Introduccin doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unin Curso OCW, Universidad de Murcia Mara Jos Cervell

Hortal, Cesreo Gutirrez Espada

TEMA 3
El SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIN

1. Un complejo entramado de instituciones, rganos y agencias conforman la Unin Europea, garantizando el cumplimiento de sus objetivos y su correcto funcionamiento. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2007), son siete las instituciones existentes: el Consejo, la Comisin, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE). Las tres primeras son asistidas adems por el Comit Econmico y Social y el Comit de las Regiones, rganos auxiliares con funciones consultivas, contando el Consejo con la ayuda que le proporciona el Comit de Representantes Permanentes. Cada institucin cuenta, asimismo, en su quehacer diario con un conjunto de grupos de trabajo y comits. Las Agencias, por otro lado, son entidades con personalidad jurdica propia que suelen realizar labores tcnicas o cientficas concretas.

2. Mucho se ha evolucionado desde el primitivo diseo institucional que establecieron los tratados constitutivos. Cuando se fundaron las CCEE se contemplaba para cada una de ellas un sistema institucional propio, con lo que en 1957 deberan haber existido tres instituciones independientes de los Estados (Alta Autoridad CECA y las dos Comisiones CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres Tribunales de Justicia. La unificacin del PE y del TJ se llev a cabo el mismo da en que se firmaron los Tratados CEE y Euratom (1957), con lo que en realidad nunca existieron tres asambleas ni tres Tribunales. La unificacin de la Comisin y el Consejo se abord aos despus, en el Tratado de 8 de abril de 1965 que constituy un Consejo y una Comisin nicos.

El artculo 13.1 del TUE declara que la Unin tendr Un marco institucional nico que garantice la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar los objetivos de la Unin. La divisin en pilares existente antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa obligaba a matizar esa afirmacin, pues las Instituciones slo

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existan con anterioridad en el determinado pilar comunitario stricto sensu y tenan diferentes funciones en los intergubernamentales. La nueva Unin Europea creada en 2007 permiti disear una nueva estructura (sin pilares) en la que la nueva UE sucede a la antigua Comunidad Europea y en la que, por tanto, esa unidad institucional resulta ms clara, si bien es cierto que se mantienen determinadas normas diferenciadas para la CEEA. 3. La pieza que garantiza el funcionamiento de esta compleja red institucional es el principio de equilibrio institucional, que garantiza que cada institucin ejerza nica y exclusivamente las competencias que le han sido atribuidas y que stas se desarrollen dentro de lo lmites y condiciones establecidos (art. 13.2 TUE). El dilogo y la colaboracin entre las instituciones resultan, por tanto, esenciales para que el principio funcione de manera efectiva.

La transparencia es otro de los parmetros que deben guiar el comportamiento de las instituciones. Excluido originariamente de los tratados constitutivos, fue el Tratado de msterdam el que por primera vez permiti reconocer el derecho de acceso a la documentacin del Consejo, la Comisin y el Parlamento y garantizar la publicidad de los debates y votaciones del Consejo. El Tratado de Lisboa tambin incorpora el reconocimiento expreso del principio (art. 15 TFUE). 4. La peculiar naturaleza de la Unin Europea obliga a sus instituciones a compartir determinados poderes, alejndose as de la tradicional estructura presente en otras organizaciones internacionales. As, en lneas generales y omitiendo ahora detalles que se sealarn ms tarde, podramos afirmar que el poder legislativo se comparte en el caso de la Unin Europea entre Comisin (iniciativa), Consejo y Parlamento; el poder ejecutivo recae en el Consejo fundamentalmente, pero tambin en la Comisin e, incluso, en el Consejo Europeo (por el peso que sus decisiones tienen) y el poder judicial corresponde al Tribunal de Justicia, aunque tambin los tribunales nacionales colaboran de manera activa tambin en la aplicacin del Derecho de la Unin.

5. El Consejo Europeo es, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, una institucin ms de la Unin Europea (art. 13), cuya funcin es (art. 15) la de dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades polticas.

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La figura naci en 1974 como un mero foro de debate en el que los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases de la Unin discutan los problemas comunes, convirtindose as en una la expresin mxima de la intergubernamentalidad existente en las Comunidades Europeas. No tard en consolidarse como rgano: la Declaracin Solemne de Stuttgart (1983) reconoca, entre otras cuestiones, su papel en el impulso de la Unin y en el diseo de sus orientaciones generales y el Tratado de Maastricht reconoca de manera oficial su existencia en 1992.

Nueva sede del Consejo Europeo (http://europa.eu)

La reforma operada por el Tratado de Lisboa permiti al Consejo Europeo no slo convertirse en institucin, sino ganar tambin en poder y composicin, ya que ahora lo integran no slo los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, sino tambin su Presidente y el Presidente de la Comisin, pudiendo adems participar en sus trabajos el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. Asimismo, cuando el orden del da lo requiere, es posible la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisin, un miembro de la Comisin

Acaso la novedad mayor en esta institucin sea la creacin de la figura del Presidente, con un mandato de dos aos y medio y al que se atribuyen funciones de no poca importancia: organizar la actividad del Consejo Europeo y su actividad con el Parlamento Europeo y representar a la Unin en exterior junto con el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

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Herman von Rumpuy y Catherine Ashton (imgenes de www.cadenaser.es)

El Consejo Europeo se rene dos veces por semestre, convocado por su Presidente o, si la situacin as lo exige, de manera extraordinaria. La prctica parece haber consolidado la norma de que las reuniones ordinarias tengan lugar en Bruselas y las extraordinarias en una ciudad del Estado que ejerza la presidencia.

Sus funciones son numerosas: modificacin de las normas constitutivas en no pocos aspectos, orientacin y direccin general de la Unin, nombramiento de algunas de las ms altas instancias de la Unin, constatacin de violacin de los valores del artculo 1 (democracia y derechos humanos) y resolucin de determinados conflictos.

Los actos que emanan del Consejo Europeo se materializan en documentos bajo distinta denominacin: Declaraciones (cuando se adoptan posiciones importantes de principio o de especial importancia), Orientaciones o Decisiones son las ms habituales.

6. El Consejo es la institucin que representa los intereses nacionales de los Estados miembros y que goza de poderes de decisin legislativa y presupuestaria. Asimismo, le corresponde la coordinacin de las polticas econmicas, la firma de acuerdos entre la Unin y Estados terceros, el desarrollo de las polticas exterior y de defensa y la coordinacin de la cooperacin entre los tribunales y las policas de los Estados de la Unin.

Lo componen un representante de cada Estado, de rango ministerial, variando la composicin segn los temas que se deban tratar en la sesin prevista, con lo que son

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diez

las

formaciones

del

Consejo

(puede

consultarlas

aqu:

http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations.aspx?lang=es).

FORMACIONES DEL CONSEJO DE LA UE Asuntos Generales Asuntos Exteriores Asuntos Econmicos y Financieros Justicia y Asuntos de Interior Empleo, Poltica Social, Salud y Consumidores Competitividad (mercado interior, industria, investigacin y espacio) Transporte, Telecomunicaciones y Energa Agricultura y Pesca Medio Ambiente Educacin, Juventud, Cultura y Deporte

El Consejo cuenta, adems, con un rgano auxiliar que prepara sus trabajos, el Comit de Representantes Permanentes (COREPER).

(Fuente: http//europa.eu)

La presidencia de la institucin corresponde, por turnos de seis meses, a cada uno de los Estados miembros, aunque para favorecer la continuidad de los trabajos, tres Estados (el que detenta la presidencia en ese momento, el antecesor y el sucesor en el cargo) se elabora un programa comn para un periodo de 18 meses.

El Consejo de Asuntos Exteriores, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es dirigido por el Alto Representante de la unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

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El Consejo ha sido tradicionalmente el motor legislativo de la Unin, pero desde el Tratado de Lisboa comparte, como sabemos, esa funcin con el PE. Tambin le corresponde la coordinacin de determinadas polticas de los Estados Miembros, desarrollar la poltica exterior y de seguridad comn de acuerdo con las directrices marcadas por el Consejo Europeo, celebrar acuerdos internacionales en nombre de la Unin y aprobar, junto con el Parlamento, el presupuesto de la misma.

Por los poderes legislativos que detenta, la cuestin del voto en el Consejo ha sido una de las ms discutidas en el seno, habiendo sufrido adems numerosas reformas desde la creacin de las Comunidades europeas, obligadas en parte por el aumento del nmero de Estados.

Los Tratados establecen en cada caso cundo se exige en la toma de decisiones mayora simple, mayora cualificada o unanimidad. La mayora cualificada necesita bados condiciones para ser operativa: una mayora de Estados miembros y un mnimo de 255 votos a favor de la propuesta (de un total de 345). Adems, cada Estado miembro puede solicitar que se compruebe que los votos favorables representan a un 62% de la poblacin total de la Unin.

REPARTO DE VOTOS EN EL CONSEJO Alemania, Francia, Italia, Reino Unido Espaa, Polonia Rumana Pases Bajos Blgica, Repblica Checa, Grecia, 29 27 14 13 12

Hungra, Portugal Austria, Bulgaria, Suecia Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia, Finlandia Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo, Eslovenia Malta TOTAL 3 345 4 10 7

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(Es posible encontrar un calculador de votos en http://www.consilium.europa.eu/council/votingcalculator.aspx?lang=es&cmsid=1690)

El Tratado de Lisboa simplifica, de una parte, y cambia sustancialmente, de otra, la regla de Niza, adoptando sin embargo paliativos temporales. As, desde 2013, las votaciones se adoptarn con el voto afirmativo del 55% de los Estados que representen al 65% de la poblacin (se consolida, pues, el peso de la poblacin en la toma de decisiones) aunque se prev que si algn Estado as lo solicita, la medida no entrar en vigor hasta 2017. 7. La Comisin es la institucin que encarna los intereses puramente comunitarios, por su naturaleza independiente de los Estados y a la que corresponden los asuntos comunes. De acuerdo con el artculo 17.1 del TUE encarna el inters general.

Est compuesta por un nmero de comisarios igual al de los Estados miembros, incluidos el Presidente y el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad (que ser uno de sus Vicepresidentes). A partir del 1 de noviembre de 2014, sin embargo, y en virtud de lo establecido por el artculo 17.5 del TUE, slo dos tercios del nmero de Estados Parte tendrn derecho a ocupar una silla en la institucin, lo que tendr lugar de forma rotatoria. Ahora bien, es esta una decisin que depende del Consejo Europeo, que puede optar por otra cifra, lo que no sera de extraar dada la tradicional reticencia de los Estados a perder representacin en la Comisin, por ms que no puedan en ella defender mas que los intereses generales.

La duracin en el cargo de los comisarios es de cinco aos, periodo que va prcticamente en paralelo al del Parlamento, pues su nombramiento se inicia despus de la renovacin de este. Es el Consejo Europeo quien, de acuerdo con los resultados electorales del PE, propone a un candidato a Presidente, debiendo el PE aprobarlo. El Presidente debe elegir a quines integrarn la Comisin despus de consultar a los diferentes Gobiernos, tras lo cual el Consejo propone los miembros. El Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad (nombrado por el Consejo Europeo) es tambin vicepresidente de la Comisin. Finalmente, todos los propuestos se someten a la aprobacin final del Parlamento Europeo (mayora de votos emitidos) y son nombrados por el Consejo Europeo.

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Por su naturaleza independiente de los Estados, la Comisin goza de una amplia libertad, garantizada por el hecho de que slo pueden ser cesados los comisarios por el Tribunal de Justicia a instancia del Consejo o de la propia Comisin. Con todo, es su Presidente quien marca la orientacin poltica y decide la organizacin interna, reforzado en este papel desde que los Tratados, con la reforma de Niza, adoptaron formalmente el denominado Procedimiento Prodi (dimisin de los Comisarios a quien se lo solicite el Presidente), aunque en el caso del Alto Representante y el Vicepresidente se necesitara adems el acuerdo del Consejo Europeo art. 17.6 TUE

Con el fin de cumplir su misin de defender los intereses generales, la Comisin detenta importantes atribuciones: Derecho de iniciativa normativa, que impide que la gran mayora de actos legislativos (e, incluso, algunos no legislativos) del Consejo y del PE puedan adoptarse sin una previa propuesta de la Comisin. Funciones legislativas y de ejecucin: o La Comisin adopta, cuando los tratados lo prevn de manera expresa y en mbitos limitados, reglamentos, directivas o decisiones. o Tambin puede adoptar actos no legislativos por atribucin del PE y del Consejo (reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas del art. 290 del TFUE) o porque as se lo atribuyan los actos de la Unin (reglamentos, directivas yd decisiones de ejecucin del art. 291 TFUE). Control del cumplimiento del Derecho de la Unin (art. 17.1), a travs de mtodos flexibles y que permiten controlar a los Estados Miembros pero tambin a los particulares (art. 337 TFUE). Control de las clusulas de salvaguardia, mediante la adopcin de medidas derogatorias temporales que afectan a Estados que han sufrido circunstancias imprevistas que as lo aconsejan

La Comisin responde ante el PE del ejercicio de sus funciones, estando obligada a presentar un informe anual sobre las actividades de la Unin y varios informes monogrficos sobre cuestiones varias. Los parlamentarios pueden dirigirle

interpelaciones y el PE puede aprobar una mocin de censura y obligarla a presentar la dimisin colectiva.

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8. El Parlamento Europeo es la asamblea de los representantes de los ciudadanos, elegida por sufragio universal. Detenta, como sabemos, el poder de codecisin legislativa y determinados poderes de control poltico. De todas las instituciones es la que ms evolucin ha sufrido desde la creacin de las Comunidades, que le ha supuesto, adems, un incremento de los poderes que originariamente le fueron atribuidos, sobre todo en el plano legislativo.

Las elecciones al PE tienen lugar cada cinco aos por sufragio universal. El Tratado de Lisboa fij el nmero de parlamentarios en 751 (mximo 96 y mnimo 6 por Estado), agrupados por ideologas.

El PE ejerce importantes funciones: Control poltico. Recibe informes del Presidente de la Comisin, de sus comisarios y del Presidente del Consejo y controla la conduccin general de las polticas de la Unin. Puede interponer, como sealamos, una mocin de censura contra la Comisin. Participa adems en los nombramientos de otras Instituciones y rganos. Los ciudadanos tambin pueden ejercer ante l el derecho de peticin por asuntos que les afecten de manera directa y goza de legitimacin activa y pasiva ante el PE. Funcin legislativa. El Tratado de Lisboa ha incrementado el poder legislativo del Parlamento, que ejerce a travs de dos vas: o Junto con el Consejo, mediante el ahora denominado procedimiento legislativo ordinario (antes procedimiento de codecisin), que exige una doble lectura. o Procedimiento legislativo especial, en el que los actos se adoptan bien por el PE, bien por el Consejo, con aprobacin o consulta del otro. Participacin en la conclusin de tratados internacionales y en la adhesin de nuevos Estados,en los que se exige la aprobacin previa del PE (a veces tambin un dictamen consultivo previo).

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DIPUTADOS POR ESTADO MIEMBRO Y GRUPO POLTICO (7 LEGISLATURA)

Total
5 6 2 1 42 1 4 7 23 29 35 2 3 4 3 14 2 5 6 28 10 14 3 6 4 5 5 4 7 4 23 1 3 8 21 14 22 2 1 3 1 4 3 3 4 7 7 11 2 5 2 5 13 5 2 1 4 4 12 2 3 5 26 1 1 9 6 1 1 1 6 3 2 15 4 3 1 2 1 4 5 1 2 1 1 1 3 1 1 1 3 12 3 4 1 2 6 6 2 1 2 1 2 14 2 14 1 1 3 1 5 1 9 2 1 3 5 5 9 1 4 1 8 1 4 1 2 2 22 17 22 13 99 6 12 22 50 72 72 6 8 12 6 22 5 25 17 50 22 33 7 13 13 18 72

Total Total
264 185 85 56 56 34 27 29

736

Fuente: http:/ http://www.europarl.europa.eu/

9. Adems del Tribunal de Justicia, que obviaremos ahora pues a l dedicaremos el tema 5, dos instituciones ms cerraran el entramado de la Unin Europea, el Banco Central Europeo (BCE) y el Tribunal de Cuentas. El primero corresponde la gestin del euro y la proteccin de la estabilidad de precios en la Unin, siendo adems responsable de fijar las grandes lneas de la poltica econmica y monetaria de la

10

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Unin. El BCE trabaja de manera coordinada con los bancos centrales de los Estados Miembros, formando el SEBC (Sistema Europeo de Bancos Centrales) y dirige la cooperacin entre los bancos centrales de los pases que han adoptado el euro (eurosistema).

El Tribunal de Cuentas se encarga del control de las finanzas de la UE, informando sobre la gestin financiera de la Unin y el uso que se da a los fondos pblicos. 10. Junto a las instituciones existen, como sealbamos al inicio de este tema, una multitud de rganos y agencias que cumplen diferentes misiones dentro de la Unin. Destacan entre todas ellas dos rganos consultivos: el Consejo Econmico y Social de la Unin (CESE) y el Comit de las Regiones. El CESE asesora a las instituciones mediante dictmenes sobre las diferentes cuestiones que estn siendo fruto de una iniciativa legislativa o sobre las que l mismo considera pertinentes, estructurndose a tal fin en tres grupos (empresarios, trabajadores y actividades diversas). Por su parte, el Comit de las Regiones representa a los entes regionales y locales de la Unin, con el fin de acercar sus puntos de vista a las instituciones, a travs de dictmenes que emite a las propuestas de la Comisin.

Adems, toda una red de agencias de temtica variada y diversa, distribuidas por los diferentes Estados miembros, se encargan de la gestin de diferentes cuestiones de carcter jurdico, tcnico o cientfico, para facilitar la cooperacin entre los Estados miembros y los ciudadanos (una explicacin ms detallada de las mismas puede consultarse en http://europa.eu/agencies/index_es.htm).

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