El Sistema Electoral Salvadoreo de Posguerra (1994-2007)

lvaro Artiga-Gonzlez

Temas de Actualidad No.6

 Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO). Todos los derechos reservados. Las opiniones expresadas en esta obra son de la exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), ni de Accin Ecumnica Sueca DIAKONIA.

324.272 84 F981s Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) El sistema electoral salvadoreo de posguerra (1994-2007) / sv Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO); investigador lvaro Artiga-Gonzlez. 1a. ed. -- San Salvador, El Salv.: FUNDAUNGO, 2008. 52 p.: grficas; 24 cm. (Temas de Actualidad; No. 6) ISBN 978-99923-29-17-7

1. Elecciones-El SalvadorHistoria. 2. Partidos polticos. 3. Sufragio-El Salvador. I. Ttulo. BINA/jmh

La publicacin de este cuaderno ha sido posible gracias al apoyo financiero de Accin Ecumnica Sueca DIAKONIA. Primera edicin, junio de 2008. Impreso en los talleres de la imprenta Ricaldone. 1000 ejemplares. San Salvador, El Salvador.

NDICE
Pg. ndice de cuadros. ndice de figuras. Presentacin. 1. 2. 3. Introduccin. Breve marco conceptual. Caracterizacin del sistema electoral de posguerra (1994-2007). 3.1 3.2 Elecciones presidenciales. Elecciones legislativas. 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.3 4. 5. 6. Elementos constitutivos. Participacin electoral. Proporcionalidad. Diputados por cociente y por residuo. Distribucin de escaos por partido. lites parlamentarias y sistema electoral. i 1 2 9 9 13 13 15 18 31 33 35 36 39 42 43 43 46 51

Elecciones de Concejos Municipales.

Cambios importantes. Efectos polticos sobre el sistema de partidos. Propuesta de reformas. 6.1 6.2 Generales. Especficas.

Referencias bibliogrficas.

ndice de cuadros
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13a. 13b. 13c. 13d. 13e. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. Relacin entre tamao de las circunscripciones y tipos de lista. Elecciones realizadas en El Salvador, 1994-2006. Sistema electoral para las elecciones presidenciales, 2004. Modificaciones en las barreras electorales entre 1994 y 2004. Resultados de los partidos ms votados en elecciones presidenciales, 1994-2004. Participacin en elecciones presidenciales, 1994-2006. Sistema electoral para elecciones legislativas (2006). Participacin electoral a nivel nacional, 1994-2006. Participacin electoral segn departamento. Evolucin de los departamentos segn nivel de participacin electoral, 1994-2006. Evolucin de la proporcionalidad en las elecciones de diputados, 1994-2006. Desviaciones () entre votos (V) y escaos (S) por partidos, 1994-2006. ARENA: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento. FMLN: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento. PCN: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento. PDC: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento. CD: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento. Razn de representacin en 2003 y 2006. Evolucin del cociente electoral, 1994-2006. Comparacin del reparto de escaos con frmulas diferentes en 2006. Diputados elegidos por cociente y residuo, 1994-2006. Distribucin de votos y escaos a nivel nacional, 1994-2006. Diputadas propietarias y Alcaldesas en El Salvador, 1994-2009. Grado de confianza de los parlamentarios salvadoreos hacia los procesos electorales, 1994-2003 Confianza en el TSE y las elecciones, 2006. Sistema electoral para las elecciones de concejos municipales, 1994-2006. Gobiernos minoritarios en el mbito municipal. Distribucin de Concejos Municipales segn partido o coalicin, 1994-2006. Distribucin territorial de los escaos legislativos, 1994-2006. Frecuencia electoral en El Salvador, 1982-2006. Formato del sistema de partidos segn clase de eleccin, 1994-2006.

Pg. 3 9 10 10 12 13 14 15 16 17 18 19 23 24 25 26 27 28 29 30 32 34 35 35 36 37 38 39 40 41 43

ndice de figuras
1. 2. 3(a). 3(b). 3(c). 3(d). 3(e). 4. Relaciones entre clase de lista y procedimiento de votacin. Elementos constitutivos del derecho y sistema electoral. Escaos y votos de ARENA en elecciones legislativas, 1994-2006. Escaos y votos del FMLN en elecciones legislativas, 1994-2006. Escaos y votos del PCN en elecciones legislativas, 1994-2006. Escaos y votos del PDC en elecciones legislativas, 1994-2006. Escaos y votos del CD en elecciones legislativas, 1994-2006. Relacin escaos/votos vrs. votos. 4 8 20 20 21 21 21 31

Presentacin
Transcurridos diecisis aos de la firma de los Acuerdos de Paz, que permitieron una profunda desmilitarizacin del Estado y del proceso poltico, se pueden observar los importantes avances en el proceso de construccin democrtica, aunque la democracia salvadorea todava no esta consolidada, pues como se plantea en un estudio reciente,1 persisten importantes dficits en el proceso democrtico que apuntan a problemas complejos y diversos, entre los cuales se podran destacar el funcionamiento de las instituciones y el comportamiento de los actores polticos. En el posconflicto se ha venido institucionalizando la realizacin de elecciones de manera peridica, de acuerdo con un intenso calendario electoral: Elecciones presidenciales, legislativas y municipales en 1994, legislativas y municipales en 1997, presidenciales en 1999, legislativas y municipales en 2000 y 2003, presidenciales en 2004 y legislativas y municipales en 2006. Y estamos a las puertas de un evento electoral el prximo ao: elecciones legislativas y municipales en enero, y presidenciales en el mes de marzo. En una sociedad democrtica, la celebracin de elecciones justas, libres y competitivas juegan un papel primordial; pero dentro de stas, las reglas y procedimientos son las que en ltima instancia definen cmo y de qu manera, las preferencias de la poblacin expresada en votos- se convierten en cargos de eleccin popular, para cada tipo de eleccin. En El Salvador, dichas reglas y procedimientos fueron definidos en el Cdigo Electoral de 1993, a raz de las modificaciones emanadas de los Acuerdos de Paz de 1992. Despus de 7 eventos electorales de posguerra, nos ha parecido un momento oportuno para reflexionar sobre nuestro
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sistema electoral. Con esta idea en mente, en el marco de las discusiones al interior de nuestra rea programtica de gobernabilidad democrtica, se decidi elaborar una caracterizacin del sistema electoral salvadoreo de posguerra, para lo cual conversamos e invitamos al Dr. lvaro Artiga Gonzlez a elaborar el estudio que hoy se presenta, el cual aborda tres aspectos: (a) un breve marco conceptual para el anlisis del sistema electoral, (b) la caracterizacin propiamente dicha, diferenciando las elecciones presidenciales, legislativas y municipales, y (c) su visin de las propuestas de reformas ms importantes que deben hacerse al sistema electoral. La coyuntura pre-electoral por la que atraviesa el pas, requiere de una mejor comprensin acerca del papel que desempean los partidos polticos, el sistema electoral y del sistema de partidos. En este marco, publicamos este estudio como el nmero seis de nuestra coleccin: Temas de Actualidad, como una contribucin para iniciar la reflexin y el debate en torno al sistema electoral de la posguerra, as como de las reformas necesarias para revitalizar y profundizar el proceso democrtico. Finalmente, queremos dejar constancia de nuestro agradecimiento a Accin Ecumnica Sueca DIAKONIA, por la cooperacin financiera que hizo posible la realizacin de este estudio y su publicacin. Ricardo Crdova Director Ejecutivo San Salvador, junio de 2008

Dinorah Azpuru, et al. Construyendo la democracia en sociedades posconflicto. Guatemala y El Salvador, un enfoque comparado. Guatemala, IDRC-F&G, 2007.

1. Introduccin
El Salvador est abocado al cierre de un ciclo poltico. El mismo se inici en 1994 y se completar en 2009 cuando en el mismo ao se disputen todos los cargos de eleccin popular. De acuerdo con el calendario electoral salvadoreo una coyuntura as solamente ocurre cada quince aos. Durante ese periodo se habrn llevado a cabo 6 elecciones de diputados y concejos municipales ms 4 elecciones presidenciales. Las reglas del juego vigentes, aunque sufrieron modificaciones a lo largo de los 15 aos que separan 2009 de 1994, proceden de la reforma poltica de 1992 y electoral de 1993. Las partes medulares del sistema electoral fueron aprobadas y estn contenidas en el Cdigo Electoral de 1993. En este trabajo se hace una caracterizacin del sistema electoral de posguerra. Antes de la presentacin del diagnstico se hace una breve descripcin de los elementos constituyentes de los sistemas electorales tal como los plantea la literatura especializada en esta materia. En dicha descripcin se hace notar la distincin entre sistema electoral y derecho electoral. El primero se reduce a los elementos del segundo que, de manera directa, influyen en la transformacin de los votos en escaos: el nmero de escaos que se disputan, la distribucin de los mismos en circunscripciones electorales, las formas de la candidatura o tipos de lista, los procedimientos de votacin, las barreras o umbrales y la frmula electoral. A estos elementos, usualmente referidos por los especialistas, se ha agregado otros que en contextos de consolidacin de procedimientos democrticos resultan tambin cruciales y que, si bien es cierto su influencia en el reparto de escaos no es directa, la tienen en el caudal de votos que despus son transformados en cuotas de poder poltico. Estos otros elementos son el calendario electoral, el registro electoral, los organismos electorales y los contendientes. La utilizacin de diferentes componentes segn la clase de eleccin hace que sea pertinente hablar de tres sistemas electorales. Para cada uno de ellos se describen sus elementos constitutivos. En el caso de las elecciones legislativas se agrega el anlisis de algunos de sus efectos en la participacin electoral y la proporcionalidad en el reparto de escaos. Se discute tambin la supuesta ventaja que habran ofrecido los residuos a uno de los partidos salvadoreos y se muestra lo errado de esa creencia puesto que otros partidos tambin han ganado reiteradamente una cuota de poder importante por medio de residuos. Adicionalmente se presenta la distribucin de escaos y votos por partido ms algunas opiniones de parlamentarios y ciudadanos sobre la confianza en el sistema electoral y la limpieza de los comicios. En un nivel ms general se presentan tambin los cambios ms importantes registrados en los elementos constitutivos de los sistemas electorales salvadoreos, as como una descripcin de los efectos polticos de stos ltimos sobre el sistema de partidos, especialmente sobre el nmero de partidos del sistema. Finalmente, con base en todo el material descrito en el diagnstico, se hace una serie de propuestas de reformas tanto generales como especficas. La generalidad de las reformas, sin embargo, no est referida al derecho electoral sino a los cuatro elementos adicionales a los usualmente tratados por los expertos en sistemas electorales y que se incluyeron en este trabajo. Como dichos elementos tienen que ver ms con los caudales electorales que con el reparto de escaos, por eso las medidas de reforma propuestas para ellos se tratan como generales. Las medidas referidas a los elementos constitutivos son las propuestas especficas para una futura reforma electoral para la cual previamente habr que acordar sus objetivos polticos.

2. Breve marco conceptual

Es usual que al referirse al sistema electoral resulte til distinguirlo del derecho electoral. As, Nohlen (1994) define al primero como el conjunto de elementos de la normativa electoral que, en su interaccin y de manera directa, inciden en la transformacin de votos en escaos o cargos electivos. En este sentido el sistema electoral es parte del derecho electoral. Los elementos de ste que la literatura especializada suele considerar como constitutivos del sistema electoral son: a) El nmero de representantes por elegir; b) La distribucin y el tamao de las circunscripciones o distritos electorales; c) Las formas de la candidatura o los tipos de lista; d) Las formas de expresin del voto o procedimiento de votacin; e) Las barreras o umbrales; f) La frmula electoral. Lo normal es que todos estos elementos aparezcan en la normativa electoral que puede tener rango constitucional o legal. Sin embargo, resulta infrecuente que sean nombrados tal como arriba se han detallado. Tampoco suelen aparecer bajo un mismo ttulo, por lo que quien desee identificar tales elementos en la normativa electoral deber proceder con cautela y mucha atencin. Para facilitar semejante tarea se procede, a continuacin, a definir cada uno de estos elementos. El nmero de representantes a elegir corresponde al nmero de escaos en disputa en elecciones presidenciales, parlamentarias (incluyendo senado y congreso) o de gobiernos municipales. Este nmero puede ser fijo o establecido mediante una relacin (escaos/electores o escaos/ habitantes).
2 Entre la literatura especializada puede consultarse: IDEA (2000), IIDH-CAPEL (2000), Lijphart (1994), Nohlen (1994), Sartori (1994), Taagepera y Shugart (1989) y Valls y Bosch (1997).

Las circunscripciones o los distritos electorales son las zonas territoriales donde los votos emitidos constituyen la nica base para el reparto de los escaos. Lo normal es que los votos emitidos en una circunscripcin no cuenten para el reparto de los escaos en otra circunscripcin. Es usual que las circunscripciones o distritos electorales tengan fronteras coincidentes con la divisin poltico administrativa del pas. Aunque tambin pueda darse el caso que las mismas se basen en un criterio diferente como la bsqueda de ganancias electorales. La delimitacin de las circunscripciones a lo largo y ancho del pas da como resultado la distribucin de las circunscripciones. El nmero de escaos asignados a cada una de las circunscripciones o distritos electorales constituye el tamao de las circunscripciones y suele representarse por una M (Magnitud). Cuando una circunscripcin tiene asignado un solo escao, la misma suele denominarse circunscripcin uninominal. Si en la misma se disputa ms de un escao, entonces la circunscripcin es plurinominal. Las formas de la candidatura o tipos de lista se definen como la forma en que se inscriben los candidatos para que los electores decidan a cules votar. En El Salvador se les conoce como planillas. En todo caso no hay que confundirlas con las papeletas de votacin aunque en algunos contextos podran coincidir. Mientras que en El Salvador se marca sobre una boleta que contiene los smbolos o banderas de los partidos, en otros pases se marca directamente sobre la lista de los candidatos especialmente cuando existe la posibilidad de sealar ms de una preferencia en la lista. La candidatura puede ser individual o de lista. El primer caso se da cuando solamente se elige una persona mientras que el segundo ocurre
3 Se podra aprovechar la distribucin geogrfica de los simpatizantes de los partidos polticos para crear circunscripciones que le daran ventaja a determinados partidos. Este fenmeno se conoce como Gerrymandering (Nohlen, 1994).

cuando hay ms de un escao que asignar y, por tanto, ms de una persona es elegida. Como puede intuirse hay una relacin entre la clase de circunscripcin, segn el tamao, y la forma de la candidatura tal como lo muestra el cuadro 1.

A circunscripciones uninominales usualmente se asocian las candidaturas individuales mientras que a circunscripciones plurinominales se les asocia candidaturas de lista.

Cuadro 1 Relacin entre tamao de las circunscripciones y tipos de lista Tamao de la circunscripcin Clase de lista M = 1 (Uninominal) Candidatura individual M > 1 (Plurinominal) Candidatura de lista
Fuente: elaboracin propia.

Por otra parte, segn la capacidad que tenga el elector para hacer explcitas sus preferencias en cuanto a los candidatos, las listas pueden ser de tres clases: a) listas cerradas y bloqueadas: el elector no puede alterar el orden en que han sido colocadas las candidaturas. Se dice entonces que el voto es a la lista y no a los candidatos. Cuando stos son propuestos por los partidos polticos se cumple el dicho: los electores votan pero no eligen. b) listas cerradas pero no bloqueadas: el elector puede alterar el orden de las candidaturas de acuerdo a sus preferencias, con tal que se mantenga dentro de la propuesta global de candidatos. Si stos son propuestos por los partidos polticos, el elector puede no estar de acuerdo con el orden que aqullos proponen y manifestarlo en la boleta marcando su jerarqua de preferencias. Esto hace que los electores tengan un mayor margen de influencia sobre las candidaturas que en el caso de las listas cerradas y bloqueadas. c) listas abiertas: el elector no solo puede modificar el orden de los candidatos sino que tambin puede combinar candidatos de diferentes listas e incluso podra agregar personas que no figuran al momento como candidatos. Desde

el punto de vista de la capacidad de influencia que pueden tener los electores sobre las candidaturas, esta clase de listas es la que brinda mayores oportunidades. Al hablar de las formas de expresin del voto o procedimiento de votacin existen varias opciones. Cuando los electores emiten un solo voto, independientemente del nmero de escaos que se disputan, se habla de voto nico. Este es el caso cuando la candidatura es individual o cuando se trata de una lista cerrada y bloqueada. El efecto es el mismo. En cambio, cuando a los electores se les permite votar por varias candidatos de manera individualizada entonces se habla de un voto mltiple. Este ltimo procedimiento de votacin puede combinarse ya sea con una lista abierta o con una lista cerrada pero no bloqueada. En ambos casos los electores pueden alterar el ordenamiento propuesto en la lista manifestando as su jerarqua de preferencias. El voto mltiple en una lista abierta se denomina voto combinado o panachage. El voto mltiple en una lista cerrada pero no bloqueada recibe el nombre de voto preferencial. La figura 1 muestra las relaciones entre procedimiento de votacin y clase de lista.

Figura 1 Relaciones entre clase de lista y procedimiento de votacin Clase de lista Candidatura individual Abierta Candidatura de lista Cerrada Bloqueada No bloqueada Procedimiento de votacin Voto nico Voto combinado (panachage) Voto nico Voto preferencial

Las barreras electorales son requisitos que usualmente la legislacin electoral establece para que los partidos polticos puedan ser inscritos o para que no sea cancelada su inscripcin del registro de partidos. En algunas ocasiones tambin quedan establecidas como requisitos para entrar al reparto de los escaos. Normalmente, estas barreras se definen en trminos de cantidad de votos, absolutos o relativos, o en trminos de firmas de adherentes. Aunque lo frecuente es que las barreras estn definidas en la legislacin electoral, hay barreras que se originan por la interaccin de los elementos del sistema electoral; especialmente aquellas relacionadas con el reparto de escaos. Entonces se habla de barreras efectivas o de hecho. Nohlen (1994) llama a esta clase de barreras umbrales de representacin. Se manifiestan al observar que, pese a no existir una barrera legalmente establecida para acceder al reparto de escaos, no todos los partidos obtienen escao alguno. En cierto sentido, los umbrales de representacin aplican un principio evanglico a los partidos: muchos son los llamados pero son pocos los escogidos. Algunas barreras legales se definen en trminos del nmero de veces que se permite a los partidos no participar en elecciones sin poner en peligro su registro. Mientras otras barreras buscan evitar la fragmentacin del sistema de partidos, esta clase de barreras busca darle estabilidad a la oferta partidista ante la cual reaccionan los electores. 

Una barrera interesante de mencionar es la denominada break even point, que establece el umbral de votos que necesitan los partidos o coaliciones contendientes para alcanzar una proporcin de escaos mayor que la proporcin de votos que han obtenido (Artiga-Gonzlez, 2004). Esta barrera funciona ms bien como un umbral para obtener un premio. Una vez que los partidos superan dicho umbral tienen altsimas probabilidades de resultar sobre representados. Hay que notar que esta barrera puede no estar explicitada en la legislacin electoral. Sin embargo, acta como barrera de hecho. Como no todos los partidos alcanzan este umbral, el break even point funciona como una cota discriminante. Mientras unos partidos se ven premiados con la sobrerrepresentacin, otros terminan siendo castigados en trminos de subrrepresentacin. Taagepera y Shugart (1989) estudiaron esta barrera en perspectiva comparada y llegaron a la conclusin que cada sistema electoral tiene su propio break even point. Y cuanto ms alto es ste, son menos los partidos premiados. Finalmente est la frmula electoral que es el procedimiento matemtico para transformar los votos en escaos. La distincin ms usual que se hace es entre frmulas mayoritarias y proporcionales. En el primer caso se define una cantidad de votos vlidos necesarios para que un partido o coalicin sea declarada como ganador. Se distinguen as tres frmulas mayoritarias:

a) mayora simple (plurality, en ingls); b) mayora relativa; c) mayora absoluta (majority, en ingls). La mayora simple significa que el partido o coalicin que gana los escaos en disputa es el que ms votos vlidos obtiene en las elecciones. No importa cul sea esa cantidad. Lo importante es que, an si la diferencia hacia el segundo partido o coalicin fuese de un voto, gana quien fue ms votado. En Centroamrica, Honduras hace uso de esta clase de frmula para determinar el ganador de las elecciones presidenciales. La mayora relativa se define a partir de un porcentaje de votos vlidos que no supera el 50 por 100. En el contexto centroamericano, Nicaragua tiene una frmula electoral del 35 por 100 para definir quin gana la eleccin presidencial, siempre y cuando la distancia entre el partido o coalicin ms votada y el segundo sea mayor que 5 por 100. En Costa Rica se utiliza para el mismo tipo de eleccin una frmula mayoritaria del 45 por 100. Ambos son ejemplos de mayora relativa. La mayora absoluta supone alcanzar la mitad ms uno de los votos vlidos para hacerse con el triunfo y convertir la respectiva candidatura en ganadora. Una vez ms se puede utilizar el contexto centroamericano para ilustrar el uso de esta frmula mayoritaria. Tal es el caso de los sistemas electorales de Guatemala y El Salvador. Frente a las frmulas mayoritarias estn las frmulas proporcionales que ms que definir un ganador, lo que hacen es repartir escaos en funcin de los votos obtenidos. El resultado frecuente es que varios partidos obtienen escaos. De tal manera que cuantos ms votos vlidos haya obtenido un partido o coalicin, ms escaos debera recibir. Existen diversas frmulas de reparto de escaos que se acercan o se alejan, ms o menos, de este principio. Ello da lugar a que se hable de frmulas ms o menos

proporcionales. Es decir, que el reparto lo hacen con mayor o menor proporcionalidad. Hay que notar, sin embargo, que esta proporcionalidad est referida a la cantidad de escaos que obtienen los partidos contendientes frente a la cantidad de votos vlidos obtenidos. En un nivel ms general, tambin se habla de proporcionalidad o desproporcionalidad provocada por el sistema electoral. No slo por la frmula. Para no caer en confusiones de nivel de anlisis puede resultar conveniente hablar de desviacin electoral para el primer caso y de efectos desproporcionales en el segundo. En todo caso conviene dejar el concepto de proporcionalidad al referirse al sistema electoral como un todo. As como hay distintas frmulas mayoritarias, as se puede distinguir entre las frmulas proporcionales. En otras palabras, el reparto de los escaos mediante frmulas proporcionales puede seguir diferentes reglas. Las ms comunes son las basadas en frmulas de cociente electoral comn, de divisores comunes y de proporciones matemticas. Todos los elementos constitutivos de los sistemas electorales hasta aqu descritos tienen una incidencia directa sobre la traduccin de los votos en escaos. Hay otros elementos del derecho electoral que deberan ser tomados en cuenta como parte del sistema aunque la literatura especializada suele pasarlos por alto. No es que se ignore su importancia. Ms bien se trata de que se asume que no son problemticos. Dicho de manera ms precisa: se piensa que no influyen en el caudal de votos vlidos. Sin embargo, en el
4 Entre las frmulas de cociente electoral comn est la Hare, que

suele combinarse con un procedimiento de reparto de escaos en segunda fase. Entre las frmulas de divisores comunes est la DHondt. La literatura especializada sobre sistemas electorales sostiene que la frmula Hare (combinada con un procedimiento de reparto en segunda fase basado en el llamado resto mayor) es la ms proporcional de todas. En cambio, la frmula DHondt, an siendo proporcional, es la que ms efectos desproporcionales genera. Es la menos proporcional de todas las frmulas proporcionales (Cfr. Nohlen, 1994:66-76; Taagepera y Shugart, 1989:29-36). Una explicacin de cmo operan ambas frmulas, en casos hipotticos, puede verse en Artiga-Gonzlez (2004:149-151).

contexto de los regmenes polticos surgidos de la tercera ola de democratizacin (Huntington, 1994) estos otros elementos del derecho electoral pueden incluso terminar decidiendo quines ganan las elecciones. El primero de ellos es el referido a las autoridades electorales, llmense Tribunales, Consejos o Juntas. Son varios los puntos que deben tomarse en consideracin al respecto, entre ellos: a) su integracin; b) designacin; c) mandato; d) nmero de miembros; e) facultades (especialmente si tiene iniciativa de ley); f) autonoma administrativa y resupuestaria. La integracin de las autoridades electorales es clave para garantizar la credibilidad ciudadana en el proceso electoral (Molina y Hernndez, 1999). La misma puede basarse en el principio de vigilancia partidista recproca o en el principio de imparcialidad. Segn el primero, si los partidos se vigilan mutuamente el resultado ser un proceso limpio, libre de fraude y, por tanto, gozar de credibilidad. Este fue el principio adoptado en El Salvador al crearse el Tribunal Supremo Electoral (TSE) mediante las reformas constitucionales de 1991. Este principio resulta especialmente oportuno en un contexto donde la prctica del fraude electoral ha sido reiterativa y donde la autoridad electoral ha estado controlada por el gobierno. El segundo principio afirma que la credibilidad de las elecciones exige que los integrantes de la autoridad electoral sean independientes de los partidos contendientes. Que acten de manera autnoma sin obedecer a intereses partidistas. Solo de esta manera se evitara que los partidos fueran jueces y parte interesada ante una denuncia de los ciudadanos o de los mismos partidos. La designacin de las autoridades electorales tambin incide en la credibilidad de las elecciones, sobre todo en contextos muy competitivos. De alguna manera, quien designa se guarda 

algn nivel de influencia sobre el designado. Su autonoma e independencia pueden verse as coartadas. Como en el caso de la integracin, aqu pueden seguirse diferentes vas. Por un lado, las autoridades electorales podran ser designadas por el Congreso o por el Presidente de la Repblica. Si este fuera el caso se hablara de una designacin poltica. Por otro lado, podra seguirse un procedimiento similar al que se utiliza para la designacin de Magistrados o Jueces. Entonces se habla de designacin no poltica. Los otros rasgos mencionados de la autoridad electoral estn ms relacionados con la independencia que con la credibilidad. La combinacin ms favorable es la que disminuye la influencia de otros factores del sistema poltico y electoral. As, en cuanto al mandato es mejor que no est ligado al mandato de otra autoridad poltica, incluso que no dependa de un resultado electoral ni de la frecuencia de las elecciones. Tambin es deseable que la autoridad electoral tenga iniciativa de ley o, que al menos, sin su visto bueno no pueda ser aprobada ninguna modificacin a la legislacin electoral. De igual manera, la aprobacin de su presupuesto no debera estar sujeta a la negociacin entre los partidos sino a estrictos criterios tcnicos, mediante los cuales pueda comprobarse la justeza de la asignacin presupuestaria. Tampoco el criterio partidista debiera corromper la estructura organizativa de la autoridad electoral, en especial a nivel de recursos humanos. Junto a las cuestiones relacionadas con las autoridades electorales est la organizacin del registro electoral. Si se le presta atencin podra notarse que el mismo est prcticamente en la frontera del sistema electoral y los elementos que ahora se estn considerando. As como las circunscripciones tienen asignados un determinado nmero de escaos, tambin les
5 Lo dicho para la autoridad electoral debe entenderse como referido

a la mxima autoridad electoral pero tambin, con las respectivas consideraciones de nivel, a los dems organismos electorales tanto permanentes como temporales.

corresponde un determinado cuerpo electoral. La definicin del mismo, aunque no debera, podra terminar siendo problemtica y tener un impacto incluso en la credibilidad y limpieza de las elecciones. No solo se trata de la definicin de cuntos y quines estaran habilitados para ejercer el sufragio, para votar en las elecciones, sino tambin cmo se distribuyen stos entre las diferentes circunscripciones y dentro de las mismas. En otras palabras, el diseo de las circunscripciones electorales tiene dos caras: una, en trminos de distribucin del total de escaos en disputa y otra, en trminos de distribucin de los electores en los centros de votacin. No son infrecuentes los procesos electorales donde se producen anomalas e irregularidades en la integracin del registro electoral y en la respectiva elaboracin de los padrones o listados de electores. El calendario electoral tambin debera ser considerado como parte del sistema electoral. No tanto en trminos de cada cunto tiempo se realizan elecciones sino en cuanto a la simultaneidad, o no, de las mismas cuando se disputan distintas clases de escaos. As, es probable que la distribucin de escaos legislativos difiera si las elecciones respectivas se llevan a cabo de manera simultnea con las presidenciales. Se sabe que stas tienen mayor relevancia poltica que aqullas en sistemas presidenciales. La
6 Podra examinarse hasta dnde este asunto es el que no deja avanzar

tendencia a reducir la competencia a dos grandes contendientes, en alianza o no, puede impactar la capacidad de los diversos partidos para captar el voto de los electores. Ms o menos votos en las elecciones legislativas puede significar ms o menos escaos. De igual forma, si las elecciones legislativas se llevan a cabo de manera simultnea con las elecciones de concejos municipales puede haber un efecto de arrastre de unas elecciones sobre las otras. Por esa va la suerte electoral de los partidos contendientes puede verse afectada y, por tanto, la fuerza parlamentaria o municipal que logren acumular. Algo parecido podra decirse si ms bien las elecciones simultneas son las presidenciales y las de concejos municipales. Por otra parte, al no ser coincidentes las elecciones tambin podra registrarse el efecto de unas sobre otras cuando no corresponden al mismo nivel. No importa si los periodos electorales son iguales o no. Lo decisivo aqu es que unas pueden constituir una ocasin propicia para que el electorado se pronuncie sobre las otras. Unas podran funcionar como elecciones de medio periodo para las otras. As, por ejemplo, supngase que las elecciones presidenciales y legislativas en un determinado pas se llevan a cabo cada cinco aos. Pero no se llevan a cabo de manera simultnea. Supngase que las elecciones legislativas se realizan a mitad del periodo presidencial. La suerte de los partidos en la contienda por los escaos legislativos puede estar dependiendo de la evaluacin que haga el electorado de la gestin del partido en el gobierno. En estas circunstancias, las elecciones legislativas se podran utilizar como una va para darle un mensaje de apoyo o castigo a este partido. Y de ese mensaje se pueden ver favorecidos los caudales electorales, y de escaos, de los otros partidos.
8 La Constitucin salvadorea de 1983 adopt un calendario diferente para las elecciones presidenciales y legislativas que les hara coincidir cada 15 aos. En ms de alguna vez, dos elecciones legislativas tuvieron lugar en el mismo periodo presidencial. En tales condiciones no solo se amarraba, indirectamente, el resultado de unas elecciones a otras sino que el presidente elegido tuvo que tratar hasta con tres Asambleas Legislativas conformadas con diferente reparto de escaos.

la modificacin del procedimiento de votacin en El Salvador, es decir, el paso del voto domiciliar al voto residencial. Los partidos hacen sus clculos para que mediante esta reforma sus intereses no se vean afectados negativamente. La discusin sobre el voto de los salvadoreos que residen en el extranjero tambin tiene que enfrentar este asunto pues no es solo cuestin de facilitar el ejercicio del sufragio sino de definir dnde contarn los votos que ellos emitan. No dnde se llevar a cabo el conteo sino a cul circunscripcin sern asignados. No aparece el problema para el caso de las elecciones presidenciales ni para el caso de las elecciones de concejos municipales. Es para el caso de las elecciones legislativas donde cobra relevancia porque su asignacin puede alterar claramente el resultado en trminos de composicin final de la Asamblea Legislativa. Los partidos pueden pujar para que los votos sean contados en las circunscripciones donde puedan mejorar sus oportunidades para ganar escaos. O ms bien debera crearse una circunscripcin especial para los ciudadanos salvadoreos que estn fuera del pas? 7 Un examen ms detallado del registro electoral con sus virtudes y defectos puede consultarse en IFES (2007).

Finalmente, los contendientes tambin cuentan a la hora de transformar los votos en escaos. Aqu hay que hacer dos clases de consideraciones. Por una parte, si los contendientes son candidatos apoyados por partidos o no. En otras palabras, si los que compiten son candidatos partidistas o candidatos independientes. Y, si se trata de candidatos independientes, compiten a ttulo individual o son apoyados por algn tipo de organizacin diferente a los partidos? Por otra parte, los contendientes, partidistas o no, pueden serlo en distintos niveles de la organizacin electoral. Pueden competir en el mbito nacional o subnacional. Aqu lo decisivo est en los requisitos que se exijan para hacerlo en cualquiera de estos niveles.

Expresado en trminos partidistas esta cuestin se resume definiendo si se permite la existencia de partidos subnacionales, que compiten solamente en circunscripciones de mbito subnacional (estadual, departamental, provincial o municipal) o si, aunque se trata de una eleccin subnacional, los partidos deben ser nacionales. La figura 2 resume la ubicacin de los elementos del sistema electoral, y los que aqu se han considerado como estando en la frontera, dentro del derecho electoral. Este trabajo se enfoca en los seis elementos del sistema electoral para el caso de las elecciones presidenciales, legislativas y municipales. Los otros elementos del derecho electoral no son abordados en el diagnstico (caracterizacin) que sigue.

Figura 2 Elementos constitutivos del derecho y sistema electoral

Calendario Registro Organismo Electoral Contendientes

DERECHO ELECTORAL

Constitucin

Legislacin electoral

M Listas

SISTEMA ELECTORAL

Circunscripciones Voto Barreras Jurisprudencia

Frmula Acuerdos internacionales de paz Directrices e instrucciones Reglas y regulaciones Cdigos de conducta

9 Este ltimo es justamente el caso salvadoreo y no por una cuestin de derecho sino de hecho. O si se quiere por una interpretacin sesgada hacia el mbito nacional de la legislacin electoral. Ver apartados 2.1 y 2.2.1.

3. Caracterizacin del sistema electoral de posguerra (1994-2007)

A continuacin se proceder a realizar una descripcin del sistema electoral adoptado a raz de los Acuerdos de Paz de 1992 y que, con sus posteriores modificaciones, regul las elecciones del periodo 1994-2006. Durante el mismo, segn lo detalla el cuadro 2, se realizaron tres elecciones presidenciales y cinco elecciones legislativas y de gobiernos municipales. Vale decir que solamente las elecciones realizadas en este periodo pueden ser consideradas como libres, justas y competitivas. Las elecciones que van desde 1982 hasta 1991, ambos aos inclusive, no pueden considerarse bajo las mencionadas categoras pues corresponden a una etapa de transicin que combin elecciones ms bien semicompetitivas y conflicto armado. Una parte del espectro poltico salvadoreo no poda tomar parte en los procesos electorales; tanto en el nivel de partidos polticos como del electorado. Sin embargo, esas elecciones contribuyeron a generar condiciones para una reforma constitucional necesaria para la finalizacin del conflicto armado y posterior incorporacin y legalizacin del que, durante el periodo bajo anlisis en este trabajo, se convertira en el principal partido de oposicin. En la caracterizacin que sigue el nfasis cae en el sistema electoral utilizado para las elecciones legislativas. Por razones de espacio no puede procederse de igual forma para el caso de las elecciones de concejos municipales. Adems, el primero es el que ms cambios registr en el periodo y eso permite hacer comparaciones e incluso sealar tendencias. Tambin hay que decir que en la literatura especializada el sistema para las elecciones parlamentarias suele recibir mayor atencin. En el caso de las elecciones presidenciales, pocas modificaciones fueron hechas. Como se ver, las modificaciones que se hicieron afectaron de igual forma a las elecciones legislativas.

Cuadro 2 Elecciones realizadas en El Salvador, 1994-2006 Ao Concejos Presidencial Legislativa electoral municipales 1994 X X X 1997 X X 1999 X 2000 X X 2003 X X 2004 X 2006 X X
Fuente: elaboracin propia.

3.1 Elecciones presidenciales

El cuadro 3 detalla los elementos constitutivos del sistema electoral vigente en 2004 para el caso de las elecciones presidenciales. Solamente las barreras sufrieron alguna modificacin en todo el periodo. El cuadro 4 detalla esas modificaciones que, como puede notarse, no fueron muchas. Una para el umbral de inscripcin (en 1999) y dos para el umbral de cancelacin (una en 1996 y otra en 1997).

Cuadro 3

Sistema electoral para las elecciones presidenciales, 2004

Componente Nmero de representantes a elegir Distribucin de las circunscripciones Forma de candidatura Procedimiento de votacin Descripcin 2 (presidente y vicepresidente) Una sola circunscripcin nacional Lista cerrada y bloqueada (Art.207) Voto nico Umbral para la inscripcin: tener un nmero de afiliados equivalente al 3% de los votos emitidos en la ltima eleccin presidencial (Art.159). Umbral de cancelacin: (Art.182) a) Partido poltico: si no obtiene por lo menos el 3% del total de votos vlidos. b) Coalicin con smbolo nico: 6% (coalicin de 2 partidos), 9% (coalicin de 3 partidos) y 1% adicional por cada partido poltico superior a 3 que integre o pacte conformar la coalicin. c) Coalicin con banderas separadas: el partido que no obtiene por lo menos el 3% de los votos vlidos emitidos. d) Tambin pierde su inscripcin si el partido no participa en dos elecciones consecutivas, siempre que no se lleven a cabo el mismo ao (Art.182). Mayora absoluta y segunda vuelta (Art. 261)
Fuente: elaboracin propia con base en el Cdigo Electoral, (2004).

Barreras

Frmula electoral

Cuadro 4 Modificaciones en las barreras electorales entre 1994 y 2004 Disposicin en Cdigo Electoral de 1993 Modificaciones posteriores

Art.159: Los nuevos Partidos Polticos para inscribirse deben contar con tres mil afiliados por lo menos en toda la Repblica. La adhesin al Partido formulada por el ciudadano apto para ejercer el sufragio, se har en el libro de afiliacin respectivo.

Art.159: Los Partidos Polticos para inscribirse deben contar con un nmero de afiliados equivalentes al tres por ciento del total de votos emitidos de la ltima eleccin Presidencial; la adhesin al Partido formulado por el ciudadano apto para ejercer el sufragio, se har en el Libro de Afiliacin respectivo (Decreto Legislativo No.614 del 13 de mayo de 1999, publicado en el Diario Oficial, No.89, Tomo 343, del 28 de mayo de 1999).

10

Disposicin en Cdigo Electoral de 1993 Art.182: Procede cancelar la inscripcin de un Partido Poltico: [] 3) Cuando un Partido Poltico o Partidos Polticos que integran una Coalicin que interviene en una eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica o de Diputados a la Asamblea Legislativa, no obtenga por lo menos el uno por ciento de los votos vlidos emitidos en la eleccin en que dicho Partido o Partidos Coaligados hayan participado. [] 7) Si la Coalicin fuese pactada con el uso de forma independiente de los smbolos de cada partido que la forma, y uno o varios de ellos no obtuviere por lo menos el uno por ciento de los votos vlidos emitidos en la eleccin en que dicha Coalicin haya participado.

Modificaciones posteriores Art.182: Procede cancelar la inscripcin de un Partido Poltico: [] 3) Cuando un Partido Poltico que interviene en una eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica o de Diputados en la Asamblea Legislativa y no obtenga por lo menos el tres por ciento del total de los votos vlidos en la eleccin en que dicho Partido haya participado; (Decreto Legislativo No.898, del 22 de noviembre de 1996, publicado en el Diario Oficial No.226, Tomo 333, del 29 de noviembre de 1996). [] 7) Cuando los Partidos Polticos que integren una coalicin para participar en una eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, o de Diputados a la Asamblea Legislativa, participen con smbolo nico, y no obtuvieren en cada una de ellas, el porcentaje de votos vlidos segn la siguiente tabla: a) El 6% si la COALICIN est integrada por dos Partidos Polticos; b) El 9% si la COALICIN est integrada por tres Partidos Polticos, y c) El 1% adicional por cada Partido Poltico superior a tres que integren o pacten conformar dicha COALICIN. Cuando la COALICIN fuese pactada con smbolo propio, y aquel o aquellos partidos coaligados que no obtengan por lo menos el 3% de los votos vlidos emitidos (Decreto Legislativo No.636, del 10 de junio de 1999, publicado en el Diario Oficial No.121, Tomo 343, del 30 de junio de 1997).

Fuente: elaboracin propia con base en legislacin electoral vigente.

11

Puede verse que la modificacin del artculo 159 del Cdigo Electoral de 1993 elev la barrera legal para la inscripcin de los partidos puesto que el 3% de los votos vlidos en una eleccin presidencial siempre ser mayor que 3 mil afiliados. Algo similar ocurri con las modificaciones hechas al artculo 182 puesto que elevaron la cantidad de votos vlidos que debera alcanzar un partido o coalicin para no perder su inscripcin en el registro de partidos.10 Bajo tales reglas del juego se realizaron tres elecciones presidenciales y solamente en una ocasin (1994) fue necesaria una segunda vuelta entre las dos candidaturas ms votadas. En el cuadro 5 se muestran los resultados electorales para los partidos ms votados en los tres procesos electorales. A juzgar con la informacin mostrada puede cuestionarse las ventajas que presenta una

frmula de mayora absoluta con segunda vuelta, si esta ltima se convierte en un simple trmite de ratificacin del resultado de la primera vuelta. Ntese cmo fue necesaria llevar a cabo una segunda vuelta en 1994, cuando ARENA estuvo a menos de un punto porcentual de los votos vlidos para haberse podido declarar ganador en la primera vuelta. Los datos del cuadro 5, sobre margen de victoria, tambin son indicativos de que el uso de la mayora absoluta puede ser excesivo en el pas. Ms de veintids puntos porcentuales como margen de victoria en primera vuelta apuntaran ms bien a la conveniencia de utilizar una frmula de mayora relativa. El ganador podra decidirse en primera vuelta con suficiente legitimidad y se podran disminuir los costos humanos y financieros implicados en estos procesos electorales.

Cuadro 5 Resultados de los partidos ms votados en elecciones presidenciales, 1994-2004

Partidos ms votados Primera vuelta ARENA FMLNa Margen de victoria Dficit mayoritariob Segunda vuelta ARENA FMLN
a b

1994 651,632 49.11 331,629 24.99 320,003 24.12 11,787 0.89 818,264 68.21 378,980 31.78

Ao electoral 1999 614,268 51.96 343,472 29.05 270,796 22.91 -

2004 1,314,436 57.71 812,519 35.68 501,917 22.03 -

En coalicin en 1994 y 1999. Diferencia entre la mayora absoluta y los votos del ganador en primera vuelta. Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales.
10 Resulta curioso que la aplicacin de la barrera electoral para cancelar partidos polticos se aplic a los partidos siempre que no se tratara del PCN y PDC, los tradicionales aliados de ARENA. Estos partidos no alcanzaron en 2004 el umbral del 3% de los votos vlidos para evitar su cancelacin. El TSE, en funciones desde 1999 hasta 2004, inici el proceso de cancelacin pero el mismo fue detenido por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia argumentando fallas en el trmite. La Corte resolvi que se volviera al estado inicial el proceso de nuevo. Sin embargo, el nuevo TSE surgido en 2004 resolvi no iniciar el trmite de nuevo argumentando la inconveniencia de eliminar la inscripcin de estos partidos para mantener el carcter pluralista del sistema poltico que manda la Constitucin (Art.85). Vale decir que este TSE confundi, interesadamente o no, lo pluralista del sistema poltico con un posible bipartidismo. Al final, PCN y PDC lograron mantener su inscripcin como partidos polticos. En estas mismas elecciones (2004) tambin fue afectado el CDU pues no alcanz el umbral mnimo de votos. Sin embargo, sus dirigentes prefirieron

12

Tambin, bajo las reglas descritas, los electores aceptaron participar en los tres procesos que se realizaron en el periodo en estudio. El cuadro 6 registra la evolucin de la participacin electoral. Solo tomando en cuenta estas tres elecciones es difcil establecer tendencia alguna. Lo ms que puede afirmarse es que 1999 fue el ao de menor participacin. Si se agregase las elecciones presidenciales de 1984 y 1989, con todo y que no

fueron democrticas, s podra hablarse de una tendencia a la disminucin de la participacin (Artiga-Gonzlez, 2004a). Desde ese punto de vista, las elecciones de 1999 representan un punto de inflexin. Con ese historial, las elecciones de 2004 podran ser catalogadas como un maremoto electoral dado el nivel de participacin alcanzado (Artiga-Gonzlez, 2004b).

Cuadro 6 Participacin en elecciones presidenciales, 1994-2006a Ao electoral 1994b 1999 2004 Participacin 53.6 38.6 69.4
La participacin ha sido calculada como porcentaje de votos emitidos sobre el total de electores inscritos. b Primera vuelta. Fuente: elaboracin propia sobre datos oficiales.
a

3.2 Elecciones legislativas

A continuacin se procede a describir el sistema electoral utilizado para eleccin de diputados a la Asamblea Legislativa. En primer lugar, tal como se hizo con el caso de las elecciones presidenciales, se describen los elementos constitutivos del sistema. Para ello se utiliza la normativa vigente en la ltima eleccin parlamentaria (2006). Despus se hace una descripcin ms detallada de la competencia electoral y del reparto de escaos, tanto a nivel nacional como departamental. Finalmente, se incluyen algunas opiniones de los parlamentarios salvadoreos sobre el sistema electoral.

3.2.1 Elementos constitutivos

El cuadro 7 detalla los componentes del sistema electoral salvadoreo para el caso de las elecciones parlamentarias. Aunque la informacin mostrada est referida al ao 2006 hay ms continuidades que cambios desde 1994. Las principales modificaciones fueron hechas en la distribucin de las circunscripciones aunque manteniendo el tamao del Parlamento en 84 diputados. De hecho la reforma se realiz de cara a las elecciones de 2006. Esto quiere decir que las elecciones disputadas en 1994, 1997, 2000 y 2003 no vieron cambio alguno en este componente.11 En el apartado 3 se retomar esta
11 La modificacin consisti en la redistribucin de los escaos asignados a cada circunscripcin departamental una vez que fue eliminada la circunscripcin nacional, que antes de las elecciones de 2006 tena asignados 20 escaos. Ms adelante, en el cuadro 25 se presenta los cambios en la distribucin de escaos.

reforma por su importancia e impacto no solo sobre el sistema electoral sino tambin sobre el sistema de partidos y la dinmica poltica en el Congreso. La otra variante, aunque ya fue comentada, es la relacionada con las barreras legales tanto para la inscripcin de partidos como para evitar su cancelacin. Es muy probable que la elevacin de stas haya contribuido a evitar la fragmentacin del sistema de partidos. Esto tambin ser discutido ms adelante. Lo que vale la pena comentar es que al definir la barrera legal para la inscripcin de partidos en funcin del resultado en elecciones presidenciales, resulta casi de manera automtica la imposibilidad prctica de que existan partidos polticos que compitan solo en alguno o algunos departamentos. Ello porque la norma ha sido entendida (interpretada) 13

como refirindose al total de votos vlidos a nivel nacional aunque la disposicin no lo diga as. Bien podra interpretarse como el 3% de los

votos en la ltima eleccin presidencial pero en la circunscripcin donde desea competir.

Cuadro 7 Sistema electoral para elecciones legislativas (2006)

Componente Tamao del Parlamento Distribucin de las circunscripciones Forma de candidatura Procedimiento de votacin Descripcin 84 diputados (Art.13). 1 de 25; 1 de 8; 1 de 7; 2 de 6; 1 de 5; 3 de 4 y 5 de 3. Lista cerrada y bloqueada. Voto nico.

Barreras

Umbral para la inscripcin: tener un nmero de afiliados equivalente al 3% de los votos emitidos en la ltima eleccin presidencial (Art.159). Umbral de cancelacin: (Art.182) a) Partido poltico: si no obtiene por lo menos el 3% del total de votos vlidos. b) Coalicin con smbolo nico: 6% (coalicin de 2 partidos), 9% (coalicin de 3 partidos) y 1% adicional por cada partido poltico superior a 3 que integre o pacte conformar la coalicin. c) Coalicin con banderas separadas: el partido que no obtiene por lo menos el 3% de los votos vlidos emitidos. Tambin pierde su inscripcin si el partido no participa en dos elecciones consecutivas, siempre que no se lleven a cabo el mismo ao (Art.182).

Frmula electoral

Cociente electoral y resto mayor (Art. 262). Fuente: elaboracin propia segn disposiciones del Cdigo Electoral, 2006.

14

3.2.2 Participacin electoral

Aunque no es parte del sistema electoral, el cuadro 8 muestra informacin sobre la participacin en las elecciones de Asamblea Legislativa del periodo 1994-2006. No obstante es importante contar con dicha informacin cuando se piensa que mediante una reforma electoral se puede favorecer la participacin. Este es el caso del debate sobre el voto residencial. Se supone que si los centros de votacin son de fcil acceso a los electores, stos irn finalmente a votar. Similar suposicin se hizo al cambiar el documento con el que se podra ejercer el sufragio. Se supona que al facilitar la obtencin del mismo se favoreca que la ciudadana estuviese apta para votar. Ambos son temas que sern abordados ms adelante. Aqu nada ms se deja constancia del comportamiento electoral en trminos de participacin sin indagar sobre las condiciones que lo facilitan o lo dificultan. El ao 2000 aparece como el de menor participacin. Y en 2006 se registr una participacin levemente mayor que la de 1994. Si se graficaran estos valores se obtendra una curva semejante a una u. La participacin en 2000 habra sido incluso la menor de todos los procesos electorales incluyendo las presidenciales. Por otra parte, si se compara el nivel de participacin en la eleccin presidencial de 2004 con el de la eleccin legislativa de 2006, este ltimo resulta menor. Casi quince puntos porcentuales por debajo de aqul. As, mientras dos de cada tres electores fueron a votar en 2004, uno de cada dos electores lo hicieron en 2006. Se confirma entonces lo que suele observarse en los anlisis comparados: que en sistemas presidencialistas las elecciones parlamentarias registran menores niveles de participacin que las presidenciales.

Cuadro 8 Participacin electoral a nivel nacional, 1994-2006a (porcentajes) Ao electoral 1994 1997 2000 2003 2006 Participacin
a

53.6

38.8

38.5

41.0

54.2

La participacin ha sido calculada como porcentaje de votos emitidos sobre el total de electores inscritos. Fuente: elaboracin propia sobre datos oficiales.

Cmo se distribuy la participacin electoral segn los departamentos? Hubo diferencias importantes? Se repite el patrn de comportamiento a nivel nacional? El cuadro 9 brinda la informacin sobre participacin a nivel departamental e incluye el promedio para

cada ao y para cada departamento para todo el periodo.12 Aunque los valores del promedio departamental con los de nivel nacional no son coincidentes siguen el mismo patrn: una curva en u con el ao 2000 como el punto de menor participacin.

12 Un anlisis hasta el nivel municipal no solo de las elecciones legislativas sino tambin de las presidenciales y de concejos municipales puede verse en Arvalo (2006), Lpez (2006) y Loya Marn (2006).

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Cuadro 9 Participacin electoral segn departamento

Departamento 1994 1997 2000 2003 2006 San Salvador 55.1 39.2 38.4 38.9 51.8 Santa Ana 55.3 39.6 34.4 35.9 49.7 San Miguel 45.9 36.3 36.1 39.1 52.3 La Libertad 57.0 40.4 39.3 41.9 54.0 Usulutn 49.7 36.3 38.4 42.9 55.8 Sonsonate 56.5 39.1 38.7 40.6 53.8 La Unin 45.7 33.7 34.5 39.0 50.8 La Paz 55.3 41.8 41.9 47.0 59.8 Chalatenango 57.3 45.4 47.1 48.1 61.7 Cuscatln 55.6 41.5 40.5 46.7 63.6 Ahuachapn 50.7 38.5 37.7 43.5 56.1 Morazn 49.6 40.8 43.9 49.0 62.1 San Vicente 57.6 44.0 39.2 44.6 59.7 Cabaas 48.8 34.3 36.8 39.3 55.4 Promedio 52.9 39.3 39.1 42.6 56.2 Fuente: elaboracin propia sobre datos oficiales. Prom. 44.7 43.0 41.9 46.5 44.6 45.7 40.7 49.1 51.9 49.6 45.3 49.1 49.0 42.9

En general puede decirse que la participacin en elecciones de Asamblea Legislativa ha sido baja. La columna de los promedios departamentales muestra que nicamente Chalatenango super el 50%. Los otros trece departamentos oscilaron entre el 40 y 50% de participacin. La Unin registr la menor participacin promedio y el nivel mnimo de participacin para todo el periodo (33.7% en 1997). En cambio, el nivel mximo de participacin para todo el periodo

ocurri en Cuscatln en 2006. Aqu seis de cada diez electores registrados fueron a votar. Si se toma como base el ao 1994 y se construye una clasificacin de los departamentos segn el nivel de participacin registrado en ese ao, puede seguirse la evolucin de cada departamento en todo el periodo dentro de esa clasificacin y hacer las comparaciones ms significativas. El cuadro 10 muestra este panorama.

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Cuadro 10 Evolucin de los departamentos segn nivel de participacin electoral, 1994-2006a

Nivel de participacin 1994 1997 2000 2003 2006 La Paz Chalatenango Cuscatln Morazn San Vicente San Salvador Santa Ana La Libertad Sonsonate La Paz Chalatenango Cuscatln San Vicente

59.4 o ms

55.1 59.3

Usulutn Cabaas Ahuachapn

50.8 55.0

San Salvador San Miguel La Libertad La Unin Sonsonate Usulutn Ahuachapn Morazn Cabaas San Miguel Ahuachapn San Salvador Santa Ana La Libertad Sonsonate Usulutn La Paz La Unin Cuscatln Chalatenango Morazn San Vicente Cabaas Chalatenango La Paz Cuscatln Morazn

46.5 50.7

Chalatenango

Santa Ana

Menor que 46.4

San Miguel La Unin

San Miguel Ahuachapn San Salvador Santa Ana La Libertad Sonsonate Usulutn La Paz Cuscatln La Unin Morazn San Vicente Cabaas

San Miguel Ahuachapn San Salvador Santa Ana La Libertad Sonsonate Usulutn San Vicente Cabaas La Unin

Los niveles de participacin se definieron as. Se obtuvo la media (52.9) y la desviacin estndar (4.2) para el ao 1994. A partir de la media se sum y rest media desviacin estndar para definir la clase donde est el nivel medio. Las clases de los siguientes niveles se definieron sumando o restando una desviacin estndar a la clase media. A partir de los lmites inferiores de estas clases se establecieron las clases de mayor y menor participacin. Fuente: elaboracin propia.
a

17

Sorprende que los departamentos de San Salvador, Santa Ana, San Miguel y La Libertad en tres procesos electorales hayan estado entre los menos participativos. Ello porque en esos departamentos estn las ciudades ms importantes del pas. Tambin llama la atencin que el mximo nivel de participacin solo haya sido alcanzado en 2006 y por departamentos que intuitivamente no se esperara que se ubicaran all (San Vicente, Morazn y La Paz) que en dos o tres eventos electorales se situaron en el nivel

ms bajo. En general, puede decirse que para todo el periodo la participacin electoral en los distintos departamentos estuvo mayoritariamente por debajo del promedio registrado en 1994. Lo sucedido en 2006 parece romper este patrn. Habr que esperar hasta 2009 para determinar si en efecto as fue. La influencia de la eleccin presidencial perturbar el fenmeno dificultando poder identificar claramente si son las elecciones de diputados las que por s mismas atraern ms electores.

3.2.3 Proporcionalidad.
Al hablar de proporcionalidad se hace referencia a la medida en que el reparto de escaos refleja la distribucin de los votos. Al tomar en cuenta que en el primero interviene el sistema electoral una vez que los electores han marcado sus preferencias, bien puede decirse que ms que la voluntad del electorado, aquel reparto expresa un efecto del sistema electoral. En la parte conceptual se dijo que hay sistemas ms o menos proporcionales. Segn los especialistas, el principal componente del sistema electoral para producir proporcionalidad es la distribucin de las circunscripciones, es decir, el nmero de escaos que les corresponden. La frmula electoral tambin tiene un influjo importante. Las frmulas difieren en su contribucin a la proporcionalidad o desproporcionalidad del sistema.13 Una primera aproximacin a la proporcionalidad generada por el sistema electoral se obtiene con el ndice de Rose.14 Como este ndice tiene un mximo valor de 100, que expresara una situacin de proporcionalidad perfecta, a medida que se aleja de ese valor (disminuyendo) menos proporcional es el sistema, es decir, el reparto de escaos se aleja de la distribucin de los votos y, por lo tanto, de la voluntad de los electores. El cuadro 11 muestra los valores del ndice de Rose para todo el periodo 1994-2006. Lo que se nota claramente es una mejora, acentuada en 2006. El promedio para todo el periodo fue de 94.3.

Cuadro 11 Evolucin de la proporcionalidad en las elecciones de diputados, 1994-2006

Ao ndice de Rose 1994 92.8 1997 2000 93.6 92.4 Fuente: Artiga-Gonzlez (2006a). 2003 94.6 2006 98.1 Promedio 94.3

13 Una simulacin de los efectos por separado y combinados de la distribucin de las circunscripciones y la frmula electoral puede verse en Artiga-Gonzlez (2004). En efecto, all puede verse que es la distribucin de las circunscripciones la que ms contribuye a la proporcionalidad del sistema.

14 ste se calcula con la frmula: IdeRose = 100 |Vi - Si|, donde Vi y Si son los porcentajes de votos y escaos que obtiene el i-simo partido.

18

El ndice de Rose permite hacer una caracterizacin del sistema electoral y es especialmente til en los estudios comparados. Ya sea en un pas para diferentes aos (como el cuadro 11) o ya sea entre pases (o sistemas electorales). Lo que ahora se necesita es hacer una especie de zoom en el anlisis y ver ms de cerca cmo afecta el sistema a los partidos a la hora del reparto de los escaos. En este sentido una aproximacin se puede tener a partir de la llamada desviacin electoral, una medida que permite ver directamente los partidos que se ven favorecidos o perjudicados al obtener ms o menos escaos de los que les corresponderan en una situacin de proporcionalidad perfecta. El cuadro 12 muestra las desviaciones entre votos y escaos para los partidos que alcanzaron representacin parlamentaria entre 1994-2006. El signo (positivo o negativo) de la columna expresa cuando un partido result sobre representado o sub representado segn que el

porcentaje de escaos fue mayor o menor que el porcentaje de votos. Lo que sobresale es que el tercer partido ms votado en 1997, 2000 y 2003 (el PCN) fue el partido ms sobre representado. 15 Por otra parte, los partidos con menos porcentaje de votos terminaron obteniendo un porcentaje menor de escaos. Esto quiere decir que se registr una tendencia a sub representar a los partidos pequeos. Este fenmeno fue ms claro entre 1994 y 2003. Ya en las elecciones de 2006 las dos tendencias sealadas no se registraron tal cuales. Probablemente la desaparicin de la plancha nacional y la redistribucin de sus 20 escaos hayan tenido un impacto sobre este fenmeno. Adems hay que recordar que segn el cuadro 11, en 2006 se registr el mayor ndice de proporcionalidad. Algo que, en otras palabras, quiere decir que se afect especialmente al tercer partido que pareca haberse estado beneficiando del anterior diseo del sistema electoral.

Cuadro 12 Desviaciones () entre votos (V) y escaos (S) por partidos, 1994-2006 (porcentajes)
1994 1997 2000 V S V S V S Partido ARENA 45.0 46.4 1.4 35.4 33.3 -2.1 36.0 34.5 CD (CDU) 4.5 1.2 -3.3 3.5 2.4 -1.1 5.4 3.6 FMLN 21.4 25.0 3.6 33.0 32.1 -0.9 35.2 36.9 MU 2.5 1.2 -1.3 2.3 1.2 -0.8 PAN 3.7 2.4 PCN 6.2 4.8 -1.4 8.7 13.1 4.4 8.8 16.6 PD - 1.2 1.2 0.0 PDC 17.9 21.4 3.5 8.4 10.7 2.3 7.2 6.0 PLD - 3.2 2.4 -0.8 PRSC - 3.6 3.6 0.0 Totales 97.5 100.0 99.3 100.0 96.3 100.0 : Desviacin o diferencia entre porcentajes de votos y escaos. V: Votos. S: Escaos. Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales. -1.5 -1.8 1.7 -1.3 7.8 -1.2 V 2003 S V 2006 S

31.9 32.1 0.2 39.2 6.4 6.0 -0.4 3.1 34.0 36.9 2.9 39.3 13.0 19.0 6.0 11.4 7.3 6.0 -1.3 6.9 92.6 100.0 99.9

40.5 1.3 2.4 -0.7 38.1 -1.2 11.9 0.5 7.1 0.2 100.0

15 Si el anlisis se llevara ms lejos, hasta 1982, esta tendencia a resultar sobre representado el tercer partido se notara ms claramente. Esta constatacin ha llevado a plantear que el sistema electoral empleado para las elecciones legislativas tiene un sesgo para favorecer un sistema de tres partidos (Cfr. Artiga-Gonzlez, 2000).

19

La serie de figuras 3 muestran la sobre o subrrepresentacin para cada eleccin de los partidos que entre 1994 y 2006 alcanzaron representacin en la Asamblea Legislativa. La lnea punteada se refiere a los escaos en tanto que la otra a los votos, ambos en porcentajes. Cuando

la primera est sobre la segunda, el escenario es de sobrerrepresentacin. A la inversa, cuando la lnea punteada est por debajo de la otra se est ante una situacin de subrrepresentacin. Adems, cuanto ms se distancian las lneas entre s, mayor es la desviacin de la representacin.

Figura 3(a) Escaos y votos de ARENA en elecciones legislativas, 1994-2006

%
50

40 E s c a o s V otos 30

20 19 9 4 19 9 7 2000 2003 2006

Figura 3(b) Escaos y votos del FMLN en elecciones legislativas, 1994-2006

%

20

Figura 3(c) Escaos y votos del PCN en elecciones legislativas, 1994-2006

%

Figura 3(d) Escaos y votos del PDC en elecciones legislativas, 1994-2006

%
30

20 E s c a o s V otos 10

0 19 9 4 19 9 7 2000 2003 2006

Figura 3(e) Escaos y votos del CD en elecciones legislativas, 1994-2006

%
20

10

E s c a o s V otos

0 19 9 4 19 9 7 2000 2003 2006

21

Ahora podra hacerse un nuevo zoom y examinar estas desviaciones no ya a nivel nacional sino departamental. La serie de cuadros 13 corresponde al anlisis de las desviaciones para cada partido, para cada ao electoral, en cada uno de los catorce departamentos. Dado que, de todos los partidos que tuvieron representacin parlamentaria en el periodo 1994-2006 solo quedan cinco, el anlisis que sigue se reduce a estos cinco partidos: ARENA, FMLN, PCN, PDC y CD.16 Una advertencia que debe tomarse en cuenta es que en este anlisis no se hace distincin de la clase de escao legislativo que obtuvieron los partidos en los departamentos. Es decir, no se considera si el escao fue ganado por cociente electoral o por residuos. Ya se sabe que los residuos suponen que los partidos pueden ganar escaos sin alcanzar los votos equivalentes al cociente electoral. Ello ya de por s es favorecer la sobre representacin partidaria. En la serie de cuadros 13 los valores positivos de la desviacin expresan que el porcentaje de escaos fue mayor que el porcentaje de votos que cada partido obtuvo en cada eleccin. A la inversa, los valores negativos manifiestan la situacin en donde el porcentaje de votos result mayor que el de escaos.

En la primera situacin se est ante un escenario de sobre representacin. En el segundo caso el escenario es de sub representacin. Si se resumen las desviaciones votos-escaos a travs de los promedios, el cuadro 13(a) revela que el mximo valor (la mxima desproporcionalidad) la tuvo ARENA en 1994. En ese ao la media de las desviaciones fue de 9.2. El ao en que ARENA obtuvo la menor media de las desviaciones fue en 1997 con un valor de 3.6. Ntese tambin que la media de las desviaciones en 1994 fue mayor que la correspondiente a 2006 a pesar que en este ltimo ao hubo ms departamentos sobre representados (ocho contra seis). Lo que pasa es que los valores de las desviaciones en los departamentos en 1994 fueron mayores que los registrados en 2006. Por esa razn la media de las desviaciones result mayor en aquel ao. El departamento en que ARENA registr la mayor desviacin para todo el periodo fue La Unin en 1994 (21.1). La desviacin mnima tambin la obtuvo ese mismo ao pero en la plancha nacional (0.0).

16 Se incluye CD en sus distintas expresiones (Convergencia Democrtica, Centro Democrtico Unido, Cambio Democrtico) dada la continuidad de sus diputados a pesar del cambio de nombre del partido.

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Cuadro 13(a) ARENA: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento

Departamento

V
San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Usulutn Sonsonate La Unin La Paz Chalatenango Cuscatln Ahuachapn Morazn San Vicente Cabaas P. Nacional media 44.8 43.9 44.7 47.9 44.1 43.1 45.6 46.6 45.1 52.4 41.1 39.5 43.2 49.6 45.0

1994 S
43.8 50.0 40.0 60.0 50.0 50.0 66.7 33.3 33.3 66.7 33.3 33.3 33.3 66.7 45.0

-1.0 6.1 -4.7 12.1 5.9 6.9 21.1 -13.3 -11.8 14.3 -7.8 -6.2 -9.9 17.1 0.0 9.2

V
34.0 37.5 34.0 38.9 26.0 33.4 33.6 34.4 41.0 33.0 27.2 37.1 39.1 38.5 34.4

1997 S
31.3 33.3 40.0 40.0 25.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.5 35.0

-2.7 -4.2 6.0 1.1 -1.0 -8.4 -0.3 -1.1 -7.7 0.3 6.1 -3.8 -5.8 -5.0 0.6 3.6

V
36.1 37.5 31.6 41.7 33.9 31.0 39.6 33.2 39.3 35.5 34.5 31.0 36.5 43.9 6.0

2000 S
37.5 33.3 40.0 40.0 25.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 35.0

1.4 -4.2 8.4 -1.7 -8.9 -6.0 -6.3 0.1 -6.0 -2.2 -1.2 2.3 -3.2 -10.6 -1.0 4.2

V
31.8 30.9 27.8 39.0 30.0 28.4 32.2 29.1 35.9 30.3 35.6 25.9 28.1 39.7 31.9

2003 S
31.3 40.0 20.0 33.3 25.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 35.0

-0.5 9.1 -7.8 -5.7 -5.0 -3.4 1.1 4.2 -2.6 3.0 -2.3 7.4 5.2 -6.4 3.1 4.1

V
40.3 35.7 28.6 44.4 38.9 35.7 36.5 35.6 43.2 43.4 40.6 39.4 39.7 52.0 -

2006 S
40.0 42.9 33.3 50.0 40.0 40.0 40.0 25.0 33.3 33.3 50.0 33.3 33.3 66.7 -

-0.3 7.2 4.7 5.6 1.1 4.3 3.5 -10.6 -9.9 -10.1 9.4 -6.1 -6.4 14.7 6.7

V: Votos. S: Escaos (Seats) : Desviacin = S - V Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales.

El cuadro 13(b) muestra las desviaciones votosescaos para el FMLN. Al igual que en el caso del partido ARENA, el FMLN obtuvo su mayor desviacin media en 1994 aunque con una menor magnitud. La mnima desviacin media la obtuvo en 2003. Por otra parte, el nmero de desviaciones con signo positivo (expresando sobre representacin) supera los diez departamentos en todas las elecciones. El mximo estuvo en 2003 puesto que la sobre representacin se registr en doce de quince circunscripciones. No obstante, las desviaciones no son tan pronunciadas puesto

que, como se seal arriba, ese ao es el de la mnima desviacin media. Finalmente, el FMLN obtuvo su mxima sobre representacin en Morazn en 1997 mientras que la mxima sub representacin la registr en Cabaas en 1994. Con 12% de los votos en ese departamento no obtuvo ningn diputado. Es obvio que situaciones como sta son altamente probables cuando solo hay tres escaos en disputa y compiten ms de tres partidos. En este caso el FMLN no estuvo entre los tres partidos ms votados en Cabaas.

23

Cuadro 13(b) FMLN: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento

Departamento San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Usulutn Sonsonate La Unin La Paz Chalatenango Cuscatln Ahuachapn Morazn San Vicente Cabaas P. Nacional media 1994 V 29.5 21.5 14.9 21.9 15.9 16.7 6.8 16.0 18.9 18.3 16.0 15.8 22.7 12.1 21.4 S 31.3 16.7 20.0 20.0 25.0 25.0 0.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 0.0 25.0 1.8 -4.8 5.1 -1.9 9.1 8.3 -6.8 17.3 14.4 15.0 17.3 17.5 10.6 -12.1 3.6 7.7 V 41.6 31.6 27.4 34.3 21.6 31.9 11.7 31.1 29.1 27.7 26.1 14.9 38.5 21.7 32.1 1997 S 43.8 33.3 20.0 40.0 25.0 25.0 0.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 30.0 2.2 1.7 -7.4 5.7 3.4 -6.9 -11.7 2.2 4.2 5.6 7.2 18.4 -5.2 11.6 -2.1 6.4 V 44.8 31.1 30.2 36.8 35.9 33.4 15.5 27.6 31.4 29.1 31.5 23.7 38.6 23.2 35.2 2000 S 43.8 40.0 40.0 40.0 50.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 35.0 -1.0 8.9 9.8 3.2 14.1 -8.4 17.8 5.7 1.9 4.2 1.8 9.6 -5.3 10.1 -0.2 6.8 V 40.8 38.1 32.9 31.6 39.1 27.5 18.1 28.6 31.8 34.9 26.2 24.4 36.7 29.6 34.0 2003 S 43.8 40.0 40.0 33.3 50.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 35.0 3.0 1.9 7.1 1.7 10.9 -2.5 15.2 4.7 1.5 -1.6 7.1 8.9 -3.4 3.7 1.0 4.9 V 48.4 34.6 42.1 38.8 42.8 33.1 24.9 35.1 30.1 38.7 29.7 28.9 42.4 29.9 2006 S 48.0 28.6 50.0 37.5 40.0 40.0 20.0 25.0 33.3 33.3 25.0 33.3 33.3 33.3 -0.4 -6.0 7.9 -1.3 -2.8 6.9 -4.9 -10.1 3.2 -5.4 -4.7 4.4 -9.1 3.4 5.0

V: Votos. S: Escaos (Seats) : Desviacin = S - V Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales.

El cuadro 13(c) pone de manifiesto lo que ya se afirmaba ms arriba.17 Que el sistema electoral salvadoreo est diseado para favorecer un sistema de tres partidos. Esto por la va de favorecer al tercer partido. La media de las desviaciones votos-escaos que obtuvo el PCN mientras fue tercer partido ms votado en el periodo 1994-2006 mostr una tendencia a ser siempre la mayor en la serie de cuadros 13. Solamente en 1994 no ocurri as puesto que la desviacin de ARENA super a la del PCN. Si bien es cierto que en 1997 el PDC super al PCN como partido ms favorecido (ver cuadro 13d) la diferencia fue de apenas 0.1%. El ao en que el PCN result con ms circunscripciones sobre representadas fue 2003. Catorce de quince circunscripciones dieron un porcentaje de escaos mayor que el porcentaje de votos que obtuvo este partido. Sin embargo, la mxima media de las desviaciones ocurri en 2000 con un
17 Ver nota 13.

valor de 13.4. El PCN obtuvo la mnima media de las desviaciones en 1994. Una mnima que supera a varias de las medias de las desviaciones de los otros partidos de la serie de cuadros 13. El ao 2000 es especialmente llamativo por la magnitud de las desviaciones registradas en los diferentes departamentos. En algunos como Chalatenango, Ahuachapn y San Vicente la desviacin super los 20 puntos. En otros cinco departamentos (La Libertad, Sonsonate, La Paz, Cuscatln y Cabaas) la desviacin qued arriba de los 14 puntos. Tambin hay que agregar que en 1997 y 2003 fueron varios los departamentos donde la desviacin super los 10 puntos. El anlisis de la distribucin de escaos entre los diferentes departamentos, que se hace ms adelante permitir sustentar an ms la afirmacin del sesgo tripartidario del sistema electoral.

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Cuadro 13(c) PCN: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento

Depto V San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Usulutn Sonsonate La Unin La Paz Chalatenango Cuscatln Ahuachapn Morazn San Vicente Cabaas P. Nacional media 3.9 5.2 6.1 4.4 5.9 7.6 7.3 10.7 7.5 8.3 13.0 11.3 4.2 13.4 6.2 1994 S 6.3 16.7 20.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.0 2.4 11.5 13.9 -4.4 -5.9 -7.6 -7.3 -10.7 -7.5 -8.3 -13.0 -11.3 -4.2 -13.4 -1.2 8.2 V 4.7 8.5 10.5 7.2 8.9 9.7 17.9 16.8 5.1 11.2 8.0 8.8 7.4 22.6 8.5 1997 S 6.3 16.7 20.0 20.0 25.0 25.0 33.3 33.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 33.3 10.0 1.6 8.2 9.5 12.8 16.1 15.3 15.4 16.5 -5.1 -11.2 -8.0 -8.8 -7.4 10.7 1.5 9.9 V 3.2 6.5 6.9 5.2 15.6 9.5 24.2 18.9 9.1 13.5 11.2 20.3 10.1 15.2 8.8 2000 S 6.3 0.0 0.0 20.0 25.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 10.0 3.1 -6.5 -6.9 14.8 9.4 15.5 9.1 14.4 24.2 19.8 22.1 13.0 23.2 18.1 1.2 13.4 V 3.6 9.1 17.5 8.7 15.7 15.6 28.4 22.3 18.7 19.6 19.5 22.7 20.7 19.1 13.0 2003 S 6.3 0.0 20.0 16.7 25.0 25.0 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 33.3 15.0 2.7 -9.1 2.5 8.0 9.3 9.4 4.9 11.0 14.6 13.7 13.8 10.6 12.6 14.2 2.0 9.2 V 3.5 13.7 23.7 5.6 11.8 16.0 28.6 16.0 11.0 14.1 11.4 15.0 10.1 16.5 2006 S 4.0 14.3 16.7 12.5 20.0 20.0 20.0 25.0 0.0 33.3 0.0 0.0 33.3 0.0 0.5 0.6 -7.0 6.9 8.2 4.0 -8.6 9.0 -11.0 19.2 -11.4 -15.0 23.2 -16.5 10.1

V: Votos. S: Escaos (Seats) : Desviacin = S - V Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales.

Las medias de las desviaciones para el PDC fueron menores que las que obtuvo el PCN excepto en 1997, pero siempre fueron mayores que las del FMLN y solamente una vez (en 1994) fue menor que las que obtuvo ARENA. Pareciera as que el PDC tambin se ha visto favorecido por el sistema electoral. Sin embargo, si se observan los signos de las desviaciones en los departamentos, especialmente para 2000, 2003 y 2006 se notar el predominio de las desviaciones negativas. Esto quiere decir que el PDC termin siendo sub representado puesto que el porcentaje de votos

fue mayor que el porcentaje de escaos. Luego, ms que ser favorecido por el sistema electoral, el PDC result perjudicado. Si sus medias de las desviaciones superaron a las de ARENA, FMLN e incluso a las de CD (ver cuadro 13e), eso ms bien est indicando un efecto negativo.18 Es decir, una mayor sub representacin. Si el PDC fue el cuarto partido ms votado, la tendencia del sistema electoral a favorecer un sistema de tres partidos tambin se ve apuntalada por este anlisis.

18 En esta serie de cuadros no se consider al resto de partidos que obtuvieron escaos en diferentes elecciones. Siguiendo el anlisis hecho hasta aqu se esperara encontrar un efecto negativo tambin para tales partidos. Es posible que la magnitud de ese efecto fuera mayor en la medida en que esos partidos fuesen ms pequeos.

25

De acuerdo con el cuadro 13(e) las desviaciones votos-escaos para CD fueron menores. Las medias de las desviaciones para todos los aos fueron las menores entre los cinco partidos considerados aqu. El mximo valor fue de 4.3 para 2000 y el mnimo fue de 2.1 para 1997. A

nivel departamental solamente en cinco ocasiones se registr una desviacin arriba de los 10 puntos repartidas as: dos en 2000, dos en 2003 y una en 2006. Esta ltima fue la mayor para todo el periodo y le permiti a CD hacerse del 20% de los escaos con apenas 0.6% de los votos.

Cuadro 13(d) PDC: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento

Depto. V San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Usulutn Sonsonate La Unin La Paz Chalatenango Cuscatln Ahuachapn Morazn San Vicente Cabaas P. Nacional media 11.4 21.0 23.7 15.6 21.1 23.5 30.1 20.3 22.2 12.4 24.0 23.5 22.5 15.7 17.9 1994 S 12.5 16.7 20.0 20.0 25.0 25.0 33.3 33.3 33.3 0.0 33.3 33.3 33.3 33.3 20.0 1.1 -4.3 -3.7 4.4 3.9 1.5 3.2 13.0 11.1 -12.4 9.3 9.8 10.8 17.6 2.1 7.2 V 1997 S 6.3 16.7 20.0 0.0 25.0 25.0 33.3 0.0 0.0 0.0 33.3 0.0 33.3 0.0 10.0 2.6 5.4 9.6 -5.6 17.1 12.5 13.1 -9.7 -7.8 -3.9 18.6 -13.4 23.8 -5.7 1.9 10.0 V 3.3 7.4 22.0 5.1 6.2 5.9 14.6 12.6 5.8 3.8 8.4 9.7 6.8 6.9 7.2 2000 S 6.3 20.0 20.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 10.0 3.0 12.6 -2.0 -5.1 -6.2 -5.9 -14.6 -12.6 -5.8 -3.8 -8.4 -9.7 -6.8 -6.9 2.8 7.1 V 4.0 9.6 10.8 4.2 8.0 7.5 14.4 12.9 8.5 4.5 7.4 18.2 3.8 3.8 7.3 2003 S 6.3 20.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 10.0 2.3 10.4 -10.8 -4.2 -8.0 -7.5 -14.4 -12.9 -8.5 -4.5 -7.4 -18.2 -3.8 -3.8 2.7 8.0 V 3.1 14.7 4.6 5.6 4.2 5.3 9.4 11.6 15.3 2.3 16.4 15.7 5.6 0.8 2006 S 4.0 14.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 25.0 33.3 0.0 25.0 33.3 0.0 0.0 0.9 -0.4 -4.6 -5.6 -4.2 -5.3 -9.4 13.4 18.0 -2.3 8.6 17.6 -5.6 -0.8 6.9

V: Votos. S: Escaos (Seats) : Desviacin = S - V Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales.

Si ahora se pone la atencin en el signo de las desviaciones registradas para CD se notar como la inmensa mayora tiene signo negativo. Solamente ocho casos hay con desviaciones positivas que implicaron sobre representacin. Esto quiere decir que CD tendi a ser sub

representado en casi todos los departamentos en todo el periodo 1994-2006. En este sentido puede afirmarse que este partido no recibi los beneficios que el sistema electoral tiende a otorgar al tercer partido. Como partido pequeo los efectos que recibe son ms bien negativos.

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Cuadro 13(e) CD: Desviaciones votos-escaos, segn eleccin y por departamento

Depto. San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Usulutn Sonsonate La Unin La Paz Chalatenango Cuscatln Ahuachapn Morazn San Vicente Cabaas P. Nacional media V 5.6 4.4 3.8 4.8 5.6 4.8 3.7 2.3 2.4 4.9 2.0 2.0 3.3 1.9 4.4 1994 S 6.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.7 -4.4 -3.8 -4.8 -5.6 -4.8 -3.7 -2.3 -2.4 -4.9 -2.0 -2.0 -3.3 -1.9 -4.4 3.4 V 5.2 3.5 3.8 2.8 2.1 5.5 1.1 0.9 2.1 2.2 2.5 0.9 0.4 1.1 3.4 1997 S 6.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.0 1.1 -3.5 -3.8 -2.8 -2.1 -5.5 -1.1 -0.9 -2.1 -2.2 -2.5 -0.9 -0.4 -1.1 1.6 2.1 V 7.3 3.5 4.0 4.2 1.5 10.5 1.0 2.1 3.1 5.2 4.0 10.7 4.9 4.5 5.4 2000 S 6.3 0.0 0.0 0.0 0.0 25.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.0 -1.0 -3.5 -4.0 -4.2 -1.5 14.5 -1.0 -2.1 -3.1 -5.2 -4.0 -10.7 -4.9 -4.5 -0.4 4.3 V 12.3 3.0 4.7 5.7 1.0 13.6 1.4 1.8 1.2 2.9 3.1 1.6 1.6 1.8 6.4 2003 S 12.5 0.0 0.0 16.7 0.0 25.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.0 0.2 -3.0 -4.7 11.0 -1.0 11.4 -1.4 -1.8 -1.2 -2.9 -3.1 -1.6 -1.6 -1.8 -1.4 3.2 V 4.7 1.3 0.9 2.9 2.3 9.9 0.6 1.3 0.5 1.4 1.9 0.9 1.7 0.5 2006 S 4.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 20.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.7 -1.3 -0.9 -2.9 -2.3 -9.9 19.4 -1.3 -0.5 -1.4 -1.9 -0.9 -1.7 -0.5 3.3

V: Votos. S: Escaos (Seats) : Desviacin = S - V Fuente: elaboracin propia sobre resultados oficiales.

Dnde ha estado la clave de los beneficios que recibe el tercer partido por parte del sistema electoral? En varias ocasiones ha sido mostrada la fuente de los beneficios.19 La clave est en la distribucin de los escaos entre las diferentes circunscripciones. Por eso a continuacin se procede a un examen de esta distribucin. El cuadro 14 muestra los valores que asumi la razn de representacin para los dos ltimos aos de elecciones legislativas 2003 y 2006.

Se hace as para mostrar el impacto producido por la reforma electoral que elimin la Plancha Nacional y redistribuy sus veinte escaos entre los catorce departamentos. Ya se vio que en trminos de proporcionalidad hubo una mejora medida a travs del ndice de Rose.

19 Para su determinacin se ha empleado la tcnica de la simulacin variando diferentes componentes del sistema electoral y manteniendo constantes los otros. En concreto esta simulacin se ha hecho variando la frmula electoral y la distribucin de las circunscripciones. Quien se muestre interesado puede consultar, entre otros: Artiga-Gonzlez (1993, 1996 y 2004a).

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Cuadro 14 Razn de representacin en 2003 y 2006

Departamento San Salvador La Libertad Santa Ana Poblacina 2003 2006 2,119,172 2,233,696 743,757 583,804 804,134 618,653 Escaos 2003 2006 16 25 6 5 8 7 6 6 5 4 4 4 3 3 3 3 3 n.a. 84 RdeRepresentacin 2003 2006 132,448 89,347 123,959 116,760 102,164 85,991 120,794 99,022 102,612 66,881 69,575 113,414 58,882 55,652 51,784 331,908 79,025 100,516 88,379 91,003 86,420 69,981 76,325 80,837 90,488 71,486 67,988 60,021 57,641 52,569 n.a. 83,222

San Miguel 510,824 546,022 5 Sonsonate 343,964 518,522 4 Usulutn 483,176 349,908 4 La Unin 297,067 305,301 3 La Paz 307,836 323,348 3 Ahuachapn 200,645 361,953 3 Cuscatln 208,725 214,459 3 Chalatenango 340,243 203,964 3 Morazn 176,646 180,065 3 San Vicente 166,957 172,923 3 Cabaas 155,352 157,709 3 Plancha Nacional 6,638,168 n.a. 20 Totales 6,638,168 6,990,657 84 aProyecciones. b Razn de representacin=habitantes/escaos. n.a.=no aplica Fuente: elaboracin propia con datos de DIGESTYC (1996).

Lo que el cuadro 14 pone de relieve es la disminucin del rango de variacin de la razn de representacin entre 2003 y 2006. La mxima razn de representacin en 2006 se registr en La Libertad con 100,516 habitantes por cada escao mientras que en 2003 fue de 132,448 en el caso de San Salvador.20 En la mnima razn de representacin no hubo mucha diferencia: apenas 785 habitantes por escao en el caso de Cabaas. Con estos valores, el rango de la razn de representacin para 2006 fue de 47,947 mientras que para 2003 fue de 80,664. Resulta pues que la reparticin se ha hecho ms homognea. No obstante todava siguen siendo altas las disparidades entre departamentos. As, la razn de representacin de La Libertad casi duplica a las de San Vicente y Cabaas.
20 La diferencia aumentara si se considera la razn de representacin para la Plancha Nacional. Segn la misma, los diputados nacionales representaran 331, 908 habitantes cada uno de ellos. Se trata de un valor que supera varias veces al de la razn de representacin para todo el Congreso.

Si estos departamentos tuviesen dos escaos en lugar de tres, su razn de representacin estara mucho ms cerca de la correspondiente al total. Cabaas tendra una razn de representacin de 78,854 y San Vicente tendra una de 86,461. Los datos de poblacin del cuadro 14 son proyecciones. Es de esperar que una imagen ms ajustada se pueda elaborar una vez estn disponibles los datos del Censo de 2007. No obstante puede afinarse an ms el anlisis con los datos actualmente disponibles si se observa la evolucin del cociente electoral en todo el periodo. El cuadro 15 da cuenta de dicha evolucin y permite constatar la disparidad en el costo, en trminos de votos vlidos, que los partidos tienen que pagar para obtener diputados.

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Cuadro 15 Evolucin del cociente electoral, 1994-2006

Cociente electoral 1994 1997 2000 2003 San Salvador 26,325 21,330 22,740 24,574 Santa Ana 22,277 17,823 16,866 19,014 San Miguel 16,900 15,348 16,966 19,799 La Libertad 30,363 24,154 26,447 30,800 Usulutn 17,946 15,218 17,824 21,619 Sonsonete 26,510 20,731 22,844 26,227 La Unin 15,323 13,251 14,467 18,599 La Paz 22,776 19,780 22,065 27,057 Chalatenango 16,750 14,959 16,960 19,064 Cuscatln 16,200 13,910 14,986 18,907 Ahuachapn 20,129 17,695 19,407 24,485 Morazn 11,937 11,136 13,272 16,262 San Vicente 12,475 10,935 10,934 13,266 Cabaas 10,125 8,352 9,748 11,433 C. Nacional 67,308 55,980 60,513 69,944 CEN a 16,025 13,328 14,407 16,653 a Tomando como base los 84 diputados. CEN = Cociente electoral nacional n.a. = no aplica. Fuente: elaboracin propia. Circunscripcin 2006 23,135 24,257 24,634 27,665 23,144 23,794 19,648 26,785 24,476 28,262 26,119 21,655 19,205 17,072 n.a. 23,785

Hay que tomar en cuenta que el cociente electoral est sujeto a variacin en cada ao electoral puesto que depende de los votos vlidos registrados ese ao. Por tanto, no habra que esperar un comportamiento constante a lo largo del periodo. Sin embargo, al hacer el anlisis ao por ao se identifican algunas cuestiones interesantes. En primer lugar, la variacin del cociente electoral entre circunscripciones. En todos los aos la circunscripcin nacional es la que tiene el mayor cociente electoral. Los diputados nacionales habran sido muy caros a los partidos, en algunas ocasiones su costo super hasta cinco veces el costo de los diputados de San Vicente o Cabaas. Ahora bien, persistentemente fueron estos dos departamentos los ms baratos. Si se hace el contraste con San Salvador, Santa Ana, La Libertad o Sonsonate se nota

que los diputados de estos departamentos costaron a los partidos ms del doble de lo que costaron los de San Vicente o Cabaas. Estas desigualdades en el costo electoral de los diputados plantean dudas sobre el respeto del principio de igualdad del sufragio. En este caso del sufragio pasivo. Puesto que para entrar a formar parte del Congreso hay territorios que ofrecen mayores probabilidades que otros. Donde se necesiten menos votos para alcanzar el cociente electoral, los partidos y los candidatos tendrn mayores probabilidades de hacerse con el escao en disputa. De esta forma, siendo candidato de San Vicente o Cabaas se puede tener mayores probabilidades para resultar electo. Esta situacin no cambi con la redistribucin de escaos operada previo a 2006.

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Como se mencion anteriormente, la frmula electoral tambin tiene influencia en la proporcionalidad que genera el sistema electoral. El cuadro 16 muestra una simulacin del reparto de escaos que hubiese ocurrido en 2006 si la frmula utilizada fuera la DHondt. El efecto

es claro. ARENA y FMLN habran obtenido ms escaos a expensas de los otros partidos con la frmula DHondt que con la actual Hare-Restos Mayores. Como consecuencia la proporcionalidad, medida por el ndice de Rose, habra sido diez puntos menor.

Cuadro 16 Comparacin del reparto de escaos con frmulas diferentes en 2006

Partido ARENA CD FMLN PCN PDC PNL Total I. de Rose Votos (%) Escaos (Hare-RM) 34 40.5 2 2.4 32 38.1 10 11.9 6 7.1 0 0.0 84 100.0 98.1 Fuente: elaboracin propia. 39.2 3.1 39.3 11.4 6.9 0.1 100.0 Escaos (DHondt) 40 47.6 1 1.2 36 42.8 5 6.0 2 2.4 0 0.0 84 100.0 88.2

Para finalizar con distintas aproximaciones al fenmeno de la proporcionalidad (o desproporcionalidad, segn se le quiera ver) se presenta el grfico escaos/votos versus votos para todo el periodo. En este caso se ha considerado a todos los partidos que alcanzaron escaos y no solamente a los cinco tomados en cuenta en el anlisis anterior. La finalidad perseguida al presentar dicho grfico es identificar el break even point, es decir, el porcentaje de votos a partir del cual los partidos obtendrn un mayor porcentaje de escaos respecto al porcentaje de votos. La lnea de puntos horizontal representa una situacin donde independientemente de los votos que obtengan los partidos polticos, el cociente escaos/votos es siempre igual a uno.

Es decir, estamos ante un escenario donde los partidos siempre obtienen un porcentaje de escaos igual al porcentaje de votos que recibi en la competencia. Por arriba de esta lnea, el porcentaje de escaos es siempre mayor que el porcentaje de votos. Es decir, en tal zona, los partidos siempre reciben ms escaos que los que les corresponderan segn el porcentaje de votos alcanzado. El break even point est representado en la figura por el punto donde la curva estimada corta a la lnea horizontal. Leyendo hacia abajo desde dicho punto obtenemos el porcentaje de votos que deben alcanzar los partidos para estar sobre representados, o sea para que su porcentaje de escaos supere al de votos. Para el periodo analizado dicho punto sera aproximadamente ocho por ciento.

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Figura 4 Relacin escaos/votos vrs. votos

Escaos / Votos

Votos (%)

3.2.4 Diputados por cociente y por residuo

Una de las afirmaciones que suele darse por aceptada, de manera acrtica y a priori, es que el factor que beneficia al PCN para obtener un porcentaje de escaos mayor que el porcentaje de votos es la frmula electoral. Siguiendo este razonamiento podra incluso decirse que los efectos desproporcionales del sistema electoral salvadoreo se deben en mayor medida a la frmula empleada (Hare-restos mayores). Sin embargo, esta es una frmula de las que ms proporcionalidad genera. Por tanto, no debera ser sta la responsable de otorgar al PCN ms escaos de los que se merecera. Cmo se podra examinar este asunto con ms detalle? El cuadro 17 muestra la distribucin de escaos por partido para cada eleccin diferenciando entre escaos obtenidos por cociente electoral y aquellos alcanzados por la va de los residuos (restos mayores). Lo primero que salta a la vista es que no solo el PCN obtuvo escaos por residuos y ni siquiera fue siempre quien ms escaos alcanz por esta va. Basta ver que en 1994 fue el PDC quien ms escaos por residuo se agenci, seguido muy de cerca por el FMLN. Incluso ARENA super al PCN.

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Es cierto que en los siguientes cuatro aos electorales el PCN fue el partido con ms escaos por residuo. Pero an en esos momentos, los diputados por residuo que obtuvo el FMLN tambin fueron bastantes, uno o dos por debajo de los que alcanz el PCN. Lo menos que debera afirmarse es que tambin el FMLN se ve favorecido por el sistema de los residuos.21 Sin embargo, una cosa se puede afirmar categricamente.

En los cinco procesos electorales el tercer partido ms votado fue el que ms escaos por residuo recibi. Esta constatacin est en sintona con lo que antes se dijo. Que el sistema electoral tiende a favorecer un sistema de tres partidos haciendo que el tercer partido ms votado no solo fuera el ms sobre representado sino el que siempre obtuvo ms diputados por residuo. An con la eliminacin de la plancha nacional en 2006 porque la clave estara ms bien en las circunscripciones que tienen asignados tres diputados.

Cuadro 17 Diputados elegidos por cociente y residuo, 1994-2006

1994 1997 2000 C R T C R T C R ARENA 32 7 39 24 4 28 26 3 CD (CDU) 0 1 1 0 2 2 2 1 FMLN 10 11 21 18 9 27 20 11 MU 0 1 1 0 1 1 PAN 2 PCN 1 3 4 1 10 11 1 13 PDC 6 12 18 1 9 10a 2 3 PLD 0 2 2 PRSC 0 3 3 Total 49 35 84 44 40 84 51 33 a Incluye tres escaos logrados en coalicin con PD. b Incluye un escao logrado en coalicin con PSD y PMR. Fuente: elaboracin propia con base en resultados oficiales. Partido T 29 3 31 2 14 5 84 C 21 2 19 2 1 45 2003 R 6 3 12 14 4b 39 T 27 5 31 16 5 84 C 27 1 26 2 1 57 2006 R 7 1 6 8 5 27 T 34 2 32 10 6 84

21 Incluso ARENA obtuvo ms diputados por residuo que el PCN en 1994. Por otro lado, la diferencia entre los diputados por residuo que alcanz el PCN y ARENA en 2006 fue apenas de uno. As que, en cierta forma, habra que decir que tambin ARENA se ha visto beneficiada por el reparto segn residuos.

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3.2.5 Distribucin de escaos por partido

Para finalizar el anlisis de la proporcionalidad del sistema se presenta en el cuadro 18 la distribucin de votos y escaos por partido para cada eleccin. Para simplificar se ha omitido los partidos que en la legislatura 2006-2009 no tienen representacin parlamentaria. Dicho de otra forma, solamente se explicitan los votos y escaos de los partidos que entre 2006-2009 forman parte de la Asamblea Legislativa. El resto de partidos que en otras legislaturas obtuvieron escaos se incluyen en la categora de otros. Una de las cosas que llama la atencin es el prctico empate en votos y escaos que en 2006 se produjo entre ARENA y el FMLN. Los dos partidos ms votados tambin en 1994 aunque la distancia entre ambos, en votos y escaos, fue sustancialmente mayor. Tambin llama la atencin la relativa estabilidad de la oferta partidaria con presencia parlamentaria si se considera la continuidad entre Convergencia Democrtica (CD) de 1994, Centro Democrtico Unido (CDU) de 1997, 2000 y 2003, y Cambio Democrtico (CD) en 2006. ARENA y FMLN acapararon prcticamente dos tercios de los votos en todo el periodo. No fue as en el caso de los escaos donde entre ambos partidos alcanzaron ms de los 56 escaos equivalentes a los dos tercios del total de diputados. Sin embargo, ninguno de estos partidos logr 43 escaos y, por tanto, siempre necesitaron de un tercer partido para alcanzar la mayora simple y tener capacidad para aprobar sus propias iniciativas. Aqu es donde se ven las implicaciones de un sistema electoral que favorece un sistema de tres partidos. Si, siendo partido de gobierno, ARENA pudo llevar adelante su agenda legislativa fue por contar con el apoyo, casi permanentemente, de la bancada del PCN. Pero no hay que confundirse. Este papel clave del PCN no se debe a s mismo sino por haber sido el tercer partido ms votado en la mayor parte del periodo. Cualquier otro partido que desplazara al PCN de este lugar se tornar en el partido que tiene la llave de los apoyos legislativos al partido de gobierno. Visto este asunto desde esta perspectiva, se podra afirmar que la competencia en las elecciones legislativas ha sido realmente por el tercer lugar. Ni ARENA ni el FMLN pudieron hacer lo que hicieron, ya sea como partido de gobierno o ya sea como principal partido de oposicin, sin el apoyo del tercer partido: el PCN.

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Cuadro 18 Distribucin de votos y escaos a nivel nacional, 1994-2006

Votos1994 Escaos Votos1997 Escaos Votos2000 Escaos Votos2003 Escaos Votos2006 Escaos
a

% % % % % % % % %

% MU b 2 escaos son del PD al participar en coalicin con el PDC. c MU (1), PLD (2), PRSC (3). d PAN e Coalicin PSD/PDC/PMR np = no particip. Fuente: elaboracin propia.

FMLN 287,811 21.4 21 25.0 369,709 32.1 27 32.1 426,298 35.2 31 36.9 475,146 34.0 31 36.9 785,072 39.3 32 38.1

CD 59,843 4.4 1 1.2 39,145 3.4 2 2.4 65,072 5.4 3 3.6 89,121 6.4 5 6.0 61,022 3.1 2 2.4

PDC 240,802 17.9 18 21.4 93,545 8.1 10b 11.9 87,078 7.2 5 6.0 101,855 7.3 4 4.8 138,538 6.9 6 7.1

PCN 83,632 6.2 4 4.8 97,362 8.5 11 13.1 106,804 8.8 14 16.6 181,168 13.0 16 19.0 228,196 11.4 10 11.9

ARENA 606,211 45.0 39 46.4 396,301 34.4 28 33.3 436,190 36.0 29 34.5 446,381 31.9 27 32.1 783,230 39.2 34 40.5

Otros 67,877 5.1 1a 1.2 154,541 13.5 6c 7.2 88,871 7.4 2d 2.4 105,307 7.4 1e 1.2 1,956 0.1 0 0.0

Totales 1,346,176 100.0 84 100.0 1,150,603 100.0 84 100.0 1,210,313 100.0 84 100.0 1,398,978 100.0 84 100.0 1,998,014 100.0 84 100.0

Finalmente, aunque se trata de otra manera de enfocar la proporcionalidad, el cuadro 19 muestra la evolucin entre la legislatura de 1994-1997 y la de 2006-2009 de la presencia de las mujeres tanto en la Asamblea Legislativa como en la jefatura de los gobiernos municipales. Como se puede observar se trata de una presencia poco significativa. En ninguno de los dos casos

alcanz el 20% y la menor presencia estuvo en el papel de alcaldesas, donde incluso se redujo en 2006 a casi la mitad de la registrada en 1994. En el caso de las diputadas el comportamiento fue irregular, es decir, no hubo una tendencia clara y el saldo entre 2006 y 1994 fue positivo: cinco diputadas ms.

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Cuadro 19 Diputadas propietarias y Alcaldesas en El Salvador, 1994-2009

Escaos femeninos Alcaldesas Abs. (%)a Abs. (%)b 1994 1997 9 10.6 32 12.2 1997 2000 14 16.5 22 8.4 2000 2003 8 9.4 23 8.8 2003 2006 9 10.6 17 6.5 2006 2009 14 16.5 17 6.5 a Porcentaje sobre un total de 84 diputados. b Porcentaje sobre un total de 262 alcaldes. Fuente: Elaboracin propia con base en Las Dignas (2004) y La Prensa Grfica, 18/3/06 y 14/3/06. Periodo

3.2.6 Elites parlamentarias y sistema electoral

Un asunto que puede resultar interesante de examinar es lo que piensan los diputados del sistema electoral por medio del cual ellos mismos son elegidos. El proyecto de lites Parlamentarias Latinoamericanas, de la Universidad de Salamanca, ha indagado reiteradamente por la confianza que los procesos electorales generan entre los diputados. El cuadro 20 muestra que en el caso de los diputados salvadoreos de diferentes legislaturas el grado de confianza no es muy alto aunque tampoco es bajo. Lastimosamente no se cuenta con ms informacin como para determinar las causales del grado de confianza mostrado. No obstante, se cuenta con el grado de confianza promedio para Amrica Latina, para el periodo 2000-2008, y el mismo resulta ser un poco mayor que el mostrado por los diputados salvadoreos de la legislatura 2003-2006. El promedio latinoamericano es de 3.65. Por otra parte, el grado de confianza mostrado en 2003 no es muy diferente del registrado en 1994. Ello puede resultar sintomtico por cuanto cinco procesos electorales desde 1994 no han sido suficientes para elevar sustancialmente el grado de confianza de quienes se ven directamente afectados por el sistema electoral.

P. Cul es el grado de confianza que le han merecido a Ud. los ltimos procesos electorales que han tenido lugar en su pas? Para ello, utilice la siguiente escala que va de 1 a 5, teniendo en cuenta que el 1 significa mnima confianza y el 5 mxima confianza. Fuente: Universidad de Salamanca.

Cuadro 20 Grado de confianza de los parlamentarios salvadoreos hacia los procesos electorales, 1994-2003 Ao 1994 1997 2000 Grado de confianza 3.35 3.45 3.71

2003 3.48

Esta mediana confianza que muestran los diputados hacia los procesos electorales tiene su correlato entre los gobernados. Sus niveles de confianza en 2006 hacia el Tribunal Supremo Electoral y los procesos electorales son bajos

relativamente como puede apreciarse en el cuadro 21. En ambos casos, ms del cincuenta por ciento de los encuestados manifest ninguna o poca confianza. An menos en el caso del TSE, rondando casi el setenta por ciento.

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Cuadro 21 Confianza en el TSE y las elecciones, 2006 (porcentajes)

Confianza TSEa Elecciones 2006b Ninguna 31.4 13.0 Poca 37.4 42.2 Alguna 17.0 23.2 Mucha 14.2 21.5 a P. Ahora le voy a pedir que me diga cunta confianza tiene Ud. en las instituciones que le voy a mencionar: el Tribuna Supremo Electoral. b P. Cunta confianza tiene Ud. en el prximo proceso electoral: mucha confianza, alguna, poca o ninguna confianza? Fuente: IUDOP (2006).

3.3 Elecciones de Concejos Municipales

El cuadro 22 muestra los elementos constitutivos del sistema electoral empleado para el caso de las elecciones de concejos municipales. Aunque se trata de los elementos vigentes en el Cdigo Electoral de 2006 representan ms bien una continuidad desde 1994. El nico elemento que vari fue la barrera electoral que, en realidad, no est referida explcitamente para el caso de elecciones subnacionales. Lo que estuvo vigente mas bien fu una interpretacin del umbral para la inscripcin sin distincin del tipo de circunscripcin en el que se llevan a cabo las elecciones. En otras palabras, el 3% de votos al que hacia referencia el artculo 159 del Cdigo Electoral 2006 se entendi a nivel nacional. Interpretado de esa forma era prcticamente imposible que existan partidos municipales o departamentales. Pero, qu hubiera pasado si ese 3% se contara en la circunscripcin donde deseaba competir el partido interesado? La interpretacin en trminos nacionales de dicho umbral favoreci que los partidos salvadoreos fueran todos de mbito nacional. Un punto que vale la pena resaltar tiene que ver con el nmero de representantes que se eligen en cada municipio. A diferencia de lo que ocurra en la disputa por los escaos legislativos, donde hasta 2006 no hubo un 36 criterio definido claramente para la asignacin de los escaos entre las diversas circunscripciones, el artculo 12 del Cdigo Electoral establece un mnimo de concejales que debe tener cada municipio y de all, dependiendo de la poblacin del mismo as se van incrementando los concejales.22 De entre todos los escaos que se disputan a nivel municipal sobresale el del Alcalde a tal grado que siendo elecciones de Concejos Municipales, en el imaginario ciudadano se tratan como si solo fuera la eleccin del Alcalde. En ese sentido, pese a elegirse una lista plurinominal, estas elecciones han sido personalizadas en la figura de los candidatos a alcalde.
22 La Constitucin establece que la base para el sistema electoral es la poblacin (Art.79). Esta disposicin no se cumpla para el caso de las elecciones legislativas. No solo la Plancha Nacional fue declarada inconstitucional y por eso fue eliminada de cara a las elecciones de 2006 sino que el tamao de las circunscripciones departamentales no segua ese criterio. El nmero de diputados asignados a las mismas en el Cdigo Electoral de 1993 era un nmero fijo sin definirse explcitamente cul era la regla para establecer ese nmero. Constitucionalmente se mantiene un total de 84 escaos. La reforma al Cdigo Electoral en esta materia estableci que cada circunscripcin tendra como mnimo tres diputados. Como hay 14 circunscripciones hara falta repartir 42 diputados para completar los 84. Para ello se utiliza un cociente nacional de poblacin que funciona como cifra repartidora. El nmero de habitantes de cada departamento se divide por ese cociente para determinar el nmero de diputados que hay que agregar a los primeros 3 ya asignados como cuota mnima. Si con esta reparticin no se ha totalizado 84, los escaos faltantes se asignan a los departamentos con mayor residuo. Con todo, vale decir que los departamentos de Cabaas y San Vicente tienen ms diputados que los que deberan tener siguiendo un criterio poblacional como lo manda la Constitucin. En lugar de tres diputados deberan tener asignados dos.

Cuadro 22 Sistema electoral para las elecciones de concejos municipales, 1994-2006

Componente M Distribucin de las circunscripciones Forma de candidatura Procedimiento de votacin Barreras Descripcin En cada municipio se elige un alcalde, un sndico, un nmero variable de regidores, segn el tamao poblacional del municipio, y cuatro miembros suplentes (Art.12). 262 circunscripciones plurinominales. Lista cerrada y bloqueada. Voto nico. Umbral para la inscripcin: tener un nmero de afiliados equivalente al 3% de los votos emitidos en la ltima eleccin presidencial (Art.159).

Frmula electoral Mayora simple (Art. 264). M = magnitud o nmero de representantes a elegir en la circunscripcin. Fuente: elaboracin propia segn disposiciones del Cdigo Electoral, 2006.

Al elegirse una lista cerrada y bloqueada con una frmula de mayora simple, el resultado ha sido la composicin unipartidista de los Concejos Municipales. No importa cun grande haya sido la diferencia en votos entre los dos partidos ms votados, ni cuntos concejales se estuviesen eligiendo. El Concejo Municipal es de un solo partido, con excepcin de los casos donde el ganador fue una coalicin. Esta forma de integrar los Concejos deja fuera de la estructura de gobierno municipal a la oposicin. Una consecuencia de ello puede ser que para hacer oposicin en el mbito municipal haya que hacerla o bien desde la calle y con mtodos no convencionales, o bien desde el mbito nacional. Una situacin as cuestiona el carcter democrtico de los gobiernos municipales entendidos como estructura poltica antes que como gabinete. Es que se deja fuera de toda posibilidad el ejercicio de una funcin consustancial a la democracia: la oposicin. A partir de aqu surge la pregunta por el ejercicio del control poltico sobre el gobierno municipal. Quin lo ejerce si no hay oposicin en el mbito municipal? Como se mencion unas lneas arriba, la posibilidad se ubicara en un mbito por arriba del municipal. Al no haber un eslabn intermedio en El Salvador, la nica opcin que queda es ejercer dicho control desde el mbito nacional, a travs de instituciones de

la estructura de gobierno nacional como son la Corte de Cuentas de la Repblica, la Fiscala General de la Repblica, la Asamblea Legislativa, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, etc. Los conflictos entre niveles de gobierno se vuelven as ms plausibles cuando quienes controlan las instituciones involucradas pertenecen a distintos partidos. El sistema electoral empleado a nivel municipal ha provocado tambin que muchos de los gobiernos elegidos fuesen gobiernos minoritarios. Es decir, los otros partidos que no ganan la eleccin pueden sumar entre todos ms del 50% de los votos vlidos. El partido ganador puede haber ganado con el 30% de los votos si el otro 70% lo suman el resto de partidos. Aunque en este ejemplo se trata de porcentajes ficticios, la produccin de gobiernos minoritarios no ha sido algo infrecuente. El cuadro 23 muestra el estado de esta cuestin para el periodo 1994-2006. Lo que se observa es que ms del 60% de los municipios salvadoreos tuvieron gobiernos minoritarios. El periodo ms crtico fue entre 2000 y 2003 por cuanto 195 de los 262 municipios, es decir, un 74% tuvieron esta clase de gobiernos: monocolores y minoritarios. No hay que olvidar que en algunos casos, como la 37

misma capital de la Repblica, esto signific que 18 concejales pertenecieran a un solo partido. Aunque los dems partidos sumaran ms del 50% de los votos vlidos no tenan derecho a la representacin dentro de la estructura de gobierno

municipal.23 Observando todo el periodo sobresalen los casos de los departamentos de Sonsonate y Ahuachapn donde casi la totalidad de sus municipios tuvo gobiernos minoritarios.

Cuadro 23 Gobiernos minoritarios en el mbito municipal

Departamento San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Usulutn Sonsonate La Unin La Paz Chalatenango Cuscatln Ahuachapn Morazn San Vicente Cabaas Total Total Municipios 19 13 20 22 23 16 18 22 33 16 12 26 13 9 262 Total gobiernos minoritarios 1994 1997 2000 2003 17 13 13 14 9 10 10 8 13 14 14 17 9 17 16 15 18 19 19 17 12 14 14 14 10 13 9 10 13 17 18 17 18 21 20 19 3 12 13 12 11 12 11 10 20 14 22 20 9 9 10 9 5 7 6 6 167 192 195 188 Fuente: Artiga-Gonzlez (2007). 2006 14 11 14 13 14 14 11 16 11 13 7 19 8 5 170

El cuadro 24 muestra la evolucin del control partidista de los Concejos Municipales entre 1994 y 2006. Prcticamente fueron cuatro los partidos que se repartieron un poco ms del 90% de los municipios. Sobresale el partido ARENA que en todo el periodo gobern en ms del 40% de los municipios del pas. Aunque hay que decir tambin que dicho partido tuvo una prdida de 60 gobiernos locales entre 1994 y 2006. El segundo partido que gobern ms municipios fue el FMLN. Su mxima cuota la alcanz en 2000 cuando lleg a controlar 79 de los 262 gobiernos municipales. Desde entonces perdi

20 municipios hasta 2006. Vale la pena tomar en cuenta que, an estando muy por debajo de la cuota alcanzada por ARENA, el FMLN habra gobernado entre 2003 y 2006 sobre la mayor parte de la poblacin salvadorea en tanto que en los municipios donde gan las elecciones reside la mayora de los salvadoreos y que le dan un rostro urbano a la base social del FMLN (Artiga-Gonzlez, 2006b). En los casos del PCN y el PDC, su cuota de gobiernos municipales estuvo prcticamente debajo del 20 y 10 por cien respectivamente.

23 Ms detalles sobre este fenmeno pueden encontrarse en Loya Marn (2006) donde se examina el carcter mayoritario o minoritario de los 262 gobiernos municipales resultantes de las elecciones entre 1994 y 2006.

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Cuadro 24 Distribucin de Concejos Municipales segn partido o coalicin, 1994-2006, (Porcentajes)

Partido 1994 1997 2000 2003 ARENA 207 (79.0) 160 (61.1) 127 (48.5) 111 (42.4) PDC 29 (11.1) 19 (7.2) 16 (6.1) 18 a (6.9) PCN 10 (3.8) 18 (6.9) 33 (12.6) 53 (20.2) MAC 1 (0.4) FMLN 15 a (5.7) 54 (20.6) 79 a (30.1) 74 a (28.2) PD 1 (0.4) PRSC 6 (2.3) MU 4 (1.5) PAN 1 (0.4) 1 (0.4) USC 2 (0.8) CD 4 (1.5) 4 (1.5) PPR 1 (0.4) Total 262 (100.0) 262 (100.0) 262 (100.0) 262 (99.8) a Se incluyen las alcaldas ganadas en coalicin con otros partidos. Fuente: Elaboracin propia sobre resultados oficiales. 2006 147 (56.1) 14 (5.3) 39 (14.9) 59 (22.5) 3 (1.1) 262 (100.0)

4. Cambios importantes.
En relacin con los elementos constitutivos de los sistemas electorales descritos en el segundo apartado de este trabajo los cambios ms importantes ocurridos entre 1994 y 2006 se refieren a las elecciones legislativas. De hecho, con excepcin de las barreras, ningn cambio se produjo en los sistemas empleados para las elecciones presidenciales y de Concejos Municipales. Como ya se coment, los cambios en las barreras se orientaron a limitar la proliferacin de partidos polticos. Se elev el nmero de afiliados necesarios para la inscripcin de los partidos as como el caudal de votos que deban alcanzar para no perder su registro. En cuanto a las elecciones de diputados, el principal cambio fue la eliminacin de la Plancha Nacional y la redistribucin de los escaos entre las catorce circunscripciones departamentales. El cuadro 25 muestra dicha redistribucin. Como se mencion antes, es este cambio el que puede explicar el aumento de la proporcionalidad del sistema entre 2003 y 2006 (ver cuadro 11). Como puede notarse, San Salvador y La Libertad tuvieron los ms grandes incrementos en la medida en que son los departamentos con mayor poblacin. Santa Ana, San Miguel y Usulutn lograron un escao adicional cada uno mientras que Sonsonate vio incrementada su cuota parlamentaria en dos escaos. Ahuachapn, La Paz y La Unin dejaron de ser circunscripciones de tres diputados. De esta manera, el total de las circunscripciones de tres diputados disminuy pasando de ocho circunscripciones a cinco. Si se atiende a los otros elementos que deberan ser considerados como parte del sistema electoral, y que fueron sealados con anterioridad,24 podra sealarse otro cambio importante. En primer lugar, se registr una modificacin de la base para la elaboracin del registro electoral. Hasta las elecciones de 2003, los ciudadanos deban estar en posesin de un carn electoral para poder ejercer el sufragio. El registro
24 El calendario electoral, las autoridades electorales, el registro y los contendientes (ver figura 2).

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electoral se elaboraba con base en la emisin de dicho documento. Pero a partir de 2004 el nuevo documento de identidad, llamado Documento nico de Identidad (DUI) tambin servira para fines de ejercicio del sufragio. De esta manera el DUI sustituy al carn.25

La base para la emisin del DUI, es decir, el registro de ciudadanos, se convirti en la base para la elaboracin del registro electoral. Estos cambios implicaron la eliminacin de las disposiciones referidas al Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN) que estaban contenidas en los artculos del 14 al 18 del Cdigo Electoral. Otras disposiciones legales sobre el registro electoral tambin tuvieron que ser modificadas.

Cuadro 25 Distribucin territorial de los escaos legislativos, 1994-2006

Circunscripcin San Salvador Santa Ana San Miguel La Libertad Sonsonete Usulutn Ahuachapn La Paz La Unin Cuscatln Chalatenango Morazn San Vicente Cabaas Plancha nacional Nmero de escaos asignados 1994-2003 2006 16 25 6 7 5 6 5 8 4 6 4 5 3 4 3 3 3 3 3 3 3 20 4 4 3 3 3 3 3 --

Total 84 84 Fuente: elaboracin propia segn Cdigo Electoral vigente en los aos mostrados.

En cuanto a las autoridades electorales hubo modificaciones en la integracin de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Juntas Receptoras de Votos (CE, Arts. 109,113 y 117). En 2005 se fij en 5 el nmero de integrantes de las Juntas Electorales siendo que con anterioridad dependa del nmero de
25 El DUI tambin sustituy como documento de identificacin ciudadana a la Cdula de Identidad Personal.

partidos contendientes. En cuanto a las Juntas Receptoras de Votos, se mantuvo el nmero de integrantes en 5 pero se estableci, tambin en 2005, que 4 de esos integrantes corresponderan a los partidos con ms votos en la ltima eleccin y el quinto sera seleccionado por sorteo.

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Por otra parte, a nivel de la mxima autoridad en materia electoral los cambios fueron mnimos y relacionados con atribuciones de los funcionarios. Histricamente, el mayor cambio se produjo al principio del periodo que abarca este trabajo al crearse el actual Tribunal Supremo Electoral (TSE) y sustituir al organismo superior anterior, el Consejo Central de Elecciones. En la medida en que el TSE tiene rango constitucional una modificacin en su integracin no ha sido posible. No porque la Constitucin no lo permita sino porque el proceso de reforma constitucional es difcil y requiere del apoyo de los partidos mayoritarios. Esta es una condicin que no

se ha logrado a pesar de existir alguna presin social para modificar no solo su integracin sino tambin sus atribuciones. Es obvio que los partidos ARENA y FMLN no tienen incentivos para cambiar una condicin que les resulta favorable a sus intereses. Bastaran sus votos a favor para impulsar esta reforma constitucional. Pero pareciera que confan ms en el principio de vigilancia mutua que en la independencia y autonoma para integrar el TSE. A ello hay que agregar que ARENA logra formar mayora junto al magistrado representante del otro partido ms uno de los propuestos por la Corte Suprema de Justicia.26

Cuadro 26 Frecuencia electoral en El Salvador, 1982-2006

Ao electoral Aos entre Aos no elecciones electoralesa 1982 Base Base 1984 2 1 1985 1 0 1988 3 2 1989 1 0 1991 2 1 1994 3 2 1997 2 1 1999 2 1 2000 1 0 2003 3 2 2004 1 0 2006 2 1 1.8 0.9 Promedio a Los valores indican el nmero de aos en que no hubo elecciones partiendo en cada caso del ao de eleccin inmediato anterior. Fuente: elaboracin propia. Clase de eleccin Pres. Dip. No Si Si No No Si No Si Si No No Si Si Si No Si Si No No Si No Si Si No No Si

26 Que los partidos no tienen inters en modificar la integracin del TSE se explica, en parte, por la posibilidad que la misma les otorga para el control sobre la gestin electoral. Sin embargo, este control no debiera confundirse con la bsqueda a toda costa de una alianza favorable al interior del organismo electoral. Este ltimo fenmeno pareciera ser lo que priv en la integracin del TSE 2004-2009 al incorporar como Magistrado a un representante del partido que ocup la cuarta posicin en trminos electorales. La disposicin constitucional establece (Cn Art.208) que los partidos o coaliciones

que presentan ternas para la integracin del TSE son los tres partidos o coaliciones ms votados. Segn esta disposicin tres Magistrados deban corresponder a ARENA, FMLN y la coalicin CDU-PDC. El riesgo de integrar el TSE con balance desfavorable a la derecha partidista llev a la Asamblea Legislativa, controlada por esa derecha, a designar como tercer Magistrado a un representante del PCN. Esta integracin fue cuestionada por varios sectores e incluso se llev el caso hasta la Sala de lo Constitucional, la que finalmente resolvi que no haba problema de inconstitucionalidad en esa designacin.

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Por lo que se refiere al calendario electoral, al momento de escribir este trabajo, no est claro si ser ratificada una reforma constitucional aprobada a finales del periodo legislativo 20032006. La medida busca llevar a cinco aos los mandatos de diputados y Concejos Municipales. De ser ratificada debera implementarse a partir de 2009. El ritmo electoral al que ha estado

sometido el pas desde 1982, cuando se eligi la Asamblea Constituyente que redact la Constitucin vigente ha supuesto, en promedio, una eleccin cada dos aos (ver cuadro 26). En tales condiciones la preocupacin por ganar elecciones ha sido predominante en la vida partidista. En cierta forma el pas ha vivido en campaa electoral permanente.

5. Efectos polticos sobre el sistema de partidos

La literatura sobre la relacin entre sistemas electorales y sistemas de partidos suele centrarse en los efectos de los primeros sobre el formato o nmero de partidos. Las llamadas leyes de Duverger constituyen una de las clsicas formulaciones de esta relacin. Establecen que: a) El escrutinio mayoritario de una sola vuelta27 tiende al dualismo de los partidos. De todos los esquemas que hemos definido en este libro, este ltimo es, sin duda, el ms prximo a una verdadera ley sociolgica.28 Se destaca una coincidencia casi general entre el escrutinio mayoritario de una vuelta y el bipartidismo: los pases dualistas son mayoritarios y los pases mayoritarios son dualistas. Las excepciones son muy raras y pueden explicarse generalmente por circunstancias particulares (Duverger, 1974:245). b) El escrutinio mayoritario de dos vueltas o la representacin proporcional tienden al multipartidismo. Las influencias de uno y otro no son absolutamente idnticas, siendo la del rgimen de dos vueltas la ms difcil de precisar (Duverger, 1974:266). De manera sinttica, para fines de este diagnstico, podra decirse que los sistemas bipartidistas estn asociados con el uso de frmulas electorales de mayora simple. Que los sistemas multipartidistas aparecen frecuentemente asociados con la utilizacin de frmulas electorales proporcionales o de mayora absoluta.29 El cuadro 27 muestra que para las elecciones de mbito nacional el formato promedio del sistema de partidos corresponde al multipartidismo. Una situacin que corresponde con la prevista por la segunda ley de Duverger. No obstante, conviene hacer una observacin a la tendencia que se dibuja en el caso de las elecciones presidenciales. El indicador utilizado para el formato del sistema de partidos (Ne)30 disminuy entre 1994 y 2004 acercndose ms bien a un escenario bipartidista. Si en 2009 se confirmara esta tendencia se estara produciendo una situacin no prevista por la ley de Duverger. Que un bipartidismo aparezca asociado con la utilizacin de la frmula de mayora absoluta.

29 Un breve repaso de las lneas seguidas en el debate sobre la relacin entre frmulas electorales y sistemas de partidos puede consultarse en Rial (1988) y Artiga-Gonzlez (2004a). 30 Ne es el Nmero Efectivo de Partidos electorales mientras que Np es el Nmero Efectivo de Partidos parlamentarios. Para calcularlos se utiliza la frmula Ne = 1 / Vi2 o Np = 1 / Si2, donde Vi y Si son la proporcin de votos y escaos que obtuvo el i-simo partido. Esta manera de calcular el formato del sistema de partidos fue propuesto por Laakso y Taagepera (1979).

27 Conocido en la literatura anglosajona como plurality y en la literatura en castellano como mayora simple. 28 Las cursivas son del autor.

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Cuadro 27 Formato del sistema de partidos segn clase de eleccin, 1994-2006

Ao eleccin presidencial 1994t 1999 2004 Ne 3.0 2.7 2.2 Ao eleccin legislativa 1994 1997 2000 2003 2006 Ne 3.5 3.9 3.7 4.1 3.1 3.7 Np 3.1 4.1 3.5 3.5 3.0 3.4

Promedio 2.6 Promedio Ne = Nmero efectivo de partidos electorales. Np = Nmero efectivo de partidos parlamentarios. Fuente: Artiga-Gonzlez (2006a).

6. Propuesta de reformas
Luego de presentado un detallado diagnstico del sistema electoral salvadoreo, en este apartado se procede a proponer algunas medidas de reforma. Sin embargo dos advertencias deben ser tomadas en cuenta. En primer lugar, las propuestas se refieren a los elementos del sistema electoral que fueron considerados en este trabajo. Esto quiere decir que no se adelantan medidas de reforma en otros elementos del Derecho Electoral y que ameritaran tambin un diagnstico. En segundo lugar, cualquier reforma debera partir de una discusin y acuerdo previo sobre los objetivos de la misma. Debera responderse antes qu es lo que se quiere lograr: ms gobernabilidad o ms democracia? Para lo primero debera adoptarse medidas que favorezcan la formacin de mayoras mientras que para lo segundo las medidas deberan favorecer la representatividad y la participacin. Ambos objetivos no se logran simultneamente puesto que entre ellos existe un trade off. Ms gobernabilidad solo se logra sacrificando algo de democracia. Ms democracia solo se logra sacrificando algo de gobernabilidad. Las medidas que aqu se proponen privilegian la democracia por supuesto sin renunciar a la gobernabilidad. Lo que se buscara es hacer que la gobernabilidad sea lo ms democrtica posible.

6.1 Generales
En primer lugar, una reforma electoral de gran calado debe tocar al Tribunal Supremo Electoral. Como Tribunal debera estar integrado por personas especialistas en materia electoral. Esto quiere decir que habra que modificar los requisitos para ser elegible como Magistrado de este Tribunal incluyendo el requisito de especialidad comprobada. Por otra parte, como autoridad suprema el TSE no debera estar supeditado a organismo poltico alguno ni en lo jurisdiccional ni en lo administrativo. Aunque la Constitucin y el Cdigo Electoral garantizan la autonoma del TSE, la misma no es efectiva en la prctica puesto que el criterio partidista prevalece en su actuacin, en materia de legislacin electoral la ltima palabra la tiene la Asamblea Legislativa y en lo relativo a sus finanzas, stas pueden ser objeto de negociacin. La dependencia del TSE a factores poltico electorales se deja ver tambin en el momento en que se define su composicin. Tres miembros propietarios, con sus respectivos suplentes, dependen del resultado de las 43

elecciones presidenciales y no se entiende por qu esto tiene que ser as. Se puede discutir si la integracin mixta del TSE sea la mejor para garantizar la credibilidad en la limpieza de los procesos electorales. La perspectiva comparada establece que no es la mejor aunque tampoco es la peor. Sin embargo es posible mejorarla si manteniendo una integracin mixta se introduce un balance no partidista adicionando un componente social. Es decir, que adems de Magistrados representantes de partidos haya tambin Magistrados representantes de instituciones sociales con intereses ms amplios que los partidistas y gremiales. Por supuesto, la despartidizacin total del TSE sera la ptima medida aunque habra que buscar las medidas apropiadas para que los miembros de este organismo, an no proviniendo de los partidos polticos, estn libres de las influencias de stos. Otra va para garantizar la credibilidad y confianza en la gestin del TSE puede ser la separacin de funciones jurisdiccionales y administrativas. Si se avanzara por esta va entonces habra que despartidizar las funciones jurisdiccionales y, por tanto, el nuevo TSE estara integrado por Magistrados a los que se les exigira no solo especializacin sino otros requisitos como los que se pide a los aspirantes a Magistrados de Cmaras de segunda instancia. De hecho es algo que ya se hace con los miembros del actual TSE que provienen de las ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia. Las funciones administrativas podran ser compartidas por representantes de los partidos contendientes bajo la coordinacin de un Instituto Nacional Electoral, cuya Direccin podra estar encargada a expertos en administracin electoral que no fueran miembros de los partidos. La implementacin de las medidas propuestas implica una reforma constitucional y, por lo tanto, un acuerdo interpartidista que permita la aprobacin en una legislatura y su ratificacin en la siguiente. Esto quiere decir que la Asamblea 44

Legislativa en funciones (2006-2009) debera aprobar la reforma y la que resulte electa en 2009 tendra que ratificarla. Solo as y hasta 2014 se podra implementar lo propuesto relativo al TSE. Si no se aprobase una reforma constitucional al TSE por esta legislatura, el diseo actual del mismo estara vigente como mnimo hasta 2019. Al momento de redactar este trabajo una auditora al registro electoral es llevada a cabo por una misin de la Organizacin de Estados Americanos. Las observaciones y recomendaciones que de la misma se desprendan deberan ser tomadas en cuenta como medidas de reforma electoral. Aqu se quiere insistir en lo relativo a la oficina que dentro del TSE lleva el registro electoral. El artculo 104 del Cdigo Electoral establece los requisitos que deber cumplir quien sea nombrado Registrador Electoral. Junto a la prohibicin de no tener las relaciones de parentesco a que se refiere el artculo 84 de este Cdigo debera agregarse la independencia comprobada de vnculos partidistas para evitar cualquier sealamiento de favoritismo tanto dentro como fuera del TSE por parte de esta oficina.31 Una mayor democratizacin de los procesos electorales implicara una reforma de la ley electoral que permitiera la existencia de partidos de mbito subnacional, ya sea departamental o municipal. Para lograr esto bastara con una reinterpretacin (o interpretacin autntica) del artculo 159 del Cdigo Electoral. Sin embargo, sera mejor que explcitamente quedara establecido que el tres por ciento al que se refiere dicho artculo debe contabilizarse en la circunscripcin en que desea competir el partido que solicita su inscripcin. Ahora bien, para evitar un posible prstamo de firmas o de afiliados que militan en varios partidos, los libros de afiliacin deberan ser de acceso pblico. De
31 Esta recomendacin remite a otra que aqu no se desarrolla y que tiene que ver con la eliminacin de las cuotas partidistas en el personal que labora en el TSE. En general, los empleados del TSE deberan ser contratados por criterios de mrito e idoneidad antes que por sus vnculos partidistas.

esta manera se generara controles mutuos no solo entre los partidos contendientes sino por parte de la ciudadana interesada, organizada o no. Es obvio que posibilitar la existencia de partidos de mbito subnacional volver ms compleja la organizacin de los procesos electorales. Pero tambin podra ser una va para disminuir la polarizacin que suele registrar la competencia electoral entre los dos partidos ms grandes. Tambin contribuira a mejorar el vnculo entre representantes y representados por cuanto hara a estos ltimos ms cercanos territorialmente a los primeros. Adicionalmente, la poltica municipal podra ver disminuida su subordinacin a la poltica nacional. La disputa por los gobiernos municipales obedecera con mayor probabilidad a cuestiones municipales antes que a cuestiones de ndole nacional. Los partidos de mbito nacional tendran que mirar ms hacia el mbito municipal sabiendo que tienen competidores que no se prestaran a servir de correa de transmisin de votos entre un mbito y otro por la va de la simultaneidad electoral.32 A nivel general, pero referido al sistema electoral utilizado para la eleccin de concejos municipales debera modificarse el principio de representacin. Habra que pasar del principio de representacin mayoritario al principio de representacin proporcional. Esta es una medida sobre la cual ha habido amplio acuerdo social aunque no voluntad poltica de los partidos a favor de la misma. En parte este comportamiento de los partidos es comprensible pues perciben amenazados sus intereses, prevn la posibilidad de una disminucin en su cuota de poder en el mbito municipal. En realidad es una visin torpe desde el punto de vista de los partidos perdedores bajo el actual principio de representacin. Modificarlo puede significar ganar espacios dentro de los gobiernos municipales y disminuir el control unipartidista de la gestin municipal.
32 El estudio de Lpez Zrate (2006) identific una alta correlacin entre el voto por diputados y el voto por concejos municipales.

Un cambio en el principio de representacin, en el sentido indicado en el prrafo anterior, tambin sera una oportunidad para el aprendizaje de la negociacin poltica de futuros cuadros en los partidos polticos. La poltica municipal se convertira en una especie de escuela de formacin para el debate poltico. El mismo no debiera ocurrir solamente en el seno de la Asamblea Legislativa y practicado solamente por los diputados. Es cierto que esta modificacin podra implicar una complicacin del hacer poltico y del gobierno municipal. Pero tambin es cierto que abrira un espacio institucional a la oposicin poltica en los municipios. Ese espacio actualmente no existe. El gobierno municipal es ejercido actualmente sin oposicin institucional, es decir, sin la participacin de la oposicin en las estructuras de gobierno municipal. En esas condiciones no es posible ejercer el control de la gestin municipal por actores municipales. Las nicas vas para el ejercicio de la oposicin son por vas no convencionales o utilizando los recursos nacionales. En este ltimo caso, instituciones nacionales pueden ser utilizadas con fines partidistas para entorpecer la gestin municipal de cualquier partido adversario. Todava sigue estando en discusin el calendario electoral. En marcha est una reforma constitucional que llevara a la simultaneidad electoral cada cinco aos ampliando los mandatos de los diputados y concejos municipales de tres a cinco aos. La legislatura 2006-2009 debe ratificar la medida aprobada por la legislatura 2003-2006. De no ocurrir as quedara abierto otra vez el debate y convendra reconsiderar el actual mandato de cinco aos para la presidencia de la repblica. Desde Guatemala hasta Panam, con las excepciones de El Salvador y Nicaragua, el mandato de las autoridades electas es de cuatro aos. Tal vez convendra adoptar este mandato para permitir a los electores un mayor control sobre sus gobernantes. Ahora bien, si se ratificara la reforma hacia los cinco aos o se adoptara un mandato de cuatro aos, sera necesario modificar el artculo 224 del actual Cdigo 45

Electoral eliminando el inciso que establece que: Al coincidir las elecciones de los funcionarios [] stas podrn celebrarse conjunta o separadamente, para lo cual el Tribunal dispondr lo conveniente. El predominio partidista sobre el TSE puede hacer que este inciso sea aplicado de manera interesada para favorecer a determinados partidos. Desde el punto de vista de la economa de los procesos electorales, stos debieran realizarse en una sola jornada. A la eliminacin del inciso mencionado en el prrafo anterior debera acompaar la formulacin explcita que las

elecciones de Presidente y Vicepresidente, Diputados a la Asamblea Legislativa y al Parlamento Centroamericano, y Concejos Municipales se realizar en un mismo da. No se vale argumentar que hacerlo de esta manera podra causar confusin en el electorado. Una afirmacin tal estara diciendo que donde se eligen de manera simultanea todos estos funcionarios, los electorados acuden confundidos. Esta no parece ser una aseveracin con asidero real y, en todo caso, el TSE y los partidos podran contribuir a evitarla.

6.2 Especficas
Para intentar poner un poco de orden en las propuestas de reforma a elementos especficos del sistema electoral se ha seguido el orden de presentacin de los mismos en los cuadros 3, 7 y 22. En este sentido, al no ver necesario algn cambio en el nmero de representantes que se eligen en ninguno de los tres escenarios (presidencial, legislativo y municipal) la primera propuesta se refiere a la distribucin de los escaos en circunscripciones. Aunque ya fue eliminada la plancha nacional, todava subsisten problemas de desproporcin cuando el criterio de distribucin es la poblacin. San Vicente y Cabaas siguen teniendo ms diputados de los que por poblacin les corresponde. Habra que modificar el artculo 13. Primero para eliminar el inciso tercero que establece que cada circunscripcin se integrar con al menos tres Diputados propietarios e igual nmero de suplentes. Esta disposicin rie con el artculo 79 de la Constitucin. Cul es la base para asignar ese mnimo de diputados a cada departamento? Como se mostr en el diagnstico, ms que un criterio poblacional se trata de un criterio partidista: favorecer un sistema de tres partidos. Por otra parte, si como producto del VI Censo de Poblacin y Vivienda realizado en 2007 se modificara la actual distribucin de escaos, 46 habra que modificar o eliminar la distribucin que aparece en el Cdigo Electoral vigente. Si para las elecciones legislativas de 2009 se tiene que modificar la distribucin de escaos, es el momento oportuno para discutir la conveniencia, o no, del inciso tercero del artculo 79. Otra dimensin que valdra la pena considerar es si las circunscripciones para la eleccin legislativa deben ser departamentales, como actualmente lo son. En un primer momento pareciera que este sera el criterio natural puesto que sigue la divisin poltica administrativa del estado salvadoreo. Pero debera considerarse la posibilidad de contar con circunscripciones regionales y distritos departamentales. No se tratara de crear ms circunscripciones ni de aumentar el nmero de escaos en disputa. Ms bien se trata de una reagrupacin de las circunscripciones departamentales en cuatro circunscripciones regionales siguiendo tambin una divisin administrativa ya en uso en el sector pblico. Las regiones seran: occidental, central, paracentral y oriental. Los departamentos que entran en esas regiones sumaran sus correspondientes escaos y ese total sera el tamao de la circunscripcin. Los candidatos deberan ser propuestos con un criterio departamental pero los escaos se repartiran con un criterio regional.

Qu se buscara con una medida como la propuesta? En primer lugar, darles ms fuerza de representacin a los diputados electos en cada regin. Hasta ahora, aunque se eligen diputados en los departamentos, el criterio de actuacin de stos es predominantemente nacional. Algunos diputados visitan los departamentos por los cuales fueron elegidos e incluso pueden canalizar demandas de los habitantes de esos territorios. Pero difcilmente cuenta con el apoyo de toda la bancada de su partido para impulsar medidas departamentales. Lo que se necesita es crear un eslabn intermedio donde, a pesar de las diferencias partidarias, un inters regional pueda sumar votos en la Asamblea Legislativa. Este resultado se vera potenciado si, adems de la existencia de circunscripciones regionales, tambin se permite la existencia de partidos regionales. Un segundo resultado positivo podra ser la disminucin del protagonismo de los dos partidos que polarizan la poltica salvadorea. stos tendran que negociar apoyos regionales para impulsar su agenda legislativa y esa sera una oportunidad de incidencia para los diputados regionales. Otra medida de reforma relacionada con la distribucin de escaos en circunscripciones electorales es la creacin de una circunscripcin para los salvadoreos en el extranjero para el caso de las elecciones legislativas. Esta sera una forma directa de posibilitar la representacin de los salvadoreos que residen en el extranjero en los asuntos polticos que afectan a sus familiares en el pas. As se evitara un posible sesgo que introducira el voto de los residentes en el extranjero si se contabiliza en circunscripciones departamentales. A menos que se disee e implemente un sistema de conteo de votos para que los mismos cuenten no donde puede convenir a los partidos, sino en los lugares donde residen sus familiares. Si este fuera el caso, la medida propuesta no sera necesaria. Una mejora en el vnculo entre representantes y representados puede obtenerse si estos ltimos

pueden premiar o castigar a los primeros. Esto es imposible en el caso de quienes ejercen el rol de Presidente de la Repblica puesto que no pueden ser reelegidos y, por tanto, no hay manera de premiarlos o castigarlos con el voto. La nica va posible para ejercer el sufragio en estos trminos es dndole o negndole el apoyo electoral al partido que postul al Presidente saliente. Pero en el caso de los diputados y concejos municipales la posibilidad existe puesto que all s hay reeleccin. Sin embargo, la lista bloqueada y cerrada impide a los electores premiar o castigar a diputados y concejales en tanto el voto es a la lista como un todo. El resultado es semejante al del caso de las elecciones presidenciales. Se puede premiar o castigar al partido. Para poder hacerlo con las personas es necesario modificar el tipo de lista y el procedimiento de votacin. Habra que pasar a una lista cerrada pero no bloqueada tanto en elecciones legislativas como municipales, y hacer uso del voto preferencial. Mientras las candidaturas seran definidas por los partidos polticos, los candidatos elegidos seran definidos por los electores. Este escenario ya sera distinto al actual donde los partidos eligen mientras que los electores solo votan. El cambio en el tipo de lista traera tambin otro beneficio. Los gobernantes tendran que hacer sentir a los gobernados que aqullos trabajan por las cosas que preocupan a stos. Los problemas de la ciudadana cobraran mayor relevancia en el desempeo de los gobernantes pues stos sabran que su reeleccin dependera no solo del visto bueno de la cpula partidista sino tambin de la satisfaccin con su trabajo por parte de los gobernados. Incluso los partidos tendran ms cuidado en seleccionar a los candidatos pues una mala seleccin, desde el punto de vista de los electores, podra traducirse en una derrota o fracaso electoral. El cambio de lista no complicara la asignacin de cuotas de representacin entre los partidos pues las mismas dependeran del caudal electoral que lograsen conseguir. Esto ya es as en las 47

condiciones actuales. La modificacin estara ms bien en la definicin de quines son los candidatos que resultaran elegidos. stos seran, por supuesto, los que en la lista obtuvieron ms votos contndose hasta un nmero igual al de escaos asignados a la lista. El poder que adquiriran los electores sobre las cpulas de los partidos a la hora de repartir cuotas de poder se vera frustrado en el caso de los concejos municipales si el cambio de lista no va acompaado del cambio en el principio de representacin. Si la lista ganadora sigue siendo la que obtiene ms votos, los concejales elegidos seran independientes del orden de preferencias de los electores. Sin la modificacin de la lista, el nmero de candidatos por lista debiera ser mayor que el nmero de escaos disponibles para que los electores pudiesen escoger. As, por ejemplo, si el concejo municipal est compuesto por 12 miembros, las listas debieran proponer ms de 12 candidatos siempre y cuando los cargos de alcalde y sndico tambin pudiesen ser escogidos por los electores. Si estos dos cargos no estuviesen sujetos, de manera directa, a la decisin de los electores entonces el total de candidatos a regidores debiera ser mayor que 10 para que entre estos 10 se produzca la seleccin por parte de los electores. En cualquier caso, el cambio de lista provocara tambin una modificacin en el actual diseo de las papeletas de votacin. Hasta ahora, las papeletas solamente incluyen el emblema o bandera de los partidos o coaliciones contendientes. Con lista cerrada y bloqueada no es necesario nada ms. Sin embargo, una lista cerrada pero no bloqueada necesitara que se presentara de manera explcita a los candidatos, por su nombre y/o foto. Como consecuencia las papeletas seran ms grandes y muy probablemente las urnas donde se depositan los votos tambin. O tal vez habra que distribuir ms Juntas Receptoras de Votos para que en cada caja haya menor nmero de papeletas que las que actualmente se usan. En cuanto a las barreras electorales podra adoptarse diferentes medidas. En primer lugar, 48

para facilitar la existencia de partidos municipales o departamentales habra que modificar el artculo 159 del Cdigo Electoral de tal manera que se explicite que el nmero de votos al que se refiere dicho artculo corresponde a la circunscripcin electoral donde desea competir el partido que solicita su inscripcin. El total de votos tampoco debiera estar referido a la ltima eleccin presidencial sino al tipo de eleccin en la que se desea competir. No se ve por qu la inscripcin de un partido que quiera competir solo en elecciones municipales debe estar condicionada a la eleccin presidencial. Por tanto, el nuevo artculo debiera decir: Los partidos polticos para inscribirse deben contar con un nmero de afiliados equivalentes al tres por ciento del total de votos emitidos en la ltima eleccin de la clase en la que busca competir. Los votos que servirn de referencia para determinar el nmero de afiliados sern los emitidos en la circunscripcin municipal, departamental o nacional que corresponda. En segundo lugar, si se quiere evitar una mayor fragmentacin del sistema de partidos, en el mbito legislativo, por una disminucin de la barrera electoral para la inscripcin de partidos polticos, se podra fijar una barrera para entrar al reparto de los escaos. Esta barrera funcionara como un umbral de representacin. Los partidos o coaliciones que no alcancen dicho umbral no entraran a la distribucin de escaos. Queda para una discusin entre los representantes partidistas cul debiera ser la magnitud de esta barrera. En tercer lugar, habra que evaluar la conveniencia de variar, o no, las barreras para la cancelacin de los partidos. Uno de los efectos perversos de este tipo de barreras es que se cancele a partidos o coaliciones que hayan recibido financiamiento pblico en concepto de deuda poltica. La exigencia a los partidos de una fianza equivalente al anticipo recibido mitig el problema que implicaba para las finanzas pblicas la desaparicin de los partidos endeudados, es decir, que en la eleccin en que compiten obtienen un caudal electoral que no alcanza a cubrir el anticipo recibido. Si se disminuyen las barreras

para la cancelacin de partidos se disminuir la probabilidad de cancelar la inscripcin de partidos con deuda sobre el financiamiento pblico que reciben. Pero, por otro lado, tambin podra aumentarse la probabilidad que existan partidos que no alcanzan representacin parlamentaria a los cuales el estado est financiando su existencia. Estos partidos estaran funcionando ms como empresas polticas que permiten a sus dirigentes obtener algunos ingresos en los aos electorales. Sobre las frmulas electorales empleadas en las elecciones presidenciales y de concejos municipales tambin sera necesario hacer algunos cambios. Con un margen de victoria, es decir con una diferencia porcentual de votos entre los dos partidos ms votados, superior a los 20 puntos vale la pena considerar una reduccin de la mayora exigida para ganar las elecciones presidenciales. Se podra pasar de una mayora absoluta a una mayora relativa del 45% de los votos vlidos. En el breve historial de elecciones presidenciales salvadoreas, el partido que gan las mismas siempre obtuvo ms del 45% de los votos vlidos en primera vuelta. Todas las propuestas de medidas de reforma planteadas hasta aqu hacen referencia a los elementos constitutivos de los sistemas electorales, entendidos stos en sentido estricto. Esto no quiere decir que una reforma electoral solamente debiera reducirse a ellos. De ningn modo. De hecho tambin se propuso algunas medidas referidas a otros elementos que la literatura especializada no suele incluirlos como elementos constitutivos de los sistemas electorales. Es el caso del calendario electoral, los contendientes, el registro electoral y, por supuesto, la mxima autoridad electoral. Sin embargo, una reforma electoral de gran envergadura debiera ir todava ms lejos y avanzar en todo el marco del derecho electoral o, por lo menos, mediante una modificacin sustancial al actual Cdigo Electoral. Entre otros asuntos que debieran tocarse estn el financiamiento de los partidos, la propaganda electoral y la vida interna de los partidos.

En general, sobre el financiamiento habra que regular ms y mejor. A pesar de que el financiamiento que reciben los partidos es mixto, puesto que combina aportaciones estatales y privadas, el Cdigo Electoral solamente regula parte de las primeras. Se dice que parte pues solo contempla el financiamiento en concepto de deuda poltica o financiamiento directo. Otras modalidades de financiar indirectamente a los partidos se encuentran en otras leyes (Amaya, 2003). Lo referido a las aportaciones y financiamiento privado queda a discrecin de los partidos sin que estn obligados a dar cuenta del mismo. Por otra parte, tampoco est regulado el uso que los partidos deben dar a los fondos que reciben del estado. Se supone que sirve para sufragar gastos de campaa pero eso es algo que no est comprobado. Adems, con el alto costo que tienen cada vez ms las campaas electorales que recurren a la televisin, la aportacin estatal puede resultar insuficiente para cubrirlo. De dnde vienen los fondos para completar los costos de campaa? Actualmente no puede saberse nada ni los partidos estn obligados a declarar quines son sus contribuyentes ni en qu monto lo hacen. En tales condiciones vale la pena interrogarse si no sera conveniente que el financiamiento estatal tuviera otras finalidades como la capacitacin y formacin de cuadros y lderes partidistas en diversas tcnicas de gestin, incluyendo la gestin de las finanzas de los partidos. En este sentido habra que darle vida a la Fundacin para el mantenimiento, fortalecimiento y desarrollo de los Partidos Polticos contemplada en el artculo 195 del Cdigo Electoral. El artculo 81 de la Constitucin establece los momentos en que la propaganda electoral es permitida. El Cdigo Electoral contiene un captulo, con once artculos (227 a 237), dedicado a la propaganda electoral. Sin embargo, en ninguna de las dos normativas mencionadas aparece claramente definido qu debe entenderse por propaganda electoral. Este vaco permite a los partidos polticos lanzar mensajes que podran ser considerados propagandsticos fuera 49

de los momentos establecidos por la ley sin perjuicio alguno. Por lo mismo, el TSE tampoco suele hacer nada al respecto. Sin embargo, existe una opinin generalizada que los partidos efectivamente hacen propaganda, que estn en campaa permanente.33 Esta situacin se traduce en descrdito hacia el TSE y su capacidad para poner orden en tanto mxima autoridad en materia electoral. Por tanto, debera definirse claramente en la legislacin electoral qu debe entenderse por propaganda y campaa electoral. Finalmente, resulta insuficiente la legislacin de la vida interna de los partidos polticos contenida en el captulo sobre Rgimen interno de los partidos polticos del Cdigo Electoral.

El reconocimiento de este dficit incluso llev al TSE a proponer una Ley de partidos polticos como un cuerpo legal separado del Cdigo Electoral. Los siete artculos dedicados actualmente a esta materia no consideran un aspecto clave desde el punto de vista de la democratizacin interna de los partidos: el ejercicio de prcticas de rendicin de cuentas de los lderes partidistas hacia los militantes y organismos partidistas de control. Mientras no haya una ley de partidos que contemple la rendicin de cuentas como componente de democracia interna, el Cdigo Electoral debera agregarse al artculo 172 del Cdigo Electoral un numeral sobre rendicin de cuentas como parte del rgimen interno de los partidos y que, por tanto, debe contemplarse de manera explsita en los estatutos de los partidos.

33 De forma eufemstica se habla de pre campaa como reconociendo el

carcter propagandstico de varios de los mensajes y comportamientos de los partidos polticos y sus dirigentes. Un abuso de la indefinicin de lo que debe entenderse por propaganda llev a los partidos a extender su campaa ms all del tiempo estipulado en la Constitucin. A tal grado lleg este comportamiento que los dos aos no electorales (2007 y 2008) fueron considerados por los partidos como de campaa electoral sin que el TSE hiciera algo por evitarlo. Al contrario, declaraciones en diversos medios de comunicacin social por parte del Magistrado Presidente del TSE avalaron dicho comportamiento. En tales condiciones la Asamblea Legislativa ya debiera haber iniciado una reforma de la disposicin constitucional ya sea para precisar qu debe entenderse por propaganda o ya sea para eliminar los plazos vigentes.

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Loya

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