XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov.

2012

El rol de la universidad en el fortalecimiento de los procesos de profesionalizacin de los servidores pblicos: la ambivalencia entre la teora y la prctica Luis Esteban Villanueva ngel Jos Miguel Huerta Prez Ni cientficos desapegados de la realidad, ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas
ENRIQUE CABRERO

Hablar del proceso formativo y de profesionalizacin de un Administrador Pblico es una tarea complicada. Ello implica abordar el proceso desde diversas aristas y puntos, los cuales responden y estn vinculadas a las diversas maneras de entender el concepto mismo de la Administracin Pblica como ciencia. Sin adentrarnos en definiciones puntuales, y para los efectos de matizar el punto en este documento, entendemos por Administracin Pblica al manejo institucional que se hace de los recursos del Estado, mismos que le permiten cumplir con su finalidad. Partiendo de este supuesto, se vislumbra la complejidad del tema, puesto que los recursos del Estado pueden ser de varios tipos y muy diversos entre s, y ello sin duda nos abrira un abanico de situaciones que vendran a derivar en temas sin duda interesantes, pero que no son el foco de este documento. El objetivo de este trabajo no es aportar a la definicin y alcances de la Administracin Pblica como ciencia, sino que busca responder a una interrogante que ha estado muy presente en ltimas fechas: Qu debe privilegiar la formacin y profesionalizacin de un Administrador Pblico: la teora o la prctica? As como de entender a partir de esta situacin, el rol o papel que juegan las universidades en este proceso. La pregunta de referencia, es pertinente en el contexto actual, donde se experimentan grandes y acelerados cambios, mismos que demandan profesionales capacitados para afrontarlos y dar solucin a los nuevos problemas. Por ello, resulta interesante conocer las ventajas que otorgara el hecho de que un nuevo Administrador Pblico fuese formado poniendo nfasis en alguna de estas dos opciones: privilegiar la teora sobre la prctica o viceversa. Ahora bien, para poder responder esta pregunta es necesario hacer un breve recorrido por algunas experiencias en la formacin y profesionalizacin de Administradores Pblicos las cuales nos permitan emitir un juicio al respecto. Cabe sealar que el tema de la formacin propia de la ciencia administrativa no es algo nuevo. Al respecto, destacan las aportaciones hechas en su momento por Omar Guerrero y por Bernardo Kliksberg las cuales abordaron puntualmente los aspectos aplicables a la realidad mexicana y latinoamericana respectivamente.

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Dentro de ese recorrido por las experiencias formativas en Administracin Pblica, primeramente se harn algunos posicionamientos sobre el papel que la ciencia administrativa y la institucin juegan actualmente dentro de la sociedad. Acto seguido, se comentar el entorno laboral al que se enfrentar el Administrador Pblico. Visto lo anterior, se har una exposicin acerca de las etapas existentes dentro de la formacin de un Administrador Pblico, as como las diferencias existentes con el concepto de enseanza y la sinergia que ambos conceptos deben generar. La idea es que, una vez visto todo lo anterior, estemos en condiciones objetivas de responder a la pregunta motivo de este trabajo. I. La Administracin Pblica como agente de cambio Es necesario que cualquier esfuerzo en la formacin del Administrador Pblico parta de la premisa de considerar a la Administracin Pblica como un agente de cambio social. Esto ltimo tiene una importancia capital puesto que, como se menciono al inicio, vivimos en entorno poltico, social y econmico sujeto a mltiples cambios trascendentales y la mayora de las veces a una velocidad muy elevada. Este entorno implica la necesidad de que el Administrador Pblico no sea un mero espectador del cambio sino que, por el contrario, tenga los conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para inducirlo y, tal vez hasta conducirlo. La profundidad de los cambios que la sociedad experimenta puede ser tan alta en algunos casos, que si el administrador pblico no es consciente de este proceso de cambio, se corre el riesgo que caer en un cambio sin rumbo y sin sentido, mismo que seguramente impactar en las condiciones de bienestar de la poblacin general. La administracin pblica debe ser entendida como ese pice estratgico que permita articular recursos, polticas y decisiones gubernamentales que den solucin eficiente y eficaz a los problemas nacionales, regionales o locales. Esta manera de entender a la administracin pblica lleva implcita algunas caractersticas inherentes a la misma. Por ejemplo, implica una necesaria cercana con la poblacin con el fin de captar de primera mano las necesidades sociales que sta presente, as como de atender y entender las situaciones de cambio en las demandas sociales, de manera que esta informacin proveniente de la ciudadana sea el inicio del proceso administrativo del Estado. Tal y como lo seala Cabrero [2011], todo proceso de reforma o modernizacin del Estado debe estar basado en tres ejes fundamentales: Eficiencia, Eficacia y Legitimidad del aparato gubernamental. Esto es congruente con lo sealado hasta el momento con respecto a la concepcin de la administracin pblica, puesto que el fin ltimo de la correcta formacin de un administrador pblico es incrementar los niveles de eficiencia y eficacia del aparato gubernamental y, a su vez, ganar en trminos de legitimidad ante la sociedad puesto que se vera identificada y satisfecha con la labor que desempea su gobierno.

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II. Entorno laboral del Administrador Pblico Ahora bien, es el momento de examinar brevemente el contexto laboral en el cual se inserta y profesionaliza el administrador pblico. Para ello, debemos adentrarnos a conceptos tales como empleo pblico, empleador y empleado pblico. Se parte de la referencia de Guerrero [1995] donde seala que ninguna carrera en administracin pblica puede estar divorciada de la estructura ocupacional del pas ni del empleo pblico que las dependencias gubernamentales provean. Esto quiere decir que los programas de formacin acadmica y en su caso de profesionalizacin, deben responder fundamentalmente a las necesidades imperantes en las dependencias gubernamentales, pero con un carcter general para evitar caer en especificaciones o especializaciones como ha sido el caso en Mxico, donde por ejemplo, la primera profesin universitaria en administracin pblica en el pas, fue denominada como Perito Empleado en Administracin Pblica, la cual tena una carga formativa eminentemente fiscal y econmica, desvinculada de las ciencias sociales. Ahora bien, el panorama que Omar Guerrero mostraba en su obra citada con respecto al empleo pblico en Mxico ha cambiado de manera radical en los ltimos aos y esto se ve reflejado principalmente en la creacin y operacin del Servicio Profesional de Carrera a inicios de la dcada pasada. Esto constituye la materializacin de una iniciativa pendiente del Gobierno Federal. Lo que ha permitido contar con una codificacin, organizacin y tabulacin congruente respecto de sus recursos humanos, lo que facilita la tarea de administracin de los recursos humanos con que cuenta, as como de planeacin de los recursos que le faltan y los perfiles que desea en cada uno de los espacios existentes. Esto ltimo tambin repercute de manera importante para los fines de este trabajo, puesto que, con base en el servicio profesional de carrera, ahora los aspirantes a ingresar la administracin pblica federal en Mxico, cuentan con un punto de referencia respecto de la proyeccin profesional que el gobierno les puede ofrecer. Adems, la existencia de perfiles mnimos de contratacin crea un fuerte sesgo con respecto a los aspirantes a dichos cargos. Es decir, el sistema exige ciertos grados de especializacin profesional en diversas reas del conocimiento, por lo tanto, el aspirante al servicio pblico ya conoce de antemano la preparacin que debe poseer, lo cual le permitir buscar los espacios para adquirirla. Ahora bien, en este punto es importante hacer una pausa con respecto al servicio profesional de carrera. Si bien es cierto que este sistema reduce el divorcio existente entre las carreras profesionales y la oferta laboral gubernamental, tambin lo es que por su amplitud, el servicio profesional no se puede enfocar nicamente a profesionales de la administracin pblica, por la interdisciplinariedad con que deben afrontarse y atenderse las demandas sociales. Por su naturaleza misma, las administraciones pblicas tienden a demandar perfiles eminentemente prcticos, lo cual se manifiesta en los aos de experiencia exigidos en los perfiles de puestos. Sin embargo, el hecho de que la demanda tienda hacia la prctica de ninguna manera constituye un referente suficiente para dar solucin a la interrogante de este trabajo. En el siguiente apartado nos acercaremos al porqu de esta afirmacin.

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III. La enseanza y la formacin del Administrador Pblico Guerrero [1995] hizo una distincin entre la enseanza y la formacin en la administracin pblica. A la enseanza la identifica con el aprendizaje propio de las aulas, el cual por su naturaleza tiende a ser de corte profesional, mientras que la formacin la identifica con el aprendizaje continuo que se da ejerciendo un cargo o puesto pblico. Ahora bien, esta distincin entre formacin y aprendizaje no puede entenderse sin antes sealar la existencia de dos tipos de perfiles dentro del servicio pblico: los profesionales universitarios de la administracin pblica y, por otra parte, los empleados que hacen carrera administrativa al interior del aparato gubernamental. A los primeros, los profesionales, los identificamos mediante sus ttulos profesionales tales como: Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, o bien, Licenciado en Administracin Pblica entre otros similares. Por otro lado, el segundo grupo comprende a la totalidad de los empleados de las administraciones pblicas, sin distincin de su titulo profesional. Aunque existe esta distincin, es importante matizar que ambos grupos son administradores pblicos en estricto sentido. Es decir, ambos tienen bajo su responsabilidad la conduccin y manejo de los recursos y acciones del aparato estatal. Sin embargo, la diferencia sustancial radica en que el grupo de profesionales especializados en administracin pblica, debe de poseer un conjunto de conocimientos cientficos sobre el rea a su cargo, a diferencia del otro grupo cuyos conocimientos estarn basados en la experiencia y limitados a las situaciones que hubiesen enfrentado. Esta distincin tambin puede entenderse mediante la metfora entre un profesional y un aficionado. Por una parte, un profesional se entiende que toma decisiones fundamentadas en procesos cientficos previamente aprendidos, mientras que el aficionado ejerce sus funciones basado en su experiencia personal la cual no necesariamente es congruente con los objetivos y fines gubernamentales y sociales. Para el mencionado autor, los procesos de enseanza y formacin son muy diferenciados y no necesariamente complementarios. Esto ltimo queda de manifiesto mediante el siguiente ejemplo: Imaginemos a dos estudiantes universitarios, uno de ellos matriculado en la Licenciatura en Administracin Pblica y el otro lo es en una Ingeniera Civil. Al concluir sus estudios, ambos obtienen el grado acadmico correspondiente. De esta manera, el primer estudiante ha completado su proceso de enseanza en administracin pblica. Sin embargo, por causas del destino no puede ingresar al aparato gubernamental y se ve obligado a laborar en el sector privado. Por el contrario, nuestro segundo estudiante, el ingeniero, se inserta en la dependencia encargada de la construccin de caminos y puentes e inicia una carrera de asenso por los niveles burocrticos de la institucin. En este segundo caso, estaramos ante un administrador pblico no profesional pero con amplio proceso de formacin mediante carrera administrativa.

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Como podemos notar, no necesariamente los conceptos de enseanza y formacin son complementarios uno del otro y, por el contrario, para fines prcticos pareciera mas trascendental la etapa formativa que la de enseanza. Si bien no siempre son conceptos complementarios, al menos s lo deberan de ser. La enseanza es infrtil si el estudiante no conoce la formacin, mientras que la formacin estara vaca y sin un sentido claro en caso de no ser reforzada con la enseanza, aunque no sea con el fin de obtener un grado, sino que bien puede ser de posgrado, actualizacin o extensin. Ya revisada esta distincin entre los dos tipos de administrador pblico existentes, nos enfocaremos al reto que tienen las instancias universitarias en el proceso de formacin de administradores pblicos, as como de las caractersticas deseables que deberan contar para hacer de manera exitosa frente al entorno de cambio descrito con anterioridad. Kliksberg, en su oportunidad sealo que la formacin de un administrador pblico debe contener cuatro grupos de caractersticas mnimas: a) Posesin de capacidades tecnolgicas en administracin pblica b) Creacin de conocimientos administrativos para la transferencia de tecnologas e innovacin domstica c) Preparacin cientfica en materia administrativa d) Capacidad para razonar de manera crtica y creativa Como podemos ver, estos grupos de caractersticas generan una enorme distincin entre un profesional del ramo y un aficionado. La diferencia principal radica en la capacidad del profesional para la toma de decisiones creativas e innovadoras basadas en principios generales, mientras que el no profesional se limita a lo hasta entonces aprendido y asimilado. Si bien es cierto que estos grupos de caractersticas continan vigentes hasta la actualidad, tambin lo es que son demasiado generales y ambiguos para las exigencias del entorno vigente. Uno de los esfuerzos ms grandes por delinear las caractersticas deseables en la formacin de un administrador pblico profesional lo constituye el realizado por el Instituto Nacional de Administracin Pblica de Mxico, a travs del Congreso Nacional de Educacin Superior en Administracin Pblica efectuado en noviembre de 2010. En dicho evento, se conjuntaron las opiniones de acadmicos, estudiantes, empleadores y funcionarios pblicos en torno a las caractersticas mnimas deseables en un administrador pblico profesional, las cuales en esencia son parecidas a las de Kliksberg, pero abarcan mayor cantidad de ciencias y disciplinas adems de enfocarlas a reas muy especficas. Estas reas de vinculacin que arroj en evento del INAP [2011] son: a) b) La Ciencia Poltica El Derecho Pblico
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c) La Economa Poltica d) La Historia de la Administracin Pblica e) La Gestin de las Relaciones Internacionales f) La Sociologa de la Administracin Pblica g) Las Tcnicas Instrumentales de la Gestin Pblica h) Los Aspectos Metodolgicos para el Estudio, la Investigacin y la Prctica de la Administracin Pblica i) Las Estadas Prcticas en Instituciones Pblicas j) Especializaciones Como podemos ver, las reas que para la carrera profesional se identifican como ideales, tienen una tendencia muy fuerte a consolidar el aspecto humanstico y social de la profesin. Sin embargo, destacan dos aspectos: se incluye a las relaciones internacionales como parte de la formacin del administrador pblico, lo cual tiene una importante trascendencia puesto que demuestra que la enseanza universitaria se adapta a este contexto de conocimiento globalizado; y por otra parte tambin es importante destacar el nfasis que se hace en la prctica efectiva de la profesin, a travs del esquema de prcticas profesionales 1 y las especializaciones. Este esquema que busca reforzar el acercamiento del estudiante a la realidad institucional, organizacional y poltica que se vive al interior de las administraciones pblicas pone de manifiesto algo que aparece de manera implcita: los egresados de carreras profesionales en administracin pblica enfrentan un dficit en su desempeo prctico al interior de las organizaciones pblicas. Es precisamente este punto el que nos conduce al siguiente apartado, a manera de conclusiones. IV. Qu privilegiar, la teora o la prctica? Como vimos con antelacin, la formacin de un administrador pblico profesional debe pasar por la etapa de enseanza universitaria y por la formacin prctica al interior de las organizaciones pblicas. Esta etapa de formacin, como se seal, puede darse mediante las prcticas profesionales o bien mediante el ejercicio laboral de un cargo pblico. El ideal de la formacin del servidor pblico profesional es precisamente el que seala Enrique Cabrero Ni cientficos despegados de la realidad, ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas; este es el punto de equilibrio que busca la disciplina . Pero hay que hacer una aclaracin puntual: es el ideal, el deber ser de la formacin, no necesariamente el ser. Dicho en otras palabras, la educacin ptima del administrador pblico profesional consistira en una slida formacin universitaria, con grandes bases tericas cientficas, pero a su vez con un amplio espacio para el ejercicio prctico de la profesin.

1 En Mxico, las prcticas profesionales corresponden a un esquema, no siempre obligatorio, mediante el cual el estudiante ejecuta actividades propias de su profesin directamente con los empleadores reales. Es decir, son las actividades que los estudiantes realizan en las empresas o, en nuestro caso, directamente en el sector pblico con el fin de familiarizarlo con el ambiente organizacional, as como con el desempeo eficiente y eficaz de su profesin. 6

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La importancia de este equilibrio recae en el hecho que existe en diversos momentos del proceso de formacin y profesionalizacin, una tendencia a desvincular las acciones y propuestas tericas con el marco normativo reglamentario de la actuacin pblica. En otras palabras, las propuestas tericas no necesariamente son aplicables del todo de manera inmediata, puesto que su viabilidad depende de la transformacin a priori de leyes y normas, lo cual no necesariamente es siempre posible. Por otra parte, los procesos rutinarios generan en muchas ocasiones inercias y paradigmas difciles de erradicar, as como de limitar el uso ms eficiente y eficaz de los recursos pblicos. Situacin que se puede lograr con tcnicas, metodologas y propuestas provenientes de la actualizacin terica. Para el caso de formacin sin duda, debe haber mayor privilegio en la base terica, en tanto que para el caso de profesionalizacin, la base debe la praxis con un sustento amplio en la base terica debidamente probada. V. El rol de las Universidades en el proceso de formacin y profesionalizacin de los servidores pblicos. No obstante lo anterior, vemos que los modelos universitarios y educativos de algunos pases, particularmente el mexicano, poco a poco van mostrando una tendencia natural a privilegiar las labores de investigacin al interior de los centros educativos. Esto ltimo desde luego que constituye una poltica educativa muy acertada siempre y cuando se trate de ciencias exactas, puesto que la investigacin propiamente las desarrolla junto con sus alumnos. Pero esto ltimo no siempre sucede en el caso de las ciencias sociales, a las cuales la labor de investigacin poco a poco tiende a alejarlas de la realidad laboral del pas. Esto es particularmente notorio en el caso de la administracin pblica, en donde incluso una de las conclusiones del Congreso Nacional de Educacin Superior en Administracin Pblica seala este divorcio entre la academia y la realidad circundante como una de las problemticas ms apremiantes de la disciplina. Los fondos pblicos destinados a la investigacin y que se aplican a la administracin pblica causan que los cuerpos acadmicos y docentes de las instituciones de educacin superior paulatinamente se alejen de las instituciones gubernamentales, lo cual evidentemente implica un desfase entre la realidad gubernamental y lo que el docente transmite a sus alumnos. Para el caso del proceso de profesionalizacin, esta desvinculacin promueve la generacin de conocimiento con escasas posibilidades de aplicacin prctica. Ese desfase, a lo largo del tiempo, puede incrementar el conocimiento profesional en cuanto a las habilidades y tcnicas de investigacin se refiere, pero de continuar la tendencia presentada es posible que los aspirantes a administradores pblicos prefieran las reas de investigacin en detrimento del ejercicio profesional en una institucin pblica.

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Esto ltimo sera una irona nada deseable, puesto que el Estado financiara la educacin universitaria de futuros administradores pblicos que poco o nada aportarn a su ejercicio cotidiano, o que de ser el caso, puedan incorporarse a un entorno totalmente diferente al que fueron formados, corriendo el riesgo de contar con un base terica amplia pero de escasa aplicacin practica. De esta manera es que podemos concluir, basados en las experiencias antes sealadas y expuestas, que resulta prudente privilegiar, al menos en la etapa de enseanza universitaria, la prctica y ejercicio de la profesin. Esto pretende inculcar en el futuro profesionista, desde el inicio de su carrera, una visin como agente del cambio, y no como espectador o analista del mismo. Permitira fortalecer la maltrecha identidad de la profesin, la cual ha sido sometida a mucho desgaste y falta de reconocimiento social a causa, entre otras cosas, de la prdida de legitimidad que han experimentado algunos Estados. Resulta importante fomentar tambin la creacin o desarrollo de asociaciones gremiales, las cuales faciliten la enseanza y difusin de las ciencias administrativas, as como el desarrollo de cursos de actualizacin, extensin y de educacin continua, los cuales permitan al profesional de la administracin pblica mantenerse con plenos conocimientos vigentes, que le posibiliten conducir ese cambio social, mismo que se vea reflejado en el bienestar de la sociedad misma. Sin embargo, es claro que el rol de las universidades en los procesos de formacin y apoyo para la profesionalizacin, debe necesariamente partir del mismo equilibrio sealado con anterioridad en su planta docente. Es decir, las universidades deben procurar que existan cuerpos acadmicos integrados de manera equitativa entre investigadores y docentes con amplia praxis, a efecto de generar propuestas de viabilidad clara de ponerse en marcha, y que sean de apoyo para el logro de un beneficio social tangible. Lo anterior, a efecto de evitar que existan procesos formativos y de apoyo a la profesionalizacin que caigan en la simulacin y propuestas fatuas. El rol de las instituciones educativas por tanto, es desde nuestra perspectiva de profundo anlisis de situaciones coyunturales y estructurales, de forma tal que los procesos de investigacin y generacin del conocimiento, estn estrechamente relacionados con la situacin real, a la que pretenden ayudar a solucionar. VI. Conclusiones Se estima que la realidad dinmica y cambiante a la que se enfrenta la administracin pblica hoy da requiere de mayor anlisis, de manera que esto se vea reflejado en el proceso formativo y de apoyo a la profesionalizacin de los administradores pblicos. Para ello, es fundamental mantener un equilibrio entre la teora y la praxis. La teora proporciona fundamentos para que el administrador pblico est en capacidad de resolver problemas a los que se enfrenta de manera cotidiana. La prctica proporciona una base que permite implantar propuestas que han sido probadas y apoyan de manera directa la solucin de los problemas sociales.
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Para lo anterior, el rol que tienen las universidades en este sentido es el de mantener una base docente equilibrada, vinculada con la realidad administrativa, legal, financiera y organizacional de la administracin pblica. Referencias Bibliogrficas CABRERO, Enrique. Administracin Pblica, Ed. Siglo XXI, 2011, Mxico. GUERRERO, Omar. La formacin profesional de administradores pblicos en Mxico, IAPEM, 1995, Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C. Serie Praxis 136: Lineamientos para la formacin de Administradores Pblicos, INAP, 2011, Mxico. En el estudio que se presenta, se analiza la importancia, el impacto y efectividad de los procesos de formacin y capacitacin, con especial nfasis en la medicin del equilibrio entre la teora y la prctica. Resea biogrfica Luis E. Villanueva Angel, es licenciando en administracin pblica por la Universidad Autnoma de San Luis Potos. Realiz sus estudios de maestra y doctorado en administracin pblica en la Universidad Complutense de Madrid. A la fecha es docente de la Universidad Autnoma de San Luis Potos. En el campo pblico, ha desempeado cargos en la administracin pblica federal, estatal y municipal, as como en el Poder Legislativo en el rea de fiscalizacin superior. Jos Miguel Huerta Prez , es licenciado en administracin pblica por la Universidad Autnoma de San Luis Potos. Es consultor en proyectos de apoyo a la administracin pblica que realiza la Universidad. Actualmente es Consejero Nacional en el Consejo Nacional de Polticas Pblicas del Instituto Mexicano de la Juventud del Gobierno Mexicano.