Gestión Pública I

P R OGR A MA D E E D U C A C I N A D I S TA N C I A
J O S C A R LO S M A R I T E G U I
MODULO I
NDICE
INTRODUCCIN ADMINISTRACIN Y FINANZAS PBLICAS 1.- TENDENCIAS ACTUALES DE LAS FINANZAS LOCALES EN AMRICA LATINA: LA GENERACIN DE INGRESOS PROPIOS 2.- LOS IMPUESTOS LOCALES 3.- LAS TASAS MUNICIPALES 4.- LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES 5.- LOS PRSTAMOS 6.- EL FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS LOCALES 7.- INGRESOS COMPARTIDOS 8.- FORTALECIMIENTO DE LOS IMPUESTOS LOCALES 9.- EL CONCEPTO DE IGUALIZACIN 10.- LOS DESAFOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS LOCALES 11.- LOS IMPUESTOS 12.- ORGENES HISTRICOS 13.- EVOLUCIN DEL SISTEMA TRIBUTARIO 14.- DISEO DE UN SISTEMA DE IMPUESTOS SOBRE LA RENTA 15.- LAS CINCO CARACTERSTICAS DESEABLES DE UN SISTEMA TRIBUTARIO 16.- LA EFICIENCIA ECONMICA 17.- INFLUENCIA DE LOS IMPUESTOS EN LA CONDUCTA 18.- EFECTOS FINANCIEROS DE LOS IMPUESTOS 19.- IMPUESTOS DISTORSIONADORES Y NO DISTORSIONADORES 20.- IMPUESTOS CORRECTORES 21.- EFECTOS EN EL EQUILIBRIO GENERAL Y EFECTOS DEL ANUNCIO DE LA INTRODUCCIN DE UN IMPUESTO 22.- COSTES ADMINISTRATIVOS 23.FLEXIBILIDAD
Jr. Tarma # 119 Of. 904 Lima / Central: 719-6194, Telefax: 719-6195 Email: administracion@peadjcm.edu.pe / Web: www.peadjcm.edu.pe
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24.-DIFICULTADES POLTICAS PARA AJUSTAR LOS TIPOS 25.- VELOCIDAD DE LOS AJUSTES 26.- EQUIDAD 27.- LA EQUIDAD VERTICAL 28.- EL CONSUMO COMO CRITERIO PARA DETERMINAR LOS IMPUESTOS 29.- EL ENFOQUE DE LAS PRESTACIONES SOCIALES 30.- OTROS CRITERIOS PARA DETERMINAR EL MONTAJE DE UN IMPUESTO 31.- LOS IMPUESTOS EFICIENTES EN EL SENTIDO DE PARETO Y LAS FUNCIONES SOCIALES DE BIENESTAR 32.- EL UTILITARISMO 33.- JUSTIFICACIN ECONMICA DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO 34.- LOS DOS TEOREMAS FUNDAMENTALES DE LA ECONOMA DEL BIENESTAR 35.- LOS FALLOS DEL MERCADO: JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO CONCLUSIN BIBLIOGRAFA FUENTES EVALUACI N
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NTRODUCCIN
Existe un grupo con un grado alto de profesionalidad en funciones econmicas y reguladoras del Estado, mientras existe un sistema de empleo fragmentado y poco profesionalizado donde no hay an meritocracia ni carrera pblica. El costo fiscal del empleo pblico equivale casi el 40% de los gastos del gobierno, en parte debido a la baja presin tributaria, y representa casi el 6,6% del PBI, ubicndose sobre el promedio regional. El Estado presenta una baja eficacia efectividad- en la prestacin de bienes y servicios, siendo crtico la provisin de infraestructura y de servicios de carcter social. El estado muestra un buen desempeo en reas de conduccin macroeconmica y fiscal, y en reas reguladoras. Las causas de la baja eficacia son: la baja capacidad del erario fiscal peruano, la excesiva rigidez presupuestaria. Para solucionar uno de los factores, la baja capacidad del erario fiscal, el Estado ha comenzado a hacer algunas acciones como mejorar el rgimen de execciones y mejorar la eficacia de la administracin pblica. Per presenta fuertes ineficiencias debido a: una inadecuada participacin de los interesados en la toma de decisiones sobre gasto (instituciones polticas y sociedad civil), la ausencia de una direccin estratgica, la debilidad de los organismos implementadores del gasto (especialmente los locales), la inercia presupuestaria e insuficientes incentivos, un bajo nivel de integracin y consistencia de los sistema de informacin de gestin pblica, y la debilidad del sistema de adquisicines pblicas. EL MEF -Ministerio de Economa y Finanzas- y la PCM -presidencia del consejo de ministros- tienen un liderazgo institucional compartido en concretar las reformas necesarias para promover una gestin pblica ms eficiente y eficaz. En rendicin de cuentas, existen factores que perjudican la accin de las instituciones fiscalizadores como el Poder Judicial, el Congreso y la CGR- Controlara General de la Repblica-. Los medios de comunicacin destacan en la fiscalizacin de las acciones del gobierno: proveen una amplificacin de denuncias, opiniones y propuestas de poltica sobre la agenda pblica del momento y propician el debate poltico sobre la calidad de las acciones del Ejecutivo. Sin embargo, el dficit de funcionamiento de las instituciones fiscalizadoras evita que se procese la agenda y el control que diariamente plantean los medios. Evidentemente, nuestro continente tambin tiene sus propias caractersticas al respecto, las mismas que se individualizan de un pas a otro, que es el espectro donde discurre el presente mdulo.
JORGE LUIS ROJAS PAREDES

MODULO I
ADMINISTRACIN Y FINANZAS PBLICAS

1. TENDENCIAS ACTUALES DE LAS FINANZAS LOCALES EN AMRICA LATINA: LA GENERACIN DE INGRESOS PROPIOS
En Amrica Latina las fuentes ms importantes de ingresos recolectados a nivel local son los impuestos y las tasas, aunque la distincin entre ellos es frecuentemente poco clara en la prctica. Las ganancias generadas por operaciones comerciales (tales como terminales de autobuses y teatros) usualmente constituyen una fuente menor de ingreso neto porque tales empresas municipales rara vez operan con supervit. Aunque las facultades fiscales de los gobiernos locales varan considerablemente de pas a pas, el impuesto sobre la propiedad, los impuestos sobre uso de vehculos, las licencias comerciales, y las tasas por alumbrado pblico y limpieza tpicamente constituyen la mayor parte de la recaudacin local recolectada por municipalidades grandes y medianas. El resto proviene de un conjunto de impuestos menores, multas, y derechos por servicios administrativos. A excepcin de Uruguay y Brasil, las tarifas de los impuestos locales son establecidas por los niveles superiores de gobierno, aunque usualmente las municipalidades retienen esta facultad en lo que respecta a tasas y contribuciones por mejoras. Con el fin de evitar las restricciones impuestas por el gobierno central sobre las facultades fiscales locales, las autoridades municipales frecuentemente imponen derechos obligatorios que no estn directamente relacionados con la provisin de ningn servicio especfico. En la prctica estas tasas funcionan como si fueran impuestos.
2.
Principios generales de la administracin
Existen tres tipos principales de impuestos municipales en Amrica Latina: el impuesto a la propiedad, el impuesto sobre vehculos y un impuesto a la actividad comercial local (el cual es usualmente gravado con base en los dividendos). De stos, el impuesto a la propiedad es la fuente ms importante de ingresos generados por las municipalidades de la regin. Las nicas excepciones son Argentina (donde es un impuesto provincial), El Salvador (donde es un impuesto del gobierno central), la Repblica Dominicana (donde no existe tal impuesto), y Brasil (donde otros impuestos locales son ms importantes). El impuesto a la propiedad en Latinoamrica es normalmente gravado con base en el valor del predio (es decir, terreno ms construccin), y la valuacin est basada en la medicin de sus caractersticas fsicas, con clculos basados en valores unitarios para zonas especficas, uso de
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suelo, y construccin estndar. La tarifa, expresada como un porcentaje del valor capital, es usualmente estipulada por las leyes nacionales de hacienda municipal, y los gobiernos centrales permiten poca discrecionalidad a las municipalidades para cambiarla. La organizacin institucional que soporta el impuesto a la propiedad vara considerablemente a lo largo de la regin. En Brasil, los principales aspectos relacionados con este impuesto - el diseo de las polticas pblicas (fijacin de la tarifa, excepciones, reevaluaciones, ajustes por inflacin), as como los aspectos administrativos (identificacin, valuacin, emisin de recibos y cobro) - son responsabilidad de los gobiernos locales, aunque el gobierno central proporciona asistencia tcnica a las municipalidades en todas estas reas. En contraste, en Chile y en Mxico, todos estos aspectos son asignados, respectivamente, al gobierno central y al estatal, los cuales transfieren el ingreso recaudado a los gobiernos locales. En la mayora de los dems pases, el gobierno central retiene el control sobre el diseo de las polticas, y los gobiernos locales son responsables de la mayor parte de los aspectos administrativos. En un nmero muy reducido de pases, la misma administracin del impuesto a la propiedad es dividida entre el gobierno central, el cual identifica y vala la propiedad, y el gobierno local que emite los recibos y cobra el impuesto. Hay cinco razones por las que la eficacia de la recoleccin de tributos sobre la propiedad (es decir, la suma recolectada en relacin con la que sera posible recaudar con las tarifas fijadas actualmente) es baja en casi todos los pases de la regin. La primera, es que usualmente las valuaciones son extremadamente bajas porque a travs del sistema de autoevaluacin el propietario mismo est autorizado para llenar los formatos que determinan el valor declarado de la propiedad. El uso generalizado de tarifas progresivas para establecer las obligaciones fiscales implica que el incentivo para reportar un valor menor del verdadero es ms fuerte cuando la propiedad es ms valiosa. En segundo lugar, la revaluacin de los valores unitarios es infrecuente, continuamente es pospuesta en los decretos del gobierno central, e invariablemente est muy por debajo de la tasa de inflacin (excepto en Brasil y en Colombia, donde la indexacin es la norma). Tercero, incluso en las municipalidades ms grandes, la revisin caprichosa del catastro falla en su capacidad de registrar debidamente el real crecimiento en el nmero de propiedades individuales y su creciente complejidad, especialmente en el sector informal. Luego, las exenciones estn ampliamente extendidas en muchos pases. Estas pueden incluir edificios gubernamentales as como construcciones residenciales o de valor histrico. Las propiedades ocupadas por personas de tercera edad tambin reciben frecuentemente descuentos importantes. Por ejemplo, en Chile un decreto presidencial de 1982 eximi durante veinte aos del pago al impuesto a la propiedad a las edificaciones construidas por programas habitacionales del gobierno. Originalmente concebidas como un subsidio para los residentes de bajos recursos, una gran parte de estas propiedades
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- las cuales representan el 70 % de las propiedades habitacionales en algunas municipalidades - fueron rpidamente ocupadas por familias situadas por arriba de la lnea de pobreza. La ltima razn remite a la ineficiencia de los impuestos (es decir, la proporcin de los ingresos gastados en la recoleccin del impuesto), la cual es frecuentemente alta debido a los costos de administrar un sin fin de impuestos menores. Muchos de estos impuestos son establecidos con una base fija (y por lo tanto, son rpidamente erosionados por la inflacin) ms que de acuerdo a un porcentaje determinado, lo que reduce la elasticidad del impuesto. En general, ha habido poco progreso en racionalizar y reducir el nmero de estos impuestos en favor de una mayor simplicidad administrativa. La abrumadora naturaleza urbana de los impuestos locales constituye uno de los principales problemas estructurales para la gran mayora de las municipalidades latinoamericanas, las cuales tienen un carcter netamente rural. La ausencia de cualquier previsin en los cdigos fiscales municipales (a excepcin de Uruguay) para gravar las actividades agrcolas representa un apremiante problema para las municipalidades rurales de bajos recursos. Por ejemplo, la escasez de fuentes alternativas de ingreso generadas localmente en el altiplano peruano es tal que es ampliamente difundido un impuesto local para el transporte de ganado, a pesar de estar expresamente prohibido en el cdigo municipal de 1984. Aunque las municipalidades estn, en la mayor parte de los pases, legalmente facultadas para gravar tanto propiedades rurales como urbanas, en la prctica las primeras son usualmente exentuadas. Esta incapacidad para aprovechar una de las principales fuentes potenciales de ingresos locales es una razn clave para el dbil desempeo fiscal de la vasta mayora de pequeas municipalidades en la regin. 3.
LAS TASAS MUNICIPALES
Adems de la imposicin de impuestos, en Amrica Latina tpicamente existen otras dos fuentes locales de ingreso para las municipalidades: los derechos fijos establecidos por servicios administrativos y las tasas por la provisin de servicios pblicos. Las tasas ms comunes son aquellas cobradas por la expedicin de licencias, permisos de construccin y por el establecimiento de nuevos negocios. Las tasas tambin son cobradas por la renta de puestos en los mercados, por la operacin de kioscos en lugares pblicos, y por las ventas en la va pblica. Las tasas ms comunes relacionadas con la provisin de servicios pblicos se asocian
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a: servicio de limpieza pblica; manejo de desechos slidos; alumbrado pblico; transporte pblico; rastros; cementerios; y servicios deportivos, culturales o recreacionales. La provisin de agua potable y electricidad permanece bajo el control de los gobiernos locales en unos cuantos pases tales como El Salvador y Guatemala, y casi siempre son cobrados con base en la medicin del consumo. En nuestro pas, las tasas municipales tienen como hecho generador la prestacin efectiva por parte de la Municipalidad de un servicio pblico administrativo reservado a las municipalidades de conformidad con su ley orgnica y normas de rango de Ley. No es tasa el pago que se recibe por un servicio de ndole contractual. Las municipalidades podrn imponer las siguientes tasas: Tasas por servicios pblicos o arbitrios. Tasas por servicios administrativos o derechos (trmites). Licencias de funcionamiento (establecimientos). Establecimientos de vehculos. Otras licencias (anuncios, publicidad, etc.). Es necesario reconocer que en la actualidad, la mayora de las municipalidades tienen deficiente sistema de administracin tributaria en sus diferentes funciones, tanto de recaudaciones, fiscalizacin y Servicio de Administracin Tributaria - SAT. Creado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con la finalidad de que se encargue de la recaudacin, fiscalizacin, determinacin y liquidacin de la deuda tributaria; as como, individualizar al sujeto pasivo de la obligacin tributaria. El ingreso asignado es el 5% de toda la recaudacin que realice de los ingresos municipales. En conclusin, mientras la tributacin nacional a lo menos se ha resumido a partir de 1991, una ampulosa estructura tributaria en 06 tributos o impuestos, quedando pendiente simplificar la normatividad, por lo menos para entender en aplicabilidad fcil y rpida. Aunque estamos lejos de afirmar sobre el Sistema Tributario Peruano que para lo cual requiere un cambio total desde los principios, postulados, leyes, cdigos, estructura administrativa, etc. Sin embargo, tratar sobre la tributacin municipal tanto de su legislacin, percepcin y fiscalizacin, estamos referiendo de una complejidad ms catica y esotrica.
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4.
LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES
Hasta la dcada de los ochenta, en la mayora de los pases latinoamericanos las transferencias fiscales de los gobiernos centrales hacia los gobiernos locales eran en pequea escala, con base en criterios discrecionales y sujetas a variaciones repentinas. Los criterios para la distribucin de las transferencias entre municipalidades estuvieron envueltos en la obscuridad legal, con el fin de enmascarar la prevalecencia del clientelismo. Como resultado de ello, tales distribuciones fueron consideradas ms como un gesto de buena voluntad por parte del gobierno central que como un derecho jurdico de los gobiernos locales. Estos arreglos arbitrarios inhibieron enormemente la planeacin ordenada de los servicios pblicos locales porque las autoridades municipales no tenan forma de pronosticar el total de recursos que tendran a su disposicin. En muchos pases, especialmente en Argentina y Ecuador, estas transferencias funcionaron como donaciones con el sencillo objetivo de cubrir los dficit presupuestales municipales. El nivel exacto de las transferencias usualmente se alcanzaba como resultado de amargas y prolongadas negociaciones entre los gobiernos locales y el nivel central. Exista en algunos pases, antes de los ochenta, un sistema de transferencias basado en la distribucin de parte de los ingresos de los impuestos recolectados centralmente. En teora, este arreglo tena la ventaja que el gobierno local poda tener acceso a fuentes substanciales y elsticas de ingreso sin el riesgo de las arbitrariedades asociadas con el financiamiento a travs de mecanismos clientelares. En la prctica, sin embargo, estas transferencias fueron frecuentemente derivadas de la recaudacin de impuestos nacionales especficos, la cual provena de la voltil exportacin de productos primarios tales como petrleo (en Ecuador) y caf (en El Salvador); y los fondos fueron distribuidos preferentemente con base en su origen (v.g. para las municipalidades ricas en estos recursos). En el Per, el retorno a la democracia, a inicios de este siglo, abri las puertas para la expresin de diversas opciones y demandas de reforma, tanto en lo poltico como en lo administrativo, lo econmico y lo social. El pas esperaba no solamente la recuperacin de las formas y los contenidos de la democracia, sino tambin y quiz principalmente reformas sustantivas en la gestin macroeconmica que impacten positivamente en las condiciones de vida, la superacin de la pobreza, el desarrollo equitativo y la igualdad de oportunidades, as como una reforma del Estado que involucre al Poder Ejecutivo, el Congreso de la Repblica, la administracin de justicia, la seguridad ciudadana y el papel de las Fuerzas Armadas.
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5.
LOS PRSTAMOS
A excepcin de Brasil, el uso de los prstamos por parte de las municipalidades latinoamericanas para financiar proyectos de inversin es menos pronunciado que en otras partes del mundo, con niveles comparables de ingreso per cpita. La disponibilidad de crditos blandos para
municipalidades de grande y mediano cooperacin
tamao es limitada a por agencias de
programas de crditos rotatorios organizados
internacional tales como USAID y GTZ y son
canalizados a travs de bancos o entidades gubernamentales administradoras de crditos para el desarrollo municipal tales como BANMA (Honduras), FUNDACOMUN (Venezuela), IDM (Paraguay), INFOM (Guatemala), ISDEM ( El Salvador). La cartera de prstamos de estos programas ha sido criticada por su nfasis en proyectos no autoliquidables tales como oficinas municipales y centros recreativos multi-propsitos, los cuales son frecuentemente construidos con diseos estandarizados e inapropiados. Debido a que estos proyectos no son generadores de ingreso, frecuentemente producen bajos niveles de recuperacin del crdito. En aos recientes, y bajo la presin de las agencias de financiamiento, ha habido un notable cambio en el manejo de la cartera de tales programas hacia proyectos autofinanciables encaminados a fortalecer la recoleccin de impuestos municipales y a mejorar su eficiencia administrativa.
6.
EL FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS LOCALES
A partir de los aos ochenta fue evidente un significativo fortalecimiento de las finanzas locales como parte de la vigorizacin general de los gobiernos locales de la regin. Su magnitud vari considerablemente de pas a pas, pero casi en todos ellos el gasto municipal per cpita creci rpidamente en trminos reales, y la contribucin de los gobiernos locales como parte del total del gasto pblico se increment. Con las notables excepciones de Paraguay y Costa Rica (donde la proporcin de los gobiernos locales en el gasto pblico se estanc en un irrisorio 1 y 4 por ciento, respectivamente), la participacin aument de aproximadamente un 6 a un 10 por ciento en 1980- 1982 a alrededor de un 12 a 16 por ciento entre 1988-1990. Los casos ms llamativos incluyeron Brasil, donde esta participacin salt de un 11 a alrededor de un 18 por ciento; y Colombia, donde es probable
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que supere el 30 por ciento para finales de siglo. Este rpido crecimiento en el gasto municipal fue financiado por dos fuentes principales: un incremento en el tamao de las transferencias provenientes de los niveles superiores de gobierno, y el otorgamiento de facultades municipales para generar nuevas fuentes de ingresos propios. 7. INGRESOS COMPARTIDOS
En la mayora de los pases, desde los aos ochenta, los gobiernos centrales han puesto mayor nfasis en el fortalecimiento financiero de los gobiernos locales a travs del aumento del flujo de transferencias financieras que en la concesin de mayores facultades para generar ingresos locales. Como resultado, en la mayora de los pases creci la proporcin de transferencias en el total de los ingresos municipales, y este fenmeno fue especialmente notable en municipalidades pequeas. Con la notable excepcin de Chile, estas mayores transferencias usualmente no fueron diseadas para financiar ninguna ampliacin substancial de las responsabilidades de los gobiernos locales. Ni tampoco fueron usualmente etiquetadas para gastos sectoriales especficos. Consecuentemente, la discrecionalidad municipal en la distribucin de estos recursos financieros fue significativamente incrementada. Aunque estos nuevos sistemas de transferencias aumentaron el potencial para una mayor responsabilidad (accountability) municipal hacia el electorado local, a travs de la ampliacin de la provisin de servicios, su naturaleza general (ms que especfica) y su falta de consignacin hizo poco para estimular una mayor eficiencia en la provisin de servicios locales. Raramente los gobiernos centrales establecieron sistemas de monitoreo para asegurar que estas mayores transferencias fueran usadas eficientemente. Las mayores transferencias normalmente tomaron la forma de acuerdos de recaudacin participable (revenue-sharing), bajo los cuales los gobiernos locales recibieron una proporcin estipulada de las fuentes nacionales de ingresos.
Desde el punto de vista de los gobiernos locales, adems de la bienvenida al incremento general de sus fondos, estos acuerdos tuvieron cuatro importantes ventajas. La primera fue que, como se relacionaron a las fuentes ms importantes de impuestos nacionales, ellos incrementaron enormemente la elasticidad del ingreso municipal en relacin al crecimiento general del producto interno bruto. La segunda, en fuerte contraste con la volatilidad y obscuridad de los mecanismos
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anteriores de transferencias, fue que su predictibilidad y transparencia permitieron a las municipalidades programar su gasto ms all del corto plazo. En tercer lugar, las transferencias fueron distribuidas entre las municipalidades con base en necesidades ms que considerando cules municipalidades generaban la mayora de los fondos (v.g. el criterio de asignacin por origen). Por lo tanto, en la prctica, ellos funcionaban como una donacin con mltiples objetivos (block grant) por parte del gobierno central. Por ltimo, este sistema de transferencias con objetivos mltiples permiti a las municipalidades distribuir recursos de acuerdo con las prioridades locales. La nica limitacin en esta discrecionalidad fue el frecuente requerimiento de que una proporcin mnima de la transferencia deba ser gastado en servicios especficos. Los ejemplos con mayores alcances de este nuevo enfoque provienen de Brasil y Colombia. En Brasil fueron incorporados en la Constitucin de 1988 nuevos acuerdos en materia de recaudacin participable tanto con el gobierno central como con el estadal. Las municipalidades en lo sucesivo recibieron transferencias garantizadas que incluso estipulaban proporciones de los rendimientos de los impuestos federales en ingreso, produccin industrial, y propiedad rural, as como de un impuesto estadal al valor agregado y un impuesto estadal por la posesin de vehculos. En Colombia, las finanzas de los gobiernos locales fueron fuertemente fortalecidas despus de 1986 por nuevos acuerdos de recaudacin participable en materia del Impuesto al Valor Agregado (IVA). La Constitucin de 1992 introdujo un acuerdo general para la participacin del ingreso fiscal nacional, con la proporcin otorgada a los gobiernos locales destinada a crecer, por etapas, hasta 41 por ciento para el ao 2001; y con una parte de la transferencia consignada especficamente para salud y educacin. En Guatemala, la Constitucin de 1985 estipul que el 8 por ciento del ingreso fiscal nacional debera ser en lo sucesivo transferido a las municipalidades. En Honduras, el Cdigo Municipal de 1990 estableci que el 5 por ciento del ingreso fiscal nacional sea transferido a las municipalidades. En la Repblica Dominicana, una ley de 1983 asign 20 por ciento de los rendimientos de los impuestos domsticos nacionales a los gobiernos locales. En los tres pases, el efecto fue incrementar dramticamente el ingreso de las pequeas municipalidades, lo cual condujo a niveles mucho ms altos de inversin en infraestructura social. En Mxico, bajo un importante acuerdo general en materia de recaudacin participable introducido en 1980, los estados recibieron una proporcin de la recaudacin de los impuestos federales, la cual creci por etapas hasta alcanzar el 21 por ciento en 1994. A su vez los estados fueron requeridos para transferir a las municipalidades 20 por ciento de estos rendimientos, as como una especie de impuesto estadal sobre vehculos motorizados. Las municipalidades tambin recibieron una transferencia directa del fondo de desarrollo municipal del gobierno federal, equivalente al 1 por ciento del ingreso total federal por concepto de impuestos.
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En Per, un sistema arbitrario de transferencias del gobierno central fue reemplazado en 1985 por un acuerdo en materia de recaudacin participable a travs del cual el gobierno local recibi los rendimientos de un recargo en los impuestos a las ventas nacionales, de los impuestos a la venta de propiedades y a la compra de vehculos, y de las cuotas de las autopistas. En Venezuela, como parte de una ley de descentralizacin en 1989, las transferencias del gobierno federal a los gobiernos locales por medio de los estados fueron sustancialmente incrementadas y se hicieron ms transparentes. Si la agenda para la reforma es cumplida tambin, para 1999 los gobiernos locales recibirn una transferencia incondicional equivalente al 4 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central. En contraste con esta preferencia regional por las transferencias generales y asociadas a la discrecionalidad municipal, en Chile las transferencias para los gobiernos locales en gran medida tomaron la forma de transferencias especficas para nuevas responsabilidades de gasto en educacin y salud, las cuales fueron asumidas durante los aos ochenta cuando los gobiernos locales adoptaron el papel de agentes para el gobierno central. Las transferencias estuvieron basadas en montos fijos por unidad de servicio, o per cpita en el caso de educacin y salud. Este sistema de transferencias especficas fue diseado para asegurar que servicios identificables fueran provistos con estndares especificados y a un costo particular, aunque ellos tuvieron la desventaja que los pagos por unidad raramente tomaron en cuenta la enorme variacin regional en el costo de la provisin del servicio; adems, los pagos fueron inadecuadamente ajustados para mantenerlos al ritmo de la inflacin. 8. FORTALECIMIENTO DE LOS IMPUESTOS LOCALES
En una minora de pases, sin embargo, los gobiernos centrales pusieron gran nfasis en fortalecer las finanzas de los gobiernos locales concedindoles mayores facultades para generar ingresos locales, ms que ampliando el flujo de transferencias fiscales. Esto fue logrado a travs de varias reformas, incluyendo el traspaso a los gobiernos locales de impuestos previamente recaudados por el gobierno central, y el otorgamiento de discrecionalidad a las municipalidades para modificar las tarifas de los impuestos que ellas ya tenan derecho a recolectar. El ingreso proveniente del impuesto inmobiliario - la fuente ms importante de ingreso local - fue pasado bajo el control de los gobiernos locales en Chile (1979), Mxico (1983), Nicaragua (1991), y Paraguay (1992); en Per, la base del impuesto a la propiedad fue ampliada en 1983 para incluir la propiedad comercial. En otros pases, tales como Costa Rica, la emisin de recibos y la recoleccin de los impuestos a la propiedad fueron transferidos del control del gobierno central al control de los gobiernos locales, y en Venezuela a las municipalidades les fueron
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concedidas nuevas facultades para cambiar los porcentajes aplicados a las tasas. En todos los casos, la administracin directa del catastro fue considerada por las municipalidades como un prerequisito crucial para mejorar el rendimiento de los impuestos locales. En Chile, una reforma tributaria de largo alcance transfiri en 1979 el control de las tres ms importantes fuentes de ingreso fiscal a los gobiernos locales: el impuesto a la propiedad residencial, licencias municipales para negocios y una licencia para vehculos. En Nicaragua, un sinfn de impuestos separados y tasas que tenan que ser aprobados anualmente por cada municipalidad fueron reemplazados en 1986 por un simple impuesto a las ventas, y fue establecido un registro municipal de impuestos para mejorar la tasa de recoleccin. Esto condujo a un rpido crecimiento de los ingresos propios municipales, que fue suficiente para contrarrestar la rpida disminucin en transferencias, y para mantener la elasticidad de los impuestos a pesar de un perodo de hiperinflacin entre 1987 y 1990. En 1991 las finanzas fueron fortalecidas an ms cuando la responsabilidad por los impuestos a la propiedad, a vehculos y licencias para negocios fue pasada a los gobiernos locales. En Venezuela, en 1989 los gobiernos locales fueron favorecidos con facultades para colectar ingreso adicional a travs de establecer una contribucin de mejoras, un impuesto a la tierra rural, un impuesto a los anuncios comerciales y un impuesto sobre apuestas. A las municipalidades tambin les fue dada absoluta discrecionalidad para determinar las tarifas de todos los impuestos locales fijados en sus reas de jurisdiccin, algo inslito en la regin. A partir de la dcada de los ochenta, las economas latinoamericanas y del Caribe Iniciaron un amplio programa de reformas estructurales, en el que se destacan el avance de los procesos de descentralizacin y la profundizacin democrtica, que colocan a las municipalidades como centro del debate respecto a la organizacin del Estado y, en particular, en la bsqueda de una mejor asignacin de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestacin de los servicios, especialmente los sociales. Este proceso pasa por la distribucin adecuada de responsabilidades del sector pblico entre los distintos niveles de gobierno, cada uno de ellos con sus propias ventajas en la provisin de servicios y realizacin de actividades tendientes al mejoramiento de la calidad de vida; por la asignacin de fuentes estables de ingresos que permitan a las localidades asumir los
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roles encomendados; y, en ltimas, incrementar la efectividad del mismo sector pblico en su conjunto. Si bien la descentralizacin plantea grandes expectativas y potencialidades para el fortalecimiento del desarrollo municipal, tambin plantea serios desafos y retos comunes a la mayora de los pases de la regin, que enunciamos a continuacin. EL CONCEPTO DE IGUALIZACIN
9.
Ya que muchos impuestos locales en Amrica Latina tienen una base urbana, el campo para la movilizacin del ingreso municipal es mucho mayor en reas urbanas que en rurales. Y a lo largo de las reas urbanas, las municipalidades obtienen ingresos especialmente de zonas con desarrollo industrial y comercial en gran escala o con propiedad residencial de altos ingresos. Como resultado, en cada pas las disparidades en ingresos propios per cpita son muy grandes para los estndares internacionales, tanto entre las municipalidades urbanas y rurales, como entre municipalidades urbanas colindantes al interior de la misma rea metropolitana. Consecuentemente, en los pases que enfatizaron el mejoramiento de las facultades locales para la generacin de ingresos (ms que las transferencias del gobierno central como medio principal de fortalecimiento de las finanzas municipales), las disparidades entre las municipalidades ms pobres y ms ricas llegaron a ser incluso an ms pronunciadas. Un caso ejemplar en este sentido fue Nicaragua, donde la virtual desaparicin de las transferencias del gobierno central debilit a la gran mayora de las municipalidades ms pobres, las cuales carecieron de una base econmica para generar ingresos propios importantes a partir de los impuestos (tales como impuesto a la propiedad, impuestos a las ventas, impuestos sobre vehculos automotores) que fueron nuevamente devueltos al gobierno local. En aquellos pases donde las finanzas municipales fueron fortalecidas bsicamente a travs de acuerdos en materia de recaudacin participable con el gobierno central, fueron incorporadas cada vez ms consideraciones de equidad horizontal en las frmulas de distribucin de estas transferencias entre las distintas municipalidades. Esto reflej un mayor reconocimiento por parte del gobierno central, de las enormes disparidades entre las municipalidades en cuanto al nivel de la provisin de servicios y en el potencial para la generacin de ingresos propios. En un creciente nmero de pases, criterios basados en las necesidades reemplazaron a los criterios basados en el origen, para la distribucin de los fondos derivados de los acuerdos en materia de distribucin participable. Las frmulas usualmente incorporan variables ponderadas de necesidades relativas y de disponibilidad relativa de fuentes locales de ingreso. La variable ms comn para las frmulas que tienen como base las necesidades, ha sido el tamao de la poblacin, pero raras
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veces sto fue modificado para incorporar las mayores necesidades de las municipalidades con baja densidad de poblacin. Invariablemente, el nivel actual de generacin de ingresos propios municipales per cpita fue usado como el indicador para determinar el ingreso local potencial, a pesar del inherente efecto desincentivador que esto tiene sobre el esfuerzo fiscal local. Estos sistemas ponderados con base en diferentes necesidades, generalmente concedieron ms transferencias per cpita a las municipalidades ms pequeas que a las grandes. En la medida que las municipalidades pequeas tuvieran una proporcin relativamente alta de residentes pobres, los nuevos sistemas de distribucin fueron levemente progresivos con respecto a la equidad interjurisdiccional. Pero las transferencias del gobierno central no incorporaron mecanismos formales de igualizacin diseados para asegurar un nivel estndar en la provisin de servicios en todas las municipalidades, a travs de suplementos fiscales a los ingresos locales en reas por debajo del promedio nacional en cuanto a la capacidad fiscal. En lugar de ello, las frmulas de las transferencias usualmente incluyeron consideraciones de equidad como uno ms entre muchos otros factores en el conjunto de la ponderacin. Como resultado, a pesar del incremento en su escala y su mayor transparencia en aos recientes, las transferencias no han podido disminuir las enormes disparidades en el ingreso municipal per cpita. Ms an, incluso las limitadas mejoras en la equidad interjurisdiccional que han tenido lugar en algunos pases, han hecho poco para mejorar la equidad interpersonal. Esto es debido al hecho de que los beneficiarios de los gastos realizados por pequeas municipalidades tienden a ser altamente concentrados entre los residentes en centros mini urbanos. El fondo de igualizacin municipal establecido en Chile durante los aos ochenta represent la reforma de ms amplio alcance para mejorar la equidad interjurisdiccional en la regin; fue el punto de partida ms destacado de la ortodoxia latinoamericana relativo a las relaciones fiscales intergubernamentales. Sus recursos provinieron del 60 por ciento de los rendimientos del impuesto a la propiedad y del 50 por ciento de los rendimientos del impuesto sobre vehculos, los cuales fueron devueltos a los gobiernos locales poco antes de la reforma. Adems, el fondo recibi el 65 y 45 por ciento respectivamente, de los rendimientos derivados de las licencias de los negocios recolectados por las dos municipalidades ms ricas del pas. Para 1990 los recursos del fondo representaron el 30 por ciento del total de los ingresos municipales en el pas. La frmula para la distribucin de los recursos del fondo entre las municipalidades fue altamente redistributiva. Ellos pronto llegaron a ser la principal fuente de ingreso para la gran mayora de las municipalidades, 70 por ciento de las cuales fueron beneficiarias netas de su operacin.
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10. LOS DESAFOS PARA EL

FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS LOCALES En la experiencia peruana, la modernizacin del Estado y el proceso de descentralizacin constituyen unaoportunidad para mejorar la provisin de servicios pblicos e inversiones en el nivel local. Sin embargo, el proceso, visto desde el punto de vista del financiamiento municipal, se est consolidando como un modelo basado mayormente en las transferencias del gobierno central (FONCOMUN y Canon Minero, principalmente). Si bien ello garantiza recursos para las municipalidades en el corto plazo, tambin constituye un riesgo para la sostenibilidad financiera de las municipalidades en general, porque ambos instrumentos son una suerte de coparticipacin de impuestos nacionales altamente vinculados al ciclo econmico. El canon minero, que ha tenido un incremento acelerado en los ltimos aos se ver muy afectado por la disminucin del valor de las exportaciones mineras, producto de la actual crisis internacional1. El problema es que estas transferencias no garantizan un flujo normal de financiamiento para los servicios e inversiones, especialmente en las ciudades, que es donde viven ahora la mayor parte de peruanos, donde las necesidades son crecientes en trminos de infraestructura urbana y servicios sociales. En teora, en un esquema descentralizado como el que se aspira, los gobiernos locales tendrn qua hacerse cargo de esas responsabilidades. El financiamiento de las ciudades requiere entonces de recursos presupuestarios crecientes y sostenibles en el tiempo, por lo que es importante ir ms all de las transferencias del nivel central. Al respecto, la experiencia internacional ha enseado que el impuesto predial constituye potencialmente el mejor instrumento financiero en el nivel local, y con mayor pertinencia en las zonas urbanas, el desafo reside en explotarlo eficientemente. En efecto, aunque no existen anlisis especficos del caso peruano, algunos trabajos de las finanzas municipales en general identifican al impuesto predial como una fuente subexplotada, en trminos de baja recaudacin (Alvarado, 2003), por consiguiente, existe un amplio margen de mejora en su rendimiento y utilizacin para promover el desarrollo urbano. As como sus responsabilidades aumentan, los gobiernos locales enfrentan los enormes retos de fortalecer su base financiera a travs de transferencias del gobierno central as como por medio de su propia generacin de ingresos. La experiencia negativa de transferencias arbitrarias y discriminatorias anterior a los aos ochenta dio lugar a la distorsionada idea, en gran parte de Amrica Latina, que tales transferencias sirvieron nicamente para mantener el control del poder hegemnico del gobierno central perpetuando municipalidades dbiles e irresponsables, dependientes del gobierno central para sacarlas de apuros. En su ocasin, sto condujo a la errnea visin que una autntica autonoma fiscal requera que los gobiernos locales llegaran a ser completamente autofinanciables (D Alessandro et
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al., 1987: 8). Por esta razn, la mayor proporcin del ingreso municipal derivado de las transferencias del gobierno central en aos recientes ha sido frecuentemente interpretada como evidencia de la completa erosin de la autonoma municipal. Esta visin es entendible a la luz de la larga tradicin del centralismo latinoamericano. Sin embargo, es contraria a la que es sostenida en la mayor parte del mundo. La tendencia global hacia una mayor dependencia en las transferencias del gobierno central est ntimamente vinculada a la devolucin de las funciones de provisin de servicios hacia el nivel municipal. El incremento que acompaa las transferencias fiscales refleja un reconocimiento por parte del gobierno central de la inadecuacin estructural de los ingresos localmente recaudados para financiar adecuadamente estas nuevas responsabilidades de gasto. La falta de acceso directo a las fuentes ms importantes de ingreso significa que los gobiernos locales en Amrica Latina continuarn requiriendo transferencias del gobierno central. Es tambin as en el resto del mundo. En Europa, por ejemplo, la extensa responsabilidad de los gobiernos locales en la provisin de servicios es acompaada por una alta dependencia financiera de las transferencias del gobierno central. Pero las municipalidades europeas no perciben sto como una mutilacin a su autonoma porque ellas tienen permitida una amplia discrecin en decidir el gasto de estos fondos con respecto a sus propias prioridades (Smith, 1955: 88). Las consideraciones de equidad plantean un reto particular al proceso de descentralizacin fiscal en Amrica Latina debido a las enormes disparidades en el gasto per cpita entre las municipalidades. Existe el peligro de que la descentralizacin fiscal, si no va acompaada de mecanismos para una significativa redistribucin intermunicipal, quizs genere incluso mayores iniquidades interjurisdiccionales entre municipalidades ms ricas y ms pobres. La posibilidad de que esto ocurra es aumentada por el hecho de que en ninguna parte de Amrica Latina, ni siquiera en Chile, el gobierno central ha asumido el objetivo de asegurar estndares uniformes de provisin a lo largo del pas para determinados servicios pblicos tales como educacin, salud pblica, vivienda y provisin de agua potable. Aunque el sistema de recaudacin participable entre el gobierno central y el local actualmente casi siempre incorpora consideraciones de equidad en sus frmulas de distribucin, el monitoreo del gobierno central en materia de equidad, eficiencia y eficacia en la provisin de servicios en diferentes municipalidades est todava muy ausente. A pesar del preponderante papel que las transferencias parecen destinadas a desempear e n casi todos los pases de la regin, hay an un enorme potencial para incrementar el ingreso propio municipal. Nuevas fuentes de ingreso local pueden ser identificadas, se pueden gestionar mayores y mejores donaciones y prstamos de las agencias internacionales, y el prstamo municipal puede ser prudentemente incrementado. Pero los avances, en cuanto a mayores ingresos propios, pueden ser
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ms rpidamente obtenidos al mejorar la administracin de las fuentes de ingreso actualmente existentes. Las tcnicas diseadas para asegurar que todo el ingreso es debidamente recolectado- tales como la introduccin del sistema de la ficha nica (el cual contiene todas las obligaciones fiscales del contribuyente en el mismo patrn de causantes), as como los recargos municipales en los recibos de agua y electricidad - son formas rpidas y baratas de mantener la elasticidad de los ingresos generados localmente. Finalmente, la transferencia de mayores responsabilidades fiscales a pequeas municipalidades con una administracin dbil y servicios catastrales escasos constituye un particular reto, por el peligro de que sto puede conducir a una declinacin en el rendimiento de los impuestos locales. En muchas municipalidades pequeas, hay diversos lmites prcticos en la habilidad de las autoridades municipales para ejercer las nuevas facultades fiscales que le han sido devueltas por el gobierno central. La renuencia profundamente arraigada para pagar impuestos municipales, evidenciada por el endmico nivel de evasin, frecuentemente puede ser explicada en parte por la larga historia de una inadecuada prestacin de servicios. En esta situacin, las autoridades municipales tienen que ser capaces de demostrar un mejoramiento en su desempeo relacionado con tales servicios antes de que puedan generar el apoyo poltico para elevar los impuestos. 11. LOS IMPUESTOS
Previamente y a guisa de introduccin veamos los tributos o impuestos generados por una Municipalidad en nuestro pas, hecho que ayudar a comprender los movimientos de la Gestin Pblica en otras regiones de nuestro continente.
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Los Impuestos son diferentes de la mayora de las transferencias de dinero de una persona a otra: mientras que las segundas se realizan voluntariamente, los impuestos son obligatorios. Se debe analizar las razones por las que tienen que ser obligatorias las contribuciones para sufragar los servicios pblicos: si no lo fueran, nadie tendra incentivos para contribuir a sufragarlos debido al problema del polizn. Mostrbamos, en concreto, que era posible mejorar el bienestar de todo el mundo aceptando voluntariamente que se obligar a contribuir a la financiacin de los bienes pblicos. Sin embargo, la capacidad para obligar a los ciudadanos a contribuir a financiar los bienes pblicos tambin puede permitir al Estado obligarlos a apoyar a un grupo social de intereses especiales: el Estado tiene poder para obligar a un grupo a renunciar a sus recursos a favor de otro. Esta transferencia obligada se ha comparado con un robo, con una importante diferencia: aunque ambas son transferencias involuntarias, las que se realizan a travs del Estado llevan el manto de la legalidad y el respeto que les confiere el proceso poltico en algunos pases y en algunas pocas, la distincin se difumina en el mejor de los casos; el proceso poltico se desvincula de los ciudadanos y se utiliza para transferir recursos a los grupos que estn en el poder. Lo difcil es distinguir los usos legtimos del poder recaudador de los ilegtimos. Estas cuestiones fueron un importante motivo de preocupacin para los fundadores de la Repblica de Estados Unidos. El origen de la rebelin que se convirti en la Guerra de la Independencia suele atribuirse al Boston Tea party, que fue motivado por el convencimiento de que las colonias estaban sometidas a unos impuestos injustos: la consigna, La tributacin sin representacin es una tirana, fue uno de los temas centrales de la revolucin norteamericana. 12. ORGENES HISTRICOS
Los impuestos existen casi desde que se crearon los estados. La Biblia deca que deba apartarse un diezmo (una dcima parte) de las cosechas para fines distributivos y para mantener a los sacerdotes. No estaba claro cul era el mecanismo que se utilizaba para conseguir que se cumpliera esta norma, y la Biblia no dice nada sobre el grado de evasin fiscal. En la edad Media, los individuos prestaban servicios directamente a sus seores. Se trataba en la prctica de impuestos, si bien no se pagaban en dinero. El hecho de que se les obligara a prestar estos servicios significaba que eran en cierta medida esclavos. Se ha insistido a veces que conviene no olvidar que aunque los impuestos modernos estn monetizados la gente no est obligada a prestar servicios (salvo en el caso del servicio militar obligatorio), sino a dar dinero, encubren unas relaciones entre el Estado y el individuo similares a las mencionadas. Despus de todo, una persona que deba
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entregar, por ejemplo, un tercio de su renta al Estado trabaja, de hecho, un tercio de un ejemplo, un tercio de su renta al Estado trabaja, de hecho, un tercio de un tiempo para l. Es evidente una importante ventaja de esta monetizacin: el estado tendra un enorme problema de gestin si cada persona tuviera que trabajar cuatro meses al ao para l. Existen, sin embargo, dos distinciones fundamentales entre los tributos feudales y los impuestos modernos. En el primer caso, los individuos no podran abandonar su feudo (sin el permiso de su seor). El hecho de que en los pases occidentales se les permita elegir el lugar en el que desean vivir y, por lo tanto, la jurisdiccin en la que pagarn sus impuestos, es una distincin esencial. En segundo lugar, mientras que en el sistema feudal los individuos estaban obligados a trabajar, en el sistema tributario moderno slo se les obliga a compartir con el Estado lo que reciben por su trabajo (o lo que genera su inversin o lo que gastan). Pueden decidir pagar menos si estn dispuestos a trabajar menos y recibir menos. Aun as, los impuestos son esencialmente obligatorios. En Estados Unidos, el temor a que pudiera abusarse del poder recaudador indujo a establecer ciertas restricciones constitucionales sobre el tipo de impuesto que poda establecerse. Por ejemplo, como se consideraba que un impuesto sobre las exportaciones era un gravamen selectivo que iba en contra de los productores de una determinada mercanca, la Constitucin prohibi explcitamente este tipo de impuestos. Otras disposiciones constitucionales intentaban garantizar que no se estableceran impuestos discriminatorios (la clusula de la uniformidad, segn la cual los impuestos deban gravarse de una manera uniforme y la clusula de la proporcionalidad, segn la cual los impuestos directos deben repartirse entre los estados en funcin de su poblacin). Se interpret que estas restricciones constitucionales implicaban que el Estado central no poda establecer un impuesto sobre la renta y, hasta que no se aprob en 1913 una enmienda constitucional, el gobierno federal no pudo recaudar un impuesto de ese tipo. Las restricciones establecidas se deban a las experiencias que tenan las colonias en el uso (o, tal como lo vean ellas, en el abuso) de lo que consideraban impuestos discriminatorios gravados por el gobierno britnico. Los autores de la Constitucin de Estados Unidos probablemente no pudieron prever todos los tipos de impuestos discriminatorios, por lo que, a pesar de las salvaguardias que intentaron establecer a travs de la Constitucin, los temas relacionados con los impuestos se encuentran entre las cuestiones que ms han dividido al pas. Por ejemplo, a principios del siglo XIX surgi una gran controversia en torno a los aranceles. Los aranceles sobre los bienes industriales, aunque permitan al Estado recaudar ingresos, tambin servan para proteger al norte industrial; con lo cual, aunque el norte se beneficiara de esos aranceles, el sur resultaba perjudicado al tener que pagar unos precios ms altos por los bienes protegidos.
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13.
EVOLUCIN DEL SISTEMA TRIBUTARIO
La aprobacin de la Decimosexta Enmienda en 1913, por la que se estableca el impuesto sobre la renta, constituy un punto crtico en la estructura tributaria de Estados Unidos. Hasta entonces las principales fuentes de ingresos del gobierno central de este pas eran los impuestos sobre consumos especficos y los aranceles aduaneros. En los ltimos sesenta aos, stos han perdido importancia y los impuestos sobre la renta (de las personas fsicas y las sociedades) y de las cotizaciones a la seguridad social s han convertido en la principal fuente de ingresos del gobierno de Estados Unidos. Sin embargo, estas tendencias no han sido generales: en Europa se ha recurrido progresivamente en las dos ltimas dcadas al llamado impuesto sobre el valor aadido, que es de hecho un impuesto sobre las ventas. Se trata de un impuesto que grava el valor aadido por cada empresa, es decir, la diferencia entre el valor de sus ventas y el importe de sus compras a otras empresas. Estados Unidos recurre ms a Japn y la mayora de los pases europeos al impuesto sobre la renta de las personas; el gobierno central obtiene cerca de la mitad de sus ingresos de esta fuente. Estos cambios de la importancia relativa de los diferentes impuestos no son los nicos que han ocurrido en los ltimos cien aos. Otro cambio extraordinariamente importante, es la creciente proporcin del producto interior bruto que se recauda en forma de impuesto en todos los grandes pases. Por lo que se refiere a los pases de la OCDE en 1982, esta proporcin, oscil entre un 30% en el caso de Espaa y Japn, y un 60% en el de Suecia.
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DISEO DE UN SISTEMA DE IMPUESTOS SOBRE LA RENTA
La progresiva insercin del Per en el mercado econmico internacional esta originando un importante cambio de sus factores de produccin, del nivel tecnolgico, de las estructuras internas y de las relaciones externas de las entidades empresariales que operan en su territorio (incluidas las relaciones comerciales con empresas extranjeras, vinculadas o no). Si bien el referido proceso de integracin econmica viene transformando las reglas de la economa del pas, an no hemos hecho el esfuerzo suficiente para adecuar nuestro marco jurdico, y
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sobretodo la estructura tributaria en materia de Impuesto a la Renta (IR), a la nueva realidad del pas, tanto en el mbito interno como internacional. Bajo este contexto, a diferencia a lo que vena ocurriendo en el pasado , en la ltima dcada el Gobierno Nacional tuvo como poltica impulsar la celebracin de Convenios para Evitar la Doble Imposicin y para prevenir la Evasin Fiscal en relacin a los Impuestos a la Renta y al Patrimonio (en adelante CDI) . Sin embargo, ello no ha cuajado en una poltica de Estado debidamente planificada y soportada en base organizativa . A su vez, en el mbito nacional, pese a las reformas al Rgimen normativo del IR realizadas en los ltimos aos (especialmente mediante Dec. Leg. N 945 y Dec. Leg. N 970) , no se ha podido completar un proceso organizado que permita una adecuada y racional gravabilidad de las operaciones internacionales (especialmente las de carcter transfronterizo) o de las que les suceden en el territorio nacional. Desde nuestro punto de vista, la armonizacin tributaria que quiere lograr el Estado a travs de la celebracin de los CDI es una adecuada medida para que las estructuras tributarias dejen de ser barreras para la libre circulacin de bienes, servicios y factores de produccin . Sin embargo, adems se requiere repensar, modificar y adecuar nuestra legislacin interna para que se encuentre en armona con las disposiciones y finalidades de tales Tratados; y, en general, con los actuales principios de Tributacin Internacional. A su vez, se requiere utilizar nuevos criterios para la interpretacin y aplicacin de las normas, tanto las de Derecho Interno como las de Derecho Internacional. A fin de colaborar con dicho propsito, en la presente ponencia queremos abordar el tratamiento de nuestra legislacin a los beneficios empresariales obtenidos en el Per por Sujetos No Domiciliados (en adelante SND), residentes en Chile o Canad, que no califican como Establecimiento Permanente (en adelante EP) segn el Rgimen normativo del IR peruano . Para tal efecto, analizaremos la legislacin interna que regula esta materia, que podra ser insuficiente para gravar adecuadamente ciertos beneficios generados en el pas a travs de dichas estructuras y para lograr la plena eficacia de las reglas establecidas en los CDI suscritos y vigentes con los Estados de Chile y Canad. En tal sentido, de manera complementaria sugeriremos algunas medidas que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de tributacin con Equidad y Neutralidad, que coadyuven a la
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eliminacin de la doble o mltiple imposicin tributaria (en adelante doble imposicin). La temtica sealada ser abordada a partir de: (i) la descripcin de los alcances de la Facultad de Imposicin y su situacin de cara al proceso de celebracin de CDI, en el marco de un Estado Social y Democrtico de Derecho, (ii) el desarrollo de la nocin de EP en la Ley del Impuesto a la Renta peruana y su Reglamento (en adelante LIR y RLIR respectivamente) y en el CDI-Chile y CDI-Canad, y, (iii) el anlisis de la problemtica del diseo normativo para gravar con IR, por los beneficios empresariales obtenidos en el Per, de los SND residentes en Chile o Canad (RECDI) que no son considerados EP por nuestra legislacin interna. Es posible que el motivo de introducir tantas distinciones haya sido bastante razonable. Por ejemplo, en Estados Unidos, la deduccin de los gastos mdicos se introdujo porque la gente crea que las personas enfermas que tienen que pagar elevadas facturas mdicas deben recibir un trato distinto al de las que no estn enfermas. Pero independientemente de lo bueno que sea el motivo, las consecuencias de esta norma son el aumento de la complejidad de la legislacin fiscal, as como de las oportunidades que se brindan para eludir el pago de los impuestos. Estas disposiciones especiales influyen, adems, en los incentivos. La posibilidad de deducir los gastos mdicos pueden inducir a gastar ms, por ejemplo, en asistencia mdica. El reconocimiento del efecto de los impuestos en los incentivos de la gente ha tenido otra consecuencia. Entre 1960 y 1986 se utiliz cada vez ms el sistema tributario para fomentar actividades que se consideran deseables desde el punto de vista social. Como ejemplos podemos citar la deduccin fiscal por donaciones a instituciones benficas y la deduccin pro inversiones APRA inducir a los individuos y a las empresas a invertir ms. El aumento experimentado por los tipos del impuesto sobre la renta entre 1913 y 1986, unido a la ampliacin de las disposiciones que dan un trato especial a un creciente nmero de categoras de renta, ha incrementado notablemente las actividades destinadas a eludir los impuestos. En concreto, ha aumentado enormemente la popularidad de los refugios fiscales; se trata de sistemas de inversin mediante los cuales pueden reducirse las obligaciones fiscales (en el captulo 24 analizaremos algunos de ellos). Aunque no hay duda de que estos sistemas han permitido a algunas personas reducir sus cargas fiscales, tambin constituyen una buena fuente de renta para los asesores fiscales y las empresas de gestin financiera que saben aprovecharlos. No todas las personas tienen las mismas probabilidades de acceder a estos refugios fiscales; stos son ms abundantes en el caso de los impuestos sobre el capital, es decir, sobre los intereses, sobre las ganancias de capital, etc., que en el de los impuestos sobre los salarios. Los asalariados tienen pocas posibilidades de eludir l pago de impuestos o, dicho quiz con mayor precisin, pueden creer que tienen pocas posibilidades de ello. Pero de hecho, las empresas suelen ofrecer a sus asalariados pagos
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en especie, en forma de regalos, pensiones o seguros mdicos, para ahorrarles impuestos. Con todo ello se ha creado un crculo vicioso: debido a la variedad de deducciones existentes y de disposiciones especiales, los tipos impositivos tienen que ser ms altos para recaudar los ingresos necesarios. Eso aumenta la necesidad de buscar lagunas en la legislacin y conseguir un trato especial, lo que reduce an ms la base imponible y exige nuevas subidas de los tipos impositivos. 15. LAS CINCO CARACTERSTICAS DESEABLES DE UN SISTEMA TRIBUTARIO
Est muy extendida la creencia de que un buen sistema tributario debe reunir las siguientes condiciones:
A B C
Eficiencia econmica: No debe interferir en la asignacin eficiente de los recursos. Sencillez administrativa: debe ser fcil y relativamente barato de administrar. Flexibilidad: debe ser capaz de responder fcilmente (en algunos casos automticamente) a los cambios de las circunstancias econmicas.
Responsabilidad poltica: debe disearse de tal forma que cada individuo pueda averiguar qu est pagando para que el sistema poltico pueda reflejar con mayor precisin sus preferencias.
Justicia: Debe ser justo en su manera de tratar a los diferentes individuos.
16.
LA EFICIENCIA ECONMICA
Una de las cuestiones que surgen persistentemente en los recientes debates sobre la poltica impositiva es si el sistema tributario actual reduce los incentivos para ahorrar y trabajar y si ha distorsionado la eficiencia econmica de otras maneras. Por ejemplo; el gran aumento que ha experimentado el nmero de caballos rabes en Estados Unidos en las dos ltimas dcadas se ha atribuido a una peculiar laguna existente en la estructura fiscal. Es posible que el tratamiento especial que reciben el gas y el petrleo haya contribuido a hacer excesivas prospecciones. Los vagones de mercancas fueron durante un tiempo un refugio fiscal hasta que inundaron el mercado.
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La historia de los impuestos est llena de ejemplos de efectos distorsionadores. Como sealamos en el captulo 1, cuando en Gran Bretaa se cre un impuesto sobre las ventanas, el resultado fue la construccin de casas sin ventanas. La Inglaterra moderna proporciona otro ejemplo: los vehculos de tres ruedas, aunque quiz sean algo menos seguros y no mucho ms baratos que los de cuatro, pagaban menos impuestos que los segundos, por lo que muchas personas los elegan frente a los ms convencionales de cuatro ruedas. Las furgonetas sin ventanas pagaban menos impuestos que las que tenan ventanas, lo que tambin induca a la gente a comprar estos vehculos, pero no porque prefirieran que hubiera oscuridad en la parte trasera.
17.
INFLUENCIA DE LOS IMPUESTOS EN LA CONDUCTA
El efecto de los impuestos sobre la eficiencia econmica es en general ms sutil y difcil de evaluar. Los impuestos sobre la renta pueden influir en los aos que una persona decide permanecer estudiando, al afectar al rendimiento de la educacin una vez deducidos los impuestos; pueden influir en la eleccin de la ocupacin (ya que en algunas es mayor la parte de los ingresos que se obtiene en forma de pagos en especie que no estn sujetos a impuestos); en la decisin de buscar trabajo o permanecer en el hogar al cuidado de los hijos; en el nmero de horas que trabaja un contribuyente (cuando puede decidirlo); en la posibilidad de aceptar un segundo trabajo y en el empeo que se ponga en realizarlo; en la cantidad que se ahorra y en la forma que adopta el ahorro (la eleccin entre cuentas bancarias y bolsa de valores); en la eleccin del momento de jubilarse y en la decisin de trabajar a tiempo parcial despus de la jubilacin. Los impuestos no slo influyen en las decisiones con el trabajo, el ahorro, la educacin y el consumo. Aunque existen algunas discrepancias sobre el grado en que influyen en las decisiones de casarse o divorciarse, no hay casi duda d que influyen en la eleccin del momento en que se ponen en prctica estas decisiones. Por ejemplo, la legislacin fiscal de Estados Unidos considera casada a una pareja durante todo el ao fiscal, aun cuando la boda se celebre el 31 de diciembre. Por lo tanto, una pareja que trabaje, que gane lo mismo y que tenga que elegir entre casarse en diciembre o en enero, tendr muchos incentivos para elegir enero, puesto que en la mayora de los casos tributarn ms estando casados que permaneciendo solteros. En el caso del divorcio, ocurre lo contrario. Los impuestos influyen en la asuncin de riesgos, en la asignacin de recursos a la I + Dy a largo plazo, en las tasas de crecimiento de la economa. Afectan no slo al nivel de inversin de las empresas, sino tambin al tipo de inversin (a la durabilidad de las mquinas). Influyen en la proporcin del ahorro nacional que se asigna a vivienda y a equipamiento. Influyen en el ritmo al que se agotan nuestros recursos naturales. No existe apenas ninguna decisin importante en nuestra economa relacionada con la asignacin de
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los recursos en la que no influyan de una u otra forma los impuestos. Con los tipos impositivos vigentes en los ltimos aos, las consideraciones fiscales suelen figurar entre las principales preocupaciones; una persona puede disfrutar de un mayor bienestar tratando de ver cmo puede pagar menos impuestos que diseando mejores proyectos o produciendo ms. 18. EFECTOS FINANCIEROS DE LOS IMPUESTOS
Para establecer un impuesto, el legislador debe tomar en consideracin los efectos que acarreara su aplicacin, tales como si se pagan o no, cual ser la reaccin en la economa nacional; si darn origen a la emigracin de la fuente afectada, etc. Los principales efectos de los impuestos son: repercusin, difusin, absorcin, elusin fiscal, y evasin fiscal. Repercusin: es el fenmeno por medio del cual se fuerza a otra persona a pagar el impuesto; es decir, la persona a quien la ley seala como obligado al pago fiscal, trasldale gravamen a un tercero, quien, a su vez, puede trasmitirlo a otro. La repercusin implica las siguientes etapas: Percusin. Es la cada del impuesto sobre el sujeto pasivo, es decir, sobre quien tiene la obligacin de pagarlo. Lo ideal es que el contribuyente lo absorba en su economa y no lo traslade en la operacin que lo origino. Normalmente, el obligado directo de un impuesto no lo absorbe en su economa, sino que busca que otros lo soporten. Traslacin. Es el hecho de pasar la carga del impuesto a otra(s) persona(s). Incidencia. es la cada del impuesto sobre la persona que realmente lo paga, es decir aquella que ve afectada su economa por el impacto del gravamen. Las tres etapas sealadas se pueden resumir de la siguiente manera: la percusin la sufre el sujeto del impuesto; la incidencia, el pagador (consumidor); y la traslacin es pasar el impuesto de uno al otro, proceso en el que pueden intervenir varias personas o solo el sujeto y el pagador. Difusin. Consiste en que el pagador de un impuesto sufre una disminucin en su ingreso y, por consiguiente, en su capacidad de compra, exactamente por la cantidad que ha pagado por concepto de impuesto. En consecuencia esta persona limitara sus consumos y dejara de adquirir determinados
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artculos o comprara menos, con lo que se provoca una disminucin en los ingresos de sus proveedores, los que, a su vez, vern reducido su poder adquisitivo, y as sucesivamente. Absorcin. A travs de la absorcin el sujeto del impuesto no lo traslada, sino que lo paga, pero siempre procurando que su produccin se aumente o quien disminuya su costo en las relaciones obrero-patronales o mejorando la tecnologa. Elusin fiscal. La mayora de las personas manejan la elusin y la evasin como si se tratar de sinnimos; otros consideran que son palabras con significado semejante, pero que difieren en cuanto al grado o elementos que integran la evasin. La elusin fiscal consiste en actos no sancionables por las disposiciones legales aplicables. La elusin se presenta cuando el contribuyente adopta cualquiera de las tres posturas siguientes: 1. No realizar el hecho generador de la obligacin fiscal; por ejemplo el empleado que no quiere pagar el impuesto sobre la renta a su cargo por el salario que percibe y deja de prestar sus servicios. 2. Se aprovecha al mximo de las ventajas o prerrogativas contenidas en las disposiciones fiscales para pagar el impuesto sobre la menor base gravable posible. 3. Se aprovecha de las lagunas, deficiencias y errores contenidos en la ley fiscal. Evasin fiscal. Se define como un acto reprobable y un ilcito penal que trae consecuencias negativas para el que incurre en ella, y por ende una incidencia negativa en la economa nacional. 19 IMPUESTOS DISTORSIONADORES Y NO DISTORSIONADORES
Todo sistema tributario influye en la conducta de la gente. Despus de todo, el Estado detrae dinero del individuo, por lo que cabe esperar que ste responda de alguna manera a esta reduccin de su renta. Cuando decimos que queremos que el sistema tributario no produzca efectos distorsionadores, es evidente que no pretendemos decir que queremos que el individuo no reaccione en absoluto. Un impuesto es no distorsionador si y slo si el individuo no puede hacer nada para alterar sus obligaciones fiscales. Los economistas llaman a los impuestos de este tipo impuesto de cuanta fija. Existen distorsiones cuando el individuo intenta alterar sus obligaciones fiscales. Casi todos los impuestos que existen en los pases occidentales son distorsionadores en este sentido. Un impuesto de
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capitacin un impuesto que hay que pagar independientemente de la renta o de la riqueza es un impuesto de cuanta fija. Un impuesto que depende de la caracterstica que no pueden alterarse (edad, sexo) tambin lo es. Todo impuesto sobre las mercancas es ditorsionador: una persona pude alterar sus obligaciones fiscales comprarlo simplemente una cantidad menor de la mercanca gravada. Cualquier impuesto sobre la renta es distorsionador: un individuo puede reducir sus obligaciones fiscales trabajando menos o ahorrando menos.
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IMPUESTOS CORRECTORES
Hasta ahora hemos puesto el nfasis en los aspectos negativos de los impuestos, en el hecho de que debemos intentar disear un sistema tributario que no interfiera en la eficiencia econmica ni distorsione la asignacin de los recursos. Los impuestos pueden utilizarse a veces de una manera positiva, para corregir algn fallo del mercado. Los impuestos correctores (que as se llaman estos impuestos) recaudan ingresos y mejoran al mismo tiempo la eficiencia de la asignacin de los recursos. Estados Unidos ha recurrido poco a los impuestos correctores. Por ejemplo, el impuesto establecido recientemente en la industria qumica para pagar los costes de la limpieza del aire y la eliminacin de los residuos txicos puede concebirse como un impuesto de esas caractersticas. Quienes consideran que en Estados Unidos l consumo de energa es excesivo posicin reconocidamente controvertida han abogado por un impuesto sobre la energa, que recaudara impuestos y reducira al mismo tiempo (lo que en su opinin es) el despilfarrador consumo de energa.
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EFECTOS EN EL EQUILIBRIO GENERAL Y EFECTOS DEL ANUNCIO DE LA INTRODUCCIN DE UN IMPUESTO
El establecimiento de un impuesto como el impuesto sobre los ingresos salariales o sobre el rendimiento del capital altera l equilibrio de la economa. Un impuesto sobre los intereses puede reducir la oferta de ahorro y, a la larga, el stock de capital, lo que, a su vez<, puede reducir la productividad de los trabajadores y sus salarios. Llamaremos efectos en el equilibrio general a estas repercusiones indirectas de los impuestos. Estos efectos tienen importantes consecuencias distributivas, a veces en un sentido muy distinto del pretendido por la legislacin. Un
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impuesto sobre el capital puede reducir la oferta de capital y aumentar as su rendimiento; en algunos casos, puede elevar de hecho el grado de desigualdad. Estos efectos tienen importantes consecuencias distributivas, a veces en un sentido muy distinto del pretendido por la legislacin. Un impuesto sobre el capital puede reducir la oferta de capital y aumentar as su rendimiento; en algunos casos, puede elevar de hecho el grado de desigualdad. La economa no se ajusta instantneamente a un nuevo impuesto. A menudo las distorsiones a largo plazo son muchos mayores que a corto plazo, porque la economa es capaz de responder en mayor medida a la nueva situacin. Pero a veces algunos de los efectos de un impuesto pueden sentirse incluso antes de que se establezca, simplemente al anunciarse. Cuando se anuncie el tratamiento fiscal que recibir en el futuro un activo, el anuncio repercute inmediatamente en el valor de dicho activo. Si se cree que est a punto de elevarse el impuesto sobre una determinada categora de activos (por ejemplo, est a punto de eliminarse la deduccin de los intereses de los prstamos hipotecarios), puede bajar vertiginosamente el precio de esa categora de activos. Las personas que los posean en el momento del anuncio sern las que ms tengan que sufrir (quizs injustamente) la carga del impuesto. Son estos efectos producidos por el anuncio de un impuesto, que pueden ser bastante grandes, el origen del dicho un viejo impuesto es un buen impuesto. No slo es el efecto del anuncio el que plantea graves problemas de equidad, el temor que el gobierno decida imponer un nuevo gravamen tambin pueden producir un importante efecto distorsionador en la oferta de activos. Las discusiones sobre la eliminacin de la deduccin de los intereses de los prstamos hipotecarios pueden hacer temer que los propietarios de viviendas incurran en una gran prdida de capital, por lo que puede reducirse significativamente la demanda de inversin en viviendas. 22. COSTES ADMINISTRATIVOS
En esa perspectiva nos parece conveniente tocar el tema de la experiencia espaola reciente. Resulta indudable el impacto tan profundo que una crisis global originada desde el mbito financiero est teniendo no slo en las economas menos desarrolladas sino tambin en aquellas en donde mayores reformas econmicas se han llevado a cabo en las ltimas dcadas con el objetivo de lograr crecimientos sostenibles y estructuras econmicas ms slidas. As, los frentes desde donde se analizan los principales efectos son tan diversos y parecen contar con un abanico tan amplio de explicaciones y temas de debate. Sin embargo, si hay algo cierto sobre la actual situacin econmica es que sus
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consecuencias han ayudado a exponer las debilidades estructurales que las economas de la mayor parte de los pases desarrollados haban acumulado en los ltimos aos. Despus de todo, existe una filosofa popular entre los economistas que afirma que las recesiones recompensan las fortalezas y exponen las debilidades, crean nuevas oportunidades y destruyen viejos hbitos. En el caso de la economa espaola, las crticas ms populares y de carcter estructural, apuntan a que estas debilidades vienen marcadas y determinadas por un crecimiento basado en industrias intensivas en mano de obra de baja productividad relativa, como la construccin y el turismo. Al mismo tiempo, los datos econmicos confirmaban a finales de agosto de 2009 que la recesin econmica poda estar tocando a su fi n en Europa, especialmente en la zona euro. Alemania y Francia haban alcanzado el tan esperado suelo tras presentar tasas de crecimiento cercanas a cero, justo despus de que China y la gran mayora de pases del sudeste asitico hubieran experimentado los mismos sntomas de mejora econmica y fi nanciera aproximadamente un mes antes. Esto supona, al menos para el caso europeo, que los incentivos fi scales que se haban aprobado y llevado a cabo durante la mayor parte del ao estaban obteniendo los resultados esperados y pronosticados al momento de su planifi cacin y ejecucin. No obstante, las buenas noticias no eran extensibles a un nmero considerable de pases de la zona euro, entre los que destacan Portugal, Italia, el Reino Unido y, desafortunadamente, Espaa. En el caso espaol, la batera de medidas que inclua nuestro paquete fi scal ha comprendido desde un ambicioso programa de obras pblicas a nivel nacional hasta la extensin de ayudas a desempleados por encima de los tiempos mximos establecidos antes de la crisis. Una cuestin que este tipo de medidas anti-crisis obliga a plantearse a cualquier ciudadano es la magnitud del coste no slo de estos recursos sino de todo el aparato pblico y su administracin, mxime cuando estos recursos parecen no ser sufi cientes para paliar la difcil situacin econmica en la que se encuentra la economa. La importancia de esta cuestin es acentuada a su vez por la reforma en el sistema de fi nanciacin autonmica recientemente aprobada y que comprende un mayor grado de cesin de impuestos a las Comunidades Autnomas as como una contribucin adicional del gobierno estatal de 11 mil millones de euros a dicho sistema.
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23.
FLEXIBILIDAD
Los cambios de las circunstancias exigen modificar los tipos impositivos. Estos ajustes son fciles de realizar en el caso de algunas estructuras impositivas; en otros, requieren un amplio debate poltico y en otros, se realizan automticamente. Por ejemplo, cuando la economa experimenta una recensin, puede ser sumamente conveniente una reduccin de los ingresos de Estado, pues esta puede dar el impulso necesario a la economa. Cuando los precios son estables, el impuesto sobre la renta muestra un elevado grado de estabilizacin automtica debido a su estructura progresiva. Cuando disminuye la renta, como consecuencia de una recensin, bajo el tipo impositivo medio, es decir, los individuos pagan tipos impositivos ms bajos debido a que sus ingresos son menores. En cambio, cuando aumenta la renta, tambin aumenta el tipo impositivo medio. Sin embargo, hasta 1981 en que estaban indiciados los tramos positivos (es decir, se ajustaban para tener en cuenta la inflacin) en los periodos de estanflacin- es decir, en los periodos en los que la economa se encontraba en una recensin pero segua habiendo inflacin- aumento el tipo impositivo medio, aun a pesar de que se necesitaba un tipo mas para sacar a la economa de la recensin. La indicacin contribuye, pues, a la estabilizacin cuando suben los precios durante las recesiones. Sin embargo, reduce los efectos estabilizadores automticos del impuesto sobre la renta durante los periodos de expansin e inflacin.
24.
DIFICULTADES POLTICAS PARA AJUSTAR LOS TIPOS
Cualquier intento de modificar el tipo impositivo suele estar rodeado de un intenso debate poltico. Si se estima conveniente modificar los tipos, qu tipos deben ajustarse? Han de elevarse todos proporcionalmente o, si se estima que los ricos o los pobres estn soportando una parte desproporcionadamente grande de la carga fiscal, no deberan elevarse sus impuestos menos que proporcionalmente? De hecho, ni siquiera esta claro como debe evaluarse la justicia de una justicia de una propuesta de reforma. Es mas justa una reduccin proporcional de los impuestos o una reduccin en la misma cuanta para todo el mundo? Debemos fijarnos en el tipo impositivo medio que pagan los contribuyentes o en su tipo marginal? Es justa una reforma fiscal que reduce el tipo medio a que se enfrenta una familia tpica con un solo preceptor de ingresos pero eleva el tipo medio de una familia
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con dos preceptores de ingreso? Ha de reducirse el tipo impositivo sobre el capital para fomentar el ahorro o han de aumentarse porque los propietarios de capital se encuentran en una posicin ms favorable para soportar el impuesto? Las dificultades polticas que plantea el ajuste del tipo del impuesto sobre la renta deben contrastarse, por ejemplo, con las del impuesto sobre el patrimonio, que plantea algunos problemas administrativos, entre ellos la dificultad de calcular el valor de las distintas clases de propiedad. Aun as, tienen una ventaja; los ajustes de los tipos se suelen realizar con frecuencia de una manera muy sencilla a la vista de las necesidades municipales. 25. VELOCIDAD DE LOS AJUSTES presupuestarias de los gobiernos
Por ultimo, un importante aspecto de la flexibilidad de un sistema fiscal para estabilizar la economa es de carcter temporal: la velocidad con que pueden llevarse a la prctica los cambios de la legislacin fiscal (una vez aprobada) y los retardos en la recaudacin de los impuestos. Si las fluctuaciones de la economa son rpidas, los retardos pueden reducir la eficacia, por ejemplo, el impuesto sobre la renta, como instrumento para estabilizar la economa. En los ltimos aos, el parlamento de los Estados Unidos ha aprobado varias medidas legislativas encaminadas a hacer las empresas ms sensibles a las necesidades de sus clientes, limitando su capacidad para aprovecharse de los consumidores desinformados. La Truth-Lending Act (ley de veracidad en los prestamos de 1968), que obliga al prestamista a informar del coste total de un prstamo, de tal manera que el prestatario pueda compararlo fcilmente con las condiciones que le hacen otros prestamistas, es quizs el ejemplo mas destacado de este tipo de legislacin. Muchos economistas piensan que tambin es muy deseable que el Estado no trate de aprovecharse de los ciudadanos desinformados. Desde este punto de vista, los impuestos en los que esta claro quien paga son mejores que los impuestos en los que la carga tributaria no es tan aparente. As, por ejemplo, el impuesto sobre la renta es un buen impuesto y el impuesto sobre las sociedades es malo. Sabemos que los contribuyentes pagan el primero, pero ni siquiera los economistas se ponen de acuerdo en quien paga realmente el segundo, en si incide en los accionistas o en los consumidores o en todos los propietarios de capital.
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A veces parece como si el Estado procurara representar errneamente los verdaderos costes de los servicios que presta. Por ejemplo, todo el mundo esta de acuerdo en que no existe una distincin significativa entre la parte de las cotizaciones de la seguridad social que paga el empresario y la que paga el trabajador. Al empresario solo le interesan los costes totales de su trabajador, y al trabajador solo su salario neto. Por consiguiente, no debera resultar afectada la conducta econmica de nadie si se anunciara que el total de la de la cotizacin iba a recaer en el trabador, si al mismo tiempo los empresarios concedieran a sus empleados una subida equivalente para cubrir el incremento de la cotizacin a cargo del empleado. Cambiaria la actitud de los trabajadores hacia la seguridad social si pensaran que iban a tener que pagar el total de las cotizaciones? En algunos casos, hay un intento casi deliberado de convencer a los ciudadanos de que el coste del estado es menor del que realmente es. Lo mismo que las empresas se dan cuenta de que es ms fcil vender automviles si dicen quesolo cuestan 34.000 pesetas al mes durante un breve periodo de 40 meses que si dicen que cuestan 1.300.000 pagadas en tres aos y medio, los gobiernos a veces prefieren los sistemas tributarios en los que los ciudadanos nunca saben con total certeza cual es el coste del Estado. Uno de los argumentos a favor del impuesto sobre el valor aadido es que pasa ms inadvertido que otros impuestos, como el de la renta. La gente calcula la cantidad total que paga al Estado en concepto de IVA. Una estructura fiscal polticamente responsable tambin es aquella en la que los impuestos varan como consecuencia de cambios legislativos y en la que el gobierno debe recurrir repetidamente a los ciudadanos para que valoren si esta gastando demasiado o excesivamente poco. Cuando los tipos impositivos son muy progresivos (suben cuando aumenta la renta), los ingresos fiscales del Estado aumentan en trminos reales (por ejemplo, como proporcin de la renta nacional) en las pocas inflacionistas, como ha sucedido en Espaa en los ltimos aos. Estos aumentos de los impuestos nunca se legislaron directamente: de hecho, es poco probable que las Cortes hubieran podido aprobar sin un elevado coste poltico una subida de los impuestos, por ejemplo de un 10% en 1985, ao en que la inflacin dio lugar a una subida muy superior. An que la sensibilidad poltica, tal como la hemos definido, se considera generalmente deseable, a menudo se han expresado el temor de que pueda utilizarse mal el sistema fiscal en un rgimen democrtico, para defender los intereses de determinados grupos minoritarios o incluso los de la mayora en detrimento de la minora.
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26. EQUIDAD
La equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribucin de las cargas y de los beneficios o la imposicin de gravmenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad econmica de los sujetos pasivos en razn a la naturaleza y fines del impuesto en cuestin. Se dice que un sistema tributario es equitativo horizontalmente si los individuos que son iguales en todos los aspectos relevantes reciben el mismo trato. As, por ejemplo, un sistema tributario que discriminase por motivos raciales, sexuales o religiosos seria generalmente considerado como injusto desde punto de vista. Aunque la idea subyacente esta clara, hay dos conceptos vagos en nuestra definicin: Qu significa que dos personas sean idnticas en todos los aspectos relevantes? Y que significa que dos personas reciban el mismo trato? Consideramos el caso de dos gemelos que son idnticos en todos los aspectos, salvo en que a uno de ellos le gusta el helado de chocolate y solo el helado de chocolate y al otro el helado de vainilla y solo el de vainilla. Supongamos para mayor sencillez que los dos tipos de helados cuestan exactamente lo mismo. Trata el sistema tributario a las dos personas de una manera justa, desde el punto de vista de la equidad horizontal; si grava el helado de vainilla y el de chocolate a tipos diferentes? Uno termina pagando mas impuestos que el otro, y en este sentido el sistema tributario parece injusto. Pero los gemelos se enfrentan al mismo conjunto de oportunidades. Al que le gusta el chocolate podra comprar helado de vainilla si quisiera (o viceversa). El sistema no discrimina, no diferencia a los individuos. Este ejemplo es artificial, por lo que podramos tener dos mercancas que fueran esencialmente idnticas. En la practica, hay muchos ejemplos en los que el sistema tributario da un trato distinto a las personas que tienen gustos diferentes: los impuestos mas elevados a que estn sujetas las bebidas alcohlicas fuertes discriminan a las personas que prefieren el whisky en la relacin con las que prefieren el vino o la cerveza. Las personas que prefieren pasar las vacaciones en su propia residencia de verano reciben un trato preferente, en comparacin con las que prefieren viajar.
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Pero si aceptamos que las diferencias de gusto son diferencias econmicas importantes, que el sistema tributario debera tener en cuenta, podemos decir que en este caso no se cumple el principio de la equidad horizontal. Los gemelos no son idnticos en todos los aspectos relevantes. El principio, llevado a su extremo, pierde inmediatamente todo contenido: no existen dos personas idnticas. Cules son, por tanto, las distinciones aceptables? Desgraciadamente, el principio de la equidad horizontal nonos sirve de mucho para responder a esta pregunta. Una primera respuesta intuitiva podra ser que todas las distinciones son inadmisibles: la edad, el sexo y el estado civil deben ser irrelevantes. De hecho, actualmente en muchos pases se hace una distincin en funcin de la edad (en Espaa las personas que tienen mas de setenta aos gozan de una deduccin especial) y del estado civil (si dos personas que tengan cada una de ellas los mismos ingresos se casan, pagan ms impuestos que antes de casarse). La sociedad piensa que esas distinciones son relevantes. Quiz se tenga esa opinin porque se crea que en estas circunstancias los individuos tienen una capacidad de pago diferente. Pero si estos criterios de diferenciacin son admisibles, existen otros que tambin lo sean? Por ejemplo, constituye el hecho de que los costes econmicos de gravar a los diferentes grupos sean distintos un fundamento legtimo para hacer una diferenciacin? En un capitulo posterior mostraremos que el grado de ineficiencia que genere un sistema fiscal depende de la magnitud de las respuestas al impuesto. En las familias en las que hay dos preceptores de ingresos, la conducta del que percibe el salario mas bajo (normalmente la mujer) es mucho ms sensible al impuesto. Mientras que los impuestos sobre la renta apenas influyen en la cantidad de trabajo ofrecida por el trabajador principal, puede influir significativamente en el trabajo del secundario. Por lo tanto, si el gobierno quisiera minimizar la ineficiencia generada por el sistema fiscal, gravara a los trabajadores secundarios con un impuesto mas bajo. Es justo eso? El siguiente ejemplo muestra la dificultad de definir el significado de igualdad en el trato. Supongamos que coincidiramos en que un hombre y una mujer que hayan percibido la misma renta a lo largo de su vida activa deben recibir el mismo trato en el caso de la seguridad social. Deben ser las prestaciones totales esperadas las mismas para el varn que para la mujer o lo deben ser las prestaciones anuales? En promedio, las mujeres viven significadamente ms que los hombres, por lo que las dos opciones son claramente diferentes. Si la mujer recibe las mismas pensiones anuales que el hombre, el valor esperado total de sus pensiones es mucho mayor que en el caso del varn. Para muchos esto seria injusto.
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LA EQUIDAD VERTICAL
Aunque el principio de la equidad horizontal establece que los individuos que son esencialmente idnticos deben recibir el mismo trato, el principio de la equidad vertical establece que algunos se encuentran en mejores condiciones que otros para pagar impuestos y que deben pagarlos. Estos plantea tres problemas. Determinar quien debe pagar en principio un tipo ms alto; poner en prctica este principio, es decir, elaborar unas normas fiscales que correspondan a este principio, y decidir, si una persona se encuentra en condiciones de pagar el tipo mas alto, cuanto mas debe pagar en relacin con los dems Son tres los criterios ms habituales para juzgar si una persona debe pagar mas que otra: el de su mayor capacidad de pago; el de su mayor nivel de bienestar econmico, y el que reciba mas prestaciones del Estado. Incluso si se llegara a un acuerdo sobre cual de estos criterios debera utilizarse, seria difcil llegar a un acuerdo sobre la forma de medir la capacidad de pago, el bienestar econmico o las prestaciones recibidas. En algunos casos podran utilizarse las mismas medidas como la renta o el consumo para juzgar la capacidad de pago y el bienestar econmico. Quizs sirvan los siguientes los ejemplos para mostrar por que no existe unanimidad sobre el criterio que debe servir de base para determinar la magnitud de los impuestos a pagar. Consideramos primero la opinin de que las personas que se encuentran en una posicin mejor deben contribuir ms. La cuestin esencial es como saber si un individuo se encuentra en una posicin mejor. Veamos el caso de uno que es un trabajador obsesivo, que no disfruta nada trabajando. Es desgraciado; su mujer y sus tres hijos acaban de morir en un accidente de trafico y le han dicho que l morir de cncer dentro de dos aos. Una segunda persona es vaga, feliz, joven y atractiva y no tiene ninguna fuente de ingresos. Posiblemente todo el mundo este de acuerdo en que la segunda persona disfruta de un mayor bienestar que la primera, sin embargo, el sistema fiscal brava a la primera con un tipo mas alto que a la segunda. Es evidente que todo sistema fiscal debe basarse en un concepto estrictamente definido de bienestar, que no puede pretender medir el bienestar global y debe, por tanto, ser inherentemente injusto. Este problema debe contratarse, por ejemplo, con la asignacin de tareas y bienes dentro de una familia. En este caso, es posible hacer evaluaciones globales tanto de las necesidades como de las aptitudes. Podemos gastar mas en un hijo que ha tenido una experiencia desgraciada en un intento de compensarle por ello. Pero en este caso existe una mayor informacin que la que podra obtener posiblemente el Estado.
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Este ejemplo ilustra dos hechos: en primer lugar, aunque desde el punto de vista filosfico Juan Jos se diferencian en que uno piensa que el criterio correcto para establecer los impuestos es el bienestar econmico y el otro cree que es la capacidad de pago, en la practica se utilizaran medidas similares (por ejemplo, la renta, la renta potencial, el consumo). En segundo lugar, aun cuando coincidieran en que el criterio correcto es la capacidad de pago, seguira existiendo desacuerdo sobre cual es la mejo medida: la renta real o la potencial. Naturalmente, en la prctica, es casi imposible basar un sistema tributario en lo que podran haber hecho los individuos. En Espaa, y en mayor medida en Estados Unidos, se utiliza la renta (con una variedad de ajuste, que analizaremos mas adelante) para medir el bienestar econmico. Algunas personas creen que el salario, por ahora, constituye una indicacin mejor del conjunto de oportunidades econmicas de una persona que la renta, ya que el impuesto sobre la renta obliga a pagar mas a los individuos que decan trabajar mas horas.
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EL CONSUMO COMO CRITERIO PARA DETERMINAR LOS IMPUESTOS Pero existe la idea de que ninguno de estos criterios es justo. Ambos corresponden
a la contribucin del individuo a la sociedad, al valor de su produccin econmica. No es ms justo gravar a los individuos segn lo que obtengan y no segn lo que aporten, es decir, en funcin del consumo del consumo es el ahorro. Es decir, la renta (Y) o se consume (C) o se ahorra (S);
C+S=Y;oC=Y-S
Por lo tanto, una importante cuestin es saber si el ahorro debe eximirse del pago de impuestos. Puede demostrarse que eso equivale a preguntarse si deben eximirse los ingresos generados por el ahorro (los intereses, los dividendos y las ganancias de capital). El siguiente ejemplo muestra de nuevo la existencia de opiniones contrapuestas sobre lo que se considera equitativo. Veamos el caso de otro par de gemelos idnticos, esta vez dos mujeres, a las que llamaremos Prudencia y Manirrota. Ambas ganan lo mismo a lo largo de la vida. Sin embargo, Prudencia ahorra el 20% de sus ingresos durante su vida, acumulando una considerable cantidad de dinero para su jubilacin. En cambio, Manirrota siempre gasta todo lo que recibe
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MODULO I y, cuando se jubila, solicita una pensin de beneficencia al Estado. Con el impuesto sobre la renta vigente en la actualidad, Prudencia
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paga muchos mas impuestos que Manirrota (ya que debe pagar impuestos sobre los intereses que generan sus ahorros), mientras que recibe menos prestaciones. Considera, pues, injusto el sistema tributario actual, ya que sus conjuntos de oportunidades eran, de hecho, idnticos. Se pregunta: Puede obligarme el estado a manejar a mi hermana, si ella no quiere mantenerse a s misma? Es injusto castigar a Prudencia con unos impuestos adicionales y recompensar a su vividora hermana? El hecho es que la renta de Prudencia es considerablemente superior a la de Manirrota y, por lo tanto, se encuentra en mejores condiciones para ayudar a financiar al estado (y a su hermana). La postura de Prudencia es recibir mas ayuda hoy, en parte por motivos relacionados con la equidad pero, lo que es ms importante, por el hecho de que el sistema tributario actual posiblemente ha contribuido a la baja de ahorro de Estados Unidos. Segn una idea que esta recibiendo un creciente apoyo, la base tributaria correcta debe ser la renta percibida a lo largo de toda la vida y no la renta percibida en un da o en una hora o incluso en un ao. La renta percibida a lo largo de toda la vida es el valor actual descontado del individuo. Naturalmente el valor descontado del consumo de una persona a lo largo de toda su vida debe ser igual al valor actual descontado de su renta (si prescindimos de las donaciones y las herencias). Es evidente, pues que si creemos que la base tributaria correcta es la renta que percibe el individuo a lo largo de toda su vida, eso equivale a creer que la base tributaria correcta es su consumo a lo largo de toda su vida. 29. EL ENFOQUE DE LAS PRESTACIONES SOCIALES
En el caso peruano tenemos que Uno de los temas ms recurrentes en los estudios acadmicos y polticos es la relacin entre crecimiento econmico, gasto social y pobreza , respecto del cual se han realizado afirmaciones con un importante grado de aceptacin o consenso. A continuacin se presentan algunas de estas afirmaciones, por ejemplo, que el crecimiento econmico es una condicin necesaria aunque no suficiente para reducir la pobreza, especialmente la pobreza extrema. Este crecimiento debe ser bastante mayor al crecimiento demogrfico para producir incrementos reales en los ingresos per cpita. En la medida en que la elasticidad pobrezacrecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) per cpita es de 0.5 , con tasas de crecimiento del PBI como las actuales (entre 6% y 7%), se reducira la pobreza en un 1.75% a 2.0% anual; es decir en un 10% en el mejor de los casos en los prximos 5 aos, siendo de esta forma muy difcil alcanzar la meta de bajar la pobreza rural del 72% al 52% para mediados del 2011.
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Ya hemos sealado antes que uno de los argumentos a favor de la utilizacin del consumo como criterio adecuado para determinar el impuesto a pagar es que parece mas justo gravar a los individuos en funcin del grado en que se beneficien del sistema econmico. Algunos economistas han afirmado que las personas deben contribuir a ayudar al Estado en proporcin alas presentaciones a las presentaciones que reciban de l en forma de servicios pblicos. Los principios que deben utilizarse para cobrar los servicios pblicos deben ser anlogos a los que se utilizan para cobrar los servicios privados. De esta forma, los impuestos pueden considerarse simplemente como el precio de los servicios pblicos prestados. En algunos casos se adopta explcitamente este enfoque: por ejemplo, se cobran unos sellos (impuestos) por el uso del servicio de correos. La utilizacin, en Estados Unidos, del impuesto sobre la gasolina para financiar las carreteras puede considerarse un sencillo mecanismo para relacionar los beneficios obtenidos por el consumidor de ese servicio pblico (el uso de las carreteras, medido por el consumo de gasolina) y los impuestos. En general, a los economistas no les atrae demasiado este enfoque, debido en gran parte al hecho de que es posible identificar la magnitud de los beneficios que recibe cada individuo. Todos nos beneficiamos de los gastos de defensa, pero cmo distribuir los relativos entre los diferentes individuos? En muchas categoras de gasto, es casi imposible valorar los beneficios. En segundo lugar, se dice que los impuestos basados en este criterio son distorsionadores. El establecimiento de un impuesto en funcin del uso de un servicio publico (como una autopista) puede reducir su uso y provocar una asignacin ineficiente de los recursos. 30. OTROS CRITERIOS PARA DETERMINAR EL MONTAJE DE UN IMPUESTO
El principio de la equidad vertical establece que quienes disfrutan de un bienestar mayor o tienen una mayor capacidad de pago deben contribuir mas que otros a someter al Estado. EL principio de la equidad horizontal establece que los que disfrutan del mismo bienestar (de la misma capacidad de pago) deben aportar la misma cantidad. Nuestro anlisis de los dos principios se ha centrado en las dificultades que plantea determinar si una persona se encuentra en una situacin mejor, igual o peor. Cmo tener en cuenta la multiplicidad de circunstancias diferentes que afectan a la gente? Analizaremos tres ejemplos. En las leyes tributarias realizan algunos ajustes para tener en cuenta estas diferencias. Sin embargo, existe una cierta controversia sobre la correccin de estos ajustes.
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El primer ejemplo esta relacionado con la salud. Es evidente que una persona que este enferma y tenga unos ingresos determinados es diferente de una persona que este bien y tenga los mismos ingresos. La mayora de nosotros diramos que la primera disfruta de un bienestar menor (mantenindose todo lo dems constante) que la segunda. Estar enfermo o sano no puede observarse fcilmente, por lo que es difcil para la legislacin fiscal realizar ajustes con el fin de tener en cuenta la salud. Pero hay una forma indirecta de saberlo: los gastos mdicos. Los que gastan mas en facturas hospitalarias se encuentran, en promedio, peor que los que no tienen que pagar ninguna. La ley tributaria vigente en Espaa permite deducir el 15% de los gastos de enfermedad de los que se tenga justificacin documental. El segundo ejemplo esta relacionado con el matrimonio. Las personas son diferentes de las que no lo estn. Las encuestas sociolgicas indican, por ejemplo, que los hombres casados son ms felices; cualquiera que sea el grado de fiabilidad que puedan tener esos datos, lo cierto es que los hombres casados viven mas aos y disfrutan, en promedio, de una salud mejor. Eso lleva a pensar que un hombre casado que tenga una renta dada disfruta de un mayor bienestar que uno soltero que tenga la misma renta. Resulta del principio de la equidad vertical que los hombres casados deben pagar ms impuestos? La estructura fiscal actual discrimina. De hecho, en contra de las personas casadas en las que los dos cnyuges tienen ingresos parecidos (aunque probablemente no por razones que acabamos de sealar), mientras que el matrimonio puede reducir los impuestos de los cnyuges que tienen ingresos diferentes. El tercer ejemplo esta relacionado con el tratamiento fiscal de los hijos. Consideremos el caso de dos parejas casadas que tengan los mismos ingresos. A ambas les gustara tener dos hijos. Una de ellas no es frtil, la otra tiene la suerte de tener dos hijos. Es evidente que la segunda disfruta de un mayor bienestar que la primera. El principio segn el cual los que disfrutan de un mayor bienestar que la primera. El principio segn el cual los que disfrutan de un mayor bienestar deben pagar mas impuestos induce a pensar que esta pareja debe pagar mas impuestos; sin embargo, en la practica, segn la ley tributaria, la pareja con hijos paga menos impuestos. El anlisis anterior nos ha mostrado que si los principios de la equidad vertical y horizontal parecen constituir, en principio, un criterio razonable para concebir un sistema fiscal justo, en realidad son de una reducida utilidad. No dan respuesta a dos difciles preguntas: cmo sabemos entre dos individuos cual disfruta de un mayor bienestar o quien tiene una mayor capacidad de pago? Y qu
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entendemos por igualdad de trato? Adems, el principio de la equidad vertical no nos dice en que medida debe contribuir mas la persona que disfruta de un mayor bienestar a sostener al Estado; lo nico que nos dice es que debe pagar ms. Ante estas dificultades, los economistas han buscado otros principios en los que basar un impuesto justo.
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LOS IMPUESTOS EFICIENTES EN EL SENTIDO DE PARETO Y LAS FUNCIONES SOCIALES DE BIENESTAR
Otro enfoque algo diferente convierte el problema de disear un sistema fiscal en un problema clsico de economa del bienestar. En primer lugar, intenta definir (datos los instrumentos y la informacin de que dispone el Estado) el conjunto de sistemas fiscales eficientes en el sentido de Pareto, es decir, aquellos sistemas fiscales con los que no pueda mejorarse el bienestar de una persona sin empeorar el de ninguna otra. A continuacin, de entre estos sistemas trata de elegir uno mediante una funcin social de bienestar. La ventaja de este enfoque reside en que separa las cuestiones de eficiencia de los juicios de valor. Casi todo el mundo estar de acuerdo en que si pudiramos encontrar un sistema fiscal que mejora el bienestar de todos (o de alguno sin empeorar el de ninguno), debera adoptarse. Pero muy a menudo tenemos que elegir entre distintos sistemas tributarios, ninguno de los cuales domina a los dems en el sentido de Pareto; aplicando un o en vez de otro quizs aumente el bienestar de los pobres, pero a costa de empeorar el de los ricos. En este caso, son las ganancias que obtienen los pobres suficientemente grandes como para justificar las perdidas que experimentan los ricos? La respuesta depende de juicios de valor, sobre los que pueden haber discrepancias. Los economistas han utilizado dos funciones sociales de bienestar especiales: la utilitarista (el bienestar social es igual a la suma de las utilidades de todos los individuos) y a la rawlsiana (el bienestar social es igual a la utilidad del individuo que se encuentra en la peor situacin). Utilizando una funcin social de bienestar, es posible determinar no solo cuanto deben aumentar los impuestos con la renta, sino tambin, por ejemplo, si y en que circunstancias debe permitirse deducir los gastos mdicos1. A continuacin veremos brevemente que consecuencias tiene cada una de estas dos funciones sociales de bienestar en el diseo del sistema tributario.
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EL UTILITARISMO
El utilitarismo es la teora tica que afirma que la correccin moral de una accin se justifica y fundamenta slo en su mayor utilidad, es decir en la mayor cantidad de bien que produce. Queda entendido que la utilidad de un acto es su capacidad de producir bien. Un acto, por tanto, se juzga moralmente slo por su resultado y consecuencias teniendo en cuenta la cantidad total de bien producido. El bien producido por una accin es el balance de todas sus buenas y malas consecuencias, a corto y largo plazo, sobre todos los afectados. Por consiguiente, una accin es correcta moralmente porque produce ms bien (o evita ms mal) al mayor nmero de personas que cualquier otra accin alternativa. Los utilitaristas clsicos son Jeremy Bentham (1748-1873) y Henry Sidgwick(1838-1900). Tradicionalmente, se consideraba que el utilitarismo constitua un argumento a favor de los impuestos progresivos, es decir, de los impuestos que gravan a los ricos con tipos mas altos que a los pobres. Segn el utilitarismo, los impuestos deben ser tales que la utilidad marginal de la renta- la perdida de utilidad que experimenta un individuo cuando se le quita un dolra- debe ser la misma para todas las personas. Si la utilidad de la renta de Juan es superior a la de Jos, reduciendo los impuestos del primero en un dolar y aumentando los del segundo en la misma cantidad aumenta la utilidad total (el bienestar social), ya que el incremento de la utilidad de Juan es superior a la de Jos. Dado que quitando una peseta a un rico es menor la perdida de bienestar que experimenta que quitndosela a un pobre, el utilitarismo pareca constituir un argumento a favor de los impuestos progresivo. Pero este argumento no tiene en cuenta que la renta de las personas depende su trabajo (esfuerzo) y que la subida de los impuestos de los que perciben mayores ingresos puede provocar una reduccin de su trabajo (esfuerzo). Por tanto, es posible que la subida del tipo impositivo reduzca de hecho los ingresos fiscales del Estado o que la perdida marginal que experimenten los contribuyentes por peseta recaudada por el Estado sea muy grande. En otras palabras, el argumento anterior supona que el establecimiento de un impuesto no afectaba a la renta; hoy se admite generalmente que puede afectarla. Cuando la afecta, el utilitarismo requiere que comparemos la perdida de utilidad provocada por un aumento de los impuestos con el incremento de los ingresos. Requiere que el cociente sea el mismo para todos los individuos. Si un grupo tiene una oferta de trabajo muy elstica (es decir, conforme aumenta el tipo impositivo, disminuye extraordinariamente su oferta), el aumento del tipo del impuesto sobre la renta genera relativamente pocos ingresos, por lo que sobre estos individuos no debera recaer un tipo impositivo elevado. Hubo un tiempo en que se consideraba que el utilitarismo proporcionaba un criterio para la aplicacin del principio de la equidad horizontal. Si todo el mundo tenia la misma funcin de utilidad, debera gravarse por igual a las personas que tuvieran la misma renta. Supongamos que una tuviera que pagar mas que otra que tuviera la misma renta. Debido a la utilidad marginal decreciente, su utilidad
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marginal seria mayor que la de la otra. La subida de los impuestos del individuo que tiene un bajo tipo impositivo en una peseta hace que experimente una perdida de utilidad inferior a la ganancia de utilidad generada por la reduccin del impuesto del individuo que tiene el tipo mas alto. De nuevo, este seria correcto si la renta no resultara afectada. Pero resulta afectada, por lo que el argumento ya no puede ser valido. Tal vez la historia de los nufragos de una tripulacin que solo tienen comida para sobrevivir todos menos uno sea que mejor ilustre el argumento de que el utilitarismo no conduce necesariamente a la equidad horizontal. En ese caso, la igualdad exigira que todos los individuos murieran, situacin claramente peor (desde el punto de vista utilitarista) que aquella en la que solo muere uno. La funcin social de bienestar rawlsiana. Algunos economistas y filsofos creen que el enfoque utilitarista no es suficientemente igualitarista, que no presta suficiente atencin a la desigualdad. En el capitulo 4 analizamos la idea de John Rawls, segn la cual la sociedad solo debe preocuparse del bienestar del individuo que se encuentra en peor situacin, por lo que debe disear un sistema tributario (y otras polticas sociales) que maximicen un bienestar. Esta funcin social de bienestar que maximiza el bienestar del individuo que se encuentra en peor situacin tiene una consecuencia sencilla y directa en trminos de poltica impositiva: hay que elevar los tipos impositivos de todos los individuos (menos del que se encuentra en peor situacin) hasta el punto en que se maximicen los ingresos fiscales recaudados. Eso no implica necesariamente que deba gravarse el 80 o 90% de la renta de las personas muy ricas y ni siquiera que los tipos impositivos marginales siempre deban aumentar con la renta. Puede resultar que las personas que tienen una renta muy elevada tengan una oferta de trabajo ms sensible a los tipos impositivos que las de renta media. Hay quienes sostienen que ni siquiera el criterio rawlsiano es suficiente igualitarista. Incluso un cambio que mejore el bienestar de una persona y no altere el de las dems, incluida la que se encuentra en peor situacin, puede ser poco deseable desde el punto de vista social, si la persona cuyo bienestar mejora es, por ejemplo, especialmente rica. Segn esta teora, la propia desigualdad es un mal social o da lugar a males sociales. Las diferencias entre los niveles de riqueza pueden generar, por ejemplo, tensiones. En muchas situaciones, la desigualdad en la posicin de bienes provoca desigualdad en el poder poltico, lo que puede acabar utilizndose en beneficio de los ricos a costa de los pobres. Aunque los economistas no han resuelto (ni tampoco los filsofos) las cuestiones bsicas relacionadas con la eleccin de los criterios apropiados para juzgar la justicia de un determinado reparto,
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todava tienen mucho que decir. Es importante, por ejemplo, ser capaz de describir todas las consecuencias de cualquier impuesto, y estas raras veces son descritas por la mera cantidad de impuestos que paga directamente cada persona. Debemos, pues, intentar describir como afectan los diferentes sistemas tributarios a los distintos grupos de la poblacin. En todo sistema tributario hay ciertos grupos que parece que pagan menos de lo que es justo, cualquiera que sea el concepto de justicia que se utilice. En ese caso, tenemos que preguntarnos por que reciben un trato diferente. Puede ser (como veremos en nuestro anlisis posterior) que para tratarlos con justicia necesitaramos introducir otras injusticias aun peores en la legislacin fiscal. Los sistemas tributarios deben basarse en ciertas variables observables, como la renta o los gastos. Como sealamos ante, muchos de los conceptos en que se basan nuestros anlisis filosficos ms generales (por ejemplo, el bienestar) no pueden medirse directamente, y, como veremos mas adelante, ni siquiera la renta es tan fcil de definir como parece a primera vista. Muchas de las aparentes injusticias de nuestro sistema tributario son. Pues, meras consecuencias de las dificultades inherentes a la traduccin de lo que parecen conceptos bien definidos al lenguaje preciso que requiere ley tributaria. 33. JUSTIFICACIN ECONMICA DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO
En la mayora de las economas occidentales, la produccin y la distribucin de bienes recae principalmente en el sector privado ms que en el pblico. Los que creen en el sistema de empresa privada piensan que este tipo de organizacin econmica tiene cierta caracterstica deseable; en particular, permite asignar eficientemente los recursos. Esta creencia es, de hecho, uno de los ms antiguos principios de la economa. Si es cierta, Por qu es necesario el Estado? Para responder a esta pregunta, examinamos los xitos y los fallos de los mercados privados. En 1776, Adam Smith afirm en la primera gran obra de la economa moderna La riqueza de las naciones, que la competencia induca a los individuos, en la bsqueda de sus propios intereses privados, a fomentar el inters pblico, como si fueran conducidos por una mano invisible. Para comprender la importancia de la teora de Smith, debemos analizar las ideas sobre el papel del Estado que reinaban por entonces. Esta muy extendida la creencia de que para servir de la mejo manera posible los intereses del pueblo (independiente de cmo se definieran stos) era necesaria la intervencin del Estado. Esta teora, apoyada especialmente por la escuela mercantilista de los siglos XVII y XVIII, fue defendida sobre todo por Jean-Baptiste Colbert, ministro de Hacienda de Francia durante el reinado de Luis XIV. Los mercantilistas eran partidarios de una intervencin firme del Estado para
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fomentar la industria y el comercio. De hecho, muchos gobiernos europeos haban desempeado un activo papel en el establecimiento de colonias, y las teoras de los mercantilistas seran de justificacin. Sin embargo, aunque algunos pases (o algunos ciudadanos de estos pases) se haban beneficiado extraordinariamente del activo papel asumido por el Estado, otros, en los que ste se haba mostrado mucho ms pasivo, tambin haban prosperado. Adems, algunos de los pases que tenan un gobierno fuerte y activo no haban florecido, al dilapidar sus recursos en guerras o en proyectos infructuosos. Ante estas experiencias aparentemente contradictorias, Smith abord la siguiente cuestin: Puede una sociedad conseguir que aquellos a los que se les ha encomendado el gobierno busquen el inters pblico? La experiencia haba demostrado que aunque a veces los gobernantes adoptaban medidas que parecan compatibles con el bien pblico, otras seguan una poltica que no poda conciliarse con l, por mucha imaginacin que se le echara. A menudo pareca, por el contrario, que perseguan sus propios intereses a costa del inters pblico. Adems, incluso los lderes mejo intencionados conducan frecuentemente a sus pases por mal camino. Smith sostena que no es necesario recurrir ni al Estado ni a ningn sentimiento moral para hacer el bien. Mantena que se sirve al inters pblico simplemente cuando cada individuo hace lo que redunda en su propio beneficio. El egosmo es una caracterstica de la naturaleza humana mucho ms probabilidades de saber con una cierta precisin qu les resulta bueno que saber qu es bueno para el inters general. La intuicin en que se basaba la idea de Smith era sencilla: si existe algn bien o servicio que la gente valora pero que actualmente no se produce, se estar dispuesto a pagar algo por l. Los empresarios, en su deseo de hacer dinero, siempre estn a la caza de esas oportunidades. Si el valor que tiene un determinado bien para un consumidor es superior al coste de produccin, el empresario tiene la posibilidad de obtener un beneficio, por lo que se decidir a producirlo. Asimismo, si existe un mtodo ms barato para producir una mercanca que el que se utiliza actualmente, el empresario que lo descubra podr producirla a un precio ms bajo que las empresas rivales y obtener as un beneficio. La bsqueda de beneficios por parte de las empresas es, pues, una bsqueda de mtodos de produccin ms eficientes y de nuevas mercancas que satisfagan mejor las necesidades de los consumidores. Obsrvese que, segn esta teora, ninguna comisin gubernamental tiene que decidir si debe producirse o no una mercanca: se producir si pasa la prueba del mercado, es decir, si lo que los consumidores estn dispuestos a pagar por ella es superior a sus costes de produccin. Como tampoco necesita comprobar si una determinada empresa est produciendo eficientemente: la competencia se encarga de expulsar a los productores ineficientes.
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La mayora de los economistas (aunque ni todos) est de acuerdo en que las fuerzas competitivas generan un elevado grado de eficiencia y en que la competencia estimula en buena medida la innovacin. Sin embargo, en los ltimos doscientos aos han ido dndose cuenta que existen algunos casos importantes en los que el mercado no funciona tan bien como insinan sus ms ardientes defensores. La economa ha atravesado periodos en los que ha habido un elevado paro y recursos ociosos; la Gran Depresin de los aos treinta dej sin empleo a muchos que deseaban trabajar; la contaminacin ha invadido muchas de nuestras grandes ciudades, la pobreza se ha instalado en sus suburbios. 34. LOS DOS TEOREMAS FUNDAMENTALES DE LA ECONOMA DEL BIENESTAR
En qu sentido, pues, y bajo qu condiciones conducen los mercados competitivos a la eficiencia econmica? Esta pregunta ha sido el centro de muchas de las investigaciones que se han realizado en economa en las ltimas dcadas. Sus resultados esenciales se resumen en lo que se conoce como los dos. Segn el primer teorema, en determinadas circunstancias los mercados competitivos dan lugar a una asignacin de los recursos que tienen una propiedad muy especial: no existe ninguna reasignacin de los recursos (ningn cambio de la produccin y del consumo) que pueda mejorar el bienestar de una persona sin empeorar, al mismo tiempo, el de alguna otra. Existen, desde luego, muchas otras asignaciones de los recursos que mejoraran el bienestar de algunos. Las asignaciones de los recursos que tienen la propiedad de no poder mejorar el bienestar de una persona sin empeorar el de alguna otra se denominan asignaciones eficientes en el sentido de Pareto (u ptimas en el sentido de Pareo) en honor al gran economista y socilogo Italiano Vilfredo Pareto (1848-1923). La eficiencia en el sentido de Pareto es el concepto al que suelen referirse los economistas cuando hablan de la eficiencia. La eficiencia de la economa en el sentido de Pareto puede representarse grficamente. Consideremos el caso de una economa sencilla que slo est formada por dos individuos, a los que llamaremos Robinson Crusoe y Viernes. Supongamos que especificamos el grado de bienestar de cada uno y que lo denominamos utilidad. A continuacin nos preguntamos: dado el nivel de utilidad de un individuo, Hasta qu punto podemos mejorar el bienestar del otro? En qu medida podemos elevar un nivel de utilidad? La curva que muestra el nivel mximo de utilidad que puede alcanzar un individuo, dado el nivel de utilidad alcanzado por el otro, se denomina curva de posibilidades de utilidad.
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El primer teorema fundamental de la economa del bienestar establece que en determinadas condiciones una economa competitiva alcanza un punto a lo largo de la curva de posibilidades de utilidad. Segn el segundo teorema, una economa competitiva puede alcanzar todos los puntos de la curva de posibilidades de utilidad, siempre que la distribucin inicial de los recursos sea la correcta. Decir que la economa es ptima en el sentido de Pareto no es decir nada sobre lo buena que es la distribucin de la renta. En un equilibrio competitivo, Robinson Crusoe podra vivir muy bien y Viernes encontrarse en la pobreza ms espantosa. Lo nico que dice la afirmacin de que la economa es ptima en el sentido de Pareto es que no es posible mejorar el bienestar de una persona sin empeorar el de alguna otra; que la economa se encuentra en su curva de posibilidades de utilidad. Sin embargo, el segundo teorema del bienestar afirma que si no nos gusta la distribucin de la renta que genera el mercado competitivo, no es necesario que dejemos de utilizarlo. Lo nico que tenemos que hacer es redistribuir la riqueza inicial y dejar actual al mercado competitivo. El segundo teorema fundamental de la economa del bienestar tiene una importante implicacin: todas y cada una de las asignaciones eficientes en el sentido de Pareto pueden alcanzarse por medio de un mecanismo de mercado descentralizado. En un sistema descentralizado, las decisiones relacionadas con la produccin y el consumo (qu bienes se producen, cmo y quin obtiene cada uno) son tomadas por la multitud de empresas y de individuos que integran la economa. En cambio, en un mecanismo de asignacin centralizado, todas estas decisiones se concentran en las manos de un nico organismo, la agencia de planificacin central o de una nica persona, que se denomina planificador central. Naturalmente, ninguna economa ha llegado nunca a estar totalmente centralizada, si bien en la Unin Sovitica y en algunos pases del Este las decisiones econmicas estaban mucho ms concentradas que en las economas occidentales. Sin embargo, uno de los principales objetivos de las reformas introducidas en la Unin Sovitica en los ltimos aos era aumentar el grado de descentralizacin. El segundo teorema fundamental de la economa del bienestar establece que para asignar eficientemente los recursos con la distribucin deseada de la renta, no es necesario que exista un planificador central que posea toda la sabidura que pueda conferirle una economista terico o un socialista utpico: las empresas competitivas, al intentar maximizar los beneficios, pueden hacerlo tan bien como el mejor de todos los planificadores posibles. Este teorema proporciona, pues, una importante justificacin para utilizar el mecanismo del mercado. En otras palabras, si fueran vlidas las condiciones supuestas en el segundo teorema del bienestar, el estudio de la hacienda pblica podra reducirse a analizar las redistribuciones correctas de los recursos.
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La razn por la que el mercado competitivo asigna los recursos de una forma ptima en el sentido de Pareto es uno de los principales objetos de estudio de los cursos convencionales de microeconoma. Dado que nuestro objetivo es comprender por qu los mercados competitivos no son eficientes en algunas circunstancias, tenemos que entender primero por qu en condiciones ideales la competencia conduce a la eficiencia. 35. LOS FALLOS DEL MERCADO: JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO
Como ideas principales tenemos que, por ejemplo en nuestro pas, Muchas veces se generan discusiones sobre el papel que debe desempearse el Estado en la actividad econmica. En un extremo hay quienes sostienen que el Estado debe controlar toda la economa de un pas, y en el otro extremo aquellos que defienden que el Estado no debe tener ninguna participacin. Aunque an subsisten algunas discrepancias, hoy en da cierto consenso sobre lo que el Estado debe hacer y lo que no debe hacer. Ninguno de los extremos es apropiado. La funcin del Estado debe ser fundamentalmente la de rbitro y regulador de la actividad econmica y slo intervenir en lo indispensable. Una idea muy aceptada en los ltimos aos, es que la inversin y la produccin le corresponden al sector privado y que al Estado le toca brindar las condiciones que se den aquellas. El suministro de bienes pblicos es probablemente la actividad principal del Estado: defensa nacional, servicios postales, atencin de la salud, educacin, limpieza, etc. Sin embargo la intervencin estatal de la economa se ha extendido ms all de la exclusiva produccin de bienes pblicos. Por qu? La razn es que existen otras dos grandes reas en las que la participacin del estado puede ser til. Estos son:
A
La intervencin en empresas monoplicas
Existen empresas que tienen cierta libertad en la fijacin de precios empresas monoplicas u oligoplicas que derivan su poder de la posicin dominante que les otorga su participacin en el mercado. En estos casos el Estado se encarga de dictar leyes que reglamenten la actividad de estas empresas.
B
La redistribucin del ingreso
La distribucin de ingreso que se produce en un pas no es lamentablemente equitativa. Ms an, en el Per, el mercado genera una distribucin muy concentrada de los ingresos, en este caso el Estado interviene para lograr una distribucin ms justa. Entre los mecanismos que son comnmente utilizados por el sector pblico para distribuir ingresos se encuentran: los impuestos selectivos a bienes superfluos.
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Los subsidios a los bienes de primera necesidad, la redistribucin de la propiedad (expropiaciones, reforma agraria, comunidad laboral, etc.). La inversin pblica en los sectores ms atrasados, servicios gratuitos o subsidiados a la poblacin, programas de empleo, entre otros. El gasto social per cpita aunque bien se sabe que es insuficiente, es un paliativo y lo importante es que viene incrementndose aceleradamente en los ltimos aos. Efectivamente y como hemos visto, segn el primer teorema fundamental de la economa del bienestar, la economa es eficiente en el sentido de Pareto nicamente en determinadas condiciones. Hay seis circunstancias o condiciones importantes en las que el mercado no es suficiente en el sentido de Pareto. Estas se denominan fallos del mercado y sirven para justificar la intervencin del Estado. Para que funcione la mano invisible, ha de haber competencia. En algunas industrias- automviles, aluminio, pelculas fotogrficas-existen pocas empresas que dominan una gran parte del mercado (cuando solo hay una empresa en el mercado, decimos que tiene el monopolio), lo que indica la ausencia de una fuerte competencia. Sin embargo, la mera presencia de unas pocas empresas no implica necesariamente que estas que estas no acten competitivamente. Si hay un gran numero de empresas (ya sean nacionales o extranjeras) que podran entrar en el mercado es posible que las ya existentes no puedan actuar monopolsticos cabe la posibilidad de que entren otras empresas en el mercado y presionen a la baja sobre el precio de venta. La segunda dificultad para saber si un mercado es competitivo la constituye el problema de definir el mercado. Es posible que DuPont haya tenido en algn momento el monopolio del celofn o, en trminos ms generales, de los materiales de envolver transparentes. Sin embargo, existen otros (el papel de estraza), que pueden ser sustitutivos suficientemente cercanos como para obligar a aquella compaa a actuar de forma competitiva. Cuando los costes de transporte son elevados, es posible que el mercado en cuestin sea pequeo desde el punto de vista geogrfico. Por ejemplo, aunque existan muchas compaas de cemento en un pas, las empresas de una regin que utilicen este material no pueden acudir a fabricantes de otras regiones en busca de un precio mejor. Si solo existe una empresa de cemento en una determinada rea, la competencia puede ser nula (o escasa). Algunos monopolios son creados por el estado. Por ejemplo, el gobierno britnico concedi a la East India Company el derecho exclusivo a comerciar con la India. El sistema de patentes otorga a los inventores el monopolio de sus inventos durante un determinado periodo de tiempo. En otros casos, existen barreras a la entrada de nuevas empresas debidas a los que los economistas llaman rendimientos crecientes de escala. Se trata de casos en los que los costes de produccin (por unidad de producto) disminuyen conforme aumenta el volumen de produccin.
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electricidad). En las industrias en las que hay rendimientos crecientes en escala, las nuevas empresas que tengan una baja produccin se enfrentarn a unos costes mucho ms altos que las empresas ya consolidadas que tengan una elevada produccin. Cuando una empresa ha logrado una posicin de monopolio debido a la existencia de rendimiento creciente de escala, decimos que se trata de un monopolio natural. Son las circunstancias las que determinan si un mercado es o no un monopolio natural. As, en Estados Unidos, el desarrollo de nuevas tecnologas en el campo de las telecomunicaciones ha provocado la desaparicin del monopolio natural de AT&T en los servicios telefnicos de larga distancia.
Por ejemplo, es menos caro instalar un gran generador elctrico en una regin que uno en cada barrio. Por lo tanto, puede ser ms eficiente instalar un solo generador para un determinado mercado local Asimismo, puede ser ms eficiente una sola compaa telefnica para un determinado mercado o una empresa de distribucin de agua (imagnese la duplicacin de cables elctricos, de lneas telefnicas y de conducciones de agua si cada vivienda utilizara una compaa diferente de agua o de
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CONCLUSIN
Las finanzas pblicas es la disciplina que estudia el conjunto de instrumentos relacionadas con: Los ingresos pblicos; El gasto pblico; El endeudamiento interno y externo del Estado y Los precios y tarifas de los bienes y servicios producidos por el sector paraestatal. A travs de las finanzas pblicas, va la poltica fiscal, se pueden afectar algunos indicadores macroeconmicos, tales como el ahorro, la inversin o el consumo pblico y privado. As tenemos que: Cuando los ingresos son mayores que los gastos existe un supervit pblico, es decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversin y el consumo. En contraposicin a esta situacin favorable que predomina en el sector pblico, el sector privado se ve afectado en sus niveles de ahorro, inversin y consumo. La situacin contraria se da cuando los gastos del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un dficit pblico. En este caso el ahorro, la inversin y el consumo del sector pblico se reducen y se incrementan los del sector privado. Una situacin de equilibrio fiscal se presenta cuando los ingresos pblicos son iguales a sus gastos. En este caso, solo se da una reasignacin de los recursos, puesto que, el gobierno los retira de una parte del sector privado va impuestos, para asignarlos a otros grupos del mismo sector privado.2 De esta manera, bajo un equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos, el ahorro, la inversin y el consumo, tanto pblico como privado, no se modifican. El balance pblico determinado por la diferencia entre los ingresos y los gastos de gobierno no es el nico que puede afectar la relacin entre el ahorro, la inversin y el consumo pblico y privado, existen otros balances que tienen una fuerte incidencia en dichas variables macroeconmicas, tales como: El balance econmico: Es el resultado positivo (supervit) o negativo (dficit), de la confrontacin entre los ingresos y los egresos del gobierno federal, as como el de las empresas paraestatales de control presupuestal directo e indirecto. El balance primario del sector pblico: Es igual a la diferencia entre los ingresos totales del sector pblico y sus gastos totales, excluyendo los intereses generados por la acumulacin de deuda de ejercicios anteriores. El balance presupuestario: Es el saldo que resulta de comparar los ingresos y egresos del Gobierno Federal ms los de las entidades paraestatales de control presupuestario directo. El balance operacional financiero del sector pblico: Es el Estado que muestra las operaciones financieras de ingresos, egresos y dficit de las dependencias y entidades del Sector Pblico Federal deducidas de las operaciones compensadas realizadas entre ellas. La diferencia entre gastos e ingresos totales genera el dficit o supervit econmico. Ntese que los ingresos son una variable que incide directamente en el ahorro, la inversin y el consumo pblico y privado, puesto que, a mayores ingresos pblicos se puede llevar a cabo una poltica expansionista en el gasto, la inversin y el consumo, tanto pblico como privado y viceversa.
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BIBLIOGRAFA
1
RISCO, J. Finanzas Pblicas II. Universidad Los Angeles de Chimbote, 2005 MOLLO, T. Materiales de Economa Poltica. Editorial Ariel S.A. 2001 NAVARRO, V. Globalizacin Econmica, poder poltico y Estado. Editorial Ariel S.A. 2000 PNUD. Las Nuevas Finanzas Publicas: Respondiendo a los Desafos mundiales. 2000 ROJAS HURTADO, Fernando. La descentralizacin fiscal en Amrica Latina, Reforma y Democracia. Revista del CLAD (Caracas). 1995.
FUENTES
www.mitecnologico.com www.uladech.edu.pe www.books.google.com.pe www.mef.gob.pe www.gestiopolis.com www.networkedblogs.com www.centralamericadata.com www.bvcooperacion.pe www.educaedu.com.pe www.mef.gob.pe www.agenda.universia.edu.pe www.bvcooperacion.pe
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EVALUACIN
NOMBRES Y APELLIDOS: REGISTRO DE MATRCULA: CIUDAD:
INSTRUCCIONES: a. El evaluado deber responder en forma correcta sus respuestas de acuerdo al examen objetivo del mdulo. b. El evaluado podr hacer uso de cuadros sinpticos con el objeto de graficar las respuestas, en el caso de ser necesarios. c. El evaluado no deber utilizar los mdulos de estudios en la resolucin de la presente evaluacin. d. El examen consta de 5 preguntas objetivas, solamente se debe marcar la opcin correcta.
EVALUACIN: 1.- En Amrica latina, las arcas fiscales cuentan dinero mayormente del: a) Impuesto a la propiedad b) Impuesto a la actividad comercial c) Impuesto sobre vehculos d) Impuesto a la propiedad intelectual 2.- Antiguamente se crea que la autonoma municipal se perda si el municipio no era autofinanciable: a) Falso b) Equivocado c) Posiblemente d) Verdadero 3.- Son obligatorios y ayuda a financiar los bienes pblicos del Estado: a) Las donaciones b) Los impuestos c) Las transferencias de dinero d) Las transacciones bancarias 4.- En un deseable sistema tributario, el que tienen ms que pague ms significa: a) Justicia b) Eficiencia econmica c) Responsabilidad poltica d) Sencillez administrativa 5.- El sistema fiscal con el que no pueda mejorarse el bienestar de una persona sin empeorar el de ninguna otra es: a) El sentido de Pareto b) El montaje de un impuesto c) La equidad vertical d) Velocidad de los ajustes
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JORGE LUIS ROJAS PAREDES

ADMINISTRACIN Y FINANZAS PBLICAS

Principios generales de la administracin

LAS TASAS MUNICIPALES

LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

municipalidades de grande y mediano cooperacin

tamao es limitada a por agencias de

programas de crditos rotatorios organizados

internacional tales como USAID y GTZ y son

EL FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS LOCALES

10. LOS DESAFOS PARA EL

EVOLUCIN DEL SISTEMA TRIBUTARIO

DISEO DE UN SISTEMA DE IMPUESTOS SOBRE LA RENTA

Justicia: Debe ser justo en su manera de tratar a los diferentes individuos.

INFLUENCIA DE LOS IMPUESTOS EN LA CONDUCTA

EFECTOS EN EL EQUILIBRIO GENERAL Y EFECTOS DEL ANUNCIO DE LA INTRODUCCIN DE UN IMPUESTO

DIFICULTADES POLTICAS PARA AJUSTAR LOS TIPOS

LOS IMPUESTOS EFICIENTES EN EL SENTIDO DE PARETO Y LAS FUNCIONES SOCIALES DE BIENESTAR

La intervencin en empresas monoplicas

La redistribucin del ingreso

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