentao da produo mundial, o que levam a anlises e aes que desprezam as clivagens polticas e culturais. Ou seja, globalizao econmica um fenmeno eminentemente relacionado com a tcnica de maximizao da produo capitalista; B) uma globalizao social, que consiste em uma reao diante da radicalizao do consenso neoliberal. Contudo, essa reao se faz atravs da imposio de agendas sociais por meio das agncias multilaterais e pela instituio de polticas compensatrias; isto , polticas que consideram a pobreza e as violaes da dignidade humana como fatores prprios e, portanto, funcionais do sistema capitalista;

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C) uma globalizao poltica, que retira a proeminncia do Estado, isto , retiralhe a fora determinante atravs de um consenso de que preciso, nesta nova ordem mundial, um Estado fraco para que se garanta aos indivduos a liberdade de ao atravs da democracia liberal. E, ainda: forte desnacionalizao das aes, que ora em diante, sero determinadas no pelo Estado, mas pelos prprios atores da sociedade civil; D) uma globalizao cultural, em que se observa uma homogeneizao tanto das instituies quanto dos elementos de identidade. Processos como desterritorializao e migraes tem contribudo para o isomorfismo, uma vez que, associados lgica econmica capitalista, tm transformado e expandido elementos culturais se interessantes e conversveis em mercadorias. Do exposto, pretende-se desmistificar a globalizao, vista at ento, como um nico discurso tcnico-econmico hegemnico. A globalizao resulta, de facto, de um conjunto de decises polticas identificadas no tempo e na autoria (SANTOS, 2002:56). Tem-se, ento, que globalizao um processo complexo que envolve elementos polticos, culturais e, tambm, econmicos. No seguir da anlise, percebe-se tambm que a globalizao, isto , esse processo de expanso e intensificao da influncia de certos elementos para alm dos territrios nacionais, , em verdade, um processo vitorioso de se reproduzir elementos locais alm de sua base original. Quer isto dizer que o processo que cria o global, enquanto posio dominante nas trocas desiguais, o mesmo que produz o local, enquanto posio dominada (SANTOS, 2002: 69). Eis, portanto, a encruzilhada necessria a esta discusso: o processo de globalizao implica em um processo de localizao, ou seja, as linhas de ao que, ao alar um elemento como global, renomeia, excluindo, outros elementos locais. Refora, aqui, o carter assimtrico desse processo. Como sendo

eminentemente uma relao de poder, a globalizao se produz e reproduz atravs de trocas em que o centro exporta padres e demandas para as

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periferias, restando a estas uma posio que em nada diferencia da poca colonial-mercantilista. Ainda segundo Boaventura de Sousa SANTOS (2000 e 2002) pode-se destacar quatro modos pelos quais essa globalizao-localizao se produz e reproduz: A) O localismo globalizado: a principal linha de fora da globalizao hegemnica. Fundamenta-se em expandir, intensificar e converter um fenmeno local em uma categorial global ou universal. Assim, desde as anlises de Marx e de Weber, percebe-se que o modo de produo capitalista hoje vencedor (hegemnico) porque tem em sua matriz a capacidade de fragmentar outros modos de produo e de sociabilidade, convertendo todos os referenciais do mundo humano em mercadoria, processo conhecido de reificao. B) O globalismo localizado: constitui-se no reflexo local do localismo globalizado. Quando este ltimo se impe em determinado local, as elementares territoriais locais so fragmentadas, desintegradas, e, logo, acontece um rearranjo das condies locais para a chamada incluso submissa ou cidadania degradada. Estes dois primeiros modos de produo da globalizao-localizao so identificados com a globalizao hegemnica; processo este que ao reafirmar o centro, fragmenta as periferias. Em um segundo plo, todavia, processa-se uma globalizao contra-hegemnica, que busca redesenhar as linhas de fora - assimtricas e imperativas - para ser um novo padro de relaes de poder voltado democracia e dignidade humana. Assim, a globalizao contra-hegemnica produz-se por meio de: C) O cosmopolitismo parte da idia de que o local determinado e fragmentado pelo global. Dessa forma deve se buscar uma linha de ao para se reafirmar a identidade especfica antes de se transmutar totalmente em global. Boaventura observa que somente pela formao de redes translocais

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possvel fazer frente ao processo fragmentador. Assim, cosmopolitismo o cruzamento de lutas progressistas locais com o objetivo de maximizar o seu potencial emancipatrio in loco (...) (SANTOS, 2002:74); D) O patrimnio comum da humanidade, conceito ainda vago, a construo de elementos comuns que permeiam toda a humanidade, os quais devem ser garantidos fora da lgica de mercadorizao. So identificados, em geral, com a preservao da cultura prpria, da sustentabilidade ambiental e dos direitos humanos. Contudo, devido ao multiculturalismo de se atentar que tais valores ho de ser preservado por meio de uma moldura comum de mtuo reconhecimento do outro, mas com o substrato prprio local. , pois, ciente destes modos de produo e contra-produo da globalizao e da localizao que, ora, se busca analisar o local a partir de aes que privilegiem a grande escala, isto , a escala do municpio e das relaes facea-face. Conjuga-se tais aes com esforos para a construo de um tecido translocal o qual pode induzir a coordenao de foras para a maximizao do local - haja vista que o global hegemnico a exclusividade de um local sobre todos os outros. Tambm se atentar para as possveis fracturas do global e,

conseqentemente, suas implicaes locais, como abertura aos movimentos sociais - germe de inovaes e democratizao. Aqui, ento, firma-se o presente conceito de democratizao como sendo o processo que, por meio de fracturas e aberturas do processo hegemnico, os atores sociais inserem-se nas instituies, trazendo a cena conflitos at ento ocultados. acreditando nestas fracturas da representao local da globalizao que ser possvel afirmar a existncia, logo frente, de um direito cidade. Assemelhase, em certo ponto, ento, ao patrimnio comum da humanidade, pois este direito cidade deve ser entendido como uma moldura comum de garantias, porm com a substncia determinada historicamente pela sociedade local. D-se, ento, respostas reais a pessoas reais. Assim, afasta-se o direito autoreferencial ou qualquer outro sistema abstrato que se pretenda dar respostas

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gerais ou universais para todas os locais. O que se tem notado nas anlises mais contemporneas contraposto ao propagado por Anthony GIDDENS (1991), cuja tese sustenta que os processos de desencaixe e reencaixe consistem em deslocar relaes dos contextos locais para, em seguida, reestrutur-las em outro tempo, outro espao. Nesse sentido, Giddens analisa a atual globalizao como sendo uma modernizao reflexiva em que os desencaixes seriam reflexivos, isto , o sujeito (o self) ciente de sua formao identitria define e elege uma nova sociabilidade ou territorialidade para se inserir. Todavia, so raros os processos reflexivos de desencaixe e reencaixe. Geralmente so destradicionalizaes foradas, e mais ainda em pases complexos como o Brasil, em que a histria das instituies no linear e muito menos consistente. Apesar de ser de grande valia os conceitos de reflexividade e de separao entre tempo e espao, necessrio ter presente as relaes de poder que, em sntese, so relaes assimtricas. Portanto, impositivas. Pretende-se neste trabalho conduzir o leitor menos por um processo dedutivo e mais por um mtodo indutivo discursivo: partir de elementos locais (princpios j assentados no ordenamento jurdico brasileiro) para se chegar enunciao de um direito cidade. Um novo direito? No, apenas a redefinio de cdigos j utilizados. E nesse esforo de garantir estes valores histricos interessante que se constitua uma rede translocal (cosmopolitismo) em que os atores tero a possibilidade de um incremento metodolgico e contra-hegemnico para a redefinio das relaes de trocas, ou como queira, de poder entre o local que se globalizou e o local que foi globalizado. Por fim, para no se correr o risco de pensar que o local e as aes locais so a panacia da complexa problemtica atual, trazemos ao debate Mike DAVIS (2004), que expe de forma clara e consistente a perversa associao entre o processo de favelizao e os programas de ajuste estrutural impostos pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).

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Assim, se nas teorias clssicas a urbanizao e a industrializao eram processos vinculados, hoje, observa-se o crescimento descontrolado das cidades em paralelo ao desaquecimento das economias locais. Ou seja, urbanizao no mais sinnimo de desenvolvimento. E tomando a anlise dos ltimos vinte anos, observa-se que o fracasso do modelo de substituio de importaes, o encolhimento do setor pblico, a diminuio da mobilidade interclasses, a mecanizao no campo e o conseqente xodo rural, e todos os esforos de abertura dos pases globalizao, provocaram a exploso de crescimento nas grandes cidades acompanhado pela queda de renda e da qualidade de vida. Diante, disto bom repetir: o local determinado globalmente. Portanto, se se guiar pelas opes sugeridas acima, acredita-se que no seja certo que se atinja o objetivo de uma cidadania emancipadora, isto porque se ao local resumir-se em si mesma, estar autoreverenciando seu prprio declnio e extino. A melhor relao que se observa a de uma reflexividade sem a anulao da condio de sujeito por parte do local. Para tanto, preciso que o local reafirme, em primeiro plano, sua identidade para, ento, intercambiar-se translocalmente com o global.

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2 O Local: escolha da escala


Apresentadas as principais linhas de ao no atual contexto de globalizaolocalizao, segue-se, agora, a descrio da escala escolhida. Ressalta-se que a escala de anlise escolhida est intimamente ligada escala de ao pretendida. Ou seja, ao se determinar a escala, determina-se qual o fenmeno a se estudar e como se atuar. Assim, como prembulo escolha da escala, sero apresentados aspectos da tenso dialtica que nos levam a novas snteses. Quais sejam estes aspectos: a tenso entre regulao e emancipao, a tenso entre estrutura e agncia, e, por fim, a tenso entre o institucional e o cultural. A primeira tenso basilar a este trabalho, regulao-emancipao, nos sistematizada por Boaventura de Sousa SANTOS (1996; 2000; 2002). O socilogo descreve a modernidade como um projeto que se firma e se reproduz pelos pilares da regulao e da emancipao. O primeiro pilar composto pelas racionalidades do Estado, do Mercado e da Comunidade. Sendo que ao longo do tempo, com a identificao da modernidade com o capitalismo, os eixos do Mercado e do Estado sobrepuseram-se em detrimento do desenvolvimento da Comunidade. J o pilar da Emancipao composto pela racionalidade cognitivo-instrumental da Cincia, pela moral-prtica do Direito e pela estticoexpressiva das Artes. Igualmente, neste pilar o Direito estatal e a Cincia dominaram a modernidade ao passo que a racionalidade esttico-expressiva foi relegada. importante notar, como sobreavisa o autor (SANTOS, 1996), que o pilar da emancipao identificou-se com a regulao, tornando-se o seu duplo; ou seja, no mais h tenso; o que se encontra uma complementaridade regulatria entre Cincia, Direito, Estado e Mercado. Contudo, apesar de difcil falar sobre uma transio, o que se nota que as racionalidades esttico-expressiva e comunitria so, talvez, dois eixos de anlise e, portanto, de ao para uma transformao do atual contexto rumo democratizao. Em melhor dito: I) valorizando-se a comunidade, aqui neste

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trabalho denominado ora cidade ora municpio, como a escala privilegiada por permitir a interao face-a-face e a democracia possvel de poder compartilhado, e II) resgatando a racionalidade esttico-expressiva como a eixo de ao para uma transformao efetiva; afinal, as transformaes estruturais de nada adiantam se no conjugada com uma transformao do pensar coletivo. O direito cidade, pois, emerge dessa tenso: entre um curso regulatrio, pois estamos tratando de um direito de regulao do espao e territrio urbano, e um curso emancipatrio, preferindo-se as prticas democrticas de poder compartilhado e reconhecimento do outro como sujeito. Uma segunda tenso a se considerar a tenso entre estrutura e ao, clssica dicotomia de anlise sociolgica. Contudo, a ao ser analisada principalmente a partir do conceito de agncia, como nos apresenta Anthony
GIDDENS (1989:7):

"Agncia no se refere s intenes que as pessoas tm ao

fazer as coisas, mas capacidade delas para realizar essas coisas". Portanto, agncia refere-se diretamente capacidade dos sujeitos, ao poder que se detm. Difere-se, pois, do conceito da ao que se estreita a uma permanncia no agir cotidiano, sendo ao "um processo contnuo, um fluxo, em que a monitorao reflexiva que o indivduo mantm fundamental para o controle do corpo que os atores ordinariamente sustentam at o fim de suas vidas no dia a dia" (GIDDENS, 1989:7). Para tensionar com a agncia temos o conceito de estrutura. Este se revela nos aspectos mais duradouros da vida social, sendo "um conjunto de regras e recursos recursivamente organizados (...) sempre, simultaneamente, restritivas e facilitadoras" (GIDDENS, 1989:20). Nesse sentido tambm: estruturas so "organizao da repetio na sociedade, isto , aparatos ou esquemas que organizam o constante fluxo de relaes sociais em seqncias repetitivas, rotinizadas e normalizadas (...) so sedimentaes provisrias de linhas de ao eficazmente reiteradas" (SANTOS: 2000:267). Pode-se, ento, afirmar que estruturas so produzidas pela ao social inicialmente agncia - servindo-se, ento, para a repetio de determinados

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atos. Repita-se, so ao mesmo tempo restritivas, porque colocam balizas agncia e ao, e facilitadoras, porque o caminho j se encontra pavimentado para a monitorao cotidiana da ao social. Ora, se a estrutura que se deseja firmar neste trabalho um novo direito, o qual no se pretende seja imperativamente posto pelo Estado, mas construdo discursivamente e recursivamente pela ao da sociedade civil, em especial pelo reconhecimento de que h um poder difuso que pode ser utilizado por meio de agncia para a insero democrtica se novas regras e recursos na monitorao cotidiana da sociedade. Por fim uma terceira tenso, que se espera tambm seja dialtica, entre a dimenso institucional e a cultural. Por institucional conceitua-se as estruturas que so estatais ou que seguem a mesma lgica de funcionamento e reproduo. No tpico seguinte, ser analisado o institucional a partir da estrutura estatal delimitada pela construo jurdica municpio. Em seguida, ser vista duas importantes elementares culturais a partir da lgica dos movimentos sociais. Dessa forma, espera-se explicitar as condicionantes do direito cidade e o movimento de democratizao, isto , injees de novas sinergias nas estruturas estatais. hora, ento, de se clarear alguns conceitos que nos serviro nesse tpico. Como um esforo interdisciplinar, assimilamos alguns conceitos da geografia. O mapa constitui, assim, uma grande metfora; ora, pois, mapas "so distores reguladas da realidade, distores organizadas de territrios que criam iluses credveis de correspondncia" (SANTOS, 2000:198). Em suma: mapas representam a realidade - logo, no so a prpria realidade; distorcendo-a serve-nos de orientao para realidade. Nesse sentido, "o direito, tal qual os mapas, uma distoro regulada de territrios sociais" (SANTOS, 2000:198). Portanto, o direito constitui uma metfora que representa-nos e orienta-nos atravs dos territrios, assim, como ensinado pelo Mestre Paulo Neves, o direito que no serve vida, no nos serve. Um mapa em escala inadequada ou com representaes arbitrrias, no nos guiam ao pleno desenvolvimento de nossas capacidades, ao contrrio, reafirma as

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amarras e a degradao do cidado. O conceito de escala pode ser traduzido como a relao entre a distncia no mapa - ou no direito - e a correspondente distncia no espao - ou nas relaes sociais. Escala um mecanismo de reduzir a realidade essncia" (MUEHRCKE apud SANTOS, 2000:202). Por isso, uma questo primeira nos processos sociais definir a escala; esta, geralmente, definida segundo as co-relaes de poder instauradas em um espao. Pois definir a escala definir o fenmeno e as linhas possveis de foras no territrio. O conceito de espao (i.e. espao urbano) entendido, no s como espao geogrfico, mas, sim, como a concretude das relaes sociais, o substrato material onde se interagem os atores. , portanto, um conceito mais substantivo do que relacional. Ser o conceito territrio que nos trar o componente relacional de poder, isto , "conjunto de relaes de poder espacialmente delimitadas operando sobre um substrato referencial (...) espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder" (SOUZA, 2002:54). Ou, ainda, entendido territrio como "uma parte do espao apropriado e usado sob a liderana de um agente hegemnico, mediante relaes de poder" (BRITO, 2002:19). Do conceito de territrio, deduz-se dois elementos essenciais: um agente hegemnico e sua sustentabilidade. O agente hegemnico compe o territrio segundo sua agncia, haja vista que ele quem descreve as linhas de ao, isto , as assimetrias das trocas de um determinado espao. A sustentabilidade diz respeito ao interesse de reproduzir o territrio, leia-se relaes de poder para alm de sua agncia estruturante. Assim, diz respeito agncia de um ator para sustentar ao longo do tempo sua fora e seu interesse na estrutura territorial. Os ltimos dois conceitos da geografia assimilados so a territorialidade e o lugar. Territorialidades, geralmente no plural, indicam padres possveis ou atuantes em um certo espao. Logo, perscrutando as territorialidades de uma cidade ou municpio que se pode desvelar relaes autoritrias ou emancipatrias, potencializando estas e combatendo aquelas. O conceito de

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lugar, ento, aproxima-se da linha antropolgica por indicar elementos e valores de identificao do sujeito com o espao em que se vive; " o espao vivido, com significado e experincias intersubjetivas" (SOUZA, 2002:54). Diferencia-se do conceito de territrio, pois este construdo sobre o substrato material - espao - a partir de e por relaes de poder; ao passo que o lugar ser construdo pela identificao intersubjetiva com o espao e territrio em que se vive, a partir de elementos e valores culturais de pertencimento.

2.1 O municpio Escolhida, ento, a escala local para se afirmar o direito cidade, preciso se delimitar as linhas de fora da estrutura local. O Estado brasileiro, com a atual Constituio Federal de 1988, estrutura-se sob a forma de Estado federal de trs nveis, isto , uma federao composta de trs espcies de entes federados: Unio, Estados-membros e Municpios. Difere-se, a partir de ento, de outros estados federais, haja vista que, em geral, as federaes estruturamse em dois nveis: Unio e Estados-membros, tal qual a primeira experincia norte-americana. Apesar de posies contrrias (CASTRO, 1996), pode afirmar-se que, indubitavelmente, o municpio brasileiro integra a federao como mais um ente federado, conforme os dispositivos constitucionais:
Art. 1: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...) Art.18: A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estado, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Inclusive, constitui o municpio instituto da federao como uma das chamadas clusulas ptreas, que no podem ser violadas ou suprimidas (Constituio Federal, art. 60 4, I). E como garantia da forma singular da federao brasileira que inclui a autonomia municipal, temos a possibilidade de

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interveno da Unio para:


Art. 34: (...) VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais: (...) c) autonomia municipal

Os argumentos apresentados em contrrio a esta afirmao esto assentados, recorrentemente, em que: 1) o Municpio no tem representao no Senado, casa legislativa que representa os membros da federao; e 2) o Municpio no tem judicirio prprio. Em primeiro plano preciso ressaltar que as instituies, mesmo quando importadas, so construes histricas e sociolgicas de cada pas. Dessa forma, a federao brasileira uma construo entendida dentro da histria brasileira. Se o municpio brasileiro anmalo frente aos entes denominados estados-membros e, tambm, frente aos modelos federais no direito comparado. Isto quer dizer que a construo do municpio prpria do Estado Brasileiro, sem paralelo em outros pases, exatamente porque foi forjado a partir das contingncias e interesses nacionais, regionais e municipais. Ressalte-se, portanto, o movimento e tradio municipalista brasileiros. Ademais, o que levantado em desfavor do carter de ente federado do municpio - representao no senado, judicirio local - no constituem elementos essenciais do que se conceitua como federao. Esse debate s refora a unicidade do modelo brasileiro. Quanto estrutura do poder local, recomendado analis-lo por meio dos elementos caractersticos da conceituao de Estado, uma vez que se pretende privilegiar a escala local como estrutura estatal para efetividade do direito cidade. Apesar destes elementos pertencerem teoria clssica, aqui territrio, povo e governo sero revistos para tornarem-se consentneos ao objetivo proposto. O territrio ser abordado no em sua conceituao recorrente, haja vista a incorreo do uso de territrio significando parcela da superfcie terrestre ou como sinnimo de espao geogrfico. Logo, nosso conceito de territrio, como

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acima j mencionado, constitudo por e a partir de relaes de poder sobre um substrato material, ou seja, territrio o produto das relaes de poder ou ordens normativas exercidas sobre um determinado espao. Em suma, o territrio municipal definido como a construo a partir de uma base substantiva sobre a qual o governo local exerce seu poder ora com exclusividade (frente a outros municpios ou ordens normativas), ora coordenadamente (com todas as trs espcies de entes federados e esferas da sociedade civil) para a ordenao do territrio e das relaes sociais. O termo povo ser afastado inicialmente. Este termo em si no nos fornece muitos elementos, servindo, eminentemente, como uma moldura homogeneizante em que se encaixam valores e identidades segundo os interesses do operador do termo. Afasta-se, principalmente, o termo povo por ser uma expresso retrica, sempre mo de ditadores que se valem de ideais republicanistas para a identificao de toda a complexidade da sociedade em uma s identidade (a do ditador ou do monismo normativo). Reafirmamos, pois, que o elemento humano que compe o conceito de estado local deve assegurar a todos o "direito a ser iguais quando a diferena inferioriza, e o direito a ser diferentes quando a igualdade descaracteriza" (SANTOS, 2003). Portanto, o elemento que diz respeito aos sujeitos sobre os quais se exerce uma certa normatividade deve ser retomado como sociedade civil e como cidado. Por que tal redefinio? Sociedade civil considerada como o conjunto de sujeitos ordenados ou no em densificaes que se movem por lgica diversa da estatal, ser nossa componente coletiva. Ao lado, o termo cidado traduz a esfera individual, a qual devem ser garantidos os direitos de cidadania e as elementares do direito cidade. Temos, ento, redefinido o elemento povo necessrio conceituao de estado - municpio - como sociedade civil e cidado. Dessa forma garante-se a pluralidade tanto coletiva quanto individual como pressuposto da democracia. Por fim, tem-se o elemento governo, que em escala nacional definida como soberania. Governo o composto das relaes estatais que ordenam e se reproduzem no territrio. Como escolhida a escala local, o governo que se tem

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em vista o estado em suas diversas apresentaes no municpio. Assim, cmara municipal e prefeitura so as expresses do legislativo e executivo prprios do municpio. Contudo, ainda dentro da escala local deve-se tambm atentar para as consubstanciaes de outros governos, estados, entes federados com atuao na e sobre a circunscrio do territrio municipal. Todavia, governo no pode ser entendido restrito estrutura estatal clssica. Assim, governo deve ser considerado como a face dinmica do estado, isto , o exerccio do poder pblico, que vem a ser a conjugao de aes voltadas a reafirmao ou reavaliao do territrio. Dessa forma, como j afastados a auto-referencidade e o monismo jurdico, tem-se que no exclusividade do Estado a conduo das polticas pblicas, mas antes a mediao entre as diversas esferas na composio dos rumos da territorializao desejada. Quando se conjuga a participao popular transparncia das aes, caminha-se rumo a melhor governana do poder pblico, ou seja, uma melhor gerncia do pblico, e, em paralelo, um incremento de governabilidade, isto , da legitimidade das polticas pblicas. Esboadas as principais linhas das estruturas do municpio e a rguas metodolgicas de sua dinmica, volta-se a ateno s principais competncias, funes, desse governo municipal, quais sejam: a gesto do interesse local e da ordem urbanstica. Na atual arquitetura constitucional, os municpios tm como competncia legislar sobre interesse local; contudo, o que vem a ser interesse local? A melhor doutrina (MEIRELHES; DRIA; MOREIRA NETO; BASTOS apud ALMEIDA, 1991:124-125) pondera que quando uma matria ou objeto for predominantemente local, esta ser objeto de legislao municipal. Porm, no h matria que seja exclusivamente de interesse de um ou outro ente. Ora reflexamente, ora concomitantemente, o interesse local tambm o ser da Unio e dos Estados. Para a definio in casu deve-se observar a escala e o impacto da questo. Portanto, no se pretende privilegiar uma matriz pr-definida de competncias uniforme a todos os municpios, mas,

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antes, considerando a capacidade e autonomia de cada qual, traar um arranjo institucional de descentralizao de competncias que seja um "processo coordenado, planejado e seletivo de distribuio de atribuies" (VIEIRA, 2003). E assim a Constituio Federal assegurou uma moldura normativa para que o municpio legisle sobre toda a matria que lhe for predominar seu interesse. No h, portanto, um contedo prvio definido; campo se abre, ento, a construo democrtica e histrica. No que se refere a ordem urbanstica, o municpio tem importante papel, pois, ser ele que definir quais sero as funes sociais da cidade e da propriedade. Pois bem, no mbito municipal que o direito de propriedade urbana ganha substncia e finalidade; da mesma forma, so os prprios muncipes que definiro as funes sociais da cidade, isto , qual a cidade que se deseja construir. A ordem urbanstica, como ser visto em seguida, supera o paradigma de mera ordenao do solo ou de apenas quatro funes ou zonas. A ordem urbanstica diz respeito a toda a cidade, tanto seu substrato material o espao geogrfico - quanto a complexidade das relaes sociais - territrio. Por isso, quando a competncia legislativa e executiva sobre a promoo e defesa da ordem urbanstica cabe ao municpio, isto revela a autonomia e o respeito a diversidade de realidade municipais no Brasil.

2.2 A Sociedade Civil A Sociedade civil apreendida neste trabalho, em especial, por meio dos movimentos sociais, e, para tanto, faz-se necessrio recuperar algumas matrizes de anlise que melhor contextualizam este momento em que emerge o direito cidade. Os chamados velhos movimentos sociais so identificados como aqueles fundados em uma base identitria comum - proletariado - organizados racionalmente a partir de afirmaes tericas que definiam previamente as

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estratgias e tticas para se obter o objetivo final, qual seja, a mudana estrutural da sociedade. Os velhos movimentos sociais originavam-se primariamente na contradio capital-trabalho e estavam intimamente ligados a racionalidade poltica e partidria como mecanismo de sustentabilidade do prprio movimento. Ou seja, acreditavam que, pela apoderao do Estado, seria possvel sua mudana estrutural. Contudo, a partir da dcada de 60, os movimentos sociais iniciam uma clivagem culturalista que rompe com a matriz capital-trabalho e passam a fundarem-se pela diversidade cultural. A identidade, elemento central destes novos movimentos, ora ser as reivindicaes ps-materiais, ora a carncia de bens de consumo coletivo, e ora as novas contradies urbanas. No Brasil, os novos movimentos sociais podem ser analisados segundo Ana Maria DOIMO (1995), em trs matrizes interpretativas: a estruturalautonomista, a cultural-autonomista e a institucional. A matriz estrutural-autonomista credita s carncias sociais e ao dficit de Estado o potencial de gerar os movimentos. Estes ao pressionarem o Estado obteriam a satisfao das demandas e, se articulados racionalmente, a transformao do prprio Estado. Contudo, esta uma explicao dedutivista, deduz prxis a partir do modelo terico. Acredita que as carncias, por si s, geram as energias aglutinadoras. E ainda: h um forte risco de reafirmar o clientelismo e populismo brasileiros, pois se a demanda surge das carncias, o Estado suprindo-as tambm estar extinguindo o movimento. A matriz cultural-autonomista nega a homogeneidade de classe e a interao com a poltica institucional. Portanto, fundam-se na pluralidade de sujeitos e na democracia de base. Segundo Tilman Evers "o potencial transformador desses movimentos sociais no seria propriamente poltico, mas scio-cultural, em termos de uma nova identidade contraposta ao estado de alienao" (DOIMO, 1995:43).

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interessante salientar que o elemento identidade tem suas razes na antropologia, em especial, na oposio entre o eu e o outro. Contudo, a identidade sofre um processo de reificao, uma ancoragem forada da complexidade cultural, devido a um otimismo terico de que os sujeitos ou movimentos por si s atingiriam as mudanas estruturais. A terceira matriz, institucional, parte do reconhecimento do Estado como agente privilegiado, e no de sua negao. Dessa afirmao temos que os movimentos, a partir dos fins da dcada de 80, mudam a lgica de ao para uma dinmica de interao com o Estado. As demandas e alianas so definidas caso a caso conforme o interesse em jogo; o Estado ora amigo, ora inimigo. caracterstica, tambm, a possibilidade de aes fora dos canais tradicionais - sistema poltico partidrio - isto , por meio de aes diretas. Todavia, os movimentos sociais interacionistas correm o risco de fragmentao e o mesmo risco dos culturalistas, isto , o clientelismo ou cooptao estatal. Da apresentao das matrizes de interpretao aplicveis ao contexto brasileiro, bom que se faa um breve balano, que servir para a emergncia do direito cidade. A matriz culturalista contribuiu para o alargamento do espao pblico e a insero de novos elementos. Ao se privilegiar a identidade como geradora dos movimentos sociais, foi se constituindo ao longo do tempo um campo ticopoltico, congregando valores tais como participao, democracia de base e direta, autonomia e independncia, redes solidrias etc (DOIMO, 1995). Quando conjugamos, ento, estes cdigos tico-poltico com as aes diretas da matriz institucional, obtm-se um forte esboo do que tem adotado como democratizao. Democratizao como um processo em que os movimentos sociais por meios de sua agncia aproveitam das fissuras ou aberturas na estrutura estatal para inserir, transformando-a, novos elementos que esto assentados no chamado cdigo tico-poltico disseminado na sociedade civil, mas ainda no incorporado pela estrutura estatal.

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Este processo implica em dois ganhos principais: 1) ao se incorporar cdigos tico-polticos em uma estrutura, os movimentos podem mover suas energias e agncia para a constituio de novos elementos; e 2) utilizando aes diretas, os movimentos utilizam um caminho mais curto para se atingir o objetivo de transformao social, j que passa fora do sistema poltico tradicional o que implica em um menor custo para o movimento bem como um risco menor de ser absorvido pela lgica estatal. Porm, os ganhos deste processo de democratizao no esto, no entanto, garantidos estaticamente; ou seja, como processo no h garantia de permanncia dos ganhos se no houver energias que os sustentem. Por isso, a insero de novos elementos no Estado no se sustenta se ausente foras sociais para a constante monitorao reflexiva.

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3 Direito Cidade
3.1 O Frum Nacional de Reforma Urbana Para se compreender a conformao do direito cidade faz-se necessrio voltar os olhos para um dos principais atores, o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), que buscou reconstruir a questo urbana em novas bases argumentativas, pedindo uma nova lgica de atuao no espao urbano e uma ampliao das exigncias de infra-estrutura e servios para se combater a excluso urbana. O FNRU, como tal, vai se constituir em meados da dcada de 80 com a articulao de trs tipos de organizaes da sociedade civil: os movimentos de base (Movimento nacional pela luta da moradia, Central dos movimentos populares, etc), as ONGs de assessoria (Plis, Fase, Ansur) e as organizaes sindicais (FENAE, FISENGE, FNA). A partir de uma matriz autonomista, o Frum trabalhou a noo do que vem a ser o direito cidade e, conseqentemente, combateu as relaes clientelistas. Este posicionamento de se colocar na pauta de discusso uma nova noo de direito implicou em que suas demandas no mais seriam interpretadas como favores dos governantes, mas sim, como direitos; logo, no se pede, exige-se! Tem-se, assim, uma nova postura frente ao Estado, preferindo-se a reivindicao e negociao solicitao. Neste esprito o FNRU constri o conceito de Direito Cidade no trip: Direito Cidade e Cidadania, Funo Social da Cidade e da Propriedade e Gesto Democrtica da Cidade fundamentos que servem de guia-mestra a este trabalho. A partir desta plataforma o FNRU consegue criar uma ampla rede de comunicabilidade, em especial na questo habitacional, em todo o Brasil, fornecendo subsdios de ao e de argumentao s bases dos movimentos e, simultaneamente, fortalecendo o Frum como instncia de presso na esfera federal. Assim, o Frum atuar basicamente em duas frentes: a institucional nacional e a movimentalista local.

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A frente movimentalista local, no necessariamente se apresenta como local, mas primordialmente integra os sujeitos diversos das bases de sustentao do Frum. , pois, a face do Frum apresentada a sociedade para a reproduo e reconstruo dos conceitos elaborados no Frum Nacional. Em uma segunda frente, a institucional nacional, podemos destacar na trajetria do FNRU alguns momentos de grande vitalidade. Um primeiro, no movimento constituinte de 1986-1988, em que o Frum apresentou-se com a proposta de iniciativa popular para se inserir na Constituio Federal um captulo sobre a Poltica urbana, questo at ento no privilegiada na Lei maior. Um segundo momento deu-se entre os anos de 1989-1991 quando da elaborao das Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais, e, em decorrncia, de diversos planos diretores. Nestes documentos normativos constaram diretrizes de poltica urbana que avanavam, ainda que dependente dos governos de planto. Neste momento h um efeito multiplicador das discusses do FNRU no plano prtico local, exatamente quando conjugados o apoio de assessoria, a existncia de movimento organizado e abertura poltica do governo. Outro destaque deu-se com as grandes conferncias mundiais ECO92 e HABITAT 96, fornecendo a estes suprafruns um importante arcabouo discursivo construdo a partir de sua trajetria. Buscou-se, assim, a elaborao de uma agenda comum aos pases participantes de forma a implementao de aes locais de forma coordenada. Ao longo da dcada de 90, o FNRU perseguiu a regulamentao dos artigos constitucionais da reforma urbana. Vale destacar que grande maioria dos direitos individuais e dos de interesse do grande capital foi dada a garantia da auto-aplicabilidade, ao passo que os comandos sociais tiveram sua eficcia contida pela falta de regulamentao. Assim, somente em 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade, importante diploma que rene princpios e instrumentos de efetividade do direito cidade, apesar dos vetos presidenciais e das barganhas das diversas comisses do Congresso Nacional.

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Em paralelo a regulamentao dos art. 182 e 183, tem-se buscado a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, requisito essencial ao financiamento pblico de moradia. Contudo, depois de tortuosa tramitao de 12 anos em Braslia, foi aprovado recentemente pela Cmara dos Deputados o Projeto de Lei, devendo, agora, seguir ao Senado. Por fim, cabe destacar a imensa fora dos movimentos de reforma urbana que compareceram em peso s Conferncias Municipais, Estaduais e Nacional das Cidades durante o ano de 2003, o que mais uma vez demonstra que quando aberta uma via de comunicao (retroalimentao) entre os atores sociais e estatais tm-se sempre ampliada a participao e transparncia da gesto urbana. Deste itinerrio, pode-se concluir que o FNRU propiciou uma nova leitura do fenmeno urbano, socializando a construo deste abstrato e formando um novo padro de cidadania, em que os antigos beneficiados de polticas pblicas tornam-se sujeitos "geradores do processo. , aqui, pois que clarifica o principal papel dos fruns como espao privilegiado de construo de uma nova cultura poltica, isto , no se basta um corpo normativo sem uma forte base de cultura cidad. , pois, com os diversos fruns de deliberao pblica que se passa a entender que direito no se basta em leis ou constituies, mas, antes, direito um agir cidado.

3.1 A matriz constitucional O direito cidade no ser aqui apresentado como uma proposio positiva feita pelo Estado, acoplada ameaa de coero. O que se pretende afirmar que o direito cidade constitui-se de um cdigo normativo cujos elementos j esto disseminados seja na ordem jurdica seja na sociedade civil. Portanto, o direito cidade pode ser analisado de duas formas: 1) a partir de princpios que em tenso normativa se cruzam em um local especial - na escala local consubstanciando um direito, isto , fazendo-se um n na rede normativa; ou 2) tambm, a partir da densificao de certos valores e linguagens sociais,

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revalidados reiteradamente, que se estruturam em cdigos normativos, prprios da sociedade. No dizer de Eros GRAU (1996), um direito pressuposto. Neste trabalho ser desenvolvida a primeira linha de anlise. Uma primeira escolha desta pesquisa foi preferir uma anlise privilegiando o vis da constituio material mais do que a mera segurana legal da constituio formal. Escolha devida linha de raciocnio que deseja chegar a materialidade, concretude, do direito, e tendo claro que a enunciao positiva de direitos no basta para a demanda social presente. Igualmente no bastam as prestaes positivas de direitos do Estado, vez que estas tendem a anular a agncia do sujeito e clienteliz-lo. A palavra chave, ento, deste trabalho, efetividade. Efetividade entendida como uma concreo de direitos por meio de eficcia normativa conjugada demanda social; nesse sentido, eficcia e eficincia so componentes da efetividade. Assim, quando se conjuga a rgua metodolgica de efetividade com o conceito de Constituio material tem-se uma nova ordem de direitos, que, agora, fundamentam-se e reproduzem-se em um processo de retroalimentao. Melhor dito, sendo os direitos efetivados segundo as demandas sociais, so, portanto, estas que fundamentam a existncia do direito. Em suma, o direito um cdigo histrico, que surge e mantm-se pela monitorao reflexiva (GIDDENS, 1989), ao de reafirmao constante da sociedade - no somente Estado. Nesse mesmo sentido de idias, o clssico princpio da legalidade, surgido no Estado Liberal em contraponto ao absolutismo ento vigente, j no atende fundamentao do direito. Segundo Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO (1992), h que se observar trs conceitos: 1) legalidade, referencial ticojurdico e conformidade com as normas; 2) licitude, referencial tico-moral e conformidade com os valores da sociedade; e 3) legitimidade, referencial ticopoltico e conformidade com os interesses presentes na sociedade. Com isto, temos duas gradaes de fundamentaes possveis do direito. Uma primeira em que se segue legalidade, licitude e/ou legitimidade, cujo critrio a conformidade do cdigo normativo com outros cdigos ou referenciais de

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mundo j existentes na sociedade; e uma segunda gradao que se segue pela validade, eficcia, eficincia e efetividade, cujo critrio ao ou movimento desprendido do cdigo sobre o espao ou sobre a base social. Para, ento, firmar um direito orientado a uma realidade democrtica, temos que o direito cidade h de ser, pois, um direito construdo com legitimidade harmnico aos interesses sociais - e h de ser efetivo - atuante eficazmente segundo as demandas do tecido social. H uma distino clssica entre as normas jurdicas, pela qual devemos passar, segundo a qual as regras so normas mais concretas, fechadas, especficas, incompatveis com antinomias; ao passo em que os princpios so mais abstratos, abertos, compatveis com antinomias, e, o mais importante, estruturantes ou geradores das demais normas. So, assim, duas espcies do mesmo fenmeno jurdico. Por isso, quando se fala em direito cidade, em uma primeira meno, poderse-ia pensar que se tratasse de mais uma regra positivada pelo ator Estado Nacional. Mas, os contornos desse direito no se identificam com os padres de outros direitos positivos; aqui, o direito cidade analisado como um direito complexo compostos de outros direitos mais e como um direito sntese resultado de um processo de tenso entre tese e anttese resolvida na cidadesntese. Quando se enuncia o direito cidade est se falando que a partir da tenso de princpios, ou seja, de normas com potencial de gerar outras normas, produziu-se um vrtice na escala local, no qual densificou-se um novo cdigo normativo. Novo apenas na denominao, pois seus elementos e princpios geradores j estavam presentes. Enfim, novo porque, agora, visvel. Os princpios que, em tenso, geram o direito cidade so, pois: o Princpio da Cidadania Plena, o Princpio da Gesto Democrtica e o Princpio da Funo Social. E para se chegar a sua enunciao, traaremos os entornos em que esto inseridos estes princpios. A Constituio Federal pode ser entendida como um cdigo normativo superior em que se encontram os valores mximos de uma sociedade. , pois, na

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Constituio que esto presentes estes princpios e para a sua leitura pode-se optar por duas hermenuticas: 1) a hermenutica do positivismo lgico-formal, que busca interpretar os ditames da norma legal por meio de um esforo dedutivo de subsuno; ou 2) a hermenutica da teoria material dos valores, que busca concretizar as normas constitucionais por meio do desvelamento do conflito e por meio da proporcionalidade (BONAVIDES, 2000:537). Optamos, claro, pela nova hermenutica que implica na valorizao do sujeito e da dimenso material das normas. A histria do constitucionalismo tem mostrado que constituio

fundamentalmente um cdigo para a organizao do Estado e para os direitos fundamentais. A Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, em seu artigo 16, j ento proclamava que toda a sociedade na qual a garantia dos direitos no se acha assegurada nem a separao de poderes estabelecida, no h Constituio (BONAVIDES, 2002:592). Firmou-se ento estes dois pilares constitucionais. Temos, ento, os elementos para a tenso normativa: a separao de poderes refere-se forma de organizao, isto , de estrutura do Estado, e os direitos fundamentais so linhas de fora para a agncia e ao dos sujeitos quando da interao com as estruturas sociais. Nesta tenso firma-se o processo de democratizao, como acima enunciado.

A Separao de poderes O primeiro pilar, separao de poderes, tem suas razes em Locke e em Monstesquieu, pensadores os quais procuravam um mecanismo para se evitar os abusos da era absolutista. Mais tarde, este mecanismo ser aprimorado pelos freios e contrapesos. A separao de poderes pode ser traada em trs coordenadas, a saber: uma horizontal, uma vertical e, prope-se, uma transversal. O princpio de separao de poderes horizontal divide as funes tpicas do

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Estado entre os atores Legislativo, Executivo e Judicirio. Esta diviso, porm, j no pode ser vista de forma estanque; a melhor doutrina leciona que se trata de predominncia de funes em cada um dos poderes. Isto implica dizer que o legislativo tambm exerce funes administrativas e/ou judiciais; do mesmo modo o poder executivo tambm resolve conflitos e, excepcionalmente, legisla; por fim, o poder judicirio tambm detm, ainda que reduzidas, funes administrativas e legiferante. O objetivo desta diviso de funes evitar a concentrao de poderes em poucos centros decisrios, fenmeno tpico dos regimes totalitrios. , assim, uma conquista da era moderna que se torna elementar para a construo democrtica. Uma segunda separao poderes diz-se vertical. Esta diviso de poderes processa-se pela construo de um federalismo, que tem como caractersticas essenciais a descentralizao poltico-administrativa, o pluralismo e a subsidiariedade (ZIMMERMANN, 1999). A descentralizao um dos fundamentos para a democracia e, estando o poder dividido em diversas ordens - no Brasil, mais de 5.600 ordens jurdicas mais difcil a imposio de padres homogeneizantes, seja pela fragmentao da ordem inicial quando da incidncia nas esferas inferiores, seja pela contrapresso destas bases. Entretanto, o argumento principal do federalismo encontra-se no possvel incremento de participao e controle social, haja vista que grande parte das decises sero tomadas pelos sujeitos que se submetero ao poder constitudo. Nesse sentido "(...) quanto mais perto estiver a sede do poder decisrio daqueles que a ele esto sujeitos, mais probabilidade existe de o poder ser democrtico" (BASTOS, Celso apud ZIMMERMANN, 1999:151). O federalismo tambm uma forma plural de organizao do Estado, por isso elementar para a democracia. Com a separao horizontal j se superou o risco de um poder absoluto, concentrado em um nico sujeito; em seguida, preciso, portanto, superar o monismo jurdico. Torna-se incongruente, a cada dia mais, a pretenso de se regular as aes sociais por meio de sistemas

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abstratos que, alm de distantes temporal e espacialmente, firmam-se na uso da fora como mecanismo de confiana na eficcia da regulao. A unicidade reduz complexidade; homogeniza para anular as diferenas e o humano. Em contraponto, o pluralismo favorece a emergncia do conflito, a agncia, enfim, a democracia e a autonomia de cada comunidade e indivduo para determinar sua prpria realidade social, sua prpria histria.
"Pluralismo federativo [] modelo poltico e jurdico de autonomia das partes e eficcia democrtica, caracterizado por formas pluralistas de produo legal, participao e controle popular, que, enfim, esto dispostas a coexistncia tolerante das mais diversificadas concepes de bem" (ZIMMERMANN, 1999:191)

Uma terceira coordenada para a separao de poderes, aqui proposta, a separao transversal. Esta consiste em utilizar o princpio da subsidiariedade como meio para melhor dividir as competncias dentre os diversos sujeitosestado. O princpio da subsidiariedade tem suas razes no pensamento da igreja catlica, e preceitua que se deve buscar a melhor relao entre Estado e indivduo e, tambm, entre Estados. Dessa forma, caminha-se rumo ao respeito dignidade da pessoa humana e diversidade de grupos, preferindose a competncia de jurisdio sempre esfera mais prxima do indivduo. A subsidiariedade completa o princpio do pluralismo ao propor que a esfera mais hegemnica respeite a dignidade e a diversidade da ordem menos hegemnica. , de certa forma, um mecanismo de freios e contrapesos entre ordenamentos diversos. O vis que determinar em que esfera uma dada competncia h de ser exercida ser o da autonomia e o do exerccio mais prximo da escala humana. A preferncia das competncia ser sempre s esferas mais prximas dos afetados, isto quer dizer que s esferas maiores ou mais distantes somente sero atribudas aquelas competncias que as esferas mais prximas do homem que no puderem ou no quiserem exerc-las. Com este princpio caminhar-se-ia a uma redefinio do pacto federativo de forma mais justa e equnime. Esta separao transversal implicar em uma proporcionalidade da ao estatal

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(ZIMMERMANN, 1999:212). As competncia podem ser distribudas de modo diverso dos atuais modelos que determinam um padro de competncias comum a determinados entes da federao sem, entretanto, atentar para a diversidade ou anseios de cada ente dessa pluralidade. Deve-se privilegiar a autonomia e responsabilidade das decises, fazendo-se, quando necessrio, ajuda indireta ou coordenada entre os nveis da federao, no caso brasileiro, privilegiar as aes cooperativas efetivas. Contudo, a interveno entre esferas ou conjuntamente deve primar-se pelo princpio da proporcionalidade, o qual implica, hoje, a partir de Roberty Alexy, em trs elementos: 1) a pertinncia, adequao ou conformidade do meio com o fim proposto; 2) a necessidade, no exceder os limites e atuar somente se necessrio; e 3) a proporcionalidade em sentido estrito, escolha dos meios segundo os interesses em jogo (ALMEIDA, 1996:40). As competncias, ento, podem ser distribudas de modo diverso dos atuais modelos que determinam um padro nico de competncias a determinados entes da federao sem, entretanto, atentar para a diversidade ou anseios de cada ente dessa pluralidade.

B Direitos Fundamentais Os direitos fundamentais so o segundo pilar do constitucionalismo; isto importa dizer que os direitos fundamentais faro a tenso normativa com estruturas de poder, e tal qual a tenso entre regulao e emancipao, importante manter o equilbrio entre ambos. Seguidas vezes os direitos fundamentais, que nos serviriam de potencial emancipatrio, regulam de tal forma a ao dos indivduos que se torna difcil a manuteno dos ganhos obtidos quando da construo da atual Constituio. A contempornea teoria dos direitos fundamentais preocupa-se com a efetividade, ou seja, no bastam declaraes de direitos. Toda a interpretao sobre os comandos fundamentais deve ser orientada para a efetividade

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(BONAVIDES, 2002:545). , pois, um processo que parte de um cdigo normativo que se completa somente com a adequao segundo as demandas prprias da sociedade; da se dizer que efetividade o composto de eficcia componente tcnico-jurdica - mais demanda social - componente cultural. Ainda nos fala Paulo BONAVIDES (2002:554) que a efetividade dos direitos fundamentais no o resultado de comandos lgicos formais, mas antes um processo pluriarticulados de interpretao, aberto a riscos. E, ainda nesse sentido, Kirchhof elenca oito teses sobre os direitos fundamentais: 1) direitos fundamentais so direitos contra o arbtrio do Estado; 2) o Estado o garantidor dos direitos fundamentais; 3) a separao de poderes direito fundamental; 4) os direitos fundamentais tm uma dimenso histrica, de atualizao da Constituio; 5) os direitos fundamentais inserem-se numa funo participativa; 6) quando houver conflito entre os direitos fundamentais, o Estado tem um papel arbitral segundo o princpio da proporcionalidade; 7) direitos fundamentais so garantidores da liberdade, mas nunca liberdade de subjugar; e 8) os direitos fundamentais so um guia interpretativo da constituio. Dessas teses destaca-se a ltima - direitos fundamentais como um guia de interpretao da constituio; e, portanto, guia para a efetividade da constituio material. Haberle, ento, nos expe a tese de que os direitos humanos j no tem eficcia em funo da lei, mas as leis ganham eficcia em funo dos direitos fundamentais (BONAVIDES, 2002:549). Conclui-se, dessa forma, dizendo que os direitos fundamentais tm a funo de instrumentalizar a ao concretizadora dos comandos constitucionais, e sempre atualizar a nossa Constituio, aproximando a constituio real da constituio formal. Em suma: perfazendo o direito. oportuno traar as principais linhas desses direitos fundamentais. Uma clssica categorizao (BONAVIDES, 2002:516) serve-se da tipologia em geraes de direitos, uma vez que apresentam uma certa identidade com os paradigmas de Estados. Tem-se, ento, trs geraes, a saber:

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A - A primeira gerao surge em contraponto realidade anterior de Estado absolutista. Firmaram-se os direitos individuais, civis e polticos frente ao Estado Liberal, sendo, portanto, um garantia de no ser molestado pelo arbtrio do Estado. Em sendo clara a oposio entre Estado e sociedade civil, requerse garantias institucionais para a oponibilidade direta contra o Estado, que deve primar-se por uma posio negativa. Guia-se, assim, pelo princpio da liberdade. B - A segunda gerao de direitos foi construda junto ao paradigma do Estado de Bem Estar, surgido pela incompletude do Estado Liberal. So requeridas, desde ento, prestaes positivas no sentido de prover a materialidade dos direitos. So os direitos sociais, coletivos, culturais, econmicos. Contudo, apresentam uma natureza programtica, diferindo-se, ento, dos direitos da primeira gerao. Guiam-se pelo princpio da igualdade. C - A terceira gerao surge para a superao do excesso de regulao do Estado de Bem Estar, que ao se garantir dignidade material, anulava o sujeito, incorporando-o na lgica burocrtica estatal. So os direitos difusos aqueles direitos cujo titular o ser humano; por exemplo, a paz, o desenvolvimento sustentvel, o patrimnio da humanidade, a comunicao, e a cidade dentre outros. Guiam-se pelo princpio da solidariedade. Fecha-se, assim, a trade liberdade, igualdade e solidariedade, tambm consubstanciada na Constituio Federal como objetivo fundamental da Repblica: Art. 3 (...) I - construir uma sociedade livre, justa e solidria H autores que enunciam a existncia de uma quarta gerao de direitos, identificando-a com os direitos polticos de participao, o pluralismo, a diferena, o patrimnio gentico, etc. Contudo, a cada paradigma de Estado ou mudana social teremos uma nova ordem de valores e, portanto, de novos direitos. Nesse sentido teremos uma quarta gerao de direitos, uma quinta, uma sexta, etc. Todavia prefervel optar por uma anlise mais consentnea com a complexidade, elegendo princpios - e no o critrio temporal apenas que estruturem toda a ordem de direitos.

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Isto posto, partindo dos princpios de liberdade, de igualdade e de solidariedade constri-se todo um sistema normativo. E em sentido reverso, toda norma ou cdigo normativo encontra fundamento num destes princpios. Isto porque os princpios quando em tenso geram direitos, isto , comandos normativos realidade. No mesmo sentido, o direito cidade surge na mesma lgica de ao, ou seja, princpios, que so normas geradoras de outras normas, quando postos em tenso no territrio urbano produzem um novo direito.

3.2 Os Princpios do Direito Cidade Para a demonstrao dos princpios conformadores do direito cidade, servirnos-emos da CARTA Mundial pelo Direito Cidade (Anexo I), documento consolidado durante o Frum Social Mundial de 2001, em que sistematiza a plataforma poltica da reforma urbana. Exerccio Pleno da Cidadania, Gesto Democrtica da Cidade e Funo Social da Propriedade e da Cidade so, pois, os princpios orientadores da reforma urbana, ou seja, da recontruo democrtica do territrio urbano.

A - Cidadania Plena O conceito de cidadania, seja analisado nas culturas primitiva, clssica ou moderna, sempre se configurou a partir de uma noo de comunidade; e ao se falar de comunidade tem que se falar de identidade. Como sujeitos autnomos, mas multifacetados pelas diversas influncias de fatores sociais, os homens tero entre si semelhanas e diferenas, que sero seletivamente destacadas ou ocultadas de acordo com valores nem sempre racionais ou cognoscveis. Com esta seletividade de caracteres certos homens se apresentaro como iguais comunidade - contrapondo-se a todos os outros estrangeiros pela diversidade em alguns critrios. Cidadania, pois, um estado de incluso a uma determinada comunidade;

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numa viso liberal, como mero acesso, e noutra linha mais contempornea, como compartilhamento das discursividades. Assim como no se contri a incluso por positivao jurdica de valores, tambm, no se a obtm em parmetros materiais somente. Hoje, a construo dos referenciais comuns de mundo a partir das divergncias dos indivduos ponto chave para a efetividade da cidadania. O sujeito includo, em suas necessidades e interesses atendidos, tambm ser sujeito da construo do seu prprio processo de incluso. Portanto, cidadania condio de agncia em um territrio, em que as relaes polticas tm um nexo constitutivo com as relaes culturais. Cabe trazer tona a circularidade dos conceitos subjetividade, emancipao e cidadania de Boaventura de Sousa SANTOS (1996). Este entende que o autoreconhecimento e responsabilidade do indivduo como sujeito social subjetividade - favorece a horizontalizao e desvelamento dos processos nas diversas relaes sociais - cidadania; com esta conexo, apreende-se um aprofundamento das relaes numa constante tenso de reavaliao, revalidao e superao das estruturas - emancipao. Como explicitado por DAGNINO (1994) as novas bases da cidadania estaro numa nova concepo de direito, direito a ter direitos, e de sujeito, agente gerador de seu prprio processo, ou seja, a auto-redefinio do lugar social do cidado. Partindo-se para uma democratizao de todas as relaes, propese, assim, mais que uma mera incluso em um sistema jurdico ou poltico, prope-se um territrio contraposto ao autoritarismo da sociedade, pedindo como premissa o reconhecimento do outro ou de minorias para a argumentao que considere que o outro tambm pode ser razovel; redefinindo-se, ento, o que vem a ser comunidade. Como posto, o destaque seletivo de caracteres no mais como excludente, mas como problematizador que favorece a construo efetiva de um territrio democrtico na cidade. Retomando, ento, uma nova concepo de comunidade v-se que as relaes so favorecidas pela proximidade dos sujeitos no espao e na reflexidade. Nesta tenso, uma comunidade apresenta-se mais coesa num

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plano local em que a esfera pblica densificada seja pelo alto nmero de relaes sociais que se cruzam, o que favorece o aprofundamento da cidadania e democracia, seja pelas potencialidades de emancipao e de interferncias de na esfera de poder. Tem-se, assim, uma tenso construtivista para as relaes do concreto, ao passo que no contraponto de uma cidadania nacional ou mundial o esforo na construo de uma identidade precisa muito mais das construes do abstrato, as quais serviro de referencial s identidades e de orientao para o agir cidado. Por isso os esforos do Frum Nacional de Reforma Urbana tanto em I) inscrever direitos nos altos diplomas legais como forma de reforar um discurso em uma base abstrata de maior extenso espacial, quanto II) na constituio de redes locais de mudanas concretas no espao urbano. A CARTA Mundial pelo Direito Cidade documento construdo no Frum Social Mundial de 2001 - enuncia o direito cidade como sendo o usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade e justia social. Logo se constata que o princpio da cidadania plena deve ser entendido como a completude dos direitos. Por isso a teoria da indivisibilidade, que uma conquista inarredvel do constitucionalismo contemporneo, demonstra que, depois de se transpor atravs dos paradigmas estatais liberal e social e suas respectivas ordens de direitos, deu-se conta de que a implementao de um padro ou de outro no realizavam os direitos enunciados. Por isso que
"Sem os direitos econmicos, sociais e culturais, os direitos civis e polticos teriam pouco sentido para a maioria das pessoas, e determinados direitos de carter econmico e social revelaram afinidades com as liberdades civis, e, exigveis por proteo dos direitos civis e polticos(...) (TRINDADE apud MAGALHES, 1999:102)

Nesse sentido, sem a efetividade dos direitos de primeira, de segunda e de terceira gerao concomitantemente no se atinge a cidadania plena. Fala-se em aspecto civil, outro poltico, um outro econmico etc, mas, todavia, a cidadania uma s. A cidadania, isto , a condio de sujeito no espao da cidade, passa primeiro pela garantia de exerccio dos direitos. Isto implica dizer

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que os direitos - civis, polticos, sociais, econmicos, culturais, etc so elementares do territrio da cidade. Por isso que sem a efetividade desses direitos no se constri o territrio da cidade ou cidadania plena e ativa. Tal qual o espao urbano base para o territrio urbano, os direitos so a base da cidadania - condio de agncia na cidade. Cidadania, alm de ser a condio do sujeito portador de agncia no territrio urbano, tambm a relao de pertencimento que se estabelece entre o sujeito e o territrio, entre o sujeito e o lugar. Em suma, a cidadania cultural define uma identidade scio-espacial sobre a base das experincias intersubjetivas - que vem a ser o lugar. E tal qual o territrio a conformao do espao por e a partir de relaes de poder (SOUZA, 2002), a cidadania a conformao da ao social por e a partir das relaes normativas, em especial pela garantias institucionais ou fundamentais. A cidadania plena, pois, tem um carter de estratgia poltica para a construo do espao democrtico. Evelina DAGNINO (1994) acentua que a nova concepo de cidadania envolve a idia de luta por direitos ou direito a ter direitos. Ou seja, os cidados no so mais apenas detentores de direitos, mas tambm construtores dos seus prprios direitos. Este aspecto, conjugado com aes diretas, constitui a chamada cidadania ativa. E afirmar que cidadania estratgia poltica implica dizer que uma "construo histrica, definida, portanto, por interesses concretos e prticas concretas de luta e pela sua contnua transformao (...) seu contedo e seu significado no so universais, no esto definidos e delimitados previamente, mas respondem dinmica dos conflitos reais (...)" (DAGNINO, 1994:107). A nova concepo de cidadania confronta-se, portanto, com a realidade social em que estamos; ao se propor uma cidadania ativa em que os cidados redefinem seus papis, seus lugares sociais e seus prprios direitos, choca-se frontalmente com o autoritarismo, o qual define e cristaliza previamente o lugar social de cada qual (DAGNINO, 1994:106). A cidadania, ento, importa em um

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novo padro de sociabilidade e de territorialidade que sejam democrticos. A cidadania plena constitui, assim, uma ligao entre a dimenso da poltica e da cultura. "Se, por um lado, inscrever uma reivindicao na lei condio para que ela figure como direito, por outro lado, esse passo no suficiente para que ela realmente seja respeitada e garantida" (SILVA, 2000:165). preciso combinar a ao propriamente poltica com a ao societria, isto , democratizar as instituies pblicas e democratizar a sociedade. Boaventura de Sousa Santos, ao expor seu mapa terico da estruturao da sociedade, apresenta-nos seis espaos, so eles: o espao domstico, de produo, de mercado, da comunidade, de cidadania e mundial (SANTOS, 2000:273). E cada qual com sua lgica prpria de poder, de direito e de saber. Por isso no se pode almejar apenas uma cidadania plena como a plenitude de direitos nacionais, isto porque tal dimenso apenas um dos espaos que convive e se reproduz em constelao com outras formas de direitos, como por exemplo, o direito patriarcal, o direito fabril, o direito mercantil etc. Nesse sentido,
"as sociedades capitalistas so menos do que democrticas, no porque o direito de cidadania [direito do estado nacional] seja menos democrtico, mas porque essa forma de direito, por muito democrtica que seja, tem que coexistir com cinco outras formas de direito mais despticas (...) (SANTOS, 2000:319).

Para uma cidadania plena no se pode se contentar com a plena cidadania de direitos restrito ao espao de nacional. preciso se buscar a democratizao de todos os seis espaos; avanar para alm dos tradicionais espaos polticos, publicizando esferas privadas e desvelando as opresses. Cidadania plena, conclui-se, que uma estratgia poltica para a efetividade da constituio e uma nova forma de sociabilidade, no s na dimenso nacional, mas tambm, necessariamente, nos outros campos da sociedade. Logo, o direito cidade que composto desta cidadania plena servir-se- de estratgia polticas e culturais segundo a escala de cada um dos seis espaos; enfatizando, contudo, a escala local e a transescala para a construo do

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territrio democrtico.

B - Gesto Democrtica A CARTA Mundial pelo direito cidade enuncia a gesto democrtica da cidade "como o controle e a participao da sociedade, atravs de formas diretas e representativas, no planejamento e governo das cidades; priorizando o fortalecimento e autonomia das administraes pblicas locais". Gesto, pois, refere-se forma de funcionamento de um dado objeto. E gesto democrtica da cidade diz respeito, ento, a uma das formas possveis de funcionamento do espao urbano; logo, gesto democrtica uma territorialidade, possvel e buscada, pelos cidados para o gerir o espao e o territrio urbanos. O elemento democrtico nesta expresso implica dizer que a gesto ser promovida por maior nmero de indivduos que so seus destinatrios. Ou seja, estar vinculada legitimidade horizontal - ampliao mxima do sufrgio, da participao - e legitimidade vertical - mximo grau de interferncia e deciso (BONAVIDES, 2000:139). Dessa forma, gesto democrtica aquela em que os destinatrios so, alm dos titulares do interesse gerido, seus prprios gestores. Dizer que a gesto democrtica uma das territorialidades e sociabilidades possveis; importa em considera-la como uma lgica de funcionamento dos agentes sobre as linhas de foras que formam o territrio da cidade. Preferir agir sobre o territrio de forma democrtica preferir a diversidade de interesses homogeneidade da pretensa vontade geral expressa no direito posto. O democrtico da gesto , ainda, a abertura de canais que combinam democracia representativa com a democracia direta. O novo desta gesto est na possibilidade de participao direta do cidado na gesto do interesse pblico, do espao e do territrio urbanos. Assim, enuncia a Constituio Federal:

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Art. 1 (...) Pargrafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Este novo paradigma na gesto do pblico surge devido, em grande parte, aos abusos e desvios no padro representativo. A legalidade, princpio que estribou a gesto pblica at ento, fundou-se na grande metfora da vontade geral inserida na lei, que no garantia a ateno s reais vontades e interesses da sociedade civil, sempre diversificados e dinmicos. Nesse padro de representatividade e de legalidade, se a lei expresso da vontade geral, ento a lei necessariamente justa e no provocaria discordncias. Todavia, no o que se observa; exatamente porque no existe uma nica vontade geral que preciso a participao da sociedade para compor a gesto e produo do interesse pblico. Contudo, ainda que as eleies conferissem um mandato popular, que revelasse uma certa dose de legitimidade, e os representantes eleitos efetivamente implementassem polticas sociais para a melhoria de vida, por que ainda seria importante participar da gesto da coisa pblica? Esta a questo colocada por Slvio CACCIA BAVA (2003), o mesmo que aponta que "o objetivo ltimo do governo no apenas atender as necessidades materiais dos muncipes (...), mas sim fortalecer a capacidade dos cidados de se autogovernarem nos diversos aspectos da vida coletiva" (CACCIA BAVA, 2003:29). Marcelo Lopes SOUZA (2002:333) levanta, ainda, trs argumentos principais por que ser necessria a participao: 1) a ampla participao minimiza as distores no poder; "poucos tentando interpretar as necessidades da maioria luz dos seus prprios valores e critrios, sem considerar a opinio da maioria, a probabilidade de corrupo e erro bem maior"; 2) ao participar dos processos de deciso e gesto o cidado se sente co-responsvel pelos resultados; isto implica no amadurecimento poltico de responder pelas conseqncias de cada deciso tomada; e 3) participar um direito inalienvel; autonomia, ou seja, a capacidade de se autodeterminar, haja vista que a heteronomia implica sempre em assimetrias nas relaes de poder; "abrir mo desse direito colocar-se numa posio de tutela, como uma criana perante

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um adulto (...). Um segundo aspecto da gesto democrtica o controle social. Controle significa monitorar o processo segundo diretrizes estabelecidas; e o adjetivo democrtico revela que este monitoramento da gesto ser feito pela sociedade. Ou seja, por meio de mecanismo de controle social a sociedade civil exerce o poder de monitorao e correo de desvios na conduo do interesse pblico. Isto implica, em um primeiro momento, transparncia dos fluxos internos estrutura estatal. Espera-se, se constante a gesto democrtica, que se construa uma nova cultura poltica de retroalimentao entre a estrutura estatal e a agncia social. Esta nova cultura poltica ser pautada pela accountability, constante dilogo entre os gestores e os titulares do interesse gerido. Numa gradao de nveis democrticos, este dilogo e controle ser mais distante e opaco quanto menos participao houver, e mais transparente e responsvel ser a gesto que contar com maior participao direta dos cidados. Contudo, assim como a cidadania poltica no basta para se atingir a cidadania plena, a participao e controle democrticos na gesto do pblico no bastam para a democratizao das relaes sociais. "A democratizao da sociedade um processo muito mais profundo que a democratizao da gesto municipal" (CACCIA BAVA, 2000). Por isso preocupar-se com os mecanismos de insero da sociedade civil nos processos de gesto para trazer a cena os conflitos at ento ocultados, e tambm buscar meios de difuso de uma nova cultura poltica em que democracia seja uma nova sociabilidade e territorialidade, e no apenas uma forma de Estado. O direito cidade surge da tenso do processo de democratizao poltica, mas reclama, para sua sustentao e constante revalidao, uma cultura democrtica. Em suma, o direito cidade no se mantm apenas com a gesto institucional; requer, pois, uma intersubjetividade democrtica.

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C Funo Social A funo de um objeto est relacionada com a sua finalidade; para se descobrir, ento, a funo de um objeto deve-se perguntar qual objetivo que se pretende com o seu uso. Se se diz que alguma coisa tem uma funo social isto quer dizer que o seu uso est relacionado com o uso ou objetivos da coletividade. Portanto, ao se indagar quais so as funes do Estado, encontramos fundamentais:
"I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao"

no

art.

da

Constituio

Federal

os

seus

objetivos

importante notar que o uso ou a consecuo de um fim depende diretamente das relaes de poder em um dado territrio. Portanto, dependendo das (co) relaes de foras, tal ou qual uso ser o predominante. Ao se conjugar direito de propriedade com sua funo social, tem-se um conflituoso binmio. Agora, entendemos que o direito de propriedade ser garantido desde que cumprida sua funo social (Constituio Federal art. 5 XXII e XXIII). Se funo o uso determinado pela co-relao de foras em uma dada sociedade e se o projeto que aqui se esboa democrtico, isto implica em uma determinao do uso funo social - segundo a construo democrtica. Isto , funo social ser aquela determinada pela construo democrtica. Desta forma afasta-se o direito de propriedade como direito individual, absoluto, natural, sagrado abordagem tipicamente civilista. O direito de propriedade ser, portanto, um direito histrico, cultural, politicamente produzido, que ser garantido pelas instituies desde que cumprindo a funo democraticamente determinada. Por isso se falar em um direito propriedade como garantia de acesso propriedade para dela se utilizar segundo as funes sociais. Assim, portanto, o proprietrio um gestor do interesse pblico gestor dos fins sociais.

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A CARTA Mundial pelo direito cidade entende a funo social como


"a prevalncia na formulao e implementao das polticas urbanas de interesse comum sobre o direito individual de propriedade, implicando no uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao urbano.

Esta desconstruo e reconstruo do direito de propriedade ocorrem, em grande parte, devido a reificao que a terra urbana sofreu pelo sistema capitalista. Com a identificao entre o direito estatal e o esprito do capitalismo, a terra urbana tornou-se uma mercadoria, ou seja, sua funo foi distorcida. Desde ento a terra urbana privatizou-se e seu fim - funo - foi a acumulao e alienao em busca de lucros. H doutrinadores, ainda, que sustentam que a propriedade sofreu uma qualificao interna: a funo social no mais uma limitante externa mero direito de vizinhana. A funo social elemento constitutivo da propriedade. Assim, implica considerar como atributo caracterizador da propriedade sua funo social. Portanto, no haveria garantia de direito de propriedade se no houver o cumprimento da funo social, em outras palavras, a propriedade torna-se inconstitucional se desviante de sua funo social. Tambm, seria incorreto falar em uma funo social, pois haveria diversas funes sociais; cada propriedade - cada objeto - tem uma funo segundo as construes histricas de cada sociedade. Portanto, as funes sociais da propriedade urbana so determinadas localmente. Nesse sentido, o art. 182 da Constituio Federal atribui ao plano diretor - documento normativo que deve ser construdo democraticamente - a competncia de se determinar quais so as funes sociais.
Art.182 (...) 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

, portanto, no municpio que se determina quais so as funes (fins) de cada propriedade urbana. Quando, pois, da construo do plano diretor deve-se ter em vista a cidade que queremos; ser, assim, a harmonizao de todos os

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conflitos e interesses da sociedade. A cidade, no mesmo sentido, deve primar pelo cumprimento das funes sociais. Funes estas que, hoje, so muito mais complexas do que as quatro funes bsicas enunciadas pela Carta de Atenas, em 1933, no Congresso Internacional de Arquitetura Moderna: habitar, trabalhar, recrear-se, circular. Atualmente, as funes sociais tm uma amplitude que rompe o vis puramente estruturalista ou zoneador da cidade, para incluir dentre as funes sociais da cidade servios essenciais vida urbana. Temos como exemplo a Constituio Estadual do Rio de Janeiro:
Art. 229 1 - As funes sociais da cidade so compreendidas como o direito de todo o cidado de acesso moradia, transporte pblico, saneamento bsico, energia eltrica, gs canalizado, abastecimento, iluminao pblica, sade, educao, cultura, creche, lazer, gua potvel, coleta de lixo, drenagem das vias de circulao, conteno de encostas, segurana e preservao do patrimnio ambiental e cultural.

Contudo, importante ressaltar que tanto as funes sociais da propriedade urbana quanto as da cidade, so construes historicamente determinadas. So as relaes de poder que desenham quais os usos e fins sero socialmente almejados. No se deve apenas preocupar-se com a garantia de tal ou qual uso, mas antes buscar, fomentando e ordenando, a consecuo dos fins prprios de uma comunidade. Assim, o conceito de funes sociais, elemento interno propriedade, diz respeito forma como os sujeitos que se encontram sobre o espao urbano as definem; funes sociais so, portanto, a matriz geradora que conduz a construo do espao e do territrio urbanos. Quando se tm relaes autoritrias verticais, o territrio e o espao urbanos construdos sero autoritrios e excludentes. E uma vez que se busca uma nova territorialidade e uma nova sociabilidade democrticas, o espao e territrio urbanos que se pretende produzir sero espaos includentes e emancipatrios. Se nem toda identidade produzida territorialmente, bom considerar que, em parte, o espao urbano determina a cidadania e o poder de cada indivduo ou grupo. O direito cidade, ao firmar as funes sociais da cidade e da

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propriedade como um dos seus princpios geradores, determina que a cidade, espao urbano e relaes dele advindas, h de ser uma construo democrtica que adentre todos os seis espaos estruturais da sociedade e redefina o cdigo normativo, as relaes de poder e os conhecimentos de forma pblica e cidad. Ou seja, a cidade construda deve guardar identidade com a complexidade societria e institucional. Ao se propor uma nova matriz geradora do espao e territrio urbanos buscase uma nova territorialidade e sociabilidade, obtida por meio 1) da efetividade dos comandos constitucionais, que claramente preceituam que a propriedade deve cumprir a funo social se desejar contar com a legitimidade e garantias institucionais; e 2) da garantia de participao da sociedade na gesto e produo da normatividade, como pressuposto do Estado Democrtico de Direito.

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Concluso
O direito cidade, como tentamos demonstrar, constituiu-se ao longo das ltimas dcadas propulsionado, principalmente, pelos diversos movimentos e organizaes comprometidos com a superao da dicotomia entre a cidade legal e a ilegal por meio da incluso plena do cidado na cidade. Em paralelo, o sistema jurdico nacional sofreu grandes mudanas. O processo de democratizao, o movimento constituinte, uma nova Carta Poltica em 1988, as repercusses locais do novo arranjo jurdico e, nos ltimos dez anos, as regulamentaes de importantes interesses sociais e do enretalhamento do texto constitucional, permitiram, paradoxal ou caoticamente, conectar alguns dos discursos normativos gerados pela sociedade civil produo legislativa e executiva do Estado. Assim, como dispensamos a metodologia estreita legalidade, podemos, ora, associar os complexos processos sociais s inseres de novos cdigos normativos no cnone de garantias institucionais. Dessa forma, conceituamos democratizao como um processo em que os movimentos sociais por meios de sua agncia aproveitam das fissuras ou aberturas na estrutura estatal para inserir, transformando-a, novos elementos que esto assentados no chamado cdigo tico-poltico disseminado na sociedade civil, mas ainda no incorporado pela estrutura estatal. Talvez seja, principalmente, a garantia de permanncia temporal e de execuo forada, sugerida pela ordem jurdica estatal, que faz com que os movimentos sociais depositem esforos na institucionalizao de seus discursos. Este foi um caminho para o direito cidade. Uma meno reflexa na Constituio Federal, outras tantas nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais, uma progressiva conexo com o direito ambiental, as muitas disputas locais por regulao da ordem urbanstica, a aprovao do Estatuto da Cidade, a criao de um Ministrio das Cidades e um Conselho Nacional, e a expectativa de constituio de um fundo de financiamento pblico

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da habitao popular, so alguns dos ganhos positivos na insero do direito cidade na estrutura legal. Como linha condutora neste processo tambm identificamos uma nova noo de direito que, distante da legalidade monoltica estatal, fundamentou-se no direito a ter direitos. Isto implica em incluir os destinatrios da norma, com todos os seus interesses e projetos, no processo de produo da juridicidade social. Chega-se a esta etapa, ento, considerando o fenmeno jurdico como uma estabilizao no processo histrico-social-politico, vez que tal processo marcado por diversas tenses em diversos nveis por isso, complexo. Manter a tenso, sem a anulao do outro, em um ponto prximo da horizontalidade o que se busca com esta nova concepo de direito que pressupe o pluralismo jurdico e as multidimenses do fenmeno social. Dessa forma, o que chamamos processo histrico-social-politico vem neste trabalho, recorrentemente, nomeado de territrio, ou ainda, substrato ou memria compartilhada, ao passo em que a referida tenso uma funo ou matriz com o poder de produzir horizontes normativos, em uma ou vrias escalas ou temporalidades. Assim, mais uma vez, o aspecto complexo e plural da noo de direito. O direito cidade, como tentamos demonstrar foi conformado pro trs grandes princpios, todos voltados para a realizao das potencialidades do cidado. O Princpio da Cidadania Plena entendida como o conjunto dos direitos e garantias intitulamentos e efetiva utilizao os quais, porque indissociveis, formam uma complexa trama que organiza o territrio. Por isso, aqui denominamos a cidadania plena como elementares do territrio, entendendo por territrio a unidade simultaneamente objetiva e subjetiva. Objetiva porque contm a materialidade das relaes em seus diversos espaos e intensidades; e subjetiva, porque constituda de forma intersubjetiva e multitemporal (memrias). Assim, quando se efetiva cidadania plena est-se territorializando o sujeito, ou seja, empoderando-se o sujeito com prerrogativas (poder) de se inserir no territrio social ao mesmo tempo em que o produz.

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O Princpio da Gesto Democrtica incorpora duas importantes categorias: a participao e o controle. A participao constitui-se um dos fundamentos do processo de democratizao; por meio da participao novos fluxos normativos produzidos pela sociedade inserem-se no Estados ou nos diversos espaos de deliberao pblica hoje existentes. Portanto, a participao tem, no s o carter essencial aos espaos de deliberao, mas ela tambm constitutiva dos espaos pblicos. Quando se participa, est se utilizando as prerrogativas prprias do cidado, ou seja, o que poderia ser ponto destinatrio ou beneficirio das aes, torna-se seu gerador. Quando alertamos para o controle, pretendemos destac-lo como um duplo da participao. Pois bem, quando h participao, novos fluxos entram em cena e conformam a realidade. Porm quando do controle, os atores sociais, porque agentes de seu prprio territrio, revalidam certas condutas ou parmetros normativos por meio da monitorao cotidiana dos processos em curso no territrio, ou, ainda, retificam as elementares do territrio, reafirmando a funo social ou matriz geradora. importante considerar que quando deficitria a participao, o controle tambm o ser. Mas, se a participao e o controle, enquanto monitorao cotidiana, estiverem presentes e dinmicos, certo que o controle, enquanto participao de segunda ordem, tenda a ser mais efetiva e/ou cada vez mais espordico. O terceiro gerador do direito cidade o Princpio da Funo Social da Cidade e da Propriedade. Como tentamos demonstrar, a cidadania plena constitui o territrio da cidade, sobre o qual atuar a gesto democrtica. Porm, a conformao do territrio e a lgicas de participao e controle prprios da gesto so determinados por uma funo. E por se tratar do territrio da cidade, esta funo deve ser social, ou seja, a forma e o tempo da cidade devem ser determinados (construdos) coletivamente, o que implica na incluso de todos os atores no processo de escolhas sobres os rumos da cidade. Assim, pois, tal qual os princpios jurdicos que detm o poder de gerar novas normas, a funo social constitui-se como um repositrio dos resultados das

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tenses histrico-poltico-sociais que tm o poder de informar/conformar as relaes, o direito e, enfim, o territrio da cidade. , pois, desta natureza territoriognica da funo social da propriedade e da cidade que ressaltamos que nenhum dos elementos da cidade natural, mas, ao contrrio, todos so histricos. E em assim sendo, as elementares do territrio, a territorialidade da gesto e a prpria matriz territorial podem ser, a todo o momento, reformados ou revalidados. Neste ponto aproximamos do conceito de emancipao trabalhado por Boaventura de Sousa SANTOS (1996; 2000), por isso julgamos necessrio concluir nossa reflexo relendo o conceito circular de cidadania, subjetividade e emancipao. Observamos que Boaventura destaca a cidadania como um conjunto de direitos do sujeito que proporciona a horizontalizao das relaes sociais e sua reinsero identitria na comunidade. Pois bem, quando ressaltamos o carter substancial da cidadania, nomeando-a de elementares do territrio, tentamos qualific-la como o conjunto de direitos, garantias e relaes que formam o substrato de vivncia e de atuao do cidado. E quando observamos que cidadania tambm uma forma de agir, constatamos que, devido a este processo de empoderamento do sujeito pelo intitulamento de direitos e garantias, ocorre uma redefinio do lugar do sujeito no territrio, redefinindo sua identidade. Portanto, efetivar cidadania buscar espaos pblicos em que o cidado, empoderado, possa revalidar ou redefinir suas relaes histricas, sociais e, principalmente, polticas. Assim, como o espao geogrfico precede ao territrio, a existncia e acesso aos espaos pblicos so condies essenciais para a existncia do cidado e sua agncia no territrio. Em conexo, o termo subjetividade trabalhado por SANTOS pode ser compreendido como a auto-compreenso e auto-responsabilidade que conferem identidade prpria ao sujeito. Nesse sentido, podemos identific-lo com o conceito de territorialidade, vez que esta uma forma de ao do sujeito sobre um territrio, sempre em busca de uma outra ou revalidao da

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territorialidade, da sociabilidade ou mesmo de sua identidade. Por isso, identificamos a auto-compreenso do sujeito como um processo de territorializao. Quer isto dizer um processo de aporte ou construo de relaes polticas e simblicas, construindo, assim, o seu mundo, sua pertena. E como fechamento ao crculo conceitual, a emancipao, entendida como a reavaliao, revalidao e rompimento com as relaes sociais, polticas e culturais, pode ser detectada sempre quando da discusso e determinao da funo social da propriedade e da cidade. Seja no momento do controle, seja na construo das matrizes geradoras do territrio, o cidado faz-se presente com toda sua agncia, contribuindo para a revalidao ou reconstruo do territrio. Temos, pelo exposto, que religar o conceito circular de SANTOS ao conceito de direito cidade. Com o primeiro destacamos mais o movimento do sujeito em sua condio de cidado, ao lado do segundo, pelo qual identificamos as linhas de foras pelas quais se trilha para a realizao da plenitude do cidado.

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ANEXO I
CARTA MUNDIAL PELO DIREITO CIDADE Iniciamos este novo milnio com a metade da populao mundial vivendo em cidades. Segundo as previses, no ano 2050 a porcentagem de urbanizao chegar a 65%. Portanto, as cidades vm se afirmando como principal padro de assentamento humano, neutralizando a diversidade e pluralidade de formas de habitat. As cidades so, potencialmente, territrios com grande riqueza e diversidade econmica, ambiental, poltica e cultural. So muito mais que simples espaos fsicos marcados por maior densidade populacional. O modo de vida urbana influencia a maneira como estabelecemos vnculos com nossos semelhantes e com o entorno. Em um mundo cada vez mais globalizado, o modelo de desenvolvimento predominante se caracteriza por padres de concentrao de renda e poder. Neste contexto, as cidades cresceram de maneira acelerada, depredando o ambiente e gerando segregao social e espacial. As cidades esto longe de oferecer condies e oportunidades eqitativas a seus habitantes. A maior parte da populao urbana est privada ou limitada em virtude de suas caractersticas econmicas, sociais, culturais, tnicas, de gnero e idade nas possibilidades de satisfazer suas mais elementares necessidades. Esse contexto pressiona o surgimento de lutas urbanas representativas, porm, fragmentadas, incapazes de produzir mudanas significativas no modelo de desenvolvimento vigente. Diante de tal realidade, nosso desafio construir um modelo sustentvel de sociedade e de vida urbana, baseado nos princpios da solidariedade, liberdade, equidade, dignidade e justia social. Um de seus fundamentos deve ser o respeito s diferentes culturas urbanas e o equilbrio entre urbano e rural. A participao dos atores locais, especialmente dos movimentos sociais e associaes populares, torna-se decisiva para a construo desse modelo. Os governos e os organismos internacionais devem reconhece-los como interlocutores significativos e garantir espaos permanentes de participao democrtica.

SIGNIFICADO E ELEMENTOS DO DIREITO CIDADE As lutas urbanas vm gerando a necessidade de incluir no sistema internacional dos direitos humanos o DIREITO CIDADE, definido como o usufruto eqitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade e justia social. compreendido como um direito coletivo dos habitantes das cidades em especial dos grupos vulnerveis e desfavorecidos que lhes confere

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a legitimidade de ao e de organizao com base nos seus usos e costumes para obterem o pleno exerccio do direito a um padro de vida adequado. O Direito Cidade interligado e interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente. Inclui, portanto, direito terra, aos meios de subsistncia, ao trabalho, sade, educao, cultura, moradia, proteo social, segurana, ao meio ambiente sadio, ao saneamento, ao transporte pblico, ao lazer e informao. Inclui tambm o direito liberdade de reunio e organizao, o respeito s minorias e pluralidade tnica, sexual e cultura; o respeito aos imigrantes e a garantia da preservao da herana histrica e cultural. Este direito pressupe a interdependncia entre a populao, recursos, meio ambiente, relaes econmicas e qualidade de vida para as presentes e futuras geraes. Implica em mudanas estruturais profundas nos padres de produo e consumo e nas formas de apropriao do territrio e dos recursos naturais. Referencia a construo de solues contra os efeitos negativos da globalizao, da privatizao, da escassez dos recursos naturais, do aumento da pobreza mundial, da fragilidade ambiental e suas conseqncias para a sobrevivncia da humanidade e do planeta.

PRINCPIOS DO DIREITO CIDADE: Exerccio Pleno da Cidadania: Entendido como a realizao de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, assegurando a dignidade e o bem estar coletivo dos habitantes da cidade, em condies de igualdade e justia, assim como o pleno respeito produo social do habitat. Implica em criar as condies para a convivncia pacifica, o desenvolvimento coletivo e o exerccio da solidariedade. Objetiva garantir o usufruto pleno da cidade, respeitando a diversidade e preservando a memria e a identidade cultural. Configura leso ao direito cidade as aes e omisses, medidas legislativas, administrativas e judiciais, e prticas sociais que resultem em violao, impedimento, dificuldades para a manuteno das identidades culturais, formas de convivncia pacfica, da produo social do habitat, bem como, as formas de manifestao, organizao e ao dos grupos sociais e dos habitantes das cidades, em especial, os vulnerveis e desfavorecidos com base nos seus usos e costumes. Gesto Democrtica da Cidade: Entendida como o controle e participao da sociedade, atravs de formas diretas e representativas, no planejamento e governo das cidades; priorizando o fortalecimento e autonomia das Administraes Pblicas locais e das organizaes populares. Inclui o direito eleio livre e democrtica dos representantes locais, a realizao de plebiscitos e iniciativas legislativas populares e o acesso

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eqitativo aos debates e audincias pblicas. Inclui, tambm, o direito participao eqitativa e deliberativa na definio das polticas e oramento municipal, em canais institucionais, entre os quais os conselhos e comisses setoriais e territoriais Supe a adoo dos princpios da transparncia e da eficcia na administrao pblica. Configura leso ao direito cidade as aes e omisses, medidas legislativas, administrativas e judiciais, e prticas sociais que resultem no impedimento, recusa, dificuldade e impossibilidade da participao poltica coletiva dos grupos sociais e de habitantes da cidade na gesto da cidade, bem como no cumprimento das decises e das prioridades definidas nos processos participativos que integram a gesto da cidade. Funo Social da Propriedade e da Cidade: Entendido como a prevalncia na formulao e implementao das polticas urbanas de interesse comum sobre o direito individual de propriedade, implicando no uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao urbano. Inclui a obrigao dos rgos governamentais de regular e controlar o desenvolvimento urbano atravs de polticas territoriais que visem priorizar a produo social do habitat em observncia aos interesses sociais, culturais e ambientais coletivos sobre os individuais. Configura leso ao direito cidade a omisso por parte dos agentes pblicos pela no aplicao e adoo destes princpios na implementao da poltica urbana. No campo administrativo envolvendo a elaborao e execuo de projetos, programas e planos; na esfera legislativa atravs da edio de leis, controle dos recursos pblicos e aes de governo e na esfera judicial, nos julgamento e decises sobre conflitos coletivos e difusos referente a assuntos de interesse urbano.

COMPROMISSOS: As redes e organizaes sociais se comprometem a: Difundir amplamente esta Carta e potencializar a articulao internacional pelo Direito Cidade no contexto do Frum Social Mundial, nas conferncias e fruns internacionais com o objetivo de contribuir para o avano dos movimentos sociais, redes de Ongs e para a construo de uma vida digna nas cidades. Documentar e disseminar experincias nacionais e locais que apontem construo deste direito. Apresentar esta Carta pelo Direito Cidade aos distintos organismos e agncias do Sistema das Naes Unidas, para iniciar a discusso, visando lograr encaminhamentos futuros de aprovao pela Assemblia Geral. Os Governos nacionais e locais se comprometem a:

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Elaborar e promover marcos institucionais que consagrem o direito cidade, bem como, formular, em carter de urgncia, planos de ao para um modelo de desenvolvimento sustentvel aplicado s cidades, em consonncia com os princpios enunciados nesta Carta. Construir plataformas associativas com ampla participao da sociedade civil para promover o desenvolvimento sustentvel nas cidades. Promover a ratificao e aplicao dos pactos de direitos humanos e outros instrumentos internacionais.que venham a contribuir na construo do direito cidade. Os organismos internacionais se comprometem a: Empreender todos os esforos no sentido de sensibilizar e comprometer os governos para a promoo e posterior adoo desta Carta, atravs de campanhas, seminrios, conferencias e facilitar publicaes tcnicas apropriadas. Abrir espaos de participao nos rgos consultivos e decisrios do sistema de Naes Unidas que facilitem a discusso desta iniciativa.

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